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REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES MADAGASCAR : POLITIQUE BUDGETAIRE ET INVESTISSEMENT PUBLIC EN PERIODE DINSTABILITE POLITIQUE

Volume 1 : Rapport Principal

Banque mondiale Septembre 2011

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TABLE DES MATIERES

REMERCIEMENTS ......................................................................................................................................... vi RESUME EXECUTIF ...................................................................................................................................... vii PARTIE I : LANALYSE DE LA SITUATION BUDGETAIRE ACTUELLE ............................................................... 1 Chapitre 1 : La faiblesse chronique des revenusmais un potentiel exploiter ..................................... 2 Chapitre 2 : Lajustement des dpenses publiques est aggrav par des lacunes systmiques .............. 13 Chapitre 3 : Les sources de financement et les risques budgtaires ...................................................... 28 Chapitre 4 : Recommandations pour aider lEtat jouer son rle ......................................................... 34 PARTIE II : LA POLITIQUE DINVESTISSEMENT DE LETAT ......................................................................... 57 Chapitre 5 : La faiblesse de linvestissement public ............................................................................... 59 Chapitre 6 : Lallocation de linvestissement ou la diffrence entre intentions et ralit ..................... 69 Chapitre 7 : La dgradation du stock de capital : une course contre la montre..................................... 80 Chapitre 8 : La gestion financire du budget dinvestissement.............................................................. 85 Chapitre 9 : Pour que linvestissement public devienne efficace ? ........................................................ 96

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Equivalents Montaires Unit montaire = Ariary 1.00 dollar US = 1990 Ariary Anne fiscale 1 janvier au 31 dcembre
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SIGLES ET ABREVIATIONS

AFD ARMP BAD BIANCO CBN CDBF CDMT DAAF DGD DGI DRH EPA EPIC FER FMI FRAM JIRAMA KRAOMA MAP OCDE OGT OMERT OMH OMNIS ONG ORDSEC PEFA PGA PIB SIGFIP

Agence Franaise pour le Dveloppement Agence de Rgulation des Marchs Publics Banque Africaine de Dveloppement Bureau Indpendant Anti-Corruption Cadre Budgtaire National Cour de Discipline Budgtaire et Financire Cadre de Dpenses Moyen Terme Direction des Affaires Administratives et Financires Direction Gnrale Des Douanes Direction Gnrale des Impts Direction des Ressources Humaines Etablissement Public caractre Administratif Etablissement Public caractre Industriel et Commercial Fonds dEntretien Routier Fonds Montaire International Fikambanan'ny Ray Aman-dRenin'ny Mpianatra Jiro sy Rano Malagasy Kraomita Malagasy Madagascar Action Plan Organisation de Coopration et de Dveloppement Economiques Oprations Gnrales du Trsor Office Malagasy d'Etudes et de Rgulation des Tlcommunications Office Malgache des Hydrocarbures Office des Mines Nationales et des Industries Stratgiques Organisation de Coopration et de Dveloppement Economiques Ordonnateurs Secondaires Public Expenditure and Financial Accountability Paierie Gnrale d'Antananarivo Produit Intrieur Brut Systme Intgr de Gestion des Finances Publiques iv | P a g e

SPAT STAR TELMA TG TIC TVA UE WBI WISCO

La Socit du Port gestion Autonome de Toamasina Socit Tananarivienne dArticles Rfrigrs Telecom Malagasy Trsoriers Gnraux Technologies of Information and Communications Taxe sur la Valeur Ajoute Union Europenne World Bank Institute Wuhan Iron and Steel

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REMERCIEMENTS
Cette revue des dpenses publiques intervient aprs plus de 2 ans de crise politique, marque par le retrait des principaux bailleurs de fonds. Les appuis budgtaires avaient t suspendus ds la fin 2008 cause de graves dviances de gouvernance et le programme du FMI sest termin en juin 2009. Aucun programme na t depuis repris, limitant les changes avec ladministration malgache pendant cette priode de transition. Le groupe des partenaires au dveloppement ainsi que les autorits se sont pourtant accords pour que prenne place cette Revue des dpenses publiques. Lquipe de la Banque mondiale, conduite par Jacques Morisset, a t compose de Francis Ratsimbazafy, Dieudonn Randriamanampisoa et Cynthia Mireille Faure. Elle a bnfici de lappui interne de Renaud Seligmann, Alain dHoore, Aurlien Kruse et John Panzer. Les contributions techniques du FMI est aussi remercier, notamment Jens Reinke et Martin Petri. Le groupe des partenaires au dveloppement regroup autour de lappui budgtaire a jou un rle important en nous aidant mobiliser les autorits pendant la prparation de cette tude et nous guider pendant sa finalisation. Les contributions de Philippe Latapie (Ambassade de France), Emmanuel Fourmann (AFD), Jean-Marie Vianney Dabire (Banque Africaine de Dveloppement) et Charlotte Adrien (UE) mritent dtre soulignes. Enfin, nous tenons remercier lquipe du Ministre des Finances, sous lgide de son Secrtaire Gnral, Mme. Vonintsalama Andriambololona, ainsi que les Directeurs du Budget, du Trsor, des Impts et des Douanes pour leur collaboration dans la prparation de cette revue.

Vice-prsident: Directeur des oprations: Directeur sectoriel: Chef secteur: Chef dquipe de projet:

Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP) Haleh Bridi (AFTS4) Marcelo Guigale (AFTPM) John Panzer (AFTP1) Jacques Morisset (AFTP1)

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RESUME EXECUTIF
i. Cette tude ambitionne de dresser ltat des lieux des finances publiques de Madagascar et de la capacit du Gouvernement malgache amliorer la politique budgtaire pour relancer le pays sur une algache trajectoire de croissance acclre et quilibre. Ltude comprend deux parties, distinctes mais aussi complmentaires. La premire cherche examiner la situation fi financire publique aprs plus de deux ans de crise politique. Elle sinterroge sur lvolution des principaux agrgats et leur soutenabilit au cours du temps. La deuxime partie se focalise sur le budget dinvestissement, qui reprsente environ 40% des dpenses publiques et a constitu la principale variable dajustement des finances publiques la baisse rcente des ressources. La crise politique qui perdur a dj eu un impact svre sur lconomie et les finances perdure ii. publiques. Lconomie malgache, et surtout lconomie formelle, fondement de lassiette fiscale, ont t melle, fort frappes par la crise. Le PIB par tte est tomb cumulativement de prs de 7-8 % entre 2009 et e 8 2011. Les appuis des bailleurs, contribution essentielle au financement de linvestissement public Madagascar, ont baiss de prs dun tiers sur la mme poque. Face cette double pression, les , . autorits conomiques ont choisi de procder Graphique 1: L'ajustement des finances publiques lors des crises politiques 130 un ajustement svre des dpenses publiques pour stabiliser les variables 110 macroconomiques et financires, vitant par 90 l damplifier et daggraver encore leffet de la 70 crise conomique sur la population Ce choix population. difficile a t mis en uvre efficacement : 50 depuis 2009, le dficit des finances publiques 30 est rest sous contrle grce principalement 10 lajustement des dpenses qui sest align sur -10 la baisse des recettes et des financements (graphique 1), les dpenses publiques ayant Depenses totales Recettes hors dons d sajuster la baisse de plus de 20% en Financement (net) termes rels entre 2008 et 2010 Mais en 2010. consquence aussi, lEtat malgache n compte plus aujourdhui que pour 12-14% du PIB officiel ou 8-9% ne 14% 8 de lensemble des activits conomiques du pays, et les dficits en programmes sociaux et en pays, infrastructure se sont eux amplifis.
Millards d' Ariary, valeur constante 1984 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

iii. Ceci dit, lanalyse de la politique budgtaire poursuivie par lEtat malgache depuis la crise analyse politique qui a commenc au dbut 2009 est difficile. Dabord, lchange dinformation nest pas fluide, malgr des efforts par ladministration, en raison du dialogue partiellement tronqu entre le Gouvernement et les partenaires techniques et financiers. Ensuite, linstabilit du contexte rend tout artenaires diagnostic de la situation actuelle incertain. Il reste difficile, aujourdhui, danticiper la sortie de crise politique Madagascar, surtout son calendrier. Cette incertitude influe sur le diagnostic de la politique incertitude budgtaire. Si une solution politique est trouve relativement court terme et se traduit par le retour vii | P a g e

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massif daide trangre, la politique courageuse dajustement des dpenses publiques, limitant ainsi le dficit et les risques macro-conomiques, facilitera la transition vers une politique plus ambitieuse de relance et de dveloppement. Par contre, si la crise senlise et le retour du financement extrieur tarde se manifester, la baisse des dpenses publiques, en particulier des investissements, risque de remettre en cause de manire durable la capacit, dj rduite, de lEtat fournir des biens et services de base la population, commencer par lducation, la sant, les infrastructures, la justice et la scurit. iv. Au-del de laspect temporaire et conjoncturel de ces dveloppements, un thme essentiel de cette revue est de replacer lanalyse de ces dveloppements dans un contexte plus large, celui du systme et des institutions de gestion des ressources publiques. En effet, comme cette tude le montre, la politique budgtaire continue de souffrir des problmes structurels qui lont caractrise au cours de la dernire dcennie, et bien avant : une faible fiscalisation, une dpendance aux financements externes, un manque de transparence et de suivi budgtaires ainsi quune couverture incomplte des oprations de lEtat. v. Plus profondment encore, le dfi des dcideurs de politique conomique au cours des annes venir Madagascar va bien au-del dune gestion prudente dune crise difficile mais temporaire, et, une fois que celle-ci soit rsolue, dune gestion prudente et efficace de la relance. Pour quun Etat fonctionne il lui faut de bonnes Graphique 2 : Pauvret, corruption et dveloppement humain institutions et des dirigeants de qualit. Madagascar reste un des pays les plus pauvres du monde, avec un faible niveau de dveloppement humain et une perception de la corruption leve (Graphique 2). Il est aussi un des pays o, dj bien avant la crise, la confiance en les institutions publiques tait la plus basse. Selon une enqute de 2008, par exemple, seule 1/5 de la population interroge affirmait faire entirement confiance la Prsidence et les taux taient encore plus faibles pour des Source : www.gapminder.org institutions comme lAssemble Note : Lindice de perception de la corruption provient de Transparency international (un score lev indique moins de nationale (6%) et les Tribunaux (4%).1 corruption), lindicateur de dveloppement humain est celui mesur Dans cette enqute de 2008, cette par le systme des Nations-Unies, et le revenu par habitant dfiance par rapport aux trois piliers du (reprsent par la surface du cercle) est dfini par la Banque pouvoir politique (excutif, lgislatif et
mondiale. Source : www.afrobarometer.org/. Ce pessimisme nest pas gnralis en Afrique Sub-saharienne. Par exemple, en Tanzanie, la population interroge indiquait des taux de confiance levs dans la Prsidence (65%), le Parlement (49%) et les Tribunaux (33%). Similairement au Ghana, 56 % rpondaient faire totalement confiance dans la Prsidence, 35% dans le Parlement et 30% dans les Tribunaux.
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judicaire) ntait pas compense par une confiance dans les hommes. vi. Dans ce contexte, le dfi considrable des autorits, pour le long terme, est de sortir le pays du cercle vicieux dans lequel il semble stre enferm, o, les services publics ne rpondant que trs peu aux attentes des citoyens, ceux-ci, en retour, non seulement rduisent leurs attentes mais aussi ne cherchent plus remplir leurs devoirs, comme celui de payer limpt. Parce que la perte de confiance en la performance des services publics est quasi-gnralise depuis une longue priode, beaucoup des citoyens Malgaches ont appris vivre en labsence de lEtat. Pour ceux-ci, rien ou peu nest attendu des pouvoirs publics, ce qui explique aussi quaprs la dfiance est venue lindiffrence. Les devoirs des citoyens, comme celui de payer leurs impts, ont perdu de leur lgitimit ; le rle participatif du citoyen dans la gestion des affaires publiques, c'est--dire des affaires de tous, est dcourag. En retour, le Gouvernement nest plus en mesure de fournir un socle minimal de biens et services publics, si bien que les stocks dinfrastructure et de capital humain sont en chute libre. Dans le contexte actuel, o les moyens de lEtat et sa capacit fournir des services essentiels se sont considrablement rduits, une rupture de cette logique perverse est devenue encore plus urgente.

A la recherche dune rupture de la politique budgtaire


vii. Baisser les taux de limpt sur le revenu comme un lment dune rforme comprhensive du systme des impts. Introduire une loterie pour inciter les consommateurs rclamer leurs factures. Apporter la lumire sur les comptes de correspondants par lesquels passent plus de 100 millions de dollars dargent public chaque anne. Introduire une classification fonctionnelle et gographique du budget dinvestissement dans la Loi de Finances et les rapports dexcution budgtaire pour que le Gouvernement informe et sinforme vers quels secteur et dans quelles rgions vont ses investissements. Crer une plateforme de coordination entre les bailleurs et le Ministre de Finances pour procder aux arbitrages intersectoriels. viii. Ces actions font parties des recommandations qui sont formules dans cette tude. Elles visent par leur caractre innovateur provoquer les changements de comportements susceptibles de remettre en cause lquilibre insatisfaisant dans lequel semble stre install la gestion des finances publiques Madagascar. Au fil du temps, au gr de crises et des gouvernements, les quilibres budgtaires ont t prservs mais les changements structurels se sont faits attendre : la pression fiscale reste lune des plus basses du monde, la qualit des procdures budgtaires ingale et les contrles budgtaires virtuellement inexistants. Un nouvel quilibre entre les changements conomiques et les contraintes politiques nest certainement pas facile trouver mais la recherche dune rupture avec le statu quo est une tape dcisive pour transformer la politique budgtaire en un vritable instrument de dveloppement conomique Madagascar.2

Pour un plaidoyer gnral, voir D. Acemoglu, Theory, General Equilibrium and Political Economy in Development Economics, Journal of Economic Perspectives, 24(2), pp. 17-32.

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ix. Cette tude identifie trois axes pour amorcer la rupture, trois axes qui couvrent un ensemble dactions court, moyen et long terme accrotre la capacit financire de lEtat, amliorer lallocation des dpenses, et acclrer la modernisation de la gestion financire. Accroitre la capacit financire de lEtat x. La capacit financire de lEtat malgache se trouve forte rduite, ce qui lempche de jouer son rle dans lconomie. Ses recettes sont minimales et ne sont pas compenses par des financements internes ou externes. Les opportunits demprunt sont extrmement limites en raison de ltroitesse du march local et du manque de crdibilit et de visibilit du Gouvernement sur les marchs internationaux de capitaux privs. Lunique recours a t laide officielle, dont les flux avaient augment de manire substantielle entre 2003 et 2008, mais qui nont jamais eu lampleur observe dans des pays comme lOuganda (3 fois plus), le Sngal (2 fois plus) ou le Mozambique (1,5 fois plus). xi. Depuis le dbut de la crise politique, la capacit financire de lEtat a chut travers la baisse des recettes fiscales et le retrait partiel de laide. Si les rgies fiscales (DGI et DGD) ont amlior leur performance en 2009 et 2010, notamment le recouvrement de la TVA, celle-ci reste en-de de celle observe dans la majorit des pays africains, y compris pauvres et prdominance agricole, comme le Mozambique et la Tanzanie. Contrairement ce que lon observe dans les pays riches en ressources naturelles et minires, les recettes non-fiscales ont aussi continu plafonner autour de 1% du PIB, en excluant le versement de 100 millions dUSD par la compagnie minire WISCO. xii. Avant de dcrire des mesures susceptibles damliorer la capacit financire de lEtat, il est aussi important de souligner que leffort fiscal est sous-estim. En effet, des revenus non fiscaux importants sont collects par les entreprises ou agences publiques, sans remonter dans le budget. Bien que ces montants soient difficiles cerner, car parpills dans de multiples agences et tablissements publics, un ordre de grandeur de 200 milliards dAriary (soit plus de 1% du PIB) nest pas irraliste. Ce montant ne constitue pas de largent frais , car dj collect et dpens par lEtat et ses dmembrements, mais son inscription au budget contribuerait une meilleure apprciation de leffort fiscal Madagascar et une meilleure base pour lallocation des ressources publiques entre les priorits de lEtat, et, plus important encore, sa sujtion aux rgles usuelles des finances publiques permettrait daccrotre la redevabilit (accountability) de ces agences sur ces ressources et leurs utilisations. xiii. Le point de dpart de toute rforme des finances publiques malgaches doit donc se btir sur la ncessit daccrotre la surface financire de lEtat. Cette tude prconise trois voies qui offrent des possibilits complmentaires. xiv. La premire voie vise laugmentation des recettes collectes. Jusqu' prsent cet objectif na pas t atteint en dpit des rformes de politique et dadministration fiscales mises en uvre depuis 2005. Les structures tarifaires ont t simplifies et les capacits de la Direction des Impts et des Douanes amliores, notamment par la mise en place de systme de suivi informatiss. Ces rformes doivent tre continues car leur impact ne prendra place que dans la dure. Pour autant, elles pourraient ne pas x|Page

suffire produire des rsultats dans le court terme, qui sont importants pour dmontrer la russite et encourager la poursuite des efforts. xv. Ltude argumente que le niveau des recettes publiques pourrait augmenter de 2-3% points du PIB, et, combin la meilleure couverture des recettes des agences et entreprises publiques dans le budget, lui permettre datteindre environ 15% du PIB, par la combinaison des mesures dcrites cidessous : Mieux fiscaliser les entreprises qui sont dj imposes. Les grandes entreprises (celles enregistres la Direction des Grandes Entreprises) contribuent pour plus de des impts pays Madagascar. Cette situation nest pas exceptionnelle, en particulier dans les pays en dveloppement dont elle reflte la concentration conomique. Par contre, leur pression fiscale apparait extrmement faible, puisque les impts ne comptent en moyenne que pour 11% de leurs chiffres daffaires apparents alors que la norme dans lOCDE dpasse 20% et atteint mme 30% dans un pays comme la France. Ce rsultat suggre quil existe une marge de manuvre exploiter par les autorits, en tout cas sur certaines entreprises qui pourraient tre sousfiscalises. Une pression fiscale moyenne quivalente 15% du chiffre daffaires de lensemble des grandes entreprises contribuerait une hausse des recettes de lEtat de 2 % du PIB. Rduire le taux de limpt sur le revenu mais cette mesure devrait sinscrire dans une rforme comprhensive du systme fiscal et donc attendre la stabilisation du contexte politique. En particulier, elle offrirait une opportunit pour rviser un certain nombre de rgimes fiscaux spciaux, qui favorisent certaines entreprises au dtriment de lensemble du secteur priv. Cette baisse du taux devrait favoriser la mise en place dun partenariat entre ladministration et le secteur priv qui est indispensable au recouvrement optimal des impts. En parallle, ladministration doit renforcer ses capacits de contrle et de sanctions pour minimiser les pertes fiscales et ainsi encore plus motiver les entreprises payer leurs impts. Donner un rle participatif aux consommateurs dans le suivi fiscal des entreprises en introduisant une loterie pour inciter les consommateurs dclarer les factures reues des entreprises. Cette mesure exprimentale, poursuivie avec succs par la Chine, encouragerait la fiscalisation des entreprises qui oprent en dehors des circuits officiels en transfrant les incitations aux consommateurs (cf. dtails dans ltude).

xvi. La deuxime voie pour augmenter la capacit financire de lEtat malgache reste laide internationale. A terme, le retour vers lordre constitutionnel devrait se traduire par la rapparition des flux financiers en provenance des bailleurs. Sur base des tendances historiques, un tel retour pourrait se traduire par une augmentation denviron 600 milliards dAriary (ou 3-4% du PIB) par rapport 2010. Cette aide viendrait sans nul doute financer le budget dinvestissement qui est, par tradition, la variable dajustement utilise par les autorits malgaches.

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xvii. Cependant, la question principale est de mieux utiliser laide, ce qui interpelle la fois les autorits et les bailleurs. La problmatique de lallocation de ces fonds et le suivi des projets est traite dans la partie consacre lanalyse du budget dinvestissement. Il convient cependant de remarquer que les fluctuations de laide contribuent accentuer les cycles de lconomie malgache, accentuant ainsi sa fragilit. Lexprience internationale semble suggrer que, dans les pays fragiles, laide devrait privilgier la constitution dun socle de capital humain et de bonne gouvernance.3 En plus, lapport de laide ne devrait pas se faire au dtriment des efforts sur la fiscalisation et sur les contrles budgtaires qui ont parfois tendance saffaiblir dans les pays o le financement extrieur compte pour une part substantielle du budget. xviii. La troisime voie pour le moyen et long terme est celle du secteur priv. Cette voie ne signifie pas le recours aux financements des marchs de capitaux privs, car il est peu probable que lEtat puisse recourir dans un avenir proche ces marchs, domestiques ou internationaux. La contribution du secteur priv aux finances de lEtat pourrait prendre place travers des partenariats autour de projets en infrastructure ou dans les secteurs de lducation et de la sant. Ce canal, dj utilis,4 requiert la mise en place de deux conditions qui ne sont pas encore remplies Madagascar. La premire est lexistence dun cadre rgulateur oprationnel, destin notamment contrler les abus et les risques dentente. La deuxime condition est la garantie que la rentabilit commerciale des projets soit maintenue par une politique transparente des prix, qui peut inclure une part de subventions, mais qui ne serait pas modifiable au gr des interfrences politiques. Lapport du secteur priv pourrait aussi tre valoris par une gestion transparente et efficiente des actifs de lEtat, car les Ministres, les tablissements publics et les entreprises publiques dtiennent un patrimoine immobilier qui reste sousexploit. Celui-ci pourrait non seulement rapporter de largent au Gouvernement mais en plus participer leffort damnagement du territoire qui par ses effets induits contribue au dveloppement du pays. La vente des parts dtenues par lEtat dans certaines entreprises non-stratgiques (comme la production et la vente de boissons) pourrait galement renflouer les caisses publiques et, surtout, rduire les risques de conflits dintrt entre le secteur priv et les dirigeants. Ces ventes devraient toutefois prendre place dans un contexte politique apais pour garantir les prix des ces actifs et la transparence des transactions. Amliorer lallocation des dpenses : savoir o lon va xix. Laugmentation de la capacit financire de lEtat malgache doit saccompagner par une amlioration de la gestion des dpenses publiques. LEtat doit dpenser plus mais surtout mieux, ce qui implique quil sache comment les dpenses sont alloues et quil puisse valuer si cette ventilation est conforme aux priorits du pays. Or, aujourdhui, ni lune ni lautre de ces conditions ne sont pleinement runies.

Cf. Banque mondiale : Conflict, Security and Development, Rapport du Dveloppement dans le monde, 2011. Par exemple, la moiti des coles sont prives Antananarivo et quelques oprateurs privs sont dj oprationnels dans les secteurs de lnergie et de leau.
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xx. Cette tude recommande trois lignes dactions qui vont dans le sens dune meilleure identification conomique de la dpense pour rpondre aux questions suivantes : Combien lEtat dpense-t-il en capital physique ou en salaires ? Quelle est lcart pour chaque Ministre, entre les dpenses votes et effectivement payes ? Quels risques les dpenses des tablissements publics fontelles peser sur la gestion des dpenses publiques ? Un tableau de bord de gestion analytique permettrait aux autorits de mieux suivre lvolution des dpenses publiques, qui est la premire tape vers une gestion efficace et transparence ainsi que de la matrise des risques. xxi. La premire action est damliorer la couverture du budget. Celle-ci reste largement incomplte, car elle omet presque tous les tablissements et entreprises publics. Cet effort permettrait didentifier lensemble des ressources publiques et leur utilisation, y compris par secteur, un moment donn et dans le temps. En plus, linclusion des tablissements et entreprises publics, en tout cas ceux qui dpendent essentiellement des ressources publiques, faciliterait lidentification des risques budgtaires qui leur sont associs, tels que leur vulnrabilit aux variations des prix de lnergie (comme la JIRAMA ou le FER). En 2008, les interventions durgence avaient cot plus de 0.5% du PIB ladministration centrale. Les autorits doivent donc mettre en place des rgles claires travers desquelles les tablissements et entreprises qui ne transmettraient par leurs rapports financiers seraient pnaliss, y compris par la suspension (partielle) de leurs subventions. xxii. La deuxime action est de clarifier la classification des dpenses. Le budget est prsent actuellement travers une classification conomique de la dpense (salaires, fonctionnement hors salaires, investissements, etc.) et par Ministre. La premire classification souffre dimprcisions, alors que la deuxime est ncessaire mais insuffisante. Les autorits se doivent de mieux dfinir les dpenses en salaires et en capital physique. Une partie de la masse salariale est inclue dans les dpenses de fonctionnement hors salaires (par exemple pour les enseignants qui ne sont pas des fonctionnaires) ou mme dinvestissement. De mme, les dpenses dinvestissement ne servent pas toujours acqurir des biens de capital physique et, inversement, certaines de ces dernires sont classes dans les dpenses de fonctionnement. Au-del de la classification ministrielle, lallocation du budget selon les priorits du pays requiert une approche programme qui a t adopte partir de 2005, mais dont les rsultats sont rests dcevants. Cest pourquoi une approche moins ambitieuse, car graduelle, sera propose dont les contours seront esquisss autour du budget dinvestissement (cf. la deuxime partie). Enfin, dans un nombre croissant de pays, les encodages modernes de linformation budgtaire permettent lidentification, le suivi et le reporting des dpenses par destination gographique, ce qui serait utile dans un pays de la taille et de la diversit socio-conomique de Madagascar et favoriserait aussi le dveloppement de la redevabilit locale. xxiii. La troisime action est de mieux matriser les tapes de la chane de la dpense car il nexiste pas dinformations publiques sur les paiements effectus par Ministre. Pour linstant, les services financiers se bornent reporter les lignes de dpenses engages, qui souvent diffrent significativement de celles inscrites dans le budget, mais ne donnent pas de prcisions sur les montants liquids, mandats et pays. Le dveloppement du systme informatis SIGFIP permet pourtant de produire rapidement et

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dans tous ses dtails linformation sur toutes les tapes de la dpense, y compris celle du paiement qui est au bout du compte celle qui compte vraiment. Moderniser la gestion financire xxiv. Une gestion budgtaire efficace ne doit pas seulement dterminer quoi sont alloues les dpenses mais aussi vrifier si lexcution du budget y est conforme. Malheureusement, Madagascar, la gestion des finances publiques souffre de nombreuses lacunes qui avaient dj t mises en vidence dans les exercices de revue PEFA en 2005 puis en 2008. xxv. Ltude met laccent sur trois sries de rformes ncessaires. La premire prconise de prter une attention particulire aux comptes de correspondants au Trsor. En effet, cette catgorie a explos au cours des dernires annes, concentrant prs de 10% des dpenses publiques en 2010, alors que les transactions et flux mouvementant les soldes de ces comptes chappent aux contrles budgtaires. Une recommandation gnrique est donc de limiter cette pratique, contraire lorthodoxie financire. Il est suggr de procder un inventaire des comptes de correspondants, de rationaliser leur prolifration ainsi que les rgles sappliquant aux transactions et flux sur ces comptes, et, pour ceux de ces comptes qui ressortent au secteur public, de publier linformation au titre de la gestion transparente des deniers publics. xxvi. La deuxime srie de rformes devrait porter sur la gestion des ressources humaines, qui reste obscure, non-efficiente et ralentit les progrs qui pourraient tre esprs la suite de lintroduction de systmes informatiss. Le dpart la retraite prochaine de nombreux fonctionnaires reprsente un dfi mais aussi une opportunit pour modifier les rgles de recrutement et davancement, pour garantir la comptence et le professionnalisme, et dvelopper une culture de mrite, pour les cadres, et viter la politisation de la fonction publique. Paralllement, il y a aussi une opportunit pour dconcentrer certaines fonctions budgtaires, comme celle dordonnateur secondaire et de gestionnaire des ressources humaines, vers les responsables de projets ou de programmes. Le rle de la Direction des Affaires Administratives et Financires et celle des Ressources Humaines resterait important, mais de coordination et de contrle. xxvii. La troisime srie de rformes vise renforcer les contrles. Lexprience internationale rappelle que cette dimension de la gestion du budget est indispensable pour lefficacit de laction des pouvoirs publics car elle contribue renforcer la crdibilit, la transparence et le suivi de lexcution budgtaire. Or, malgr la profusion dorganes de contrle, cette fonction a t depuis longtemps nglige Madagascar. xxviii. Plusieurs recommandations sont formules sur la base de rcents rapports. Ces recommandations incluent lintroduction du contrle hirarchis et la mise en place de la Cour de

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Discipline Budgtaire et Financire (CDBF).5 Le contrle des passations de marchs, dont linformation est maintenant publie par lAutorit de Rgulation (ARMP), doit continuer retenir lattention comme par le pass, lexamen des marchs attribus en 2010, par exemple, ayant laiss entrevoir plusieurs incohrences. xxix. A un niveau plus gnral, la vritable question est de comprendre pourquoi les contrles ne sont pas plus efficaces. Ils existent des raisons internes comme le manque de ressources humaines et financires et la complexit institutionnelle qui rduit la prise de responsabilit, qui devient trop diffuse pour tre relle. Cependant, lexprience internationale suggre que les raisons fondamentales sont souvent en dehors des organes eux-mmes. xxx. Premirement, le pouvoir politique doit diriger leffort en mettant en place un systme dincitation et de sanctions. Il faut en effet rcompenser ceux qui respectent les rgles, ou mieux encore ceux qui innovent pour les amliorer, tout en sanctionnant ceux qui ne les respectent pas. A Madagascar, comme dans dautres pays, mme lorsque les dviances sont vrifies dans la gestion des finances publiques, les sanctions ne suivent que rarement. Deuximement, il est indispensable de donner un droit de regard et de contrle aux acteurs extrieurs ladministration publique, non seulement les pouvoirs lgislatifs et judiciaires mais aussi les bailleurs de fonds et la socit civile. Pour exister, ce droit de regard suppose laccs linformation et la capacit lanalyser. Lexprience internationale a mis en vidence un certain nombre doutils qui doivent tre encore tre adopts et adapts Madagascar pour encourager la participation des acteurs de la socit civile et des mdias.

Pour que linvestissement public devienne un instrument de politique conomique


xxxi. Linvestissement public est un des principaux instruments de politique conomique dans presque tous les pays du monde. Il est utilis court terme pour relancer la demande globale et moyen terme pour constituer les stocks de capital physique et humain du pays. Or, ce double rle apparat fort rduit Madagascar. xxxii. Le budget dinvestissement de lEtat malgache est lun des plus faibles au monde, que ce soit par son montant total (environ 400 millions de dollars par an), sur une base par habitant (20 dollars par 1000 habitant) ou par rapport la taille de son conomie (moins de 5% de son PIB). Plus grave encore, ce budget a chut de plus de la moiti en termes rels entre 2008 et 2010. Cette baisse considrable nest que la dernire priptie dune situation de sous-investissement et de mauvaise gestion des investissements qui date depuis longtemps : compar des pays de niveau conomique comparable, il y

Pour plus de dtails, cf. Banque mondiale, FMI et GTZ. Les priorits pour une gestion de la chaine de la dpense efficace, juin 2008.

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a, titre dexemple, 9 fois moins de routes par km2 quen Ouganda, 12 fois moins de production nergtique quau Mozambique.6 xxxiii. Non seulement le budget dinvestissement est faible, mais il nest pas allou pour maximiser son impact sur la croissance conomique. En particulier, depuis le dbut de la crise politique en 2009, les investissements productifs ont chut. La contrainte de moyens rduits nest pas la seule explication : il y a eu, par exemple, des investissements dans des quipements collectifs tels que des stades, qui ont certainement une valeur politique mais ont peu dimpact au niveau conomique. Cette allocation soppose celle observe dans les pays mergents qui, dans la premire phase de leur transition, avaient favoris les projets dinfrastructure de base. xxxiv. Le seul chiffre global de dpenses en investissement public ne capture pas lvolution du stock de capital public, qui est la variable dintrt pour la croissance. Dabord, seuls 70% des dpenses enregistres dans le budget dinvestissement correspondent des achats de biens de capitaux, et mme ces derniers sont souvent constitus de vhicules. Ensuite, les dpenses dentretien sont fortement ngliges si bien que les stocks existants se dtriorent rapidement. Dans des secteurs cls comme lagriculture, lnergie et lducation, les dpenses en entretien ne dpassent pas 1% des stocks existants soit entre 3 et 5 fois moins de ce qui est prconis selon les normes internationales, comme le soulignent des tudes de la Banque mondiale et de la Banque Africaine de Dveloppement. xxxv. Ce bilan sur la politique dinvestissement public Madagascar prend place dans un contexte historique o la gestion du budget dinvestissement a pour ainsi dire t principalement le fait des efforts des bailleurs de fonds. Laide internationale a non seulement traditionnellement financ environ 2/3 des projets inscrits (et la moiti de ceux engags), mais les bailleurs ont en plus jou un rle influant dans leur slection, excution et contrle. xxxvi. Le rle prpondrant des bailleurs dans le choix et lexcution des projets soulve une tension quil convient de mette en vidence. Dune part, il se justifie pour combler les carences actuelles du systme de gestion de linvestissement public, avec labsence dvaluations indpendantes ou de pratiques modernes darbitrage budgtaire, deux ingrdients essentiels dune gestion efficace du budget dinvestissement. Dautre part, il est difficile de sattendre une forte implication des autorits si la conception et la gestion des projets leur chappe en grande partie. Pour illustrer, il suffit de rappeler que seule 14% et 17% de laide verse au secteur public malgache avait suivi respectivement les procdures nationales du budget et de passation de marchs en 2010. En outre, presque tous les projets continuaient dtre administrs par des units de gestion indpendantes.7

Lcart est encore plus saisissant par rapport aux pays mergents du continent : par exemple, compar lIle 2 Maurice, il y a 100 fois moins de routes paves par km , 53 fois moins de KWh par habitant, la moiti moins de salles de classe primaire et 7 fois moins de lits dhpital. 7 Le manque dalignement des projets financs par les bailleurs sur les procdures nationales sexplique en partie par le contexte politique, mais il existait dj en 2008.

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xxxvii. Notre proposition de rforme de la politique dinvestissement public Madagascar est articule autour de trois objectifs : (i) dpenser plus pour ne plus tre marginal ; (ii) dpenser mieux pour viter les gaspillages et (iii) grer efficacement pour rduire les fuites et les dtournements. Dpenser plus xxxviii. Laugmentation de linvestissement public est ncessaire car les besoins du pays sont immenses. Laccroissement de la surface financire de lEtat, tel que suggr auparavant, est impratif quil se traduise ou non par de nouveaux investissements. Les dpenses de fonctionnement sont aussi ncessaires, y compris pour assurer la rentabilit des projets dinvestissements. Il faut des livres et des enseignants pour quune cole fonctionne ! xxxix. En parallle, les autorits doivent se rappeler quun dollar de financement supplmentaire ne sest pas traduit historiquement par une augmentation quivalente de linvestissement public. En effet, la capacit dabsorption du budget dinvestissement doit tre prise en compte car celle-ci navait t que de 80% pendant la priode 2007-10. Ce taux ne reprsente quune moyenne, masquant de fortes variations entre Ministres, au cours du temps et suivant les sources de financement. xl. La recommandation est donc, au-del de chercher accrotre les sources de financement, didentifier les obstacles qui ralentissement les dcaissements des projets. Le suivi attentif des taux dexcution par Ministre et par projet, travers une collaboration troite entre ladministration, les units de gestion et les bailleurs a prouv tre une action simple mais fort utile dans plusieurs pays africains. A terme, du ct des bailleurs, une rationalisation du nombre dunits de gestion et une harmonisation de leurs procdures sinscrirait dans lesprit de la Dclaration de Paris. Du ct de ladministration, une rationalisation du cadre institutionnel autour de la gestion de laide est souhaite (cf. ci-dessous pour dtails). xli. Lexprience nationale a aussi montr que les taux dexcution des projets dinvestissement ont tendance samliorer lorsque leur gestion est dconcentre vers les administrations rgionales. Il est donc recommand de renforcer cette tendance, notamment pour les projets dont les bnfices sont cibls localement. xlii. Enfin, il est suggr de flexibiliser les taux de rgulations utiliss pour rguler les dcaissements en fonction des disponibilits du Trsor. Ces taux sont fixs par trimestre pour lensemble de la dpense alors quil serait possible en principe de les moduler par rapport certaines priorits (surtout avec lusage du SIGFIP qui permet dobtenir linformation sur les dcaissements pratiquement en temps rel). Une trop forte rigidit ralentit les dcaissements sur les projets dinvestissement financs sur ressources internes, qui se concentrent alors sur le dernier trimestre de lanne fiscale et ne peuvent plus tre contrls efficacement.

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Dpenser mieux xliii. Pour dpenser mieux, lEtat malgache doit se doter doutils qui lui permettront de procder deux types de choix, lis mais pas identiques : (i) dterminer lallocation sectorielle et gographique de ses investissements ; et (ii) identifier et slectionner les projets mettre en uvre. xliv. Le Gouvernement a adopt depuis 2005 une approche programme qui na pas encore produit les rsultats escompts. Les raisons sont multiples, commencer par les insuffisances techniques jusquau manque dincitations au sein de ladministration locale. Au del de ces raisons et dautres, le fait est quaujourdhui, le systme de gestion des investissements napparait gure capable de dterminer vers quels secteurs et quels endroits vont les investissements publics. xlv. Pour cette raison, notre recommandation est de commencer par ladoption dune double classification du budget dinvestissement. La premire, exprimente dans cette tude pour les annes 2008-10, est par fonction/secteur ce qui permettrait didentifier et dinformer les priorits du budget dinvestissement. La deuxime serait par rgion ou commune. Ces deux nouvelles classifications ne demanderaient que des efforts limits ladministration malgache mais constitueraient la premire tape vers la mise en place dune approche programme qui exige du temps, y compris dans des pays avancs comme le Canada (10-15 ans). xlvi. La dcision dallocation des investissements ncessite une information fiable et des instruments analytiques. Lamlioration de linformation passe par une meilleure gestion des flux daide entre : (i) le Ministre des Finances et les ministres techniques (y compris les tablissements publics) et (ii) le Ministre des Finances et les bailleurs de fonds. xlvii. La maitrise de linformation entre les Ministre des Finances et les bailleurs exige un effort de la part de bailleurs qui doivent mieux communiquer leurs interventions et leurs intentions. Pour le Gouvernement, lambition est de simplifier le nombre dintervenants car aujourdhui les portes dentres pour laide sont trop nombreuses (au moins 3 Ministres et la Banque centrale ainsi que plusieurs Directions au sein du Ministre des Finance) ce qui ne facilite pas la coordination. La cration du Secrtariat de la gestion de laide au sein de la Primature en 2009 a dj prouv son utilit en permettant de centraliser les flux daide dclars par les bailleurs. Cet effort doit tre poursuivi en rconciliant cette information avec celle contenue dans le budget.8 A cet effet, notre recommandation est de mettre en place un guichet unique qui serait localis au Ministre des Finances et qui inclurait les reprsentants des autres Ministres. Ce guichet permettrait de rduire les cots dinformation, de coordination et de transaction tout en augmentant les synergies et les comptences techniques. xlviii. Le Gouvernement doit se donner les moyens analytiques pour valuer la part des investissements (i) effectuer entre infrastructure et services sociaux ; (ii) repartir entre rgions et (iii)
Lintgration des flux daide dans le systme de gestion budgtaire SIGFIP devrait aider la maitrise de linformation.
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allouer entre nouveaux investissements et entretiens. Pour chacune de ces dcisions, ltude propose des critres sur la base des expriences internationales qui pourraient aider les autorits malgaches. A titre dillustration, les pays mergents ont en moyenne investi dans deux projets dinfrastructure pour chaque projet social au dbut de leur transition afin de construire un socle minimal leurs entreprises et parce que les premiers projets sont plus susceptibles de remplir les caisses de lEtat et de subventionner de futurs projets sociaux. Le Brsil a utilis des rgles bases sur les efforts, les capacits et les besoins de chaque rgion pour dterminer lallocation gographique de ses dpenses. Enfin, en ce qui concerne la programmation des dpenses de maintenance lies aux nouveaux investissementsun lment important de planification moyen et long-terme de la dpense, un ordre de grandeur indique que pour chaque 100 millions de dollars en nouvelles routes, il faudrait rserver environ 3 millions par an en dpenses dentretien. Pour le secteur sant, ce ratio devrait tre autour de 5 millions par an. xlix. Une fois que les dcisions sur les grandes lignes du budget dinvestissement sont prises, il est ncessaire didentifier puis de slectionner les projets. Ladministration malgache prpare rarement des tudes de prfaisabilit et de faisabilit, indpendantes des bailleurs, mais la principale amlioration faire se trouve certainement dans la slectivit et les arbitrages entre projets, notamment entre diffrents secteurs. En effet, les tudes de faisabilit sont gnralement conduites par les bailleurs qui ne procdent pas non plus des arbitrages intersectoriels bass sur des critres explicites et naident pas ladministration acqurir cette comptence. l. Sur la base de lexprience internationale, ltude propose de renforcer cette fonction ; dabord en lancrant rsolument au sein du Ministres de Finances et, ensuite, en dveloppant trois comptences : (i) le calcul de la rentabilit associe aux projets ; (ii) la projection de leur cot dusage, et (iii) lvaluation de la capacit du Gouvernement collecter les rendements. La combinaison de ces trois comptences devrait permettre de slectionner les projets qui offrent la meilleure productivit marginale, ceux dont le cot dusage est minimis et ceux qui sont susceptibles de contribuer aux recettes de lEtat lors de leur mise en uvre. li. Parce que les considrations politiques ne peuvent pas tre compltement cartes de la gestion du budget dinvestissement, il est propos de les inclure explicitement parmi les critres de slection, notamment pour les projets de taille consquente. Comme ltude le suggre, la mthodologie adopte par le Gouvernement coren peut servir dinspiration. lii. Le renforcement des comptences de ladministration malgache doit se faire en troite collaboration avec les bailleurs de fonds. Le transfert des outils danalyse du budget dinvestissement devrait tre inclus dans la stratgie daccompagnement des partenaires alors quelle a t largement nglige jusqu prsent. En plus, une telle collaboration devrait aider lmergence dun partenariat entre les services comptents de lEtat et les bailleurs, tout en facilitant lalignement du budget sur les priorits du pays.

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Grer plus efficacement liii. La gestion administrative et financire du budget dinvestissement ne peut pas tre considre indpendamment des objectifs de dpenser plus et mieux. Elle ne diffre pas non plus de la gestion du budget dans son ensemble si bien que bon nombre des recommandations formules auparavant contribuent amliorer la gestion du budget dinvestissement. liv. Dans ce rapport, une attention particulire est donne la ncessit de mieux contrler les fuites et les dtournements car les dpenses dinvestissement, au vu de leurs montants, sont source de tentation. Dans ce sens, il est suggr de renforcer deux tapes de la gestion financire des projets. La premire recommandation est damliorer les contrles au niveau de la passation des marchs publics car linformation publie par lAgence de Rgulation des marchs publics rvle parfois des incohrences, qui doivent tre vrifies. La deuxime recommandation est de renforcer les contrles a posteriori des projets dinvestissements par les organes comptents de lEtat. Ces organes sont nombreux mais nassurent pas vraiment leurs responsabilits cause en partie de moyens limits et en partie du manque de volont politique. Pourtant, il est bien tabli que le suivi et les contrles ex post sont des instruments puissants pour dcourager la corruption et ainsi amliorer lefficacit de la politique dinvestissement. lv. Pour que la vrification des passations de marchs publics et les contrles ex post deviennent oprationnels et crdibles, il est propos un partenariat entre les bailleurs de fonds et ladministration, les premiers tant en gnral attentifs la vrification stricte et systmatique des procdures utilises autour de leurs projets. Ce partenariat procurerait au moins trois types de bnfices pour ladministration malgache : (i) accrotre la motivation des fonctionnaires qui peuvent bnficier de lappui des partenaires ; (ii) rduire les possibilits dentente entre les gestionnaires de projets et les organes de contrles en imposant un droit de regard extrieur ; (iii) multiplier les capacits de contrles en regroupant les moyens des bailleurs avec ceux des organes de surveillance. Rciproquement, ladministration deviendrait plus implique dans la gestion et le suivi des projets des bailleurs de fonds, qui reprsentent plus de deux tiers des projets inscrits dans la Loi de Finance. lvi. Plus fondamentalement, ce partenariat entre les bailleurs de fonds et ladministration permettrait de sattaquer aux racines de la corruption. Lexprience internationale et lanalyse conomique suggre que les contrles, qui ont pour objectif de rduire la corruption, ne prennent souvent pas place ou se font de manire imparfaite parce quune partie de ladministration souhaite prserver ses rentes.9 Selon D. Acemoglu et T. Verdier, ce comportement est rationnel pour les fonctionnaires qui dsirent maximiser leurs gains.10 Les solutions proposes sont alors de renforcer les incitations des contrleurs, par exemple en augmentant leurs salaires selon un critre de performance, ou de leur donner plus dindpendance en les rattachant aux pouvoirs lgislatif ou judiciaire plutt qu
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Mme quand les contrles sont effectus, les fautes avres ne sont que rarement suivies de sanctions. Pour plus dexplications, cf. D. Acemoglu et T. Verdier, The Choice Between Market Failures and Corruption, American Economic Review, vol, 90, n.1, 2000.
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lexcutif. Ces solutions restent difficiles mettre en place Madagascar, notamment parce que la modification des grilles salariales est politiquement difficile et que les conditions ncessaires dune indpendance institutionnelle forte des pouvoirs lgislatifs et judiciaires ne sont pas totalement remplies. Cest pourquoi, court terme, le plus ais est encore de renforcer le droit de regard des bailleurs de fonds auxquels pourrait tre associe la socit civile.

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PARTIE I : LANALYSE DE LA SITUATION BUDGETAIRE ACTUELLE


1. La premire partie de cette revue des dpenses publiques a deux objectifs majeurs. Le premier est de retracer lvolution de la politique budgtaire au cours de ces deux annes de crise travers une description de lvolution des recettes, des dpenses et des financements publics. Le deuxime est de comprendre ces volutions la lumire des causes non seulement conjoncturelles mais aussi structurelles qui caractrisent le fonctionnement de lEtat Madagascar. Le besoin dun ajustement considrable des dpenses publiques, notamment des investissements, tel que celui qui a pris place entre 2008 et 2010, trouve en partie son origine dans des facteurs bien antrieurs la crise, comme la faible pression fiscale, la forte dpendance du budget par rapport laide et la quasi-impossibilit pour lEtat de recourir aux emprunts sur les marchs financiers domestiques et internationaux. 2. Le premier chapitre commence par une description et une analyse des recettes de lEtat, y compris non-fiscales. Le deuxime chapitre poursuit par un examen des dpenses publiques, tant leur composition que leur volution le long de la chane de la dpense. Une attention particulire est prte certains aspects spcifiques, tels que les comptes des correspondants au Trsor et les oprations conduites par les tablissements ainsi que les entreprises publiques. Le troisime chapitre examinera les sources de financement utilises par lEtat malgache, en distinguant celles en provenance des marchs domestiques et internationaux. Sur cette base, le quatrime chapitre conclut sur une proposition dagenda de rformes articule autour de trois axes : (i) le besoin dlargir la capacit financire de lEtat qui reste marginale ; (ii) la ncessit damliorer la gestion allocative des dpenses publiques et (iii) lurgence de renforcer la transparence financire des oprations de lEtat. 3. Ces trois axes sont complmentaires et visent accompagner les autorits dans leur effort damlioration de la politique budgtaire, pour quelle puisse enfin jouer son double rle de stabilisateur macro-conomique et de pourvoyeur de biens et services ncessaires au dveloppement acclr et quitable du pays.

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Chapitre 1 : La faiblesse chronique des revenusmais un potentiel exploiter


1. Depuis lmergence de la crise politique en 2009, les recettes publiques de lEtat malgache ont diminu denviron 20% en termes rels. Le ralentissement conomique a engendr une rduction de lassiette fiscale et les recettes non-fiscales sont restes insignifiantes, lexception du paiement de 100 millions de dollars par la compagnie minire WISCO en 2010. Cette volution na fait quaffaiblir la capacit financire de lEtat, dj lune des plus faibles au monde. 2. Les marges de progression restent normes. Dabord, le recouvrement de lassiette fiscale est loin derrire la performance de pays comme le Mozambique et la Tanzanie qui sont aussi pauvres et prdominance agricole. Ensuite, les recettes non-fiscales rapportes au budget sont infrieures 1% du PIB, ce qui sous-estime la ralit, car le pays peut compter sur lexploitation de nombreuses ressources naturelles, y compris minires, halieutiques, et forestires dont les prlvements ne sont pas toujours incorpors dans le budget de lEtat. Ces dficiences expliquent la faiblesse chronique des recettes Madagascar mais elles offrent aussi des pistes pour les amliorer tant dans le court que le moyen terme.

Les recettes fiscales : un recouvrement insuffisant


3. Les faiblesses du systme dimposition Madagascar sont connues et ont t analyses par de nombreuses tudes au cours de ces dernires annes.11 Le constat est que ce systme napparat ni efficace, ni quitable la pression fiscale est faible et la prpondrance de limposition indirecte pourrait accentuer les ingalits (graphiques 1 et 2). Ces deux dficiences sexpliquent en partie par plusieurs caractristiques structurelles du pays. En effet, il est gnralement admis quil est plus difficile de collecter des impts quand le secteur agricole occupe une place importante dans lconomie, le revenu par habitant est faible, la croissance dmographique continue dtre galopante, le secteur financier reste embryonnaire et que la corruption y est gnralise (cf. encadr).
Graphique 1 : La faiblesse de la pression fiscale Madagascar provient en partie de la structure de son conomie Ce graphique illustre partir dun chantillon de plus de 150 pays que les structures dune conomie affectent ses revenus fiscaux. La pression fiscale est corrle positivement avec le revenu par habitant et ngativement avec le poids du secteur agricole dans lconomie (reprsent par la taille du cercle). La faiblesse des recettes Madagascar sexplique donc par lampleur de son taux de pauvret (77% des mnages sont en dessous du seuil de pauvret en 2010) et par la prpondrance de son monde rural.

Afrique du Sud

Madagascar

Source : www.gapminder.org
11

Voir par exemple, Banque mondiale, Revue des dpenses publiques, 2007.

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La performance fiscale dpend des caractristiques du pays La littrature conomique a tabli que la performance fiscale est en partie corrle une srie dindicateurs de dveloppement, structurels et institutionnel propres chaque pays. Bien que les rsultats et le sens des causalits varient, les tendances suivantes semblent avoir merg : (1) Plus la part de lagriculture est importante dans lconomie, plus les recettes fiscales sont faibles car ce secteur est majoritairement informel et dispers sur lensemble du territoire ; (2) Une plus grande ouverture vers lextrieur se traduit par plus de revenus car il est plus ais de fiscaliser le commerce international. (3) Un revenu par habitant lev se traduit par une meilleure performance fiscale car il correspond gnralement une plus forte capacit administrative collecter des impts ; (4) Une dmographique galopante tend rduire leffort fiscal car il y est plus difficile didentifier les contribuables (qui sont en gnral jeunes), (5) Une hausse de linflation est associe avec une baisse de la performance fiscale ( effet Tanzi ) car la base fiscale tend diminuer (retards dans lajustement) et quil devient plus facile pour les autorits de recourir linflation tax; (6) Un systme financier dvelopp favorise le recouvrement fiscal par sa contribution aux facilits de paiements et de suivi des contribuables ; (7) La bonne gouvernance et la qualit des institutions sont corrles avec des taux de pressions fiscales levs car la corruption y est moindre, lvasion limite et les motivations des contribuables augmentes. Leffort fiscal est aussi gnralement rduit en priode dinstabilit politique. (8) Le lien entre la mobilisation des recettes fiscales et les flux daide reste ambigu et dpend fortement de la nature de laide et son ampleur. Source: IMF (2010)

A cause de la crise, les recettes fiscales ont chut mais de manire ingale 4. Depuis le dbut de la crise, les recettes fiscales ont diminu. La premire cause se trouve dans le ralentissement conomique qui a provoqu un rtrcissement de lassiette fiscale. La sensibilit des recettes la performance conomique du pays nest pas surprenante et se retrouve dans lvolution parallle de ces deux variables au cours de la dernire dcennie (graphique 3). Il est encore utile de remarquer que la baisse de lassiette fiscale na pas t compense par de nouvelles mesures fiscales, comme une hausse des taux et/ou le recours des prlvements durgence entre 2008 et 2011, sauf pour certains droits daccises.12 5. Si la baisse des recettes fiscales a t gnralise entre 2008 et 2010, elle a toutefois vari selon le type dimpts (tableau 1). Elle a t particulirement marque pour les recettes provenant du commerce international (-30%) car les importations ont chut de prs de 70 % (en termes rels) durant cette priode. Elle a aussi t significative pour les impts directs (-25%) dans la mesure o la majorit des entreprises formelles ont vu leurs gains baisser pendant cette priode de crise. Par contre, le niveau des recettes perues sur les transactions domestiques est rest relativement constant entre 2008 et 2010. Cette tendance reflte en partie la hausse des recettes associes aux droits daccise, dont les taux
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Au contraire, le taux de limpt sur le revenu a baiss de 24 22% entre 2008 et 2011.

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ont augment, et le maintien des recettes en provenance de la TVA (en hausse de 4% entre 2008 et 2010). Il convient toutefois de noter que cette dernire volution sous estime la ralit car elle ne tient pas compte des remboursements effectus par le Trsor aux entreprises exportatrices et aux investisseurs qui ont diminu de manire substantielle au cours des trois dernires annes. Si les remboursements avaient t inclus, le montant total des recettes nettes de TVA aurait augment de27% entre 2008 et 2010, traduisant en cela une amlioration du recouvrement par ladministration fiscale.

Graphique 2: Une pression fiscale qui est une des plus faibles du monde
Taux de croissance nominale par an Lesotho Seychelles Congo, Rep. South Africa Cape Verde Namibia Ghana Mauritius Kenya Zambia Benin Cote d'Ivoire Mali Togo Burkina Faso Uganda Nepal Madagascar 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 % du PIB, 2005-08 60.0 70.0

50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% -10.0% -20.0%

Graphique 3: Les performances conomiques et fiscales sont corrles

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Recettes fiscales (%) PIB (%) Linear (Recettes fiscales (%)) Linear (PIB (%))

Tableau 1 : Evolution des recettes fiscales, 2008-10


En millions dAriary de 2008 2008 Recettes impts intrieurs (DGI) Impts sur les revenus, bnfices et gains dont impts sur les revenus Impts sur la proprit Impts sur les biens et services dont Taxe s/ valeur ajoute dont Droit d'accise/Taxe consom Autres recettes fiscales Droits et taxes s/ le commerce extrieur (DGD) Droit de douanes Taxe s/ valeur ajoute Droit d'accise Taxe s/ produits ptroliers TVA s/ produits ptroliers Autres TOTAL Source : Ministre des Finances, OGT 1,079,838 532,761 285,750 29,186 494,439 348,205 134,042 23,452 1,007,359 219,516 482,514 478 100,755 204,048 48 2,087,197 82,417 124,277 114 1,620,035 75,298 149,660 278 1,650,133 2009 935,097 420,815 240,132 9,656 499,283 348,785 143,268 5,344 684,938 148,346 329,784 2010 959,255 406,284 197,022 8,800 538,910 364,457 167,533 2,967 691,453 143,641 322,577 Variation annuelle (%) 2009 -13% -21% -16% -67% 1% 0% 7% -77% -32% -32% -32% -100% -18% -39% 137% -22% -9% 20% 144% 2% 2010 3% -3% -18% -9% 8% 4% 17% -44% 1% -3% -2%

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La performance de ladministration fiscale sest amliore mais reste encore loin de son potentiel 6. Les administrations fiscales (DGI) et douanires (DGD) ont amlior leur performance de recouvrement depuis le dbut de la crise, surtout en 2010, compensant en partie limpact de la rduction de lassiette sur les recettes. Cette amlioration est capte par une hausse du taux effectif de taxation (qui est mesur comme le ratio des recettes fiscales par rapport lassiette fiscale) sur les transactions tant domestiques quinternationales. Le taux effectif de taxation associ aux impts perus sur les transactions domestiques (par rapport la consommation) est pass de 3.6% en 2008 4.1% en 2010, soit une amlioration de 13% en deux ans (graphique 4). Au niveau des douanes, lamlioration a t encore plus spectaculaire car le taux effectif de taxation (par rapport aux importations) est pass de 8% 16% entre 2008 et 2010, soit un doublement du taux de recouvrement.13 7. Ces hausses refltent en partie les efforts entrepris au sein des administrations (la DGI et la DGD) pour amliorer le recouvrement de lassiette fiscale.14 Depuis 2006, un certain nombre dinitiatives ont pris place pour amliorer ladministration fiscale et douanire, y compris linformatisation du systme et la rationalisation des tarifs pratiqus (cf. encadr). Au niveau des douanes, par exemple, la contribution du systme Gasynet a permis une progression des contrles --la proportion de dclarations et de conteneurs scanns a augment respectivement de 8 12 % et de plus de 100 % entre 2009 et 2010, ce qui a rduit la fraude fiscale.
Les rformes inities en matire de fiscalit Politique fiscale : Depuis la mi-2000, sous limpulsion des bailleurs, le Gouvernement malgache a considrablement simplifi son systme fiscal et douanier, avec llimination de nombreuses taxes et la rduction des taux afin de chercher largir la base fiscale. Aujourdhui, le rgime douanier est constitu de 4 tarifs (y compris 0) et les principales taxes domestiques sont la TVA (avec un taux de 20%), limpt sur le revenu des socits et des personnes physiques (avec un taux maximum de 22%), et la taxe sur les salaires. Administration fiscale : A linstar de nombreux pays, les services fiscaux et douaniers ont t graduellement informatiss. De simples innovations, comme lobligation pour les grandes entreprises de payer leurs impts lectroniquement, commencent porter leurs fruits. Un accompagnement a aussi permis de renforcer les services concerns par des formations. Le systme de salaires a galement t modifi pour accrotre les incitations une meilleure performance.

8. Les efforts des administrations fiscales et douanires sont encourageants mais leurs capacits de recouvrement sont encore faibles par rapport aux normes rgionales et internationales. Pour illustrer, il suffit de procder une comparaison des taux de recouvrement observs sur un chantillon
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Cette amlioration a pris place tant sur le recouvrement des tarifs douaniers dont le taux effectif est pass de 2,5% en 2008 4,9% en 2010, que sur celui de la TVA (de 5,4 10.6% entre 2008 et 2010). Ces hausses sexpliquent en partie par le changement de composition des importations (vers des biens de consommation qui sont plus taxs que les quipements et les matires premires) 14 Dans les annes qui ont prcd la crise politique, il stait avr que lentreprise TIKO ne payait que partiellement ou pas ses impts. Sa quasi-disparition a certainement permis de mieux fiscaliser le secteur de lagro-alimentaire.

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de pays de la rgion. Cet exercice a t men en premier lieu pour la TVA dont les recettes ne sont quivalentes qu 4% de la consommation domestique alors que le taux thorique est de 20%.15 En dautres termes, le taux de recouvrement Madagascar nest que de 24% de son assiette potentielle (4/20), alors quil atteint 78%, 47% et 32% respectivement lIle Maurice, Sngal et Burkina Faso (graphique 5). 9. Au niveau du cordon douanier, le taux de recouvrement des droits nest que de 29% du montant potentiel qui aurait d tre collect sur les importations dclares Madagascar, alors quil atteint 41% au Mozambique, 44% au Burkina Faso et 60% au Sngal.16 Par contre, le taux de recouvrement de la TVA sur les importations Madagascar (36%) est proche de celui report par le Burkina Faso (37%), Mozambique (35%) et Sngal (40%). Il nen reste pas moins que la fiscalit sur les transactions internationales est aussi loin du niveau atteint dans des pays africains qui prsentent approximativement le mme niveau de dveloppement que Madagascar.
Graphique 4: L'efficacit des administrations fiscales s'amliore
Tuax effectif de taxation (recette/assiette)

90%
Taux de recouvrement (taux effectif/taux statutaire

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Graphique 5: La couverture de l'assiette de 79% la TVA

18.0% 16.0% 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0%
Fiscalite sur biens et services Fiscalite douaniere 4.1% 3.6% 3.7% 7.9% 15.6% 12.3%

45% 32% 22% 32%

47%

2008

2009

2010

10. Cette conclusion sur la faiblesse du recouvrement des impts Madagascar est confirme par une rcente tude de la Banque mondiale (cf. encadr). Elle est fondamentale car si ladministration fiscale malgache parvenait atteindre un taux de recouvrement quivalent celui du Mozambique, son niveau de recettes de TVA pourrait doubler pour atteindre presque 900 milliards dAriary par an. Ce niveau de recettes serait obtenu sans un largissement de lassiette fiscale actuelle ; simplement en admettant que ladministration fiscale malgache devienne aussi performante que celle dun pays

Le taux de couverture de la TVA ne doit pas forcment atteindre 100% de la consommation, car certains secteurs bnficient dexonrations lgales et que les petites entreprises (par exemple avec un chiffre daffaire infrieures 100 000 dollars Madagascar) ne sont pas obligatoirement assujetties la TVA. Il nen reste pas moins que le recouvrement rel de la TVA par rapport son potentiel Madagascar est trs loign de celui observ des pays prsentant des caractristiques similaires comme le Burkina Faso et le Mozambique. 16 Le taux de recouvrement est mesure comme le ratio du taux effectif par rapport au taux statutaire. Le taux statuaire des droits de douanes est la moyenne des tarifs telle quelle est calcule par lOMC (source : World Tarif Profiles, 2010).

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comme le Mozambique, qui a encore du terrain parcourir pour approcher des standards internationaux.
Leffort fiscal Madagascar : une comparaison internationale Dans une tude rcente, trois chercheurs de la Banque mondiale ont voulu dterminer leffort fiscal de nombreux pays en comparant les montants actuellement collects avec ceux prdits par une analyse conomtrique. La valeur prdite est mesure en prenant en compte limpact moyen estim de plusieurs caractristiques (conomiques, sociales et dmographiques) de chaque pays sur le recouvrement des impts. Leffort fiscal est mesur comme le ratio du montant observ par rapport au montant prdit. Leffort fiscal Madagascar est gal 0.69, ce qui est lun des plus faibles de lchantillon de 104 pays. Il est quivalent celui observ en Rpublique du Congo mais significativement infrieur celui de pays africains comme le Cameroun (0.86), la Cte d Ivoire (1.23), le Ghana (1.29) et le Kenya (1.59). Source : T. Le, B. Moreson-Dodson et J. Rojchaichaninthorn, Expanding Taxable Capacity and reaching Revenue Potential: Cross-Country Analysis, World Bank. Policy Research paper, N. 4559, Mars, 2008

Pourquoi la performance des administrations fiscales et douanires reste sous-optimale ? 11. Le recouvrement fiscal Madagascar est faible pour plusieurs raisons. Premirement, il est souvent invoqu que la collecte des impts est rendue difficile cause de la structure de lconomie (comme cela a t mis en vidence auparavant) qui rend difficile et coteux la fiscalisation des acteurs et favorise lvasion fiscale. La part des activits rurales, de petites tailles et parpilles sur un immense territoire, rend plus difficile la tche de ladministration fiscale. Il est aussi certain que la prdominance de lconomie non bancarise (seul 1 personne sur 15 possde un compte bancaire) et la corruption sont des lments cls derrire le faible recouvrement fiscal. Bref, il est estim que 40% du PIB officiel nest pas soumis directement limpt car il volue en dehors des circuits de lconomie formelle. 17 12. La deuxime raison est quil existe un certain nombre dentreprises et dactivits enregistres mais qui ne paient pas ou peu dimpts pour des raisons rglementaires lies leur situation financire ou leur secteur dactivits. Parmi les secteurs qui chappent (partiellement) la fiscalit sont tous ceux qui bnficient de rgimes favorables tels que les entreprises exportatrices ou celles qui voluent dans les secteurs miniers ou touristiques.18 Par consquent, la collecte des impts est fortement ingale Madagascar, car concentre autour de quelques activits. Les secteurs qui
Voir, Andreas Buehn and Friedrich Schneider, Shadow Economies and Corruption All Over the World: Revised Estimates for 120 Countries, Economics: The Open-Access, Open-Assessment E-Journal, Vol. 1, 2007-9. La part du secteur informel est estime 39.7 % du PIB officiel en 2000. 18 Les rgimes fiscaux spciaux ont retenu lattention des autorits et de leurs partenaires au cours des annes qui ont prcd la crise. Cet effort a men ladoption de la Loi des grands investissements miniers en 2002 et de la rvision de la Loi sur les exportations (ou entreprises franches) en 2008. Dune manire gnrale, ces lois correspondent aux pratiques internationales mme si elles sont encore perfectibles. Leur problme principal concerne leur application, notamment celle de la nouvelle loi sur les exportations qui na pas encore t promulgue (son adoption en 2008 prvoyait sa mise en vigueur en 2010). Il existe galement une srie dexonrations qui sont prises de manire ad hoc, comme sur les investissements touristiques en prparation de la runion de lUnion Africaine en 2008, ou en faveur de certaines entreprises privilgies qui avaient t un des lments menant la suspension de lappui budgtaire et du programme du FMI la fin 2008.
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contribuent le plus sont par ordre dcroissant : (i) tabacs et alcools (16.7%) ; (ii) prestation de services (15.2%) ; (iii) industries (8.9%) et (iv) et communications (7.1%). Ces quatre secteurs comptent ensemble pour presque la moiti des recettes fiscales intrieures. En revanche, les secteurs des mines, du tourisme et de lagriculture qui sont considrs comme les vecteurs de croissance de lconomie malgache apparaissent comme des contribuables peu importants. Par exemple, les entreprises minires ne comptaient que pour 2.6% des recettes totales collectes par la DGI en 2010. 13. La troisime raison, partiellement lie la deuxime, est que si les grandes entreprises sont les plus grands contribuables du pays, elles restent sous-fiscalises. Les grandes entreprises comptaient pour 79% des recettes fiscales domestiques en 2010, et les 10 plus grandes entreprises pour pratiquement du total. Pourtant, leur pression fiscale (qui inclut le paiement de la TVA, de limpt sur les revenus salariaux, des droits daccises et des droits denregistrement) ntait quivalente qu 10.4% de leur chiffre daffaires pour lensemble des grandes entreprises et 14% pour les 10 plus grandes en opration en 2010. Ces faibles taux suggrent une sous-fiscalit relativement importante. A titre de comparaison, les impts pays par les grandes entreprises au Royaume Uni, aux Pays Bas et au Canada dpassent 20% de leurs chiffres daffaires.19 14. La quatrime raison trouve son origine lintrieur des rgies fiscales qui souffrent des carences suivantes : Leurs ressources humaines sont insuffisantes - le nombre dinspecteurs ntaient que de 200 au sein de la DGI et 150 au sein de la DGD. Les incitations ne sont pas suffisantes pour motiver les inspecteurs et, surtout, les sanctions ne sont pas connues et gure appliques pour minimiser la tentation de la corruption. En 2009, le Bureau Indpendant Anti-corruption (BIANCO) avaient reu 64 plaintes concernant les impts, la douane et le Trsor, mais seulement 8 dossiers avaient fait lobjet dune enqute et t transmis aux juridictions comptentes la fin 2010. Bien que des efforts aient pris place au cours des dernires annes, ces administrations restent rticentes partager linformation sur leur performance interne. Par exemple, lquipe de la Banque mondiale na pas pu recueillir des informations rcentes sur le nombre daudits conduits et les pnalits payes suite des redressements fiscaux. 20 La littrature conomique a dmontr que pour tre efficace et fonctionner avec des cots administratifs relativement raisonnables, le systme de recouvrement de la TVA doit reposer sur

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Cette comparaison dpend de la structure et les bnfices de chaque entreprise et est donc indicative. Le taux dimpts pays par les grandes entreprises Madagascar est cependant plus lev quaux USA qui se caractrise par labsence de TVA et approximativement au niveau de celui report au Luxembourg et en Suisse, qui sont considrs comme des paradis fiscaux . Pour une comparaison internationale, cf. Price WaterHouse/Luxembourg, Total Tax contribution, http://www.pwc.com/lu/. 20 Les dernires informations datent de 2007. Elles indiquent que le nombre dentreprises contrles taient de 147 en 2007, et que les montants de pnalits rclames taient gaux 1564 millions dAriary (source PEFA).

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un mcanisme de dclaration volontaire de la part des entreprises.21 Or, ces mcanismes volontaires ne sont que rarement spontans et imposent une ducation et un dialogue entre ces administrations et les contribuables. Il ne faut pas oublier que lorsquune entreprise choisit de simmatriculer la TVA par exemple, elle donne ses fournisseurs aussi, une incitation sassujettir la TVA. 15. La cinquime raison est rechercher dans le comportement des contribuables qui nont gure dincitations remplir leur devoir de citoyens, surtout que les risques de sanctions demeurent extrmement faibles. Le poids relativement lev de la fiscalit, notamment de la TVA avec un taux de 20%, incite aussi les entreprises vader le systme, surtout les petites entreprises car les dmarches administratives leur sont coteuses et sources de perte de temps.22 Les incitations volontaires sont drisoires car pour beaucoup de contribuables, la faible offre de services et infrastructures publics nencourage pas le civisme fiscal. En outre, et cela ne doit pas tre nglig, la rpartition ingale des charges fiscales est aussi un dterrent remplir ses obligations fiscales car souvent un contribuable ajuste son comportement sur celui de ses concurrents, ou de ses connaissances, et si ces derniers ne paient pas ou peu dimpts il y a de fortes chances quil nen paie pas non plus. Ces arguments sont la fois conomiques, car lentreprise qui paie des impts est moins comptitive, et sociaux, car il est bien connu que les agents conomiques raisonnent dans un contexte et que leur comportement est souvent calqu sur celui du groupe dans lequel il opre.23 16. En conclusion, lidentification des causes derrire la faible performance fiscale Madagascar ouvre un certain nombre de pistes pour des rformes concrtes. Ces pistes seront dveloppes dans le chapitre consacr nos propositions de rformes, mais leur contour peut tre brivement esquiss ici. Leffort devra surtout se diriger sur la fiscalisation de ceux qui sont dj intgrs dans le systme, en particulier les grandes entreprises sous-fiscalises, plutt que de chercher incorporer ceux qui rvlent de lconomie informelle.24 Il sera important de mettre en place une combinaison dincitations et de sanctions susceptibles de modifier le comportement de ladministration et des contribuables, y compris travers lexprimentation de mesures innovantes en rupture avec le systme sous-optimal actuel. Enfin, dans une approche dynamique, il sagira de ne pas oublier que la recherche de lefficacit se doit dinclure un degr dquit qui est primordial pour le fonctionnement harmonieux dun systme fiscal dans la dure.

Cf., par exemple, R. Bird: VAT in Developing Countries and Transitional Economies, International Tax Dialogue, 15-16 March 2005, Rome. 22 Il est galement estim que les dmarches administratives peuvent coter pratiquement 5% du chiffre daffaires des PME dans un pays africain tel que Madagascar. 23 Pour un modle expliquant ce comportement des agents conomiques, cf. Banerjee A., A simple model of herd behavior, Quarterly Journal of Economics, 107(3), 1992. 24 Cette opinion correspond celle exprime par le FMI, qui considre que la capture du secteur informel est difficile dans un premier temps car un certain nombre dactivits sont sous les planchers imposables (car trop petits) et que leur informalit est souvent une rponse rationnelle la complexit du systme. De plus, les carences en termes de ressources humaines de la part des administrations empchent de mener un tel effort grande chelle. (Source: IMF, Revenue Mobilization in Developing Countries, Fiscal Affairs Department, March 8, 2011).

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Une source inexploite : les revenus non fiscaux


17. Les recettes non fiscales de lEtat malgache apparaissent anormalement basses tant donn la structure de lconomie. Elles avoisinent en moyenne seulement 0.9% du PIB sur la priode 2008-10 (en excluant le versement exceptionnel de 100 millions de dollars par la compagnie minire WISCO en 2010), ce qui semble drisoire par rapport au potentiel et en comparaison de nombreux pays du continent africain (graphique 7). Par exemple, en pourcentage du PIB, les recettes non fiscales sont deux fois infrieures celles reportes par le Mali, trois fois infrieures celles de lAfrique du sud et six fois moindres quau Lesotho. 18. Deux raisons laissent penser que les recettes non fiscales devraient tre suprieures celles reportes dans le budget. La premire est que lEtat reste actionnaire dans de nombreuses entreprises publiques ou parapubliques. Si certaines sont dficitaires (JIRAMA) ; dautres sont profitables comme la STAR (compagnie de boissons dont 30% est dtenu par lEtat), KRAOMA (socit minire dtenue 70 % par lEtat), TELMA (socit tlphonique) et plusieurs banques commerciales.25 Le produit du portefeuille de participations de lEtat totalise environ 24 milliards dAriary ou 12 millions de dollars par an, ce qui parait une sous-estimation de la ralit, mme si lquipe de la Banque mondiale na pas pu obtenir des informations plus dtailles sur la composition de ces prises de participations par lEtat.

Graphique 7: Les recettes non fiscales de l'Etat malgache...loin du compte


50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0

en % du PIB

19. La deuxime raison est que de nombreuses activits stratgiques paient des redevances, y compris les tlcommunications, les transports et les mines, mais que celles-ci-ne sont pas forcment incorpores dans le budget. Un examen de ce dernier montre que les redevances inscrites dans le budget se situaient autour de 20 milliards dAriary pendant la priode 2008-10 et quelles consistaient principalement de celles rcoltes sur les activits de pche et dexploitation de bois de rose (tableau 3).

25

Hors la BMOI (Banque malgache de locan indien), prive, les autres principales banques - BOA (Bank of Africa) ; BFV-SG (Banque pour le dveloppement du commerce, Socit gnrale) ; BNI (Banque nationale industrielle) - sont capitaux publics, la part de lEtat tant toujours minoritaire.

Uganda Madagascar Burkina Faso Barbados Cambodia Mali Kazakhstan Fiji Lao P.D.R. South Africa Kyrgyz Republic Peru Jamaica Georgia Lebanon Lesotho Singapore Korea, Rep. of St. Kitts and Nevis Ireland Paraguay United Kingdom Lithuania Israel Romania Moldova Macedonia, FYR Poland Russian Federation Slovak Republic Czech Republic Portugal Bosnia and Slovenia France San Marino Bahrain

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Tableau 3 : Les recettes non fiscales incluent dans le budget, 2008-10


Millions dAriary 2008 produits de prise de participation produits d'immobilisations financires Redevances dont redevances halieutiques produits de vente des bois de rose Autres 1/ TOTAL 16282 157 23812 14401 9411 8867 49680 2009 27600 256 43866 6371 37495 6190 77912 2010 23392 404 19741 10147 5707 221763 268330 2008 32.8% 0.3% 30.1% 29.0% 18.9% 17.8% 100.0% % du total 2009 35.4% 0.3% 56.3% 8.2% 48.1% 7.9% 100.0% 2010 8.2% 0.1% 6.9% 3.6% 2.0% 79.1% 100.0%

Source : Ministre des Finances, OGT Note : 1/ En 2010, ce montant reflte le versement de 212 milliards dAriary par la compagnie minire WISCO.

20. Afin de situer lenjeu, nous avons cherch quantifier les montants pays par un certain nombre doprateurs aux agences de lEtat mais qui ne semblent pas remonter dans le budget (tableau 4). Cet exercice, difficile car linformation nest pas transparente, suggre que ces recettes nonfiscales pourraient dpasser 200 milliards dAriary par an, soit 8-10 fois le montant rapport dans le budget. Ce montant est indicatif car il ne prend pas en compte toutes les agences, par exemple lOMNIS, et ninclut pas les oprations qui restent dans linformel et qui, par consquent, ne paient pas de redevances. 26 21. La faiblesse des recettes non-fiscales telles quelles apparaissent dans le budget de lEtat malgache a donc un caractre artificiel car des redevances et des prises de participation sont effectivement payes mais sans tre inscrites dans le budget. Un inventaire exhaustif de ces versements, leur origine et leur destination, un suivi systmatique et un rapport public de leur volution au cours du temps, et la mise en place dun double contrle interne (Finances) et externe, selon la pratique dans dautres pays, apparaissent comme indispensables. Aujourdhui, cette information est parpille, pas toujours disponible ou trop ancienne.27 Par exemple, lAgence de Rgulation des Communications (OMERT) prlve les redevances sur les oprateurs de ce secteur, mais son dernier rapport dactivits disponible est celui de 2007. LOMH ne rapporte pas ses recettes car les contrles de son Ministre de tutelle et du Ministre des Finances sont absents. La mme conclusion sapplique la
26

Les taux dvasion des redevances sont certainement levs, car de nombreuses transactions sont en marge des procdures officielles, y compris des activits illgales comme le commerce despces vgtales et animales. Lexemple le plus connu est celui du bois de rose o la valeur des chargements (quand ils sont autoriss) est largement sous-estime ce qui mne une perte fiscale significative pour lEtat. Il est aussi bien connu que les activits minires artisanales chappent en grande partie toute sorte de fiscalit, alors que Madagascar est un de plus grands producteurs de saphirs et de rubis au monde, et lextraction de lor est une activit florissante dans plusieurs rgions. 27 Il est noter que la dficience se situe rarement au niveau des textes lgislatifs, qui existent et dfinissent de manire prcise la base et les taux associs aux diffrents prlvements de lEtat, et qui dans leur ensemble correspondent aux pratiques internationales. Notre argument nest donc pas la rvision des textes lgaux mais leur application et surtout la traabilit et la transparence des sommes dargents qui sont effectivement collectes par lEtat.

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plupart des autres agences dEtat, sauf peut tre celles oprant dans le transport terrestre et portuaire o les agences sont mieux suivies car audites rgulirement par les bailleurs de fonds qui contribuent leur financement. Ce manque de transparence existe aussi en raison du refus de certaines entreprises de partager cette information. Tableau 4 : Estimations des redevances payes par an mais pas inclues dans le budget
Secteurs Mines Droits/Redevances sectoriels TOTAL Cadastres miniers Permis Droit denregistrement Droits de ports Prestations divers Contribution ptrolire Droits dusage Divers droits et redevances Taxe de rgulation Taxe de soutien au fonds de dveloppement Redevances de frquences Redevances de contrle Montants indicatifs (milliards dAriary) 52 en 2008 12 en 2009 52 en 2009 79 en 2009 72 en 2010 6 en 2009 8 en 2010 25 en 2008

Transport portuaire (SPAT) Transport routier (FER) Transport aroportuaire (ACM) Tlcommunications (OMERT et Fonds de dveloppement (TIC)

150-200 milliards par an

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Chapitre 2 : Lajustement des dpenses publiques est aggrav par des lacunes systmiques
1. Au cours de la dernire dcennie, lobjectif principal du Gouvernement malgache a t de prserver lquilibre budgtaire, en ajustant le niveau global des dpenses publiques celui des ressources disponibles, y compris laide. Cette logique a conduit une forte corrlation historique entre les recettes et les dpenses, en particulier le programme dinvestissement public, une corrlation qui ne sest pas modifie depuis la crise politique au dbut 2009. La baisse combine des recettes et du financement extrieur a donc provoqu une chute brutale des investissements publics alors que les dpenses salariales et le service de la dette se sont maintenus. 2. Ce chapitre se propose de passer en revue lvolution rcente des dpenses publiques, globales et par composantes, tout en cherchant mettre en vidence les facteurs systmiques qui nuisent leur efficacit. Une attention particulire est prte la couverture imparfaite du budget (notamment des tablissements publics), au suivi ingal de la chane de la dpense et aux imprcisions dans la classification des dpenses. Il convient de rappeler que la deuxime partie de cette tude traitera en dtail la problmatique de linvestissement public et compltera donc lanalyse prsente dans ce chapitre.

La gestion des dpenses publiques rpond deux logiques


3. La gestion des dpenses publiques Madagascar a suivi deux logiques complmentaires au cours de la dernire dcennie, y compris pendant la crise politique. Premirement, les autorits ajustent le niveau de leurs dpenses celui de leurs revenus et du financement externe disponible et, deuximement, elles utilisent le budget dinvestissement comme principal variable dajustement, en cas de forte variation des financements externes, pour prserver le paiement des salaires et du service de la dette. 4. La premire logique sillustre travers la forte corrlation entre les revenus budgtaires (y compris les flux daide) et les dpenses publiques engages par le Gouvernement pendant la priode 2002-10 (graphique 1). Depuis le dbut de la crise, les recettes (ainsi que laide) et les dpenses ont simultanment baiss denviron 500 milliards dAriary entre 2008 et 2010, correspondant une coupe de plus de 24% des dpenses publiques. Cette coupe a t quasi-automatique car elle a correspondu en grande partie la suspension des projets financs sur fonds externes et donc a t plus subie que dcide par le Gouvernement. Le rle des bailleurs de fonds dans la gestion du budget dinvestissement est examin en dtail dans la deuxime partie de cette tude. 5. Les autorits ont opt pour le maintien de la stabilit macro-conomique, rsistant la tentation de lemprunt sur le march domestique ou du recours lmission montaire pour financer leur politique budgtaire depuis lmergence de la crise politique. Cette tentation, si les autorits y avaient cd, auraient eu des consquences conomiques encore plus ngatives que limpact direct de 13 | P a g e

la crise elle-mme. Cependant, nous verrons aussi dans le prochain chapitre que la capacit demprunt du Gouvernement pour mener une politique budgtaire contre-cyclique est quasiment inexistante, moins de remettre en cause lquilibre du march financier. 6. En gnral, les dcideurs politiques rsistent aux ajustements budgtaires sils craignent un impact ngatif sur la croissance. Dans des pays comme lAfrique du Sud ou la France o les oprations de lEtat comptent pour respectivement le tiers et presque la moiti des activits conomiques du pays, la moindre contraction des dpenses publiques engendre une baisse significative de la demande globale. Par contre, Madagascar, le poids relativement marginal de lEtat, quivalent environ 12% du PIB officiel, explique le relatif isolement de lconomie aux ajustements budgtaires. Ainsi la baisse de 24% des dpenses publiques entre 2008 et 2010 sest traduite par une rduction de 2.5% de la demande globale interne, soit juste un peu plus de 1% par an. Dans ces conditions, les dirigeants politiques nont pas t tents de maintenir cote que cote le niveau des dpenses publiques.
Graphique 2: L'investissement est la variable d'ajustement 2000
Milliards d'Ariary de 2003 Indice de correlation entre recettes et aide avec: Investissement = 0.95 Fonctionnment =0.46 Salaires =0.31

Graphique 1: Les dpenses engages s'ajustent aux revenus et l'aide


2000 Milliards d' Ariary de 2003 1500 1000 500 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1500 1000 500 0

Indice de correlation = 0.97

Recettes et financement externe Depenses totales

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Salaires Fonctionnement Capital Recettes et financement

7. La deuxime logique se lit dans lvolution diffrencie des catgories de dpenses au cours des 10 dernires annes et tout particulirement en cette priode de crise (graphique 2). Il y a une corrlation presque parfaite entre lvolution des investissements et les ressources disponibles, ce qui confirme que ceux-ci sont la principale variable dajustement utilise par lEtat. Il est vrai que cet ajustement se produit mcaniquement dans la mesure o ces variations refltent les dcisions des bailleurs de fonds qui financent prs de 2/3 des projets Madagascar.28 En revanche, la corrlation est moins forte pour les dpenses de fonctionnement (hors salaire) et la masse salariale. Le paiement des fonctionnaires reste donc la priorit de lEtat quelque soit lanne considre, leur rmunration a dailleurs continu daugmenter en passant de 390 435 milliards dAriary (en valeur constante de 2003) entre 2006 et 2010 ou une hausse quivalente 2.2% par an. Lvolution diffrencie des composantes de la dpense publique est lobjet de la section suivante.

28

Le rle des bailleurs sera examin en profondeur dans le chapitre 6.

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Lvolution de la composition des dpenses publiques


8. La ventilation des dpenses publiques Madagascar correspond dans les grandes lignes celle qui prvaut dans les autres pays de la rgion, en particulier les pays africains francophones. La comparaison avec le Sngal et le Burkina Faso sur la priode 2007-10 suggre que le poids respectif des investissements, du service de la dette et des transferts sont approximativement identiques Graphique 3: La composition des dpenses (graphique 3).29 La diffrence se trouve dans les engages a Madagascar, Sngal et Burkina Faso, % du total, 2007-2010 dpenses de fonctionnement car la part de la solde apparait plus importante Madagascar que dans Salaires 60 les deux autres pays.
40 20 0

9. Le poids de la solde Madagascar sexplique moins par le nombre de fonctionnaires que par leur rmunration. Par rapport la Transfers et population totale, les fonctionnaires malgaches ne Interet divers reprsentent que 0.75% alors que ce ratio atteint en moyenne presque 2% sur lensemble du Madagascar Senegal Burkina continent africain.30 Selon lenqute auprs des mnages, le salaire moyen dun fonctionnaire malgache se situe autour de 5 millions dAriary par an, ce qui correspond plus de 5 fois le revenu moyen par habitant alors que la norme est seulement de 2 fois en Afrique. 10. Cependant, ces moyennes masquent de profondes variations dans la composition de la dpense publique au fil du temps (tableau 1). Lexamen de lvolution de la composition des dpenses publiques sur la priode 2002 et 2010 montre que : Linvestissement public a t la variable dajustement des finances publiques au cours de la dernire dcennie, comptant pour seulement 28% des dpenses totales en 2010 contre presque 50% en 2004, 2005 et 2006. Le poids de la masse salariale se situe en moyenne autour de 27% pendant la priode 2002-1010 avec une volatilit relativement faible. La part des intrts de la dette a chut, aprs latteinte du point dachvement de linitiative PPTE en 2006, pour se situer autour de 6% et remonter graduellement au cours du temps en raison de la hausse de lendettement interne et la baisse des autres dpenses partir de 2009.

Investissement

Biens et services

29 30

Les transferts et divers incluent Autres opration du Trsor pour Madagascar. Source: B. Clements, S. Gupta, I. Karpowicz et S. Tareq, Evaluating Government Employment and Compensation, IMF, FAD, septembre 2010.

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Le poids des dpenses en biens et services est relativement faible (7,5% en moyenne) avec peu de variations au cours du temps, lexception de 2003 et 2005, traduisant le manque dattention donne aux dpenses de maintenance et dentretien (voir prochaine partie). Les transferts sont relativement faibles, en moyenne infrieurs 10% mais avec une pointe 15% en 2008, ce qui reflte la combinaison de deux facteurs. Le premier est que le processus de dcentralisation budgtaire est embryonnaire si bien quune petite part des ressources publiques est transfre aux administrations dcentralises. Le deuxime facteur est que de nombreuses subventions aux tablissements et entreprises de lEtat ne sont pas inclues dans le budget, notamment celles qui sont verses en cours danne ( la suite durgence par exemple). Tableau 1 : Composition de la dpense publique, montants engags, (% du total), 2002-10
2002 33.0 8.8 7.2 33.5 9.2 8.3 100.0 2003 28.9 11.2 7.4 42.0 8.9 1.6 100.0 2004 19.8 6.5 5.8 49.6 11.9 6.5 100.0 2005 20.5 12.1 48.5 13.0 5.8 100.0 2006 23.4 7.5 7.5 48.1 11.3 2.2 100.0 2007 27.7 8.4 8.4 40.9 6.1 8.6 100.0 2008 25.3 9.2 15.6 41.5 4.2 4.1 100.0 2009 31.0 8.1 13.1 29.6 5.0 13.1 100.0 2010 36.2 7.7 10.9 28.7 5.7 10.8 100.0 Moy. 27.6 7.5 8.4 41.0 8.6 6.9 100.0

Salaires Biens et services Transferts Investissements Intrts Autres Operations Trsor Total Source : OGT

11. Au fil du temps, la catgorie des dpenses intitule les autres oprations du Trsor a grandi pour atteindre plus de 10% du total en 2009 et 2010. Cette catgorie budgtaire (ou extrabudgtaire) est lun des hritages du systme de gestion financire franais (cf. encadr) et inclut : (i) les oprations de caisse dorganismes de lEtat (comme les comptes de commerce des caisses de scurit sociale) ; (ii) les oprations des correspondants qui incluent les mouvements de trsorerie des administrations dcentralises et des tablissements publics ; et (iii) les dpts de correspondants. Les mouvements de ce solde sont nombreux pour totaliser plus de 600 milliards dAriary en recettes et 800 milliards dAriary en dpenses par an. Le manque de transparence qui entoure la gestion des comptes de dpts est discut en dtail dans la dernire section de ce chapitre. 12. Lvolution des dpenses publiques par ministre et institution permet de faire ressortir deux tendances majeures depuis le dbut de la crise politique. Premirement, le poids des institutions politiques dans le budget de lEtat a augment, en particulier celui de la Prsidence dont la part a augment de 183% entre 2006-08 et 2009-10, pour contribuer environ 11% du budget total engag en 2010 (graphique 4).31 La Scurit publique, le Ministre de lintrieur, le Snat ont galement vu leur part grimper significativement depuis 2009. Deuximement, en contrepartie, le poids des Ministres conomiques et dinfrastructure a diminu de manire significative au cours des deux dernires annes, cause principalement du retrait partiel des bailleurs de fonds qui en taient les principaux financiers.

3131

La hausse du poids de la Prsidence dans le budget avait dj commenc partir de 2005.

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La part des Ministres de lEnergie, des Travaux publics et de la Communication a chut de plus de 50 % par rapport au niveau atteint en 2006-08.
Les correspondants du Trsor : Une pratique franaise En France, les correspondants du Trsor sont des organismes qui dposent titre obligatoire ou facultatif des fonds au Trsor ou sont autoriss procder des oprations de recettes et de dpenses par l'intermdiaire des comptables du Trsor. Institution propre au centralisme napolonien, elle n'a pas d'quivalent dans le monde. La notion de correspondants du Trsor recouvre l'ensemble des personnes physiques ou morales, publiques ou prives qui sont dtentrices d'un compte ouvert dans les critures du Trsor. La relation financire qu'entretient la personne morale ou physique, publique ou prive avec l'tat est alors, au regard des textes, le critre permettant d'identifier le correspondant du Trsor : c'est l'existence d'un compte au Trsor que l'on va pouvoir reconnatre un correspondant. En l'absence de recensement exact du nombre de correspondants, leur identification est malaise : si l'on a connaissance des montants dposs au Trsor, il n'est gure possible de ventiler exactement ces fonds par correspondant.

Graphique 4: Changement de composition du budget engag par Ministre depuis la crise


Energie et Mines Travaux publics et transports Telecommunications Industie et commerce Primature Assemblee Nationale Agriculture Jeunesse et sports Defense Nationale Affaires Etrangeres Environnement Economie et Finances Sante HCC Education nationale Senat Fonction publique et travail Justice Decentraliastion Interieur Securite Publique Presidence -100.0% -50.0% 0.0% 50.0% 100.0% 150.0% 200.0%

Variations (%) entre 2006-08 et 2009-10

13. La combinaison de ces deux tendances souligne la politisation de la politique budgtaire pendant cette priode de crise. Les autorits politiques ont jou un rle plus important dans lallocation et la gestion des dpenses de lEtat, y compris des projets dinfrastructure (comme par exemple les grands projets de la Prsidence). En priode dinstabilit, il est naturel que le pouvoir cherche matriser les deniers publics par une concentration de la dpense autour de la Prsidence et des services de scurit.

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La chane de la dpense : un comportement diffrenci suivant les tapes


14. Pour mieux comprendre le comportement des dpenses publiques, il faut en suivre lvolution dans la chane de la dpense (cf. encadr). En effet, les montants de dpenses varient suivant les tapes, parfois de manire significative, ce qui peut apporter une vision diffrente du comportement des dpenses publiques. Jusqu prsent, dans cette tude, nous nous sommes surtout intresss aux dpenses engages (en suivant en cela le FMI dans son programme), alors quil peut exister des carts substantiels entre cette tape et les dpenses autorises (en amont) ou encore les paiements (en aval).
Les principales tapes de la chaine de la dpense Lautorisation. Pour engager les dpenses, il faut quune ligne budgtaire leur soit attribue dans la Loi de Finances qui est approuve la fin de lanne prcdant lexcution budgtaire.

Lengagement. Cette tape est la charge des ordonnateurs secondaires (ORDSEC) qui comptabilisent la dpense avant de la soumettre au visa du Contrle financier. L'ORDSEC n'ayant pas de rle fonctionnel, il ne peut porter un jugement que sur la rgularit de la dpense. Le contrle financier de l'engagement est la charge de la Direction gnrale du Contrle financier qui vrifie sa conformit.

La liquidation et l'ordonnancement : Le dpositaire comptable plac auprs du gestionnaire d'activits assure la rception des biens et la commission de rception est rige par le Responsable du programme assurant celle des travaux. Le dpositaire comptable prend en charge les biens en comptabilit matire. Le gestionnaire d'activit certifie le service fait et transmet le dossier l'ordonnateur secondaire qui procde la liquidation et l'ordonnancement.

Le paiement : Le paiement des dpenses obit un certain nombre de rgles qui valent pour tous les comptables suprieurs. En pratique, il y a cependant lieu de distinguer les paiements par la Pairie gnrale d'Antananarivo (PGA), les paiements par les Trsoriers gnraux (TG), et le cas des Perceptions principales. Si en principe, le paiement doit avoir lieu aprs, cela nest pas toujours le cas en pratique.

15. Entre lautorisation et le paiement de la dpense, lcart tait de 43% en 2009 et 23% en 2010 (tableau 2). Cet cart sexplique en partie par les ajustements qui sont oprs en cours danne par les autorits pour mieux contrler la dpense. Il sexplique aussi par les dlais qui sont observs entre les tapes, notamment en termes de procdures de marchs. Il semble que le dlai soit relativement court chez le Contrleur financier, ne dpassant pas quelques jours, mais quil sallonge entre lengagement et la rception de la facture, puis entre la rception de la facture et la liquidation, et enfin entre la liquidation et le visa du comptable. Parfois, les oprateurs doivent attendre plusieurs mois aprs remise de la facture avant d'tre pays, ce qui contribue dcourager le service fait avant paiement. 16. Lcart est significatif au cours de la premire tape de la chane, soit entre lautorisation et lengagement, notamment pour les dpenses dinvestissement. Les projets financs sur ressources externes, qui reprsentent 2/3 du budget dinvestissement, doivent suivre les procdures de passation de march utilises par les bailleurs de fonds qui conduisent parfois des dlais relativement longs. Cest ainsi quen 2009, seules 39% des dpenses en capital avaient t engages. Ce taux tait remont 18 | P a g e

77% en 2010 car les autorits ont rvis la Loi de Finances en milieu de lanne pour tenir compte des financements qui ne staient pas matrialiss (si la rfrence est la Loi des Finances initiale, le taux dexcution tombe 55%). Tableau 2 : Les taux dexcution varient le long de la chaine de la dpense
2009 Vot
Milliards Ariary

2010 Pay Vot


Milliards Ariary

Engag

Ordonnanc

Engag

Ordonnanc

Pay

% des montants vots 86% 105% 107% 39% 64% 86% 114% 100% 35% 64% 60% 86% 107 % 98% 32% 64% 57%

% des montants vots 94% 86% 94% 77% 87% 87% 94% 86% 94% 77% 87% 87% 93% 80% 86% 75% 87% 84%

Salaires Biens et services Transferts Investissements Intrts

931,0 198,0 315,3 1931,5 200,6

1,000,300 230,200 296,800 948,600 170,200 2,646,100

TOTAL 3576,4 62% Source : Ministre des Finances, OGT.

17. Une fois que les dpenses sont engages, les carts entre les autres tapes de la chaine de la dpense apparaissent moindres, lexception notable des paiements des dpenses en investissements en 2010. En effet, les travaux de la Prsidence, soit plus de 200 milliards dAriary, ont t engags et ordonnancs mais nont pas t pays avant la clture de lexercice, expliquant lcart entre lordonnancement et le paiement observ en 2010. Contrairement aux pratiques classiques, la somme engage a t vire sur un compte auprs du Trsor, au lieu dtre annules puis rengages au dbut 2011. 18. Au niveau de chaque Ministre, les dpenses engages ne correspondent pas forcment celles autorises, ce qui entrane une modification substantielle de la composition du budget. Si les dpenses votes sont relativement alignes sur les objectifs stratgiques du Gouvernement tels quils taient dfinis dans le MAP,32 leur engagement sen loigne comme le mettent en vidence les graphiques 5 et 6. Malheureusement, il nexiste pas dinformation publique sur la dpense par Ministre au niveau de lordonnancement et du paiement qui nous permettrait de faire ressortir la composition de la dpense au terme de la chaine. Il est probable quune analyse des dpenses sur la base des paiements aurait fait ressortir des carts encore plus significatifs entre les allocations de la Loi de finances et les dpenses effectues.33 19. Lexcution des dpenses donne un poids plus important dans le budget aux forces de scurit, au Ministre des Finances et celui des Sports dont les taux dengagement sont plus levs que la moyenne tant en 2009 quen 2010. En revanche, les engagements sont plus faibles pour les
Pour une discussion sur lalignement du budget vot sur les engagements du MAP, cf. Revue des dpenses publiques [2007]) et, en ce qui concerne les dpenses dinvestissement, cf. la deuxime partie de cette tude. 33 Le tableau des oprations financires de lEtat (TOFE) ne procure quune information gnrale sur les montants ordonnancs et pays par catgories de dpenses mais ne fournit aucun dtail sur les projets et les Ministres
32

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Ministres dont les investissements reprsentent une partie importante de leurs budgets, car ce sont ces dpenses qui sont gnralement coupes ou ralenties en cours danne. Au bout du compte, le poids des dpenses dinfrastructure diminue de 16% 9% du budget autoris par rapport celui engag en 2009, alors que celui des institutions politiques et de scurit a augment de 13% 17%.
1.80 Taux d' excution (moyenne =1) 1.60 1.40 1.20 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00
transports environnement Eau amnagement du territoire mines et des hydrocarbures affaires trangres agriculture, levage, pche travaux publics Presidence tlcommunication Intrieur conomie, commerce et industrie HCC Assemble nationale Moyenne sant Primature fonction publique ducation Snat sports, culture et loisir justice finances et budget dfense scurit intrieure

Graphique 5: Dviation entre budget vot et engag en 2009

1.4 1.2 1

Graphique 6: Dviation entre budget vot et engag en 2010

Tuax d' excution (moyenne =1)

0.8 0.6 0.4 0.2 0


energie Telecommunications Eeau Travaux publics Agriculture Transports Economie et industrie Environnement Peche Sante Primature HCC Affaires etrangeres Fonction publique Moyenne Education Population et affaires sociales Communiaction Commerce HCT Presidence Jeunesse et loisirs Asemblee Nationale Mines et hydrocarbures Amenagement du terrioire Enseignement superieur Justice Tourisme et artisanat Cultute Interieur Sports Fiannces et budget Securite interieure Elevage Fores armees enseignement technique Gendarmerie

20. La composition de la dpense peut aussi se modifier au sein de chaque Ministre car il existe des procdures qui offrent une flexibilit dans la chaine de la dpense (cf. encadr). Cette flexibilit est indispensable pour tenir compte des alas qui peuvent survenir en cours dannes. En 2007, selon le PEFA, ces ajustements ont compt pour environ 5% des dpenses totales mais il ne nous a pas t possible dobtenir des informations plus rcentes. 21. Enfin, lagenda politique a conduit une augmentation du nombre de Ministres de 23 en 2009 36 en 2010, entranant une baisse significative du budget moyen engag par Ministre. En 2010, 17 Ministres sur 36 avaient engag moins de 10 milliards dAriary (soit USD 5 millions) en dpenses, ce qui limite plus que certainement la porte de leurs actions sur un plan conomique.

Les mouvements/modifications de crdits peuvent revtir plusieurs formes. Virements de crdits. D'un programme l'autre l'intrieur d'une institution ou d'un ministre. Dcret en Conseil de Gouvernement soumis pour vrification au MFB. Information des Commission des finances du Parlement. Transferts de crdits. D'un programme un mme programme de deux ministres diffrents. Dcret en Conseil de Gouvernement, aprs information des Commissions des finances du Parlement. Crdits supplmentaires. Ils sont ouverts par dcret la fois en recettes et en dpenses (ils ne peuvent affecter l'quilibre budgtaire) pour tel ou tel ministre. Annulations de crdit. (ou blocage). Elles consistent en une annulation des crdits, en montant et non

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plus en pourcentage, soit la suite d'insuffisance de recettes, soit la suite de dpenses imprvues. Modifications de crdits. La dfinition de la modification de crdits n'est pas claire : "En cours de gestion, il se trouve que des ajustements de crdits s'avrent ncessaires. Dans ce cas, l'ordonnateur doit recourir une modification des inscriptions initiales". Les conditions de la modification de crdits ne sont pas claires dans la circulaire d'excution. Il s'agit de modifications au sein d'un mme programme. Le Ministre sectoriel soumet la demande au Contrle financier qui la vise et la transmet au Ministre des finances et du budget qui la vise son tour avant de la transmettre la Primature qui prend un arrt.

Les faiblesses qui compliquent le diagnostic


22. Lanalyse de lvolution des dpenses publiques souffre dun certain nombre de difficults qui peuvent compliquer le diagnostic. Nous avons vu que le suivi nest pas ais le long des tapes de la chane de la dpense, en tout cas au niveau de chaque Ministre. Ils existent en plus dautres sources dincertitude, mme si elles taient dj prsentes pour la plupart dans la gestion des finances publiques avant la crise politique. 23. Une partie des activits de lEtat nest pas incluse dans le Budget et, quand elles y sont, elles chappent parfois aux contrles ou sont dfinies avec imprcision. Lanalyse ci-dessous met en exergue les lacunes suivantes : (i) la couverture incomplte du Budget, qui laisse de ct celles engages par la majorit des tablissements et des entreprises publiques ainsi que des administrations dcentralises ; (ii) les dpenses budgtaires qui chappent au contrle, comme par exemple les comptes des correspondants au Trsor ; et (iii) la classification de la dpense publique qui est la fois incomplte (par exemple il nexiste pas de catgories fonctionnelles) et imprcise comme la solde et les dpenses de capital qui ne correspondent pas leur dfinition conomique. Problme de couverture et de suivi des dpenses des tablissements et entreprises publiques 24. Le budget de lEtat malgache ne couvre que les oprations sous la responsabilit de ladministration centrale. Si cette dernire capte la plus grande partie des ressources et dpenses de lEtat, cause des limites de la dcentralisation budgtaire et de lampleur du processus de privatisation au cours de la dernire dcennie, il nen reste pas moins que sa lecture ne procure quune vision partielle des dpenses publiques. Les tablissements publics sont estims plus dune centaine dans le paysage institutionnel malgache, alors que les entreprises avec participation de lEtat continuent dexister dans presque tous les secteurs stratgiques (lectricit, communication, transports) et commerciaux (tourisme, textile, alimentation, banques, etc.).34

La liste des Etablissements publics caractre administratif (EPA) et des Etablissements publics caractre industriel et commercial (EPIC) est volutive mais, selon le PEFA, il existait approximativement 121 agences autonomes (79 EPA et 42 EPIC) en 2008. La liste des entreprises publiques est aussi imprcise, mais lEtat reste un actionnaire dans bon nombre dentreprises commerciales (comme la STAR (production et distribution de boissons), le Carlton (Htel, etc.), de banques et dentreprises stratgiques (y compris la JIRAMA qui est responsable de fournir de lnergie et de lEau sur presque la totalit du territoire malgache).

34

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25. La non exhaustivit du budget sexplique principalement par labsence dun systme de suivi et de contrle financiers des entits publiques par les services centraux de lEtat. Ce dficit peut provenir simultanment dun manque dincitations ou de capacit des tablissements et entreprises publics rapporter leurs rsultats financiers, et/ou dun manque defforts, dautorit excutive ou de moyens de ladministration centrale exercer ce suivi et contrle. Si le suivi financier des EPA et EPIC par leur ministre de tutelle est prvu par les textes, rares sont ceux qui transmettent leurs rapports dactivits lautorit centrale. En 2008, seule une trentaine dtablissements avait rempli ce devoir. Si la loi ne prvoit formellement aucune sanction pour les tablissements publics qui nacheminent pas leurs comptes financiers au Ministre des finances et du Budget, le versement de la subvention de lEtat est conditionn la reddition normale des comptes financiers annuels mais cette suspension nest gure applique. Simultanment, les comptes des entreprises publiques ne sont pas connus avec prcision ou avec des retards importants. Enfin, mme quand linformation est transmise par les tablissements et les entreprises publics, elle ne fait lobjet daucune tentative de consolidation de la part des autorits centrales. Ces lacunes sont encore apparentes dans les budgets prsents en 2009 et 2010, qui ne contiennent toujours pas dinformations sur les oprations des tablissements et les entreprises appartenant lEtat. 26. La couverture incomplte du budget empche la bonne conduite de la politique budgtaire et son valuation pour au moins deux raisons. Dabord, en laissant de ct un montant significatif des dpenses publiques, leffort de lEtat est difficile valuer dans les diffrents secteurs de lconomie malgache. Le budget noffre quune vision incomplte des projets gouvernementaux dans des secteurs tels que linfrastructure car les tablissements et entreprises publics y sont nombreux. 27. Ensuite, il devient difficile dvaluer les risques budgtaires associs aux tablissements et aux entreprises publiques, qui ne sont pas ngliger comme le rappelle lexprience rcente. En 2008, ladministration centrale avait d intervenir durgence pour soutenir la socit JIRAMA et la caisse des retraites qui souffraient de problmes de trsoreries importants.35 Plus tt, les difficults financires dentreprise dEtat comme la JIRAMA avaient pes sur les comptes publics. Par contre, le risque associ aux administrations dcentralises semble minime. Bien quelles soient peu contrles directement, elles ne bnficient daucune garantie de lEtat ; en outre, elles ne peuvent pas sendetter et ne font donc pas courir de risques financiers lEtat. 28. Linventaire des comptes des tablissements et des entreprises publics simpose donc comme une ncessit pour garantir une certaine exhaustivit du budget. Leur inclusion permettrait aussi de mieux connatre les risques que les tablissements et entreprises publics font courir au Gouvernement qui ne peuvent tre ignors la vue de (i) la vulnrabilit de certaines entreprises et tablissements publics aux variations des prix, et surtout du prix de lnergie ; (ii) de lopacit sur la gestion et la situation financire de plusieurs agences et (iii) des risques fiduciaires lis aux ressources extrabudgtaires qui sont peu contrles.

35

Ces oprations avaient cout lquivalent de 2% du PIB ou presque 10% des dpenses de lAdministration centrale.

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Problmes de reportage et de contrle des dpenses budgtaires 29. Certaines dpenses de ltat chappent aux contrles car elles seffectuent en dehors du budget ; dautres sont inscrites au budget mais contournent les contrles car les rgles ne sont pas ou mal respectes. En principe, toute information budgtaire doit tre transmise aux contrles de tutelle. Le contrle est lun des lments essentiels pour la bonne gestion des finances publiques, en complment la prparation et lexcution, et en son absence les drapages ne peuvent pas tre identifis et corrigs, remettant en cause ldifice sur lequel repose lappareil de lEtat. 30. A Madagascar, les risques fiduciaires auxquels est expos lEtat sont significatifs. Afin titre dillustration, nous passons en revue certaines sources de risques lies la pratique des passations de marchs publics, des comptes de correspondants au sein du Trsor, et des contrles a posteriori effectus par la Cour des comptes. Le premier exemple montrera que mme si linformation existe, il nest pas certain que les suivis et les contrles systmatiques prennent place ; le deuxime illustrera que linformation nest pas toujours mise disposition des contrleurs budgtaires ; et le troisime rappellera le manque de soutien politique et de moyens dont souffrent les institutions de contrle Madagascar. 31. Passations de marchs publics. Les passations de marchs publics sont effectues sous lgide de lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP). Depuis 2008, cette entit publie systmatiquement linformation sur tous les marchs, ce qui reprsente une avance notoire par rapport aux pratiques du pass ou celles qui subsistent dans de nombreux pays en dveloppement. Cette information met en vidence des progrs certains, notamment la diminution significative des marchs passs de gr gr entre 2008 et 2010. 32. Nanmoins, la lecture attentive de cette information soulve de nombreuses questions. En se focalisant sur les marchs de fournitures attribus en 2010, on peut se demander si les rgles ont t respectes dans le cas de plusieurs transactions. Ainsi, titre dexemple, le Ministre des Sports a attribu deux marchs pour des quipements sportifs atteignant une valeur de 30 milliards dAriary, alors que le budget total engag par ce Ministre en biens et services ntait que de 3.3 milliards dAriary en 2010. Un examen des passations de marchs pour les travaux soulve galement des questions ou bien sur linformation que lARMP publie sur son site internet (cf. chapitre 4 de la deuxime partie de cette tude), ou bien sur la qualit de ses contrles. 33. Au-del des exemples, une leon de lexprience internationale est que la collecte et le partage de linformation sont ncessaires mais pas suffisants pour garantir le respect des rgles. Lanalyse de linformation, y compris par des tierces parties, et la mise en place dincitations pour ceux qui respectent les rgles et de sanctions pour ceux qui les enfreignent sont essentielles pour quun systme de contrle et de suivi des oprations budgtaires fonctionnent effectivement.

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34. Comptes de dpts. Le deuxime exemple est lutilisation croissante des comptes des correspondants au sein du Trsor, qui, bien que pouvant avoir une incidence directe ou indirecte sur la gestion budgtaire, semblent chapper au contrle budgtaire et ne font pas lobjet dun reporting comparable aux oprations budgtaires. Dans ce cas, le principe de reporting nest pas (ou imparfaitement) appliqu car la gestion de ces comptes nest pas rendue compte un suprieur hirarchique, un vrificateur, un contrleur, une tutelle et, in fine, aux citoyens. 35. Les comptes de correspondants sont nombreux, estims environ 1200. Leurs titulaires incluent des tablissements publics, des collectivits territoriales (rgions, communes urbaines, communes rurales de premire catgorie), des dposants du secteur priv, des entits bnficiaires de rgies d'avance, des projets au titre de la contrepartie nationale, et des Fonds qui disposent de comptes la Recette gnrale (tel que le Fonds routier). Linformation contenue dans lOGT ne retrace que les soldes de caisse dans le poste "autres oprations nettes du Trsor", et mme les agents du Trsor n'ont pas une connaissance dtaille des soldes par entit, voire de l'ensemble des comptes ouverts par une entit. 36. Le manque de clart sur lidentit et lutilisation de ces comptes pose au moins deux problmes pour la saine gestion des finances publiques. Premirement, il permet des entits publiques de grer et allouer leurs fonds sans contrle budgtaire. Cest apparemment le cas pour une partie importante des deniers publics, y compris le versement de 100 millions de dollars par WISCO qui ont t vires sur un compte du Trsor la fin 2010 (aprs avoir t engags mais non encore pays). Cette somme est considrable, correspondant 10% des dpenses totales engages par lEtat ou 40% de son budget dinvestissement. Deuximement, la prsence de comptes privs au Trsor reprsente un danger potentiel de conflits dintrt car ces comptes privs peuvent appartenir des entreprises qui ont des liens conomiques, politiques ou juridiques avec lEtat. C'est pourquoi se trouvent ainsi parmi les correspondants du Trsor aussi bien des entreprises soumissionnaires de march public - dposant titre facultatif -, des correspondants en valeurs du Trsor - dposant par exemple en application de convention -, que des collectivits territoriales - dposant titre obligatoire. Chacun a donc au-del d'une relation de type strictement bancaire avec le Trsor, des rapports structurels plus ou moins troits avec l'tat. 37. A ce stade, il apparat donc important de rationaliser et limiter lusage des comptes de correspondants aux Trsor. Dune part, il sagit de renforcer un cadre de strict respect des rgles budgtaires pour les dpenses engages qui ne sont pas payes en fin dexercice. Le principe est quelles doivent tre annules en fin dexercice pour tre, si ncessaire, rengages au cours de lexercice suivant. Dautre part, plus de clart simpose, notamment en procdant linventaire des comptes de correspondants, pour ensuite rationaliser leur prolifration ainsi que les rgles sappliquant aux transactions et flux sur ces comptes, et, pour ceux de ces comptes qui ressortent au secteur public, de publier linformation au titre de la gestion transparente des deniers publics.. 38. Contrles indpendants (ex post). Les contrles budgtaires a posteriori et indpendants sont virtuellement absents Madagascar. Le contrle externe exerc par la Cour des comptes est encore peu efficace, malgr quelques progrs notables rcents, en particulier ladoption des rapports sur les 24 | P a g e

lois de rglement des exercices 2005 2007. En labsence de tout suivi exerc par le Parlement, qui, selon les meilleures pratiques internationales, devrait jouer un rle de contre-pouvoir en matire budgtaire vis--vis de lexcutif, ces rapports ne sont pas exploits. Plus frappant encore est le fait qu ce jour, aucune vrification des comptes de gestion de ladministration centrale de lEtat na t valide par lAssemble nationale et le Snat. 39. In fine, le fait que les institutions de surveillance externe ne possde ni linformation dtaille, ni les outils pour lanalyser et soumettre des propositions pour sanctionner les dviations constitue en faiblesse considrable du systme de gestion des finances publiques malgache. Les instruments ncessaires pour mesurer et rendre compte de ces carts (centralisation comptable et tablissement des tats financiers consolids, reporting des tablissements publics et des collectivits locales, contrles internes et externes), ne sont ni systmatiques, ni fiables, ni efficaces. En outre, aucun des mcanismes de sanction prvus par les textes ne semble avoir t appliqu (sanctions disciplinaires contre les fonctionnaires ayant commis des infractions mineures, amendes ou sanctions juridictionnelles de la Cour des comptes envers les comptables qui nont pas dpos leurs comptes ou nont pas exerc les diligences obligatoires, sanctions pnales en cas de fautes graves, comme dtournements de fond ou prises illgales dintrt). Cette situation prsente de nombreux risques du point de vue fiduciaire, qui ultimement sont nfastes au retour de la confiance envers les institutions publiques, et au dveloppement du pays. Problmes de dfinition/classification 40. Pour une gestion efficace, il est indispensable de pouvoir disposer dune classification claire et fiable des dpenses publiques. Les autorits doivent pouvoir cerner quoi servent leurs ressources, par rapport leurs priorits stratgiques, et selon la nature conomique de la dpense. Or, aujourdhui, il nexiste que peu doutils budgtaires pour rpondre ces deux attentes. 41. Il nexiste pas encore de classification de la dpense par programmes ou par objectifs dans la Loi de Finances ou dans la prsentation de lexcution budgtaire. Malgr ladoption de textes rglementaires et le soutien des partenaires depuis 2004, les progrs sont rests limits, lexception des secteurs sociaux. Dune manire gnrale, il est aujourdhui difficile dvaluer lallocation budgtaire selon les priorits du Gouvernement, car ces dernires ne sont pas dfinies clairement, quil ny a pas de prsentations de linformation budgtaire par rapport ces objectifs (voir chapitre 5 sur la rpartition du budget dinvestissement). 42. Laccent est ici port sur le besoin de mieux dfinir les catgories conomiques de la dpense qui souffrent dimprcisions, nuisant ainsi ltablissement dun diagnostic prcis sur la nature du budget Madagascar. Ce problme de classification est surtout visible en matire de dpenses de capital et de salaires. Le budget dinvestissement comprend un certain nombre de dpenses qui ne constituent pas de lachat de biens de capital, ce qui biaise le calcul du stock de capital public Madagascar. Ce problme est examin en dtail dans la deuxime partie de ltude.

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43. La masse salariale devrait en principe inclure lensemble de la rmunration des employs de lAdministration centrale. Or, les salaires de plusieurs catgories de personnels tels que les enseignants FRAM sont classs comme des transferts de biens et services. Cette catgorisation nest pas anodine pour la prsentation de linformation budgtaire car ces transferts reprsentent environ 15% de la mase salariale rapporte par le Ministre de lEducation. En outre, un certain nombre dindemnits offertes aux fonctionnaires ne sont pas inclues dans la masse salariale mais dans dautres catgories de dpenses. 44. Au-del de ces classifications imprcises, la fiabilit des donnes budgtaires sur la masse salariale de lEtat reste faible, surtout au niveau de chaque Ministre. A titre dexemple, on peut noter quen divisant le montant de la solde rapport au sein de chaque Ministre par leurs effectifs estims, le salaire moyen varie de manire significative tant au cours du temps qu travers Ministre (tableau 3). Les rsultats de cette analyse simplifie sont frappants : par exemple, le salaire annuel moyen dun fonctionnaire au sein des Affaires Etrangres serait pass de 27 millions dAriary plus de 60 millions entre 2009 et 2010 ; linverse, celui dun fonctionnaire du Ministre de lEnergie aurait diminu de 55% pendant cette priode. En outre, cette analyse, montrant que les carts salariaux entre Ministres sont considrables (par exemple, le salaire moyen des Affaires Etrangres serait 50 fois suprieur celui des Travaux Publics), suggre en fait que cest la qualit des donnes budgtaires et de personnel ellemme qui est en question. 45. Ces variations, tant temporelles qu travers les Ministres, refltent les incohrences des donnes des effectifs et des fiches de paie. Dans ce domaine aussi, les outils de gestion et danalyse, les procdures de gestion, et les systmes de contrle pourraient tre considrablement renforcs. Les contrles des tats de paie sont peu nombreux et peu efficaces. Il existe plusieurs fichiers de fonctionnaires tenus (i) par la Direction de la solde qui gre les effectifs et les crdits et ordonnance la dpense, (ii) par les Ministres qui recrutent et engagent semestriellement la dpense (avec les services provinciaux de la solde dans les provinces), et (iii) par la Fonction publique. Ces diffrents fichiers de solde et deffectifs ne sont pas rconcilis et leurs tenues courantes ne sont pas coordonnes. La transmission de l'information entre les ministres sectoriels et la Direction de la solde, ainsi qu'entre la Fonction publique et la Direction de la solde, est imparfaite. En particulier, celle qui concerne la transmission des actes rglementaires et des actes formats la Direction de la solde. Par ailleurs, les contrles sont limits ; notamment, le dernier recensement exceptionnel des fonctionnaires ralis par le Ministre de la fonction publique est ancien (en 1999), il a t peu utilis pour le contrle des fichiers courants des ministres et il nest plus mis jour.

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Tableau 3 : Evolution de la solde et des salaires moyens par Ministre, 2009 et 20101/
Solde (Milliards d'Ariary, valeur 2009) 2009 Prsidence Primature Affaires Etrangres Dfense Intrieur Scurit Justice Dcentralisation Finances et Budget Economie et Industrie Fonction Publique Agriculture Environnement Energie et mines Travaux Publics Transports MTPC Sant Sports et Culture Education 3.9 3.7 11.8 79.1 13.0 117.8 31.3 1.4 127.6 5.1 3.3 14.1 4.7 2.4 5.7 1.6 3.3 74.1 6.0 2010 3.9 4.2 25.8 85.7 14.4 121.0 34.0 3.5 100.3 5.6 3.2 13.7 3.4 1.1 3.2 2.1 2.2 70.4 9.9 Salaire annuel moyen (Millions d'Ariary, valeur 2/ 2009) 2009 3,516,682 3,810,505 27,441,860 3,204,335 3,507,262 12,787,188 7,433,397 5,358,491 12,601,265 3,191,755 4,592,697 2,543,259 3,139,073 5,219,298 2,391,579 7,242,991 4,390,897 3,852,433 4,764,189 2010 3,516,682 4,344,163 60,042,283 3,474,289 3,880,385 13,139,868 8,098,348 13,207,547 9,904,618 3,526,205 4,430,541 2,465,098 2,257,676 2,332,536 1,335,885 9,983,008 2,884,264 3,661,511 7,913,669 Variations(%) 0% 14% 119% 8% 11% 3% 9% 146% -21% 10% -4% -3% -28% -55% -44% 38% -34% -5% 66%

291.4 307.3 3,967,137 4,183,085 5% TOTAL 801.1 814.9 4,950,794 5,036,313 2% Notes : 1/ Certains ministres sont omis (par ex. eau) alors que dautres ont t combins pour prendre en compte les restructurations ministriels entre 2009 et 2010. 2/ Les salaires moyens sont calculs partir des effectifs de 2008, en supposant que les changements ont t minimaux en 2009 et 2010.

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Chapitre 3 : Les sources de financement et les risques budgtaires


1. Aprs deux ans de crise politique, les comptes de lEtat malgache sont rests sous contrle au niveau macro-conomique. En vertu de la mme politique budgtaire pro-cyclique poursuivie au cours de la dernire dcennie, les dpenses publiques ont t ajustes au montant des recettes et daide disponible. Le dficit public est rest sous contrle, officiellement estim moins de 2% du PIB la fin 2010. Dune manire gnrale, les marchs financiers ont approuv cette politique budgtaire prudente car les principales variables financires (taux dintrt, inflation, de change) sont restes relativement stables depuis le dbut de la crise. 2. La faiblesse du dficit budgtaire explique que les autorits naient pas eu besoin de recourir de manire dmesure lendettement auprs du march bancaire local ou lmission montaire en 2010. Les principales sources de financement sont restes par ordre dcroissant dimportance : laide extrieure, et lmission de bons de Trsor, alors que le recours au crdit bancaire sur le march domestique na pas t utilis en 2010, contrairement ce qui stait pass en 2009, mme si ce comportement semble stre invers lors du premier trimestre 2011. Lendettement public, tant externe quinterne, reste donc matris avec des stocks relativement faibles. 3. Pourtant, la stabilit de la situation financire de lEtat reste prcaire en raison de risques persistants de drapages budgtaires, notamment lis au paiement des grands travaux lancs par la Prsidence, la pression que pourrait exercer la hausse des prix des produits de premire ncessit et le financement des lections. Ces facteurs, surtout sils interviennent simultanment, augmenteraient la pression sur les finances publiques qui devraient sajuster encore plus pour faire face ces nouvelles demandes. Alternativement, si le financement extrieur nest toujours pas disponible, les autorits pourraient tre tentes de recourir aux emprunts sur le march local ce qui semble avoir t le cas dans les premiers mois de 2011 avec la baisse des actifs de lEtat auprs du systme bancaire denviron 113 milliards dAriary.

Le dficit budgtaire reste financ en grande partie par laide


4. Selon le Trsor malgache, le dficit des oprations globales de lEtat en 2010 sest situ autour de 1,1 % du PIB, continuant en cela la stabilit des finances publiques qui a prvalu au cours de ces dernires annes Madagascar. En excluant les dons, le dficit sest fortement rduit depuis 2004 tant sur une base dengagement que sur une base caisse, prouvant encore une fois la prudence des autorits dans la gestion des finances publiques (graphique 1). Le principal facteur explicatif est lajustement des dpenses publiques aux recettes de lEtat et la disponibilit daide extrieure, qui traduit aussi la faible capacit du Gouvernement recourir lendettement sur les marchs internationaux et domestiques. 5. Cette politique budgtaire prudente a eu pour principale consquence de rassurer le march financier local dont les principaux indicateurs sont rests stables au cours des deux dernires annes 28 | P a g e

(graphique 2). Les besoins rduits de lEtat en matire de financement ont contribu rduire la pression sur le march du crdit domestique (limitant la hausse des taux dintrts) et sur lmission montaire (prservant ainsi un faible taux dinflation qui sest maintenu autour de 10% sur une base annuelle). Ces bnfices ne sont pas ngligeables car ils ont contribu la stabilit du cadre macroconomique en dpit des incertitudes politiques.
Graphique 1: Un dficit public relativement maitris (hors dons)
1.0% -1.0% -3.0% % du PIB -5.0% -7.0% -9.0% -11.0% -13.0% -15.0% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

4900 4700 4500 4300 4100 3900 3700 3500 3300 3100 2900 2700 2500 2300 2100 1900 1700 1500

Graphique 2: Stabilit des variables financires


Inflation rate T-bills rate

Euro/Ariary

Dollars/Ariary

12.5% 11.5% 10.5% 9.5% 8.5% 7.5% 6.5% 5.5% 4.5% 3.5%

Deficit (base engagements) Deficit (Base caisse)

6. Au cours de la dernire dcennie, la principale source de financement de lEtat (en dehors de ses propres recettes) a t laide reue sous forme de dons et de crdit (tableau 1). Ces derniers dpassaient en moyenne les 1000 milliards dAriary par an avant la crise politique. En parallle, le recours au financement interne restait extrmement restreint, mme ngatif entre 2006 et 2008, en raison de la politique de remboursement des Bons du Trsor et de restriction montaire pour contrebalancer larrive massive dinvestissements directs trangers. 7. Depuis le dbut de la crise politique, le comportement de lEtat sest modifi avec la baisse des financements extrieurs et une recrudescence des emprunts domestiques. En ce qui concerne les financements extrieurs, leur baisse a t significative passant de plus de 1000 milliards dAriary en 2008 300 milliards en 2009 et 2010. Cette baisse sexplique par la suspension de laide en provenance de nombreux bailleurs et par lutilisation de canaux en dehors de lEtat pour les projets qui ont continu. 8. Pour compenser la baisse du financement extrieur, les autorits ont eu recours aux ressources internes, notamment en 2009. Cette anne l, les emprunts auprs du systme bancaire ont augment de 315 milliards par rapport 2008, traduisant un changement de comportement radical. Cependant, cette politique a t en partie neutralise par une mission nette ngative de Bons de Trsor. En 2010, les autorits ont de nouveau modifi leur stratgie en limitant le recours au systme bancaire mais en augmentant les missions de Bons du Trsor qui ont atteint plus de 100 milliards dAriary. Il est utile de prciser que laugmentation des avoirs de lEtat auprs du systme bancaire

Ariary

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observe en 2010 inclut le versement effectu par la socit minire WISCO (sans cet apport, la position nette de lEtat naurait t que de 100 milliards dAriary). 9. Les informations rcentes sur le premier trimestre de 2011 semblent indiquer que les autorits ont eu recours au financement du systme bancaire tout en restant prudentes en ce qui concerne les Bons du Trsor. Les avoirs financiers de lEtat auprs du systme bancaire ont fortement diminu, de plus de 114 milliards dAriary suite des avances de la part des banques commerciales et des retraits de dpts auprs de la Banque centrale. Par contre, le Gouvernement a plus rembours qumis des bons du Trsor, ce qui sest traduit par une baisse nette des encours de 26 milliards pendant les trois premiers mois de 2011. Tableau 1 : Les sources de financement de lEtat, 2006-10, en milliards dAriary
TOTAL Financement extrieur Dons Crdits (net) Financement Intrieur Systme Bancaire Bons du Trsor Comptes correspondants Autres 2006 1244.9 1526.4 5698.8 -4172.4 -281.5 -354.9 73.4 -7.1 7.1 2007 887.8 900.5 593.3 307.3 -12.7 23.9 -36.6 95.8 -95.8 2008 890.5 1026.6 548.3 478.3 -136.1 -261.5 -206.4 312.6 19.2 2009 631.3 315.4 192.3 123.1 315.9 304.0 -43.9 77.3 -21.5 2010 369.3 306.2 173.8 132.4 63.1 -251.9 103.9 194.0 17.1

Source : OGT. 10. Malgr la chute des dons et des crdits reus par le Gouvernent malgache, le financement extrieur a continu tre la principale source de financement du dficit public, comptant pour environ 80% des sources de financement en 2010, aprs une brve rupture en 2009. En prenant en compte laide sous forme de dons et de crdits et le pas de porte pay par la socit minire, la totalit des financements extrieurs a dpass 500 milliards dAriary en 2010, soit 8 fois plus que le montant du financement interne. 11. Ltroitesse du march financier local constitue une barrire naturelle aux tentations par le Gouvernement demprunts excessifs sur le march local. Le systme bancaire et financier est troit, avec une masse montaire (M2) quivalente 20% du PIB. Mal maitris, le recours lemprunt sur le march financier domestique entranerait rapidement un dsquilibre qui se traduirait par une envole quasi-automatique des taux dinflation et/ou dintrt. Par exemple, un emprunt de 400 milliards dAriary auprs de la Banque centrale se traduirait par une augmentation de la base montaire de 10% ce qui, tout restant gal par ailleurs, se rpercuterait sur le taux dinflation plus lev. De mme, une mission excessive de Bons du trsor provoquerait une hausse des taux dintrt et une viction des emprunts du secteur priv. Le risque supplmentaire est que ces variations pourraient dstabiliser la confiance des agents financiers qui chercheraient alors se dbarrasser de leurs avoirs en monnaie locale ce qui provoquerait son tour une dprciation de lAriary.

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12. Les autorits malgaches ont tir les leons du pass et ont vit la tentation de recourir des emprunts massifs sur le march domestique. En 2002, le Gouvernement avait emprunt lquivalent de 13% des dpenses publiques totales auprs du systme bancaire, ce qui stait traduit par une perte de maitrise quasi-instantane de linflation qui avait grimp subitement. Un pisode similaire, quoique temporaire, avait pris place entre fvrier et avril 2010 lorsque les autorits ont augment leurs missions de Bons du Trsor, alors que le march domestique ntait pas enclin les acheter malgr la hausse des taux dintrt (de 5,30% en octobre 2009 11,2% en avril 2010 pour les Bons avec une chance suprieure un an). Les soumissions retenues, gales 447 milliards dAriary, avaient t infrieures aux annonces de 572 milliards dAriary faites par le Trsor durant cette priode. Enfin, lultime recours pour lEtat est daccumuler des arrirs en ne payant pas temps un certain nombre de travaux ou de fournitures. A la fin 2010, les informations procures par le Gouvernement indiquaient que le stock darrirs demeurait raisonnable, autour de 60 milliards dAriary, soit moins de 4% des dpenses engages. De plus, ce stock tait infrieur celui observ la fin 2009, illustrant lapurement effectu par les autorits.

13.

Le stock de la dette publique reste marginal


14. La politique budgtaire prudente mene par les autorits malgaches pendant la dernire dcennie explique que le stock de dette du secteur public demeure relativement raisonnable la fin 2010. Les initiatives dallgement de la dette externes avaient aussi contribu rduire les encours dans les annes prcdentes et les nouveaux prts sont rests concessionnels. Graphique 3: Evolution de la dette publique 15. Le stock de la dette publique externe est aujourdhui relativement faible. Son encours est estim autour de 4000 2322 milliards dAriary en 2010, soit 12% du 2000 PIB (contre 73% du PIB / 7342 milliards Ariary en 2005). Le faible poids de la dette 0 externe sexplique surtout par latteinte du 2000 2002 2004 2006 2008 2010 externe interne point dachvement de linitiative PPTE en 2006. Depuis dbut 2009, les nouveaux crdits se sont taris en raison de la non-reconnaissance du Gouvernement par la communaut internationale.
Milliards Ariary 6000 8000

16. La dette interne reste matrisable, moins de 10% du PIB, soit 1 422 milliards Ariary fin 2010. Les encours de Bons du Trsor constituent le principal lment de la dette interne (environ 60% du total).

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17. Ces montants raisonnables de dette intrieure et extrieure, ainsi que le fait quune grande partie des crdits sont octroys taux concessionnels, expliquent que le service de la dette ne pse pas de manire dmesure sur les finances de lEtat (environ 8.6% des dpenses totales en 2010). Le poids du service de la dette extrieure (27 milliards dAriary en 2010) est faible car les prts restent peu nombreux et des taux fortement concessionnels, soit un montant de. En revanche, les charges financires lies aux emprunts domestiques ont augment de 40% entre 2009 et 2010, pour atteindre 115 milliards dAriary, en raison de lmission nette de Bons du Trsor et de la hausse des taux dintrts (de 7,6% 9,3% entre 2009 et 2010). Ces services restent raisonnables mais rappellent que la marge de manuvre des autorits est limite car la moindre hausse de la dette interne se traduit par un risque financier plus lev et donc un accroissement des taux dintrt et davantage de pression sur la Trsorerie de lEtat.

Les risques budgtaires demeurent


18. La faiblesse des stocks de dette ne doit pas masquer la fragilit des comptes de lEtat qui provient de la combinaison des risques, qui ne sont pas ngligeables, et de la faible marge de manuvre dont dispose encore le Gouvernement pour procder des ajustements supplmentaires. 36 Par dfinition, il nest gure ais de prvoir les risques budgtaires auxquels pourrait tre expos le Gouvernement, mais on peut dgager trois tendances qui se sont dj manifestes durant les derniers mois : Hausse des prix de lnergie sur les marchs internationaux : Le prix du baril du ptrole a fortement augment depuis la mi-2010, ce qui a eu de profondes consquences pour un pays importateur comme Madagascar. Lentreprise publique (JIRAMA) responsable de fournir de lnergie a vu ses cots grimper, sans ajustement tarifaire, ce qui a mis sa trsorerie sous pression. 37 En 2008, les autorits avaient d intervenir travers une subvention de 0.2% du PIB (ou 20 milliards dAriary) ce qui pourrait savrer nouveau ncessaire en 2011. En parallle, les autorits sont intervenues pour contrler le prix de lessence entrant pour cela en conflit avec les importateurs et distributeurs de produits ptroliers. En 2010, le Gouvernement avait d faire des concessions fiscales qui pourraient ressurgir avant la fin de lanne.38

Dans la vaste majorit des pays, le risque budgtaire sillustre par un surendettement qui mne une perte de matrise des finances publiques et une crise financire. Ce risque existe non seulement dans les pays en dveloppement mais aussi dans les pays industrialiss, comme lillustrent tristement les rcents pisodes au sein de lUnion Europenne. Le risque de surendettement a justifi lattention donne la soutenabilit de la dette par le FMI et la Banque mondiale. Pourtant, une telle analyse ne serait pas ncessairement utile pour Madagascar, en tout cas pas dans le court et moyen termes. Les sections prcdentes ont rappel que les stocks existants de dette (interne et externe) sont relativement faibles et ne psent que dun poids rduit sur les finances publiques. En outre, les possibilits dendettement restent restreintes tant sur les marchs internationaux que locaux, en tout cas des cots raisonnables, et cette barrire a t comprise par les autorits malgaches, y compris durant cette priode dinstabilit politique. 37 Au prix de USD 110 le baril et en labsence de rvision des tarifs, le dficit de trsorerie de la JIRAMA est estim autour de 120-160 milliards dAriary pour lanne 2011. 38 Ces concessions avaient pris place en dehors du budget travers la baisse de leur contribution au FER et avec la mise en place dun taux de change prfrentiel.

36

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Financement des grands travaux de lEtat : Le programme de grands travaux lanc par la Prsidence a t engag pour un montant gal 211 milliards dAriary. Ces travaux nont pas encore t pays (car pas raliss) mais la somme a t transfre sur un compte de dpts auprs du Trsor, expliquant la position nette de celui-ci par rapport au systme bancaire la fin 2010. Le paiement de ces travaux, qui en principe devraient tre termins avant la fin 2011, entranerait une diminution significative des avoirs de lEtat auprs du systme financier. Financement des lections : La feuille de route de sortie de crise politique inclut llargissement des institutions de la Transition et lorganisation des lections. Bien que le cot total de ces initiatives soit difficile estimer, lordre de grandeur avanc par les autorits est de 25 millions de dollars ou 50 milliards dAriary.

19. Au total, la combinaison de ces trois tendances pourrait entraner des nouvelles dpenses de lordre de 300-400 milliards dAriary dans le relativement court terme. Ce montant serait quivalent environ 15% des dpenses totales et aurait un impact significatif sur la Trsorerie de lEtat. Dautant plus que sajoute ces risques la vulnrabilit du pays aux catastrophes naturelles (Madagascar est le troisime pays africain le plus expos) et des risques sociaux. 20. Face ces besoins, en labsence de financement externe, le Gouvernement malgache devrait alors considrer une combinaison des trois actions suivantes : (i) rduire les autres dpenses ; (ii) recourir lendettement intrieurs et/ou (iii) retarder les travaux et les paiements en accumulant des arrirs. Aucune de ces trois options ne serait indolore car la premire risquerait de compromettre encore plus la capacit de lEtat fournir un socle minimal de biens et services publics (et ventuellement de mcontenter les fonctionnaires sils ne sont pas pays), alors que la deuxime option pourrait provoquer une raction quasi-instantane du march financier et mettre mal la stabilit des indicateurs tels que linflation et le taux change. La troisime option contribuerait compromettre la rputation de lEtat auprs de ses fournisseurs et des entreprises locales. 21. Les premiers mois de 2011 semblent indiquer que les autorits ont adopt une combinaison des deux premires options, savoir un faible engagement des dpenses et le recours au march financier local. Les autorits ont cherch restreindre les dpenses de fonctionnement hors salaires et dinvestissement, dont le taux dexcution na atteint que 7,6% durant le premier trimestre (au-dessous du taux de rgulation prvu de 12,8%). Paralllement, le Gouvernement a eu recours au march financier local en diminuant ses dpts auprs de la Banque centrale de lordre de 60 milliards et en bnficiant davances de la part des banques commerciales. Ces tendances traduisent une certaine tension mais ne sont pas encore alarmantes pour deux raisons : (i) les avoirs de lEtat auprs de la Banque centrale restent importants la suite des crdits qui avaient t virs en fin dexercice 2010 et (ii) les autorits ont diminu leur stock de Bons du Trsor avec une mission nette ngative denviron 26 milliards dAriary durant le premier trimestre de 2011.

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Chapitre 4 : Recommandations pour aider lEtat jouer son rle


1. La motivation principale de cette premire partie de la revue des dpenses publiques tait de poser un diagnostic sur la situation budgtaire de lEtat malgache aprs plus de deux ans de crise politique. La conclusion nest pas tranche : dune part, le dficit et son financement sont rests sous contrle ; dautre part, la politique budgtaire continue de souffrir de problmes structurels qui persistent depuis des annes : une faible fiscalisation, une dpendance au financement externe, un manque de transparence et de suivi budgtaire et une couverture incomplte des oprations de lEtat. 2. Simultanment, le net ajustement des dpenses publiques, de plus de 20% entre 2008 et 2010, sest naturellement traduit par une rduction des activits de lEtat. Cet ajustement a permis de stabiliser les marchs financiers mais aussi mis mal la capacit de lEtat fournir un socle minimal de biens et services. Aujourdhui, lEtat ne compte plus que pour 12% du PIB officiel ou 8-9% de lensemble des activits conomiques du pays. La littrature conomique suggre que la taille optimale dun Etat se situerait autour de 25-30% du PIB (graphique 1). Si cette valeur est indicative, car elle dpend des conditions et caractristiques propres chaque pays, elle souligne toutefois que Madagascar se trouve fort loign de la norme internationale.
La relation entre le niveau de revenu dun pays et la taille de son Etat (mesure par ses dpenses publiques) est positive mais pas linaire. Il semble que le plafond est atteint autour de 30% du PIB pour redescendre pour les pays les plus riches. Cette relation est aussi peu stable comme le reflte les fortes variations autour de la tendance.

80.0 70.0 Depenses/PIB, 2008 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 0

Graphique 1: La taille de l'Etat malgache est loigne des standards internationaux

Madagascar

20000

40000

60000

80000

100000

Revenu par hab. (US $), 2008 Source : Indicateurs de la Banque mondiale, 2011.

Quelle stratgie suivre ?


3. En matire budgtaire et financire, les autorits se doivent de prserver les acquis tout en cherchant remdier les faiblesses. Les autorits malgaches ont russi prserver une relative stabilit macroconomique en quilibrant les comptes publics pendant cette priode de crise. Cet acquis nest pas ngliger et doit tre protg. 34 | P a g e

4. Le Gouvernement doit continuer de rsister la tentation daugmenter les dpenses sans contrepartie de recettes publiques ou de financement extrieur. Un recours excessif lemprunt domestique ou lmission montaire entranerait un dsquilibre des agrgats montaires, qui son tour provoquerait un ajustement quasi-automatique des variables financires (inflation, taux dintrt et/ou de change) qui ne permettrait pas aux autorits de profiter mme court terme dune politique budgtaire expansionniste. Limportance de prserver un cadre budgtaire et macroconomique stable doit tre souligne, car lefficience allocative et financire est en partie dtermine par la confiance des oprateurs dans lquilibre des finances publiques du pays. 5. Cela ne signifie pas que le Gouvernement doive rester inactif, car des risques financiers pourraient se matrialiser dans le court terme et, plus fondamentalement, les besoins de la population ne cessent de saccrotre au cours du temps. Notre proposition est dorganiser limprative action du Gouvernement autour de trois axes principaux.

Trois axes de reformes


6. La stratgie de rformes propose sarticule autour de trois axes squentiels et complmentaires. Il sagit dans un premier temps de chercher augmenter la capacit financire de lEtat malgache, qui reste une des plus faibles au monde. Ensuite, il faut amliorer lutilisation de ces ressources. Lide est de commencer par accroitre les ressources tout en sinterrogeant sur comment les allouer par rapport aux priorits du pays et en se donnant la capacit de gestion pour que ces choix soient respects dans la pratique budgtaire. Ces trois axes sont aussi complmentaires : par exemple, le recouvrement fiscal est fonction de la perception quont les contribuables de la capacit de lEtat utiliser efficacement ses revenus. De mme, un choix de dpense nest optimal que sil prend en compte la capacit de ladministration sassurer que ses fonds arrivent bien aux destinataires souhaits et quils ne sont pas, par exemple, capts par des intermdiaires le long de la chaine de la dpense. 7. Les rformes proposes comprennent des mesures classiques mais aussi nouvelles. Il est important de maintenir une continuit dans laction et un certain nombre dinitiatives passes porteront pleinement leurs fruits dans la dure. Ainsi, linformatisation de la chaine de la dpense reste un outil de gestion essentiel mais qui requiert un apprentissage technique important de la part des administrations, y compris celles des ministres techniques. Ceci tant dit, lexprience internationale a montr que la mise en uvre de mesures innovantes, souvent par lexprimentation, est essentielle pour modifier les comportements et oprer une vritable rupture avec les pratiques du pass. Plusieurs rformes proposes visent modifier le statu quo qui caractrise la politique budgtaire malgache depuis de nombreuses annes. 8. Ces propositions de rformes sont un possible point de dpart pour le dialogue technique qui doit prendre place entre les autorits et ses partenaires. Pour cette raison, elles ne font quesquisser les actions prioritaires sans hirarchie dfinitive, une approximation de leurs cots et de calendrier de mise en uvre. Ces derniers lments sont indispensables pour assurer une mise en uvre effective de la stratgie mais doivent faire lobjet dun dialogue ultrieur. 35 | P a g e

Tableau 1 : Synthse des rformes proposes


ACTIONS Axe 1 : Augmenter la capacit financire de lEtat Action 1 : Faire la lumire sur et accrotre les recettes non-fiscales MESURES Inventaire des recettes non-fiscales perues et leur incorporation dans le budget Eclairer lutilisation de ces recettes Lutte contre lvasion Rduction du taux de limpt sur le revenu de dans le cadre dune reforme global et lorsque le contexte politique sera pleinement stabilis Intensification de la lutte contre la fraude fiscale des entreprises dj fiscalises Introduction dune loterie sur les factures des entreprises non-fiscalises Rduire la volatilit des flux en ancrant un appui permanent sur une base humanitaire et de renforcement institutionnel et de bonne gouvernance Acclrer les transferts de comptences Encourager les partenariats avec le secteur priv Privatisation des entreprises non-stratgiques Valorisation des actifs de lEtat (notamment immobiliers) Publier les rsultats des activits des tablissements et entreprises publics Liste des ramnagements budgtaires et interventions durgence Adopter une classification fonctionnelle du budget Redfinir les catgories conomiques des dpenses afin dviter les classifications errones (notamment de la masse salariale) Fournir les informations sur les paiements effectus par Ministre Lister les virements de crdits autoriss Dresser un inventaire des versements reus de la part des bailleurs (par Ministre) Encourager le feedback des fournisseurs, entreprises, etc. recevant des paiements de lEtat. Dresser un inventaire des comptes du Trsor et le rendre public Etablir un contrle des oprations sur les comptes dtenus par les entits publics Modifier les rgles de recrutement pour les nouveaux arrivants Revoir critres de promotion Dconcentrer les dcisions financires et de

Action 2 : Renforcer le recouvrement des recettes fiscales

Action 3 : Rationaliser laide

Action 4 : Mobiliser les ressources prives

Axe 2 : Amliorer la gestion et lallocation de la dpense Action : 5 Amliorer la couverture du budget

Action 6 : Clarifier la catgorisation du budget

Action 7 : Matriser le suivi de la chane de la dpense

Axe 3 : Rendre la gestion financire plus efficace Action 8 : Focaliser sur les comptes des correspondants du Trsor

Action 9 : Professionnaliser la fonction publique

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Action 10 : Renforcer les contrles

gestion de personnel vers les responsables de programmes Mettre en place des incitations pour ceux qui respectent les rgles Renforcer les capacits humaines et financires des corps de contrle Etablir des systmes de sanctions Encourager la mise en place de systmes de collecte et de diffusion de linformation budgtaire Appuyer la socit civile

1er axe : Augmenter la capacit financire de lEtat


9. Toute action ambitieuse de lEtat malgache ncessitera des ressources, qui sont aujourdhui largement insuffisantes. Sa capacit financire est faible en raison de sa capacit limite mobiliser des recettes fiscales et non-fiscales, des flux daide officielle (qui restent modestes et volatiles) et des investissements privs qui ptissent du manque de visibilit des projets entrepris par le Gouvernement, alors que la visibilit (la transparence) renforcerait la crdibilit des plans publics. Sur tous ces aspects, il existe pourtant des opportunits, y compris court terme, qui sont explores dans les 4 actions proposes ci-dessous. 10. Action 1 : Faire la lumire sur et accrotre les recettes non fiscales. Dans un pays qui jouit dimportantes ressources naturelles (pche, forets, etc.) et minires, les recettes non fiscales (sous forme de redevances par exemple) devraient tre significatives. Elles dpassent 3% du PIB en Afrique du Sud et atteignent mme 7,5% du PIB au Cap-Vert. Pourtant, Madagascar, ces dernires elles comptent pour1% du PIB seulement. 11. Les faibles ressources non-fiscales inscrites dans le budget malgache ne correspondent pas au cadre lgal car il existe en principe des prlvements dans plusieurs secteurs, comme les mines, les transports, la tlphonie, lnergie, et les ressources halieutiques et forestires. Lexplication est double : (i) ces recettes non-fiscales napparaissent pas dans le budget de lEtat en raison des taux levs dvasion fiscale; et (ii) ces prlvements sont pays par les oprateurs mais napparaissent pas dans le budget de lEtat car les tablissements ou entreprises publics qui les peroivent ne sont pas tenus de transfrer une information systmatique et contrlable sur ces recettes au Ministre des Finances, ou simplement ne transmettent pas linformation au Ministre des Finances malgr les dispositions statutaires qui les y obligent. 12. Il existe donc un potentiel important, dj exploit mais peu connu et peu transparent de recettes non-fiscales. Elles doivent tre dabord traces dans le budget par une meilleure transmission de linformation et, ensuite, suivies et contrles. La stratgie suivante est donc propose : (i) dans un premier temps, les autorits devraient se concentrer sur le recensement des recettes non-fiscales reues par lEtat, y compris les tablissements et entreprises publics qui ne sont pas inclues dans le budget ; (ii) cet inventaire doit servir incorporer ces recettes dans le budget et tracer leur utilisation 37 | P a g e

qui reste souvent opaque ; et (iii) entamer une lutte srieuse contre la fraude. Cet effort pourrait justifier la cration dune unit spciale au sein du Ministre des Finances, avec pour mission principale le traage des revenus non-fiscaux et la coordination inter-agences ncessaire pour optimiser les recettes et leur utilisation. 13. La lutte contre la fraude fiscale dans les exploitations naturelles devra sinscrire dans la dure car elle impose des changements de comportement et des moyens. Pourtant, il est possible dobtenir des rsultats rapides avec une volont politique comme le dmontre lexemple suivant. Il est de notorit publique que Madagascar est un des principaux producteurs mondiaux de saphirs et de rubis quand bien mme les recettes officielles de ces exploitations restent trs basses.39 Ces pierres prcieuses sont presque toutes exportes sous forme brute, et comme Madagascar est une le, les possibilits de transports sont forcment restreintes aux aroports internationaux. Or, les contrles laroport dIvato sont rudimentaires.40 14. Action 2 : Renforcer le recouvrement des recettes fiscales. Lefficacit des rgies fiscales (la DGI et la DGD) sest amliore depuis le dbut de la crise politique, en partie grce aux rformes de politiques fiscales et administratives inities depuis 2006. Cependant, malgr ces efforts, la pression fiscale reste trs faible et loin de son potentiel. Elle est infrieure celle de nombre de pays africains dont les conomies prsentent approximativement les mmes caractristiques structurelles que Madagascar, comme le Mozambique et la Tanzanie. Certes, les rformes inities prennent du temps pour devenir pleinement effectives. Il se peut aussi quelles soient insuffisantes pour modifier le comportement tant des services fiscaux que des contribuables. Autrement dit, les incitations et les sanctions nont pas t assez ambitieuses pour modifier lquilibre sous-optimal dans lequel pourrait stre durablement install le systme fiscal malgache. 15. Notre recommandation stratgique est de procder une rupture de cet quilibre sousoptimal. Premirement, il faut continuer les rformes commences, notamment la rationalisation du systme et les efforts de facilitation de paiement, car celles-ci ont commenc porter leurs fruits. Deuximement, les autorits pourraient considrer lintroduction de mesures nouvelles de nature transformer les comportements. Ces mesures devaient inclure une combinaison dincitations et de sanctions de manire encourager ceux qui respectent les rgles et punir ceux qui ne les respectent pas. Ci-dessous, trois mesures complmentaires qui vont dans le sens dune telle combinaison. 16. Premirement, intensifier la lutte contre la fraude fiscale en particulier des grandes entreprises. Cette lutte devrait reposer sur (i) le renforcement de la capacit de ladministration fiscale utiliser ses outils traditionnels de contrle comme les audits ; et (ii) la pnalisation des fraudeurs,

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Il est estim que Madagascar compte pour environ 15% et 10%, respectivement, de la production mondiale de saphirs et de rubis, ce qui engendre pour les exportateurs malgaches plus de 100 millions de dollars U.S. par an, alors que le montant total de la redevance minire ne dpassait pas 125 000 dollars US en 2007. 40 Il est noter que les services douaniers ne sont pas associs ces contrles, qui sont de la responsabilit des forces de scurit.

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surtout sil sagit doprateurs de renom car lexemple doit venir du haut. 41 Lintensification de la lutte contre lvasion fiscale devrait se focaliser dans un premier temps sur les entreprises qui sont dj (ou devraient tre) fiscalises. Lincorporation du vaste secteur informel des petits mtiers, artisans, et micro- et petites entreprises demandera du temps et des moyens qui ne se traduiront pas immdiatement par des rsultats concrets. Aujourdhui, les grandes entreprises ne paient en moyenne que 10% de leurs chiffres daffaires en impts (TVA, Impt sur le revenu, impts sur les salaires), alors que la norme en Europe est suprieure 20%. Si ce ratio passait 15% Madagascar, ce qui semble possible avec la volont politique, les gains en termes de recettes fiscales se chiffreraient autour de 320 milliards dAriary, soit presque 2% du PIB.42 A terme, une pression fiscale de 20 % sur ces grandes entreprises permettrait daboutir un taux de recouvrement de prs de 4% du PIB suprieur celui qui est observ aujourdhui. La deuxime mesure consisterait rduire de manire significative le taux de lIR mais parce que cette baisse ne serait pas sans consquences sur les comptes de lEtat, il est propos quelle ne soit envisage que dans le cadre dune rforme comprhensive du systme fiscal et dans un contexte politique stabilis o ladministration fiscale pourrait fonctionner de manire pleinement efficace. A premire vue, cette suggestion peut sembler paradoxale car elle conduirait une baisse des recettes, par exemple denviron 80 milliards dAriary pour une baisse de 22 15%, soit lquivalent de 7% des recettes totales collectes en 2010. Cest pourquoi elle se justifie que si elle contribue un largissement de lassiette fiscale.43 Pour cela, il faut non seulement des sanctions effectives mais aussi des incitations pour que les contribuables participent leffort fiscal. La baisse propose de lIR chercherait procurer cette incitation tout en poursuivant lapproche initie par les autorits (qui ont baiss le taux de 25% 22% entre 2008 et 2011) et en renforant le message que la politique fiscale ne cherche pas affaiblir la comptitivit des entreprises (un taux de 15% correspondrait au taux en vigueur lIle Maurice).44 Lexprience a montr que la cumulation de sanctions et dincitations est indispensable pour tablir un partenariat entre les contribuables et ladministration fiscale, qui luimme devrait conduire un largissement de la base fiscale qui compenserait graduellement la perte initiale tout en instaurant un systme plus quitable entre ceux qui paient et ceux qui ne paient pas (ou partiellement) leurs impts.
LEspagne et lArgentine avaient russi leur campagne de lutte contre lvasion fiscale dans les annes 90, en ciblant des vedettes ou des politiciens afin de dmontrer leur volont. A linverse, Madagascar, une critique rpte lencontre de lAgence Anti-corruption (BIANCO) a t son manque dempressement soccuper des fraudes massives pour se concentrer sur des cas mineurs. 42 Laugmentation du taux moyen de recouvrement sur les grandes entreprises ne signifie pas forcment que la charge fiscale va augmenter pour toutes les grandes entreprises. Bien que nous nayons pas eu accs aux paiements dimpts effectus par chaque entreprise, pour des raisons videntes de confidentialit, il est vraisemblable quil existe une forte variation entre elles. Leffort devrait donc porter sur celles qui reportent une faible charge fiscale et en comprendre les raisons (qui peuvent tre justifies). 43 . Pour aboutir un effet neutre sur les recettes, il faudrait que la base augmente denviron 500 milliards dAriary (ou 250 millions de dollars). 44 En 2008, la Loi sur les rgimes dexportations qui offre des avantages fiscaux importants aux entreprises franches comme lexonration de limpt sur le revenu pendant 15 ans avait t au centre dune forte polmique. Le secteur priv avait fortement combattu son remplacement par une nouvelle loi qui supprimait cette exonration en invoquant que le taux associ au rgime fiscal de droit commun tait trop lev pour tre comptitif.
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La troisime mesure, plus exprimentale, viserait fiscaliser les entreprises qui sont aujourdhui en dehors des circuits officiels de lconomie. Le principal dfi est de motiver les entreprises informelles se fiscaliser alors mme quelles ny ont gure intrt a priori. La politique de lutte contre lvasion fiscale par des sanctions est typiquement impopulaire et coteuse car il nest gure ais didentifier les tricheurs. Les autorits ont dans ce sens cherch simplifier le rgime fiscal pour les petites et moyennes entreprises par lintroduction de la taxe synthtique et en introduisant un chiffre daffaires minimal pour les entreprises qui devraient tre assujetties la TVA. Ces mesures cherchent rduire pour les petites et moyennes entreprises leur cot de payer leurs obligations fiscales ; dabord en baissant le prlvement ; ensuite en rduisant les frais de transactions. Ces mesures, qui correspondent aux pratiques internationales, ont jusqu prsent failli rduire significativement lvasion fiscale. En parallle ces mesures qui cherchent motiver les entreprises payer leurs impts, nous proposons de changer les rgles du jeu en incitant les consommateurs fiscaliser les entreprises ou les fournisseurs. Ces incitations prendraient la forme de gains montaires suite une loterie qui serait base sur les numros de factures reus par ladministration fiscale (pour plus de dtails, cf. encadr). Cette approche a dj t teste en Chine, partir de 1998 dans une ville (Haikou city) pour stendre plus de 80 centres urbains en 2002. Le caractre exprimental de cette proposition Madagascar doit tre soulign et son application devrait commencer petite chelle pour tester les rsultats obtenus.

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20. Il est important de combiner incitations et sanctions pour dvelopper un partenariat avec les contribuables. Il nest gure besoin de rappeler quune politique fiscale effective repose sur une collaboration troite entre les services fiscaux et les contribuables, car linformation (par exemple third party information) et lducation sont des lments indispensables au fonctionnement harmonieux, quitable et efficace dun systme fiscal dans la dure, notamment de la TVA. 21. Action 3 : Rationaliser laide. Laugmentation de la capacit financire de lEtat malgache, une fois la normalisation politique atteinte, passera ncessairement par un retour de laide. Dune part, cette dernire a traditionnellement financ une part importante du budget et, dautre part, les autres sources de financement ne seront pas entirement disponibles dans le court et moyen termes. Ce point de vue est de fait illustr par la forte corrlation observe entre la baisse des flux daide et celle des activits de lEtat depuis lmergence de la crise politique en 2009.

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Une ide pour lutter contre lvasion fiscale Lide est de crer des incitations aux consommateurs dclarer fiscalement les entreprises qui leur procurent des biens et des services. Les consommateurs rclameraient leurs factures et les amneraient aux centres fiscaux car ils pourraient gagner des gains travers une loterie. Les consommateurs pourraient mme ne pas avoir se dplacer physiquement et simplement transmettent linformation par leurs tlphones portables. Le Gouvernement organiserait une loterie dont les prix seraient attribus en fonction du montant des factures reues. Ce mcanisme encouragerait les consommateurs rclamer leurs factures pour des sommes leves. Ladministration fiscale malgache pourrait sinspirer de lexprience russie de la Chine. Sur un plan pratique, cette approche a t mise en place grce lutilisation dune machine qui met simultanment une facture et un numro de billet de loterie. La valeur de la facture est transmise simultanment au consommateur, lentreprise et ladministration. Le consommateur peut ensuite se renseigner sil a gagn un prix en tlphonant aux services fiscaux (numro spcial) et/ou par linternet. Cette approche, simple, est base sur le principe que le comportement dun consommateur est influenc par celui des autres. En voyant son voisin gagner la loterie, il ou elle aura tendance participer galement. Une stratgie de communication devient importante, notamment pour montrer que chacun peut tre gagnant un moment ou un autre. Pour cela, le Gouvernement chinois a pris lhabitude dannoncer le montant des prix tre distribu en avance pour motiver les consommateurs. Les rsultats de lexprience chinoise montrent que ladoption dune loterie fiscale a permis daccroitre sensiblement les recettes fiscales. Une augmentation de 1% des gains de loterie a entrain une hausse denviron 20% des recettes perues sur ventes. Elle montre galement que le montant des gains esprs est gal environ 1/30 de laugmentation des recettes, illustrant que le systme est rentable. Source : Junmin Wan The incentive to declare taxes and tax revenues: The lottery receipts experience in China, 2006.

22. Davantage daide augmentera la capacit financire de lEtat mais son efficacit dpendra de sa prvisibilit et de son utilisation. Il est probable que les bailleurs de fonds reviennent Madagascar la faveur dune solution politique accepte par la communaut internationale, comme le suggre lexprience internationale ou lpisode de 2003 Madagascar. Ce retour serait dailleurs logique car mme avant la crise politique Madagascar na pas bnfici dautant dappui financier que de nombreux autres pays africains. Par exemple, en 2008, Madagascar recevait par habitant moiti moins daide que le Mozambique ou le Rwanda (cf. graphique 2). Autrement dit, si le Gouvernement malgache recevait autant de support financier extrieur par habitant que ces deux pays, sa capacit financire pourrait saccrotre de plus de 25% par rapport au niveau atteint en 2008.

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100.0
Us dollar

80.0 60.0 40.0 20.0

96.0 87.288.489.2 75.9 65.7 54.955.9 49.251.8 44.1

Standard devaition/Moyenne, 2000-2009

120.0

Graphique 2: Aide par hab., 2008

Sub-Saharan

0.0
Madagascar

Mozambique

Tanzania

Burkina Faso

Rwanda

Ghana

Senegal

Uganda

Zambia

Mali

Mozambique

Sub-Saharan

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Graphique 3: Volatilit de l'aide pendant les annes 2000


27% 27% 22% 23% 29% 32% 33% 35% 36% 36%

44%

23. Nanmoins, laugmentation de laide ne doit pas se faire nimporte comment. La littrature conomique a montr que laide peut aussi avoir des effets pervers. Son abondance peut dcourager leffort fiscal et/ou diminuer les contrles effectus par les autorits car cet argent nest pas peru comme venant directement de la poche des contribuables.45 En outre, les montants de laide doivent prendre en compte la capacit dabsorption de ladministration locale. Or, au cours des dernires annes, les taux dexcution associs aux projets sur financement externe ont t relativement bas. Pendant la priode 2005-08, environ 2 dollars sur 3 ont t engags en moyenne (avec il est vrai de considrables variations entre diffrents secteurs et bailleurs). 24. Premirement, il est indispensable de lier laide au renforcement des efforts de recouvrement fiscal et de contrles budgtaires (cf. actions 1 et 2 ainsi que 10 pour des mesures prcises). 25. Deuximement, lallocation de laide doit tenir compte des capacits dabsorption de ladministration. Ceci, requiert une coordination troite entre le Gouvernement et les bailleurs et entre les bailleurs eux-mmes. Souvent, ces derniers concentrent leurs activits dans les mmes secteurs, comme lducation et la sant, alors que les capacits dabsorption sont dj satures et sans tenir compte des synergies possibles avec les secteurs dinfrastructure ou conomiques (une route facilite laccs une cole et un systme dassainissement rduit les risques dpidmie). Ce problme de lallocation des ressources, y compris extrieurs, est examin en dtail dans la partie de cette tude consacre au budget dinvestissement. 26. Troisimement, pour que laide puisse contribuer de faon optimale la politique budgtaire, il est essentiel quelle devienne plus prvisible.46 Au cours de la dernire dcennie, la volatilit des flux daide vers Madagascar a t deux fois plus importante quen Ouganda et la plus leve parmi un
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Pour une discussion dans le cas de Madagascar, cf. Banque mondiale, Note de Politique Economique, Au cur de tnbres de la gouvernance, juin 2010. 46 Dailleurs, ce nest pas une concidence que laugmentation de la prdictibilit de laide se trouve parmi les objectifs principaux de la dclaration de Paris

Burkina Faso

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Madagascar

Tanzania

Rwanda

Zambia

Ghana

Senegal

Uganda

Mali

chantillon de 10 pays africains (graphique 3). En outre, la volatilit de laide a t largement procyclique, c'est--dire que laide et la conjoncture domestique ont t corrls, refltant surtout le fait que les chocs ont t politiques. Mais comment rduire la volatilit de laide dans un pays qui est rgulirement lobjet de chocs politiques, qui typiquement influencent le comportement des bailleurs ?47 27. Un dbut de rponse est propos dans le rcent rapport Dveloppement dans le Monde de la Banque Mondiale consacr au thme des pays fragiles.48 La volatilit de laide pourrait tre diminue si celle-ci se focalisait sur des activits considres comme fondamentales quelque soit le contexte politique et dont larrt risquerait mme daccentuer la fragilit des pays receveurs. Concrtement, le rapport suggre que laide devrait se diriger vers : (i) les secteurs sociaux et (ii) les activits qui visent promouvoir la gouvernance et la redevabilit des dcideurs politiques. Concernant les secteurs sociaux, il est admis quune population mieux duque et en meilleure sant est plus susceptible de gnrer des citoyens impliqus dans la gestion politique et conomique. En ralit lappui extrieur aux secteurs sociaux a continu pendant la crise politique Madagascar. Les bailleurs ont mme augment leur assistance financire vers lducation, la sant et la protection sociale en 2010 par rapport 2008. La principale diffrence est que cet appui sest fait en contournant les structures gouvernementales et en privilgiant les canaux de distribution par la socit civile et les ONG. Encore faut-il sassurer que ces mcanismes alternatifs soient efficaces ce quune une note rcente la Banque mondiale a prcisment remis en cause.49 28. Si leur appui aux secteurs sociaux a augment, les bailleurs ont globalement rduit leur assistance visant promouvoir la bonne gouvernance. Ce comportement semble motiv principalement par le souci de ne pas voir cet appui profiter avant tout au pouvoir en place issu dune procdure non-constitutionnelle. Si ce risque existe, il ne signifie pas que tout appui serait ncessairement contre-productif. Par exemple, les efforts visant la collection et la diffusion de linformation, y compris budgtaire, restent fondamentaux pour accroitre la redevabilit des acteurs politiques. Cest surtout en priode de crise que linformation tend manquer et que des pratiques de mauvaise gouvernance peuvent ainsi passer inaperus. Les bailleurs de fonds peuvent galement contribuer directement lanalyse de cette information ou indirectement en soutenant les acteurs de la socit civile. Dans un contexte dinstabilit politique chronique les initiatives qui cherchent accrotre
W. Fengler et H. Kharas mettent en avant que le manque de prdictibilit de laide est prjudiciable en donnant de nombreux exemples dans un chantillon vari de pays en dveloppement. W. Fengler et H. Kharas, Delivering Aid Differently : Lessons from the Field, Brookings Institution Press, 2010. 48 Banque mondiale, Conflict, Security and Development, World Development Report, 2011 49 Pour une discussion plus approfondie sur le comportement des bailleurs dans les secteurs sociaux depuis le dbut de la crise politique Madagascar, cf. World Bank, Economic Update, April 2011. Il y a plus dargent et plus de bailleurs quavant la crise. Pourtant, il y a lieu de sinterroger sur lefficacit de cette aide cause de la multiplicit des projets et le manque de coordination entre les bailleurs et les autorits. Le fractionnement de laide nuit aux conomies dchelle et accroit les cots de coordination, dinformation et de mise en uvre. Le manque de coordination sexplique par la volont des bailleurs passer en dehors du Gouvernement, pour des raisons politiques. Ces deux carences pourraient tre minimises par une meilleure coordination entre les bailleurs (y compris les ONG) et par un partage de linformation avec les autorits.
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la capacit des communauts simpliquer, comprendre et analyser les mcanismes de politique conomique et de gestion des deniers publics prennent une importance accrue. 29. Il peut donc tre opportun, Madagascar, de maintenir (voire daugmenter) une aide canalise vers le double renforcement du capital humain et de la redevabilit des acteurs politiques quelque soit le contexte politique. Cette logique interpelle autant le Gouvernement que les bailleurs de fonds. Elle sinscrit dans une rflexion globale et demande encore tre dbattue par lensemble des parties prenantes mais la rponse qui sera formule jouera assurment un rle important dans la conduite et la stabilit de la politique budgtaire Madagascar dans les annes venir. Dans la prochaine partie, il est dailleurs soulign que les investissements dinfrastructure restent indispensables pour la connectivit et les changes dinformations et dides ainsi que pour laccs aux services sociaux. 30. Action 4 : Mobiliser les fonds privs. La possibilit de mobiliser des fonds privs semble relever de lutopie pour beaucoup dobservateurs Madagascar. Laccs aux marchs de capitaux, internationaux et locaux, y demeure en effet restreint. La participation du secteur priv doit donc tre recherche par dautres canaux. 31. Le premier canal consiste encourager les partenariats entre les secteurs priv et public pour la fourniture de services et biens publics tels que linfrastructure, lducation et la sant. Ces partenariats existent dj puisquenviron la moiti des coles sont prives dans les centres urbains du pays et la privatisation des communications a permis lessor de ce secteur au cours des dernires annes. Des exemples, plus ponctuels, existent aussi en matire de rhabilitation de routes (comme celle des Hydrocarbures au centre dAntananarivo) et de production dlectricit dans les zones rurales. 32. Le potentiel est donc rel pour ces partenariats, mais pour assurer leur efficacit et leur prennit, deux conditions indispensables ne sont encore quimparfaitement remplies Madagascar. Dabord, un cadre rgulateur rationnel et transparent doit tre mis en place afin de rduire les risques que le secteur priv abuse de sa position dans des secteurs qui constituent souvent des monopoles quasi-naturels. Ce cadre existe sur le papier dans les secteurs des communications et de leau, mais il nest pas encore oprationnel. Les agences nont pas encore t mises en place ou alors ne possdent pas les ressources financires et humaines suffisantes pour fonctionner. Ensuite, il faut garantir des rgles du jeu telles que ces projets puissent tre commercialement viables dans la dure. Par exemple, un oprateur priv intress par un partenariat dans le secteur de leau en ville dAntananarivo (ce qui est rel en raison de la croissance dmographique) dsire connatre si son investissement restera ou deviendra rentable dans le moyen terme et sil sera labri de dcisions politiques arbitraires qui pourraient annihiler cette rentabilit. Malheureusement, le cadre rgulateur et la transparence des prix ne sont pas encore en place Madagascar, comme le souligne une tude ( paratre) de la Banque mondiale.50

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Banque mondiale ; Madagascar : Partenariats Public-Priv. Etude. A paraitre.

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33. LEtat malgache peut explorer deux autres options pour mobiliser davantage de financement du secteur priv : Privatiser des compagnies non-stratgiques : Il existe encore un nombre relativement important dentreprises commerciales dans les secteurs de lalimentation (la Star), du tourisme (Carlton), et de lindustrie dont lEtat dtient encore des parts.51 Une actualisation du portefeuille de lEtat, y compris dans les entreprises o ses parts sont minoritaires, semble pertinent pour ensuite sinterroger sur la pertinence de les conserver ou de les cder en prenant en compte les impratifs stratgiques du pays. La vente de certaines parts permettrait au Gouvernement de mobiliser des recettes supplmentaires et, surtout, de rduire les risques de conflits dintrts qui nuisent la concurrence dans ces secteurs. Il est toutefois recommand dattendre la stabilisation du contexte politique pour garantir la transparence de ces transactions et que les prix soient fixs leur juste valeur. Inventorier pour vendre ou louer des actifs, notamment immobiliers : Il nexiste pas dinventaire prcis et actualis des domaines dont lEtat est propritaire, mais ceuxci sont nombreux. Le patrimoine nest pas bien connu, surtout en termes de rendement financier potentiel. Par exemple, certains ministres dtiennent de nombreuses parcelles, mais ces terrains sont souvent mal ou pas exploits alors quils pourraient tre lous et rentabiliss par des entreprises.

34. La politique de privatisation et de cession/location dactifs immobiliers reprsentent une manne potentielle pour accrotre les recettes de lEtat. Toutefois, il est indispensable que ces oprations se fassent selon des procdures qui favorisent la concurrence des acqureurs potentiels, et dans la transparence, notamment par la diffusion dinformations sur les prix et les conditions contractuelles. Malheureusement, dans le pass, lEtat malgache a souvent eu recours des procdures obscures, qui ont tendance privilgier des intrts particuliers plutt que ceux de la communaut dans son lensemble, notamment dans les transactions immobilires.52

2me axe : Amliorer la gestion allocative des dpenses


35. Au-del de laugmentation ncessaire des moyens de lEtat, un autre chantier de renforcement est celui de la gestion allocative de ces ressources. Laugmentation de la capacit financire de lEtat est indispensable pour accrotre les ressources publiques et financer un certain nombre dactivits prioritaires. Encore faut-il, pour que lintrt collectif soit optimis, que le

En dpit du processus de privatisation qui a pris place ds la fin des annes 1990, lEtat est demeur actionnaire dans lexploitation htelire (Carlton), la pche (pcherie de Nosy Be), le textile (Cotona, FITIM), le bois (FANALAMANGA), la production et la distribution de boissons (Star), la compagnie arienne (Air Madagascar), la tlphonie (TELMA) et lexploitation de granit et de marbre (MAGRAMA). La prsence de lEtat dans ces secteurs contribue expliquer le manque de concurrence dont ils ont bnfici au cours des annes. 52 Pour des exemples, cf. la rcente publication de la Banque mondiale, Madagascar : LUrbanisation ou le nouveau dfi malgache, mai 2011.

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Gouvernement soit capable de slectionner les activits les plus efficientes. Il faut donc dpenser plus, mais (surtout) mieux. 36. Or aujourdhui, loptimisation de lallocation des dpenses se heurte un manque dune information indispensable cette tche. Les trois principales sources de faiblesse dans cette information sont (i) limportance des oprations extrabudgtaires, (ii) des imperfections dans la classification du budget et (iii) le manque dinformation sur lensemble des tapes de la chaine de la dpense, notamment les paiements effectus. 37. Action 5 : Amliorer la couverture du budget. La loi de Finance (ou les lois de rglements) ne couvre que les oprations budgtaires sous la responsabilit de ladministration centrale. Linformation sur les dpenses des tablissements et entreprises publics nest pas consolide si bien quil est quasiment impossible de dterminer lensemble des activits de lEtat un moment donn. Par exemple, pour cerner les ressources publiques affectes au secteur des transports, il faudrait additionner les dpenses effectues non seulement par le Ministre des Transports et celui des Travaux publics mais aussi celles des agences de lEtat (le Fonds dentretien routier, lAgence portuaire, etc.) qui oprent dans ce secteur. 38. Notre recommandation ici consiste recueillir linformation sur les oprations des tablissements publics, de manire la consolider avec les oprations de ladministration centrale et de la prsenter dans le budget. Les rapports dactivits sur les tablissements sont soit inexistants ou rarement mis jour. Par exemple, le dernier rapport public sur lOMERT date de 2007 et il nexiste pas dinformations rcentes sur les activits de lOMM, qui joue pourtant une place centrale dans le dveloppement du secteur minier et ptrolier. Cette information doit non seulement tre collecte mais aussi partage avec les partenaires pour que ceux-ci puissent lincorporer dans leur prise de dcisions et avec les membres de la socit civile pour que ceux-ci puissent jouer leurs rles dvaluateurs et de contrleurs des interventions de lEtat dans leur globalit. 39. La consolidation des informations budgtaires et extrabudgtaires permettrait aussi de mieux suivre et valuer les risques auxquels lEtat malgache est confront au cours du temps. Ces risques sont rels comme le rappelle lexprience rcente. Le dficit quasi structurel des fonds de pension de ladministration publique avait d aussi tre combl par une subvention non-budgtise de lEtat quivalente 0,2% du PIB. Ces interventions ne peuvent tre totalement vites car tous les chocs ne peuvent pas tre anticips mais elles doivent prendre place dans un cadre transparent pour garantir que les fonds soient bien utiliss et ne compromettent la stabilit des comptes publics. Lopacit actuelle favorise la mauvaise gestion et lmergence dventuels conflits dintrts. 40. Action 6 : clarifier la classification des dpenses dans le budget. La Loi de Finances actuelle ne fournit quune image imparfaite du contenu conomique ou programmatique du budget de lEtat. Dabord, la classification de la dpense par catgorie conomique pourrait tre amliore et affine pour tre plus conforme aux bonnes pratiques internationales en la matire. De plus, il nexiste pas encore de classification par fonction ou programmes ce qui empche une vritable valuation de 46 | P a g e

lutilisation des ressources de lEtat selon ces fonctions : la classification par Ministre est utile pour identifier les administrations responsables mais elle ne capte quimparfaitement lensemble des dpenses vers une activit ou fonction transversale de lEtat (comme lemploi ou la protection sociale) qui sont rarement sous la responsabilit dun seul Ministre. 41. La premire recommandation est donc de prsenter le budget de lEtat en affinant la dfinition conomique de la dpense. Cet effort devrait se concentrer sur la masse salariale qui ne donne pas une image conforme de la rmunration des fonctionnaires car une partie de leurs moluments est inclue dans les dpenses de fonctionnement hors salaires. Par exemple, les salaires des enseignants (non fonctionnaires) sont considrs comme des biens et services. Il est galement important de chercher mieux dfinir les dpenses en capital de lEtat car une partie du budget dinvestissement est consacre des paiements de consultants, de voyages, etc. ce qui contribue, entre autres, surestimer le stock de capital public, variable de rfrence pour la croissance (voir chapitre 7 pour une discussion plus approfondie). 42. La deuxime recommandation est de documenter les programmes (ou secteurs) qui sont les destinataires des ressources publiques. Cette carence nest pas nouvelle et avait donn lieu ladoption dune approche budgtaire par programmes ds 2005. Depuis, de nombreux efforts ont t fournis par les autorits, souvent avec lappui technique et financier de leurs partenaires, mais les rsultats sont rests mitigs, sauf peut tre pour le secteur de lducation.53 Lambition devrait tre squentielle car il nest pas facile de passer dune approche de budget de moyens, par chapitres et lignes, celle de programmes ou de rsultats. Dans un premier temps les autorits devraient prparer le budget selon une classification fonctionnelle. A titre dexemple, un tel exercice a t men par lquipe de la Banque mondiale pour le budget dinvestissement (voir chapitre 6) ce qui permet de capter lallocation des dpenses tant programmes quexcutes selon leurs destinations. Dans un deuxime temps, ce cadre de rfrence devrait tre complt par ltablissement de priorits, ce qui permettrait dorienter la dpense publique entre secteurs et lintrieur de chaque secteur. Enfin, une liste dindicateurs de rsultats devrait tre mise en place pour suivre et valuer lefficacit des dpenses publiques au cours du temps. Paradoxalement, les autorits malgaches semblent avoir privilgi la dernire tape alors que les deux premires ne sont pas encore en place. 54

Pour plus de dtails, cf. Jean Razafindravonona, Les limites de la modernisation du budget malgache. 3 Janvier 2011, sur http://cop-mfdr-africa-fr. La loi organique relative aux Lois de Finances 2004-007 du 26 juillet 2004 a er introduit une logique de programme compter du 1 janvier 2005, sans que les conditions pralables ne soient runies. Il en a rsult une grande confusion et une dsorganisation des services, qui devaient concilier la nomenclature programmatique introduite avec la logique de budget de moyens qui continuait informer les oprations quotidiennes dexcution. Aprs cinq annes dexprimentation, certaines des incohrences du texte initial ont t corriges, et un dbut de russite a pu tre constat dans quelques secteurs isols comme lducation et dans une moindre mesure la sant. 54 Une liste dindicateur existe travers le programme SNIS qui est btie sur les engagements du MAP. Or, il nest actuellement pas possible didentifier les ressources publiques qui sont affects ces engagements. Avec lappui des bailleurs de fonds, la classification du budget selon les engagements du MAP avait t entreprise en 2007 et 2008. Cet exercice na pas t men jusquau bout et, surtout, ntait pas encore utilis lors des confrences budgtaires et dans la prparation de la Loi de Finances.

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43. La mise en place dune approche programme requiert des comptences techniques, qui peuvent tre transfres par les partenaires techniques et financiers, mais aussi une forte appropriation par les administrations concernes. Pour cela, il faut que les responsables de programmes aient galement en charge les dpenses qui aujourdhui restent de la comptence des administrateurs financiers. En dautres termes il faut que les directeurs de programmes deviennent progressivement les ordonnateurs secondaires pour tablir leur autorit financire sur les dpenses qui font partie de leurs programmes et ainsi mieux matriser leurs actions. Bien entendu, ce transfert doit prendre place avec le renforcement des contrles. 44. Action 7 : Matriser le suivi de la chaine de la dpense. Ltude rcente de la Banque mondiale/FMI/GTZ a dj formul un certain nombre de recommandations, qui restent dactualit (cf. encadr. Leurs objectifs sont que la chane de la dpense permette au gouvernement (i) datteindre ses objectifs en finanant les politiques publiques prvues dans le cadre de lexercice budgtaire annuel, tout en vitant laccumulation dimpays ou limposition de dlais de paiement excessifs aux oprateurs conomiques ; et (ii) de respecter le vote des autorisations de dpenses manant du Parlement, ce qui implique notamment de respecter le caractre limitatif des crdits et de sassurer du caractre rgulier des actes de dpense, y compris la ralit du service fait. 45. Au-del de ces recommandation, il nexiste pas dinformations publiques et dtailles sur les paiements effectus par ladministration publique -- la dernire tape de la chane de la dpense. LOGT ne fournit que des renseignements annuels sur lensemble des dpenses payes. Le suivi de la dpense par Ministre sarrte au niveau des engagements. Cest dailleurs cette tape de la chane de la dpense qui est value par les quipes du FMI dans leur programme. Dans la mesure o mme ce niveau on constate dimportantes dviations par rapport la Loi de Finances en termes dallocation du budget, il existe aussi probablement des diffrences marques entre les dpenses engages et payes par chacun des Ministres.

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Recommandations pour allger la chane de la dpense. Le rythme dexcution de la dpense doit tre amlior. Lintroduction de techniques de rgulation budgtaire plus fines et le renforcement de la capacit de gestion des ordonnateurs permettraient de remdier cette situation. Toutefois, il est ncessaire pour y parvenir de rationaliser le nombre des ordonnateurs secondaires. Une fois ce renforcement ralis, le transfert des comptences dORDSEC aux GAC pourrait tre envisag, condition que les pratiques de gestion se soient suffisamment amliores. La mission a pu confirmer lavantage quil y aurait mettre en place un contrle slectif a priori des dpenses engages. La dmarche propose est dintroduire un seuil de montant des engagements exigeant un visa a priori. Lexamen de la distribution des engagements selon le montant des dpenses montre que le choix dun seuil de 500 000 ariarys permettrait de supprimer 40% des actes de visas pour consacrer ainsi la totalit des ressources du CF au visa de plus de 99% des dpenses en valeur. Ce contrle, qui deviendrait uniquement a priori avec la suppression moyen terme du visa de validation, pourrait ainsi tre plus approfondi et efficace que par le pass. Il est cependant important que lallgement des contrles a priori ne se traduise pas par un affaiblissement de la discipline budgtaire. Le risque dun affaiblissement, mme transitoire, de cette discipline, doit tre valu et vit, compte tenu du dpassement des crdits vots constat en 2005 et 2006. Cest pourquoi la mission a pris le parti de conserver le rle du CF en matire de rgulation budgtaire, alors mme quun contrle slectif des dpenses sera mis en place. En matire comptable, notre principale recommandation porte sur la gestion de la solde. Compte tenu du volume financier et de la charge de travail quelle reprsente pour le comptable, sa simplification doit constituer une priorit. A court terme, les performances techniques de SIGFP doivent tre optimises, sa scurit doit tre renforce et ses fonctions de reporting doivent tre dveloppes. Les autorits envisagent de remplacer SIGFP par une solution de march. Toutefois, le bilan cot/avantages comparatif de loptimisation de SIGFP et de son remplacement par une solution alternative na pas t effectu. En outre, si une telle dcision tait prise, les dlais habituels de mise en oeuvre de tels systmes sont tels que loptimisation de SIGFP devrait en tout tat de cause intervenir pour remplir les fonctionnalits indispensables moyen terme. Source : Source : FMI, Banque Mondiale, GTZ, Madagascar : Les priorits pour une chaine de la dpense plus efficace, juin 2008.

46. Un reporting public, systmatique et dtaill sur les paiements effectifs au niveau de chaque Ministre est une rforme encore indispensable et atteignable court terme. Ce devoir dinformation passe par la finalisation de linformatisation de la chane de la dpense qui a constitu un investissement important : entre 10-13 millions de dollars depuis presque 10 ans. Or, les rsistances son dploiement ont fortement rduit la porte de cet outil, qui reste donc insuffisante. Le systme ne permet toujours pas de produire tous les comptes fiables et dans des dlais raisonnables, en raison de problmes de transmission des donnes entre comptables subordonns et suprieurs, mais aussi en raison de difficults techniques (comptes dattente trs significatifs, dfaut dexhaustivit des oprations sur ressources extrieures). Lexprience internationale suggre que souvent, cest la rticence de certains acteurs de la chane de la dpense basculer vers un mode de gestion informatis qui joue pour beaucoup dans les difficults dimplantation du systme informatis, et que lexistence de rentes dont bnficient certains fonctionnaires explique sans doute ce comportement. Mais les dcideurs, le Parlement, la Cour des Comptes, les mdias et la population ont un droit de regard vident sur tous les

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dtails de lutilisation des fonds publics, et lensemble des gestionnaires de la chane de dpense (budget et Trsor) ont bien entendu un devoir de fournir ces dtails. 47. Une meilleure information permettrait une meilleure gestion de la dpense publique car il y a des risques de fuites tous les maillons de la chaine de la dpense. Il est indispensable que les instruments ncessaires pour mesurer et rendre compte de ces carts (centralisation comptable et tablissement des tats financiers consolids, reporting des tablissements publics et des collectivits locales, contrles internes et externes), soient renforcs car ils ne sont aujourdhui ni suffisamment fiables ni efficaces (cf. ci-dessous).

3eme axe : Moderniser la gestion financire


48. Les autorits doivent mieux dfinir ce quelles veulent faire, mais elles doivent aussi avoir les moyens dagir. Il faut que lEtat soit capable de sassurer que largent aille o il est prvu daller ; en dautres termes que le Gouvernement optimise sa gestion financire. 49. Une comparaison internationale montre que lefficience ou lefficacit du Gouvernement malgache grer les derniers publics reste perfectionner (141me sur 221 pays en 2009 selon le WBI). Les deux diagnostics PEFA, en 2005 et 2008, avaient dj identifi les principales forces et faiblesses si bien quil nest pas ncessaire dy revenir en dtail ici. 55 De plus, les autorits malgaches ont adopt un plan daction le Plan dActions Prioritaires ou PAP du Ministre des Finances et du Budget, valid par lensemble des bailleurs de fonds, qui constitue une bonne base de dpart pour lidentification des priorits des rformes. 50. Pour maximiser les efforts, il convient de cerner les actions ou la combinaison dactions qui sont les plus aptes amliorer, significativement et rapidement, la gestion financire des finances de lEtat. Lapproche dcrite en appendice suggre que laccent doit tre mise de prfrence sur deux composantes des diagnostics PEFA ; savoir : (i) la qualit du suivi de la dpense et (ii) les contrles. Les autres composantes (crdibilit et couverture) sont importantes si les deux autres sont prsentes mais perdent de leur pertinence en leur absence. En fait, la crdibilit et couverture du budget sont fortement influences si elles sont corrobores pendant lexcution et par la mise en place de contrles ex post par ladministration et le systme judiciaire. 51. Lamlioration de lefficience financire du Gouvernement malgache doit donc se concentrer sur le suivi et les contrles des finances publiques. Cest pourquoi les deux premires actions proposes ci-dessous visent amliorer le suivi de lexcution budgtaire, alors que la troisime sintresse au renforcement des contrles. 52. Action 8 : Comprendre la gestion des comptes de correspondants au trsor et en rduire lopacit. Le comportement des comptes de correspondants est encore mal apprhend alors que les
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http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PEFA

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variations des soldes comptent pour prs de 10% des dpenses totales de lEtat. Si le solde global de ces oprations est report par les autorits de manire annuelle, linformation sur la nature, les bnficiaires et les transactions et soldes dtaills de ces oprations est pratiquement inexistante. 53. La recommandation est donc damliorer la transparence des oprations sur les comptes de correspondants auprs du Trsor. Dabord, lidentit des correspondants est mal connue si bien quun inventaire indpendant, qui devrait tre rendu public, serait souhaitable, suivi dune rforme ayant pour but de rationaliser leur prolifration ainsi que les rgles sappliquant aux transactions et flux sur ces comptes.56 Ensuite, lorsquil sagit de comptes qui appartiennent au secteur public, il serait utile de conduire un audit ou une mission de contrle pour dterminer leur utilisation. Toutes ces actions permettraient daccrotre la visibilit sur lensemble des mouvements de trsorerie et donc de rationaliser lexcution des dpenses et d'optimiser lutilisation des ressources. 54. Action 9 : Professionnalisation de la fonction publique. La bonne gestion des finances publiques et le suivi de lexcution budgtaire reposent sur une administration comptente et professionnelle. Or, les considrations politiques ont un rle semble-t-il prpondrant dans la nomination des hauts fonctionnaires, et cela jusquau niveau de Directeur de dpartement, ce qui pourrait nuire la comptence et la stabilit de la fonction publique. En outre, les processus de dcision sont fortement concentrs, notamment en matire financire et de ressources humaines, ce qui tend renforcer linfluence des facteurs politiques ou exacerber les conflits dintrts. 55. La rforme de la fonction publique est un exercice lent et complexe, mais il existe une opportunit avec le dpart la retraite prvu de nombreux fonctionnaires. Ces dparts posent un problme de continuit mais sont aussi loccasion de modifier les comportements en privilgiant : (i) la mise en place de rgles dembauche transparentes, bases sur des critres essentiellement techniques, pour recruter une nouvelle gnration de fonctionnaires ; et (ii) de procder une dcentralisation de certaines fonctions budgtaires comme celles dordonnateurs secondaires et de gestionnaire des ressources humaines qui sont concentres au sein de la Direction des Affaires Administratives et Financires (DAAF) et de la Direction des Ressources Humaines (DRH). Cette dcentralisation vers les responsables de programmes permettrait de mieux maitriser lapproche programme tout en rpartissant les processus de dcision au sein des ministres. Bien entendu, les Directions financires et de gestion des ressources humaines devraient conserver un rle de coordination et de supervision. 56. La mise en place de nouvelle rgles dembauche (et de promotion) et la dconcentration de certaines dcisions administratives et financires offriraient un point dentre vers une rforme plus globale de la fonction publique qui devrait graduellement soprer Madagascar. A ce jour, il est presque impossible de connatre le nombre de fonctionnaires (les bases de donnes ne sont ni mises jour, ni harmonises) et le rcent audit de la solde au sein du Ministre de lEducation devrait servir dexemple tant il a mis en exergue de nombreuses irrgularits. La rmunration des fonctionnaires est galement tellement complexe, car celle-ci varie suivant le Ministre, le corps dappartenance, le lieu,

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Un tel effort a t men rcemment au Burkina Faso.

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lanciennet, la comptence, lexprience et comprend des avantages montaires (au-del du salaire) et non montaires, que le systme en est devenu opaque. Une rationalisation du systme de gestion des ressources humaines de lEtat, tant en matire de gestion de la solde que des systmes de paiement et dincitations, d'valuation des performances ou encore des mcanismes de renforcement de capacit, reste un chantier de long-terme indispensable. 57. En plus, la nouvelle attention donne aux dimensions humaines de lefficacit permettrait de mieux accompagner les efforts sur les systmes. Pendant ces dernires annes, les actions ont surtout port sur la mise en place de systmes informatiques, tant au niveau des administrations fiscales et douanires, que de la chane des dpenses. Ces systmes SIGFP, SYDONIA, SIGTAS, et GASY NET - ont fait leurs preuves, mais doivent tre accompagns par une plus grande attention aux aspects humains de la rforme qui sont indispensables et complmentaires leur fonctionnement. 58. Action 10 : Renforcer les contrles. Selon les textes, il existe un grand nombre de contrles statutaires sur les oprations de finances publiques Madagascar. Il suffit de citer les contrles de linspection Gnrale de lEtat, la Cour des comptes, lAutorit de rgulation des Marchs publics et le BIANCO qui ont toutes pour mission de contrler les pratiques budgtaires. Toutefois, force est de constater que ce cadre nest gure oprationnel et que les contrles restent insuffisants. En outre, les contrles ne mnent que rarement des sanctions et ne sont donc que faiblement dissuasifs. 59. Plusieurs raisons expliquent le manque defficacit des contrles budgtaires. Dabord, les entits responsables manquent de ressources humaines et financires pour remplir leurs missions. Ensuite, il nest pas clair que, mme lorsque les contrles ont lieu, ils dbouchent sur des procdures de sanctions. Par exemple, il est estim que moins dune plainte sur dix juges recevables par lagence anticorruption (BIANCO) est traite par un Tribunal. Ici encore, lexprience internationale a soulign limportance de la volont politique daller de lavant, assurant quen cas de fautes avres, les sanctions soient appliques. 60. Les initiatives en faveur du renforcement des contrles nont pas manqu mais elles nont pas encore produit les rsultats escompts. A titre dexemple, on peut citer lintroduction du contrle hirarchis de la dpense en 2009. Cette initiative visait acclrer et fiabiliser l'excution des dpenses, en octroyant une plus grande marge de manuvre aux gestionnaires de programmes. Cette dmarche reposait sur l'ide qu'il est la fois plus efficace et plus efficient de proportionner les contrles pralables la dpense aux risques potentiels, plutt que de soumettre toutes les dpenses ces contrles, quels que soient leurs montants. Toutefois, cette rforme n'a pas t accompagne par le renforcement de la responsabilisation des gestionnaires, travers la mise en place d'un Conseil de discipline budgtaire et financire, comptent pour juger les ordonnateurs, ce qui a frein sa porte. 61. La recommandation est donc de continuer renforcer la mise en uvre des rformes qui ont t identifies tant au niveau des corps de contrles internes quexternes de lEtat malgache. Les contours de plusieurs priorits sont esquisss dans lencadr ci-dessous.

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62. Au-del des rformes proposes, le dfi sous-jacent mais fondamental reste lappropriation des contrles tant par ladministration que par les autres parties prenantes, y compris les pouvoirs lgislatifs et judicaires, les bailleurs de fonds, les ONGs, la socit civile et le secteur priv.. Les organisations de la socit civile et les mdias ne se posent pas en vrificateur de la performance de la fonction publique, comme elles le font dans dautres pays, alors que leur rle est important pour sensibiliser lopinion et mettre en lumire les cas de mauvaise gestion des deniers publics. Afin dillustrer cette complmentarit entre motivation interne et rle des utilisateurs, le cas de contrles sur les passations de marchs publics est rvlateur. LARMP publie les rsultats de presque toutes les passations, ce qui est en soi un progrs considrable, mais il subsiste des questions sur la qualit de cette information sans que cela suscite une raction de ladministration, des corps de contrles, des entreprises ou de la socit civile. Au bout du compte, les irrgularits semblent continuer, mme si elles font lobjet dune publication rgulire.
Quelques points nvralgiques des rformes des finances publiques Partir des audits du Trsor disponibles (Brigade de Vrification du Trsor) pour renforcer le rseau existant, en commenant par la Paierie Gnrale dAntananarivo (PGA). Renforcer la chane de contrle interne dans les ministres (c'est--dire la responsabilisation des administrateurs de crdit eux-mmes) Renforcer les corps d'inspection / audit interne en 1) augmentant les moyens et l'indpendance oprationnelle des corps de contrle administratif, et en 2) introduisant l'approche axe sur les risques Mettre en place effectivement la CDBF et la faire fonctionner, en respectant les droits de la dfense Renforcer les moyens et l'indpendance oprationnelle de la Cour des comptes et son efficacit Revoir en profondeur le rle du Parlement, supprimer les sances de discussion du budget huis-clos, et instituer un mcanisme ouvert travers lequel les modifications apportes par le pouvoir lgislatif sont prcises et partages avec le plus grand nombre Introduire un rle nouveau de contrle social par les organisations de la socit civile, sur la base de documents budgtaires refonds, et d'un accs beaucoup plus large aux informations d'excution budgtaire en ligne, des niveaux pertinents pour les bnficiaires

63. Les solutions devront saxer sur plusieurs plans, mais reposeront sur la mise en place de mcanismes dincitations et de sanctions, au sein de ladministration. Il nest gure besoin de sattarder sur la ncessit dtablir des sanctions crdibles, en interne, pour ceux qui drogeraient aux rgles. Il est peut tre plus utile de rappeler que pour que les sanctions soient efficaces, il faut tablir en parallle des incitations pour ceux qui respectent les rgles ou mieux encore amliorent le systme. Or aujourdhui, ces incitations sont quasiment nulles au sein de ladministration malgache. Par exemple, des rcompenses pourraient tre mise en place pour les fonctionnaires qui proposent les meilleures mesures pour amliorer la transparence de leurs services. Des prix pourraient tre attribus aux entreprises ou fournisseurs qui font conomiser le plus dargent lEtat, comme cela a t entrepris avec succs au Salvador pour les contrats routiers et au Pakistan dans le secteur de leau.57 Ces
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Cette approche a t applique pour le dveloppement du rseau dapprovisionnement de leau dans Karachi sous la forme d un pacte social entre les autorits et toutes les entreprises participantes au projet qui cherchait liminer tous les actes de corruption ou de pots de vins. Il est estim que le gouvernement a conomis plus de 3 millions de dollars.

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initiatives sont importantes car elles permettent dagir sur lacceptation des contrles et sur la motivation des rformateurs lintrieur des administrations elles-mmes. 64. Pour tre pleinement efficaces, les systmes de contrles doivent galement permettre un droit de regard de lextrieur. Ce droit doit inclure les pouvoir lgislatifs et judiciaires, comme cela est invoqu dans lencadr ci-dessus, mais aussi des acteurs indpendants comme le secteur priv et la socit civile (dans son sens large). Leur implication permet dapporter un regard indpendant mais aussi de renforcer et diversifier les mcanismes dincitations et de sanctions. Par exemple, la socit civile peut lancer une campagne de presse (comme pour le trafic de bois de rose en 2010) et, un niveau fondamental, les citoyens peuvent utiliser les urnes pour sanctionner ou rcompenser leurs gouvernants. Tableau 2 : Les instruments pour promouvoir une gouvernance participative
Objectifs Politique conomique Revenus Budget Dpenses publiques Citizen feedback on services Contrles Local Evaluation participative dans des exercices de planification Dissmination publique des revenus collects et des transferts leurs destinataires Secteur ou National Consultations sur les priorits des politiques conomique et budgtaire Suivi et valuation des revenus collects y compris non fiscaux

Processus participatif dlaboration du budget Analyse indpendante du budget Dissmination de lexcution et des paiements Suivi de la dpense dans les secteurs effectifs prioritaires Community Scorecards, Citizen Report Cards; Citizen Report Cards; GRMs GRMs Comits de surveillance, tribunaux Ombudsman, Pactes dintgrit, citizen communautaires charters Source: C. Finch, Understanding demand side governance: An Overview, Banque mondiale, mars 2011

65. Enfin, il est opportun de promouvoir la participation des acteurs non-tatiques aux processus budgtaires. Lexprience internationale a permis didentifier plusieurs outils qui sont encore peu utiliss Madagascar (tableau 2). Il y a certes des initiatives en termes dapproche participative la prparation du budget dans quelques communes et des score cards ont t testes dans le secteur de la sant mais elles sont restes modestes dans leur porte. Leur intensification est importante afin de promouvoir une vritable approche participative du budget travers : (i) la collecte et la diffusion de linformation et (ii) le renforcement des capacits de ceux qui la reoivent la comprendre et exprimer leur opinion.

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APPENDICE TECHNIQUE : A la recherche des composantes de lefficacit financire de lEtat Lapproche PEFA montre que lefficacit du Gouvernement est fortement et positivement corrle (i) la crdibilit du budget ; (ii) la couverture et la transparence du budget ; (iii) lexcution et le suivi du cycle budgtaire et (iv) les contrles internes et externes. Les graphiques ci-dessous confirment cette corrlation pour un chantillon de pays en dveloppement o lefficacit du gouvernement est mesure par lindicateur utilis par 58 lInstitut de la Banque mondiale). Graphique 1 : Moins le budget est crdible, plus le Gouvernement est inefficace Graphique 2 : Moins le budget est transparent, plus le Gouvernement est inefficace

Madagascar

Madagascar

Graphique 3 : Moins le budget est contrl, plus le Gouvernement est inefficace

Graphique 4 : Moins lexcution budgtaire est assure, plus le Gouvernement est inefficace

Madagascar

Madagascar

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Sur notre chantillon de 17 pays, Madagascar se trouve au 13 rang selon sa performance en matire de contrles ; au 6me en matire de cycle, au 9me en matire de transparence et de couverture et au 9me en matire de crdibilit.

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Notes : La variable ineff mesure le degr dinefficacit du Gouvernement tel que mesur par lindicateur du WBI. Les autres variables ont t calibres sur la base des notifications du PEFA et sont dfinies de la manire suivante : ncred comme le degr de non-crdibilit du budget, ntrans comme le degr de non-transparence, nctrl comme le degr de labsence de contrle et ncycle le degr de non-suivi de lexcution budgtaire. Sur cette base, nous avons utilis la mthodologie FsQCA pour identifier quelle composantes sont les plus susceptible dinfluer le plus sur la performance de gestion financire de lEtat malgache. Lidentification des conditions menant linefficacit du Gouvernement sest effectue en suivant 4 tapes successives : 1 tape : Identification de la relation tester empiriquement Les PEFA ont contribu cerner les dimensions de la gestion financire du budget de lEtat en distinguant le manque de crdibilit budgtaire (ncred), la non transparence (ntrans), labsence de contrle (nctrl) et finalement le manque de suivi de lexcution budgtaire (ncycle). Chacune de ces dimensions devrait influencer lefficacit du Gouvernement. Notre hypothse de dpart est donc de chercher quantifier la relation entre ses dimensions du PEFA et la performance du Gouvernent. 2 tape : valuation de linefficacit des pays et identification des lments du PEFA Linefficacit du Gouvernement a t mesure sur la base de lindicateur de lInstitut de la Banque mondiale, alors que les scores du PEFA ont t utiliss pour capter les 4 dimensions de la gestion financire. Chaque variable a t normalise sur un intervalle de 0 1 avec 1 comme note maximale et 0 la note minimale. Un pays qui se voit par exemple attribuer une note de 0.95 pour son inefficacit veut dire que le gouvernement du pays est trs proche de linefficacit totale. Cette approche a t applique 17 pays, dont Madagascar. 3 tape : Vrification de la relation de causalit entre le PEFA et lefficacit du Gouvernement Une manire de vrifier lhypothse de causalit est de reporter sur les 4 graphiques ci-dessus les effets individuels de chacune des composantes du PEFA sur linefficacit de la gestion financire. Individuellement, labsence de lune des composantes du PEFA est une condition suffisante pour expliquer linefficacit du Gouvernement. Cela transparait partir du fait que le nuage des points est plutt rparti dans le triangle suprieur. Toutefois, lorsquil y a de plus en plus dobservations dans le triangle infrieur (condition plus ou moins vrifie dans les deux derniers graphiques), llment du PEFA est une condition ncessaire lexplication dinefficacit. 4 tape : Calcul du degr de consistance et prsentation des conclusions Une manire de vrifier limportance de labsence dune des dimensions du PEFA sur linefficacit consiste examiner leffet combin des diffrentes causes probables. Pour cela, nous avons utilis lapproche Fuzzy Set 1/ Qualitative Comparative Analysis (FsQCA) qui permet ltude des conditions doccurrence dun phnomne donn. Elle est particulirement intressante lorsque le nombre dobservations est trs faible pour tirer des conclusions partir des tableaux statistiques. Cette mthode a montr que : (i) le dfaut simultan des 4 lments entrane linefficacit avec un degr de consistance de 98.3% dans lchantillon ; (ii) labsence du suivi de lexcution budgtaire combin la prsence des 3 autres mne linefficacit avec une consistance de 97.2% ; et (iii) elle seul, linexistence de contrle conduit cette inefficacit avec 95% de consistance. Ces rsultats suggrent que labsence de contrle et du suivi de lexcution budgtaire sont les deux causes probables de linefficacit de la gestion financire. 1/ Pour une explication de lapproche FsQCA, voir www.u.arizona.edu/~cragin/fsQCA/
me me me re 1/

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PARTIE II : LA POLITIQUE DINVESTISSEMENT DE LETAT


1. La croissance conomique dun pays est dtermine en grande partie par la quantit et la qualit de son stock de capital physique. Sa contribution est directe car il faut de linfrastructure et des machines performantes pour produire efficacement et devenir comptitif ; elle est aussi indirecte par ses effets amplificateurs sur la qualit du capital humain car les travailleurs sont automatiquement plus performants sils bnficient dun quipement adquat ou des changes de connaissance et de technologiques que permettent les rseaux de communication et de transports modernes.59 2. Lexprience internationale a montr que lEtat doit jouer un rle, souvent dcisif, en fournissant directement le stock de capital physique, dans les secteurs o son intervention se justifie par le caractre de biens publics des infrastructures. Cest par exemple le cas pour la construction dcoles ou de routes o des critres purement commerciaux mneraient des investissements sous-optimaux. Le rle de lEtat est aussi important par sa capacit tisser des partenariats avec le secteur priv, travers des actions conjointes ou en assurant la mise en place de rgles et de conditions qui encouragent linvestissement priv. Ces trois rles sont fondamentaux et complmentaires pour promouvoir la croissance acclre et harmonieuse dun pays comme Madagascar. 3. La deuxime partie de cette revue des dpenses publiques analyse la capacit de lEtat malgache promouvoir laccumulation dun stock de capital physique de qualit. Elle sintresse surtout au premier rle de lEtat mentionn ci-dessus, savoir sa capacit directe contribuer linvestissement, dans la mesure o les second et troisime rles sont examins en profondeur dans dautres tudes rcentes de la Banque mondiale. Les opportunits de partenariats entre les secteurs priv et public peuvent tre stimules par des actions concrtes tant lgales quinstitutionnelles et financires, alors que les conditions ncessaires ltablissement dun climat daffaires favorable linvestissement priv sont values annuellement dans la publication Doing Business de la Banque mondiale.60 4. Demble, il faut reconnatre qu Madagascar, les dficits en capital public de qualit ncessaire au dveloppement du pays sont visibles, tmoins aussi les indicateurs qui sont systmatiquement en dessous des standards internationaux, et mme rgionaux : par exemple, le nombre de routes paves par km2 est 9 fois infrieur celui de lOuganda, ou la production dlectricit annuelle est quivalente 1/12 de celle du Mozambique. Non seulement le pays se trouve en bas de lchelle mais lcart se creuse un peu plus avec les pays mergents ou industrialiss de la plante. Par rapport lIle Maurice, Madagascar a 100 fois moins de routes paves par km2, 53 fois moins de KWh par habitant, moiti moins de salles de classes primaires par lve et 7 fois moins de lits dhpital par habitant.

59

Pour limportance de ces effets croiss, cf. par exemple, Daron Acemoglu et Fabrizio Zilibotti, Productivity Differences, Quarterly Journal of Economics, 116, pp. 563-606. May 2001 60 Lanalyse des partenariats privs publics Madagascar, y compris avec une srie de recommandations, peut tre trouve dans ltude Banque mondiale, paraitre. Afin de situer le classement du climat des affaires de Madagascar par rapport au reste du monde, le lecteur peut se rfrer au site internet : www.doingbusiness.org.

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5. La faiblesse profonde de la politique de linvestissement public Madagascar trouve son origine dans une srie de dficiences qui ne sont pas nouvelles. Celles-ci sont analyses dans les 4 premiers chapitres de cette seconde partie. Le premier chapitre met en vidence, tout dabord, que le montant de linvestissement public est rest historiquement trs faible Madagascar, en moyenne 400 millions de dollars par an avant la crise (autour de 250 millions depuis 2009), expliquant son impact marginal sur lconomie du pays. Par rapport au PIB, ce montant est lun des plus faibles au monde. 6. Le deuxime chapitre rappelle que lallocation de linvestissement na certainement pas t optimale dans la perspective de promouvoir la croissance conomique dans le court et moyen terme. Non seulement lexcution du budget dinvestissement nest pas ncessairement aligne sur les objectifs prioritaires du pays, mais encore les autorits nont pas dvelopp les outils indispensables pour prendre les dcisions optimales tant en amont (la planification) quen aval (lvaluation). 7. Le troisime chapitre montre que le stock de capital physique se dgrade plus rapidement que ne le suggre lanalyse des flux dinvestissement publics. Lampleur de ces derniers est largement insuffisante par rapport aux besoins de lconomie malgache, mais leur faible niveau est encore accentu par le fait quune proportion non ngligeable du budget dinvestissement comprend des dpenses qui ne sont pas des biens en capitaux. En outre, la dtrioration du stock de capital physique est acclre par les dficiences en termes dentretien et de maintenance, qui ont souvent t ngligs par les autorits. 8. Le quatrime chapitre revient sur les lacunes dans la gestion administrative et financire du budget dinvestissement. Celles-ci empchent de traduire les dcisions prises par les autorits et leurs partenaires en actions sur le terrain et donc dobtenir les rsultats escompts. 9. A partir de ces analyses, cette seconde partie conclut par un chapitre qui regroupe une srie de recommandations visant amliorer lefficacit de la politique dinvestissement pour que celle-ci puisse contribuer au dveloppement du pays.

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Chapitre 5 : La faiblesse de linvestissement public


1. Comme dans presque tous les pays du monde, linvestissement public est un des principaux instruments de la politique budgtaire. Or, la faiblesse des montants engags contribue rduire lefficacit de cet instrument. Mme avant la crise, avec environ 400 millions de dollars par an en moyenne pendant la priode 2007-2010, soit lquivalent de 20 dollars par 1000 habitant ou 5% du PIB, lEtat na pas pu vraiment jouer son rle de pourvoyeur en infrastructure de base et en infrastructure dappui au dveloppement du capital humain. Plus rcemment, la chute prononce des investissements publics depuis 2009 ont encore aggravs le retard avec les pays industrialiss ou mergents. Au rythme actuel, le foss se creusera encore plus car les stocks semblent se dtriorer de plus en plus rapidement au fil du temps, notamment en infrastructure. 2. Ce chapitre rappelle que les montants dinvestissement sont faibles Madagascar. Ensuite, il montre quen raison de cette faiblesse, il est presque logique que cet instrument nait exerc quun impact marginal sur la croissance conomique tant par ses effets sur la demande que loffre globale. Enfin, il conclut en sinterrogeant sur les causes de la faiblesse quasi-chronique des investissements, et notamment leur troite (mais fragile) dpendance sur les financements externes.

Un budget dinvestissement parmi les plus bas au monde


3. Compars dautres pays, les investissements publics Madagascar sont faibles tant par rapport sa population que la taille de son conomie (graphiques 1 et 2). A titre de comparaison, linvestissement public par habitant y est 2-3 fois infrieur celui observ en Tanzanie et au Mozambique, qui sont pratiquement aussi pauvres que Madagascar. Graphiques 1 et 2 : Linvestissement public Madagascar est parmi le plus faible au monde, 2007-10
Mozambique

Botswana
516

845 380 251 107 55 54 47 46 42 20

13.9 11.9 11.1 10.6 9.8 9.3 8.6 8.3 6.8 5.5 4.7 0.0 5.0 10.0 % du PIB 15.0

Mauritius Senegal Tanzania Rwanda Madagascar

Botswana Tanzania Senegal Rwanda Uganda Burkina Faso South Africa Tunisia Mauritius Madagascar

200

400

600

800 1000

US dollar par habitant Source : FMI et Banque mondiale.

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Graphique 3: Les montants investis par l'Etat


South Africa Tunisia Tanzania Uganda Botswana Senegal Mozambique Burkina Faso Mauritius Rwanda Madagascar 0.00 25.73 2.64 2.44 1.59 1.52 1.34 1.29 0.68 0.49 0.48 0.40 10.00 20.00 30.00

Les limites de linvestissement Madagascar Avec 400 millions de dollars par an, les autorits peuvent construire alternativement : 1140 km de routes paves la route dAntanarivo Fort Dauphin 10.000 puits (avec pompes lectriques) 15 centrales lectriques-diesel de 30 MW 100 coles primaires en villes.

Source : Africon, Diagnostics des infrastructures nationales en Afrique : Cots unitaires des projets dinfrastructures en Afrique subsaharienne, Juin 2008

Milliards de dollars

4. Le budget dinvestissement engag par lEtat malgache se situe en moyenne autour de 400 millions de dollars par an, ce qui ne lui permet de financer quun nombre rduit de projets (cf. encadr). Par exemple, ce montant suffirait peine financer la construction dune route pave entre Antananarivo et Fort Dauphin. Le montant du budget dinvestissement de lEtat malgache est mme 1/3 plus bas que celui dun pays pauvre comme le Burkina Faso et trois fois infrieur celui du Mozambique (graphique 3). 61 5. La faiblesse de linvestissement public Madagascar nest pas un phnomne rcent et sinscrit dans la dure (graphique 4). Depuis 1984, son montant na jamais dpass 50 milliards dAriary (en valeur constante de 1984), mme si un pic avait t atteint pendant la priode 2006-08 o lafflux de financement extrieur dans les secteurs dinfrastructure, notamment routier, avait permis datteindre un budget annuel quivalent 600 millions de dollars US actuels. 6. Si le budget dinvestissement ne couvre que les projets sous la responsabilit de ladministration centrale, le montant total nest gure suprieur car la vaste majorit des projets sont fortement concentrs entre ses mains.62 Les administrations dcentralises ont des budgets dinvestissement drisoires comme, par exemple, 7 000 dollars ou 1 000 dollars respectivement dans les communes urbaines de Toliara et de Moramanga. De mme, le budget dinvestissement de la Commune Urbaine dAntananarivo ne reprsente que 0,4% de celui inscrit dans la Loi de Finance de lEtat malgache, soit environ 1,5 millions de dollars.63

A titre de comparaison moins pertinente mais plus saisissante, un territoire voisin comme La Runion vient dannoncer la rhabilitation de la route de son littoral pour un montant de plus de 2 milliards dEuro alors que sa population est 20 fois infrieure celle de la Grande Ile. 62 La premire partie de cette tude avait fait ressortir le caractre incomplet du budget qui laissait de ct les oprations menes sur leurs fonds propres par les tablissements, entreprises publiques et administrations dcentralises. Mais ce manque de couverture concerne plus des oprations extrabudgtaires que des projets dinvestissements. 63 Pour plus de dtails, cf. Banque mondiale : Lurbanisation ou le nouveau dfi malgache, 2011.

61

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7. Si les tablissements et entreprises publics sont nombreux, leurs activits 12.0% 50.0 dinvestissement restent limites. 10.0% 40.0 Ceci sexplique par leurs 8.0% contraintes de trsorerie, 30.0 6.0% lexception peut tre de la JIRAMA, 20.0 de lAgence portuaire Autonome 4.0% (SPAT) et du Fonds dEntretien 10.0 2.0% Routier (FER) qui ont bnfici de 0.0% 0.0 financements hors-budgtaires exceptionnels au cours de ces Millards d'Ariary, prix constant 1984 % du PIB dernires annes. La JIRAMA, la suite de laugmentation de son capital, a pu financer des investissements hauteur de 40 millions de dollars par an en 2008 et 2009 qui sont toutefois retombs 14 millions de dollars en 2010 (soit environ 5% du budget total de lEtat). LAgence portuaire et le FER ont t relativement actifs grce lappui des bailleurs de fonds : la premire rapporte des investissements raliss de 10-15 millions de dollars en 2009, alors que les activits de rhabilitation (et dentretien) de la seconde se situent autour de 30 millions de dollars par an.
Graphique 4: Evolution de l'investissement public, 1984-2009
Milards d' Ariary, prix constant 1984

Labsence de corrlation entre investissements publics et croissance conomique


8. La faiblesse historique des montants dinvestissements publics explique leur manque dimpact significatif sur la croissance conomique au cours des dernires dcennies. Cette absence a t vrifie laide dun simple modle macro-conomique (dcrit en appendice de ce chapitre) qui na pas permis de dtecter de corrlation significative entre ces deux variables pendant la priode 1984-2008, alors que linvestissement priv semble avoir exerc un effet significatif et positif. Il na pas non plus t possible didentifier de corrlation significative entre les investissements priv et public durant cette priode.64 9. La faible contribution de linvestissement public la croissance sexplique par son impact restreint sur la demande globale. A court terme, la politique dinvestissement correspond une politique keynsienne o laugmentation des dpenses mne une plus forte demande travers le multiplicateur. Cet effet est rduit dans un pays comme Madagascar car les montants en jeu sont trop faibles comme lillustre le simple exemple suivant. Si lEtat malgache dcidait daccrotre le montant de ses investissements de lordre de 20% dans lide de mener une politique budgtaire de relance
Labsence de corrlation entre investissements priv et public peut sexpliquer par deux facteurs, pas ncessairement exclusifs. Le premier est que linvestissement public na pas vinc linvestissement priv sur le march du crdit local car sa principale source de financement a t laide officielle. Le deuxime facteur est que leffet de substitution et celui de complmentarit se sont neutraliss, empchant donc de discerner limpact global entre ces deux variables.
64

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

% PIB

61 | P a g e

conomique, il injecterait environ 80 millions de dollars dans lconomie locale. Cette augmentation ne conduirait une hausse immdiate que de 1% de la demande globale et un impact maximum de 5,5% sur le PIB en faisant jouer les effets multiplicateurs au cours du temps.65 10. La contribution de linvestissement public aux stocks de capital physique et humain ( travers loffre globale) est aussi limite Madagascar. Les montants injects dans chacun des secteurs ne sont pas suffisants pour que le pays rattrape ses retards en matire dinfrastructure. Au rythme actuel dinvestissement (et dentretien), certains stocks se dgradent. Il faudrait environ 100 millions de dollars par an juste pour maintenir le rseau routier de 5 780 kilomtres alors que lEtat (y compris le FER) na dpens que 80 millions par anne en 2009 et 2010.66 Ces mmes simulations pourraient sappliquer aux autres secteurs de linfrastructure, notamment la production nergtique et deau potable car les investissements ont aussi t minimaux au cours du temps. Enfin il faut de plus souligner laugmentation des besoins (la pression dmographique) et lcart grandissant avec les autres pays pour vritablement mesurer lampleur du dsastre. 11. A la lumire des faibles montants dinvestissement public au cours des dernires dcennies, il nest donc pas surprenant que le pays se trouve en retard dans pratiquement tous les domaines o le secteur public doit jouer un rle dterminant. Par exemple, Madagascar a 9 fois moins de routes paves par km2 que la Tunisie, produit 23 fois moins dlectricit (par habitant), dispose de 2,7 fois moins de classes dcole primaire (par lve) et offre 4 fois moins de lits dhpital (par habitant). Les carts sont galement sensibles avec ses voisins tels que lIle Maurice et lAfrique du sud, et mme avec les autres pays pauvres du continent comme le Burkina Faso, le Mozambique et lOuganda (tableau 1).

La dpendance des investissements laide extrieure


12. Les faibles niveaux dinvestissements publics Madagascar sexpliquent par la capacit financire rduite de lEtat malgache. Ces faiblesses ont t exposes dans la premire partie de cette tude. Il nous parait galement important de rappeler la forte dpendance des investissements aux financements extrieurs, qui ont traditionnellement compt pour prs de la moiti du budget dinvestissement engag par le Gouvernement, ce qui nest pas unique sur le continent africain (graphique 5). Le poids de laide est encore plus important dans le budget inscrit dans la Loi de Finance puisquenviron 2/3 des investissements sont financs sur ressources extrieures. Cette diffrence entre les dpenses votes et engages reflte la lenteur des engagements des dpenses finances par les bailleurs de fonds (voir ci-dessous).

A plus long terme, si ces dpenses sont entirement dpenses localement (cest dire quelles ne servent pas financer des importations) et que le taux dpargne est de 20%, limpact sur la demande globale serait de 400 millions de dollars, soit une hausse denviron 5.5% du PIB. 66 La valeur au kilomtre dune route bitume est approxime autour de 300 000 dollars sur la base de ltude Africon, 2008, op.cit et le taux moyen damortissement est estim 5% par an.

65

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Tableau 1 : Le retard de Madagascar dans ses stocks en capital physique et humain (donnes les plus rcentes)
Pays Routes bitumes par 1000 km2 KWH produit par habitant Nombre de salles de classes primaires par 1000 lves 21.3 20.0 15.6 19.2 20.4 58.8 45.5 32.3 Nombre de lits dhpital par 1000 habitant

Pays faibles revenus Madagascar 9.9 53.7 Ouganda 82.6 38.9 Mozambique 7.2 725.7 Tanzanie 7.7 67.9 Burkina Faso 14.1 42.7 Pays revenus moyens Tunisie 81.5 1248.5 Maurice 999.0 1855.2 Afrique du sud 60.5 6000.3 Source : Banque mondiale et http://www.nationmaster.com

0.42 0.92 0.87 0.89 1.42 1.70 3.07 Nd

13. A Madagascar, la forte dpendance du budget dinvestissement aux flux daide sexplique plus par la quasi-absence de ressources internes que par des flux financiers massifs en provenance de lextrieur. En effet, laide reue par le Gouvernement malgache est largement infrieure celle obtenue par des pays comme le Mozambique, lOuganda ou encore la Tanzanie au cours de la dernire dcennie. A titre de comparaison, en 2008, le budget dinvestissement Madagascar tait financ hauteur de 300 millions de US dollars par des ressources extrieures, alors que les flux annuels finanant des projets au Mozambique, Sngal et Ouganda atteignaient respectivement 400, 600 et 800 millions de dollars.67 Les carts sont encore plus grands en 2009 et 2010 car les flux en direction de Madagascar ont baiss de 60% alors que ceux vers les autres pays ont augment en raison de lassistance fournie pour palier les effets ngatifs de la crise financire mondiale. 14. La dpendance du budget dinvestissement malgache au financement externe se lit dans la trs forte corrlation positive entre ces deux variables (lindice de corrlation est gal 0,99 pendant la priode 1984-2009graphique 6). Autrement dit, le comportement de linvestissement public est fortement li celui des bailleurs, ce qui est devenu encore plus vident depuis le dbut de la crise politique en 2009 quand la rduction des flux daide a automatiquement entran une chute quasi quivalente des investissements engags par lEtat. Si la contribution financire des bailleurs de fonds a diminu depuis le dbut de la crise politique, leur poids ne sest pas rduit. Il est vrai que les flux daide en provenance des bailleurs de fonds traditionnels ne comptaient plus que pour 41% du budget dinvestissement en 2010 (contre 49,9% en 2008) mais cette baisse a t compense par les fonds en provenance de la socit minire WISCO. Si ce versement est pris en compte, la part du budget dinvestissement engag sur ressources extrieures a atteint prs de 70% en 2010, soit son plus haut niveau au cours des 20 dernires annes.

67

Cette comparaison ne prend pas en compte laide budgtaire, qui nest pas ngligeable dans chacun des pays de notre chantillon, car il est difficile de quantifier sa contribution linvestissement qui est incluse dans les ressources internes du budget.

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% des investissements public s financs par ressources extenes

80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0%

Graphique 5: L' aide finance la moiti du budget d'investissement


52.3%

67.3% Milliards d' Ariary, valeur courante

1400 1200 1000 800 600 400 200 0

Graphique 6: L' investissement public est fortement corrl avec le financement externe

48.5% 48.7% 49.9% 41.0% 42.7%

Indice de correlation =0.99

15. Si la dpendance du budget dinvestissement par rapport aux financements externes est forte, celle-ci varie fortement dun ministre lautre. En effet, les bailleurs de fonds se concentrent gnralement sur un groupe restreint de secteurs ou activits. En 2008, pratiquement 90% de laide se dirigeait vers 7 Ministres, savoir, par ordre dcroissant dimportance : (i) le Ministre des Travaux publics ; (ii) le Ministre de la Dcentralisation ; (iii) le Ministre de lAgriculture ; (iv) le Ministre de lEnergie ; (v) le Ministre de lEducation ; (vi) le Ministre de la Sant ; et (vii) la Primature. Par contraste, 6 Ministres ne bnficiaient daucun investissement financ par des bailleurs de fonds. Toutefois, de manire gnrale, la distribution de laide tait relativement quilibre en 2008 entre les secteurs sociaux, linfrastructure, les appuis conomiques et le support institutionnel (graphique 7). 16. Les prfrences des bailleurs de fonds ont volu depuis le dbut de la crise politique, ce qui sest traduit par une rallocation de leurs Graphique 7: L'allocation de l'aide s'est engagements dans le budget dinvestissement. modifie depuis le debut de la crise En 2009 et 2010, les Ministres sociaux ont t politique (USD millions) Social sectors favoriss au dtriment des Ministres plus 300 politiques dlivrant de lappui institutionnel, de 200 linfrastructure et des activits productives. Les 100 bailleurs avaient financ 56% du budget Institutional Infrastructure dinvestissement de la Primature en 2008, mais Support rien en 2009 et seulement 3% en 2010. La modification de lallocation de laide vers les secteurs sociaux est globalement mise en Productive vidence dans le graphique 7. activities
2008 2009 2010

17. Depuis le dbut de la crise politique, la distribution de laide sest tourne du secteur public vers les ONG et les communauts locales. Ce 64 | P a g e

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Dpenses en capital Financement externe

mouvement sexplique principalement par le contexte politique. A titre dillustration, si laide en direction des secteurs sociaux sest accrue denviron 40% entre 2008 et 2010, les montants reus par les Ministres de lEducation et de la Sant ont diminu. Alors quenviron 1/3 de laide en ducation et en sant passait par ces Ministres en 2008, ce ratio ntait que de 10% en 2010.68 18. Le budget dinvestissement de lEtat malgache ne peut pas tre analys sans tenir compte du comportement des bailleurs de fonds. Ceux-ci jouent un rle prpondrant dans lampleur du budget puisquils contribuent respectivement pour 2/3 et 1/2 des montants vots et engags et sur lallocation des fonds. Il convient donc de mieux comprendre les implications de cette dpendance et son enjeu car il ne faut pas se tromper de cible. 19. Lapport potentiel des financements extrieurs au dveloppement est indniable quand un pays ne possde pas les ressources domestiques suffisantes pour financer ses projets dinvestissement. Un tel apport extrieur a t indispensable, par exemple. la reconstruction de lEurope la sortie de la Deuxime Guerre mondiale ou dans lmergence conomique des pays asiatiques comme la Core. Ces succs expliquent laccent mis par des conomistes tels que Jeffrey Sachs sur le besoin daccrotre les flux daide en direction des pays en dveloppement pour les aider sortir du pige de la pauvret .69 La reprise et le dveloppement des investissements publics Madagascar devront sappuyer sur les financements extrieurs pendant une priode relativement longue encore. 20. En principe, il appartiendrait aux autoritset non pas aux bailleursde piloter le budget dinvestissement. Une attention particulire doit tre donne la coordination et la coopration entre les autorits et les partenaires tant au niveau national quinternational. Or Madagascar, en raison des rapports de force disproportionns tant en termes techniques que financiers entre le Gouvernement et ses partenaires le leadership national est remis en cause. 21. Les faibles capacits techniques et humaines de la Direction du Budget lempchent de jouer vritablement son rle de coordinateur et de gestionnaire du budget dinvestissement. Souvent, cette lacune conduit les bailleurs de fonds se substituer pour des motifs defficacit mais cette action seule peut contribuer affaiblir les capacits de lEtat plus long terme. Cest pourquoi, au-del de leur apport financier, les partenaires techniques et financiers doivent chercher renforcer les capacits de ladministration malgache pour que celle-ci puisse vritablement apprendre grer son budget dinvestissement, mme si celui-ci reste financ par des ressources extrieures. 22. Aujourdhui, ces transferts de connaissance sont pratiquement inexistants car aucun programme dappui na pris place au sein de la direction du Budget pour laider mieux grer le budget dinvestissement de lEtat. Plusieurs actions seront proposes pour accrotre les flux
Pour plus de dtails, cf. Banque Mondiale, Economic Update : Aid Effectiveness during political instability : A Look at social sectors, March 2011. 69 J. Sachs, Ending the Poverty Trap, Brookings papers, 2004 ou Banque mondiale, Challenges of African Growth, 2007.
68

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dinformation entre bailleurs et les responsables du budget dinvestissement (et non pas seulement avec les services concerns par la gestion de la dette externe) et de dvelopper les outils appropris pour analyser ces flux dinformation et ainsi procder aux choix inter-temporels ncessaires pour identifier les projets les plus rentables.

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APPENDICE TECHNIQUE : La relation entre linvestissement public et la croissance travers un modle macroconomique simplifi 10. Nous postulons comme point de dpart une fonction de production de forme Cobb-Douglas qui incorpore 70 le capital physique de lEtat, G, comme facteur de production :

Y = AK G L

, , f 0

(1)

o A reprsente lindice de productivit de lconomie, K le capital priv, G le capital public, L le niveau de lemploi et Y la production. 11. En prenant, la fonction logarithmique des deux cts de lquation ci dessus, et en dnotant en minuscules les logarithmes des variables, nous pouvons crire :

y = a + k + g + l

f 0, f 0, f 0

(2)

Les coefficients , et reprsentent les lasticits de chacun des facteurs de production. 12. Les deux quations sont dduites dune condition dquilibre long-terme, qui nest certainement pas 71 approprie pour un pays mergent comme le Madagascar. La rponse habituelle ce genre de critique est de relcher cette hypothse en considrant que le modle permet de prvoir le comportement des variables durant la transition. Notre mthode a t dapproximer la vitesse de convergence vers lquilibre de long-terme de la manire suivante :

y = + k + G

(3)

13. Lquation (3) stipule que le taux de croissance conomique (y) est positivement corrl lvolution technologique ainsi quaux variations des niveaux de stocks de capital physique public (G) et priv (k). Par souci de simplification, nous postulons que le niveau de lemploi est constant durant la transition (L=0). 14. Nous suivons la majorit de la littrature en adoptant lhypothse que la variation du stock de capital public est dtermine de manire relativement exogne ; cest--dire quil nest pas influenc par la croissance de 72 lconomie dans lanne en cours mme sil existe une telle relation dans le long terme. A loppos, il serait irraliste de considrer que la variation du stock de capital priv serait totalement exogne. Cest pourquoi, nous supposons que cette dernire variable est influence par les conditions conomiques contemporaines, en suivant lapproche propose par le modle de linvestissement de lacclrateur flexible selon la dmarche propose par Blejer and Khan (1984). En rsum, le comportement de linvestissement priv, mesur par le coefficient , est suppos varier en fonction de la capacit du secteur priv financer son niveau espr dinvestissement qui est lui-mme dtermin par : (1) lvolution de lactivit conomique ; (2) la disponibilit du financement. Ces deux facteurs peuvent tre capts travers lquation suivante :
73

Pour une approche similaire, cf. J. Lighthart, Public Capital and Output Growth in Portugal: An empirical analysis, IMF, working paper, January 2000. 71 Un nombre restreint de pays a expriment une trajectoire de croissance conomique cohrente avec une hypothse dquilibre long terme, voir R. Barro and X. Sala-I-Martin pour des explications dtailles. 72 Pour une discussion, voir M. Ramirez and N. Nazmi, Public Investment and Economic Growth in Latin America: An empirical test, Review of Development Economic, 7(1), 2003. 73 M. Blejer and M. Khan, Government Policy and Private Investment in Developing Countries, IMF Staff Papers, 31, 3 1984.

70

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=0 +

1 y + 2 b
K

1 f 0, 2 f 0
(4)
74

o y est la tendance de lactivit conomique et b lampleur du financement priv sur les marchs domestiques. Il est en effet suppos quune augmentation du financement public entrane une rduction de la capacit du secteur priv se financer et par consquent retreint linvestissement priv. Cette relation, appele leffet dviction influence la vitesse dajustement plutt que le niveau dsir dinvestissement priv. 15. En substituant lquation (4) dans lquation (3), nous pouvons crire :
^

y =a + 0 k + 1 y + 2 b + g

(5)

16. Nous incorporons un facteur spcifique au cas dun pays comme Madagascar en supposant que le progrs technologique est relativement stationnaire dans un pays mergent et pauvre, ce qui nous permet dcrire la variable a comme une constante. Enfin, il nous faut encore procder une transformation supplmentaire du fait de labsence de donnes statistiques sur les stocks de capital physique priv et public sur Madagascar. Nous supposons que les variations de ces stocks scrivent :

k = g =

Ip K = p K p 1 K p 1 K g K g 1 = Ig K g 1 g

(6)

(7) avec Ip et Ig reprsentant respectivement linvestissement priv et public ; p et g les taux damortissement des stocks de capital priv et public. Nous adoptons lhypothse que les stocks de capital physique sont dtermins de la manire suivante :

K p = pY K g = gY

(8)

(9) o p et g sont des coefficients fixes. Finalement, nous pouvons crire lquation suivante :

y = a '+ ' 0 I p / Y1 + ' 2 b + ' I g / Y1 +


17.

(10)

Cette quation a t teste dans le cas de Madagascar en utilisant des donnes annuelles sur la priode 1984-2007. Les rsultats obtenus confirment que linvestissement priv a eu un impact positif et significatif sur le taux de croissance conomique (le coefficient 0 est gal 0.37), alors que le coefficient associ linvestissement public nest pas significativement diffrent de 0. Le coefficient 2 nest pas non plus significativement diffrent de 0. Il est certain que la qualit douteuse de la comptabilit nationale Madagascar, le nombre limit dobservations ainsi que la possibilit dune relation causale inverse entre linvestissement et le taux de croissance peuvent biaiser les rsultats de ces estimations, qui doivent donc tre interprtes comme des ordres de grandeur ou de tendances.

74

Nous postulons que le financement externe est disponible pour le gouvernement. .

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Chapitre 6 : Lallocation de linvestissement ou la diffrence entre intentions et ralit


1. Pour dpenser mieux, un Gouvernement doit stratgiquement dterminer dans quel secteur et/ou activit il convient dinvestir. Les options sont nombreuses mais les choix difficiles, variant suivant les objectifs et les horizons des dcideurs de la politique conomique. Cette question de lallocation optimale des investissements publics a retenu lattention de la littrature conomique, mais il nexiste pas une mthodologie simple et univoque. Pourtant, il est gnralement admis que lobjectif principal des autorits (pas le seul) doit tre de maximiser la croissance conomique. Autrement dit, linvestissement public doit cibler de prfrence les secteurs qui permettent dacclrer la croissance. 2. Cet objectif de croissance conomique acclre a t explicitement adopt par les autorits malgaches, notamment dans le Madagascar Action Plan. Il est surprenant de constater quelles ne se sont pas donn les moyens techniques daligner la composition du budget dinvestissement sur cette priorit. Aujourdhui, il nexiste pas encore de classification fonctionnelle (ou par programmes) du budget dinvestissement, ce qui nuit sa lecture et surtout complique les choix et arbitrages ncessaires lors de sa prparation et de son excution. 3. Afin de combler cette lacune, ce chapitre propose une classification fonctionnelle du budget dinvestissement qui ventile les projets selon leurs secteurs dactivits. Cette premire esquisse reste incomplte mais elle vise dmontrer aux autorits lutilit dun tel exercice pour la conduite et la gestion du budget dinvestissement. Les principales tendances qui se dgagent en termes de distribution sectorielle du budget dinvestissement sont mises en vidence et lallocation du budget dinvestissement observe Madagascar et compare celle dautres pays. Enfin, ce chapitre conclut en rappelant limportance de pouvoir identifier lallocation gographique des projets dinvestissement, ce qui reste difficile Madagascar, mais est pourtant dune importance primordiale, notamment pour clarifier pour les citoyens lapport du budget national dans leur rgion.

Lallocation du Budget dinvestissement par fonction


4. Lefficacit de la politique dinvestissement est fortement lie sa ventilation sectorielle. En effet, son impact dpend en grande partie des choix qui sont effectus par les autorits en matire de secteurs, qui doivent en principe tre aligns sur les priorits du pays. Or, aujourdhui, Madagascar, il est difficile de procder une telle valuation car la seule classification du budget dinvestissement qui existe est celle par Ministres. Si cette information renseigne sur ladministration responsable dengager ces dpenses, elle ne permet pas de saisir lensemble des projets qui visent un objectif ou un programme commun. 5. Le Gouvernement malgache a adopt lapproche budgtaire par programmes ds 2005. Pourtant, comme constat dans la premire partie de cette tude, les progrs sont rests limits. Il nexiste pas encore de classification du budget par programme ou objectif, sauf peut tre pour le secteur de lducation. Il est donc pratiquement impossible de dterminer la distribution du budget, 69 | P a g e

notamment celui dinvestissement, selon des secteurs dactivits. Par exemple, lensemble des projets consacrs la sant ou aux routes ne sont pas faciles identifier, tant un moment donn quau cours du temps. 6. Pour chercher combler cette double lacune, une classification du budget dinvestissement autour de 24 fonctions ou secteurs dactivits est propose. Cette mthodologie comporte un degr darbitraire pour les projets dinvestissement de nature transversale mais ces problmes ont t minimiss en prenant comme rfrence les lignes budgtaires de chaque projet et en cherchant recueillir les informations auprs des responsables de projets.75 Elle a t applique aux annes 2008, 2009 et 2010 de manire capter lvolution de la composition du budget dinvestissement avant et pendant la crise politique. Elle a aussi cherch mettre en vidence les diffrences entre les budgets vots et excuts. 7. Les principaux rsultats sont rsums dans le tableau 1 ci-dessous. Pour faciliter la lecture, les fonctions sont regroupes autour de 8 catgories qui permettent de distinguer les projets vers le secteur primaire, les secteurs sociaux, les activits conomiques, les appuis institutionnels, les quipements collectifs (stades, logements),76 les infrastructures de base et lenvironnement. Les dtails pour lensemble des fonctions peuvent tre trouvs en annexe. Tableau 1 : Allocation des budgets vot et excut, 2008-10, % du budget
Budget Vot 2008 Agriculture, pche, foret Education, sant, protection sociale Activits conomiques et finances Appui institutionnel Equipements collectifs Infrastructure Environnement Autres 12.4 20.0 2.5 20.7 7.1 31.5 3.5 2.2 2009 14.0 23.0 3.0 14.9 3.8 35.7 3.2 2.5 2010 11.6 18.9 0.8 14.1 28.4 24.9 0.9 0.4 Moy. 12.7 20.6 2.1 16.6 13.1 30.7 2.6 1.7 2008 15.3 16.4 3.5 21.5 4.9 33.3 1.6 3.4 100.0 Budget Excut 2009 14.4 28.7 1.3 20.6 1.2 28.8 1.4 3.6 100.0 2010 9.1 9.2 0.3 14.8 54.7 10.9 0.5 0.6 100.0 Moy. 12.9 18.1 1.7 19.0 20.3 24.3 1.2 2.5 100.0

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 Source : Ministre des Finances et estimations de la Banque mondiale.

8. La premire tendance mise en lumire est une forte concentration des investissements. Le budget dinvestissement (vot et excut) est largement concentr sur la priode 2008-10 dans trois domaines : linfrastructure, les secteurs sociaux et lappui institutionnel. Ces trois fonctions comptent pour 2/3 des investissements programms dans la loi de Finance et approximativement pour 60% des
Par exemple, un projet comme celui des Ples intgrs de croissance par la Banque mondiale fournit des infrastructures routires, de llectricit tout en finanant des programmes de formation. Notre critre a t de classer le projet selon son principal secteur dactivits, et pour ce projet il sagit du soutien aux infrastructures de base de transports. 76 La construction dhpitaux sous lgide de la Prsidence en 2010 a t classe sous la catgorie quipements collectifs mme sil pouvait tre argument de les placer dans le secteur de la sant.
75

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investissements engags. A un niveau plus dsagrg (cf. annexe), les secteurs privilgis sont par ordre dcroissant dimportance : transports ; appui institutionnel ; logements et quipements collectifs ; agriculture ; ducation et sant. Ces six secteurs reprsentaient en moyenne 83% des investissements engags pendant la priode 2008-10. 9. La deuxime tendance porte sur lvolution du budget, qui a bascul depuis la crise politique, en faveur des quipements collectifs (tels que les logements et les hpitaux) au dtriment des infrastructures de base. Le poids de la premire catgorie est pass de 5% en 2008 plus de la moiti du budget excut en 2010, alors que celui de la seconde a chut de 33% 11% entre 2008 et 2010. Ce mouvement sexplique par le retrait partiel des bailleurs de fonds qui taient les principaux financiers des projets dinfrastructure et aux nouvelles priorits des autorits qui ont allou la plus grande partie des fonds reus par la socit WISCO vers la construction de stades, dhpitaux et de logements. Il convient de noter que la construction dhpitaux lance par le Gouvernement en 2010 correspond un effort damliorer les services de sant dans les principaux centres urbains. 10. La troisime tendance consiste en dimportantes diffrences entre lallocation du budget vot et excut (graphique 1). Sur la priode 2008-10, ces carts sont surtout visibles pour les logements et quipements collectifs dont la part dans le budget excut est significativement plus grande que celle dans le budget vot. Par contre, pour lappui institutionnel, le transport et leau/assainissement, leurs engagements sont en de des montants programms Graphique 1: Les engagements s'cartent des intentions, dans la Loi de Finance. Ces 2008-10 dviations refltent en 20.0 partie les ajustements Logement provoqus par les 15.0 incertitudes autour des Transports dcaissements des bailleurs 10.0 de fonds. Les autorits ont Appui t forces de couper par 5.0 institutionnel trois lexcution des 0.0 dpenses dinvestissement 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 en raison du fort ralentissement de laide % du budget vot internationale partir du deuxime trimestre de lanne 2009. Cette coupe na cependant pas t neutre, affectant davantage les secteurs qui avaient t privilgis par les bailleurs de fonds comme les secteurs productifs (tourisme, secteur financier) et dinfrastructure (nergie, communication). En 2010, les ajustements entre les budgets vot et excut ont t incorpors dans la Loi de Finance rectificative qui avait t adopte au milieu de lanne. 11. Lidentification de ces trois tendances majeures nous permet de faire ressortir que : (i) lallocation du budget dinvestissement est concentre autour dun nombre limit dactivits ; (ii) son alignement sest modifi au cours du temps ; et (iii) elle se diffrencie selon que lanalyse porte sur le 71 | P a g e
% du budget engag

budget vot ou excut. Ces tendances sont elles alignes sur les priorits du pays et correspondentelles aux pratiques internationales ?

Est-ce que la composition de linvestissement est aligne sur les objectifs du pays ?
12. Il ny a pas de mthodologie simple et univoque pour valuer loptimalit de la composition du budget dinvestissement. Dabord, il nest gure ais de saccorder sur les objectifs poursuivis par les autorits, ensuite il faut tre capable de mesurer la contribution de chaque projet ces objectifs.

Un rappel de la littrature pour valuer la pertinence de la composition de linvestissement A dfaut dutiliser des approches conomtriques qui cherchent tablir les liens possibles entre lallocation de linvestissement public et la croissance conomique, plusieurs tudes ont propos des mthodologies bases sur lutilisation de simples critres pour classer les dpenses dinvestissements. Le premier critre est de distinguer les investissements qui contribuent directement aux activits productives du pays par rapport celles qui nont quun impact indirect. Blanca Moreno (2010) propose la classification suivante : (i) Productifs (centraux) : Agriculture, commerce, communication, construction, conomie, ducation, levage, emploi, nergie, industrie, mines, pches, sant, secteur financier, tourisme, transports et (ii) Non-productifs (secondaires) : appui institutionnel, eau/assainissement, jeunesse et sports, logements et quipements collectifs, protection sociale, justice. La deuxime mthodologie est de sparer les catgories dinvestissement selon leur impact sur la croissance conomique qui peut tre court ou long terme. Ce critre a t propos par Radelet et al (2004) et se dcline de la manire suivante : (i) Court terme : Agriculture, commerce, communication, construction, conomie, levage, emploi, nergie, industrie, mines, pches, secteur financier, tourisme et transports et (ii) Long terme : Appui institutionnel, dfense, ducation, environnement, jeunesse et sports, logements et quipements collectifs, ordre et scurit, sant, protection sociale, justice. Avec laide de ces deux classifications, il devient possible dvaluer dans quelle mesure la composition de linvestissement public dans un pays comme Madagascar vise privilgier la croissance conomique et quelle horizon. La comparaison avec dautres pays est aussi utile, notamment pour essayer de distinguer les diffrences et les similitudes avec ceux qui ont connu une performance satisfaisante au cours de ces dernires annes. Source : J. Clemens et S. Radelet, Counting chickens when they hatch : the short term effect of aid on growth, Center for Global development, working paper n44, juillet 2004 et Blanca Moreno, Nihal Bayraktar, How can public spending help you grow?, World Bank Policy Research Working Paper 5367, 2010.

13. Afin de juger de la pertinence de lallocation de linvestissement Madagascar, une combinaison de trois approches complmentaires est propose. La premire est de juger lallocation de linvestissement par rapport aux engagements/piliers du Madagascar Action Plan, qui reflte les choix explicites du Gouvernement, en tout cas jusqu fin 2008. La seconde est de classer cette allocation entre secteurs productifs et non productifs, alors que la troisime consiste distinguer les investissements selon que leurs effets sur la croissance conomique sont escompts court ou plus long terme. Les deux dernires approches sont utilises dans la rcente littrature conomique, ce qui 72 | P a g e

nous permettra de comparer les rsultats obtenus pour Madagascar avec ceux dautres pays, notamment les conomies mergentes. 14. Le budget dinvestissement malgache semble ingalement align sur les priorits du MAP et volu dans le temps. Il a privilgi les activits directement lies la croissance conomique jusquen 2008, alors que les activits non-productives (notamment celles associes lengagement de solidarit nationale) ont pris un essor partir du dbut de la crise politique. Le tableau 2 met en vidence les rsultats suivants : Alignement sur les priorits du MAP : Jusquau dbut de la crise, les engagements ont port sur linfrastructure relie (27% du budget vot en 2008), la gouvernance responsable (22%) et la solidarit nationale (13%). A partir de 2009, les activits se sont concentres sur la solidarit nationale dont la part a grimp presque 40% du budget vot en 2010, en partie pour des raisons durgence et en partie pour des motifs de visibilit politique. Secteurs productifs et non-productifs : Lorientation du budget dinvestissement sest modifie vers les secteurs non-productifs entre 2008 et 2010. Ce mouvement est surtout visible dans le budget excut puisque 2 projets sur 3 prenaient place dans des secteurs productifs en 2008, alors que ce ratio chutait moins de 1 projet sur 5 en 2010. Les projets dinfrastructure routire ont laiss la place la construction dhpitaux et dquipements collectifs, notamment travers le programme de grands travaux sous la responsabilit de la Prsidence. Impact sur la croissance court et long terme : Alors que la rpartition des investissements semblait relativement quilibre en 2008, la distribution du budget partir de 2009 a t clairement en faveur des projets de long terme ce ratio atteignant mme 80 % dans le budget excut en 2010. Cette prfrence se reflte travers la hausse des investissements dans les secteurs sociaux et dquipements collectifs et la baisse des projets directement associs des secteurs conomiques (avec la notable exception de lagriculture).

15. Cette brve analyse illustre la faiblesse du lien entre politique dinvestissement public et objectif de croissance conomique, en particulier en cette priode de crise politique. Non seulement les montants des investissements publics ont diminu, mais cette tendance sest aussi renforce par laccent mis sur la solidarit nationale et les activits non productives ou celles qui nauront quun impact dcal dans le temps sur le taux de croissance, en tout cas en comparaison avec des projets visant promouvoir le financement des entreprises, lemploi, lagriculture et la pche. Ils sont aussi moins aptes contribuer la croissance conomique dans le moyen terme que ceux dirigs vers les infrastructures ou les secteurs sociaux. En 2010, les investissements dirigs vers les activits productives et ceux de nature avoir un impact rapide sur la croissance ne reprsentaient plus que 24% et 17% respectivement du budget dinvestissement engag par lEtat.

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Tableau 2 : Composition du budget dinvestissement, % du Budget Total


Budget Excut Engagement du MAP 12.4 2.7 3.5 22.0 27.0 0.6 8.1 13.6 10.0 14.0 3.1 3.2 16.7 31.3 0.0 10.9 10.6 10.1 11.6 12.9 0.9 14.3 5.6 0.0 7.9 37.2 9.5 12.7 6.2 2.6 17.7 21.3 0.2 9.0 20.5 9.9 Dveloppement rural Economie forte croissance Environnement Gouvernance responsable Infrastructure relie Non class Sante et planning familial Solidarit nationale Transformation ducation Impact sur la croissance 42.1 53.8 4.1 48.5 48.3 3.2 30.1 69.0 0.9 40.2 57.0 2.8 Court terme Long terme Autres Secteurs dactivits 60.3 34.3 5.4 69.5 25.4 5.0 47.5 51.3 1.1 59.1 37.0 3.9 Productifs Non Productifs Autres 63.5 32.0 4.5 66.3 29.9 3.7 24.8 74.4 0.8 51.5 45.5 3.0 49.6 47.8 2.6 41.6 56.9 1.5 17.7 81.8 0.5 36.3 62.2 1.5 15.3 15.3 3.9 1.6 23.4 30.5 1.0 4.4 10.5 14.4 14.4 1.7 1.4 22.9 25.5 0.1 14.9 9.3 9.1 9.1 7.8 0.5 15.1 0.8 2.0 59.6 5.0 12.9 4.5 1.2 20.5 18.9 0.4 7.1 26.5 8.1 2008 2009 2010 Moy.

Budget Vot Engagement du MAP Dveloppement rural Economie forte croissance Environnement Gouvernance responsable Infrastructure relie Non class Sante et planning familial Solidarit nationale Transformation ducation Impact sur la croissance Court terme Long terme Autres Secteurs dactivits Productifs Non productifs Autres

2008

2009

2010

Moy.

Source : Ministre des Finances et nos propres calculs.

16. Cette transformation de la composition du budget dinvestissement, peut se justifier sur un plan politique, mais elle sloigne des pratiques observes dans les pays ayant russi leur transition conomique. Ceux-ci semblent avoir privilgi les activits productives, tout en cherchant un quilibre entre le court et le moyen terme (cf. Radelet). En revanche, sa composition actuelle semble se rapprocher de celle observe au Sngal au milieu des annes 2000 lorsque sa politique dinvestissement tait juge particulirement inefficace, notamment en raison des nombreuses interfrences politiques.77

A la recherche de la combinaison optimale : investir en infrastructures et/ou dans les secteurs sociaux ?
17. La recherche dune croissance quilibre et soutenue est fortement dpendante de la politique dinvestissement poursuivie par le Gouvernement. Dans ce contexte, les dcideurs doivent choisir la meilleure combinaison entre les investissements dans les secteurs dinfrastructure et ceux vers les services sociaux. Autrement dit, faut-il construire des coles ou des routes pour mettre en place les conditions ncessaires une croissance acclre ? La rponse nest gure facile car la thorie

77

Source : Banque mondiale, Sngal : Revue de dpenses publiques, 2004.

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conomique na pas montr de manire totalement conclusive comment calibrer et combiner ces deux ingrdients pour une croissance quilibre et soutenue, sauf noter leur caractre indispensable.78 18. Comment le Gouvernement malgache a-t-il rsolu cette quation et en quoi son choix se distingue-t-il de celui observ dans un chantillon de pays mergeants ? Pour que cette comparaison soit utile, elle doit se focaliser sur les annes pendant lesquelles ces pays ont amorc leur transition (soit 1970-79) et non pas la priode actuelle (graphique 1). 19. Lensemble de ces pays mergents ont privilgi les investissements en infrastructure par rapport ceux dans les secteurs sociaux au dbut de leur processus de transition. Le ratio moyen est de 2 projets en infrastructure pour chaque projet vers les secteurs sociaux.79 Nanmoins ce ratio est pass de 0,6 lors des annes 1970-79 0,92 dans les annes 2000-05. Autrement dit, si la constitution dun stock dinfrastructure de base a constitu le point de dpart pour tous ces pays, la part des investissements sociaux a augment dans le temps et au fur et mesure du dveloppement conomique. 20. A Madagascar avant la crise politique, limportance des projets dinfrastructure dans le budget dinvestissement correspondait aux pratiques internationales ; mais cette tendance sest inverse en 2009 et surtout en 2010. Le ratio des dpenses en investissement excutes vers les secteurs sociaux (notamment les logements et quipements collectifs) par rapport celles en infrastructures tait gal 0,44 en 2008 pour passer plus de 3 en 2010. 21. La mise en place dun socle dinfrastructure suffisant semble indispensable pour promouvoir non seulement la croissance conomique mais aussi laccs aux services sociaux de base. Il existe de nombreux exemples, y compris Madagascar, o la construction dune route peut promouvoir les changes commerciaux mais aussi laccs une cole ou un centre de sant.80 Les mmes synergies existent entre le dveloppement dun systme dassainissement et lamlioration des conditions de sant. On peut quantifier limpact quune amlioration de linfrastructure Madagascar aurait sur son taux de croissance conomique.

Par exemple, C. Calderon et L. Serven [2004] ont montr que la quantit et la qualit de linvestissement en infrastructure augmentait la croissance conomique dun pays dans le court et moyen terme, alors que R. Barro a dmontr que le capital humain est le principal facteur de la croissance dans le long terme. Pour plus de dtails, cf. C. Calderon et L. Serven, The Effects of Infrastructure Development on Growth and Income Distribution, World Bank Working Paper Series, N. 3400, 2004 ou pour une version plus rcente, avec une attention spcifique lAfrique, Infrastructure and Economic Development in Sub-Saharan Africa, World Bank Working Paper Series, N. 4712, 2008. R. Barro, J and Lee, J.W. 2001. "International Data on Educational Attainment: Updates and Implications," Oxford Economic Papers, Oxford University Press 53(3): 541-63 79 En volume de financement. 80 Pour des exemples concrets Madagascar, cf. le chapitre consacr la connectivit dans le rcent rapport de la Banque mondiale consacr au Dfi Urbain.

78

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sevices sociaux/infrastructure

Graphique 1: La part de l'infrastructure et des services sociaux 3.19 3.5 dans l'investissement public 3 2.5 2 1.5 0.91 0.92 0.97 1 0.6 0.62 0.68 0.73 0.43 0.43 0.44 0.47 0.5 0
Singapore Thailande Maurice Turquie Madagascar 2008 Pays emegents (70-79) Pays emegents (200005) Madagscar 2010 Botswana Coree Philippines Costa Rica

Ce graphique met en vidence que la plupart des pays mergents ont privilgi les investissements en infrastructure par rapport ceux vers les secteurs sociaux, au dbut de leur processus de transition. En moyenne, ce ratio tait de 0.6 dans les annes 1970-79. A Madagascar ce ratio passait de 0.44 en 2008, 3.19 en 2010, scartant ainsi des pratiques internationales.

Note : toutes les donnes sont pour la priode 1970-79, sauf si indiqu autrement.

22. Lapproche dveloppe par deux auteurs de la Banque mondiale, Calderon et Serven, suggre que Madagascar augmenterait son taux de croissance conomique de 3.7% par an si son niveau dinfrastructure devenait gal celui du Mozambique (tableau 5).81 Leffort fournir serait consquent mais atteignable car Madagascar devrait multiplier par 1,3 son nombre dabonns de tlphones, augmenter par 13,5 sa production nergtique et maintenir en ltat actuel son rseau de routes paves. Les mmes simulations sont prsentes pour lOuganda, le Burkina Faso et la Tanzanie, qui sont la porte de Madagascar. Madagascar bnficierait d'un taux de croissance annuel suprieur 5.0% si son stock d'infrastructure atteignait celui des pays mergents de la rgion comme la Tunisie, lIle Maurice et lAfrique du Sud. 23. La prfrence initiale donne aux investissements en infrastructure se justifie encore plus dans les pays o le Gouvernement est soumis une forte contrainte budgtaire. Les projets dinfrastructure rapportent des revenus lEtat ; dune part, par les impts quils sont susceptibles de payer lorsquils deviennent rentables et, dautre part, par les droits dusage (par exemple les redevances sur les tlphones et lnergie) que les usagers doivent payer. Ces revenus permettent, dans un processus volutif, de financer les nouveaux projets vers les secteurs sociaux. Ce cercle vertueux semble avoir t un lment dcisif dans le succs des pays mergents. 82

Bien entendu, ces valeurs sont illustratives dordre de grandeur car bases sur la moyenne de paramtres estims sur un chantillon de plus de 100 pays. 82 Voir W. Easterly, T. Irwin et L. Seven (2008), op.cit ou encore A. Alesina et R. Perotti, Fiscal Adjustements in OECD countries : Composition and Macroeconomic Effects, IMF Staff Papers, 44: 210-48, 1997.

81

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Tableau 5 : Investissements en infrastructure et impact sur la croissance


Effort produire en termes dinvestissement (nb. X par lequel Madagascar doit multiplier son stock dinfrastructure) Nb. de lignes tlphoniques par 1000 KW par 1000 Nb. de km par 2 habitants habitants km de sol Ouganda Mozambique Tanzanie Burkina Faso Tunisie LIle Maurice Afrique du sud Memo : (stocks) Madagascar 0.032 53.7 9.94 Source : Calcul sur la base de L. Serven et C. Calderon [2004]. Note : a/ Leffort produire est mesur en estimant le nombre de fois que le stock en infrastructure de Madagascar devrait tre multipli pour atteindre le niveau du pays correspondant. Par exemple, le nombre de lignes tlphoniques Madagascar devrait tre multipli par 1.3 pour atteindre le nombre de lignes en existence au Mozambique. Ensuite, limpact sur le taux de croissance annuel Madagascar est simul en utilisant les coefficients estims par ces deux auteurs pour un chantillon de plus de 100 pays pendant ces deux dernires dcennies. Par exemple, si Madagascar avait ses stocks dinfrastructure au niveau de ceux atteints au Mozambique, son taux de croissance annuel pourrait tre 3,7% plus lev. 1.9 1.3 1.8 1.5 21.5 27.2 27.3 0.7 13.5 1.3 0.8 23.2 4.5 111.7 8.3 0.7 0.8 1.4 5.9 4.6 3.2
a/

Augmentation espre du taux annuel de croissance

3.6% 3.7% 3.2% 3.1% 5.1% 5.2% 5.5%

Bien qu'une augmentation de l'investissement public vers l'infrastructure soit justifie, cette dcision pourrait ne pas tre opportune si elle se faisait entirement au dtriment des dpenses d'investissement dans les secteurs sociaux. Dabord, lexprience internationale rappelle que ces derniers restent essentiels, mme si leur proportion lamorce du processus de dveloppement est souvent moindre que celles des projets en infrastructure. De plus, la rentabilit des investissements en infrastructures sera largement influence par leur impact sur les services sociaux, notamment sur laccs lducation et des soins mdicaux. Or, ces synergies vont dans les deux sens : des employs deviennent plus productifs et se dplacent mieux sils reoivent plus de soins et sont en meilleur sant.

24.

La distribution gographique de linvestissement


25. Au-del de la distribution sectorielle du budget dinvestissement, le Gouvernement doit sintresser la rpartition gographique des projets sur lensemble de son territoire. Cet quilibre ne vise pas lgalit des investissements car toutes les rgions ne prsentent pas les mmes besoins, caractristiques et potentiels. La concentration des efforts sur les zones les plus denses conomiquement et dmographiquement permet damplifier les bnfices associs aux effets dagglomration. Nanmoins, la recherche dun certain quilibre gographique reste indispensable pour

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maintenir la cohsion sociale, politique et conomique du pays comme le rappelle lexprience historique des Etats-Unis et de lEurope, ainsi que celle plus rcente de la Chine.83 26. Malgr limportance de cette question, il est aujourdhui quasiment impossible de dterminer la ventilation gographique des projets dinvestissement Madagascar. Une telle rpartition nexiste pas dans la Loi de Finances, et lexamen des investissements sous la responsabilit des administrations dcentralises ne fournit quune information minimale en raison de leurs faibles montants. Les bailleurs de fonds non plus, qui financent pourtant prs de 2/3 du budget dinvestissement, ne semblent pas stre intresss cette question lors de ces dernires annes. 27. La majorit des projets dinvestissement semble privilgier les zones rurales, notamment dans les services sociaux, ce qui correspond aux choix stratgiques des bailleurs de fonds.84 Le Gouvernement et ses partenaires ont surtout mis sur la construction dcoles et de centres de sant dans les rgions les plus dfavorises, en particulier dans le Sud du pays. Lappui au secteur primaire (agriculture, pche et levage) ainsi qu lenvironnement est aussi par dfinition dirige vers le monde rural, mme sil est relativement difficile de discerner la rpartition rgionale des investissements effectus. En ce qui concerne les projets dinfrastructures, comme la rhabilitation de routes, laccent est davantage mis sur les zones rurales que les centres urbains. Depuis le dbut de la crise politique, la tendance semble stre inverse avec les projets dhpitaux et de stades dans les centres urbains du pays. 28. Cette description rapide reste approximative. Elle souligne lurgence de mettre en place une classification rgionale des investissements pour dfinir non seulement les secteurs mais aussi la localisation des projets qui permettront dvaluer la cohrence de la politique dinvestissement mene par le Gouvernement. 29. Au terme de ce chapitre consacr la composition du budget dinvestissement, force est de constater que celui-ci souffre de nombreuses carences qui pourraient tre corriges par les autorits. Son allocation ne parait pas aligne sur les engagements prioritaires du pays, privilgiant de manire sans doute excessive les quipements collectifs au dtriment de linfrastructure et de lappui aux activits productives, surtout en comparaison avec les pays mergents. La distribution gographique des projets dinvestissements est presque impossible discerner, alors que cette question se trouve au centre de toute politique de dveloppement. 30. Le renforcement des capacits, outils et systmes dinformation seraient dune aide importante pour permettre aux autorits de combler ces lacunes. Les capacits de planification et de gestion du budget dinvestissement au sein de ladministration malgache sont aujourdhui fortement limites si bien que les dcisions sont souvent prises par les bailleurs de fonds. Si, en principe, ces
Pour un survol, cf. Banque mondiale, Rapport du Dveloppement dans le monde, Repenser lconomie de la gographie, 2009. 84 Pour une rflexion sur le biais anti-urbain de laide au dveloppement Madagascar, cf, Carole Guilloux, Le biais anti-urbain de laide au dveloppement Madagascar, dcembre 2010.
83

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derniers dveloppent leur assistance en troite collaboration avec les services techniques des Ministres concerns, leur coordination avec le Ministre des Finances, qui est en charge des arbitrages budgtaires en fonction des ressources et besoins du pays, nest pas encore optimale et devra tre renforce comme cela est argument dans les chapitres suivants.

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Chapitre 7 : La dgradation du stock de capital : une course contre la montre


1. Lefficacit de la politique dinvestissement public se juge sa contribution aux stocks de capital physique et humain du pays. Le Gouvernement peut agir pour accrotre la quantit et la qualit du stock disponible et/ou en cherchant en ralentir la dprciation du stock existant. Ces deux effets doivent tre pris en compte car de nouveaux projets dinvestissement perdent de leur pertinence si les infrastructures dj en place ne sont pas maintenues. Une rcente tude du FMI rappelle que ce sont les variations du stock de capital, et non les taux dinvestissement, qui dterminent la croissance conomique dun pays. 85 2. Ce chapitre montre que la politique dinvestissement de lEtat malgache a souffert, et continue de souffrir, de deux lacunes profondes qui contribuent rduire les stocks de capital public. Dabord, une partie du budget dinvestissement inclut des dpenses qui ne sont pas de capital, ce qui revient surestimer la contribution de lEtat au capital physique et humain du pays. Deuximement, les dpenses dentretien sont trop faibles pour empcher la dtrioration des stocks existants. LEtat Malgache (avec ses partenaires) a entam une course contre la montre afin de maintenir les stocks de capital physique existants dans le pays.

Le contenu des projets dinvestissements publics


3. La contribution des projets dinvestissement public au stock de capital du pays est difficile valuer car il nexiste pas de tentative de quantifier leur contenu en biens de capitaux. Les dpenses inclues dans le budget dinvestissement de lEtat couvrent aussi bien des biens physiques, comme la construction de btiments et de routes, que des frais de fonctionnement et des charges administratives. Si ces dernires sont souvent utiles, elles ne contribuent pas directement au stock de capital physique du pays et doivent donc tre omises du calcul conomique. 4. Afin de cerner le contenu du budget dinvestissement en capital physique stricto sensu, il faut faire une analyse dtaille de chaque projet. Parce que cet effort dpasse le cadre de cette tude, seul un chantillon de Ministres et de projets a t retenu. Pour tre suffisamment reprsentatif, les 6 Ministres dpensiers en investissement les plus importants, ainsi que leurs 5-6 projets majeurs, ont t examins en dtail. Cette approche nous a permis de couvrir environ du budget dinvestissement pour les annes 2009 et 2010 (cf. encadr pour plus de dtails). 5. Le principal rsultat est qu1/4 des dpenses associes chaque projet ne servent pas directement acqurir des biens de capital physique. Autrement dit, la contribution de linvestissement public au stock de capital physique du pays est surestime (graphique 1). Les Ministres dinfrastructure entreprennent des projets relativement forte intensit de capital (proche de 90%),
Serkan Arslanalp, Fabian Bornhorst, and Sanjeev Gupta, Investing in Growth, Finance and Development, March 2011.
85

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alors que le Ministre des Finances engage des projets qui contiennent une part relativement importante de dpenses administratives et de personnels (environ 40%). Il faut tout de mme reconnatre que la part des biens de capitaux est en moyenne largement plus leve dans le budget dinvestissement malgache quau Sngal et en Ouganda, o celle-ci ne dpassait pas 50%.86
Mthodologie pour le choix des ministres pris comme chantillon A dfaut de pouvoir tudier la composition de tous les projets dinvestissements ayant eu lieu au niveau de chaque institution de lEtat, un chantillon de ministres considrs comme reprsentatifs de lensemble du Gouvernement a t retenu pour les besoins de ce chapitre. Le choix des ministres sest effectu au terme des analyses fates lors de la classification des investissements dans le chapitre prcdent, desquelles il apparat que durant la priode 2007-2010, le ministre des Travaux Publics, le ministre de lAgriculture, le ministre des Finances et du Budget, le ministre de lEducation Nationale, le ministre de la Sant concentrent eux seuls un peu moins de 80% des engagements de lEtat en matire dinvestissement. Par ailleurs, le ministre de lEnergie a t inclus car ce dernier prsente la caractristique dtre un secteur stratgique pour lequel lEtat ne dispose pas des moyens ncessaires ni pour investir dans les infrastructures ni pour les entretenir. Dans la mme dmarche, nous avons seulement retenu les 5-6 plus grands projets engags par chacun de ces ministres. Ces grands projets reprsentent plus de 90% des investissements engags du ministre concern, ce ratio pouvait parfois atteindre 99% dans certains ministres (voir Annexe statistiques pour dtails). Au final, lchantillon de Ministres et de projets reste reprsentatif car il couvre 72% du budget dinvestissement.

6. La nature des dpenses en capital diffre selon les Ministres, car certains privilgient des quipements spcifiques alors que dautres se focalisent sur des vhicules ou des btiments (tableau 1). En moyenne, les achats de capital sont constitus 66% de biens dquipements spcifiques aux secteurs (comme des coles pour le Ministre de lEducation), 21% de matriel de transport et environ 13% de btiments et mobilier. Les Ministres dinfrastructure accumulent surtout des quipements spcifiques leur secteur (plus de 90% pour les Transports), alors que le Ministre des Finances concentre ses dpenses en capital sur les vhicules (60%)87 et les btiments et le mobilier (21%). Les Ministres sociaux se situent entre ces deux extrmes mme si le Ministre de la Sant accumule sensiblement plus de vhicules et moins dquipements que celui de lEducation. Durant la priode 2008-2009, le Ministre de la Sant na construit que 6 centres de sant de base et 3 centres hospitaliers de district niveau II, alors que le nombre de nouvelles salles de classes avait atteint 1510 en 2008 mme si ce nombre a baiss depuis le dbut de la crise politique (318 en 2009 et 263 en 2010).

86 87

Voir Revue des dpenses publiques du Sngal, Banque mondiale, 2004 Ce pourcentage lev est expliqu par la prparation du sommet de lUnion Africaine cens avoir lieu en 2009 et lachat de nombreux vhicules pour cet vnement.

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Graphique 1: Part des dpenses en capital dans l'investissement (en % )


100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0

Tableau 1 : Catgories de capital physique (% du total) Transports Finance 19 18 3 60 Education 92 3 1 4 Sant 38 11 1 45

93.8

90.7 76.5 75.4 69.8 61.5 Equipements Btiments et terrain Mobilier de bureau Vhicules Education Energie Agriculture Sant

94 5 0 1

Source : Ministre des finances, SIGFP

7. Lanalyse du contenu et de la nature du capital physique fait ressortir que les choix dinvestissement varient considrablement dun Ministre lautre. Pour chaque dollar engag dans le budget dinvestissement du Ministre des Transports, environ 0,9 dollars servent acqurir du matriel et quipement. A linverse, le Ministre des Finances, qui reprsente le troisime ministre dpensier de lEtat en termes dinvestissement, utilise ses projets en partie pour payer des consultants et des frais administratifs (40% du total). De surcroit, quand il accumule du capital physique, celui-ci est surtout constitu de matriel roulant et dactifs immobiliers (pratiquement la moiti de son budget dinvestissement).

Lentretien priodique des infrastructures


8. Le stock de capital physique peut augmenter travers la politique dinvestissement, mais il est simultanment et significativement affect par sa dgradation. Dans un pays comme Madagascar, ce phnomne est doublement important car les stocks existants souffrent des conditions climatiques souvent difficiles et dun manque dentretien quasi-chronique. En effet, les autorits semblent avoir privilgi le dveloppement de nouvelles infrastructures, souvent plus prestigieuses, plutt que le maintien en tat des routes, des coles ou des hpitaux dj construits. Ce manque dattention explique que le stock net de capital physique a suivi une lente dgradation au cours de ces dernires dcennies. 9. Lexercice propos ci-dessous a deux objectifs majeurs : premirement, cerner le montant des dpenses dentretien effectu par lEtat malgache ; deuximement, valuer si ces montants correspondent aux pratiques internationales. Il porte sur un chantillon de secteurs car linformation nest pas toujours aise collecter du fait quelle est parpille au sein de plusieurs tablissements publics et du budget des Ministres concerns. Les secteurs suivants ont t retenus : agriculture, ducation, sant, transports et nergie, et uniquement pour lanne 2009. Pour cette raison, lexercice reste limitatif, mais il permet de faire un premier diagnostic.

Transport

Finance

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10. Le total des dpenses dentretien pour ces 5 secteurs est estim autour de 82,5 milliards dAriary en 2009, ce qui quivaut environ 2% du stock de leur capital existant (1re colonne du tableau 2).88 Ce ratio varie suivant les secteurs, atteignant prs de 3% dans les transports mais seulement 0,1 % dans lagriculture ou 0,6% dans lducation. Non seulement ces ratios sont faibles, mais en plus la moiti des dpenses dentretien servaient entretenir le parc automobile de chacun de ces secteurs contre 1/3 pour la maintenance des btiments et seulement 15% pour lentretien des quipements et matriels techniques. Tableau 2 : Les dpenses dentretien restent faibles par rapport aux stocks existants
Madagascar, 2009 Agriculture Education Energie Sant Transport
1/

Banque Africaine

2/

Banque mondiale

2/

0.1% 0.6% 0.6% 3.0%


3/

2.3% 2.9% 4.7% 7.3% 1.9%

4.7% 7.4% 1.3% 3.0% 2.5%

1.4%
4/

Moyenne 1.9% 4.3% 3.5% Notes : 1/ Calcul comme le ratio des dpenses dentretien en 2009 par rapport au stock de capital existant (qui est dfini comme la valeur des investissements cumuls sur la priode 1997-08). 2 / Calcul sur la base de 44 projets de la Banque Africaine Dveloppement et 123 projets de la Banque mondiale. La source est ltude de R. Hood, et al, op. cit. 3 / Y compris les dpenses dentretien de la JIRAMA. 4/ Y compris les dpenses dentretien du FER.

11. Les dpenses dentretien paraissent largement insuffisantes par rapport aux normes internationales, sauf peut-tre pour le secteur routier. Lexprience conjointe de la Banque mondiale et de la Banque Africaine de Dveloppement, donne quelques points de repre sur ce que devraient tre les normes en matire de dpenses dentretien par rapport au stock de capital physique existant pour les secteurs concerns.89 Ces ratios apparaissent plus levs que ceux observes Madagascar. Par exemple, le ratio des dpenses dentretien dans le secteur de lducation malgache est 5 fois infrieur celui suggr par lexprience de la Banque Africaine de dveloppement et 12 fois infrieur celui prconis par la Banque mondiale. 12. Bien que les dpenses dentretien dans le secteur routier soient proches des normes internationales, ce constat doit encore tre qualifi. Dabord, le stock de routes existant est fortement sous-estim si lon cumule simplement la valeur des investissements effectus pendant la priode 19972008, car la majorit du rseau routier a t construite avant cette priode. Ensuite, les dpenses dentretien de 70 milliards dAriary rapportes en 2009 incluent celles effectues par le Fonds
88

Ce dernier a t approxim en accumulant les valeurs annuelles des investissements publics pendant la priode 1997-2000. Ce calcul reste approximatif car il ne tient pas compte de la dprciation et des investissements qui ont t entrepris avant cette priode. Dans la mesure o ces deux effets ont tendance se neutraliser, ils nont pas t inclus dans notre estimation. 89 Source: R. Hood, D. Husband, F. Yu, Recurrent expenditure requirements of capital projects: estimation for budget purposes, World Bank Policy Research Working Paper 2938, December 2002.

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dEntretien Routier (FER) qui taient surtout des travaux dentretien de routine (comme la coupe des mauvaises herbes, le curage des canaux dvacuation deau au bord des routes, le remblaiement des trous sur les pistes,).90 Or la maintenance du rseau routier exige des travaux denvergure de rhabilitation, tels que le revtement des routes utile au renforcement des couches existantes. Ces travaux doivent en principe prendre place intervalles rguliers (gnralement tous les 7 ans) mais ont t ngligs Madagascar en raison de leurs couts budgtaires. En supposant que le cot moyen par km est environ 80 000 dollars91 et que le rseau de routes paves compte 5 700 km, leur cot total est estim autour de 450 millions de dollars, soit environ 65 millions par an. Ceci explique pourquoi seul 31% du rseau national est constitu de routes juges en bon tat.92 13. En conclusion, la gestion de linvestissement public Madagascar lexpose un risque lev pour sa croissance conomique. En effet, les stocks de capital physique public Madagascar ont tendance se dtriorer, non seulement car la politique dinvestissement public manque denvergure et que son allocation nest pas toujours optimale mais aussi parce que le contenu des projets ne contient pas que des achats de biens de capitaux et les dpenses dentretien sont ngliges, contribuant en cela la dgradation des stocks existants.

Le FER reporte avoir entretenu prs de 10000 km et 7000 km de routes nationales en 2009 et 2010 pour un cot total respectivement de 40 et 39 milliards dAriary. En dautres termes, le cot moyen par km de ces travaux est approximativement de 5 millions Ariary (ou 2 500 USD). 91 Diagnostics des infrastructures nationales en Afrique : cot unitaire des projets dinfrastructures en Afrique Subsaharienne , document de rfrence 11, Africon, Juin 2008 92 Voir, note de politique conomique, Banque mondiale : Le matre-mot des transports : prenniser tant les infrastructures que les rformes institutionnelles, juin 2010.

90

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Chapitre 8 : La gestion financire du budget dinvestissement


1. Le Gouvernement malgache na certainement pas les moyens de ses ambitions, mais linverse est galement vrai. Sa gestion technique et financire souffre de nombreuses faiblesses qui limitent lefficacit de la politique dinvestissement. Pour quun projet atteigne ses objectifs, il ne suffit pas de sassurer de sa qualit et de sa pertinence, il faut aussi prendre en compte la capacit de ladministration le mettre en uvre. 2. Ce chapitre est organis de la manire suivante. Il commence par rappeler que lanalyse de la gestion financire du budget dinvestissement a suscit une attention particulire au cours de ces dernires annes, y compris Madagascar. Si le diagnostic gnral est relativement satisfaisant, au dessus de la moyenne rgionale, sa performance reste ingale selon les tapes de mise en uvre. Ensuite, le rle des bailleurs de fonds est examin dans la mesure o en finanant 2/3 des projets inscrits dans le budget ils ont un de regard sur leur gestion. Enfin, il conclut par un rappel des principales dficiences au sein de ladministration publiques qui nuisent la bonne gestion du budget dinvestissement. 3. Un des principaux constats est que la gestion du budget dinvestissement est fortement conditionne par la prsence des bailleurs de fonds tant dans la slection que la mise en uvre et lvaluation des projets. Leur rle se justifie par les carences actuelles de ladministration locale mais, en mme temps, leurs interventions tendent plus marginaliser cette dernire qu la renforcer. Le dfi pour les bailleurs est donc de trouver des mcanismes dinterventions qui garantissent une bonne gestion dans le court terme tout en permettant un transfert de comptences dans le moyen terme.

La gestion financire du budget dinvestissement : Un premier diagnostic


4. La problmatique des procdures administratives indispensables la bonne gestion du budget dinvestissement a retenu lattention de plusieurs conomistes au sein de la Banque mondiale et du FMI. Cest ainsi que A. Rajaram et ses coauteurs [2010] ont propos un cadre de rflexion bti autour de huit procdures essentielles pour la gestion efficace du budget dinvestissement.93 5. Lapplication de cette approche Madagascar permet daboutir un premier diagnostic qui peut se rsumer comme suit (un diagnostic dont plusieurs aspects seront repris par la suite de manire plus dtaille) : (1) Planification et prslection des projets : Cette premire tape est gnralement entreprise au niveau des Ministres techniques, en coordination avec les bailleurs de fonds. Avec ladoption du MAP en 2006, un premier effort avait t consenti pour aligner le nouveau cadre budgtaire national (CBN) et le cadre de dpenses moyen terme (CDMT) sur les priorits du

93

Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska, A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management, Policy Research Series Paper, N. 5397, aot 2010.

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pays. Notons cependant que depuis le dbut de la crise politique, il nexiste pratiquement plus de planification par programme et/ou pluriannuelle du budget dinvestissement. (2) Slection et valuation des projets : Les bailleurs de fonds procdent une valuation (interne) de leur projet, qui est gnralement partage avec les services techniques de ladministration mais rarement avec ceux du Ministre des Finances. Pour les projets financs sur ressources internes, les services ministriels ne procdent que rarement une analyse dtaille et pluriannuelle de la rentabilit (conomique et sociale) associe leurs projets. (3) Evaluation indpendante des projets : Elle est pratiquement inexistante car les mcanismes systmatiques de partage dinformation avec des partis tiers et la capacit technique de la socit civile restent trs faibles. Les seuls mcanismes existants sont ceux utiliss en interne par les bailleurs de fonds par rapport leurs propres systmes dvaluation et dapprobation. (4) Arbitrage budgtaire et financement des projets : Cette tape est largement nglige car il ny a pratiquement pas darbitrage au niveau des confrences budgtaires une fois que la source de financement est identifie. La Direction du Budget ne possde pas les outils et les ressources ncessaires pour procder des valuations prcises des projets et les classer selon leurs mrites et/ou rsultats. De plus, les considrations politiques influent fortement sur le choix des projets sur ressources internes. Il faut encore noter quun certain nombre de projets ne sont pas inclus dans la Loi de Finances car ils sont sous la responsabilit des tablissements et/ou entreprises publiques, ce qui contribue au manque de cohrence de la politique dinvestissement. (5) Mise en uvre des projets : Les modalits et la qualit dexcution varient fortement suivant la source de financement des projets (voir ci-dessous). (6) Ajustements en cours de mise en uvre : La plupart des bailleurs de fonds procdent une valuation mi-parcours de leurs projets et le cas chant des ajustements. Cette procdure est rarement systmatique sur les projets financs sur ressources internes, sauf quand les montants de financements se modifient au cours du temps. (7) Oprationnalisation des projets : Aprs la phase de construction, pendant leur priode de vie, les projets doivent tre administrs de manire efficace et transparente, et la maintenance de leurs actifs doit tre assure. Or, cet aspect est souvent nglig, si bien que la gestion des projets est souvent opaque, avec des interfrences plusieurs niveaux, notamment au niveau des tablissements et entreprises publiques. En outre, comme nous lavons vu, les dpenses dentretien sont ngliges. (8) Evaluation et suivi : A nouveau, il existe de nettes diffrences selon que les projets sont financs sur ressources internes ou externes. Les bailleurs de fonds procdent gnralement

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des valuations priodiques de leurs projets, alors que les contrles a posteriori de lEtat (y compris de la Cour des comptes) sont pratiquement inexistants. 6. Sur ces huit dimensions, la performance de Madagascar peut tre compare un chantillon de plus de 70 pays (graphique 1). Madagascar se classe au 20me rang global et au 6me rang parmi les pays africains, derrire les pays revenu moyen du continent (Afrique du sud, Botswana) et les plus performants mais devant la plupart des pays dinfluence francophone comme le Sngal, le Congo ou le Gabon. De manire plus prcise, cette tude comparative conclue que le Gouvernement malgache est relativement performant en matire de prparation budgtaire mais en retrait en ce qui concerne la slection et la mise en uvre des projets. Graphique 1 : Comparaison internationale de lefficacit de la gestion du budget dinvestissement

Source : Era Dabla-Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou, Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency, IMF Working Paper, N. 11/37, fvrier 2011.

Le rle des bailleurs de fonds : Substitut ou complment ?


7. Lanalyse de la gestion du budget dinvestissement ne peut se faire sans prendre en compte le rle des bailleurs. Ces derniers financent environ 2/3 des projets inclus dans la loi de Finance, ce qui explique leur influence toutes les tapes de la gestion des projets. Le rle des bailleurs permet de mieux apprcier le constat relativement satisfaisant de la gestion du budget dinvestissement Madagascar. En effet, ils procdent gnralement une slection de leurs projets la suite dtudes de faisabilit et leur mise en uvre. Le plus souvent, ils ont aussi un souci de contrle et dvaluation de leurs projets au cours du temps. 8. Le rle important des bailleurs de fonds se manifeste plusieurs niveaux, mais il est certainement le plus visible lors de la mise en uvre des projets car ce sont leurs propres procdures qui sont suivies et non pas celles de ladministration malgache. En dpit des appels rpts une meilleure coordination ainsi qu un recours plus systmatiques aux systmes nationaux, force est de 87 | P a g e

constater que les bailleurs continuent de suivre leurs propres procdures comme lillustre lencadr cicontre pour les projets de la Banque mondiale. En plus, les procdures diffrent entre les bailleurs, ce qui ajoute un degr de complexit et complique leur appropriation par les cadres nationaux.
La mise en uvre dun projet dinvestissement financ par la Banque mondiale Une fois le projet approuv et que lUnit de gestion est mise en place, les dcaissements peuvent commencer. Ceux-ci sont toutefois soumis un ensemble de conditions et procdures quil convient de rappeler : La premire tape est de prparer un plan de passations de march suivant les dmarches suivantes : 1. LUnit de gestion prpare un plan qui est envoy au responsable de la Banque mondiale pour sa nonobjection 2. Le responsable consulte avec les services comptents au sein de la Banque 3. Lavis de non objection est envoy lUnit de gestion 4. LUnit de gestion finalise le plan qui est renvoy la Banque pour approbation par les services internes de passations de marchs 5. Aprs approbation, lunit de gestion prpare les termes de rfrences et les avis pour les activits concernes qui doivent tre approuvs par le responsable de la Banque 6. Publication des soumissions (plus de 3 mois pour les offres internationales) 7. Pr-qualification des offres 8. Evaluation des offres 9. Slection La deuxime tape consiste en le transfert effectif des fonds : 1. Demande davance par lUnit de gestion pour commencer les travaux 2. LUnit de gestion demande le remboursement au Trsor qui le fait parvenir au bureau local de la Banque mondiale 3. Le bureau local transmet la demande au dpartement rgional des dcaissements de la Banque mondiale en Afrique du Sud. 4. Le Bureau rgional vrifie la demande et effectue le remboursement Ces deux tapes peuvent prendre un temps considrable, notablement la premire ou les dlais peuvent atteindre une anne. Il convient galement de faire remarquer que ladministration locale (sauf travers lUnit de gestion) est pratiquement absente de ces procdures.

9. Les bailleurs utilisent leurs propres procdures dexcution, notamment pour les passations de march, dans un souci de contrle car ils nont que modestement confiance dans les procdures nationales. Ces dernires sont encore loin des normes internationales malgr certaines avances au cours des dernires annes. Lutilisation des procdures extrieures prsente pourtant linconvnient de ralentir lexcution des projets qui ne sont engags en moyenne qu 74% alors que ce taux atteint 84% pour les projets financs sur ressources internes. Cette diffrence se retrouve dans la majorit des pays fortement dpendants de laide. 10. Les bailleurs assurent le suivi et lvaluation de leurs projets. Les seuls projets du budget dinvestissement qui sont valus sont ceux financs par les bailleurs de fonds. Ces contrles font apparaitre des problmes de ralisation frquents, ncessitant des ajustements, prouvant leur utilit. Plus grave, et dommageable dans la dure, ces contrles ne sont pas souvent effectus en coordination avec les services de lEtat en charge du suivi- valuation, comme la Cour des comptes ou lInspection 88 | P a g e

dEtat et les directions comptentes du Ministre des Finances. Une telle collaboration serait utile en termes de transferts de connaissance. 11. En principe les interventions des bailleurs, indispensables un moment donn, devraient conduire au renforcement des capacits de ladministration centrale mais cela ne se vrifie dans la pratique. Cette absence de complmentarit semble stre accentue depuis le dbut de la crise comme le montre le rcent diagnostic sur lharmonisation de laide Madagascar (cf. encadr). En 2010, le nombre dunits de gestion mises en place par les bailleurs et indpendantes de lEtat approchait la cinquantaine et prs de 90% des ressources extrieures restaient gres en dehors des procdures du pays. Dans ces conditions, lappropriation des administrations devient illusoire car la gestion de la majorit des projets dinvestissement leur chappe presque entirement.
Lexcution des projets dinvestissements chappent ladministration malgache A Madagascar, environ 2/3 des projets dinvestissement sont traditionnellement financs par les bailleurs de fonds. Cette tendance est persistante au cours du temps, quelque soit le contexte politique (ce rapport reste inchang mme si les niveaux varient depuis la crise). Dans ces conditions, la responsabilit de ladministration publique nest pas vritablement engage mme si ces projets sont en principe aligns sur les objectifs stratgiques du pays et rpondent aux demandes du Gouvernement. En ralit, ces projets sont conus et (surtout) excuts en dehors des procdures budgtaires du pays comme le refltent les indicateurs ci-dessous pour lanne 2010 : 14% des versements au secteur public ont respect les procdures nationales des systmes nationaux de gestion des finances publiques. Ce rapport tait de 21% en 2007. 17% des versements au secteur public ont respect les procdures nationales de passation des marchs ces procdures. En 2007, le rsultat tait de 26%. 49 units parallles ont t utilises. En 2007, l'enqute OCDE en comptait 48. La cration d'units intgres dpend d'accords officiels avec les autorits et la situation politique n'a pas permis la rduction de l'usage d'units parallles. Le principe d'alignement de la Dclaration de Paris recommande de ne pas employer d'units parallles de mise en uvre et de favoriser des units intgres aux structures nationales. L'objectif global de la Dclaration de Paris est de rduire de deux-tiers le nombre des units parallles.

Source : MADAGASCAR : Rapport-pays pour l'enqute 2011 sur le suivi des principes de la Dclaration de Paris, mai 2011

12. Le premier facteur expliquant le manque de complmentarit entre les interventions des bailleurs et ladministration malgache est li aux problmes de transmission dinformation entre les bailleurs et ladministration. Celle-ci nest pas toujours au courant des intentions ou mme des flux de financement de chaque partenaire. Cet change a parfois lieu avec les ministres techniques, mais les informations ne remontent pas au Ministre des Finances qui est en charge du cadrage conomique et de la gestion tant du budget dinvestissement que de la dette publique. Il existe plusieurs portes dentre pour laide ce qui complique la tche de la Direction du Budget, y compris les Ministres

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techniques, la Direction du Trsor, lOrdonnateur National (pour laide en provenance de lUnion Europenne) et la Direction de la Dette publique.94 13. Deuximement, la transmission imparfaite de linformation est exacerbe par la complexit du cadre institutionnel. Les comptences et responsabilits de la gestion des flux daide sont en effet rparties travers plusieurs Ministres et Directions : la Primature, trois ministres (Affaires Etrangres, Economie et Finances) et la Banque Centrale. Ce problme a t reconnu tant par les autorits que les partenaires, menant la cration du Secrtariat Technique et Permanent pour la Coordination de lAide (STP-CA) au sein de la Primature en 2009. Ce Secrtariat a commenc ses activits, en particulier la cration dune base de donnes en ligne qui vise rassembler toutes les informations sur les flux daide en direction de Madagascar. 14. Troisimement, les services concerns nont pas toujours les comptences techniques pour assimiler cette information. Chaque service ne dispose que des moyens humains et financiers limits (par exemple il ny que 6 cadres oprationnels au sein du Ministre de lEconomie). De plus, le manque de centralisation nuit leffort et rend la coordination plus difficile. Au sein du Ministres des Finances, les comptences sont fragmentes entre la Direction de la dette publique qui intervient dans le cadre des projets sur emprunts ; le Service de gestion des aides bilatrales qui soccupe des aides bilatrales en nature gnrant des fonds de contrepartie ; le Bureau de lordonnateur national qui est responsable des projets financs par lUnion europenne ; et la Direction de la programmation et du cadrage budgtaire qui reportent les projets sur dons reus par les Ministres techniques. Or, ces derniers ne sont pas toujours disposs fournir les informations exhaustives, les partager et collaborer avec le Ministre des Finances. 15. Finalement, il faut reconnatre que les incitations font dfaut pour que ladministration publique prenne vraiment en charge la gestion de laide. En effet, au bout du compte, les autorits ne sont pas vraiment redevables en cas de russite ou dchec. Leurs incitations sont minimales alors quelles pourraient tre renforces par lutilisation de mcanismes qui rcompenseraient et sanctionneraient les services concerns de manire accrotre leur responsabilit suivant leurs efforts et rsultats.

Les principales lacunes de lAdministration


16. Ladministration malgache souffre de nombreuses dficiences dans sa gestion du budget dinvestissement. Ces lacunes sont importantes car elles expliquent le manque defficacit de la politique budgtaire mais aussi le rle (parfois dominateur) des bailleurs de fonds qui cherchent combler ces faiblesses par leurs propres procdures. 17. La premire lacune est apparente au niveau de la prparation du budget. Malgr les efforts pour introduire une approche programme, celle-ci reste sous ou mal utilise. La logique prdominante
Pour plus de dtails, cf. la rcente tude finance par le PNUD : Appui au renforcement des capacits en matire de gestion de lAide Madagascar, juin 2011.
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demeure celle base sur les financements, savoir un projet se justifie non pas par ses rsultats mais simplement sil est financ. Aujourdhui, comme nous lavons montr dans le chapitre 6, il est virtuellement impossible sur la base de linformation budgtaire de dterminer lallocation du budget dinvestissement selon ses affectations sectorielles ou par fonctions. Plus concrtement, les carences au niveau de la prparation du budget dinvestissement se caractrisent par : La quasi-absence de programmation pluriannuelle alors que celle-ci est indispensable pour une planification moyen terme tant des moyens que des dpenses dans le cycle budgtaire. 95 Au-del des Ministres techniques (et de leurs relations avec les partenaires), il ny a pratiquement pas de capacits internes pour mener une valuation indpendante, si bien que les arbitrages entre projets sont quasi-inexistants lors des confrences budgtaires. Il nexiste pas de tentatives dvaluer les projets, par exemple suivant un critre de rentabilit conomique ou sociale. La faible prise en compte des dpenses dentretien nuit au rendement des investissements dans la dure.96 Il n'y a pas d'estimation systmatique des dpenses rcurrentes qui devraient tre associes la dure de vie du projet.

18. Les ressources humaines en charge de la gestion du budget dinvestissement sont limites. Si la Direction du budget comprend approximativement 250 cadres, seuls une quinzaine sont affects la gestion des investissements. Non seulement ils sont peu nombreux, mais leurs comptences techniques semblent insuffisantes pour procder une valuation des orientations gnrales qui devraient tre donnes au budget et aux projets eux-mmes. Pour ces raisons, il nexiste pas de vritable analyse conomique des projets susceptible de guider les arbitrages lors des confrences budgtaires. 19. La deuxime lacune est lie la complexit de lexcution des projets. Le circuit suivi par les dpenses dinvestissement finances sur ressources nationales inclut plus de 30 procdures et fait intervenir au moins 17 services/responsables (graphique 2). Les procdures internes, malgr leur complexit et le nombre lev dintervenants, aboutissent des taux dexcution proche de 100% en fin danne mais ce rsultat masque des imperfections en cours de route.97 En effet, les dpenses sont concentres sur le dernier trimestre (3/4 des engagements en 2010) ce qui contribue daugmenter les risques dirrgularits en fin dexercice car les services de contrles sont dbords et ne peuvent plus assurer leurs fonctions correctement.98 Chacun dentre eux doit en moyenne contrler 30 dossiers par jour.99 Parfois, les crdits tombent en annulation ou sont transfrs dans des comptes de correspondants, ce qui nuit la transparence du budget (cf. premire partie pour une discussion).
95 96

Le dernier programme dInvestissement pluriannuel avait t prpar en 2007 pour la priode 2008-2012. En principe, depuis l'exercice 2008 (et depuis la rorganisation des ministres concerns), les deux budgets, investissement et fonctionnement, sont prpars de faon coordonne. 97 Lintroduction du systme information SIGFIP, malgr ses imperfections, a contribu acclrer laccomplissement des procdures 98 Pour des estimations des dlais entre chaque tape du circuit de la dpense en 2008, cf. FMI, Banque mondiale et GTZ : Madagascar : Les priorits pour une chaine de la dpense plus efficace, juin 2008. 99 Cette estimation date de 2008 (source : PEFA).

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20. La concentration des engagements en fin dexercice est en partie due lapplication rigide de la rgulation des engagements en cours danne, qui devrait tre flexibilise. La rgulation des engagements est une pratique ncessaire pour assurer lquilibre de la Trsorerie de lEtat en cours danne, lide tant simplement de moduler les paiements en fonction des rentres dargent. Or, les taux pratiqus Madagascar sont extrmement prudents ce qui signifie que des dpenses relativement importantes ne peuvent pas prendre place avant les derniers mois de lexercice budgtaire. Cet excs de prudence peut entraner des effets pervers car lexcution des dpenses est moins matrise, et elle se fait dans la prcipitation (pour viter quelles ne soient annules). Lintroduction du systme SIGFIP, qui permet une meilleure matrise des flux financiers, devrait permettre lassouplissement des taux de rgulation en cours danne et de tenir compte des exigences diffrencies entre ministres tout en maitrisant les risques de trsorerie. Une amorce dassouplissement avait pris place en 2008 mais elle sest ralentie depuis le dbut de la crise politique compte tenu des tensions sur le budget de lEtat. 21. Les faiblesses de ladministration se trouvent aussi dans les procdures de passations de march. Si linformation sur les marchs publics est aujourdhui disponible, celle-ci souffre dimprcisions qui contribuent accrotre la suspicion. Un examen attentif des 20 plus grandes transactions (plus de du total des transactions) rapportes par lARMP pour 2010 a permis de mettre en vidence plusieurs erreurs et soulevs plusieurs questions. 100

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La plus grande passation de march examine par lARMP en 2010 a t le projet de rhabilitation de la route RN34, attribu lentreprise chinoise China Railway (18th Bureau Group) pour un montant total de 85 milliards dAriary. Ce contrle a priori a pris place alors que ce projet a commenc en 2007 et sest termin au dbut 2011. Parmi les 20 plus grandes transactions, 13 portent sur le secteur de leau travers un financement de la Banque Africaine de Dveloppement. La vrification des informations publies par lARMP auprs de la BAD a permis de faire ressortir des erreurs sur 9 de ces projets, allant de lattribution de marchs qui ne sont pas encore attribus la description incorrecte des marchs.

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Graphique 2 : La chane de la dpense

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22. Le principal risque associ au circuit interne semble tre celui de la non-transparence car les possibilits de dtournement existent le long du circuit. Ce risque et exacerb par la faiblesse des contrles internes pendant lexcution des procdures qui, bien que nombreux et relativement lourds,101 ne sont pas toujours contraignants et dissuasifs. Au contraire, la multiplicit des contrles et des intervenants, notamment au niveau de lOrdonnateur secondaire et du contrle financier, favorise un relchement car les responsabilits sont dilues. 23. Leffectivit des contrles a fait lobjet dune valuation approfondie en 2008 par plusieurs bailleurs de fonds, dont les principaux messages sont rsums ci-dessous. 102 Le premier contrle est celui du contrle financier au niveau des engagements. Ce contrle ex ante exige beaucoup de pice justificative et porte sur une multitude de petites dpenses, ce qui conduit des pertes de temps.103 Ce constat amena le Gouvernement introduire la hirarchisation du contrle de lengagement en 2009 de manire conduire les contrles ex post sur un chantillon alatoire et pour des montants allant au del dun seuil. Cette dcision nest plus applique aujourdhui. Le deuxime contrle est celui de la vrification du service fait. La responsabilit incombe au Gestionnaire des Activits (GAC) mais il savre que celui-ci na pas le statut ni technique ni lgal pour contrler lOrdonnateur Secondaire qui en matire budgtaire est dpositaire de lautorit de son ministre pour lexcution du budget.104 Lors de la phase de liquidation/ordonnancement, le contrle est effectu par les ordonnateurs mais ceux-ci ne sont pas contrls leur tour, alors que cette tche devrait en principe incomber au contrle financier.105 Dans les textes, le contrle effectif des ordonnateurs devrait tre la tche dun Conseil de Discipline Budgtaire et Financire dont la constitution, envisage il y a prs de cinq ans, na toujours pas t finalise. Le troisime contrle consiste en lobtention du visa de validation par le Contrle Financier qui est ncessaire quand le montant des engagements atteint un seuil important, ce qui est souvent le cas pour les dpenses dinvestissement. La Direction Gnrale du Contrle Financier exige quun contrle de travaux ou des services faits soit effectu par une commission ad hoc qui comprend outre le dtenteur de la ligne budgtaire, des reprsentants du ministre des Finances, de lorgane de passation du march, de lInspection gnrale de lEtat et de la Direction Gnrale du Contrle financier elle-mme. Le mandat, qui mane du gestionnaire de

Le nombre de pices justificatives est important aux diffrentes tapes de la chane de la dpense ainsi que les renseignements apporter et les vrifications oprer. 102 FMI, Banque Mondiale, GTZ, Madagascar : Les priorits pour une chaine de la dpense plus efficace, juin 2008. 103 Ltude conduite par les experts du FMI, de la Banque mondiale et la GTZ a mis en vidence que plus de 44% de contrle porte sur des montants de dpenses moins de 500.000 Ariary. 104 Ces suivis dactivits sont raliss par les services oprationnels dactivits (SOA), les gestionnaires dactivits (GAC), les responsables de programme (RdP) et le coordonnateur de programmes (CP). 105 Pour une discussion plus approfondie sur les raisons de cette lacune, cf. PEFA (2008), qui met en avant le manque de ressources humaines, le manque de clart des rgles qui changement ou sont prvues de changer en vue de reformes a venir.

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la ligne de crdit ne peut tre admis pour paiement au Trsor sans ce visa de validation octroy par la DG du contrle Financier aprs avis favorable de la commission ad hoc. Comme la commission est ad hoc, un laps de temps plus ou moins long peut se passer avant quelle puisse tre runie et dlivrer le visa. Ce dlai retarde dautant le mandatement. Le visa de validation aurait d tre suspendu en 2009 avec lintroduction prvue de la Chaine Hirarchise de la Dpense. Le quatrime contrle est au niveau comptable par les services du Trsor pour effectuer les paiements. La faiblesse des contrles internes pendant la phase comptable sillustre par le manque dattention aux transactions de la Paierie Gnrale dAntananarivo, qui est lagent comptable des Ministres au niveau central ainsi que des tablissements publics, concentrant ainsi plus de 80% des paiements effectus par lEtat.

24. En thorie, les contrles a posteriori sont nombreux, conduits par la Cour des comptes, la Brigade de lInspection dEtat et des services de lAudit Interne. En pratique, ces contrles sont rares en raison du manque de moyens tant humains que financiers ainsi que du manque apparent de volont politique de les voir aboutir. Quand les contrles sont effectus, les recommandations qui en dcoulent sont rarement appliques. Par exemple, il est estim que seules 5% des recommandations de lIGE font lobjet dun suivi.106 25. Les contrles externes par le pouvoir lgislatif sur les projets financs sur ressources propres de lEtat sont pratiquement inexistants. Le Parlement na, ce jour, jamais utilis ses prrogatives en ce domaine. 26. Labsence de contrle effectif par le pouvoir judiciaire, travers la Cour des comptes, et lgislatif sur les comptables et linexistence en pratique du Conseil de Discipline Budgtaire et Financier (CDBF) font reposer la totalit du pouvoir de sanction lencontre des comptables en faute, comme des ordonnateurs, sur le Ministre des Finances et du Budget et sur lautorit judiciaire, en matire pnale. Or, le Ministre des Finances et du Budget appartient lexcutif et, ce titre, nest pas toujours le mieux plac pour prononcer des sanctions contre des agents exerant des fonctions excutives ; et la rponse pnale nest pas la plus adapte la sanction dirrgularits financires ou de fautes de gestion non dlictuelles. Le rgime de sanction malgache est donc aujourdhui incomplet et souffre dtre excessivement tributaire de la rponse pnale et du pouvoir discrtionnaire de sanction confi au Ministre des Finances et du Budget. 27. Enfin, les risques de non-transparence sont exacerbs par lutilisation croissante de procdures hors budgtaires qui chappent aux contrles. En 2010, le transfert des fonds de WISCO sur un compte de gestion de correspondant auprs du Trsor (plus de 200 milliards dAriary) illustre ce risque.

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Source: PEFA [2008], p.190.

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Chapitre 9 : Pour que linvestissement public devienne efficace ?


23. Existe-t-il une politique dinvestissement public Madagascar ? Cette question provocatrice mrite pourtant dtre pose : les montants investis chaque anne, quivalents 2-3% du PIB entre 2007 et 2010, paraissent insuffisants pour provoquer des effets significatifs sur la croissance durable et la rduction de la pauvret. De surcrot, plus rcemment, leur allocation a graduellement favoris les quipements collectifs au dtriment des infrastructures de base et dans une moindre mesure les services sociaux. Une partie des dpenses comptabilises comme des investissements ne servent pas en ralit acheter des biens de capitaux et le manque dentretien explique que les stocks existants se dgradent relativement rapidement. Aujourdhui, Madagascar se distingue tristement dans tous les domaines o le secteur public devrait jouer un rle dcisif en tant pratiquement au plus bas de lchelle internationale : routes, nergie, coles, hpitaux, etc. 24. Ce bilan prend place dans un contexte o plusieurs aspects de la gestion de linvestissement ont t de facto laisss entre les mains des bailleurs de fonds. Ceux-ci ont traditionnellement contribu 2 dollars sur 3 inscrits dans la Loi de Finances, et si le contexte politique actuel a conduit une rduction de leur contribution (de prs de 25%) leur influence demeure significative. En 2010, le poids du financement extrieur a atteint plus de 70% du budget dinvestissement si largent vers par la compagnie chinoise WISCO est pris en compte. Cette prpondrance financire leur donne un droit de regard partiel quils utilisent pour intervenir au niveau de la slection des projets, de leur mise en uvre et de leurs contrles. Ces interventions cherchent souvent combler les carences de ladministration locale, mais elles contribuent aussi instaurer des mcanismes parallles qui nuisent lappropriation du budget dinvestissement par les services de lEtat. 25. Comment la lumire de ce bilan faire en sorte que linvestissement public joue son rle dinstrument de politique conomique Madagascar ? Les rformes proposes sarticulent autour des trois objectifs suivants : (i) dpenser plus, pour ne plus rester marginal, (ii) dpenser mieux, pour viter les gaspillages et (iii) grer efficacement pour rduire les fuites et les dtournements. Ces trois objectifs sont lis car limpact de linvestissement public sur la croissance conomique dpendra des montants, de leur allocation et contenu, ainsi que de la capacit de gestion aligner la ralit sur les intentions. Une bauche de plan dactions est propose ci-dessous, avec lambition principale de stimuler un dbat essentiel, tant au sein de ladministration que chez les bailleurs de fonds.

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Tableau 1 : Synthse des recommandations sur la politique dinvestissement


OBJECTIFS Dpenser Plus Accrotre la capacit financire de lEtat Prendre en compte la capacit dabsorption Accrotre la collaboration entre bailleurs de fonds et administration ACTIONS Procder une dconcentration de la mise en uvre des investissements Dpenser Mieux Identifier allocation selon les fonctions/secteurs et gographiquement sur une base pluriannuelle Amliorer les flux dinformation entre bailleurs et administration Voir Action 1- 4 dans premire partie de ltude Suivre les taux dexcution par Ministres Identifier les projets reportant une faible excution Moduler les taux de dcaissements selon les priorits Eviter la fragmentation de laide Rduire le nombre dunits de gestion des projets indpendantes Aligner graduellement les procdures extrieures sur celles adoptes dans le budget Adopter cibles pour dconcentrer lexcution dans les secteurscls selon les besoins et les capacits des administrations dconcentres Adopter une classification du budget par fonction Adopter une classification gographique du budget

Dvelopper les outils ncessaires la prise de dcisions au sein de ladministration Renforcer le processus danalyse et de slection des projets dinvestissements

Constituer une base de donnes Rationaliser le cadre institutionnel en centralisant les capacits de suivi de laide et son intgration dans le budget au sen dun guichet unique Intgrer terme linformation sur laide dans le systme de gestion SIGFIP Systmatiser les choix entre investissements productifs et non productifs Matriser la rentabilit des investissements vers les secteurs sociaux Adopter critres objectifs pour valuer la distribution gographique des investissements Prendre en compte les dpenses dentretien dans le calcul conomique de rentabilit des investissements Ancrer lgalement le processus au sein dune Unit/Direction au sein du Ministre des Finances Dvelopper les outils ncessaires au calcul des rendements associs aux projets Inclure un processus hirarchis de dcisions pour les grands projets (Core) Renforcer la collaboration entre les bailleurs et ladministration par des programmes de partage dinformation et de renforcement de capacits. Vrifier information publie par lAutorit de Rgulation des marchs publics Pnaliser les infractions ou le non respect des procdures Harmoniser les contrles entre bailleurs et services comptents de lEtat pour une plus appropriation de ces derniers

Grer plus efficacement Amliorer la transparence des procdures de passation de marchs Renforcer les contrles

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Dpenser plus pour que linvestissement ne soit plus marginal


26. La faiblesse des montants inscrits dans le budget dinvestissement sexplique par le manque de capacit financire de lEtat, dj mis en vidence dans la premire partie. Les recommandations qui avaient alors t formules prennent encore plus dimportance dans ce contexte ; savoir augmenter les recettes de lEtat, accrotre les flux financiers en provenance de laide internationale et encourager la participation du secteur priv. Il ny a gure besoin de revenir sur les actions proposes. 27. Bien entendu la dcision dinvestir la suite dune hausse ventuelle des ressources disponibles devra prendre en compte les multiples besoins de lEtat. Si les investissements sont importants pour combler les dficits actuels des stocks de capital public et humain, les dpenses courantes sont aussi ncessaires, y compris dans une optique doptimiser les rendements associs aux projets dinvestissement (e.g.il faut des livres et des enseignants pour quune cole fonctionne). Ce calcul dpasse toutefois le cadre imparti cette tude mme si la problmatique des dpenses dentretien sera approfondie ultrieurement. 28. Les autorits doivent investir plus, mais aussi favoriser les projets rentables, savoir ceux qui rapportent de largent lEtat. En reprenant les arguments dEasterly et al. [2008],107 linsuffisance de tels projets contribuerait maintenir le pays dans le pige du sous-investissement car lEtat ne recevrait par les recettes fiscales supplmentaires qui lui permettraient de financer de nouveaux projets. Ce cercle vertueux peut sillustrer par lexemple suivant : si lEtat malgache dveloppe un projet de production dlectricit, ce projet pourrait non seulement directement lui amener des recettes supplmentaires mais aussi favoriser lessor des entreprises prives, ce qui entrainerait une hausse de lassiette fiscale et donc la possibilit de financer de nouveaux projets dinvestissements. 29. Une hausse ventuelle du financement ne se traduirait pas automatiquement en une augmentation quivalente de linvestissement public. En effet, la capacit dabsorption de ladministration publique reste limite si bien que pour chaque dollar de financement supplmentaire reu par le Gouvernement malgache entre 2007 et 2010, seuls 0,80 dollars taient effectivement engags dans le budget dinvestissement. Ce montant baissait mme 0,7 dollars pour les projets sur financement extrieur. Ces moyennes masquent des variations significatives entre ministres et projets, ainsi quau cours du temps, que le planificateur malgache (ainsi que les bailleurs de fonds) devrait prendre en compte. 30. Au-del de chercher accrotre les sources de financement du budget dinvestissement, il faut identifier les obstacles qui peuvent ralentir le dcaissement des projets. Cette prise en compte devrait commencer par un renforcement du suivi de lvolution des taux dexcution par ministre ou fonction de manire identifier les goulots dtranglement en temps rel avec les quipes des ministres de

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W. Easterly, T. Irwin et L. Serven, Walking up the Down Escalator: Public Investment and Fiscal Stability, The World Bank Research Observer, vol, 23, n.1, Spring 2008.

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tutelle. Une attention particulire devrait tre donne aux projets (les plus importants) o les taux de dcaissement sont faibles de manire remdier aux obstacles avec les quipes de projets. 31. Cette double dmarche devrait permettre de moduler laffectation du budget dinvestissement selon les taux dexcution, en vitant dinonder de ressources un secteur ou un ministre qui ne peut dj pas les absorber pleinement. Elle permettrait aussi de cibler leffort daccompagnement que devrait fournir le Ministre des Finances vers les ministres sectoriels ainsi que les quipes de projets pour amliorer graduellement la capacit dexcution du budget dinvestissement. 32. Le ciblage et la rsolution des goulots dtranglement impliquent une collaboration troite entre les bailleurs de fonds, les quipes de projets et les responsables de ladministration locale. Du ct des bailleurs, lharmonisation est ncessaire de manire viter une fragmentation qui est aujourdhui visible et contribue accrotre la lourdeur des procdures. En suivant les recommandations de la dclaration de Paris, il est suggr que les bailleurs cherchent : (i) viter la fragmentation de leur intervention (il y a par exemple plus de 50 projets et plus de 15 bailleurs oprant dans le seul secteur de la sant) ; (ii) rduire le nombre dunits en charge de la gestion administrative de leurs projets (par exemple la Banque mondiale une unit de gestion pour chacun de ses projets alors quil serait en principe possible den rassembler plusieurs dentre eux) ; et (iii) aligner graduellement les procdures externes sur celles utilises dans le pays de manire assurer une meilleure appropriation au cours du temps. La problmatique de la gestion de laide (la principale source de financement du budget dinvestissement) par ladministration locale sera explore en dtails dans la section suivante lorsque des recommandations seront formules pour amliorer lallocation de linvestissement. 33. Le degr de centralisation de lagence dexcution semble exercer une influence sur les taux dexcution des projets dinvestissement. La comparaison des taux dexcution des budgets grs respectivement aux niveaux central et priphrique montre que la centralisation de la gestion ralentit la ralisation. En effet le taux moyen dexcution pour le niveau central natteignait pas les 80 % pour la priode 1997 2010, alors que celui de la priphrie dpassait 95 % pendant cette priode. Lexcs de centralisation nuit la gestion du budget dinvestissement dans la mesure o les besoins de services priphriques semblent peu tenus en compte aussi bien dans la prparation que dans la ralisation des projets. Il retarde aussi la ralisation des activits car le centre de dcision est trop loin des units qui dlivrent les services la population. Depuis 2007, la dconcentration de lexcution des projets au niveau priphrique sest acclre, atteignant environ 25 % la fin 2008 contre en moyenne 18% sur lensemble de la priode 1997 2010. Ce taux reste faible en comparaison de pays, tels que le Mali, qui ont dabord dconcentr la gestion de la dpense publique au niveau de lducation et de la sant, pour ensuite procder une dcentralisation prudente de lensemble de leur budget. 34. Enfin, le Gouvernement devrait chercher flexibiliser les taux de rgulation utiliss pour rguler les dcaissements en fonction des disponibilits du Trsor. Ces taux sont fixs par trimestre et sappliquent indiffremment selon le Ministre ou projet. Lexploitation des statistiques, qui sont maintenant disponibles grce lutilisation du SIGFIP, devrait permettre de mieux cerner le rythme des 99 | P a g e

dpenses et des recettes et de les adapter selon les besoins des ministres et des projets, ainsi que les priorits du pays.

Dpenser mieux pour optimiser les projets


35. Il faut dpenser plus mais aussi mieux pour que la politique dinvestissement devienne efficace. Pour mieux dpenser, il faut sparer deux types de dcisions. Les autorits doivent dabord dcider vers quelles priorits allouer leurs ressources pour ensuite choisir les projets mettre en uvre. Optimiser la dcision au niveau sectoriel 36. Il convient dabord de dterminer les priorits vers lesquelles le Gouvernement dsire diriger ses efforts. La dmarche idale serait de mettre en uvre lapproche programme du budget qui consiste hirarchiser les objectifs, pour ensuite dfinir les programmes/projets ncessaires pour les soutenir. En parallle, le suivi et lvaluation sont indispensables pour sassurer que le processus volue dans la direction souhaite ou pour procder aux ajustements ncessaires. Le Gouvernement malgache a reconnu limportance de cette dmarche ds 2004 mais les rsultats obtenus sont jusqu prsent rests modestes. A ce jour, ni le budget inscrit dans la Loi de Finances, ni le budget excut ne sont dclins en termes dobjectifs et de programmes. 37. Ce manque de progrs sexplique de deux manires. Premirement, ladministration na pas les incitations dvelopper cette nouvelle approche qui implique des modifications dans le partage des responsabilits et des comptences, notamment en matire de gestion des ressources financires et humaines (cf. premire partie pour plus de dtails). Deuximement, les responsables ne matrisent pas les outils qui sous-tendent une telle approche, malgr le soutien des partenaires au dveloppement. 38. La combinaison des ces deux raisons justifie ladoption dune approche plus modeste et graduelle. Son objectif immdiat est daider les autorits dfinir vers quels secteurs ou activits se dirigent effectivement leurs ressources pour ensuite procder aux dcisions stratgiques qui simposent. Notre recommandation est de mettre en place une classification du budget dinvestissement (i) par fonctions ou secteurs et (ii) un niveau gographique (comme les rgions). Ces deux classifications fourniraient un tableau de bord aux autorits qui pourraient alors dterminer lallocation de leurs investissements tant par activits que selon leur localisation. Une rponse prcise ces deux questions est le point de dpart indispensable pour une meilleure planification des investissements et leur suivi au cours du temps. En outre, une publication systmatique de ces donnes enrichirait le dbat national sur le choix des priorits de laction publique. 39. Le dveloppement de ces deux classifications budgtaires ne demanderait que peu defforts de la part de ladministration malgache. Une proposition de classification par fonction a dj t prsente dans le chapitre 6, qui permettrait de retracer les principales orientations du budget dinvestissement tant vot quexcut entre 2008 et 2010. Cette proposition devrait tre amliore en y incluant les investissements des tablissements et des entreprises publiques. La classification gographique nexiste pas encore mais cet exercice pourrait tre entam pour les plus grands projets 100 | P a g e

(car les 5-6 plus grand projets des 6 Ministres les plus dpensiers reprsentent des investissements publics), en troite collaboration avec les bailleurs de fonds qui sont gnralement responsables de leur financement et excution. 40. Ces exercices de classification par fonction et par rgion devraient seffectuer sur une base pluriannuelle car il est ncessaire de se projeter dans lavenir pour une allocation optimale du budget dinvestissement. Pour tre efficace, la prparation de projets, y compris lindentification des financements, prend du temps et doit sinscrire dans la dure. Une premire tentative de budget dinvestissement pluriannuel avait pris place en 2007 pour la priode 2008-12 mais cet effort tait rest approximatif et, surtout, navait pas t poursuivi en partie cause des incertitudes autour des financements disponibles en priode dinstabilit politique. Une vision partage de lvolution du budget dinvestissement reste toutefois indispensable pour donner une direction commune ladministration et ses partenaires, mobilier les financements et minimiser les interfrences politiques. 41. Le dveloppement de ce tableau de bord et son utilisation par les dcideurs requiert de meilleurs flux dinformation budgtaire entre : (i) ladministration et les bailleurs de fonds et (ii) le Ministre de Finances et les Ministres techniques ainsi que les tablissements et les entreprises publiques. Ces deux efforts ne doivent pas tre spars car ils sont lis, par exemple les bailleurs de fonds collaborent avec les Ministres sectoriels dans la prparation et lexcution des projets, mais cette information ne remonte pas toujours vers le Ministre des Finances qui est responsable de la gestion globale du budget dinvestissement. 42. La matrise de linformation passe aussi par une rationalisation du cadre institutionnel au sein du Gouvernement car les responsabilits et les comptences sont aujourdhui parpilles travers plusieurs ministres et services administratifs. La cration du Secrtariat de la gestion de laide a t un premier pas dans cette direction en aidant la constitution dune nouvelle base de donnes sur laide, qui a dj prouv son utilit en mobilisant les bailleurs de fonds qui fournissent prsent linformation sur leurs dcaissements actuels (et prvus) un seul interlocuteur.108 43. Il reste encore mieux identifier les mcanismes de distribution de laide, notamment celle qui passe par le budget et celle qui utilise des mcanismes alternatifs comme les ONGs et les communauts. Dans ce but, la cration dun guichet unique pourrait savrer utile. Celui-ci pourrait se localiser au sein du Secrtariat en charge de la gestion de laide ou du Ministre des Finance et devrait inclure des reprsentants des autres ministres concerns, comme la Primature, le Ministre des Affaires Etrangres, le Ministre de lEconomie et la Banque centrale. Au sein du Ministre des Finances, plusieurs services pourraient tre intgrs, y compris les units impliques de la Direction gnrale du budget (DGB) et la Direction gnrale du Trsor (DGT). A terme, lintgration des systmes de gestion utiliss par le Secrtariat et par le Ministre des Finances devrait aider la maitrise de linformation autour de laide en vitant les doubles saisies.
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Le Gouvernement dispose dune Plateforme de Gestion de lAide ou Aid Management Platform (AMP) qui assure laccs des utilisateurs enregistrs (les dpartements ministriels et tous les PTF) aux donnes partir dInternet.

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44. La cration de ce guichet unique permettrait galement de concentrer les ressources humaines et financires car celles-ci sont insuffisantes et parpilles entre diffrents services. Leur rassemblement faciliterait lmergence dconomies dchelle, de synergies et dune meilleure visibilit tant au sein de ladministration que par rapport aux partenaires techniques et financiers. Pour illustrer limportance de cette recommandation, il suffit de rappeler que le service de coordination de laide au sein du Ministre de lEconomie ne peut compter que sur 6 cadres. 45. Au-del de linformation, les autorits doivent aussi acqurir les outils ncessaires pour orienter leur budget dinvestissement. Il faut collectivement dfinir vers quels secteurs et rgions les projets devraient se diriger de manire optimiser lutilisation des ressources. Or, ces outils nexistent pas et nont pas non plus retenu lattention des partenaires au dveloppement qui nont fourni aucune assistance dans ce domaine pourtant stratgique. 46. Cette tude propose quatre pistes possibles pour un effort futur. La premire serait dacqurir une comptence technique pour assurer un certain quilibre entre les investissements vers les infrastructures de base, ceux vers les secteurs sociaux et les autres. Depuis le dbut de la crise politique, les autorits ont mis laccent sur les nouveaux quipements collectifs comme des hpitaux et des stades alors que les projets dans les routes, lnergie, les coles et les centres de sant ont chut. Lexprience des pays mergents rappelle que le renforcement des infrastructures de base est primordial pour offrir un socle minimal aux usagers et rapporter des recettes fiscales supplmentaires lEtat. Parce quen 2010 le Gouvernent malgache sest loign de cette tendance, la recommandation est donc quil redonne la priorit aux projets dinfrastructure de base dans la composition de son budget dinvestissement. 47. La deuxime piste est de mieux matriser lefficacit des investissements vers les secteurs sociaux qui est extrmement difficile mesurer. Plusieurs mthodologies existent dont les plus connues impliquent des tudes approfondies sur les bnfices marginaux ("benefit incidence studies") et sur les changements de comportements ("behavioral approaches") associs ces investissements.109 Ces deux approches, au-del de leurs limites mthodologiques, requirent des informations statistiques prcises et continues qui ne sont pas toujours disponibles Madagascar sur les utilisateurs finaux de ces services. En raison de cette contrainte, les autorits pourraient utiliser une approche alternative qui repose sur la quantification de la relation entre les dpenses dinvestissement et un certain nombre de variables intermdiaires qui captent la performance atteinte dans le secteur de la sant et de lducation (cf. encadr pour une explication). 48. Lapplication de cette mthodologie fournit dj quelques indications quantitatives sur lefficacit des investissements dans les secteurs de lducation et de la sant Madagascar au cours des dernires annes. Par exemple, les efforts semblent avoir t relativement efficaces pour gnrer une hausse des taux dinscription dans les coles primaires, mais cela na pas t le cas pour
Pour un survol de ces deux mthodologies, voir par exemple Public Spending and the Poor. Theory and Evidence (eds. Van de Walle and Ned [1995]).
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lenseignement secondaire. Dans le domaine de la sant, les rsultats sont moins tranchs dans la mesure o lefficacit apparat proche de celle observe sur le continent africain tout en demeurant encore loigne de la performance des pays asiatiques. 49. La troisime piste serait de cerner pour possiblement rediriger lallocation gographique des investissements. Le point de dpart est de procder la classification gographique de l'investissement. Cette extension est souhaitable l'heure o les autorits mettent l'accent sur le dveloppement rgional et la dcentralisation. Un tel exercice permettrait ensuite dexaminer si la rpartition rgionale actuelle est optimale. Dans ce sens, les autorits malgaches pourraient s'inspirer du Brsil o l'allocation rgionale des investissements dans le secteur de la sant est guide selon les critres suivants : (i) la taille de la rgion qui est dtermine par sa population et (ii) les besoins exprims par chaque rgion (cf. encadr). Les rsultats obtenus permettraient dvaluer si la distribution actuelle correspond celle suggre par cette approche. 50. Enfin, la quatrime et dernire dimension concerne les dpenses dentretien qui sont indispensables pour maintenir le stock de capital existant. Parce ces dpenses ne sont que rarement incorpores dans les dcisions dinvestissement, les autorits devraient adopter un systme de planification qui leur permettrait d'anticiper les cots rcurrents associs chaque projet et de les comparer aux normes internationales. A titre dillustration, cette mthodologie indique que pour un projet routier de 100 millions de dollars, les cots dentretien devraient se situer autour de 3 millions par an. Pour le secteur sant, ce ratio indiquerait des dpenses rcurrentes la hauteur denviron 5 millions par an. Bien entendu, ces simulations noffrent que des ordres de grandeur qui devraient tre affins selon la nature du projet.
Evaluer les investissements dans les secteurs sociaux Les autorits malgaches devraient sappuyer sur la littrature conomique qui sest employe dterminer un certain nombre de variables intermdiaires afin de cerner lefficacit des dpenses publiques dans le domaine de la sant et de lducation. Selon Herrera et Pang (2005) les variables intermdiaires les plus pertinentes sont : (i) lesprance de vie la naissance ; (ii) la couverture de vaccination DPT; (iii) la couverture de vaccination de la rougeole ; (iv) lindice dtre handicap ajust par lesprance de vie (DALE) ; (v) les taux denregistrement lcole primaire et secondaire ; (vi) le nombre dlves ayant accomplis le cycle primaire et secondaire ; (vii) le nombre dannes moyen passes dans le systme scolaire et (viii) le taux dillettrisme parmi la jeunesse. La mthodologie est alors dvaluer dans quelle mesure les dpenses publiques prenant place dans le secteur de lducation et celui de la sant ont un impact sur les variables intermdiaires proposes ci-dessus. Deux techniques sont gnralement proposes : la premire dfinit lefficience en termes dintrants (combien de dpenses publiques faut-il mobiliser pour atteindre un niveau donn de variables intermdiaires) ; la deuxime dfinit lefficience en termes doutputs (quel est le niveau de variables intermdiaires atteint pour un montant de dpenses publiques donn ?). Lapplication empirique de ces deux techniques repose sur la dtermination de la frontire efficiente, savoir lefficience maximum qui peut tre atteinte en termes dintrants et doutputs. Ensuite, chaque pays est valu en fonction de sa distance par rapport cette frontire efficiente. Le principal avantage de cette approche est quelle permet dvaluer lefficience des dpenses publiques dans les secteurs sociaux avec un dcalage relativement court car les informations sont gnralement disponibles sans trop de retards. Linconvnient est que les rsultats sont relativement sensibles la technique statistique employe et aux changements dans lchantillon et que lanalyse reste fortement statique.

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Tableau : Efficacit des dpenses publiques dans les secteurs sociaux (1996-2002) Pays EDUCATION Enregistrement Enregistrement cole cole primaire secondaire 0.70 0.62 0.79 0.12 0.23 0.5 SANTE Esperance de vie a la Taux de naissance vaccination DPT 0.71 0.63 0.87 0.54 0.62 0.83

Madagascar Afrique Asie de lEst

Amrique Latine 0.82 0.61 0.92 0.87 Note : Lefficience de chaque pays est mesure en fonction de sa distance de la frontire efficiente. Moins un pays est efficient, plus lcart avec lunit est grand. Les rsultats obtenus semblent montrer que Madagascar se situe autour de la moyenne africaine en ce qui concerne lefficience de ces investissements pour aider accrotre les taux dinscription dans les coles primaires mais largement en retrait pour les coles secondaires. Pour le secteur sant, les rsultats apparaissent meilleurs en ce qui concerne leurs impacts sur lesprance de vie la naissance que dans latteinte de taux de vaccination satisfaisants. Source : Santiago Herrera et Gaobo Pang, Efficiency of Public Spending in Developing Countries: An Efficiency Frontier Approach, Policy Research Working Paper Series with number 3645,May 2005 La mthodologie pour valuer lallocation rgionale des investissements en sant au Brsil Lallocation des dpenses dinvestissement par rgion est une question qui proccupe les autorits malgaches. Afin de les aider dans cet exercice, nous proposons ci-dessous une mthodologie qui a t dveloppe par le Gouvernement du Brsil pour le secteur de la sant et qui devrait tre perue comme une invitation la rflexion. Afin dviter que lallocation rgionale des projets soit dtermine uniquement par la capacit des gouvernements locaux formuler leurs demandes et par des dcisions arbitraires des autorits centrales, ils ont mis en place un systme qui fixent des plafonds par rgion qui sont dtermins par : (i) le nombre dhabitants dans chaque rgion et (ii) un indicateur de besoin dans chaque rgion. Ce dernier facteur a t dfini comme le montant de dpenses de fonctionnement dans le secteur de la sant dans chaque rgion car il a t peru comme un bon indicateur des besoins sanitaires dans la rgion et que les donnes taient facilement disponibles et contrles par lEtat. Cet indicateur de dpenses a t prfr des indicateurs de performance comme les couvertures de taux de vaccination dont les statistiques ne sont pas toujours fiables ou disponibles. La formule utilise est la suivante.

I i / I = a ( pop i / pop ) + (1 a )( X max X i ) /( X max X )


avec I reprsentant linvestissement public dans le secteur de la sant , Ii linvestissement public dans le secteur de la sant dans la rgion i, pop la population totale, popi la population dans la rgion i, X le montant moyen de dpenses de fonctionnement dans le secteur de la sant qui est utilis comme un indicateur des besoins dinvestissement pour ce secteur, Xmax le montant maximal de dpenses de fonctionnement atteint dans une rgion, et Xi le montant des dpenses de fonctionnement dans la rgion i. Selon cette formule, lallocation de linvestissement en sant par rgion dpend positivement de la part de la population rgionale dans la population totale et de lcart relatif entre les dpenses de fonctionnement dans la rgion qui dpense le plus et la rgion en question. Source: Philip Musgrove: Equitable Allocation of Ceilings on Public Investment, HCD Working Paper, Banque mondiale, aot 1996.

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Evaluer et slectionner les projets 51. Une fois que le Gouvernement sest accord sur lallocation sectorielle et gographique de son budget dinvestissement (y compris les dpenses dentretien), le deuxime niveau de dcision est de slectionner les projets les plus adquats. Force est de constater que la capacit actuelle de ladministration locale prparer et slectionner des projets est limite. La logique utilise reste celle du financement, savoir quun projet est inscrit dans la Loi de Finances si son financement est scuris et pas ncessairement sil se justifie sur un plan conomique. Si les projets financs sur ressources externes bnficient gnralement dune tude de faisabilit prpare par le bailleur, souvent en collaboration avec les techniciens du Ministre de tutelle, la qualit de ces tudes et le degr de collaboration technique entre le partenaire et ladministration varient.110 Les projets financs sur ressources internes reposent rarement sur des tudes de prfaisabilit et de faisabilit prcises, ce qui favorise les interfrences politiques dans les choix finaux.111 Graphique 1 : Lexprience internationale en matire dvaluation et de slection des projets 52. La lacune la plus visible dans le processus de slection des projets est la quasiabsence darbitrages intersectoriels ou interministriels lors des confrences budgtaires, sous la responsabilit du Ministre des Finances. Cette lacune est dommageable car lexprience internationale a prouv que cette tape est dcisive pour leffectivit de la politique dinvestissement.112 53. Pour renforcer ltape de slection des projets, la premire recommandation est dancrer et de renforcer cette

Irlande

Chile

Coree

Cadre legal

Initiative d Evaluation 2005

Acte Constitutionnel des Finances Ministere des Finances et du Plan Critere de selections et analyses Unite d analyse techniques et economique Developpements de projets

Acte de Finances 2006

Regles et procedures

Ministere des Fiannces

MoSF Critere de selection, controle de qualite. PIMAC in KDI

Role

Selection, Controle de qualite

Organisation/ Unites

Unite d evaluation des depenses

Autres

Controles inopines

AHP technique

Source: Jim Brumby, Jong Wook Lee & Tuan Minh Le, Efficient Management of Public Investment, Banque mondiale.

Comme le note W. Easterly, les tudes de faisabilit et les calculs effectus par les bailleurs impliquent souvent des conflits dintrts qui biaisent les calculs vers le haut. Voir, W. Easterly, Can the West Save Africa ?, Journal of Economic Literature 2009, 47:2, 373447 111 Par exemple, est-ce que les rcents grands projets entrepris par la Prsidence, savoir la construction de stades et dhpitaux ont fait lobjet dune valuation technique et financire ? Est- ce que leur productivit marginale a t compare avec dautre alternatives ? 112 Pour illustrer limportance de ces choix intersectoriels, il suffit de rappeler que laide peut financer un projet rentable, mais ce financement permet de dplacer des ressources internes vers dautres projets qui ne sont peut tre pas rentables. Il est donc important de possder une vision intersectorielle du budget dinvestissement pour assurer lefficacit de tous les projets dans leur ensemble.

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responsabilit au sein du Ministre des Finances. Ce choix correspond aux pratiques internationales et contribue crer un sentiment dappropriation de la part de ceux en charge de grer le budget (cf. graphique 1 pour une rfrence trois pays). Si possible cet ancrage doit tre lgitim par un texte de loi et se traduire par la cration dune Direction ou Unit en charge de lanalyse conomique et financire des projets ainsi que de llaboration des critres de slection. 54. La deuxime recommandation, qui doit accompagner la premire, est que lunit responsable doit se doter des outils ncessaires lanalyse des projets. Il est gnralement admis que cette unit doit acqurir trois comptences complmentaires pour valuer et slectionner les projets, savoir la capacit dvaluer :113 La productivit marginale associe chaque projet dinvestissement qui dpend de la capacit du Gouvernement slectionner les meilleurs projets ; Le cot dusage li au projet qui dpend de lefficience des passations de march, du cot marginal du financement, et les cots de maintenance et dentretien ; La capacit du gouvernement collecter les rendements associs aux projets- qui dpend de la possibilit dinstaurer des tarifs ou des impts.

55. Lacquisition de ces trois comptences permettrait de rationaliser les choix intersectoriels et ceux qui sont faits lintrieur dun secteur. A terme, ladministration malgache doit tre capable de slectionner les projets qui prsentent la meilleure productivit marginale, ceux dont le cot dusage est minimis et ceux qui sont susceptibles de rapporter de largent lEtat. 56. Des facteurs stratgiques, voire politiques, doivent aussi tre pris en compte dans la slection des projets. Il serait illusoire de prtendre que les choix puissent se faire uniquement sur une base conomique car la gestion du budget dinvestissement est aussi politique. La Core est un exemple intressant o les critres politiques et rgionaux sont explicitement inclus dans la slection des projets importants. Le choix est effectu sur la base de trois types de critres : (i) conomiques et financiers (rentabilit) ; (ii) politique conomique (vision de long terme) et (iii) maintien des quilibres rgionaux (voir encadr). Lavantage de ce processus multicritres est quil minimise les interfrences politiques ad hoc qui pourraient surgir la fin du processus de slection.

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Pour plus de dtails, cf. L. Serven, Fiscal discipline and infrastructure Spending, Prsentation in Lima, juillet 2008.

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Le processus multicritres de slection des projets dinvestissement (Analytic Hierarchy Process(AHP) en Core (Analytic Process(AHP Technique de dcision bas sur des critres multiples base Combinaison de critres quantitatifs et qualitatifs dans une structure hirarchise de dcisions Si le score AHP 0.5, le projet es considr comme passant la slection est

: Investment Source: Jim Brumby, Jong Wook Lee & Tuan Minh Le, Efficient Management of Public Investment, Banque mondiale.

Le dveloppement dune unit de gestion et de slection des projets Madagascar ne prend 57. un sens vritable que dans le contexte dune troite collaboration avec les bailleurs de fonds Non fonds. seulement le partage de linformation entre les autorits et les bailleurs est indispensable pour une planification rationnelle mais le transfert de comptences techniques est aussi important. Dans ce sens, les bailleurs de fonds doivent contribuer au renforcement d comptences techniques, alors que cet des techniques aspect a t presque compltement nglig lors des dernires annes. Il pourrait mme tre envisag de crer un fonds de prparation des projets, aliment au dpart et en partie par les bailleurs, qui permettrait dasseoir lassise financire de cette unit tout en lui permettant dacqurir graduellement asseoir les comptences techniques.

Grer plus efficacement pour dpenser plus et mieux


58. La dernire srie de recommandations vise consolider les rformes administratives dont lobjectif est damliorer la gestion financire du budget dinvestissement Un double rappel savre amliorer dinvestissement. ncessaire : un certain nombre de mesures ont dj t proposes dans la premire partie de cette tude qui sappliquent lensemble du budget (y compris celui dinvestissement), et la gestion compris financire du budget dinvestissement nest pas indpendante des efforts entreprendre aux niveaux de la prparation du budget et de la slection des projets discuts dans les sections prcdentes. 59. Ici on souligne la ncessit de renforcer les procdures, tout en les rationalisant, afin de mieux contrler les fuites et les dtournements des ressources alloues aux dpenses dinvestissement qui, au vu de leurs montants, sont source de tentation. Dans ce sens, il est suggr de renforcer les tentation. procdures associes aux passations de marchs publics. 60. Si les procdures en matire de passation de marchs se sont amliores (par exemple la part des marchs adopts en gr gr a considrablement diminue entre 2008 et 2010) la suite de la diminue rvision du cadre lgal et institutionnel initie depuis 2005, lAutorit de Rgulation des Marchs Public doit tre renforce sur au moins deux plans. Dabord, linformation sur lattribution des marchs plans. quelle diffuse sur son site internet contient de nombreuses imperfections. Ensuite, ces imperfections (si ffuse 107 | P a g e

elles demeurent aprs vrification) laissent entrevoir des irrgularits qui devraient tre corriges et, le cas chant, pnalises. 61. La deuxime recommandation est de renforcer les contrles a posteriori des projets dinvestissements par les organes comptents de lEtat. Ces organes sont nombreux mais nassurent pas vraiment leurs responsabilits cause de leurs moyens limits et du manque de volont politique. Pourtant, il est bien tablit que le suivi et les contrles ex post sont des instruments puissants pour dcourager la corruption et ainsi amliorer lefficacit de la politique dinvestissements. 62. Pour que la vrification des passations de marchs publics et les contrles ex post deviennent oprationnels et crdibles, un partenariat entre les bailleurs de fonds et ladministration devrait tre tablit.114 Les premiers sont en gnral attentifs la vrification des procdures utilises autour de leurs projets, alors que lEtat malgache ne procde pratiquement aucun suivi et contrle. Ce partenariat procurerait au moins trois types de bnfices pour ladministration malgache : (i) il accrot la motivation des fonctionnaires qui peuvent bnficier de lappui des partenaires ; (ii) il rduit les possibilits dentente entre les gestionnaires de projets et les organes de contrles en imposant un droit de regard extrieur ; (iii) il multiplie les capacits de contrles moindre cot en regroupant les moyens des bailleurs avec ceux des organes de surveillance. Rciproquement, ladministration deviendrait plus implique dans la gestion et le suivi des projets des bailleurs de fonds, qui reprsentent plus de 2/3 des projets inscrits dans la Loi de Finance. Bien entendu, ce partenariat devrait se construire sur un programme qui prendrait en compte les capacits internes des organes de lEtat car il ne faudrait pas quil se dveloppe au dtriment de leurs contrles classiques. 63. Le partenariat propos entre les bailleurs de fonds et ladministration permettrait de sattaquer aux racines de la corruption. En effet, les contrles ont pour objectif de rduire la corruption mais ne prennent pas place ou de manire imparfaite car ladministration veut prserver ses rentes.115 Selon D. Acemoglu et T. Verdier, ce comportement est rationnel pour les fonctionnaires qui dsirent maximiser leurs gains.116 Les solutions proposes sont alors de renforcer les incitations des contrleurs, par exemple en augmentant leurs salaires selon un critre de performance, ou de leur donner plus dindpendance en les rattachant aux pouvoirs lgislatif ou judiciaire plutt qu lexcutif. Ces solutions restent difficiles mettre en place Madagascar car la modification des grilles salariales est prilleuse et les pouvoirs lgislatifs et judiciaires ne sont pas vraiment indpendants du Gouvernement. Cest pourquoi, court terme, il ne reste qu renforcer le droit de regard de partenaires extrieurs et les bailleurs de fonds apparaissent mieux outills que la socit civile (qui pourrait toutefois tre associe) pour assumer ce rle.

Aujourdhui, les bailleurs partagent le rsultat de leurs valuations avec les autorits, en leur donnant un droit de rponse, mais ils ne les invitent pas participer lvaluation proprement dite. 115 Mme quand les contrles sont effectus, les fautes avres ne sont que rarement suivies de sanctions. 116 Pour plus dexplications, cf. D. Acemoglu et T. Verdier, The Choice Between Market Failures and Corruption, American Economic Review, vol, 90, n.1, 2000.

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