APERTURA COMERCIAL 1990-1996

En 1989 el gobierno decidi implantar importantes reformas econmicas, entre ellas la apertura comercial y la desregulacin de mercados como el cambiario y el laboral. Sin embargo, dos factores influyeron de manera negativa para que estas decisiones tuvieran que postergarse. En primer lugar, la guerra contra el narcotrfico, cuyos momentos de mxima intensidad se alcanzaran en la campaa preelectoral de 1989, con el asesinato de varios precandidatos a la presidencia, y, en segundo lugar, el colapso del Acuerdo Internacional del Caf en julio de 1989. Mediante este Acuerdo los pases productores tenan un determinado grado de control sobre el precio internacional del grano para as propender por una adecuada estabilidad. A principios de 1990 se volvi a plantear la necesidad de realizar la reforma comercial con el fin de permitir que fuese el sector externo el motor de crecimiento de la economa y que se facilitara la insercin de Colombia en los mercados mundiales. La administracin Barco decidi iniciar la ejecucin de un programa de apertura para la economa colombiana. Este programa tena la particularidad de ser gradual. En efecto, en una primera etapa, a partir de febrero de 1990 y durante los siguientes dos aos, se deban reducir progresivamente las restricciones cuantitativas mediante un mecanismo de asignacin de cupos de importacin por tem bajo el rgimen de licencia previa, compensando esta mayor exposicin de la produccin domstica con proteccin arancelaria, y sobre todo con una devaluacin favorable de la tasa real de cambio. As, en marzo de 1990 el 55.6% del universo arancelario qued bajo el rgimen de libre importacin, mientras que el 43.3% se mantuvo bajo el rgimen de licencia previa y el 1% en el de prohibida importacin. Esto contrastaba con la estructura existente hasta ese momento que representaban el 38.1%, 60.1% y 1.1%, respectivamente (Ocampo, 1991). En una segunda fase se reducira de manera gradual y sostenida el arancel, hasta alcanzar en tres aos un nivel promedio, incluida la sobretasa del 25%. Paralelamente, la devaluacin nominal en 1990 se aceleraba, alcanzando el 31%, con el fin de evitar que la liberalizacin comercial indujera una excesiva demanda de importaciones que pudiera atentar contra la estabilidad cambiaria y por ende pusiera en riesgo la profundizacin del propio proceso de apertura. Sin embargo, desde enero de 1991 se inici un proceso de revaluacin real, tendencia que se mantuvo prcticamente invariable hasta 1996. Para octubre de 1990, el nuevo gobierno estim que el programa de apertura requera de una mayor profundizacin, pues bajo su perspectiva, la apertura comercial no haba alcanzado resultados suficientes. El arancel promedio segua siendo alto (34.5%) y la proteccin efectiva era del 60%, nivel inferior al 87% de 1985 o al 88% de 1988, pero excesivamente elevada en trminos internacionales. Se decidi, por tanto, reprogramar el proceso de apertura y darle una mayor rapidez, transparencia y claridad al programa de desgravacin arancelaria. Con este fin se eliminaron las licencias previas de importacin durante el ltimo trimestre de1990, salvo para productos agropecuarios considerados sensibles como los cereales y las oleaginosas. Al finalizar 1990 el 96. 7% del universo arancelario era de libre importacin y nicamente el 3.3% permaneca bajo el rgimen de licencia previa (Ocampo, 1991). Con miras a simplificar la estructura tarifaria, se redujo el nmero de los niveles arancelarios de 14 a 7, con la meta de llegar a slo 4 niveles antes de tres aos. Por ltimo, se busc reducir de manera gradual el nivel promedio de los aranceles del 34.6% aun 16% al final de la administracin Gaviria. Esta disminucin se hara a partir de 1991 con rebajas al final de cada ao. En agosto de 1991 la situacin no era la ms apropiada. Por una parte, el pas se encontraba pasando por un perodo de alta inflacin y el comportamiento del sector externo no era el esperado. Si bien las exportaciones haban crecido ligeramente, especialmente las menores, sta era una tendencia ya sostenida desde mediados de la dcada pasada. Las importaciones, en cambio, haban cado en trminos de dlares corrientes en cerca del 11% , incrementndose nicamente las importaciones de bienes de consumo en casi un 10%. Estos resultados iban en contrava con los objetivos de la apertura, que buscaba, por una parte orientar la produccin hacia los mercados externos y aumentar sustancialmente la participacin de las exportaciones en el PIB, y, por otra, facilitar el acceso a insumos y bienes de capital con el fin de reactivar la economa y elevar la capacidad productiva de la industria domstica. Las autoridades argumentaban que la causa del descenso en el ritmo de importaciones era la decisin del

sector privado de esperar a una mayor reduccin de aranceles para ejecutar sus decisiones de inversin. Adems, en ese mismo perodo se comenz a registrar un importante flujo de capitales hacia Colombia producto del diferencial entre las tasas de inters domstica e internacional, la escasez de crdito interno y las amnistas tributaria y cambiaria en ausencia de una verdadera poltica de lucha contra el lavado de dlares y el enriquecimiento ilcito. A partir del segundo trimestre de 1991 se dispar el diferencial de la tasa de inters de Colombia respecto a la externa, la cual, segn Ocampo y Tovar (1997b), fue un factor estadsticamente significativo en el ingreso de flujos de capital. Resultados similares presenta Gmez (1997), quien muestra cmo los mrgenes de intermediacin colombianos durante los aos noventa han sido, en promedio, los ms altos del mundo, slo por detrs de los pases del Oriente Medio. Encuentra, tambin, que las tasas de inters reales de Colombia, con relacin al resto del mundo, son las ms elevadas con excepcin nicamente de algunos pocos pases en vas de desarrollo. As, debido al ingreso de cuantiosos capitales de corto plazo, la cuenta corriente de la balanza de pagos que haba sido negativa durante toda la dcada de los ochenta -excepto 1986-, se torn positiva a partir de 1990, siendo superavitaria en ms de US$ 2.350 millones en 1991, y destacndose especialmente el rubro de transferencias que creci en ms del 65%. Steiner (1997) presenta evidencia que sugiere que buena parte del significativo crecimiento del rubro de transferencias durante la segunda mitad de los ochenta y primeros aos de los noventa pudo deberse al ingreso de divisas provenientes de dineros ilcitos. Destaca, mediante diferentes ejercicios, que son dos los principales mecanismos por medio de los cuales ingresan dineros ilegales a Colombia: transferencias privadas y contrabando abierto. Las reservas internacionales en ese ao aumentaron un 40%, al pasar de US$ 4.595 millones en 1990 a US$ 6.500 millones en 1991. Todo este proceso pona en peligro la estabilidad macroeconmica, por la cual se haca necesario actuar en los frentes monetario, cambiario, comercial y fiscal. Con el fin de dar seales suficientes a los agentes econmicos, en el sentido de que esta poltica era un hecho cumplido, se decidi eliminar el concepto de gradualidad de la apertura. De esta forma se eliminaba la supuesta incertidumbre sobre el comportamiento de la rebaja de aranceles. Por la tanto, los aranceles se ajustaron a los niveles previstos para 1994 y se establecieron los cuatro niveles de gravmenes programados para esa fecha. El arancel promedio qued en 11.4% , alcanzando la proteccin efectiva un nivel promedio del 26.2%. En el frente cambiario, aunque no directamente relacionado con el problema coyuntural al que se enfrentaba la economa colombiana, se realiz, por primera vez desde 1967, una reforma estructural. sta se dictamin en 1991 y se ejecut en dos etapas a partir de 1992 y 1993. La ley 9a de 1991 derog el decreto 444 de 1967. Por medio de esta ley se elimin el monopolio del Banco de la Repblica sobre el control de divisas, con la cual el grueso de las operaciones financieras empezaron a realizarse a travs de los intermediarios financieros. Adems, se dio va libre al rgimen de inversin extranjera, consagrando la igualdad de derechos entre inversionistas nacionales y extranjeros. La reglamentacin de dicha ley correspondi a la Junta Monetaria del Banco de la Repblica primero y, luego, a la Junta Directiva del mismo. Esto como consecuencia de la autonoma del Banco Central estipulada en la Constitucin de 1991. As, entre 1992 y 1993 el Banco de la Repblica moderniz y facilit las operaciones cambiarias. En primera instancia se busc descentralizar el rgimen de control de cambios, permitir una mayor participacin del mercado en la determinacin de la tasa de cambio y facilitar a los nacionales la tenencia de divisas y activos en moneda extranjera. De esta forma, se sustituy el crawling peg por una mayor intervencin de las fuerzas del mercado en la fijacin del tipo de cambio. Sin embargo, con el fin de mantener cierto control sobre la tasa de cambio, se estableci el mecanismo de la banda cambiaria: as, si se alcanza la cota superior o inferior de la banda, el Banco debe intervenir con el fin de evitar excesivas fluctuaciones en el precio del dlar. . Entre otras medidas que afectan el comercio exterior colombiano es de destacar la reactivacin del Grupo Andino. Se estableci un arancel externo comn con el objetivo de crear una unin aduanera, aunque imperfecta y parcial por la presencia de excepciones, entre Colombia, Ecuador y Venezuela. Adems, en junio de 1994 se firm el Tratado de Libre Comercio entre Colombia, Venezuela y Mxico, conocido como el Grupo de los Tres, segn el cual el universo arancelario se desgravara de manera gradual en diez aos, con

algunas excepciones para los sectores agropecuario, agroindustrial y automotor. Adicionalmente se tomaron algunas medidas de carcter institucional con el fin de modernizar el manejo y la promocin del sector externo. Entre stas sobresalen la creacin, en 1991, del Ministerio del Comercio Exterior que asumi la ejecucin y el diseo de las polticas de comercio exterior; la reestructuracin de las funciones del Instituto Colombiano de Comercio Exterior lncomex-, que era el encargado de aprobar las licencias de importacin y que ante la eliminacin de stas, orient su funcin a la prevencin y correccin de prcticas desleales del comercio; la reestructuracin de Proexpo, que pasa a denominarse Banco de Comercio Exterior Bancoldex-, cuyo papel es facilitar acceso a lneas de crdito a los exportadores colombianos; y, por ltimo, la creacin de Proexport Colombia con el fin de proveer informacin actualizada sobre los mercados internacionales a los exportadores nacionales. La apertura en los frentes comercial y cambiario surti efecto rpido sobre la balanza comercial. Las importaciones aumentaron de manera desmedida al tiempo que las exportaciones, como proporcin del PIB, cayeron de forma inesperada (Grfico 1.7). El proceso de revaluacin real se mantuvo hasta mediados de 1994 (Grfico 1.6), lo cual afect negativamente el objetivo de dinamizar y diversificar las exportaciones nacionales. La misma revaluacin, coincidiendo con la disminucin de las restricciones cuantitativas, favoreci las importaciones, y si bien la de bienes de capital creci (19.8% entre 1990 y 1996), se observ un verdadero auge de importaciones de bienes de consumo -crecieron en promedio, entre 1990 y 1996, un 33%, con un mximo del 100% entre 1992 y 1993-. En este punto es necesario aclarar que las importaciones de bienes estrictamente clasificados como bienes de capital, en el sentido de una relacin directa con la actividad productiva, fue apenas, en promedio, de un 31% del valor de las importaciones realizadas entre 1991 y 1994 de bienes agrupados indiscriminadamente bajo el rubro de bienes de capital (9). Este resultado no alcanza a ocultar el efecto contrario al buscado por el proceso de apertura. Las exportaciones no lograron ser el motor de la economa y, por el contrario, se redujo su contribucin al crecimiento del PIB, lo cual se compens de manera decidida con el aumento de la demanda domstica, reflejada en el significativo aumento de las importaciones de bienes de consumo (Grfico 1.2). El ciclo de fuerte crecimiento impulsado por las medidas estructurales tomadas en los primeros aos de los noventa se mantuvo hasta 1995. El ao 1996 reflej el fuerte descenso del boom de demanda iniciado el ao anterior y se manifest en una cada en las importaciones, incluidas las de consumo. Hacia 1994 el pas creca con base en el incremento de la demanda domstica, entre otros factores por el importante aumento del gasto pblico pero con problemas como el proceso revaluacionista o el deterioro en la cuenta corriente de la balanza de pagos financiada en parte con el aumento de flujos de capitales hacia el pas (Grfico 1.8). A pesar de ello, el proceso de apertura, en esencia, se mantendra bajo la nueva administracin, centrando sus objetivos de poltica econmica en controlar la demanda agregada y la revaluacin a travs de un freno de los flujos de capital y un aumento del ahorro interno. Se argument que la tasa de cambio estaba siendo fuertemente presionada por los altos niveles de endeudamiento privado externo neto que aument, en el perodo 1991-1994, en US$ 1.248 millones, al pasar en este lapso el flujo de capitales de US$ -404 millones a US$ 844 millones. En conjunto, la cuenta de capitales de la balanza de pagos pas de ser negativa en 1991 a tener un supervit de ms de US$ 4.700 millones en 1995. Con el propsito de frenar la revaluacin, una de las primeras medidas tomadas fue privilegiar los flujos de inversin extranjera directa con respecto a los de endeudamiento privado externo. As, los ingresos netos por inversin extranjera pasaron de US$ 439 millones en 1991 a US$ 717 en 1993, alcanzando US$ 2.973 en 1996, sin que estos resultados favorables puedan an considerarse una tendencia. A la inversin extranjera se la dejaba totalmente libre, mientras que el endeudamiento privado externo se regul de acuerdo con medidas tomadas por la Junta Directiva del Banco de la Repblica. No obstante, la devaluacin nominal alcanz en 1995 un 10.4%, resultado insuficiente para lograr frenar el proceso de revaluacin. En 1996 disminuy el ritmo de crecimiento de la demanda domstica y se aceler la devaluacin real, aunque no slo no logr acelerarse el crecimiento de las exportaciones, sino que las exportaciones menores tuvieron un crecimiento negativo en 1996 por primera vez desde 1983. Estos resultados se dieron a pesar de la necesidad de realizar una apertura de doble va, en el sentido de que no poda darse nicamente un

crecimiento de las importaciones sin un fortalecimiento de la dinmica exportadora. Con este propsito se estableci el denominado Plan estratgico exportador, que buscaba fomentar las exportaciones colombianas mediante la creacin y fortalecimiento de mecanismos de apoyo a los productores nacionales. (10) Se concluye que la estructura del sector externo co lombiano ha presentado un importante cambio entre 1967 y 1996. Se pas de una economa cuyo principal producto de exportacin, el caf, representaba en 1970 el 60% de las exportaciones totales a ser tan slo el15% en 1996. Adems, las exportaciones menores, que en 1970 eran el 29% de las exportaciones totales, en 1996 representaron ms del 45%. Por ltimo, las reformas estructurales en materia comercial han tenido efecto positivo en la tramitologa necesaria para comerciar con el exterior, pero no han logrado implantar una base decisiva para lograr que el sector exportador se convierta en el motor definitivo del crecimiento econmico. Sin embargo, la diversificacin de las exportaciones no ha sido an un determinante del crecimiento de las exportaciones tanto tradicionales como industriales. As, la composicin de las exportaciones industriales no ha variado de manera significativa, en especial desde inicios de los ochenta, siendo los principales productos de exportacin aquellos intensivos en mano de obra -alimentos, textiles y confecciones- y los relacionados con 1 sector petroqumico -bsicamente refineras del petrleo y sustancias qumicas industriales-. Por el lado de las exportaciones tradicionales, stas siguen siendo principalmente el caf, las flores y el banano, adems de productos relacionados con el sector minero como petrleo, carbn y ferronquel. Finalmente, por pases de )rigen y destino, el principal socio comercial siguen siendo los Estados Unidos, seguido del Grupo Andino, especialmente Venezuela.

LA POLTICA MONETARIA Y EL SISTEMA FINANCIERO POLTICA MONETARIA

A pesar de que la poltica cambiaria es uno de los componentes ms importantes de la poltica monetaria, su estrecha relacin con el comportamiento de las principales variables asociadas al sector externo motiv el estudio conjunto de stas en la seccin inmediatamente anterior. La presente seccin se centra primordialmente en el comportamiento de las variables monetarias, el comportamiento de los precios y la evolucin del sistema financiero. La inflacin en Colombia ha sitio una de las ms estables de Amrica Latina durante los ltimos treinta aos, especialmente desde 1973 (Grfico 1.9). El Cuadro 1.3 muestra el coeficiente de variacin de la inflacin colombiana en diversos perodos. (11) De aqu se desprende que efectivamente desde 1973 la inflacin ha oscilado poco. De manera especial, merece destacarse que durante los aos ochenta, cuando en otros pases latinoamericanos se observaron fuertes fenmenos de hiperinflacin, la volatilidad de los precios en Colombia fue menor que la observada en los aos de apertura. Al respecto de la inflacin existe un amplio debate terico sobre el efecto de la inflacin sobre el crecimiento econmico (ver por ejemplo Partow, 1995). Las escuelas de Mundell y Tobin predican una correlacin positiva entre la tasa de inflacin y la acumulacin de capital, va la sustitucin de dinero y capital. Afirman que al aumentar la inflacin, el costo de tener dinero aumenta, razn por la cual se hace preferible adquirir capital. Otros modelos, especialmente a partir de los nuevos modelos de crecimiento econmico desarrollados en los aos ochenta, presentan una visin diferente de la relacin entre crecimiento e inflacin Se plantean diversos mecanismos para explicar el efecto de la inflacin sobre el crecimiento, por ejemplo, a travs de la inversin o a travs de la productividad de la misma. En el primer caso, se argumenta que la inflacin acta como un impuesto sobre la inversin, con lo cual aumenta el costo del capital y, por ende, se resiente el crecimiento. En el segundo caso, la inflacin distorsiona la informacin del sistema de precios, lo cual hace que las

decisiones de las empresas se tomen con un menor nivel de conocimiento y se elijan niveles ineficientes de insumos y de capital, lo cual desestimula la inversin en capital y sobretodo resiente su productividad. Por ltimo, existe el debate en torno tanto a la inflacin anticipada ya la no anticipada, como a la alta y baja inflacin. Con inflacin no prevista y adems alta, la informacin contenida en los precios se deteriora sensiblemente, afectando negativamente la productividad marginal del capital. En Colombia no se presenta el problema de una inflacin creciente. Adems se cuenta con una inflacin claramente anticipada, lo cual en pocas de deterioro de la economa domstica, como lo fue en los aos ochenta, acta como una especie de seguro que facilita el control de los precios en niveles permitidos por el desempeo de la economa. Sin embargo, en pocas de crecimiento y de mejora de las economas vecinas, como en general lo han sido los aos noventa, es contraproducente, pues la inflacin se mantiene en trminos relativamente altos. El Grfico 1.9 presenta fuerte evidencia de una relacin negativa entre la inflacin y el crecimiento. Para el caso de Colombia, sin embargo, algunos estudios demuestran que la inflacin no afecta de manera directa el crecimiento de la economa, sino que lo hace a travs de otros mecanismos. (12) El Grfico 1.10 presenta evidencia de la acentuada, correlacin que existe en Colombia entre los medios de pago y la inflacin. (13) Se realiz un ejercicio de correlacin entre ambas variables con el fin de confirmar de manera estadstica la relacin entre el logaritmo del IPC y el logaritmo de M1 entre 1967 y 1996. El resultado esperado se cumpli, al obtener una correlacin positiva y significativa al 1 %. (14) No obstante, existe un serio debate en torno a si es M1 la variable de control adecuada de la poltica monetaria (Fernndez Riva, 1994 y Urrutia, 1995). Diversos estudios plantean que MI no presenta una relacin suficientemente estable con la inflacin, sin embargo sta ha sido la variable utilizada como meta monetaria durante los ltimos treinta aos por el Banco de la Repblica. Adems, Urrutia (1995) encuentra evidencia en la que, por razones de control, es ms fcil manejar el MI que otras variables ms amplias como M3, (15) a pesar de que stas ltimas presenten una relacin ms estable con la inflacin. Del resultado anterior, as como de Fernndez Riva (1994) y Urrutia (1995), se puede concluir que es a travs de la poltica de manejo de los medios de pago que se intenta controlar la inflacin. La siguiente cuestin consiste en plantearse la causa de su variacin observada. En Colombia el control de los medios de pago se ha buscado a travs del gasto pblico as como de diversas medidas de control monetario. En ese contexto, la explicacin del crecimiento de la inflacin en el perodo 1970-1974 puede residir en el crecimiento del gasto pblico experimentado en esos aos. Posteriormente, el boom cafetero de 1976, con el consiguiente aumento de las reservas internacionales, debi contribuir aun repunte de la inflacin. El proceso de estabilizacin de estos aos se centr en el control del aumento en los medios de pago. Varios problemas aquejaron la coyuntura en los siguientes aos. Entre stos, se destaca la fuere sequa, ocurrida en 1977, la cual elev de manera considerable el precio de los bienes agrcolas. El proceso de estabilizacin se fundament en la bsqueda del aumento selectivo del ahorro por medio del manejo de tres instrumentos. el cerificado de cambio, los depsitos de importacin y el encaje. Sobre los dos primeros se ha hecho referencia en la seccin precedente. Con el fin de frenar la expansin secundaria se estableci un encaje marginal del 100% sobre las cuentas corrientes. (16) De esta medida fueron exceptuados los recursos propios de los bancos cuyo destino era el redescuento de las operaciones de fomento. Adems, se implant un encaje para las operaciones en moneda extranjera de los bancos. Por ltimo, el encaje promedio de los depsitos en cuenta corriente, de los certificados de depsito a trmino y de la UPAC (17) se aumentaron en tres, diez y cinco puntos, respectivamente. Los resultados fueron favorables, con una importante disminucin en la variacin de los medios de pago (Grfico 1.10) y un significativo aumento del ahorro como proporcin del PIB en 1977 (Grfico 1.11). Para finales de 1978, sin embargo, el gobierno adopt un plan de inversin basado en el gasto pblico y financiado con creciente endeudamiento externo, lo cual poda generar una peligrosa espiral inflacionaria. Diversas medidas se adoptaron con el fin de evitar el aumento en el nivel de precios. La principal medida ya se discuti y tiene que ver con la liberalizacin de importaciones. La segunda medida se produjo en el frente monetario. Hacia 1980 se elabor un plan tendiente a lograr una contraccin monetaria por medio de operaciones de mercado abierto -OMAs-, es decir ttulos del Banco de la Repblica. As, la inflacin se mantuvo en niveles relativamente estables en los aos ochenta, a pesar del desborde del gasto pblico

experimentado a finales de los setenta y primeros aos de 10s ochenta. Con el proceso de ajuste planteado en el ao 1984, la economa colombiana no logr, en trminos de inflacin, resultados espectaculares, aunque en trminos relativos regionales, la variacin de precios en Colombia fue no slo manejable sino claramente estable. A finales de la dcada de los ochenta la inflacin creci de manera significativa, alcanzando su pico en 1990 cuando super el 30%. En estos aos el crecimiento de la inflacin mostr indicios de estar fuertemente asociado con la tasa de cambio, en esos momentos subvaluada. En 1991 se adoptaron una serie de medidas encaminadas a atacar la inflacin por medio de una fuerte contraccin monetaria. Se impuso, al igual que a finales de los aos setenta, un encaje marginal del 100% y se realizaron emisiones masivas de OMAs. Adems, la Junta Monetaria restableci los certificados de cambio, con un descuento del1 0% , para aquellos exportadores que buscaran redimir el ttulo de forma inmediata. Los resultados fueron relativamente satisfactorios, aunque no se logr reducir la inflacin ms all de los niveles histricos para Colombia. Sin embargo, el diferencial de tasas de inters nacionales-internacionales se dispar, lo cual incentiv la afluencia de capitales del exterior. Esto, como ya se mencion con anterioridad, golpe seriamente la tasa de cambio, por lo que uno de los preceptos necesarios para lograr resultados positivos en un proceso de apertura, como es el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo, se comenzaba a incumplir. Por este motivo el principal objetivo de la poltica monetaria dej de ser el control de la cantidad de dinero en la economa y, en contraste, pas a ser el control de la tasa de inters. El Grfico 1.12 permite observar la evolucin de la tasa de inters real, tanto de captacin como de colocacin. Se nota que las medidas adoptadas encaminadas a controlar la inflacin condujeron aun aumento de las tasas de captacin hasta alcanzar en diciembre de 1991 casi el 8%, en trminos reales. As, con el fin de combatir las elevadas tasas de inters, se elimin el encaje marginal del 100% y se relajaron las operaciones de mercado abierto. Estas medidas lograron reducir de manera notable para 1992 las tasas de inters, al punto que el tipo de inters real de captacin lleg a ser negativo. Sin embargo, los mayores pagos por intereses del Banco de la Repblica por concepto del acervo de OMAS y la disminucin en los saldos de los certificados de cambio, elevaron considerablemente los medios de pago, que pasaron de un crecimiento del 33% en 1991 a uno del 41% en 1992. A pesar de esto, la inflacin no se afect tanto por la reduccin de las tasas de inters como por la menor presin de la tasa de cambio. El aumento de las importaciones en 1993 contribuy a reducir notablemente el crecimiento de los medios de pago y a mantener baja la tasa de inflacin, aunque siempre sin apartarse de los promedios histricos. Adems, para evitar las presiones expansionistas por la facilidad del endeudamiento privado externo, en 1994 el Banco de la Repblica decidi controlarlo. Se oblig a realizar un depsito en el Banco para aquellos agentes privados que se endeudaran en el exterior, excepto para los crditos a largo plazo. De esta forma se buscaba evitar mayores presiones sobre la tasa de cambio y la inflacin. Para 1995 la poltica contraccionista del Banco se debi relajar dado que el crecimiento en los medios de pago se haca insuficiente para lograr las metas monetarias establecidas para ese ao. Por lo tanto, se redujo el encaje marginal al 21% , as como el encaje sobre los depsitos a la vista al 40%. Para el caso de los depsitos a trmino se unific el encaje para los diferentes plazos alrededor del 10%. El manejo monetario de 1996 mantuvo una tnica similar. Se disminuyeron nuevamente los encajes, as como la dispersin de los mismos. Los encajes sobre los depsitos a la vista se redujeron al 21% y se lograron controlar los saldos de los ttulos del Banco, especialmente en la primera mitad del ao. Estas medidas contraccionistas facilitaron una cada de las tasas de inters. El control de la inflacin en 1995 y 1996 cont con un nuevo mecanismo institucional: el denominado Pacto social de productividad, precios y salarios. Este mecanismo, ya utilizado con xito en otros pases, buscaba romper la inercia inflacionaria en Colombia. Si bien el mecanismo ha logrado su objetivo, particularmente en economas hiperinflacionarias, en Colombia la inflacin se ha mantenido por debajo de niveles del 20%, pero no ha logrado romper el fuerte efecto inercial enraizado durante los ltimos treinta aos. Finalmente, conviene mencionar explcitamente la evolucin de las variables de ahorro e inversin en Colombia en los ltimos treinta aos (Grficos 1.11 y 1.13). El comportamiento del ahorro, a largo plazo, sigue la tendencia de la economa colombiana, es decir escasos sobresaltos, con la sola excepcin del significativo

descenso en el ahorro, especialmente del privado registrado a lo largo de la crisis de los ochenta. Por el lado de la inversin tampoco se registran fluctuaciones significativas, en donde la inversin privada representa en promedio, unas tres quintas partes de la inversin total. En 1991 la inversin total alcanz los niveles ms bajos fruto de la cada conjunta tanto de la inversin pblica como privada, aunque se recuper hasta alcanzar niveles histricamente altos, especialmente en 1995. En efecto, siguiendo a Ocampo y Tovar (1997b), es posible apreciar cmo la tendencia en la relacin ahorroinversin ha cambiado entre la dcada de los ochenta -cuando se relacionaba fuertemente con la finanzas pblicas- y los noventa -cuando se presenta una mayor relacin con el sector privado

SISTEMA FINANCIERO
El sistema financiero colombiano presenta tres momentos claves en el perodo bajo estudio que merecen ser mencionados. El primero data de 1972, cuando en la administracin Pastrana se cre el sistema de la unidad de poder adquisitivo constante -Upac-, por medio del cual se buscaba facilitar la adquisicin de vivienda. El segundo, es la crisis del sistema financiero de principios de la dcada de los ochenta que oblig a la intervencin de varias entidades financieras. El tercero se relaciona con las importantes reformas al sistema financiero llevadas a cabo durante la administracin Gaviria. Con los atributos otorgados por la reforma constitucional de 1968, el presidente de la Repblica poda intervenir en el manejo del ahorro privado. As, mediante los decretos 677 y 678 de mayo de 1972 se cre el denominado sistema Upac y se autoriz la constitucin de las corporaciones de ahorro y vivienda. El plan de desarrollo, Las cuatro estrategias , promulgaba como uno de sus cuatro vrtices la concentracin de recursos en la industria de la construccin, centrado en la vivienda urbana, como sector jalonador de otros sectores, especialmente de las manufacturas industriales y, por ende, buscaba que este fuese un fuerte generador de empleos tanto directos como indirectos. El diagnstico oficial argumentaba la escasez de fondos para prstamos a largo plazo debido a la ausencia de incentivos para el ahorro personal por ser el inters real negativo. Se determin, por lo tanto, que los ahorros se iran reajustando automticamente con la inflacin, garantizndole as un inters real positivo a los ahorradores. Adems, con la creacin de las corporaciones de ahorro y vivienda se buscaba fomentar el establecimiento de una red de intermediarios financieros cuyo principal objetivo fuese la atencin de los ahorradores y prestatarios. El sistema, en general, tuvo xito, pues logr un fuerte incremento del ahorro privado (Grfico 1.11). Las principales crticas se centraron en que se estaba privilegiando el acceso al crdito al consumidor de estrato medio y alto en perjuicio del estrato bajo. Sin embargo, este sistema nunca tuvo la intencin de sustituir los programas de carcter social, sino ms bien complementarlos. Adems, al sistema Upac tambin se le critic porque, en su intento por mantener el poder adquisitivo constante, siguiendo el ritmo de la inflacin, ayud a crear y sostener una fuerte inercia inflacionaria que ha dificultado enormemente disminuir la inflacin a niveles de un solo dgito. El segundo momento relevante en la evolucin del sistema financiero colombiano tuvo lugar durante la crisis experimentada por la economa colombiana en la dcada de los ochenta. Los aos de bonanza cafetera de mediados de la dcada anterior haban propiciado una economa en expansin, lo cual se facilitaba por la abundancia de recursos en el sistema financiero, tanto nacional como internacional. Dados los incentivos existentes, las empresas manufactureras aumentaron sus niveles de endeudamiento con lo cual la exposicin del sector financiero al desempeo del sector real se agudiz en gran medida. (18) Las previsiones optimistas de la economa en ese entonces estimularon aun nmero considerable de empresas que intentaron apropiarse por bolsa de otras firmas. Estos intentos generalmente eran financiados por la banca, lo cual ahondaba an ms la interdependencia entre el sector financiero y el sector real. Cuando sobrevino la crisis, a partir del ao 1982, los intermediarios financieros se encontraron con una situacin recesiva en la cual los deudores no estaban en condiciones de satisfacer las obligaciones adquiridas. (19) Con esta situacin, y en la medida en que los intermediarios no lograban recuperar la cartera, se desat un

aumento en la tasa de inters de captacin, con el fin de lograr superar la aversin al riesgo del pblico, que iba generando expectativas sobre el eventual descalabro del sistema financiero. (20) Otros factores que influyeron en la crisis tuvieron que ver con la inadecuada regulacin existente en esos aos para el sistema financiero. As, por ejemplo, hasta diciembre de 1981, los denominadosautoprstamos slo eran castigados con simples multas. En ese mes se estableci que cualquier transaccin cuyo objetivo fuese adquirir ms del 10% de las acciones de una entidad financiera, debera contar con la aprobacin de la superintendencia Bancaria. Cabe mencionar que la crisis financiera se inici en 1982 y sus efectos se sintieron al menos durante un lustro. La consecuencia final fue la intervencin, entre julio de 1982 y agosto de 1987, de seis bancos, uno de los cuales fue liquidado, y de ocho compaas de financiamiento comercial. Entre los primeros se encontraba el mayor banco privado del pas. Adems, en el caso del segundo banco del pas, el gobierno opt por financiar buena parte de las prdidas pero sin asumir la direccin yadministracin del mismo. La solucin de la crisis consisti en medidas tanto de corto plazo tendientes a recuperar la confianza del pblico, como de tipo estructural con las cuales se buscaba dar solucin definitiva y evitar situaciones similares en el futuro. Dentro de las primeras se estableci la figura de la nacionalizacin(21), con el fin de dar imagen de confianza en el sector financiero. El primer banco intervenido fue liquidado, razn por la cual, para evitar que se interpretara como el inici de una cadena, los dems fueron nacionalizados. Como es sabido, una de las causas de la crisis fueron las acciones llevadas a cabo por algunos empresarios financieros, que si bien no eran del todo ilegales, s eran moralmente inaceptables. Por ejemplo, se lleg a utilizar los depsitos del pblico para hacerse al control de las entidades financieras. Estas acciones llevaron a la expedicin de normas encaminadas a establecer la obligacin de actuar no slo en el marco de la ley, sino tambin en el marco de la buena fe. Adems, se promulgaron normas cuyo fin era evitar que los anteriores propietarios de las entidades intervenidas fuesen a verse beneficiados con las medidas que se adoptasen. De carcter estructural fue la decisin tomada en 1984, por medio de la cual se congelaba el supervit por valorizaciones al nivel que presentaba a mayo de ese ao, con el fin de evitar que se diera un aumento ficticio del patrimonio. Adicionalmente se cre en 1985 el Fondo de Garantas para las Entidades Financieras con el fin de proveer de recursos al sistema financiero en caso de iliquidez. Por ltimo, y con el precepto claro de la estrecha relacin entre el sector financiero y el real, a partir de 1986 se dise y puso en marcha un programa con el fin de apoyar al sector real. El objetivo bsico de las medidas adoptadas era facilitar la capitalizacin de las empresas, reestructurar sus deudas y atenuar el impacto de la fuerte devaluacin dado el alto componente de deuda externa. Finalmente, como parte integral de las reformas institucionales adoptadas por la administracin Gaviria, se incluy la reforma financiera. El sistema financiero colombiano se ha caracterizado por ser de carcter oligoptico y segmentado. As, los bancos suelen trabajar con el comercio, las corporaciones de ahorro y vivienda con los oferentes y demandantes de vivienda, y las corporaciones financieras con la industria. Por este motivo, la competencia ha sido reducida, adems de la existencia de escasos incentivos para la inversin extranjera en el sector. Lo anterior, unido a la carga de impuestos y obligaciones fiscales, no favorecan ni estimulaban la eficiencia en el sector. Desde finales de la administracin Barco se haba dado inicio a la eliminacin de un amplio nmero de obligaciones de los intermediarios financieros. Entre stas se destaca la eliminacin de las inversiones en ttulos emitidos por el Estado. Adems, en 1990 se permiti que extranjeros invirtieran en la banca colombiana sin necesidad de compartir la propiedad con socios colombianos. Adicionalmente, se foment la privatizacin de las entidades financieras nacionalizadas durante la crisis financiera de los ochenta. Este proceso se inici con la administracin Gaviria y continu con la administracin Samper, privatizndose en total seis bancos. En 1990 se promulg la ley 45, por medio de la cual se transformaba, pero no se terminaba, con la figura de la especializacin. Las medidas tomadas permitan la existencia de holdings con acceso a los diferentes usuarios del sistema financiero, aunque no se admita que esto lo hiciese una sola entidad. Posteriormente, en 1993 se reestructur la ley 45 de 1990 facilitando el paso hacia un sistema de banca mltiple; es decir los intermediarios financieros podan tener injerencia en los distintos sectores de la economa. A pesar de esto,

las grandes categoras de los intermediarios financieros se mantienen. Todas estas medidas han llevado a que el sistema financiero sea ms dinmico, as como a la llegada de grandes inversionistas extranjeros, especialmente de Espaa. No obstante, el carcter oligoptico del sistema no se ha logrado romper y, por el contrario, se ha concentrado an ms, aunque la competencia existente ha favorecido en algo al usuario final.

POLTICA FISCAL
En los ltimos treinta aos las finanzas pblicas en Colombia se han caracterizado por el manejo serio y cauteloso que le han dado las diferentes administraciones. Ni en las pocas de bonanza -especialmente las cafeteras de mediados de los setenta y de los ochenta-, ni en las de crisis -primera mitad de los ochenta- se ha quebrado el criterio de manejo relativamente prudente de las finanzas pblicas. Esto no obst para que hubieran existido perodos durante los que se ha perdido, de cierta manera, el rigor en la conduccin de las finanzas pblicas, con el consiguiente efecto desestabilizador sobre la economa. El dficit fiscal del gobierno nacional central GNC- es uno de los indicadores que ilustra de manera clara y sinttica la evolucin de las finanzas pblicas. A la luz de lo expuesto en las secciones precedentes, parece relativamente sencillo analizar el comportamiento del dficit fiscal del GNC (Grfico] 14). El perodo de fuerte crecimiento de la economa hasta 1974 estuvo en parte impulsado por un aumento en el gasto pblico y, consecuentemente, de la demanda interna (Grfico 1.2), lo cual gener un incremento del dficit fiscal del GNC. El crecimiento del perodo se explica por los buenos resultados obtenidos con las medidas de orden fiscal adoptadas bajo el decreto 444, peto tambin y de manera significativa, por el aumento del gasto pblico, especialmente a partir de 1970, el cual se financi en buena medida con crdito externa (22). El excelente ritmo de crecimiento de las exportaciones menores, de la industria y de la economa en general, durante este perodo, estuvo acompaado por un crecimiento de la inflacin y del dficit fiscal. Posteriormente, el boom cafetero propici un perodo de mayores ingresos corrientes en las arcas del Estado, con lo cual el dficit fiscal del GNC se redujo notablemente hasta 1978. La nueva estrategia de gasto pblico adoptada a partir de ese ao y basada, adems de los ingresos cafeteros, en el endeudamiento externo, provoc un cambio en la tendencia del dficit, dando inicio al mayor descalabro de las finanzas pblicas en la historia reciente de Colombia. El proceso de ajuste iniciado en 1983 y profundizado en 1984 y 1985, sumado al impacto positivo del crecimiento de los precios del caf desde 1985, logr la recuperacin de las finanzas pblicas de manera sostenida hasta lograr un supervit fiscal en 1991. Las significativas reformas institucionales implantadas como parte integral del proceso de apertura, vinieron acompaadas por una serie de obligaciones fiscales asociadas con reformas instituidas por la Constitucin de 1991, y el notable crecimiento del gasto pblico en defensa, seguridad y en otros sectores como el social, que nuevamente han llevado a un perodo de importante desequilibrio fiscal. El Grfico 1.15 presenta la evolucin de las finanzas del sector pblico no financiero desde mediados de la dcada de los ochenta. El boom cafetero de mediados de la dcada pasada, explica el supervit del Fondo Nacional del Caf durante 1985 y 1986, alcanzando casi el 4% del PIB. La evolucin de las finanzas del FNC, sirve como indicador de la corta duracin de la bonanza, pues hasta 1996, no ha vuelto a tener comportamientos similares. La reforma a la seguridad social adoptada por la ley 100 de 1993 signific el paso de un nivel de equilibrio aun supervit de casi el 3% del PIB en 1996. Esto contrasta con las fuertes transferencias a la seguridad social que ha tenido que realizar el GNC y que son, en cierta medida, causa del creciente dficit del GNC en los ltimos aos.

La agrupacin de otras entidades descentralizadas present dficit continuos hasta 1989, fundamentados en los sucesivos desequilibrios del sector elctrico, Carbocol y el Metro de Medelln.(23) En 1990 registran un ligero supervit debido exclusivamente a la Empresa Colombiana de Petrleos -Ecopetrol-, que alcanz un supervit de casi un 1% del PIB. Para 1996 nuevamente se observ un significativo dficit del sector pblico no financiero -SPNF- de un 1% del PIB, debido a que nicamente Telecom y Carbocol presentaron supervit del 0.07% y 0.02% del PIB, respectivamente. Cabe mencionar que aquellas entidades diferentes al GNC representan aproximadamente el 70% del SPNF. En promedio, entre 1985 y 1996 los ingresos del GNC alcanzaron el 28.5% de los ingresos totales del SPNF, mientras que los pagos representaron el 30.1% del total de egresos del SPNF. Esta brecha se ha incrementado de manera especial desde 1993, siendo los promedios para el perodo 1993-1996 del 30% y 35%, respectivamente. Para profundizar en el estudio de las polticas fiscales adoptadas desde 1967, conviene recordar que con anterioridad al perodo de fuerte crecimiento, 1967-1974, se presentaron enormes dificultades financieras, en especial la escasez de divisas originadas en la cada en los precios del caf. A esto se sumaba la exigencia del Fondo Monetario Internacional de realizar una devaluacin masiva, pues de lo contrario se amenazaba con bloquear el crdito externo. El gobierno siempre se neg a aceptar este tipo de acciones, bajo el argumento de que los efectos de la devaluacin se diluiran rpidamente en el tiempo, sin lograr cambios estructurales benficos para la economa. Bajo este ambiente se expidi el decreto 444, con el cual se buscaba una reactivacin sostenida de la economa. Adems de lo analizado en secciones anteriores, el decreto permiti que el diferencial cambiario fuera reemplazado tanto por un impuesto del 16%, cuyo destino sera la cuenta especial de cambios -CECcomo por otro del 4% destinado al Fondo Nacional del Caf. Cabe destacar que la reforma constitucional de 1968 cre el denominado situado fiscal, mecanismo por medio del cual se deban redistribuir una parte de los ingresos de la nacin entre los departamentos, las intendencias y comisaras y el Distrito Especial de Bogot. Esta norma se reglament en 1971, cuando se aprob que el 13% de los ingresos corrientes de la nacin iran a los entes territoriales. Este porcentaje pasara a ser del 14% en 1974 y 15% de 1975 en adelante. Especialmente a partir de 1971, bajo el esquema presentado en el plan Las cuatro estrategias, se busc desarrollar tres objetivos fiscales especficos. Se deba aumentar el gasto como mecanismo para lograr mayores niveles de desarrollo, el cual deba estar acompaado de mayores niveles de ahorro, especialmente del pblico (Grfico 1.11), como condicin necesaria para lograr mayores niveles de inversin(24). Adems, este aumento del gasto se centraba en la inversin, intentando mantener bajo control el rubro de gasto de funcionamiento. Por ltimo, se requera de una estabilidad fiscal y monetaria que garantizase certidumbre a los agentes econmicos. Con este fin era indispensable aumentar los ingresos tributarios a travs del mejoramiento de la administracin impositiva. Se buscaba, a travs de la poltica fiscal, una mejora en la distribucin del ingreso, as como un mayor crecimiento econmico. El crecimiento de la inflacin registrado en los primeros aos de la dcada de los setenta fue el foco de preocupacin con el cambio de gobierno. Oficialmente se concluy que dicho aumento en el nivel de precios tena su origen en el significativo dficit acumulado. Por este motivo, el gobierno entrante decidi realizar un plan de estabilizacin encaminado a controlar el creciente desbalance en las finanzas pblicas. Inicialmente se busc redistribuir las cargas tributarias de una manera que se consideraba ms equitativa, combatir la evasin y utilizar eficientemente los recursos pblicos, para destinarlos a sectores de salud y educacin y a los estratos ms bajos de la poblacin. En conjunto, lo que se plante fue una poltica fiscal fuertemente contraccionista, cuyo principal fin era la disminucin del dficit fiscal. A finales de 1974, la administracin Lpez declar la emergencia econmica, bajo cuyo marco expidi su primera reforma tributaria. El objetivo principal era atacar el dficit fiscal, considerado como la principal causa de la inflacin en Colombia. Los ingresos del gobierno se hacan insuficientes, y exista cierto consenso sobre la necesidad de reducir la cada vez ms evidente evasin tributaria (25). La reforma modific tres de los impuestos ms importantes en Colombia: el de ventas, el de renta y el impuesto a las herencias y las donaciones. La reforma al impuesto de ventas buscaba simplemente lograr mayores niveles de ingresos para el Estado. Con este fin se aumentaron tanto la base gravable como las tarifas, (26) pasando la tarifa general al

15% .Con la reforma al impuesto de renta se busc disminuir los impuestos pagados por los salarios, as como tornar ms efectivo el recaudo sobre las rentas mixtas y de capital. A mediados de 1975 el precio internacional del caf se elev notablemente, como consecuencia de las heladas registradas en el Brasil. Esto signific un flujo sin precedentes de divisas al pas que pona en peligro las metas macroeconmicas de estabilizacin, tanto desde el punto de vista fiscal como monetario. Las nuevas condiciones condujeron a desarrollar un nuevo plan de estabilizacin. Las principales medidas fueron adoptadas en los frentes monetario y cambiario descritas con anterioridad. Desde el punto de vista fiscal se dise un programa de austeridad que impidiese un crecimiento desbordado de los medios de pago va mayor dficit pblico. Con este propsito se logr que el presupuesto fuera el mecanismo a travs del cual se impeda un desborde del gasto pblico. As, se consigui reducir el dficit fiscal del GNC, al obtener mayores ingresos tributarios que gastos (Grfico 1.14), permitiendo as unos menores desembolsos de crdito tanto externos como internos.(27) A partir de 1978 se dio un giro radical en el manejo fiscal, cuando se le di prioridad a las inversiones en los sectores de transporte, comunicaciones, energtico y minero. Estas metas requeran ingentes esfuerzos fiscales y por tanto se haca necesaria la bsqueda de mecanismos para financiar el aumento del gasto, (28) decidindose acudir al crdito externo, abundante en la poca. A la dificultad de financiar el gasto se sumaba la incapacidad de lograr un eficiente recaudo tributario. La reforma de 1974 haba buscado disminuir en la posible la evasin fiscal, sin embargo, como muestra Lpez (1996) a pesar del crecimiento en los recaudos reales en 1975 con motivo de la reforma, stos nuevamente se estancaron entre 1978 y 1980. Por esta razn, la estrategia tributaria de este perodo busc la adopcin de medidas destinadas a disminuir la evasin, as como el fortalecimiento de mecanismos de control tributario. El resultado global de la poltica de gasto publico en el perodo 1978-1982 fue el desbordado aumento del mismo y la consecuente elevacin del dficit fiscal del GNC (Grfico 1.14). El perodo se caracteriz por el mayor crecimiento registrado del gasto pblico en los ltimos treinta aos, alcanzando en 1983 un dficit fiscal del GNC de casi el 8% del PIB. El creciente dficit fiscal del GNC, unido al deterioro de la balanza de pagos, haca necesario un proceso de estabilizacin macroeconmico. En 1982 comenzaron a aplicarse medidas principalmente en el sector externo. La insuficiencia de los resultados obtenidos obligaron a realizar un proceso de ajuste ms profundo e integral a partir de 1984, el cual se centrara no slo en el frente externo sino tambin en el frente fiscal. Se decidi que, antes de realizar el ajuste externo, era necesario realizar el fiscal, mediante el aumento de impuestos y el recorte de gastos. Ya desde 1983 se venan tomando medidas en trminos de restriccin fiscal. As, se eliminaron las transferencias de las utilidades de la cuenta especial de cambios, con lo cual se buscaba obligar al gobierno aun manejo ms racional de las finanzas pblicas, al tiempo que se lograba neutralizar el crecimiento de los medios de pago. Adicionalmente, se busc el fortalecimiento y transformacin de la estructura tributaria. Nuevamente, el problema de la evasin fue uno de las principales preocupaciones de las autoridades econmicas que deba abordar la reforma tributaria de 1983. Con este objetivo en mente se ampliaron las retenciones, se cre la renta presuntiva sobre ingresos netos(29) y se extendi el impuesto de ventas alas actividades comerciales. (30) En 1984 se tomaron dos medidas adicionales. Por una parte, se redujeron las exenciones del IVA, simplificando su administracin al fijar una tasa bsica del 10%, mientras que por otra, se impuso una sobretasa del 8% sobre el valor CIF de los productos importados. Con estas medidas, los ingresos corrientes del gobierno nacional pasaron de un crecimiento anual promedio --en trminos nominales- del 22% entre 1980 y 1984 al 54% en 1985 y 47% en 1986 (Cifras de Garay y Carrasquilla, 1987). Adicionalmente, las finanzas pblicas se vieron favorecidas con el incremento --en trminos reales- de las tarifas de servicios pblicos, as como con el comienzo de las exportaciones petroleras provenientes de los yacimientos de Cao Limn. Por el lado de los egresos, en 1985 el gobierno tambin realiz un importante esfuerzo de restriccin fiscal, al lograr bajar en trminos reales el gasto de funcionamiento y el de inversin en 2.4% y 1.8%, respectivamente (Cifras de Numpaque et al., 1996). Estos resultados fueron posibles, entre otros, por el control impuesto al crecimiento de la planta de personal oficial, as como por el aumento ponderado de los sueldos oficiales de nicamente el 10% en comparacin con una inflacin del 22.4% en dicho ao. Adems, se busc la racionalizacin de los grandes proyectos iniciados en los aos previos, razn por la cual se aplaz la ejecucin de algunos de los grandes proyectos elctricos, dada la existencia de estudios en el sentido de que la oferta disponible era suficiente para satisfacer la demanda por lo menos hasta comienzos de la dcada de

los noventa. La veracidad de dicha apreciacin se hara cuestionable durante el primer semestre de 1992, cuando se lleg a soportar un severo racionamiento elctrico. Estas medidas, junto con las adoptadas en el frente externo, lograron recuperar el control de las finanzas pblicas, reduciendo considerablemente el dficit fiscal del GNC (Grfico 1.14), as como aumentando los ingresos, especialmente los tributarios, incluso como proporcin del PIB (Grfico 1.16). En el segundo semestre de 1986 se impuls una nueva reforma tributaria con el fin de consolidar tanto los ingresos tributarios como las transferencias del sector pblico. Los principales campos de esta reforma fueron la reestructuracin del impuesto a la renta y la eliminacin de la doble tributacin. En lo referente al primero, se redujeron las tarifas al tiempo que se elimin una buena cantidad de exenciones, descuentos y deducciones. En el segundo campo, se pretenda estimular la inversin, al eliminar el concepto de ganancia ocasional para los dividendos y participaciones obtenidos por los socios 0 accionistas de las empresas, siempre que aquellos tuviesen el carcter de persona natural residente en el pas. Adems, la reforma incluy a las empresas pblicas ya las cajas de compensacin familiar como nuevos contribuyentes. Esto fue de especial importancia dado que inclua a Ecopetrol, la mayor empresa del pas. La recuperacin se consolid con la bonanza cafetera, que se prolongara hasta 1986, aunque a su vez pona en peligro la estabilidad del proceso de ajuste. Esto, sin embargo, se pudo manejar adecuadamente al lograrse un acuerdo entre el gremio cafetero y el gobierno nacional. El desarrollo de las reformas impulsadas por la administracin Gaviria exiga asumir nuevos gastos y requerimientos financieros de una magnitud apreciable, ante las dificultades enfrentadas por las finanzas pblicas en el pas. Adems, algunas disposiciones establecidas por la nueva Constitucin Poltica de 1991, entre las que se destacan las reformas al aparato judicial, el fortalecimiento de las fuerzas militares, la profundizacin del proceso de descentralizacin y la ejecucin de planes en otros sectores obligaban a la adopcin de estrategias encaminadas a evitar la configuracin de un desequilibrio estructural de las finanzas pblicas. Por estos motivos se llev a cabo una nueva reforma tributaria. As, en 1990 se ampli la base del IVA, elevando la tarifa del 10% al 12%, como mecanismo para compensar los efectos de la reduccin de aranceles. Adems, se adopt otra serie de medidas encaminadas a incentivar el ahorro e impulsar la inversin. Las principales medidas de este paquete fueron las exenciones tributarias a las ganancias de capital originadas por transacciones de bolsa, la reduccin de los impuestos de remesas y renta a la inversin extranjera y la amnista a los capitales fugados. Con estas y algunas otras medidas adicionales, los recaudos por renta e IV A aumentaron entre 1990 y 1992 ms de dos puntos como proporcin del PIE, superando en conjunto el 9% del PIE. Como resultado, en 1991 y 1992 las finanzas pblicas presentaron un supervit fiscal (Grfico 1.14). Sin embargo, el incremento en los gastos derivados de la nueva Constitucin, as como otros gastos pblicos, obligaron a realizar otra reforma tributaria con el fin de poder cumplir con los compromisos adquiridos. Nuevamente se ampli la base y la tarifa del IVA, pasando ahora al 14%. Como complemento, tambin se incluyeron en la base tributaria, empresas industriales y comerciales del Estado y se aument el impuesto ad valorem a la gasolina. Desde 1993, y especialmente a partir de 1994, se inici un proceso de deterioro de las finanzas pblicas fundamentado en tres factores: los compromisos adquiridos con la seguridad social, las transferencias a las regiones y municipios y el importante crecimiento de los gastos tanto en defensa y seguridad como en el social. El primero de estos factores tiene que ver con el aumento en el nmero de pensionados a cargo de la nacin y con los efectos de la ley 100. La mayor novedad en el tema de la descentralizacin del Estado tuvo que ver con lo estipulado en la Constitucin Poltica de 1991, posteriormente reglamentado por la ley 60 de 1993. Dicha ley estableci que el situado fiscal aumentara anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la nacin que permitiese atender todos los servicios para los cuales est destinado. Para las transferencias a los municipios, la ley estableci que la participacin en los ingresos corrientes de la nacin partiran de114% en 1993, incrementndose anualmente hasta alcanzar el 22% en el 2002. Segn cifras de Ocampo (1997b), las transferencias alas entidades territoriales pasaron de menos del 30% de los ingresos corrientes totales de la nacin en 1990 a ms del 40% en 1996. Cabe resaltar que estos recursos se deben destinar ala educacin preescolar, primaria, secundaria ya la salud, con lo cual, en la prctica, los municipios deberan haber asumido la responsabilidad de la prestacin de dichos servicios. Desafortunadamente, ello no ha ocurrido as:

mientras que el gobierno central sigue siendo responsable de buena parte de las erogaciones en servicios supuestamente descentralizados y cumple con las transferencias a los gobiernos regionales y locales, stos no asumen en consonancia la prestacin de servicios y pueden al final incrementar su nivel de gastos para otras finalidades, especialmente para funcionamiento en buen nmero de casos. En estas circunstancias se genera una dinmica perversa que tiende a aumentar el gasto del sector pblico en su conjunto. As, a pesar de las mayores transferencias recibidas por los entes regionales, estos han pasado de tener unas finanzas equilibradas a alcanzar unos niveles de dficit fiscal de casi un 1% del PIB (Grfico 1.15 ). Todo este conjunto de factores ha obligado a la realizacin de nuevas reformas tributarias, para evitar una mayor crisis de las finanzas pblicas, pues como se observa en el Grfico 1.14, nuevamente se presenta un serio dficit fiscal del GNC, alcanzando en 1995 el 3% del PIE, con el agravante de que las races del desequilibrio de las finanzas pblicas son de carcter estructural. As, nuevamente, en 1995 se realiz una reforma tributaria, cuyo fin es aumentar los ingresos para financiar los mayores gastos del gobierno. Entre 1990 y 1995 la tasa general del IVA aument del 10% al 16%, al tiempo que la tasa del impuesto de renta pas del 30% en 1990 al 35.5% en 1995. El carcter estructural del desequilibrio fiscal en Colombia se percibe con mayor claridad al analizar el comportamiento de entidades del SPNF. Entidades como Ecopetrol y Telecom han presentado supervit en los ltimos aos que de alguna manera han ayudado a compensar el desequilibrio de las finanzas pblicas. Pero, los resultados esperados en aos prximos de estas empresas, unido ala cada prevista del supervit de la seguridad social, muestran un panorama poco atractivo para la finanzas pblicas. Por el lado del GNC, la magnitud de las transferencias y de manera especial, la duplicidad de funciones por parte de los gobiernos nacional, regionales y municipales en el sentido de no haber logrado una adecuada transferencia de funciones, complementan el difcil panorama de las finanzas del sector pblico. Cabe mencionar, por ltimo, que las profundas transformaciones llevadas a cabo en los ltimos aos, han reducido el margen de maniobra del GNC a tal punto que el 85% de su gasto total se encuentra preasignado. (31) Otras medidas debern adoptarse con el fin de lograr un equilibrio estable en las finanzas pblicas. Como se ha mencionado a lo largo de este captulo, desde los aos setenta se han realizado diferentes esfuerzos por lograr una mayor eficiencia en el recaudo de los diversos tipos de impuestos, adems, uno de los preceptos para lograr un proceso de ajuste hacia un Estado ms moderno acorde con las reformas estructurales propias de un proceso de apertura es, precisamente, reducir los niveles de evasin. En Colombia esto no se ha logrado, pues la evasin estimada del impuesto ala renta no slo no ha disminuido sino que ha crecido hasta alcanzar niveles superiores al 30% .El caso del impuesto al valor agregado es similar, mantenindose los niveles de evasin alrededor del 30%. (32) Desafortunadamente, aunque se ha centrado la atencin en el diseo de diversos mecanismos, generalmente va reforma tributaria, para lograr un aumento en el recaudo de los impuestos, no se ha brindado la atencin que amerita al tema de la eficiencia del manejo estatal. Al respecto resultan preocupantes problemas como por ejemplo: la duplicidad de erogaciones alas que ha llevado en la prctica real la profundizacin del proceso de descentralizacin, el escaso margen de maniobra en el manejo del presupuesto nacional u otros como el desconocimiento del Estado del nmero de funcionarios oficiales 0 la falta de claridad en la aplicacin de normas como la ley 60 de 1993 y la ley 100 de 1993, las cuales competen a la administracin descentralizada de la salud y la financiacin de la misma (Comisin de racionalizacin del gasto y de las finanzas pblicas, 1997). Los problemas de eficiencia del gasto pblico deben ser tenidos en cuenta adems en sectores como la defensa y la justicia, los cuales se han beneficiado de un aumento sustancial en el presupuesto destinado a dichos servicios pblicos pero a cambio no han ofrecido los resultados esperados.

MERCADO LABORAL Y DISTRIBUCIN DEL INGRESO MERCADO LABORAL

El mercado de trabajo es uno de los principales receptores de las transformaciones econmicas con manifestaciones como la variacin de las tasas de desempleo y ocupacin o el incremento de los niveles de informalidad en el empleo y la precariedad de los ingresos. La bsqueda de la creacin de empleos de manera perdurable y sostenible requiere de la implantacin de polticas que propicien una alta dinmica de crecimiento en las diferentes ramas econmicas, con programas focalizados que contribuyan a corregir algunos desequilibrios y situaciones crticas de empleo en los grupos ms vulnerables de la poblacin. En el perodo comprendido entre 1980 y 1997, el empleo en Colombia tuvo una distribucin relativamente homognea en cuanto a la participacin de las diferentes ramas de actividad en la composicin del nmero total de ocupados. As, segn la Encuesta Nacional de Hogares -ENH- (33), los sectores con mayor peso relativo sobre el empleo son, en su orden: servicios que participaron en promedio con el 28.6% del empleo; comercio, restaurantes y hoteles con el 25% y la industria manufacturera con el 23.2%. Estas tres ramas de actividad presentaron oscilaciones bastante moderadas en su participacin dentro de( total de empleo, conservando en 1996 una contribucin similar a aquella ostentada en 1983 (Cuadro 1.4). A diferencia de los anteriores, el sector financiero particip, en promedio, con el 7.5% del empleo total, mostrando una tendencia ascendente al final de perodo. Por otra parte el sector de servicios se destaca por ser indiscutiblemente el mayor generador de empleo en los ltimos aos (Cuadro 1.5 ). La industria manufacturera, con participaciones en la generacin de empleo generalmente superiores al 10%, tuvo un comportamiento relativamente estable hasta 1994, ao a partir del cual comenz a destruir puestos de trabajo por la prdida de dinamismo y ante cambios en la intensidad y composicin del empleo industrial. El sector de la construccin como generador de empleo tiene un comportamiento acorde con su ciclo de actividad y, por tanto, presenta grandes oscilaciones. Es as como en el perodo 1992-1995 el sector de construccin fue uno de los principales generadores de empleo, lo cual coincide con el ciclo expansivo de esta actividad; en 1994 fue el segundo sector generador de empleo, participando con ms del 40% de los nuevos puestos de trabajo, pero ya para 1996, el ciclo descendente de la construccin era notorio con su consecuente cada en contribucin al incremento del desempleo. Dos aspectos relevantes en el anlisis sobre la evolucin del empleo son los niveles de informalidad y de salarizacin. En la ltima dcada la tasa de salarizacin -porcentaje de obreros y empleados asalariadoscreci moderadamente (Cuadro 1.6), pasando de representar el 62.9% de la poblacin ocupada en 1986 al 64.5% en 1996, lo cual es un primer indicativo de que los niveles de informalidad han cedido parcialmente. Por su parte, la participacin de la categora de empleo denominada otros empleos, en la que se incluyen los trabajadores de servicio domstico y los ayudantes familiares no remunerados, mostr una tendencia a la baja durante la dcada. El Cuadro 1.7 complementa el panorama sobre la evolucin de la informalidad del empleo en el pas(34). En trminos agregados ha venido perdiendo participacin dentro del total del empleo, al pasar del 55.6% en 1984 al 53.6% en 1994; sin embargo, el nivel de informalidad del empleo sigue siendo muy elevado: 51.7% en las principales ciudades y 62.1% en las ciudades intermedias. Al desagregar las estadsticas para las diferentes zonas urbanas, se refleja una cada de los niveles de informalidad del empleo en las cuatro ciudades principales, pero un incremento de la informalidad en las seis ciudades intermedias. A pesar de que en trminos relativos el nivel de informalidad del empleo ha cado en la ltima dcada, especialmente a partir del perodo de apertura, dicha situacin debe contrastarse con aspectos indicativos de la calidad del mismo. La participacin de trabajadores que reciben como remuneracin menos de un salario mnimo y la proporcin de trabajadores que no estn cobijados por el sistema de seguridad social son dos indicadores de la precariedad del empleo. En el primer caso, el Cuadro 1.8 muestra cmo se ha venido presentando una disminucin progresiva del nmero de trabajadores que recibe menos de un salario mnimo, pasando de representar el 22.5% en 1984 al 17 .6% en 1994. Sin embargo, al considerar que los ingresos laborales menores a un salario mnimo no alcanzan a cubrir la canasta familiar bsica, dicha participacin, a pesar de estar cayendo, sigue indicando un alto grado de precariedad de buena parte del mercado laboral. Con respecto a la porcin de trabajadores que no estn cubiertos por la seguridad social, se presenta una situacin preocupante, pues a pesar de que se ha incrementado la cobertura en la ltima dcada, para 1994, el 48.6% de los trabajadores urbanos carecan an de afiliacin a la seguridad social.

En los ltimos quince aos en Colombia se han presentado dos perodos crticos en la generacin de empleo. El primero de ellos se origin en la crisis del primer lustro de los ochenta, mientras que el segundo se relaciona, entre otros factores, con las medidas adoptadas en el proceso de apertura, siendo notorios sus efectos a partir de 1993. Las variaciones del entorno macroeconmico en la primera mitad de los ochenta afect la demanda laboral, particularmente por el descenso de la actividad productiva que gener una disminucin en la demanda de empleo. La crisis de los sectores externo, financiero e industrial fueron las principales manifestaciones del componente cclico del desempleo, que para 1985 alcanzlos mayores niveles histricos (35) (Grfico 1.17). Adicionalmente se presentaron distorsiones sobre el mercado de trabajo provenientes de factores determinantes de la oferta laboral, que a su vez propiciaron el desempleo estructural en el mercado de trabajo. Cabe mencionar los efectos tardos de la transicin demogrfica y de la revolucin educativa, la mayor urbanizacin de la poblacin en el pas y el incremento de la vinculacin de la mujer al mercado de trabajo. La estructura demogrfica de la poblacin para este perodo alcanz una mayor participacin de la poblacin en edad de trabajar creando presiones sobre el mercado de trabajo. En efecto, el crecimiento acelerado de la poblacin en las dcadas anteriores, 3.2% anual entre 1951 y 1964 y 3% entre 1964 y 1973, condujo aun crecimiento importante de la poblacin en edad de trabajar que an se reflejaba a inicios de la dcada de los ochenta. Las consecuencias inmediatas de dicha situacin fueron los incrementos de la tasa de participacin laboral y las mayores presiones sobre el mercado de trabajo. La urbanizacin de la poblacin en Colombia fue relativamente acelerada en las dcadas del cincuenta al ochenta, motivada en parte por el mayor crecimiento econmico en actividades concentradas en las ciudades, as como por la relativa tecnificacin de la agricultura y los problemas de violencia en el campo. Esto gener un crecimiento de la urbanizacin y con ello la oferta laboral en las ciudades. En efecto, la poblacin urbana en 1973 era el 59.1 % de la poblacin total, mientras que en 1985 ya llegaba al 67.4%. Los fenmenos de urbanizacin y de transicin demogrfica, generaron tasas de crecimiento de la poblacin en edad de trabajar en las zonas urbanas del 3.4% -anual en el primer lustro de los ochenta, nivel que superaba ligeramente la tasa de crecimiento promedio del PIB urbano para dicho perodo, 3.3%. La transformacin educativa que se llev acabo en la dcada de los cincuenta y sesenta alter la estructura de calificacin de la fuerza laboral en el pas y sus efectos se prolongaron hasta la dcada de los ochenta. Mientras que en 1950 ms del 40% de la fuerza laboral no tena educacin de ningn tipo, esta participacin en la dcada de los setenta descendi a niveles de116% y para 1984 representaba slo el 3% de la fuerza laboral. El crecimiento de la matrcula en la educacin primaria tuvo su auge en la dcada de los cincuenta, mientras que a partir de mediados de la dcada de los sesenta la educacin secundaria y universitaria present un crecimiento importante. Lo anterior condujo a que para el perodo 1978-1984 el porcentaje de nuevos trabajadores con algn grado de educacin secundaria fuera del 80% en las cuatro principales ciudades. Esta situacin present una coyuntura especial en el mercado laboral durante los primeros aos de la dcada de los ochenta cuando exista un cierto desbalance entre la calificacin creciente de los trabajadores y la oferta de calificaciones en los puestos de trabajo. Todo este conjunto de factores llev a un desequilibrio del mercado de trabajo que para 1985 lleg al punto de inflexin. Las medidas de ajuste adoptadas en diferentes frentes desde 1982 y profundizadas en 1984, favorecieron una recuperacin de la actividad productiva a partir de 1985, lo que unido a un control en el crecimiento de los salarios reales, incentiv la generacin de empleo (Grficos 1.17 y 1.18). El proceso de apertura econmica implantado en 1990 y profundizado a partir de 1991 ha cambiado de manera sustancial la estructura econmica del pas y las condiciones de competencia enfrentadas por los agentes productivos. Bajo este escenario el mercado de trabajo tiende a ser uno de los principales receptores de los ajustes necesarios para adecuarse a las condiciones impuestas por el nuevo modelo econmico. Al respecto, Carrasco y Reyes ( 1991 ) sealan que en varios pases el proceso de reconversin industrial para enfrentar la apertura, se inici con reestructuraciones en el interior de las organizaciones, a travs de ajustes

en las plantas de personal yen la gestin empresarial en procura de mayores niveles de eficiencia, y slo despus se han realizado cambios tecnolgicos en los procesos y en la composicin de la produccin. En Colombia, los primeros aos de apertura econmica estuvieron acompaados por el mayor ciclo expansivo de la demanda agregada interna en la historia reciente, lo cual, a pesar del deterioro en la balanza Comercial, logr encubrir o postergar los efectos sobre la produccin nacional y, por tanto, sobre la demanda laboral. As, desde 1994 la tasa de ocupacin empez a desacelerarse y para 1996 la tasa de desempleo alcanz niveles cercanos al 12%. El pobre desempeo del sector real desde las primeras etapas de la apertura, y del resto de la economa posteriormente, ha sido la principal causa del deterioro del mercado laboral, iniciado desde 1993. Mientras que en el perodo 1990-1993 se generaron aproximadamente 170 mil empleos por ao, entre 1994 y 1995 slo se crearon 47 mil nuevos empleos en las siete principales ciudades del pas y ya para 1996 se produjo una destruccin de empleos frente al ao anterior del orden de 97.500 empleos, lo cual conjuntamente con el crecimiento de la tasa global de participacin llev a aumentar significativamente la tasa de desempleo. La apertura econmica golpe de manera muy fuerte al sector agropecuario, no slo debido a las medidas de liberalizacin comercial sino tambin a la cada en los precios internacionales de los bienes agrcolas. La crisis del sector agropecuario contribuy a aumentar la poblacin no calificada en las zonas urbanas, va una mayor migracin campo-ciudad. Esto llev a que se revirtiera el comportamiento observado durante los aos ochenta, al presentarse una cada en los salarios del sector rural y prcticamente un estancamiento en los salarios urbanos (Ocampo, Tovar y Prez, 1997). El comportamiento del salario mnimo real en los aos posteriores a la apertura presenta un comportamiento bastante interesante (Grfico 1.18). Al deflactar el salario mnimo por IPC, es decir por el costo de vida para el trabajador, este ha mantenido un nivel constante, aunque menor a aqul observado durante el segundo lustro de la dcada de los ochenta. Al deflactarlo por IPP, es decir por el costo para el empresario, el salario mnimo real ha crecido, lo mismo que sucede al realizar el clculo del salario real en dlares. Estos resultados permiten concluir que, con la apertura, se ha observado un menor crecimiento en el precio de los insumos y bienes intermedios que en el de los bienes que componen la canasta familiar y adems, que en trminos de costos para las empresas, el principal costo laboral, como es el salario, ha crecido relativamente ms que los otros costos. El significativo incremento del salario mnimo real en dlares (10.8% anual entre 1992 y 1996) produjo un aumento importante en los costos para la economa en trminos internacionales, la que se traduce en una prdida de competitividad de los productores nacionales. A partir de 1991 la generacin de puestos de trabajo se vio jalonada por sectores como el de la construccin y el comercio, aumentndose la vulnerabilidad de la dinmica del empleo por ser ambos sectores particularmente sensibles al comportamiento de la demanda agregada interna. Por el contrario, sectores que favorecen una mayor estabilidad en el empleo, como la industria manufacturera, empez a observar bajas tasas de crecimiento en el empleo e incluso desde 1993 vienen presentando tasas negativas. A su turno, aunque la generacin de puestos de trabajo en el sector comercio y la construccin fueron especialmente importantes entre 1991 y 1994, a partir de 1995 comenz a decaer con el ciclo decreciente de tales actividades. Este comportamiento sectorial llev a que el desempleo comenzara a aumentar desde 1994, agudizndose desde 1995 con el decaimiento del crecimiento de la demanda agregada interna (Grfico 1.17). Adicionalmente, el pobre desempeo del empleo en los ltimos aos ha tenido un componente de tipo estructural en la medida en que existe una fuerte disparidad entre las calificaciones exigidas por las vacantes laborales y las aptitudes ofrecidas por los desempleados. Se presenta un exceso de oferta laboral concentrada en jvenes, mujeres y bachilleres sin formacin especfica y con poca o nula experiencia, al tiempo que se observa un dficit de oferta concentrado en ocupaciones administrativas e industriales con una calificacin muy especfica (Lpez Rugo, 1996). El componente de tipo estructural de la tasa de desempleo ha sido calculado en alrededor del 8% por algunos estudios, agravndose en apariencia con la apertura ante la superior exigencia de calificacin de los trabajadores en un contexto de competencia internacional. Este desequilibrio de tipo estructural en el mercado de trabajo se ratifica ante la evidencia de que actualmente la tasa de desempleo ms elevada es la correspondiente a personas con educacin secundaria completa e incompleta y educacin superior incompleta .(36)

Finalmente, existe discusin en cuanto al impacto en la generacin de empleo sobre aspectos referentes ala legislacin laboral ya la seguridad social. (37) Por una parte, la reforma laboral de 1990 -ley 50- flexibiliz los sistemas de contratacin y redujo algunos costos laborales relacionados con las cesantas y las pensiones por despidos sin justa causa, aspectos que en conjunto le dieron mayor transparencia a las relaciones laborales y propiciaron mejores condiciones para contratar trabajadores adicionales. Por otra parte, la reforma a la seguridad social de 1993 -ley 100- aument las cotizaciones por parte de los empleadores en nueve puntos porcentuales, generando un crecimiento de los costos no salariales como proporcin de la nmina, la cual ha tenido repercusiones sobre la competitividad de sectores intensivos en mano de obra y ha inducido, en cierta medida, el desplazamiento de la misma. (38) Las contribuciones al Servicio Nacional de Aprendizaje -Sena-, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- y cajas de compensacin que no fueron modificadas por ninguna de las dos reformas, y que actualmente suman nueve puntos porcentuales de los costos no salariales, son objeto de amplia discusin ya que el sector empresarial los considera excesivos y un desincentivo a una mayor contratacin laboral. Asimismo, existen serias dudas sobre la eficiencia con que se asignan y utilizan estos recursos; por ejemplo, con respecto al Sena, los empresarios argumentan que su contribucin no est siendo retribuida con una eficiente oferta de recursos humanos calificados para los requerimientos especficos de las firmas.

DISTRIBUCION DEL INGRESO

Con respecto a la evolucin de la distribucin del ingreso -medida por el coeficiente de Gini- (39) cabe mencionar la mejora registrada durante los primeros aos de la dcada de los ochenta, que desafortunadamente se revirti con la crisis de 1982-1983. Contrario a lo esperado en un comienzo, con el ajuste y la estabilizacin macroeconmicas realizadas en 1984 y 1985 se observ una ligera mejora en la distribucin del ingreso hasta 1987 (Grfico 1.19). Entretanto, el porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza presentaba una mejora sustancial durante los aos ochenta. En cambio, la poblacin por debajo de la lnea de indigencia empeoraba ligeramente entre 1978 y 1988. (40) Este comportamiento se centr particularmente en el rea rural, dado que la poblacin urbana, por debajo de los niveles de indigencia, en ese lapso permaneci prcticamente constante. Ocampo, Tovar y Prez ( 1997) muestran que la mejora en la distribucin del ingreso observada en el perodo 1978-1988, se debi principalmente a la mejora en los centros urbanos, pues en las zonas rurales la distribucin empeor. Adems, los salarios reales urbanos en este mismo perodo cayeron, mientras que los rurales crecieron particularmente en el decil ms alto, sufriendo los deciles ms pobres un deterioro sustancial tanto en el sector rural como en el urbano. Los diversos factores analizados con anterioridad generaron un deterioro en la distribucin del ingreso a partir de 1990, con ligera mejora en 1993 (Grfico 1.19). El porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza ha presentado una ligera mejora en el sector urbano, mantenindose los mismos niveles crticos superiores al 75%- en el rea rural (Grfico 1.20). Los niveles de indigencia, por el contrario, lograron mejoras sustanciales durante el proceso de apertura, especialmente a partir de 1992, dado que se descendi de manera agregada de niveles del 25% al 20%. Cabe destacar que la distribucin del ingreso no ha cambiado sustancialmente en los ltimos quince aos, pues el mejor perodo ( 1987 -1988) no dista mucho del peor registrado (1995-1996). Adicionalmente, el nivel promedio de finales de los aos setenta y comienzos de los ochenta se equipara al de mediados de los noventa (Grfico 1.19). Queda claro, por tanto, que ni en los peores aos de crisis a comienzos de la dcada de los ochenta, se registraron los niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso que se han registrado durante los aos que cubren el proceso de apertura. Por ltimo, Prez ( 1997) muestra que indicadores como el analfabetismo o el porcentaje de aos de educacin han presentado interesantes mejoras a largo plazo, al pasar, el primero, de niveles superiores al 20% en 1973 a niveles algo superiores a110% en 1993, mientras que el segundo ascenda de cuatro a siete aos, pero con un significativo deterioro en 1985 cuando descendi a tres aos. Estos niveles, sin embargo, no logran ocultar el estado de atraso relativo del pas, especialmente si se observa el sector rural, donde, la

tasa de analfabetismo alcanz en 1993 niveles ligeramente inferiores a los registrados en el sector urbano en 1964. Los indicadores de pobreza revelan una ligera mejora, aunque bsicamente se limita a las ciudades, y de manera poco notoria, pues la mejora durante la dcada de los noventa no supera los cinco punto porcentuales. El sector rural se ha visto afectado por una fuerte crisis en los aos noventa, con los consiguientes efectos sobre el nivel de vida. As, en 1993 cerca de140% de la poblacin rural presentaba al menos un necesidad bsica insatisfecha, lo que ocurra para el 20% de la poblacin urbana (Prez 1997).

CONCLUSIONES
En el captulo se ha realizado un recorrido de la poltica econmica colombiana entre 1967 y 1996. Los diferentes indicadores de desempeo econmico presentados muestran que, aun con obvias fluctuaciones, stas no han sido radicales y que se ha carecido del empuje necesario para un despegue econmico definitivo. No obstante, cabe resaltar que tampoco han estado presentes en la economa colombiana fases de fuerte recesin. En los ltimos treinta aos Colombia ha presentado una economa estable en trminos generales, su actividad productiva se ha diversificado aunque dirigida hacia la terciarizacin de la economa y su dependencia de un solo producto es cada vez menor. Sin embargo, careci de una estrategia de desarrollo a largo plazo, lo que en cierta medida puede haber obstaculizado el impulso necesario para un despegue definitivo. En trminos de desempeo de la economa colombiana, se ha observado que su crecimiento anual promedio ha sido superior al 4.5%, lo cual refleja una dinmica importante, pero insuficiente para lograr recortar la brecha con los pases ms avanzados y para evitar el incremento de la brecha con las naciones de nueva industrializacin. La composicin de la economa colombiana se ha caracterizado por su relativa terciarizacin no orientada a sectores generadores de desarrollo tecnolgico, lo que difiere sustancialmente del proceso seguido en naciones de rpido crecimiento. Paralelamente, la actividad agrcola ha cado en importancia productiva, al tiempo que la industria manufacturera no ha logrado ser el jalonador definitivo del crecimiento en Colombia, razn por la cual las bases del desarrollo estructural de largo plazo no pueden considerarse suficientemente slidas. Esto se demuestra al apreciar que los perodos de rpido crecimiento econmico han estado asociados con la dinmica de la demanda interna, siendo el sector externo poco relevante, salvo en perodos puntuales de boom de algunos productos particularmente primarios. La prdida de importancia del sector agropecuario est relacionada con problemas de ndole estructural como una alta concentracin de la tierra con creciente importancia de capitales no productivos (en buena parte de origen ilegal), elevados ndices de pobreza y desigualdad social, patrones inadecuados de especializacin y bajos niveles de productividad y modernizacin tecnolgica, altos costos de transaccin derivados de las condiciones de violencia y de la falta de infraestructura, etctera. Esta problemtica se ha visto agravada por las nuevas exigencias de competencia bajo un modelo de apertura econmica y por el creciente deterioro de la condiciones sociales y polticas en el pas. En los Captulos 12 y 13 se analiza en detalle la problemtica estructural de la dinmica industrial en los ltimos treinta aos, que le han impedido convertirse en el sector impulsor por excelencia de la economa colombiana. La poltica cambiaria en Colombia se ha caracterizado por un manejo prudente, basado durante ms de dos dcadas en la eficiente aplicacin de leyes y mecanismos adoptados a finales de los aos sesenta. As, salvo el perodo de crisis de la primera mitad de los ochenta, la cual se pudo sortear con relativo xito, Colombia no ha enfrentado desde mediados de los setenta peligro de graves crisis cambiarias que pudiesen dar lugar a manejos especulativos desestabilizantes.

Recientemente, sin embargo, el perodo de apertura vino acompaado de un proceso de revaluacin que sin duda afect el proceso de incorporacin de Colombia en los mercados internacionales. en la medida en que la competitividad de las exportaciones, especialmente las no tradicionales, todava se sustenta en buena medida en la tasa de cambio. Pero, de otra parte, ala vez que se encarecieron las exportaciones de productos finales en trminos de dlares-, las materias primas y los bienes de capital importados se abarataron, cosa que, sumada a un fuerte crecimiento de la demanda domstica, gener unas condiciones favorables para modernizar el aparato productivo colombiano a travs de la importacin de insumos especializados y de bienes de capital. Desafortunadamente, este proceso no se dio de manera generalizada, sino que ms bien las consecuencias de este proceso revaluacionista constituyeron un obstculo en el mejoramiento de la actividad productiva. El sector exportador no ha logrado ser el factor jalonador de la economa colombiana en correspondencia con el papel que se le ha asignado aunque con diferente nfasis desde 1967. La participacin de las exportaciones totales en el PIB no ha superado el 18% en los ltimos treinta aos, en tanto que la de las exportaciones menores siempre ha estado por debajo del 8%. Aunque la participacin de las importaciones nunca ha sido inferior al 10% del PIB desde 1970, slo ha superado la de las exportaciones precisamente en los perodos de liberacin de importaciones: entre finales de los setenta y principios de los ochenta, y durante la dcada de los noventa. Si bien las exportaciones menores han tenido una cierta dinmica, especialmente en los perodos 1967- 1975 y 1984-1991, el proceso de diversificacin y la competitividad comercial de las exportaciones manufactureras han sido claramente insuficientes como para penetrar con dinamismo y variedad los mercados internacionales (este tema es tratado con mayor detalle en los Captulos 14 y 15). Ante estas circunstancias resulta evidente la necesidad de incrementar sustancial mente el esfuerzo exportador de la economa colombiana para hacer viable la sostenibilidad del modelo de internacionalizacin y evitar la consolidacin de una tendencia ala apertura hacia adentro en lugar de una apertura hacia afuera, con las perversas consecuencias econmicas y sociales que ello traera. La inflacin en Colombia se distingue por su gran estabilidad, ya que salvo en los primeros aos del perodo bajo anlisis, su variacin ha sido escasa. Esto llev a que durante los aos ochenta, cuando la mayora de economas latinoamericanas presentaron altos niveles de inflacin -incluso situaciones de hiperinflacin en varias de ellas- Colombia fuera considerada como caso excepcional. Sin embargo, en pocas de reactivacin y mayor dinamismo como en los noventa, cuando la mayor parte de las economas vecinas presentan niveles de inflacin por debajo del 15%, no solamente se cuestiona la fuerte inercia inflacionaria en la economa colombiana, en especial bajo un modelo de desarrollo hacia afuera como el predominante, sino adems se reafirma el papel de la reduccin de la inflacin en el mejoramiento de la competitividad de la economa. La indexacin se ha convertido en una importante barrera en los intentos por bajar la inflacin a cifras de un dgito, lo cual llev a la utilizacin de mecanismos como el Pacto social de precios, salarios y productividad, que mostr eficientes resultados en economas hiperinflacionarias, pero cuyos alcances para Colombia no han sido del todo satisfactorios. Como casi todas las dems variables macroeconmicas, el ahorro y la inversin en Colombia tambin presentaron una gran estabilidad, aunque alrededor de un nivel promedio claramente insuficiente, sobresaliendo el notorio bajo desempeo registrado en el primer lustro de los ochenta. El excesivamente bajo nivel de ahorro debe ser uno de los mayores temas de discusin debido a su estrecha relacin con los niveles de inversin en el pas, los cuales se deben incrementar sustancialmente si se quiere alcanzar una senda con mayores ritmos de crecimiento sostenido a mediano y largo plazo. Sorprenden los bajos niveles de ahorro, puesto que las tasas reales de inters han sido especialmente altas con relacin al resto del mundo. An as, el sistema financiero ha sido uno de los sectores ms dinmicos en los ltimos treinta aos en el pas, registrndose en los aos noventa un claro proceso de concentracin acompaado de un mayor nivel de competencia entre los agentes, aunque a todas luces insuficiente, sin duda asociado con la liberalizacin de la legislacin relacionada con el sector financiero y la inversin extranjera. Dentro de las finanzas del sector pblico, las del gobierno nacional central han sido quizs las que mayor fluctuacin han experimentado en el perodo bajo anlisis. Han sido notorios la reproduccin de importantes desequilibrios, primero en los aos ochenta, consecuencia de las crisis financieras internacional y nacional, as como del incremento de la inversin pblica basado en crdito externo y, posteriormente, en los aos noventa, debido en buena parte al crecimiento sostenido de gastos en los sectores de la defensa, seguridad,

justicia ya ciertos sectores sociales. Adems, cambios institucionales como la profundizacin de la descentralizacin poltico administrativa, implicaron una clara reasignacin de responsabilidades entre diversos niveles de la administracin pblica, pero ante la incapacidad de lograr coordinar adecuadamente los gastos del gobierno central con las entidades descentralizadas, han conducido a la duplicacin de esfuerzos ya la ineficiencia en rubros del gasto pblico. Desafortunadamente, desde los aos ochenta no ha sido posible incorporar gran parte de la poblacin marginada a la economa en condiciones productivas que permitan generar y distribuir riqueza y dinamizar la estructura econmica del pas. As, salvo el desempleo, que ha sido relativamente controlado, aunque con crisis en algunos aos de los ochenta y mediados de los noventa, los otros indicadores de pobreza no han mostrado avances sustanciales que permitan mostrar una verdadera mejora en los niveles de vida de los colombianos ms pobres. Los niveles de informalidad y de salarizacin an se encuentran distantes de niveles aceptables, el salario mnimo no alcanza a cubrir la canasta bsica familiar y la cobertura de la seguridad social es insuficiente. Aunque en cierta medida se han logrado ligeros avances, el grado de pobreza de la poblacin colombiana se encuentra a niveles lejanos a aquellos esperados para un pas que busca dejar de pertenecer al denominado Tercer Mundo. Los avances en la distribucin del ingreso han sido mnimos. Si se analiza en retrospectiva la evolucin del coeficiente de Gini, se concluye que Colombia presenta hoy niveles de inequidad similares a aquellos observados hace quince o veinte aos. Adems, los niveles de educacin siguen siendo claramente insuficientes, especialmente en la educacin secundaria, en las carreras tcnicas y universidades con lo cual una de las premisas bsicas para lograr significativos niveles de crecimiento no est an satisfecha en Colombia. La recapitulacin anterior permite destacar que en Colombia la constante de la poltica macroeconmica ha estado basada en un manejo prudente, consecuente con la bsqueda de la estabilidad que se ha dado en los ltimos veinticinco aos. Esto, sin duda, ha sido un acierto, de manera especial en perodos de crisis, como lo fue el de los aos ochenta, pero desafortunadamente, concentrar la atencin en mantener la estabilidad acorto plazo, ha impedido valorar la importancia de preservar una estrategia consistente de desarrollo a mediano y largo plazo. Esto, como requisito para lograr niveles de crecimiento que permitan reducir efectivamente la brecha con los pases desarrollados. Es de resaltar en este punto que el comportamiento de la economa colombiana se ha beneficiado de la presencia de consecutivas bonanzas externas con naturaleza muy variada a partir de mediados de los setenta, asociadas con productos primarios como el caf y el petrleo, y con drogas ilcitas como la marihuana y la cocana. No obstante sus efectos favorables en algunas variables macroeconmicas como el nivel de reservas internacionales, las bonanzas, especialmente de ndole ilegal, han reproducido distorsiones perversas en el sistema econmico, al estimular el consumo, la especulacin y el enriquecimiento rpido, agudizando el ya de por s bajo nivel de ahorro y de inversin observado tradicionalmente en la sociedad colombiana, y al afectar ciertos precios relativos en favor de bienes no transadles. A pesar de la tradicin de manejo econmico cauteloso, en los ltimos aos la economa colombiana ha cedido seriamente su lugar preferencial en la regin en trminos de la estabilidad econmica, particularmente en los campos fiscal, cambiario e inflacionario, lo que entre otras cosas ha afectado perversamente el entorno macroeconmico para la competencia ante las nuevas condiciones exigidas por el modelo de desarrollo hacia afuera. Esta situacin se ha visto agravada por las serias deficiencias de la meso economa del pas (Parte II) y por el severo deterioro de la situacin poltica y social -principalmente la violencia en todas sus manifestaciones- y la prdida de legitimidad de las instituciones. Desde el inicio de los noventa, Colombia -al igual que otros pases de la regin- adopt un modelo de desarrollo basado en la apertura y liberalizacin de la competencia y la deregulacin de mercados en la bsqueda, entre otros propsitos, de mayores niveles de crecimiento econmico y de un mejor posicionamiento del pas ante el proceso de globalizacin. Sin embargo, la polarizacin en torno a cmo llevar a cabo dicho proceso, aun cuando hace ya ms de un lustro que se inici, puede conducir a que se dificulte la adopcin de una estrategia de desarrollo a largo plazo en consulta con las prioridades de ndole domstica y de las realidades del proceso de globalizacin en curso. Debe facilitarse a Colombia avanzar en la bsqueda de una insercin dinmica y creativa en el escenario internacional y de niveles de desarrollo que permitan recortar la brecha con las naciones ms avanzadas.

En medio del proceso de internacionalizacin y a diferencia de otras naciones incluso de Amrica Latina, a Colombia le corresponde la exigente tarea de alcanzar con presteza una estabilizacin macroeconmica de carcter estructural y perdurable en los frentes fiscal, cambiario e inflacionario y avanzar sin prdida de tiempo hacia la normalizacin del ambiente poltico, social e institucional, como requisitos necesarios aunque no suficientes para crear un entorno ms propicio para el ahorro, la inversin, el empleo, la productividad, la competencia y el crecimiento sostenido. Todo ello agravado con la necesidad inaplazable de mejorar el bienestar y las oportunidades de progreso para amplios estratos de su poblacin y reducir drsticamente la inequidad existente tanto de ingresos como de capacitacin en la sociedad colombiana.