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EDUARDO AMADEO2
JULIO 2003
1
PROYECTO DESAFÍOS DE POLÍTICAS SOCIALES EN AMÉRICA LATINA. BID/Fundación
Chile XXI. ATN/SF-7980-RG
2
Con la colaboración del equipo del área social de Chile 21.
INTRODUCCIÓN
3
Más allá de la definición tradicional que define a la institucionalidad social como “el conjunto
de organismos estatales encargados del diseño, la coordinación, la ejecución y el
financiamiento de las políticas sociales” (CEPAL1997:157).
sociedad, que se cristalizan en normas, leyes y prácticas sociales, entre otras
externalidades, y van conformando formas de relación entre los actores sociales
y especifican modalidades de organización propias de cada país. En esta
sección, el análisis revela que a pesar de importantes innovaciones en materia
de gestión social, de diseño y evaluación, así como innovaciones institucionales,
éstas siguen siendo insuficientes y, en muchos casos, inconsistentes con la
realidad social de la que deben dar cuenta. En el Anexo II se presenta una
síntesis de las principales reformas institucionales de los países de la región, así
como de los cambios en la gestión de las políticas sociales.
Si, por una parte, la institucionalidad democrática es la que abre las condiciones
para cambios e innovaciones en las políticas sociales en los noventa, por la otra,
la fragilidad institucional y el dominio de la política económica como rectoría y
límite de la política social en el curso de la última década, es la que explica las
dificultades crecientes de gobernabilidad y el impacto de ello en los desafíos
pendientes de política social. Cuestiones que derivan en crisis institucionales en
varios países.
4
Esta sección ha sido posible con la colaboración del economista César Verduga, ex diputado
del Congreso de Ecuador y dos veces Ministro de Estado: de Gobierno y del Trabajo.
Ecuador, Guatemala, Argentina, Paraguay, Venezuela y, más recientemente,
Bolivia, por mencionar los más evidentes.
En Perú, Fujimori cerró el Congreso a principios de los años noventa y diez años
después fue desplazado del poder por una mayoría parlamentaria opositora,
convocando a elecciones que dieron el triunfo, más que al electo presidente
Toledo, al sentimiento antifujimorista de una población que en la precedente
década había acumulado pobreza y deterioro en buena parte de sus indicadores
sociales. Esta situación y la no superación de las condiciones económicas y
sociales heredadas, se expresa en una muy baja popularidad del actual
mandatario según todas las encuestas de opinión y en un clima de creciente
conflictividad social que ha derivado, incluso, en el uso del estado de sitio en el
curso de este año.
La situación social del Ecuador no es mejor y en ese país no hay dudas de una
crisis institucional que, en el lapso que media ente 1997 y el 2003, ha visto
sucederse a seis titulares en el poder ejecutivo.
Sobre todo que, los acuerdos políticos sobre materias sociales tienen como
referente y soporte el estado de las propias economías y, desde mediados de los
noventa, la debilidad económica de los países, acentuada por crisis
internacionales, ha sido una limitación para acelerar los avances sociales y
acometer las reformas necesarias que, en su mayoría, requieren de magnitudes
de recursos de difícil obtención. Si negociar políticamente los cambios sociales
en períodos de crecimiento es una tarea política mayor, hacerlo en períodos de
escaso crecimiento e incluso recesivos -como le ha tocado vivir a buena parte de
las economías latinoamericanas- esa es una tarea gigantesca.
Esta dimensión política y del rol de las democracias en las políticas sociales no
siempre ha estado presente en los análisis, ni menos en las propuestas que se
formulan sobre cambios, innovaciones y reformas de las políticas sociales.
Hay un elemento que caracteriza la década del noventa en América Latina, tal
es, la preeminencia de los criterios económicos para resolver los problemas que
presentaba la región. El "Consenso de Washington" ha sido citado extensamente
como el "ideario del noventa" y fue el catalizador de las expectativas de
crecimiento y progreso que impulsarían las reformas en materia de
modernización económica y social.
5
Graham y Pettinato (2002:59) encontraron que la inflación y el desempleo son las variables
que mayor insatisfacción causan a la población. La experiencia anterior de altas tasas de
inflación ha sido relevante en las actitudes pro mercado de la población, en particular en
Ecuador y Venezuela. Las personas están más predispuestas a favor de las reformas pro
mercado cuando los costos de “no cambiar” son bastante obvios y sus consecuencias
negativas están más presentes en la memoria de la población.
6
Al respecto puede verse Bitar, Sergio: "De la Alianza para el Progreso a la magia del
mercado. Política Económica de los Estados Unidos hacia América Latina” en Desarrollo
Económica, N° 93, Vol. 24, Abril-Junio. Buenos Aires.
7
En una suerte de dilema entre el estilo más orientado al mercado, propio de la sociedad
norteamericana, en contraposición con las tesis europeas donde la « desmercantilización » se
considera una "precondición para conseguir un nivel tolerable de bienestar y de seguridad
individual", Esping-Andersen, Gosta (1993 :59). Al respecto Paramio (2002) comenta: “La
reforma del Estado era ciertamente imprescindible en América Latina a comienzos de los
años ochenta. Pero la forma en que se llevaron a cabo las reformas, en parte por la debilidad
estructural de las administraciones, en parte por la presión de la situación económica, y en
parte por decisión o estrategia de los gobernantes, ha conducido a modelos de sociedades en
las que los ciudadanos dependen mucho más del mercado que en ninguna otra sociedad
conocida, con excepción de los Estados Unidos, y cuentan con mucho menos apoyo público y
con recursos sociales más escasos que en cualquier otra sociedad conocida »
Sin embargo, las reformas en estos ámbitos -flexibilidad laboral, reformas en la
seguridad social, focalización de las inversiones en salud y educación- tuvieron
el sello de la problemática de los países desarrollados, caracterizada por la
fuerte incorporación de la mujer al mercado de trabajo, por el envejecimiento de
la población, por la extensión de la cobertura en salud y educación, por la
disminución del dinamismo del crecimiento a raíz de la adecuación productiva al
aumento de los precios del petróleo y a los nuevos desafíos tecnológicos. En
América Latina, a la luz de los resultados, se minimizaron las dificultades que
presentaba la estructura social prevaleciente, con un alto nivel de desigualdad
distributiva, así como en materia de activos, en particular la educación, y en la
concentración del poder, elementos que condicionaban los sistemas
democráticos y conferían una mayor fragilidad institucional a estos países. En
muchos países la superación del problema de la inflación, sin duda en beneficio
de los sectores más pobres, implicó poner sobre el tapete la restricción de
recursos fiscales compatibles con las metas de crecimiento y equidad
distributiva. Esto se expresó en muchos países en el desfinanciamiento de las
prestaciones universales de salud y educación, como también en la tensión entre
la reducción de déficit fiscal, que incluía la disminución del empleo público, y el
aumento en magnitud y en complejidad de las demandas sociales al estado por
parte de quienes quedaban afuera de los sistemas de protección social
vinculados al empleo formal.
Sin embargo, a fines de los setenta y concomitantemente con las crisis y los
vientos de cambio que llegaban de los países desarrollados, se cuestionó
fuertemente la estrategia sustitutiva de importaciones por la "insuficiencia
dinámica del modelo" caracterizada por:
8
Al respecto puede verse Taylor-Vos, 2001
9 La presencia de niveles cada vez más altos de inflación, asociados a la
resistencia al cambio de pesadas estructuras económico sociales y a un
mecanismo peculiar de resolver los conflictos distributivos alrededor de un
ingreso que no crecía lo suficiente para satisfacer las aspiraciones de
todos los sectores.
9
En cuanto al término pobreza se cuestiona su limitación a las personas que están por debajo
de un determinado nivel de ingresos –criterio de línea- o de tenencia / falta de determinados
elementos –criterio NBI- Se sugiere hablar no de pobreza, sino de “pobrezas” haciendo
referencia a un sistema de necesidades fundamentales entre las que se incluyen las de
participación, de pensamiento reflexivo o entendimiento, de creación o re-creación, de
autovaloración de sí y del grupo de pertenencia, de protección. Es necesario asumir una
concepción integral o sistemática de las necesidades humanas donde se reconoce como
tales no sólo a aquellas que comúnmente se caracterizan como necesidades básicas u
junto al desafío que implica la situación de amplios sectores medios, que habían
alcanzado un determinado nivel de salud y educación, en condiciones de
vulnerabilidad social10.
Así, la economía mundial ha crecido en los últimos treinta años a una tasa
promedio anual que es apenas la mitad del ritmo de crecimiento registrada entre
1973-1974, cuando el factor dinamizador de la economía era un capitalismo
productivo.
obvias: salud, trabajo, vivienda, educación, alimentación, etc., sino también un complejo de
necesidades “no tan obvias” tales como ser protagonista de la propia historia o necesidades
que interactúan entre sí. Al respecto Amadeo, Eduardo (2001): “Notas sobre el concepto de
pobreza” trabajo presentado en CEPAL, Chile. PEKEA Conference. Septiembre.
10
La vulnerabilidad está condicionada por la cantidad y calidad de los recursos activos que
controlan las familias en un momento determinado y por la posibilidad de utilizarlos en
distintas circunstancias económicas, sociales, políticas y culturales que va definiendo el
proceso social. La movilización de estos recursos permite aprovechar las estructuras de
oportunidades existentes en un momento, ya sea para elevar el nivel de bienestar o para
mantenerlo ante situaciones que lo amenazan. La interrupción del proceso de movilidad
social que caracterizaba a la mayoría de los países de la región pone en situación de
discontinuidad a los elementos que configuran las posibilidades de aprovechar el capital
acumulado para desarrollar su propio proyecto de vida.
Y el efecto de estos fenómenos, no sólo se reflejan en las dificultades para paliar
las situaciones de pobreza, sino en la pauperización de las clases medias que
han sido históricamente, en América Latina, la base social de la estabilidad
democrática. Si en el pasado, en los países de mayor desarrollo de la región
solían existir entre 1.5 y 2 empleos promedio por cada profesional que terminaba
las universidades, hoy en día la realidad es exactamente inversa. Por otra parte,
la mediana y pequeña empresa que permitió el fortalecimiento de las clases
medias viven, en la actualidad, procesos de deterioro.
Una mirada somera a las cifras, revela la importancia que adquieren las políticas
sociales en la década pasada. Entre 1990 y 1999 el gasto social per cápita subió
en promedio para América Latina de U$360 a U$540. Asimismo, el gasto social
en relación al PIB se elevó en tres puntos en ese decenio, pasando a
representar desde el 10.4% al 13.1% del PIB. Finalmente, en ese mismo período
se elevó del 41.9% al 47.9% al destinación del gasto público al gasto social. No
hubo país del continente que se eximiera de esta tendencia y, aunque muy
diferentes las situaciones entre ellos, todos mostraron algún empeño por dotar a
las políticas sociales de mayor centralidad.
De modo que, uno de los más importantes cambios ocurridos en los noventa, ha
sido el relativo al financiamiento de las políticas sociales, no tan sólo en términos
de magnitud, sino en la composición y destinación del gasto, así como en su
impacto progresivo, como veremos a continuación.
El ritmo de expansión del gasto social en la región fue mayor durante el primer
quinquenio, siendo menor en el segundo, aunque se mantuvo la tendencia al
aumento, lo que se relaciona con la dinámica de crecimiento de la región en los
noventa.
Pero no sólo se observó durante los noventa un importante crecimiento del gasto
social en la región, sino también un cambio en la orientación y destino de éste,
es decir, en la composición del gasto social, con un notorio énfasis en las
inversiones sociales en capital humano, como lo son los gastos en educación y
salud, seguidos de un gasto tradicionalmente alto como lo es la seguridad social
(que sigue siendo el que consume la mayor proporción del total del gasto social)
y, bastante más atrás, la vivienda.
En lo que se refiere a la salud, una vez más Argentina y Uruguay ocupan las
primeras dos posiciones en cuanto a destinar el más alto gasto per cápita anual
del continente. Por comparación, Chile que está en el último lugar de gasto per
cápita en salud de los seis países con mayor gasto social, una vez más muestra,
por contraste, los más altos incrementos en la última década. Como porcentaje
del PIB, en cambio, son Panamá, Costa Rica y Argentina los que mayor
proporción destinan a la salud y nutrición.
Educación Salud
per cápita variación per cápita variación
(U$ 1997) (% 90-97) (U$ 1997 (% 90-97)
Vivienda, agua,
Educación Salud y nutrición Seguridad social
saneamiento y otros
1990-91 1998-99 1990-91 1998-99 1990-91 1998-99 1990-91 1998-99
País
Promedio Simple 2,9 3,9 2,6 2,9 3,6 4,8 1,2 1,4
11
Se excluye a Bolivia y El Salvador. Para estos países sólo se dispone de información a partir
de 1995 y 1994, respectivamente.
12
Estimación del gasto consolidado. El promedio 1998-1999 corresponde a la cifra 1998.
13
Como lo revelan distintos estudios sobre el impacto del gasto social en los países de América
Latina; salud (en su componente de atención primaria) y asistencia social ocupan el primer
lugar de progresividad del gasto social, seguido en segundo lugar por la educación (en sus
componentes de educación primaria y, luego, secundaria o enseñanza media). Por el
contrario, la seguridad social tiene un carácter regresivo, así como la educación superior y,
casi en términos generales, también, los gastos en vivienda.
ellos tienen los gastos en seguridad social, especialmente por los reajustes de
pensiones y jubilaciones) y, en varios otros, los destinados a vivienda.
Es así que, si tomamos en cuenta los incrementos del gasto social en América
Latina en los noventa, éstos se distribuyen de la siguiente manera: en los países
de alto nivel de gasto social, del total de los aumentos el 48% es atribuible a la
seguridad social, seguido por educación (22%) y salud (17%). En los países de
gastos sociales intermedio y bajo, en cambio, del total de los aumentos del gasto
social en la década del noventa, el primer lugar lo ocupa educación (35%),
seguido por salud (25%) y, en tercer lugar, la seguridad social (21%). Todo lo
cual tiene impactos distributivos, como se aprecia en el siguiente cuadro.
América Latina (8 países): Incidencia del gasto Público Social en el ingreso de los hogares
(Gasto social como % del ingreso primario y del ingreso total de los hogares)
Promedio simple
32 76 37 25 15 7 21 57 24 14 7 3
% del ingreso primario 22 43 26 20 13 7 15 36 19 12 7 2
% del ingreso total
FUENTE: CEPAL, Panorama Social de América Latina 2000-2001
14
El primer quintil corresponde al más pobre.
15
Incluye al gasto social
De modo que, las tendencias descritas, es decir, los cambios de magnitud del
gasto social en los noventa, su redestinación preferente hacia la inversión social
y su progresividad se reflejan en el impacto distributivo que éste tiene en los
hogares. Los datos de la tabla anterior indican que el esfuerzo desarrollado por
los países de menor gasto social tuvo un efecto positivo en la distribución del
bienestar, que fue proporcionalmente más fuerte que en los países de más alto
gasto social por habitante, puesto que en estos últimos el mayor gasto en
seguridad social, que tiende a beneficiar más a los estratos de ingresos medio y
alto, absorbe una fracción mayor de los recursos públicos.
El mayor incremento del gasto social de los noventa respecto del período
precedente, así como el esfuerzo por orientar dichos incrementos
crecientemente hacia la inversión en capital humano, han estado determinadas
(cuando existe la voluntad política de los respectivos gobiernos) por las
disponibilidades fiscales y éstas tienen, como condición, la existencia de
estables tasas de crecimiento económico de los países que, en los años
recientes, han visto seriamente afectados los ritmos y tasas de crecimiento,
cuestión que tendrá efectos e impactos en las disponibilidades para el gasto
social y en sus requerimientos de expansión futuros.
Esta situación se hace aún más crítica si ponemos en sus reales términos las
actuales disponibilidades fiscales de los países de la región y hacemos un
análisis comparado internacional.
Tal como lo señala otro estudio de la CEPAL16, citando textualmente, “el tamaño
promedio del sector público en América Latina es moderado, muy inferior al de
los países de la OCDE y economías asiáticas. El promedio latinoamericano de
ingresos totales del gobierno central fluctúa entre 15% y 17% del PIB. Los
ingresos tributarios recaudados por los gobiernos (sin considerar las
contribuciones a la seguridad social) pasaron del 11.8% en 1990 al 13.6% del
PIB en 1996 (en los países de la OCDE es del 36%). Desde el punto de vista de
su composición, los ingresos tributarios de la OCDE tienen un 65% de tributación
16
El citado Pacto Fiscal.
directa (especialmente renta personal) y en América Latina fluctúa entre el 20% y
el 30% de impuestos directos, con alta evasión, elusión y renuncia fiscal”.
Más adelante, el informe agrega que “la participación promedio del estado en la
economía en América Latina en los noventa ha llegado a ser del orden del 27%,
siendo en la OCDE del 36%. La tendencia mundial revela que el gasto público
tiende a aumentar junto con el grado de desarrollo, claramente asociado a la
seguridad social. De observar la tendencia del gasto en la OCDE y en América
Latina se aprecia un mayor peso relativo del componente de transferencias y
subsidios asociados a la previsión cuando crece el ingreso por habitante, de
modo que junto con crecer el gasto público, crece el gasto social. Aún así, el
tamaño del Estado en Latinoamérica es menor al de los países de la OCDE y
asiáticos”.
Dentro de los medidas que incluyen tales reformas, es posible identificar algunas
tan importantes como: orientar el uso de los recursos públicos hacia la obtención
de resultados; aumentar la productividad de los recursos por medio de cambios
en la gestión que mejoren la calidad de los servicios y el nivel tecnológico de las
instituciones del estado, reducir el grado de burocratización y simplificar la
relación de los usuarios con los servicios públicos. Adicionalmente, se ha
comenzado a delegar el ejercicio de algunas funciones al sector privado, en
áreas tales como la salud, la educación, la seguridad social. Pero, además,
empiezan a provocarse también cambios e innovaciones institucionales y en las
modalidades de gestión social.
Coordinación social
17
Esta entidad sufre una transformación en el 2000 con el reciente gobierno de De la Rúa
pasando a adquirir el rango de Ministerio con nuevas áreas, pero sin que hasta el momento
se introduzcan modificaciones claras respecto de las funciones previas.
La otra fórmula probada, más extendida como experiencia, es aquélla en que,
sin alterar la institucionalidad vigente y sin reformas institucionales, se crean
coordinaciones interministeriales, con diferentes formatos y denominaciones
según los países: tal es el caso del Comité Interministerial de Asuntos Sociales
(CIAS) de Perú, o la Comisión Intersectorial de Desarrollo Social de México, así
como el Consejo Federal de Desarrollo (COFEDESO) en Argentina, y el Comité
Interministerial Social (CIS) en Chile, que luego pasó a ser Comité Social de
Ministros, como veremos en la sección siguiente.
3. El caso de Chile
Acompañando la expansión del gasto social que vive Chile en los noventa, se
producen modificaciones en la institucionalidad social pública, en el nivel central
y en regiones. Creación de un Ministerio y nuevos Servicios, instalación de los
Gobiernos Regionales con ampliación de sus facultades y recursos,
modificaciones en los roles sociales de los municipios, instancias de
coordinaciones gubernamentales y nuevos espacios institucionalizados de
participación, son parte de los cambios que, si bien con lentitud y limitaciones,
empiezan a operar en las políticas sociales, junto con innovaciones
programáticas y en la gestión social de los programas.
18
“Un ciudadano en una sociedad de la información y la gestión es aquel que dispone de los
conocimientos y bienes necesarios para participar como actor en los flujos de información”
(CEPAL, 2000:305)
de la Mujer (SERNAM)19, el Instituto Nacional de la Juventud (actualmente
denominado INJUV), la Comisión Nacional de Pueblos Indígenas (CONADI) y el
Fondo Nacional para la Discapacidad (FONADIS).
Con un mandato que incluye, entre sus múltiples funciones, la de ser una
entidad responsable de la priorización y coordinación de las políticas sociales,
MIDEPLAN es una institución híbrida que se asimila, en parte, a los ministerios
de Desarrollo Social de algunos países y a ciertos Ministerios de la Presidencia
de otros países, pero sin la fuerza política e institucional que varios de ellos
tienen en donde cuentan con importantes partidas presupuestarias propias,
programas de ejecución nacionales e inversiones sociales asignadas
directamente a estas carteras, especialmente en materia de infraestructura
social.
19
Que tiene una situación especial, porque a pesar de ser un Servicio, el hecho de que su
Directora tenga rango de Ministra Directora, le ha otorgado gran autonomía y peso político
propio diferente a los restantes Servicios dependientes de MIDEPLAN.
20
Tanto para los niños como para la tercera edad no se crean nuevas instituciones, pues se
estimó que las existentes permitían afrontar las políticas hacia ellos y que lo que se requería
era una mayor coordinación. Posteriormente, a mediados del gobierno de Frei, para efectos
de coordinación especializada se institucionalizó una Comisión del Adultos mayor
dependiente de la esposa del Presidente, instancia que ha permanecido en el tercer gobierno
de la Concertación.
Superación de la Pobreza, una de las prioridades establecidas en las bases
programáticas del segundo gobierno de la Concertación y asumida por el
presidente Frei al inicio de su mandato.
En cierta medida, se intenta dar forma a una autoridad social que pueda hacer
de contrapeso en las decisiones de la autoridad económica. Sin embargo, este
esfuerzo, aún con un Comité encabezado por el propio Presidente, no prospera
y el CIS se convierte en una instancia básicamente de coordinación de algunas
iniciativas y esfuerzos que siguen teniendo asiento en cada una de las
instituciones integrantes, con restringidas capacidades decisorias en aspectos
sustantivos.
21
Aún cuando, a partir del 2002, con el programa Chile Solidario que, hasta el término del actual
mandato presidencial, debe apoyar a todas las familias de extrema pobreza (programa que
será analizado en profundidad en el Estudio 3 de este proyecto), MIDEPLAN vuelve a adquirir
roles sustantivos en la política social, el hecho de que el rol articulador corresponda a un
programa y no a la entidad ministerial, no le otorga a MIDEPLAN ninguna capacidad
institucional de rectoría social, salvo en lo relativo a coordinar los esfuerzos asociados a la
implementación del programa en cuestión y que está destinado s un 5% de la población
chilena.
Los gobiernos regionales, siendo la base institucional en la que podrían
prosperar iniciativas sociales descentralizadas más autónomas requieren,
además de ir perfeccionando sus instituciones, competencias y capacidades
técnicas, de la disponibilidad de recursos suficientes para abordar las tareas
sociales prioritarias de cada región. Y en esas materias existe todavía un
importante rezago, siendo el nivel central quien mayormente decide y administra
los recursos.
Por otra parte, el así llamado tercer sector, carece de espacios de interlocución
con el mundo gubernamental y de respaldos normativos y jurídicos que permitan
su desarrollo institucional y su activa participación en la realización de acciones
sociales complementarias a la ejecución estatal.
Fruto del impulso en las innovaciones programáticas de los últimos años, más
de dos terceras partes del total de los programas sociales públicos en ejercicio
(superan los 200 realizados dispersamente por toda la institucionalidad social)
son programas nuevos, es decir, programas que tienen su origen a partir de
1990.
Del análisis comparado de los programas sociales nuevos con los antiguos,
surge la constatación de que los programas más recientes tienen un conjunto de
rasgos característicos comunes que alteran la forma en que se ejecutaban las
políticas sociales con anterioridad a los noventa y que permite establecer un
contraste entre programas sociales tradicionales y los no tradicionales (los de
reciente creación), siendo estos últimos depositarios de una nueva orientación
en las políticas sociales que recoge concepciones que empiezan a generalizarse
en las prácticas gubernamentales de otros países de la región.
Focalización territorial.
Para revertir esta discriminación que afecta a las comunas más débiles, desde
1994 el gobierno instauró un programa especial de fortalecimiento municipal con
el propósito de generar mayores capacidades de gestión y programáticas en las
respectivas municipalidades.
Ahora bien, desde el punto de vista de sus contenidos, los programas nuevos
tienden a diferir de los programas tradicionales que son altamente sectoriales,
estimulando acciones coordinadas, intersectoriales, en que se combinan y
complementan esfuerzos sociales diversos, concertando a diversas instituciones.
Llamativos en estas materias son, por un lado, el programa de mujeres jefas de
hogar, en que se incentivan prestaciones de salud, apoyos en materia de
vivienda, atención preescolar y capacitación laboral y, de posterior aparición y
más ambicioso, el Programa Chile Barrio que, junto con el esfuerzo de
erradicación de los campamentos y regularización habitacional, contempla
prestaciones sociales, capacitación laboral y en emprendimiento económico.22
Ejecutores no gubernamentales.
Participación social.
22
Sobre esta matriz ha sido construido, si bien con modificaciones, el programa cuya
descripción y evaluación será parte del Estudio 3 de este proyecto, el programa Chile
Solidario que comenzó a funcionar en 2002.
Débil peso presupuestario y dispersión de los programas sociales nuevos.
En efecto, si bien más de dos terceras partes de los programas sociales tienen
características innovadoras en cuanto a la especialización de sus destinatarios,
la búsqueda de integralidad de la acción social, de la máxima descentralización
a niveles comunales y de participación social activa, estos programas sólo
representan aproximadamente un tercio del gasto social (según información
disponible a 1996). Ese mismo año, los programas más tradicionales, por el
carácter universal de las prestaciones y su mayor cobertura, concentraban dos
terceras partes del presupuesto social ejecutado. Esta escasa significación de
los programas nuevos se agrava por la proliferación de los mismos y su
consiguiente dispersión, restando impacto al conjunto.
4. Balance
Las políticas sociales deben concebirse como procesos muy dinámicos dotados
de complejidad y contradicciones internas. Esta concepción se opone a la visión
mecanicista que comprende a las políticas sociales como “cosa”, claramente
objetivada, capaz de actuar instrumentalmente sobre un problema muy
determinado. Las políticas sociales han contribuido y contribuyen al proceso de
estructuración de las sociedades, es decir, surgen de la estructura social para
reproducirla o para configurarla de otro modo (recursividad). Las políticas
sociales se podrían entender, desde este punto de vista, como la relación entre
el estado y la sociedad.
23
Los diferentes niveles educativos de los hogares de bajos y altos recursos generan patrones
diferentes en el nivel de instrucción de sus hijos. Así, en promedio en la región los hijos de
familias de mayores ingresos completarían 9.8 años de escolaridad mientras que los hijos de
familias de menores ingresos completarían 9 años de escolaridad. Lo cual conduce a un
impacto diferenciado sobre las remuneraciones individuales y, en consecuencia, sobre la
distribución del ingreso entre individuos (BID, 1998/99). Este proceso en el marco de las
reformas estructurales de los 90, se ha agudizado dado que los requerimientos educativos
asociados a los empleos se relacionan con los estándares internacionales y quienes llenan
estas características perciben los mayores ingresos. Como generalmente pertenecen a los
estratos superiores, se acentúa la concentración de ingresos. (Montajo, 2000).
de una economía volátil con tendencia creciente en el nivel de desempleo,
informalidad laboral y asalarización precaria, es decir sin beneficios de seguridad
social. Los costos de las transformaciones de los noventa se han concentrado,
con excepción de los países del grupo A, y con alguna compensación positiva
que no alcanza a revertir un marco de inequidad social en los países del grupo
B, en los miembros de los hogares de menores ingresos, en particular los niños,
por el nivel de desprotección familiar y social al que están siendo expuestos, los
jóvenes, que se están retirando tempranamente de la educación formal y quedan
al margen de las ocupaciones de calidad, cuando no sin estudio ni ocupación,
las mujeres y los mayores de estos hogares, que concentran las limitaciones
para insertarse con libertad en el mercado laboral. Es entre los miembros de los
hogares pobres donde se concentran las actividades informales de baja calidad
–cartoneros, vendedores callejeros, feriantes, micro emprendedores- que suele
incluir al grupo familiar en condiciones precarias como también los asalariados
sin beneficios de la seguridad social, lo que hace a estos hogares sumamente
dependientes de la asistencia pública a través de programas sociales.
24
Debe destacarse, en este contexto, el surgimiento de nuevos movimientos sociales, con
repercusión internacional, que han instalado en la agenda internacional las demandas por un
reparto más equitativo de las riquezas a nivel mundial.
puede proveer de bienestar social a la población y hacerlo simultáneamente. La
esfera estatal, sin embargo, es central en la organización de la desigualdad
social y su contribución es fundamental en el conflicto distributivo (impuestos,
legislación económica, presupuestos, políticas públicas) y en la reproducción
simbólica de las jerarquías sociales. Su participación es decisiva al realizar una
segunda distribución del excedente paralela a la del mercado (desgravaciones,
inversiones públicas, subvenciones, prestaciones sociales...) y al generar un
sistema de incentivos y castigos que influye en las decisiones de los actores
sociales (Rodrik, 2002).
25
Al comparar el nivel de satisfacción de distintos países en el mundo en relación al logro en su
nivel de ingreso per cápita, los países latinoamericanos se encuentran en su mayoría por
debajo de la media, es decir, su sensación de bienestar o felicidad es relativamente bajo, en
particular para Bolivia, Ecuador, Perú y Argentina. Honduras, Brasil, Venezuela y Panamá son
los únicos países que están algo por encima de la media (Graham y Pettinato, 2002:19)
En este sentido, a los problemas sociales tradicionales se suman otros propios
de la época, como se apreciará en mayor profundidad en el estudio siguiente
(Estudio 2 del proyecto):
26
OIT (1999), Amadeo-Caputo (2000), Repetto (2001)
27
BID(1998): “América Latina frente a la desigualdad
28
“Los datos indican que, en el decenio de los noventa, la tasa de crecimiento del empleo fue
inferior a la de la segunda mitad de los años ochenta; el desempleo creció; proliferó el empleo
en el sector informal; y el alza de los salarios reales favoreció más que nada a los
trabajadores calificados”. Stallings y Weller (2001:194). Al respecto puede verse también
CEPAL (2000:125). “Siete de cada diez empleos en las áreas urbanas de América Latina se
han creado en el sector informal” (CEPAL, 2002:21)
29
“Equidad en salud, en una perspectiva de medición y operacionalización del concepto, es la
ausencia de disparidades sistemáticas en salud –o en los principales determinantes de la
salud- entre grupos con diferentes niveles de ventajas/desventajas sociales –es decir,
riqueza, poder, o prestigio-. Inequidades en salud son las que sistemáticamente colocan a
grupos de personas que ya tienen desventajas sociales –por ejemplo, en virtud de su
condición de pobreza, de diferencias de género, y/o otros motives discriminatorios de raza,
etnia o religión- en un mayor rango de desventajas en lo concerniente a su estado de salud; la
salud es esencial para el bienestar y para sobrellevar otros efectos de la desventaja social ...
Asegurar equidad en salud requiere comparar la salud y sus determinantes sociales entre los
grupos menos aventajados socialmente. Estas comparaciones son esenciales para asegurar
tanto políticas nacionales como internacionales que conduzcan hacia una mayor o menor
justicia social en salud” (Braveman-Gushkin, 2003)
30
CEPAL (2000)
31
Al respecto el CLAD ha producido diversos trabajos en los últimos años.
consideraciones sobre el costo político de los sistemas actuales de
representación, seriamente cuestionados en la región32.
32
Latinbarómetro (2002)
33
Hay pocos trabajos al respecto. Puede verse Lerda, Juan Carlos (1999): “Las transparencias
en las finanzas públicas: el ámbito fiscal y el ámbito cuasi fiscal” Revista CLAD Reforma y
Democracia, n° 14, Junio. Caracas. Venezuela
,34 Fabián Repetto (2001) toma el caso de estos dos países como paradigmáticos en cuanto a
dos estilos de “institucionalizar” las reformas propuestas desde los organismos
internacionales.
alcanzar bienestar y un aumento del riesgo de exposición a las discontinuidades
en el trabajo o los ingresos (Fitoussi-Rosanvallón,1997)
Esto lleva a considerar que, tanto la forma en que se combinaron los tres
elementos que mencionamos en la introducción -estrategia sustitutiva, seguridad
social y rol del estado- generadores de un determinado tipo de institucionalidad
social en cada país, como los cambios de fin de siglo reclaman una mirada
novedosa; una perspectiva que ponga en relación los indicadores
socioeconómicos más tradicionales con otras variables que den cuenta de los
cambios en la familia - el rol de la mujer en el mercado de trabajo, la situación de
los niños, el desempleo de los jóvenes- de la relación de las personas con el
medio -la participación ciudadana, la capacidad de gestionar, el contexto local, la
movilidad social prevaleciente- y el tipo de inserción que cada país ha
desarrollado -o puede desarrollar- en el ámbito regional e internacional.
Jamaica se ubica en este grupo dado que ha tenido una situación insatisfactoria
en todas las dimensiones estudiadas, siendo uno de los más rezagados
de la región.
A partir de este análisis podemos inferir que son pocos los países que muestran
una situación satisfactoria en el recorrido a través de los distintos indicadores
utilizados. Sólo Chile y Costa Rica, cuya población representa una pequeña
parte del total de habitantes de América Latina y el Caribe, han logrado, hacia fin
de siglo, presentar resultados favorables para cada una de estas dimensiones.
Esto lleva a pensar que la implementación de este nuevo paradigma en políticas
públicas no ha tenido totalmente en cuenta las particularidades y/o necesidades
de la región, es decir: el tipo de estado de bienestar del que se partía, la
estructura social de cada país así como las debilidades y/o fortalezas en el plano
institucional. En muchos casos, su implementación no sólo no ha favorecido a un
crecimiento económico sostenido, sino que ha generado un deterioro en los
planos social e institucional existentes.
Si bien a lo largo del trabajo se han señalado algunos elementos que hacen a la
configuración de la institucionalidad social y se han utilizado algunos indicadores
novedosos para medir en forma general esta dimensión, parece necesario
comprender más finamente cuáles son los logros más específicos, las
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Graham y Pettinato (2002:87) señalan que los pobres en América Latina se han beneficiado
por la reducción de los altos niveles de inflación, la eliminación de algunas distorsiones del
mercado y el restablecimiento del crecimiento, como también por la reorientación del gasto
público en los programas focalizados hacia la población con mayores carencias. Sin
embargo, en muchos casos, como en Chile y Perú, este gasto se ha hecho a expensas de los
sectores medios, ya que ha sido financiado por impuestos indirectos
conceptualizaciones que han dado el marco a las experiencias positivas y las
reglas que se han ido conformando en las formas de relación que
protagonizaron los actores sociales, conforme a las modalidades de
organización propias de cada país.
Dado que el trabajo proponía una mirada panorámica sobre la región, se han
destacado tendencias generales en cada país mostrando la perfomance a nivel
macro. Sin embargo es pertinente aclarar que el avance en cuanto a la
descentralización en varios países de la región ha permitido a algunas
localidades o a un determinado colectivo social –que en algunos casos aparece
como el germen de un movimiento social incipiente- valorar rasgos que
contribuyen a lograr una institucionalidad social positiva, más allá de la magros
resultados a nivel nacional.
Este punto tiene distintas aristas, ya que por un lado estas experiencias no
alcanzan a tener una dimensión o una escala suficiente para revertir las
condiciones de inequidad que prevalecen en la mayoría de los países de la
región, y por otro lado, es pertinente revalorizar, como una responsabilidad
indelegable de la autoridad nacional democrática, la condición del Estado como
promotor del bien común y garante de la equidad dentro de su territorio. Este rol
se dificulta cuando el Estado pierde su legitimidad como actor social principal en
el ámbito de las Políticas Públicas a raíz de la excesiva burocratización o las
sospechas de corrupción. En este sentido, es preciso reencontrar formas de
legitimación entre los distintos actores sociales, atento a los problemas
priorizados en la agenda pública de cada país, teniendo en cuenta el contexto
regional e internacional. Para ello es necesario considerar a las Políticas
Sociales dentro del conjunto más general de Políticas Públicas, de modo que
ciertos principios y valores consensuados por la población, atraviesen el sentido
y el accionar de las intervenciones en materia social.
Por otro lado la experiencia del grupo C y D36 pone en evidencia cierta distancia
entre la conceptualización de las reformas propuestas, sugeridas desde un
marco teórico que se corresponde con el tronco principal del pensamiento
económico clásico, y la realidad de los países de la región, muchos de cuyos
problemas habían sido ya señalados por los economistas y sociólogos del
pensamiento "estructuralista" en los años sesenta. En este sentido parece haber
prevalecido en la región el "pensamiento mágico", exquisito en la literatura
latinoamericana pero que en el ámbito de la política es proclive a debilitar las
instituciones democráticas. Esta situación se refleja en las encuestas de
Latinbarómetro (2002) donde la televisión aparece en el primer lugar entre las
instituciones más confiables para la población y un alto porcentaje de
encuestados contesta que aceptaría un gobierno no democrático en su país.
El espacio del pensamiento estratégico fue ocupado entonces por una propuesta
“integral e integradora”, que desde la combinación de reformas estructurales
(apertura de comercio y financiamiento, privatización, desregulación), rígida
macroeconomía y transformaciones institucionales (en especial en el mercado
de trabajo), aseguraba crecimiento, estabilidad y salida de la pobreza. El
Consenso de Washington definió entonces los ’90. En ese marco conceptual,
correspondía a lo social también generar su propia reforma, a través de mayor
eficiencia y profesionalidad, la adopción de un enfoque de focalización, la
implementación de adecuadas redes de contención para los excluidos
(“temporarios”) del sistema, la adopción de criterios de eficiencia en los sistemas
universales de intervención (salud y educación) y pensiones, que habrían de ser
privatizadas.
Una mirada general a la década, muestra que el impacto de las reformas ha sido
muy variado a lo largo de toda la región. Desde el punto de vista
macroeconómico, la década se caracterizó por una tasa de crecimiento
promedio por habitante limitada (1,3%) menor que en décadas anteriores con
mucha volatilidad y crisis graves en los dos países mayores de la región y un
aumento generalizado de los niveles de concentración del ingreso y resultados
dispares en la reducción de la pobreza por ingresos.
Pero el punto más débil fue, sin duda, el mercado laboral. No sólo la nueva
economía fue incapaz de generar una corriente sostenida de empleos, sino que
se produjo en toda la región un evidente deterioro de la calidad laboral, que
agredió especialmente a quienes tienen mayor déficit de educación formal, con
sus obvias implicancias redistributivas, en términos de reproducción
intergeneracional de la pobreza.
Pero una mirada integral de la década, exige incorporar más variables que nos
permitan evaluar la existencia de logros, tendencias y carencias estructurales y
definan las posibilidades de acción para el futuro.
Ante todo, el tema del gasto social. Por cualquier variable que se lo mida, la
región -y cada uno de los países- ha invertido más recursos en temas sociales.
En el promedio, medido como porcentaje sobre el PBI, aumentó un 30%, y un
50% per capita, con un marcado énfasis en las inversiones en el capital humano,
como educación, salud y seguridad social.
Pero no fue fácil para los países financiar este gasto adicional, en una región
caracterizada por una estructura fiscal débil y regresiva; y por tanto volátil, cuya
reforma se convierte así en uno de los principales desafíos para esta nueva
década.
Los ingresos tributarios recaudados por los gobiernos pasaron en promedio del
11,8 al 13,6% del PBI, valores aún muy bajos si se comparan con el 36% que
ostentan los países de la OCDE; también los ingresos difieren en su
composición, con una tributación directa del 65% en la OCDE contra sólo entre
el 20 y 30% de América Latina, con alta evasión, elusión y renuncia fiscal.
Uno de los aspectos más destacables de la década, fue el énfasis puesto en las
reformas institucionales que intentaran mejorar no sólo la administración de los
recursos sociales, sino también su relevancia en la toma de decisiones que
afecten la distribución del ingreso y las oportunidades.
Con respecto al primer tema -la administración-, a partir de las reformas del
Estado, se produjeron cambios en las institucionalidades sociales y en la
gestión; términos como obtención de resultados, productividad de recursos,
reducción de la burocratización, pasaron a ser de uso habitual, generándose
también una lenta pero persistente corriente hacia la profesionalización de los
cuadros burocráticos de administración. Poco a poco, se ha ido difundiendo la
idea del valor de los mecanismos participativos como una contribución a la mejor
administración de recursos
Los esfuerzos se centraron también en la creación de nuevos instrumentos
públicos, los Fondos Sociales que, con distintos nombres surgieron como
herramientas paralelas a las instituciones públicas tradicionales, para financiar
programas y proyectos orientados a los grupos, sectores y áreas más pobres. Y
que a la vez funcionaban como una crítica velada o explícita a las debilidades de
gestión, al clientelismo o la corrupción, que yacía en los ministerios sectoriales,
los que competían por esos fondos.
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