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Reforma de la Administracin Pblica Nacional

Horacio Rodrguez Larreta (h)

INTRODUCCIN Breve historia de la reforma del Estado A lo largo de la dcada del 90, el Estado Argentino estuvo sometido a un profundo proceso de reforma. En un comienzo, el foco estuvo centrado en la magnitud de la estructura Estatal. La simultnea intervencin del Estado como actor planificador, regulador y, en muchos casos, prestador de determinados bienes y servicios, fue casi unnimemente declarada como uno de los principales factores distorsivos del desarrollo econmico y social. El dficit fiscal, la rigidez en la dinmica de los factores de la economa, la sobre regulacin y la constatacin de la cooptacin del Estado por parte de los grupos de inters, constituyeron en ese entonces las pruebas irrefutables de la crtica a la intervencin del Estado. Bajo este supuesto y en consonancia con las posiciones dominantes de la poca enarboladas por los organismos internacionales de crdito: el Banco Mundial; el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional bajo el paraguas del llamado Consenso de Washington, se llevaron adelante una serie de polticas de ajuste tendientes a modificar las dimensiones y el alcance del poder estatal. (J.C. Torre 1998) A partir de esta definicin, la Argentina encar un programa de privatizaciones, desregulacin y descentralizacin nico en el mundo por su rapidez y su alcance. La atencin en esta primera generacin de reformas estuvo centrada en redefinir el rol del Estado, en delimitar las reas de las que deba ocuparse y la estructura con la que deba hacerlo. Las Leyes 23.696/91, Ley de Reforma del Estado y Emergencia Administrativa y 23.697/91, Ley de Emergencia Econmica constituyeron el marco normativo y programtico de las polticas de transformacin encaradas desde el gobierno. El conjunto de acciones vinculadas con estas leyes estuvieron dirigidas bsicamente a la contraccin del gasto pblico, al impacto cuantitativo sobre el personal y a una re-definicin de las estructuras del aparato estatal. En este sentido, el proceso de reforma del Estado tambin se refleja en el Decreto 993/91, que crea el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA), representando un nuevo sistema escalafonario para el personal de la Administracin Pblica. Entre sus caractersticas distintivas puede mencionarse el establecimiento de evaluaciones anuales para el personal con estabilidad y la definicin de un sistema de remuneraciones que otorgaba adicionales, suplementos, bonificaciones e incentivos bajo determinadas circunstancias. En materia de control de la gestin pblica la Ley 24156/92, de Administracin Financiera y Control de las Cuentas Pblicas, produjo un gran avance en la modernizacin del sistema de monitoreo financiero de las cuentas pblicas y de control de la actividad estatal, logrando la centralizacin de la informacin referida a distintos sistemas contables. La ley inspirada en el modelo seguido por lo pases ms desarrollados en la materia como Canad y EEUU, estableci la existencia de una oficina dependiente del parlamento para el control externo, en nuestro pas la AGN y una agencia del Poder Ejecutivo para la gestin presupuestaria y el control interno. Estas funciones estn divididas entre la Secretaria de Hacienda y la SIGEN, respectivamente. Por su parte, a fines de 1995, el Poder Ejecutivo Nacional envi al Poder Legislativo otro proyecto de ley para reformar el Estado, que luego de intensas negociaciones parlamentarias, fue sancionado con importantes modificaciones en febrero de 1996 como Ley 24629, de Segunda Reforma del Estado. Con esta ley como marca, se realiz un relevamiento del mapa institucional del Estado Nacional, con el objetivo de establecer las disfuncionalidades presentes en la arquitectura organizacional del Estado.

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La segunda reforma fue planteada inicialmente como un instrumento para optimizar la gestin pblica dentro del modelo de Estado adoptado. En este sentido, las adecuaciones del aparato estatal implicaran ajustes en trminos de estructuras, dotaciones y presupuesto. Los resultados alcanzados en esta segunda reforma estuvieron principalmente vinculados a objetivos de corto plazo y menos a cambios ms profundos e institucionales. Se redujo en parte la densidad organizacional del estado, eliminando algunas secretaras y subsecretaras y se intento, sin mucho xito, la perspectiva del planeamiento estratgico en los organismos descentralizados. Hacia finales de la dcada, la Ley de Solvencia Fiscal (1999) estableci una serie de mecanismos y herramientas de gestin, algunos de los cuales sern retomados a lo largo de esta propuesta, tendientes al logro de mayor eficiencia en la gestin pblica. As, se establecieron indicadores de desempeo, mecanismos de control ciudadano, acuerdos de rendimiento entre las organizaciones pblicas y la Jefatura de Gabinete, publicidad de la informacin referida al Estado y su funcionamiento, y premios por productividad en los niveles gerenciales del Estado. Sin embargo, ms all de la existencia de este marco normativo, pocas de las tareas all sealadas fueron llevadas a cabo. Uno de los ltimos hitos de la dcada del 90 en materia de Reforma del Estado fue el Decreto 66/99 que homologa el Convenio Colectivo de Trabajo, celebrado entre el Estado Empleador y los Sectores Gremiales, con vigencia desde el 1 de enero de 1999 hasta el 31 de diciembre del ao 2000. Llegado el tiempo de las campaas electorales para la eleccin presidencial de 1999, stas fueron el escenario del primer surgimiento de la Modernizacin del Estado como parte del debate electoral. Por primera vez, la cuestin de la reforma del estado dej de ser una preocupacin exclusiva de los polticos y tcnicos, pasando a tener un importante grado de inters por parte del electorado. Por cierto, la palabra modernizacin remplaz en el discurso poltico al trmino reforma. En particular, el nfasis en ese momento estuvo centrado en una cara de las denominadas reformas de segunda generacin: aquella destinada a mejorar la relacin del estado con los ciudadanos, aumentando, a travs de distintos mecanismos, fundamentalmente informacin, los niveles de responsabilizacin del primero frente a los segundos. Los partidos mayoritarios en aquel momento, el Justicialismo y la Alianza, presentaron sendas propuestas de cmo organizar el Estado y qu reformas llevar a cabo para mejorar su funcionamiento. Asumido el gobierno de la Alianza, la cuestin de la modernizacin del estado ocup un lugar de privilegio en la agenda pblica de la gestin aliancista, bajo el notable impulso poltico del entonces Vicepresidente de la Nacin. Se anunciaron una serie de iniciativas destinadas a orientar la gestin del estado al ciudadano y a mejorar la productividad de las organizaciones pblicas. En el plano del discurso poltico, se busc diferenciar el tipo de reformas por venir, del sesgo exclusivamente privatizador y enfocado al ajuste, que haban tenido las iniciativas de reforma del estado precedentes. Si embargo, hasta el momento, este impulso solo se limit a redimensionar marginalmente la magnitud del personal del estado por medio de retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas, reestructuraciones aisladas de organismos. Adems, a travs del Decreto 430/01 se produjo una reduccin del 12% del sueldo bruto de los empleados pblicos.

El lugar de la Reforma del Estado en la Agenda Pblica Hoy Como vemos, la necesidad de la reforma estatal ha recorrido la agenda gubernamental de todos los perodos de gobierno en los ltimos diez aos. Sin embargo, las iniciativas descriptas, nos encontramos con un estado que sigue llamando a ser modernizado para ponerlo al servicio del crecimiento y el desarrollo con equidad. Algunos aspectos ilustran la afirmacin precedente: La complejidad organizacional del Estado sigue siendo un factor distorsivo de la eficiencia. El crecimiento recurrente en el nmero de secretaras (36) y subsecretaras (58) de Estado, genera superposicin de funciones y la expansin burocrtica sin sentido. No existe una clara definicin de objetivos en los organismos pblicos ni tampoco una delimitacin de quin es el encargado de cumplirlos y ante quien debe responder. La multiplicidad de sistemas de administracin de personal impiden al estado estructurar una poltica de redimensionamiento y desarrollo estratgico de sus recursos humanos. El sistema presupuestario y de control de la gestin pblica estn orientados ms hacia un control de procedimientos que a una perspectiva de resultados/eficiencia. No existe un adecuado sistema de incentivos para los funcionarios pblicos que provea de

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transparencia a la administracin y a la vez aumente los niveles de eficiencia. No existen sistemas de informacin ni canales de comunicacin adecuados, tanto para el ciudadano como para la organizacin misma.

Por su parte, debido a la constante demora en encarar la modernizacin del Estado, los ciudadanos han elaborado un juicio de valor negativo respecto del funcionamiento del aparato estatal. A diferencia del diagnstico social de los aos 90, que diera lugar al marco poltico para llevar a cabo las privatizaciones, la opinin pblica expresa hoy da su descontento con la relacin costos de administracin/ eficiencia en el cumplimiento de funciones. El tema anteriormente mencionado se ha instalado con una fuerza inusitada en la sociedad como el "alto costo de la poltica". Aunque creemos que, en ocasiones, se llega a simplificaciones dudosas acerca de cunto se gasta en la poltica en la Argentina, la percepcin social representa un indicador del grado de descontento de la poblacin con el rendimiento del Estado. Lo cual es peligroso ya que se generaliza y puede atentar contra la posibilidad de fortalecer el Estado y las instituciones democrticas. Este diagnstico no es ajeno a un sin nmero de actores que, a lo largo de los ltimos aos, vienen contribuyendo a la comprensin de los problemas relacionados con la eficiencia estatal. En las prximas lneas abordamos un anlisis crtico de algunas de las propuestas, iniciativas o posiciones ms difundidas en materia de modernizacin del estado.

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Nuestra propuesta A fines de la dcada pasada y comienzos de esta, los pases desarrollados comenzaron a implementar una serie de polticas de reforma que apuntan a consolidar y perfeccionar el aparato estatal, en el marco del llamado Post-Consenso de Washington. Esto surge del reconocimiento de que un entorno macroeconmico estable es una de las condiciones necesarias para el crecimiento y el desarrollo; pero no es suficiente en un contexto de instituciones dbiles, mercados imperfectos y desintegracin social. La clave de esta nueva generacin de reformas pasa por fortaleces las capacidades estatales, conformada por instituciones slidas para el desarrollo sustentable. Por capacidad institucional se entiende tanto la capacidad tcnica y administrativa de los funcionarios, como tambin aquellos mecanismos institucionales que establecen el margen de flexibilidad, las normas y las limitaciones para la sociedad y el Estado. (Banco Mundial, 1997) Para conseguir los objetivos perseguidos es necesario establecer reglas y restricciones objetivas, eliminar la arbitrariedad y la corrupcin en el Estado, aumentar la competencia entre las instituciones del Estado, incrementar su eficiencia y mejorar el desempeo, perfeccionar el sistema de incentivos y el de premios y castigos, hacer que el Estado responda a las necesidades de los ciudadanos. (Banco Mundial, 1997). En definitiva, implementar un modelo de gestin que responsabilice a las instituciones estatales por los resultados obtenidos, en trminos de bienes y servicios prestados, considerando su calidad, cantidad y relevancia. Son demandas de calidad, de transparencia, de eficacia y eficiencia. Para poder afrontar ese cambio es necesario transformar las estructuras y procesos de gestin de las actuaciones del poder pblico, estimulando a los administradores para que se concentren en la generacin de resultados. Si se pretende que el sector pblico siga siendo receptivo a las necesidades de aquellos a quienes sirve, los gobiernos deben estimular el desarrollo de organizaciones que se reestructuren y adapten permanentemente a la evolucin de las necesidades de sus clientes, que tambin sean capaces de adaptarse a un mundo cambiante y de favorecer la mejora de los resultados econmicos nacionales. (OCDE, 1997) Nuestra propuesta sobre la Reforma y Modernizacin del Estado, se basa en un anlisis del diseo y organizacin del Poder Ejecutivo Nacional y de sus mecanismos de funcionamiento. El enfoque general que gua nuestra propuesta plantea el marco de incentivos de los administradores como la clave sobre la cual debe operarse para modificar los patrones de funcionamiento de las organizaciones pblicas. Esto implica reconocer a los sistemas de reglas formales e informales, a la cultura organizacional, a la dinmica poltica, y a los factores contextuales (sistema poltico, demandas sociales, entre otros), como los elementos que inciden en las decisiones de los polticos y administradores en el Estado. El sistema de incentivos de los polticos y administradores, y su relacin con las demandas de los ciudadanos, se puede analizar desde la perspectiva de la Teora de la Agencia[1], la cual estudia los mecanismos para lograr cooperacin y alinear intereses entre el principal y el agente. En el marco de esta teora, los electores/ciudadanos, los polticos electos, los funcionarios polticos, las unidades de apoyo tcnico y los administradores interactan en el proceso de produccin de polticas pblicas, en un marco de mutuas restricciones y recursos escasos. En el Poder Ejecutivo Nacional, el nico poltico electo es el Presidente de la Nacin dado el carcter unipersonal de dicho poder. Por su parte, los funcionarios polticos son quienes ocupan las responsabilidades de diseo de polticas y poseen una legitimidad que se deriva del hecho de ser nombrados por el Presidente de la Nacin. En este nivel existe un alto grado de rotacin en los cargos ya que los funcionarios polticos son designados por un perodo de tiempo acotado[2]. En el diseo de Estado actual, estas posiciones estn representadas por el Jefe de Gabinete, los Ministros, los Secretarios de Estado y los Subsecretarios. Los responsables de las unidades de apoyo tcnico de la Administracin Central son los funcionarios de carrera que han llegado a ocupar los puestos jerrquicos mediante un sistema de ascensos internos de la organizacin. En este sentido, tienen alta estabilidad en estos cargos, por lo que la actividad gubernamental es percibida como una carrera de por vida. En nuestro pas, este es el caso de los Directores Nacionales y otras

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unidades de menor jerarqua. Finalmente, los administradores son los funcionarios responsables de la gestin de los organismos descentralizados, nombrados por los funcionarios polticos. Estos cargos deberan ser seleccionados en base a principios de mrito, antecedentes y habilidades especficas. En general, los administradores no tienen estabilidad en el cargo ya que la misma depende de aspectos de la dinmica poltica. Los actores mencionados representan grupos diferenciados en trminos de roles y estilos de trabajo, tienen intereses diferentes y controlan diferentes fuentes de poder. La sustancial diferencia entre Polticos (electos y funcionarios) y Administradores est dada por el rol que cada uno de ellos desempea en el ciclo de las polticas pblicas. Por un lado, el proceso de diseo de polticas pblicas implica la toma de decisiones polticas y responde a una escala de valores e ideologas que, a travs del sistema de representatividad democrtica, debieran reflejar las preferencias de la sociedad. Por lo tanto, por su esencia, no se puede analizar en forma perfectamente objetiva la valoracin de estas decisiones. Las mismas corresponden naturalmente al nivel poltico y pueden provenir de la dinmica poltica entre el Presidente, sus Ministros y Secretarios, o el Jefe de Gabinete, segn el tipo[3]. Para ello, estos funcionarios cuentan con el soporte y asesoramiento de las unidades de apoyo tcnico de la Administracin Central. Por otro lado, los administradores son responsables de la ejecucin de las polticas pblicas. Esto es, de la administracin de los recursos necesarios para implementacin de las polticas definidas en el nivel poltico. En esta etapa, las decisiones se transforman en la bienes y servicios para la sociedad o la aplicacin de regulacin. A diferencia del diseo de las polticas, esta actividad puede ser evaluada con parmetros cuantificables y objetivos. Adems de las descriptas, existen otras diferencias entre ambos grupos. Por un lado, los polticos tienen autoridad formal por sobre los administradores y deben rendir cuentas, en forma directa, a la sociedad que los elige. Por su parte, los administradores dependen de la autoridad poltica y deben limitarse a instrumentar las polticas diseadas por sta. Sin embargo, su principal fuente de poder radica en sus habilidades y conocimientos relativos a la Administracin Pblica y al funcionamiento de los procedimientos y costumbres propios de la organizacin. Por ltimo, si bien no tienen mecanismos directos de rendicin de cuentas a la sociedad, en los ltimos tiempos comenzaron a aparecer formas de control ciudadano sobre ellos. A partir de la identificacin de los distintos actores y sus caractersticas, y dado el enfoque general de nuestro trabajo que apunta a los incentivos que guan a cada grupo, podemos mencionar que, respecto de los cargos polticos, tanto electos como funcionarios nombrados por estos, sus incentivos dependen de cuestiones tales como sistemas de eleccin, de funcionamiento y de financiamiento de partidos. Estos temas, que son estudiados en el marco de la teora poltica, exceden los alcances de nuestro trabajo. Para estos casos, nuestra propuesta se limita a un rediseo de la organizacin del Estado que apunta a la eficiencia en el diseo de las polticas y a actuar como principales respecto de los administradores. El foco de nuestra propuesta se basa en un anlisis de la relacin entre los polticos y los administradores pblico. En el marco de la Teora de la agencia, los polticos actan como principales y los administradores pblicos lo hacen en tanto agentes, y nuestro principal desafo est relacionado con la alineacin de objetivos entre ambos. La pregunta es cmo lograr la cooperacin para un fin comn entre actores racionales con fines dismiles. En otras palabras, el problema radica en saber qu instituciones e incentivos especficos inducirn a los actores individuales (polticos, administradores) a comportarse en pos del beneficio colectivo. De qu manera logra el poltico (principal) que los administradores (agentes) cumplan con los objetivos buscados superando las asimetras de informacin existentes. Nuestra propuesta en tal sentido apunta a dos aspectos centrales de este problema: el modelo de organizacin del Poder Ejecutivo Nacional, y sus mecanismos de funcionamiento, a partir del anlisis de los incentivos de los administradores. Reconocemos que el funcionamiento del Estado depende tambin de otros factores, especialmente de los incentivos de los polticos. Sin embargo, como sealamos, este anlisis excede el alcance de la propuesta.

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En resumen, proponemos simplificar las estructuras de decisin apuntando a una mayor coordinacin entre las reas, identificar y separar claramente las funciones del Estado relacionadas a la provisin de bienes y servicios (la mayor parte de la estructura pblica),y a incentivar adecuadamente a los responsables de estas reas a partir de la implementacin de criterios de gestin por resultados. Los siguientes principios guan la propuesta de organizacin de la estructura del Estado: La agilizacin en la toma de decisiones a partir de una estructura ms horizontal. La necesidad de una mayor coordinacin entre las reas con objetivos comunes o complementarios. La separacin expresa entre las reas responsables del diseo de polticas de aquellas que administran la prestacin de bienes y servicios, y la regulacin.

En lo que respecta al funcionamiento del Poder Ejecutivo, nuestro enfoque sobre los incentivos del administrador se basa en implementar un sistema de gestin por resultados apoyado en: Los mecanismos de seleccin y reclutamiento de quienes encabezan las Agencias Descentralizadas. Los procesos de definicin de misin, estrategia y objetivos de estas unidades. Los mecanismos de control de la gestin, tanto formales como informales. Las normas que regulan la administracin de los recursos humanos y materiales. Un sistema de premios y castigos para los administradores en base a los resultados de la gestin.

Adems, se abordan las cuestiones relacionadas con los sistemas de recursos humanos que rigen la Administracin Descentralizada, teniendo en cuenta que, a partir de nuestra propuesta, el universo de agentes bajo esta modalidad se ve incrementado en relacin a los agentes de la Administracin Central. La propuesta que a continuacin presentamos se sustenta en un conjunto de principios referidos tanto al diseo del Estado, como a su modo de funcionamiento. La formulacin de estos principios se ha basado tanto en la experiencia acumulada en materia de Reforma del sector pblico en nuestro pas, como en criterios de gerenciamiento aplicables tanto al sector pblico como al sector privado.

DIAGNOSTICO DEL ESTADO HOY A. DISEO Y ORGANIZACIN DEL PODER EJECUTIVO El Poder Ejecutivo Nacional est organizado por debajo del Presidente y del Vicepresidente de la Nacin en una Jefatura de Gabinete, 10 Ministerios, 8 Secretarias Presidenciales, 36 Secretaras Ministeriales, 68 Subsecretaras, 74 Organismos Descentralizados, con 314 funcionarios en la conduccin ejecutiva entre presidentes y miembros de directorios, 136 Direcciones Nacionales, y 143 Unidades Inferiores, lo que da un total de 476 unidades administrativas por debajo del Presidente y Vicepresidente. De esta manera, 718 funcionarios jerrquicos, tanto polticos como tcnicos, administran aproximadamente $51.000 millones[4] con una dotacin de 230.000 agentes[5]. Vale aclarar que esta cifra incluye: aproximadamente $20.000 millones destinados a la seguridad social y $11.000 millones al pago de los servicios de la deuda externa. Sobre esta estructura se pueden resaltar algunos problemas que se advierten en el diseo y organizacin de la Administracin Pblica Nacional:

Crecimiento vertical de las estructuras de toma de decisin:

Alta complejidad en el proceso de toma de decisiones: hasta cinco niveles de decisin para la formulacin de una poltica pblica determinada (Presidente, Jefe de Gabinete, Ministro, Secretario y Subsecretario), incluyendo un sexto nivel para los casos en los cuales se cuenta con un Organismo Descentralizado para llevar adelante dicha poltica[6]. En medio de la lnea de formulacin de polticas se encuentran las Subsecretaras. La creacin de

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Subsecretaras es, en la mayora de los casos, la modalidad que asume la expansin burocrtica en el Estado, en donde la lgica indica que el "tamao es poder". Adems de contribuir, muchas veces innecesariamente, a la fragmentacin de la toma de decisiones, la multiplicacin de los niveles de decisin (Ministerios, Secretaras y Subsecretaras) aumenta el gasto poltico de la Administracin Pblica.

Falta de coordinacin entre las reas de Gobierno:

En nuestro pas existen muy pocas polticas que presenten un elevado nivel de coordinacin cuando stas involucran a dos o ms Ministerios. Esta descoordinacin, por su parte, se ve agravada por la inestabilidad de los cargos polticos. Por otra parte, la figura de Jefe de Gabinete como un coordinador de la accin de dos o ms Ministerios, no ha solucionado el problema de coordinacin. Otro intento de hacer frente a la falta de coordinacin entre las reas de gobierno ha sido la conformacin de gabinetes transversales, como el caso de la Agencia Social. Sin embargo, estas iniciativas tampoco lograron mayores niveles de coordinacin.

Alto costo de la administracin del Estado:

El aumento del costo de la Administracin Pblica Nacional est vinculado con las dos caractersticas mencionadas anteriormente: el crecimiento vertical de la toma de decisiones y la falta de coordinacin horizontal de las estructuras. Esto se traduce no slo en un incremento en el costo de la burocracia, sino que tambin genera ineficiencia e ineficacia en el propio accionar del Estado.

En particular, el diseo del Estado es una herramienta vlida a la hora de contribuir a una mejor diferenciacin entre las instancias de formulacin de las polticas, y los espacios con responsabilidades en la produccin de bienes o servicios. Conscientes de la complejidad intrnseca de tomar esta divisin como una separacin tajante, debemos de cualquier forma analizar el conjunto de relaciones existentes entre quienes definen el rumbo poltico de las instituciones y quienes gerencian una serie de recursos humanos y materiales para alcanzarlo. La Administracin Descentralizada La Administracin Descentralizada cumple un rol fundamental, caracterizndose por llevar adelante funciones que hacen a la ejecucin de las polticas pblicas formuladas en el mbito de la Administracin Central. Los organismos descentralizados manejan alrededor de $30.000 millones anuales sobre un total de $51.000 millones, lo que equivale a aproximadamente un 60% del presupuesto de la Administracin Pblica Nacional. Sin embargo, si se tiene en cuenta que alrededor de $11.000 millones corresponden al pago de los servicios de la deuda, esta proporcin asciende al 75%. La importancia de los organismos descentralizados dentro de la Administracin Pblica Nacional no est dada nicamente por el amplio porcentaje del Presupuesto Nacional que concentran, sino tambin por la cantidad de agentes que comprenden. En este sentido, la administracin descentralizada concentra 59.936 agentes[7]. Existen algunos aspectos de estos organismos que merecen ser analizados en detalle, abriendo un notable abanico de posibilidades en cuanto a su performance agregada:

Ineficacia y alto costo de los Organos Colegiados de Conduccin:

En cuanto a la conduccin ejecutiva de los organismos descentralizados, en su mayora estn conformados por directorios u otros cuerpos colegiados (Consejo de Administracin, Consejo Ejecutivo). No hay un criterio unvoco para justificar este tipo de unidad de conduccin. Adems de obstaculizar la toma de decisiones, los rganos colegiados de conduccin engrosan el costo de la administracin de esos organismos.
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Segn nuestro anlisis, existen 314 funcionarios en los rganos colegiados cuyos sueldos implican un presupuesto anual de aproximadamente $35 millones. Por otra parte, en general, la asignacin y administracin de un directorio se hace sobre la base de balances polticos ms que en relacin a consideraciones de conveniencia tcnica.

Duplicacin de funciones:

Las estructuras descentralizadas tampoco estn exentas de duplicaciones que multiplican estructuras de conduccin, superponen objetivos y desaprovechan recursos.

Falta de planificacin estratgica y medicin de resultados:

En funcin de una organizacin del Estado que no distingue claramente entre los mbitos de diseo de polticas y los de implementacin, mas all del reconocimiento de la facultad poltica de definir el impacto social y econmico esperado de la gestin de gobierno, los organismos descentralizados en la Argentina adolecen de la falta de una planificacin estratgica que trascienda los lmites de la direccin poltica. Analizando el conjunto de los Organismos Descentralizados, podemos sealar que el desarrollo de sistemas de medicin de resultados e instrumentos que guen la relacin entre quienes fijan las polticas en el nivel central el Ministro o el Secretario y quienes gerencian los organismos es sumamente incipiente.

Del mismo modo que en el caso de la Administracin Central, debemos tener en claro que ninguna formula de organizacin del Estado va a impedir que la poltica exprese con toda su fuerza la lgica que la anima. Sin embargo, es posible, desde algunas herramientas que combinan el diseo institucional con la gerencia pblica, contribuir a tres objetivos primordiales: a) aumentar la eficacia y la eficiencia en la provisin de bienes y servicios, b) aumentar la alineacin de objetivos entre la Administracin Central y la Descentralizada, y c) proveer de mayores posibilidades al propio Ejecutivo central y, sobre todo, a la ciudadana y el Parlamento, para controlar y conocer las acciones que estos organismos llevan a cabo.

B. EL FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO 1. LOS INCENTIVOS DEL ADMINISTRADOR PBLICO En la actualidad, las reglas que rigen la Administracin Pblica Nacional no generan incentivos que orientan a los funcionarios a gestionar los bienes y servicios estatales de manera eficiente y eficaz. El marco de incentivos que opera sobre los administradores pblicos desde el Administrador Federal de Ingresos Pblicos hasta el director de un hospital no traduce claramente las funciones del Estado en objetivos y metas a cumplir, ni controla a los funcionarios por los resultados que alcanzan, sino ms bien por el cumplimiento de las normas de procedimiento. Asimismo, este marco restringe fuertemente su capacidad de accin en cuanto a los recursos humanos y materiales disponibles, y no ofrece premios o castigos en funcin de su desempeo. De esta manera, la calidad, la eficiencia y la eficacia en la prestacin de los bienes y servicios estatales, queda sujeta a las voluntades personales de cada funcionario responsable ms que a una serie de parmetros objetivos que definan su gestin.

Desde nuestra perspectiva los incentivos de un administrador pblico dependen de: La explicitacin de la misin del organismo, el diseo de estrategias y la fijacin de objetivos. La modalidad de control de gestin, tanto formal como informal. Los niveles de autonoma en el manejo de los recursos humanos y materiales. La existencia de un sistema de premios y castigos.

1.1 La misin, la estrategia y los objetivos: La misin de un organismo es aquella que define las funciones de cada organizacin, atribuyndole una

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razn de ser. En Argentina, sta suele ser definida formalmente, mediante un decreto o una ley, pero no siempre coincide con la funcin real que termina cumpliendo el organismo. Ms an, guiados por la premisa que sostiene que en el Estado el tamao es poder, los administradores pblicos buscan ampliar el tamao de sus organismos justificando la incorporacin de funciones, y por lo tanto mayor presupuesto y personal, que exceden el marco de su misin original. La consecuencia evidente es la repercusin en trminos de eficiencia y eficacia en el cumplimiento de su misin, as como la superposicin de funciones entre organismos. Los administradores pblicos se encuentran con misiones y funciones difusas en las organizaciones que conducen. Existen funciones superpuestas entre diversos organismos y otras que abarcan a varios de ellos, sin una adecuada coordinacin.

La estrategia de un organismo es aquella gua de accin que establece las prioridades que deber tener en cuenta el administrador pblico durante su gestin. En trminos generales, no estn explcitamente determinadas las estrategias dentro de los organismos de la Administracin Pblica, como tampoco resulta fcilmente distinguible una estrategia global de gobierno. En aquellos organismos en donde es posible distinguir una estrategia explcita, la misma ha sido definida por el administrador, basndose en sus consideraciones propias respecto de las prioridades del organismo, o en funcin de los problemas que han emergido durante su propia gestin. Cabe sealar que la falta de una estrategia a nivel global, dificulta el establecimiento de estrategias coordinadas y complementarias en los distintos organismos. En cuanto a los objetivos, un primer paso en el establecimiento de pautas de definicin de los mismos se dio en 1996 con el Decreto 928 del ao 1996. Sin embargo, el importante paso adelante que se ha dado en la planificacin estratgica no se ha institucionalizado, ni se han adoptado medidas de difusin de los logros obtenidos. No desconocemos el progreso importante que se ha dado en la materia, sin embargo, el principal motor de estos avances ha residido en la voluntad poltica individual de los responsables de llevarlos adelante.

La falta de una definicin clara de la misin, estrategia y objetivos, impide efectuar un control de gestin basado en los resultados ya que no se puede responder a las preguntas de: control sobre quin?, con respecto a qu?, sobre cules expectativas?. La razn, y el problema, radica en que no existe un sistema integrado que delimite reas de responsabilidades exclusivas por unidad y objetivos especficos correspondientes a cada una de ellas segn su nivel jerrquico.

1.2 El control de la gestin pblica: En Argentina el administrador pblico se encuentra sujeto tanto a controles formales como informales. No obstante esta diferenciacin entre formal e informal, vale aclarar que ninguno de stos controles est enfocado a los resultados de la gestin.

El control no est orientado a los resultados:

Desde el punto de vista del control formal, nuestro pas cuenta en la actualidad con un marco normativo e institucional moderno y acorde al diseo de los pases ms avanzados en la materia (en especial EEUU y Canad)[8].

En tal sentido, representa un notable avance en cuanto al diseo jurdico-normativo de las funciones y atribuciones de las agencias encargadas del control de gestin en nuestro pas. Sin embargo, en la prctica los controles se focalizan en los procedimientos y no generan la responsabilizacin de los administradores pblicos por los resultados alcanzados durante su gestin. El control nico y estricto de esas reglas y procedimientos hace que el administrador se sienta amenazado en cada paso que da, por lo que muchas veces tiene la motivacin de no innovar. Es decir, est ms incentivado a cumplir con las normas que a tomarlas como medios para cumplir con sus objetivos. Al no existir un control de los resultados que complemente el de los procedimientos, el buen administrador

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en Argentina no es el que logra que su organismo preste un buen servicio a la sociedad, sino aquel que cumple con las normas al pie de la letra.

La orientacin del control de gestin hacia los procedimientos, la falta de informacin necesaria para llevar adelante controles orientados a los resultados, las deficiencias de los organismos de control y el dbil control parlamentario, demuestran grandes falencias en lo que respecta al control de la gestin. De esta manera, no podemos dejar de mencionar la importancia que tiene la emergencia de mecanismos informales de control que complementan las instancias formales, y por sobre todo, la implementacin de un control formal orientado a los resultados. Los mecanismos de control social sobre la Administracin Pblica: En los ltimos aos, como respuesta a una creciente demanda social de transparencia y eficiencia sobre el accionar pblico, comenzaron a desarrollarse iniciativas con el objetivo de aumentar los niveles de responsabilizacin de la Administracin Pblica ante los ciudadanos. Conceptualizados como mecanismos de control social, las instituciones, programas e iniciativas destinados a generar una mayor responsabilizacin de la Administracin Pblica ante la ciudadana pueden ser catalogados a partir de tres dimensiones: a) aquellos que proveen al ciudadano de mecanismos de recepcin de denuncias, quejas y reclamos sobre acciones u omisiones de la Administracin Pblica en perjuicio de un derecho o patrimonio, individual o colectivo; b) los espacios de participacin en la formulacin de polticas o en la adopcin de decisiones de inters publico, o con afectacin de algn inters colectivo; y c) los que promueven la transparencia de la gestin pblica, principalmente sustentados en la generacin de informacin sobre el accionar de las agencias pblicas. Debemos destacar la relevancia que tiene la existencia de instituciones, iniciativas, programas y actores que colaboran con la ampliacin de espacios de control social. No podemos dejar de reconocer su importancia como canales que posibilitan un adecuado control por parte de la ciudadana. Sin embargo, la existencia de estos canales no es una condicin suficiente. Tambin es fundamental la generacin y difusin de informacin sobre la gestin pblica, ya que es por medio de esta informacin que los ciudadanos pueden ejercer un adecuado control sobre la Administracin. En trminos generales, el acceso a la informacin sobre la gestin en los organismos pblicos presenta muchas restricciones. Por un lado, los organismos cuentan con una gran cantidad de informacin que no siempre se encuentra a disposicin del pblico. Por otro lado, no existe una clara explicitacin acerca de cmo la ciudadana puede acceder a la informacin en muchos casos. Finalmente, no se ha manifestado todava una amplia conciencia, desde el propio Estado, en cuanto a la necesidad de capacitar a los agentes pblicos para una correcta difusin de la informacin.

1.3 La autonoma del administrador en el manejo de recursos humanos y materiales en vistas al cumplimiento de sus objetivos:

Falta de autonoma en la administracin de los recursos humanos:

El administrador pblico en Argentina tiene muy poca capacidad de manejo de los recursos que administra. Analizando el sistema de recursos humanos, el funcionario pblico cuenta con una limitada capacidad de decisin sobre la planta de personal a su cargo, sus mecanismos de designacin de funciones, promocin, capacitacin, y remuneracin, ya que la normativa vigente restringe el campo de accin del administrador en estos aspectos. La falta de autonoma para decidir acerca de la remuneracin, capacitacin, promocin, evaluacin y despido hacen que, en definitiva, el administrador pblico no pueda utilizar mecanismos de premios y castigos sobre su personal. De esta manera, se priva al administrador del uso de un elemento fundamental para orientar los recursos humanos de cualquier organizacin en favor del cumplimiento de sus objetivos.

Falta de autonoma en la administracin de los recursos materiales:

Las mismas rigideces surgen en relacin al manejo de los recursos materiales. As, el administrador de un organismo pblico carece de autonoma para incorporar los bienes y servicios que considera necesarios para

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el funcionamiento diario del organismo, debido a la ajustada estructura normativa. La Administracin Central, a travs de la Ley de Contabilidad N24.156, regula los procesos de compras de bienes y servicios, y la administracin de bienes inmuebles dentro de cada organismo. La consecuencia ms negativa de un sistema sumamente regulado es que el administrador pblico est incentivado a priorizar el cumplimiento de los procedimientos administrativos (las reglas), por sobre la eficiencia de las operaciones de compra. Ms an, la ineficiencia que surge de las reglamentaciones que debe cumplir un administrador no permite hacer frente a posibles prcticas corruptas.

Un modelo de gestin cuyo nfasis est puesto en los resultados debera seguir un camino por el cual, una vez establecidos los objetivos y los indicadores de desempeo, el administrador disponga de amplia libertad para gestionar sus recursos. Los administradores no pueden ser considerados responsables de los logros o de los fracasos si carecen de las potestades necesarias para adoptar las decisiones que permitan alcanzar las metas establecidas. 1.4 Los mecanismos que actan sobre el administrador para premiarlo o castigarlo por su desempeo: La existencia de motivaciones para el desarrollo de una actividad depende de numerosos factores vinculados con el individuo, el medio, los estmulos que genera la organizacin, la retribucin y, en gran medida, el reconocimiento pblico. En este sentido, vale la pena aclarar que cuando hablamos de incentivos, estos no se limitan a las retribuciones salariales, sino que tambin se tienen en cuenta aquellos mecanismos que pueden servir como estmulo para actuar de una manera determinada. Hacemos referencia, especficamente, a aquellos mecanismos que permiten gratificar o sancionar el desempeo de los administradores pblicos de acuerdo hayan alcanzado o no los objetivos preestablecidos. En Argentina, el principal problema radica en que el administrador de un organismo recibe muy pocas recompensas por haber hecho una buena gestin y rara vez es sancionado en el caso contrario. El primer desincentivo con el que se encuentra un administrador cuando asume la direccin de un organismo pblico, es la incertidumbre acerca de su estabilidad en el cargo. La posibilidad de perderla no est asociada al mejor o peor desempeo, sino ms bien a cuestiones polticas. El hacer bien las cosas no asegura la permanencia ni la promocin, del mismo modo que un mal desempeo no es causa directa de remocin. Tampoco la remuneracin que recibe el administrador acta como premio o castigo a su desempeo o lo compensa por la incertidumbre respecto de la estabilidad y la promocin. En cuanto a la posibilidad de ascenso como incentivo para el buen desempeo del administrador, en la actualidad esta posibilidad no est vinculada a cuestiones de productividad. Con respecto a las posibilidades de formacin como incentivo para el buen desempeo del administrador, tampoco se observan muchas avances. Si bien en la actualidad existen muchas posibilidades de capacitacin a travs de becas para cursos en nuestro pas y en el exterior, en la mayora de los casos esta informacin no est a disposicin del administrador. El prestigio social es otro de los incentivos propios de la posicin pblica de un administrador. Sin embargo, en Argentina es difcil que la sociedad pueda valorar su imagen porque no hay una fluida comunicacin entre los organismos y sus beneficiarios o contribuyentes. Esto se debe, en parte, a la ausencia de mecanismos sistemticos de difusin de los resultados de gestin. En consecuencia, este hecho hace que el conjunto de la ciudadana tienda a transplantar el concepto o imagen que se tiene del aparato burocrtico en general a los agentes pblicos en particular.

La falta de mecanismos que otorguen premios y castigos en funcin del desempeo de los funcionarios pblicos, no permite revertir una situacin caracterizada por la carencia de incentivos a actuar de manera eficiente y eficaz. 2. LA ADMINISTRACIN DE LOS RECURSOS HUMANOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA NACIONAL Si se tiene en cuenta el conjunto de los recursos humanos de la Administracin Pblica Nacional, se advierten grandes divergencias en cuanto a los distintos regmenes de empleo, a la capacitacin de los funcionarios, y a los niveles salariales, entre otros aspectos. Por su parte, los mecanismos de seleccin de los funcionarios, en la prctica estn ms vinculados a criterios polticos que a cuestiones de capacidad tcnica y

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profesional. Esto puede ser resultado de la falta de un efectivo sistema de concursos para acceder a puestos en la Administracin Pblica.

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PROPUESTAS: ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO En funcin del diagnstico acerca del diseo y funcionamiento del Estado actual, planteamos una propuesta de modernizacin del Estado, tanto desde su aspecto organizacional como desde los mecanismos que impactan sobre su funcionamiento. A. DISEO Y ORGANIZACIN DEL PODER EJECUTIVO[9]

Mxima coordinacin y eficiencia para el diseo e implementacin de las polticas pblicas:

Dada la lgica de funcionamiento del Estado, y de la poltica, en la Argentina, la nica forma de asegurar coordinacin en las polticas que apuntan a un mismo objetivo es poniendo toda la responsabilidad bajo un mismo Ministerio. Por ello, con el objeto de maximizar la complementariedad en torno a temticas que requieren mayor coordinacin, nuestra propuesta apunta a un diseo del Estado, basado en cuatro Ministerios: de Desarrollo Humano, de Gobierno, de Produccin y Empleo, y de Relaciones Exteriores y Defensa. En pos del objetivo del objetivo de una mayor coordinacin para el diseo y la gestin de polticas, reagrupamos el 50% de las unidades polticas[10] que si bien no constituyen Ministerios, tienen dependencia directa ante el Presidente.

Reduccin en la cantidad de niveles de decisin poltica:

En el diseo de Estado que proponemos, se reduce la pirmide de decisiones tanto en el nivel poltico como en el de apoyo tcnico. En el marco de la reorganizacin de estructuras que la propuesta promueve, se elimina un nivel de intermediacin en la formulacin de polticas. Esto, por un lado, concentra la responsabilidad del proceso de diseo de las polticas en dos niveles polticos: el Ministro y el Secretario de la cartera respectiva. En lo que respecta al nivel poltico de la Administracin Central, la medida da lugar a la existencia de una Jefatura de Gabinete, 4 Ministerios, 4 Secretaras Presidenciales y 23 Secretaras Ministeriales, lo que implicaran 32 unidades polticas por debajo del Presidente y Vecepresidente. Por su parte, en la actualidad la estructura poltica del nivel central est conformada por una Jefatura de Gabinete, 10 ministerios, 8 Secretarias Presidenciales, 36 Secretaras Ministeriales y 68 Subsecretaras, sumando un total de 123 unidades polticas por debajo del Presidente y Vicepresidente de la Nacin. Del anlisis de ambas estructuras, podemos advertir que en nuestra propuesta se simplifican 91 unidades polticas en la Administracin Central, equivalentes al 74% de la cantidad de unidades preexistentes. Esto permite aumentar notablemente la capacidad de coordinacin y gestin del diseo de polticas. Por otro parte, la estructura propuesta origina un ahorro de importantes dimensiones, conformado por la reduccin de cargos polticos jerrquicos, de gabinetes de asesores, de gastos operativos y de personal temporario.

Reduccin en la cantidad de unidades administrativas de apoyo tcnico:

Adems de la simplificacin de estructuras polticas y de la bsqueda de mayor coordinacin, la propuesta apunta a jerarquizar el rol de las unidades de apoyo tcnico para el diseo de polticas. En la actualidad, esta tarea es llevada a cabo por Direcciones Nacionales, Direcciones Generales, Direcciones Simples, Jefaturas de Departamentos y otras unidades. La jerarquizacin de este tipo de unidades se sustenta en dos pilares: por un lado, al simplificar la toma de decisiones en el nivel poltico, las unidades de apoyo tcnico adquieren mayor importancia estratgica, ya que su nivel de reporte es directamente ante el Secretario respectivo. Adems, la propuesta contempla la simplificacin de las diferentes denominaciones y rangos que en la actualidad estas unidades tienen, definiendo la existencia de dos tipos de unidades: Direcciones Nacionales y Direcciones Simples. Esta ltima medida contribuye, tanto a la simplificacin de estructuras, como a la homogeneizacin de niveles de interlocucin por debajo de las estructuras polticas de la Administracin Central.

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La reorganizacin de los gabinetes de asesores de los funcionarios polticos y tcnicos: Con respecto a los Ministros (incluyendo Jefe de Gabinete), asignamos un gabinete de 5 asesores. En cuanto a los gabinetes de asesores de los secretarios, les asignamos 3 asesores. Con relacin a las Direcciones Nacionales, proponemos un gabinete de 2 asesores.

La reorganizacin del personal temporario: En el caso de los Ministros (incluyecdo Jefe de Gabinete), asignamos 4. Con respecto a los Secretarios, asignamos 4. En cuanto a los Directores Nacionales, asignamos 3. En las Direcciones Simples, asignamos 2.

Reduccin en el monto destinado a los servicios tcnicos y profesionales (personal contratado):

En la Administracin Central, planteamos una reduccin del 48% de las partidas destinadas para estos efectos, tomando en cuenta la significativa reduccin de la complejidad organizacional del Poder Ejecutivo Central. En la Administracin Descentralizada, proponemos una reduccin del 25%.

Redefinicin de las unidades destinadas a la Gestin Presupuestaria y Administrativa:

La segunda Reforma del Estado unific las funciones de gestin presupuestaria y administracin de recursos humanos en las Subsecretaras de Coordinacin de cada Ministerio. La propuesta aqu desarrollada mantiene la unificacin de estas funciones, transformando las Subsecretaras de Coordinacin en Gerencias de Coordinacin Administrativa y Tcnica (GCAT). Si bien en el diseo propuesto se respeta el objetivo de unificacin funcional de la gestin presupuestaria y administrativa, las nuevas GCAT presentan algunas diferencias respecto de las Subsecretaras de Coordinacin. Las GCAT dependen funcionalmente del Ministro, aunque bajo la forma de una Unidad de Apoyo Tcnico de la gestin del Ministerio. El nuevo diseo ministerial permite reducir en un 50% la cantidad de unidades burocrticas destinadas a la gestin presupuestaria y administrativa. Esto se traduce en un ahorro de gasto operativo, cargos jerrquicos y contratos.

Separacin clara entre las reas de diseo e implementacin de las polticas pblicas:

Nuestra propuesta plantea un diseo del Estado sustentado en la clsica divisin entre poltica y administracin formulada por primera vez por Woodrow Wilson en 1887[11].

En tal sentido, en el diseo del Estado propuesto, la Administracin Centralizada est compuesta por aquellas unidades de carcter eminentemente poltico (Jefatura de Gabinete, Ministerios y Secretaras), acompaadas de sus unidades de apoyo tcnico (Direcciones Nacionales y Simples), constituyendo stas ltimas el conocimiento permanente del Estado frente a la inestabilidad propia de los funcionarios polticos. Por su parte, la Administracin Descentralizada est compuesta por los actuales Organismos Descentralizados y Entes Reguladores, las Empresas Pblicas de composicin mixta y otros entes. A su vez, proponemos transferir a la estructura descentralizada (agencializar) un conjunto de funciones relacionadas con la produccin de bienes y servicios hoy ubicadas en la Administracin Central. Algunas de stas implican la generacin de nuevos organismos y otras se insertan en los organismos ya existentes.

Simplificacin de las unidades de conduccin poltica de las Agencias Descentralizadas: Nuestra propuesta presenta una serie de principios que definen claramente los criterios para el diseo

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de las unidades de conduccin poltica de los organismos descentralizados. a) Los Organismos Descentralizados estarn conducidos por un Presidente o Director Ejecutivo, dependiendo de la denominacin del cargo existente en la Ley o Decreto de creacin. En aquellos Organismos donde exista un directorio con representacin de sectores de la sociedad relacionados con la misin del organismo, definidos por Ley o Decreto, se respetar esta representacin. La misma se ejercer en forma ad honorem, a menos que existan razones justificadas que requieran de una asignacin presupuestaria para la representacin de intereses sectoriales.

b)

c) En aquellos Organismos que, por su envergadura presupuestaria, requieran de mayor complejidad en el nivel de conduccin, se agregar a la figura del Presidente el cargo de Director Ejecutivo o Gerente General. En este caso, la relacin con el Ministro o Secretario de reporte recaer en la mxima autoridad del Organismo. d) En el caso de Consejos Nacionales se conformar un mbito donde participarn los funcionarios provinciales responsables de la temtica en cuestin. Este mbito tendr responsabilidades de coordinacin de acciones y de asesoramiento, no de co-conduccin del Organismo. e) En los Organismos Reguladores, se mantendrn los esquemas de conduccin colegiada bajo la modalidad de directorios rentados.

Unificacin de organismos descentralizados con funciones similares o complementarias:

En nuestra propuesta sobre organismos descentralizados planteamos la fusin o unificacin de organismos que en la actualidad cumplen funciones similares o presentan superposicin de objetivos[12], de modo tal de mejorar la eficiencia en la gestin y simplificar el costo de la conduccin poltica de estos organismos. As, de los 74 organismos que componen actualmente la Administracin Descentralizada, el diseo propuesto, basado en la fusin de organismos y en la agencializacin (o transferencia) de algunas funciones antes centralizadas[13], plantea un universo de 65 Agencias.

A continuacin presentamos, en funcin de nuestra propuesta de organizacin del Estado, las misiones o funciones de la Jefatura de Gabinete, de los cuatro (4) Ministerios y de la Secretara General y de Prensa y Difusin: Jefatura de Gabinete de Ministros Es responsable de la coordinacin general de la accin de gobierno. Debe monitorear la gestin de los Ministros en el cumplimiento de sus objetivos y garantizar la coherencia en las decisiones de las diferentes reas del gobierno . Ministerio de Gobierno Entender en la relacin del Gobierno Nacional con los estados provinciales, los partidos polticos y con los actores de la sociedad civil, contribuyendo al fortalecimiento de la democracia en todos los mbitos y garantizando la seguridad interior. Por otra parte, ser el mbito especfico para garantizar la plena vigencia de los derechos humanos. Ministerio de Produccin y Empleo Entender en la promocin del desarrollo equitativo de la economa, generando nuevos puestos de trabajo y, asegurando condiciones dignas de trabajo y retribucin. Ministerio de Desarrollo Humano

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Concentra las reas del Poder Ejecutivo Nacional que tienen injerencia directa sobre el diseo de las polticas destinadas a garantizar la equidad e igualdad de oportunidades para el desarrollo integral de la persona. Ministerio de Relaciones Exteriores y Defensa Tendr por misin mantener las relaciones con el resto del mundo y promocionar la produccin nacional en el mercado mundial. Por otra parte, ser mbito especfico para garantizar la seguridad exterior del Estado y la defensa de los ciudadanos, contribuyendo al afianzamiento de las relaciones de cooperacin con otros pases. Secretara General Cumple un importante rol de apoyo personal al Presidente de la Nacin en sus actividades cotidianas. En tal sentido, asume un conjunto de responsabilidades destinadas a comunicar las decisiones del Presidente de la Nacin al Jefe de Gabinete y a los Ministros. Secretara de Prensa y Difusin Tendr por misin efectuar la comunicacin de la accin de gobierno y administrar los medios pblicos .

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3.B EL FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO LOS INCENTIVOS DE LOS ADMINISTRADORES El rediseo del funcionamiento del Estado debe enfocarse en la generacin de un adecuado marco de incentivos para los administradores. Esto requiere implementar un sistema de gestin por resultados, cuya filosofa puede ser resumida en la siguiente premisa: Fijar los objetivos de los administradores pblicos de manera precisa y cuantificable, controlar su cumplimiento, proveerles las herramientas y los recursos para alcanzarlos y premiarlos o castigarlos en base al cumplimiento o no de tales objetivos. Para ello, nuestra propuesta de funcionamiento del Estado se basa en la implementacin de un sistema de gestin por resultados a partir de los siguientes aspectos: Precisar los criterios de nombramiento de los responsables ejecutivos de los organismos descentralizados. Definir claramente la misin, la estrategia y los objetivos de los organismos. En este sentido. Perfeccionar los mecanismos de control de gestin, formales e informales, enfocados en los resultados. Dotar a los administradores de mayor autonoma en el manejo de los recursos humanos y materiales. Implementar un adecuado sistema de premios y castigos.

La principal herramienta para llevar adelante la reforma que proponemos en trminos del funcionamiento del Estado Nacional es el Contrato de Desempeo entre el poltico y el administrador. En este sentido, si bien nuestra propuesta plantea una clara diferenciacin entre los mbitos de diseo e implementacin de polticas, no desconocemos la importancia del trabajo conjunto, lo que presupone la alineacin de objetivos entre ambos. Debemos referirnos nuevamente al carcter integral de nuestra propuesta. En este sentido, para llevar adelante las propuestas de funcionamiento en la Administracin Pblica Nacional, es necesario realizar conjuntamente las modificaciones en trminos organizativos. Para ello, es preciso contar con una organizacin que diferencie claramente las funciones de diseo de polticas de las funciones de provisin de bienes y servicios, ya que sobre los organismos que lleven adelante ests ltimas funciones (las agencias descentralizadas), sern aplicados los principios de gestin por resultados.

[1] Przeworski, Adam: On the Design of the State: A principal-Agent Perspective, New York University, 1996.
[2] Iacovello, 1998. [3] Debemos reconocer la participacin de otros actores en este proceso como por ejemplo el Congreso. [4] Fundacin Grupo Sophia CIPPEC: Informe sobre Presupuesto 2001. Buenos Aires, 2001. [5] Ms del 50% de estos agentes pertenecen a las Fuerzas Armadas (FFAA) y Fuerzas de Seguridad. Esta cifra tiene en cuenta los 30.000 agentes que se apegaron al retiro voluntario en el ao 2000. Fuente: Los Recursos Humanos de la Administracin Pblica Nacional 2000, Direccin Nacional de Organizacin, Subsecretara de la Gestin Pblica, Jefatura de Gabinete de Ministros. [6] La estructura de toma de decisiones de gran parte de los Organismos Descentralizados incrementa an ms esta complejidad. [7] Fuente: Los Recursos Humanos de la Administracin Pblica Nacional 2000, Direccin Nacional de Organizacin, Subsecretara de la Gestin Pblica, Jefatura de Gabinete de Ministros. A partir de la Ley 24.156, denominada Ley de Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional, se establecieron nuevos sistemas de control internos y externos del Sector Pblico Nacional (incluyendo un rgimen de responsabilidad en la obligacin de los funcionarios de rendir cuentas de su gestin). Esta ley est parcialmente inspirada en el modelo americano, el cual establece la existencia de una oficina dependiente del Parlamento para el control externo (en nuestro pas, la AGN) y una agencia del Poder Ejecutivo para la gestin presupuestaria y el control interno (estas funciones estn divididas, en nuestro caso, entre la [8]

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Secretaria de Hacienda y la SIGEN, respectivamente). [9] En el Anexo, presentamos la estructura del Estado resultante a partir de los principios propuestos en este apartado. [10] Para un descripcin detallada, ver el apartado sobre la Estructura del Estado. [11] Woodrow Wilson, The Study of Public Administration, Political Science Quarterly, 1887. [12] Estas fusiones son explicadas a continuacin, en el apartado de estructura y organigrama del estado. [13] En este caso estamos haciendo referencia a la propuesta de agencializacin que presentamos anteriormente.

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