EL MINISTERIO DE EDUCACION DE CHILE (1927-1997):

UNA MIRADA ANALITICA.

Ivn Nez Prieto Septiembre de 1997

Publicado en Cristin Cox y otros, 160 aos de educacin pblica. Historia del Ministerio de Educacin, Santiago, MINEDUC, 1997;pp. 58-100

Al cumplir 160 aos desde su primera fundacin y 70 aos desde que se denomina como tal, el Ministerio de Educacin de la Repblica de Chile se desarrolla en el marco de dos procesos significativos en su historia. Uno, es la Reforma Educacional que el mismo ministerio lidera y gestiona, que lo compromete en un gran esfuerzo colectivo y que lo lleva repensarse en sus concepciones, en sus relaciones y en sus prcticas institucionales. Los aniversarios indicados encuentran al Ministerio encabezando un sector que ha sido solemne y efectivamente reconocido prioritario en la agenda-pas. Otro proceso, que todava no se despliega con todas sus posibilidades es el de la modernizacin del conjunto de las instituciones pblicas , en los complejos escenarios de la redefinicin universal de las relaciones entre los Estados y las sociedades y los ciudadanos, del crecimiento econmico que se desea con equidad y en democracia, y de las mutaciones culturales de la modernidad, al iniciarse en los hechos el siglo XXI. Al mismo tiempo, el rgano estatal especializado en la conduccin del sistema de enseanza es objeto de diversas miradas y apreciaciones. Por una parte, se le descalifica, como un obstculo a la libertad de enseanza y de gestin de las instituciones educativas, que sera burocrtico, hipertrfico y detentador de un normativismo caduco que estara ahogando las posibilidades de la creatividad privada y la competitividad, nicas garantas del mejoramiento de la calidad de la educacin. La mayor parte de los docentes del sistema escolar ha manifestado su aspiracin a regresar a la condicin de funcionarios del Ministerio de Educacin, al que ven como nico organismo calificado para administrar dicho sistema. Muchos padres de familia e importantes sectores de opinin quisieran un Ministerio con poderes suficientes para intervenir de manera directa y ejecutiva en la solucin de problemas de la cotidianeidad educacional o en el respeto al derecho a la educacin, en la correcta inversin de los recursos pblico destinados al efecto o en la salvaguardia de la fe pblica en asuntos educacionales.

Una observacin del Ministerio de Educacin de hoy, lleva a levantar algunas interrogantes que tienen historia. Si al presente el Ministerio se inserta, como se dijo, en el marco de una profunda y ambiciosa Reforma Educacional y de un proceso de desarrollo y modernizacin del pas en una democracia que debe ser ampliada y perfeccionada cules fueron los sucesivos contextos en que oper el Ministerio entre 1927 - fecha de su re-fundacin - y el presente? En la actualidad, el Ministerio trabaja por la modernizacin de la educacin, por la provisin de las competencias humanas que requiere un pas abierto a la globalizacin, por la igualdad de oportunidades y por reforzar la ciudadana democrtica. cules fueron sus grandes objetivos, sus utopas, en el pasado reciente? Por otra parte, una mirada al interior del Ministerio permite descubrirle dos vocaciones o dos culturas que, siendo indispensables y complementarias, a veces lo tensionan: la de la continuidad y la del cambio. La primera es tambin la de la provisin normal del servicio de educacin pblica a todos, en las mejores condiciones posibles. La segunda es la de la innovacin y/o la reforma, que se hace cargo de las demandas de una sociedad en profunda y acelerada transformacin y que siente el imperativo de acompaar, servir o incluso, anticipar la dinmica histrica. fu siempre as? La legalidad vigente define al Ministerio como un rgano tcnico. La Reforma Educacional le exige fortalecer ese carcter. Sin embargo, de hecho y en el marco de su pertenencia al poder ejecutivo gubernamental, debe jugar un papel poltico en el escenario educativo, en el que se mueven poderosos actores, se desarrollan dinmicas de conflicto, negociacin y consenso y es necesario ejercer la persuasin democrtica antes que la imposicin autoritaria. Al mismo tiempo, es un Ministerio que no administra servicio educativo alguno Cmo se desplegaron las tres funciones, tcnica, poltica y administrativa en la historia del Ministerio? El Ministerio se inserta al presente en un esquema de gestin mixta de las instituciones educativas y navega en las aguas de una cambiante y debatible descentralizacin. Como ya se seal, se le hace aparecer como comprometido desde siempre con un negativo centralismo. Antes de 1980 slo hubo centralismo en la gestin del sistema educativo? cmo ha evolucionado la relacin "centro estatal"/ escuelas ? cmo evolucion el modo de gobernar y administrar una estructura educacional compleja y territorialmente extensa? En los aos 90, el Ministerio de Educacin tiene unidad de direccin y coherencia institucional fu siempre as? Perguntas como las presentadas motivan el presente ensayo histrico. Las respuestas que aqu se proponen son provisorias y tienen el doble propsito de motivar nuevas y diversas investigaciones sobre esta temtica y de contribuir a poner el debate sobre el Ministerio de Educacin en trminos ms amplios y equilibrados que los fciles juicios condenatorios o laudatorios. EL CONTEXTO HISTORICO Y EL MINEDUC.

1.

La evolucin histrica del Ministerio de Educacin, en el perodo 1927-1997, es el lugar de interseccin y la resultante de, por lo menos, dos procesos: la historia del Estado y la sociedad chilenos, y la marcha de la educacin en el mismo lapso.

1.1

La dinmica general del Estado y la sociedad:

El MINEDUC fue fundado como tal en el contexto de la transicin desde el Estado oligrquico con rgimen poltico parlamentario hacia el llamado "Estado de compromiso", que se va configurando desde la dictacin de la Constitucin de 1925 (1).. Hasta 1973, el MINEDUC se desarroll y oper en el marco de un aparato de Estado de creciente tamao y capacidades. Era un Estado empresario e interventor o fuertemente regulador en la economa. Era tambin un Estado social, en el sentido de proteccin de los sectores medios y pobres, a los que se procura sustraer de los avatares del mercado mediante fuertes polticas sociales. Era, por ltimo, un Estado que experimentab una progresiva ampliacin de la democracia poltica. Su aparato institucional era fuertemente centralista, jerarquizado y formal-burocrtico, a pesar de los intentos inorgnicos por democratizarlo y desconcentrarlo. Era un Estado que no se entenda como "subsidiario" sino como responsable del desarrollo del pas, lo cual fue y es percibido por algunos como paternalista, abusivo e hipertrfico y por otros como promotor y benefactor. Entre 1973 y 1980, el rasgo ms sobresaliente del Estado chileno fue su carcter represivo y excluyente (2). Esta etapa represent tambin una transicin, en la que progresivamente se va desmantelando el carcter del Estado de compromiso, no sin mantener y aun reforzar algunos de los rasgos del anterior, entre ellos el carcter burocrtico-autoritario de su cultura organizacional. La dictacin de la Constitucin de 1980 y la serie de "modernizaciones" emprendidas en torno a ese ao, abrieron paso a otra etapa, que cubrir el resto de la dcada: la del Estado "subsidiario", que se ha visto como Estado ausentista, que tiende a contraerse a tareas de seguridad externa, control poltico interno y un mnimo de regulaciones e intervenciones en el juego de la economa y en lo social, estas ltimas, orientadas ms bien a aliviar la extrema pobreza. Institucionalmente, el aparato de Estado se descentraliz fuertemente, tanto en el sentido territorial como funcional. Desde 1990, con la transicin a la democracia, se intenta gradualmente recuperar un rol activo y responsable del Estado, tanto en la promocin del desarrollo ( construyendo una alianza estratgica con la empresa privada ) como para intervenir de nuevo en las relaciones sociales, sin retroceder a etapas anteriores. En otras palabras, se explora, no sin dificultades, una nueva misin del Estado que no es ni el viejo intervencionismo ni la centralizacin hipertrfica del pasado, ni la simple complacencia ante la accin privada y el libre juego del mercado, cuyos efectos cortoplacistas y desequilibrantes son compensados con polticas pblicas de nuevo cuo. 1.2 La evolucin de la educacin chilena:

La educacin experimenta en estos setenta aos un doble proceso: Por una parte, se producen importantes cambios en la institucionalidad del sistema educativo, en que se ha evolucionado desde el sistema orientado a la expansin de cobertura al sistema orientado al mejoramiento de calidad y equidad.

En efecto, en sus primeros aos de existencia, el MINEDUC debe administrar un proceso de contraccin y deterioro cualitativo de la educacin pblica, como doble resultante de los efectos de la crisis macroeconmica de 1929 en el gasto pblico y de la inestabilidad poltica del momento 1931-1932, a lo que se suma el sello del segundo gobierno de Arturo Alessandri, poco interesado en fuertes polticas sociales y de democratizacin educacional. Pero desde fines de la dcada del 30, en el marco de los sucesivos gobierno radicales, de sello centro-izquierdista, se hace visible, por una parte, un creciente y persistente esfuerzo estatal por ampliar la cobertura educativa y, por otra, un conjunto de iniciativas inconexas y limitadas para modernizar la enseanza. El primer esfuerzo fue el dominante en la poltica educativa y en el quehacer del Ministerio. Fue un esfuerzo exitoso, aunque no exento de incoherencias o efectos perversos. Las siguientes cifras son elocuentes. El impulso expansivo se mantuvo desde fines del siglo pasado y, sostenido por la dictacin de la Ley de Educacin Primaria Obligatoria de 1920, culmina en 1928. Ese ao estaban matriculados en la enseanza primaria fiscal 525.000 nios y en la secundaria, 26.800 jvenes, cobertura que descendi a 397.000 escolares en 1933 y a 23.400 liceanos en 1931, ambos en el sector estatal (3). Desde 1935, se disponen de estadsticas de matrcula ms completas y comparables. En ese ao, el conjunto de la educacin bsica y media fiscal y particular atenda a 587.834 educandos, que representaban el 41,9% de la poblacin de 6 a 18 aos. En 1973, los mismos niveles atendan a 2.760.145 educandos y la cobertura llegaba a 91,3% del sealado grupo de edad. En 1995, la atencin se extendi hasta 2.866.229 escolares bsicos y medios, que representan el 54,1% del grupo etario (4). Entre 1935 y 1995 se salt, en la educacin pre-escolar desde 3.596 hasta 277.711 nios y en la educacin superior, desde 6.283 hasta 344.876 jvenes Este esfuerzo de expansin supuso que el MINEDUC tena que obtener, instalar y administrar a lo largo del territorio, recursos crecientes, de los tipos siguientes: Infraestructura: la expansin educativa, implic un gran esfuerzo de construccin, reparacin o ampliacin de edificios escolares y su equipamiento bsico. En 1937, esta tarea se descentraliz funcionalmente, mediante la fundacin de la Sociedad Constructura de Establecimientos Educacionales, empresa pblica que se responsabilizara de esta tarea hasta 1987. La Sociedad se relacionaba con el Estado a travs del MINEDUC. El Ministro era su presidente y a su Consejo Ejecutivo pertenecan, entre otros, las altas autoridades del Ministerio. Personal: obviamente el esfuerzo expansivo implicaba la formacin, la contratacin y la administracin de un creciente ejrcito de docentes y de funcionarios de administracin y de apoyo. Para la primera tarea, el Ministerio mantena una red de escuelas normales formadora de maestros y maestras primarias y de preescolar y encargaba, de manera descentralizada, la formacin de profesores y profesoras de la educacin secundaria a las Universidades estatales

autnomas. En esta tarea colaboraban tambin los centros privados de formacin de docentes, a los cuales el Ministerio deba supervigilar. La contratacin y administracin de personal de los establecimientos, llevaba a mantener una incrementada estructura de gestin en los niveles nacional y, para el caso de la educacin primaria, en los niveles provinciales y locales ( departamentos o agrupaciones de comunas ). Esta estructura, sin embargo, fue austera, como lo indican las cifras del Recuadro N 1

Recuadro N 1
CUANTO COSTABA "LA BUROCRACIA" MINISTERIAL? El presupuesto gubernamental de educacin para 1964 destinaba a gastos de administracin un 6,0% del total, el cual se descompona en la siguientes forma: administracin general de la educacin, 2,15%; administracin de la educacin primaria, 2,43; administracin de la educacin secundaria, 0,54%; administracin de la educacin profesional, 0,33%; planificacin de la educacin, 0,25%; administracin financiera, 0,30% En el mismo presupuesto, las remuneraciones en general, representaban slo un 60,63%. La mayor parte de ellas se asignaban al personal de los establecimientos educacionales. En los gastos propiamente de administracin, el porcentaje destinados a remuneraciones era de 4,88%, distribudo de la manera siguiente: administracin general de la educacin, 0,30%; administracin de la educacin primaria, 3,03%, en la administracin de la educacin secundaria, 0,63%; administracin de la educacin profesional, 0,32%; planificacin de la educacin, 0,12%; administracin financiera, 0,46% Ao Pedaggico 1964, Santiago, Universidad de Chile, Instituto de Educacin, Cuadro N6, p. 23

Financiamiento: la mantencin de la infraestructura, el equipamiento, los gastos de operacin y el pago de remuneraciones del personal, obligaban a desarrollar una estructura interna especializada en la programacin, el manejo y control de los recursos financieros y su correcta asignacin. Aunque el crecimiento de la estructura de gestin no sigui el mismo ritmo de incremento de la matrcula del sistema educativo, el MINEDUC en el mediano y largo plazo y hasta los aos 70, fue una agencia en progresivo desarrollo cuantitativo y diversificacin. El carcter y calidad de la gestin de la rutina escolar y de la expansin del servicio, es un tema de discusin y de investigacin ms profunda que la de este estudio.

Recuadro N 2
PRESUPUESTO "Se ha sealado con insistencia que una de las causas primordiales que han impedido satisfacer las necesidades educacionales del pas, consiste en la falta de recursos destinados a este objeto. El Presupuesto de Educacin ha representado porcentajes bajos del presupuesto nacional. A esto se agrega la los mltiples requerimientos del sistema. Se ha reclamado, tambin, la formacin de un verdadero Fondo Nacional de Educacin, constitudo con recursos permanentes, a fin de resolver, en forma gradual, los dficits de nuestra enseanza." "El examen de la actual organizacin presupuestaria del sistema educativo demuestra que ... ella tiene en vista, primordialmente, la funcin de control, en tanrto que la programacin para la eficiencia es muy reducida y, en ciertos aspectos, inexistente. El resultado de esta situacin es la existencia de un sistema presupuestario confuso y carente de flexibilidad que entorpece el desenvolvimiento normal de la funcin educativa, especialmente en lo relativo a la provisin de vacantes del personal docente." Ministerio de Educacin Pblica, Bases generales para el planeamiento de la educacin chilena, Santiago, 1961; pp. 48-49

Por otra parte, hay que considerar la historia del discurso educacional y pedaggico oficial: los objetivos de la enseanza, la organizacin y contenidos del curriculum, las concepciones pedaggicas vigentes, la configuracin de la profesin docente, etc. Esta es una historia muy rica en enfoques, propuestas e intentos de innovacin y reforma, cuya sustancia puede expresarse como bsqueda de modernizacin y democratizacin de la educacin. Aunque no puede hablarse de una poltica de Estado consistente e ininterrumpida, de hecho el Ministerio de Educacin hizo esfuerzos repetidos por renovar o actualizar los objetivos, los contenidos y la pedagoga vigentes en el sistema escolar, as como por orientar el sentido y carcter de la formacin y el perfeccionamiento docentes y las prcticas de enseanza y aprendizaje, procurando no slo cambios en el sentido u orientacin cualitativa sino tambin en la dimensin de igualdad de oportunidades y participacin social en la educacin (5). Para los sealados propsitos, el Ministerio emple, en algunos momentos, estrategias incrementales de "experimentacin", y en otros, estrategias de reforma general o integral (6). Ellas, implicaban la construccin o desarrollo de estructuras propias y regulares de promocin del cambio o, en algunos casos, la creacin de estructuras extraordinarias al efecto. En algunos casos, las iniciativas de cambio han provenido de las propias reparticiones del Ministerio, en otras, se han originado en grupos o personalidades externas que, de alguna manera, han infludo sobre el Ministerio o se han incorporado a l, a ttulo transitorio o con cierto grado de permanencia. Sobre sto, habr mayor anlisis en una de las secciones siguientes. Con todo, el esfuerzo de ampliacin de la oferta educativa en el sentido territorial y de inclusin social fue el ms prioritario y sostenido. Fue tambin el ms exitoso. Pero ese esfuerzo, en los aos 60 y 70, fue muy intenso y se tradujo en deterioros cualitativos, que dejaron pendientes para las dcadas de los 80 y 90 el desafo de la modernizacin y de la plena democratizacin del

sistema. En los hechos, el Ministerio de Educacin se construy ms para responder a la primera tarea, la de la extensin. Su reciente adaptacin al cumplimiento de la segunda tarea, la de la calidad y la equidad, ha debido hacerse en el contexto de un heredado debilitamiento o contraccin, que lo ha obligado a generar respuestas creativas e inditas para cumplir su misin constitucional y programtica. 2. UNIDAD Y PARCELACION/SEGMENTACION

A lo largo de buena parte de la historia de su estructura y funciones, el Ministerio se debati entre dos tendencias y sus correspondientes conciliaciones o compatibilizaciones: la tendencia a la "unidad" ( unidad de propsitos, de sentido y de estrategias ) que, racionalmente, se supona propia de una organizacin jerarquizada, dentro de un Estado moderno; y la tendencia a la dispersin, al desarrollo de objetivos, estructuras, estilos de gestin, culturas organizacionales y culturas profesionales paralelas y discordantes, al interior del mismo Ministerio y del sistema escolar de l dependiente. Esta ltima tendencia fue denominada como "feudalismo" o"parcelacin" (7). Ella, muy probablemente, reflej el modo histrico de constitucin del sistema pblico de educacin, que fue por agregacin. Reflej tambin la segmentacin social de la educacin, esto es, el acceso diferencial a la educacin, segn los sectores sociales, y el sentido y la calidad distinta de las ofertas educacionales que el Estado ha hecho a los diversos estratos de la sociedad chilena, a pesar de los esfuerzos democatizantes. En efecto:
i) La responsabilidad educacional del Estado fue ejercida desde el siglo XIX y hasta 1927, por diversas instituciones pblicas paralelas y prcticamente no coordinadas por el gobierno ( la Universidad de Chile administraba los liceos, haba un ente estatal autnomo que administraba las escuelas primarias, otros Ministerios gestionaban las ramas de enseanza agrcola, industrial, etc. ) (9).

ii) El sistema educativo republicano se construy, en el siglo XIX, segmentado en dos grandes canales: el de lite ( "preparatorias", Liceo, Universidad ) y el popular ( escuela primaria, escuelas tcnicas de nivel medio, incluyendo las normales ) (8); En otros trminos, como parte de procesos histricos externos al sistema educativo, se distribuan distintas oportunidades educacionales a los diferentes sectores sociales. El sistema de educacin formal estaba constitudo por ramas o canales de diferente funcionalidad y calidad. Antes de la fundacin del Ministerio, cada una de estas redes tenan su propio aparato de gestin y de conduccin. La re-fundacin del Ministerio moderno en 1927 signific la agregacin y la coexistencia de esas estructuras bajo un comn paraguas institucional. Pero no signific automtica y necesariamente coherencia o "unidad" del sistema, no obstante el fuerte discurso en ese sentido que desarrollaron los reformadores de 1927-28 . Podra pensarse que la administracin de un sistema educativo complejo deba originar naturalmente una cierta divisin del trabajo, que atendiese a las peculiaridades de cada uno de los niveles o modalidades. Pero la especializacin interna del nuevo Ministerio, recogi la inercia histrica de desarrollo particular de cada rama educativa y llev a un funcionamiento de tipo centrfugo o, como ya se dijo, de tipo "feudal", sin que la autoridad central de los Ministros y

Subsecretarios fuera lo suficientemente fuerte como para coordinar y dar sentido de "unidad" a la gestin (10). As, la historia del Ministerio hasta 1973 estuvo preada por el conflicto entre las administraciones de las diversas ramas educativas ( primaria y normal, secundaria y tcnicoprofesional ), que tendan a un desarrollo auto-referente o endgeno, por una parte y, por otra parte, por las demandas y esfuerzos para coordinar ms estrechamente las ramas, o establecer una estructura de gestin ms integrada, o una planificacin de conjunto. En otras palabras, la segmentacin o particularismo versus la unidad. Todo sto, como reflejo de la tensin entre democratizacin y racionalizacin, por una parte, y segmentacin social y cultural de la educacin, por otra. Esta tensin se reflejaba tanto en el nivel central del MINEDUC, como en sus niveles desconcentrados o, por ltimo en el nivel de las instituciones educativas mismas.

Recuadro N 3
AUSENCIA DE UNIDAD. "PARCELACION". "El Ministerio posee organismos tcnicos en las tres Direcciones de Educacin. Estos organismos ven limitadas sus funciones especficas, porque algunos de ello son absorbidos por funciones de carcter administrativo y porque operan aisladamente, sin relacionarse entre s, lo que es antieconmico y contribuye a la desorientacin y a la desintegracin de las ramas." "Por otra parte, la desconexin de las Direcciones entre s da origen al crecimiento de cada una de ellas, invadiendo el campo de las otras, de modo que cada Direccin ha creado bajo su dependencia establecimientos que corresponden a otras Direcciones" Conferencia Interamericana sobre Educacin y Desarrollo Econmico y Social para la Amrica Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, Santiago, Marzo de 1962; (mimeo); p. 60

Los intentos de dar unidad a la gestin:

La fundacin de la Superintendencia de Educacin, en abril de 1927, la designacin del Ministro de Instruccin como Superintendente y, particularmente, la transferencia de todos los servicios educativos estatales que estaban dispersos a manos de la Superintendencia y el Ministro, represent un paso transicional. Todava pesaba la historia de la segmentacin y del feudalismo de la poca oligrquica, de modo que, dependientes de esa Superintendencia se crearon siete Consejos, para administrar sendas ramas: primaria, secundaria, comercial, industrial y minera, agrcola, de formacin pedaggica, y universitaria (11).

Prcticamente junto a la re-fundacin del Ministerio ( el 30 de noviembre de 1927 ), y como efecto de la influencia del gremio del magisterio primario, que tena una visin integradora del desarrollo educativo, se dict el Decreto con Fuerza de Ley N 7.500 ( del 10 de diciembre del mismo ao ) que estableci con fuerza los principios de unidad, continuidad y correlacin del proceso educativo y de la institucionalidad estatal correspondiente. En este decreto se avanz con la mantencin de la Superintendencia, bajo presidencia del Ministro y de slo dos grandes departamentos de gestin, el de primaria y el de secundaria. Tambin implic un avance, en el sentido de la unidad, la fundacin de los Consejos Provinciales de Educacin que, junto con descentralizar territorialmente la gestin, significaba un principio de integracin, al nivel de la provincia, en que los establecimientos estatales de todo tipo estaran bajo la jusrisdiccin de un slo ente: el Consejo Provincial (12).

Esta victoria de la tendencia integradora fue efmera. En septiembre de 1928, se

discontinu la reforma motorizada por el gremio docente y se abi paso a la "contrarreforma" educacional, que se concret a plenitud en la gestin del Ministro Mariano Navarrete. Esto signific la vuelta a una estructura escindida, aunque el frreo gobierno del general Navarrete haya logrado que el naciente Ministerio marchara durante un par de aos al unsono. Durante los gobiernos que sucedieron al Frente Popular, los reformadores gremiales de 1928, en retirada desde entonces, lograron un espacio para una nueva oportunidad de desafo a la "parcelacin" de la administracin educativa. Fue el caso del Plan Experimental de Educacin del Departamento de San Carlos que, entre 1944 y 1949, intent desarrollar un sistema escolar complejo, con instituciones de educacin primaria, secundaria, profesional, de educacin de adultos y de comunidad y, en principio, de formacin de maestros normalistas, bajo una misma direccin en escala de un Departamento territorial. Sucesor del Plan San Carlos fue el movimiento de Escuelas Consolidadas que, desde los aos 50 y hasta 1973, disemin por el territorio un tipo de institucin escolar compleja, que inclua bajo una misma direccin gneros y ramas educativas diversas, tambin bajo el principio de "unidad, continuidad y correlacin" de la enseanza y de la gestin. Aunque estas dos experiencias, se hicieron en el marco de la gestin de la Direccin General de Educacin Primaria, su existencia cre problemas prcticos y premisas conceptuales que cuestionaban la parcelacin y presionaban en el sentido de la integracin (13). Aunque en otro marco institucional pero con el mismo sentido oper, entre 1961 y 1971, el Plan de Integracin Educacional del Departamento de Arica. Tambin all, se ensay la unificacin de todos los niveles y modalidades educativas existentes en esa jurisdiccin, en el marco de una misma planificacin y de una comn conduccin, como base experimental para introducir gradualmente una gestin integrada a niveles ms vastos. En 1953, volvi a crearse la Superintendencia de Educacin Pblica, figura institucional que se haba establecido en la Constitucin de 1833 y que se haba preservado en la de 1925, sin que se concretase legal y prcticamente, salvo en un breve lapso entre 1927 y 1929. La Superintendencia, en esta nueva etapa, se fund con un sello fuertemente integrador. Las corrientes y grupos que lograron reimplantarla, eran muy crticas del "feudalismo" de la institucionalidad estatal de la educacin. En consecuencia, se vea en la Superintendencia la gran herramienta para hacer efectivos los principios unitarios. Esto qued claro en los fundamentos o

"considerandos" de la ley que la cre. Pero dos hechos de la poltica real, limitaron esa pretensin: el carcter consultivo o asesor que se le imprimi y, das despus de su fundacin, la promulgacin de un DFL. que reorganizaba las tres tradicionales Direcciones de Educacin segn ramas o niveles, y les otorgaba las facultades ejecutivas que se le haban escatimado a la Superintendencia (14). No obstante, la creacin de la Superintendencia signific un cierto avance, teniendo en cuenta la alta legitimidad con que sta naci y el hecho de contener en su seno, al Consejo Nacional de Educacin, organismo incluyente de la representacin de todos los grandes actores, administrativos, institucionales y sociales de la educacin formal. Dicho Consejo fue de consulta obligada para todas las grandes decisiones educacionales y funcion como un importante espacio de creacin de consensos y de negociacin de divergencias, que ayud a imprimir mayor coherencia a la poltica educacional desde entonces. La implantacin del llamado "planeamiento integral de la educacin", durante el Gobierno de Jorge Alessandri, era antagnica con la gestin feudalizada. La creacin de una oficina de planeamiento con amplia jurisdiccin, la legitimada nocin de "integralidad" del desarrollo, la necesidad de un abordaje sistmico de sus problemas y el consenso en torno de una planificacin general de la educacin, todo ello vinculado a una todava ms amplia planificacin del desarrollo econmico y social, habran llevado a la superacin del viejo feudalismo en la gestin ministerial. Sin embargo, el "planeamiento integral" qued ms en el nivel del discurso que en el de prcticas de ruptura con la inercia histrica de parcelacin del Ministerio (15). En el gobierno de Frei Montalva, la disyuntiva entre "unidad" y "parcelacin" se resolvi en la accin, debido a que el gobierno estuvo en manos de un slo partido poltico, el cual le di fuerte respaldo a los organismos centrales del Ministerio ( la Oficina de Planeamiento y la Subsecretara ), obligando a las administraciones de ramas a marchar al mismo comps (16). Si bien el gobierno de Allende sostuvo un fuerte discurso integracionista ( ejemplo: ENU, "escuela nacional unificada ), no tuvo tiempo o capacidad poltica para enfrentar radicalmente el problema de la parcelacin del Ministerio, agravado por efectos del "cuoteo" poltico de las Direcciones de Educacin, cada una de ellas entregada a la responsabilidad poltica de alguno de los tres principales partidos de la Unidad Popular. No obstante, hubo algunos avances como la existencia y funcionamiento de un Comit Coordinador del Ministerio, bajo la autoridad del Ministro, y especialmente, por la puesta en marcha de las Coordinaciones Regionales de Educacin, antecedentes de las actuales SEREMI (17). Durante la primera etapa del gobierno de Pinochet (1973-1980), la "unidad" fue consustancial a la gestin militar del Ministerio, la cual fue impuesta por medios autoritarios. Ms tarde, en un Ministerio que dej de ser administrador de establecimientos y en un sistema educativo en que las distancias culturales entre educacin bsica y media ya tendan a acortarse, la desaparicin de las "parcelas" termin por perpetuarse. En efecto, durante los aos 70, se suprimieron de hecho las Direcciones por ramas o niveles y se adopt otra estructura ms integrada, que fue consagrada por la Ley N 18.956, de 8 de marzo de 1990. As en el actual Ministerio, la gestin ms propiamente educacional o pedaggica es

responsabilidad de un sola Divisin, la de Educacin General, as como la gestin de recursos, recae en una sla Divisin de Planificacin y Presupuesto. Por otra parte, la nueva estructura desconcentrada de SEREMI y Departamentos Provinciales de Educacin tiene jurisdiccin sobre todos los niveles y modalidades del sistema escolar, contribuyendo as a darles "unidad", en el sentido que reclamaban los histricos partidarios de este concepto. A lo mismo contribuye la transferencia de la gestin directa de los establecimientos pblicos a las municipalidades, las cuales tienen jurisdiccin indistintamente sobre escuelas bsicas y liceos cientfico-humanistas y tcnico-profesionales. Quizs puedan interpretarse tres situaciones, como remanentes de la vieja parcelacin. Por una parte, la creacin de una Divisin de Educacin Superior, al interior de la estructura ministerial creada en los aos 80. Por otra, la dispersin en la institucionalidad de la educacin parvularia, entre las instituciones administradas por la Junta Nacional de Jardines Infantiles, la educacin parvularia impartida al interior de escuelas bsicas - municipales o particulares - y los centros de la Fundacin Integra que, aunque de derecho privado, se financia con recursos pblicos. Cada una de estas redes tiene su propio tipo de gestin, distintos modos de financiarse, y normativas y prcticas pedaggicas propias. No existe una superestructura estatal con suficiente capacidad para integrar estas tres redes institucionales o siquiera para coordinarlos apropiadamente. Por ltimo, la segmentacin social y cultural de la educacin se expresa hoy da ms bien fuera del Ministerio, a travs de las llamadas "dependencias" institucionales: el sector de educacin pagada, el sector particular subvencionado y el sector municipal. Cada uno de estos sectores tiene sus usuarios socialmente diferenciados, sus propias caractersticas institucionales y niveles distintos de calidad, como lo demuestran los sistemas de medicin de logros educativos. Es decir, la segmentacin social sigue expresndose en educacin. Pero este fenmeno socio-cultural no tiene, en el presente, efecto en la estructura y funcionamiento del Ministerio. Puede decirse que, al interior del MINEDUC, se ha impuesto en lo sustantivo la tendencia a la unidad: en este caso, unidad en la gestin estatal de la educacin. Tener un Ministerio "nacional" en vez de un Ministerio "parcelado", representa un avance en el sentido de la democratizacin y la igualdad de oportunidades. 3. MODERNIZACION Y DEMOCRATIZACION EN LA HISTORIA DEL MINEDUC Las bases normativas y estructurales del Ministerio de Educacin que cumple 70 aos como tal , fueron echadas por la obra del Ministro Mariano Navarrete (1929-30). En su obra fundacional se manifestaba el carcter de la "contrarreforma" educacional de 1929-30, signada por una voluntad de implantar los componentes tcnico-pedaggicos de la "escuela nueva" o pedagoga activa, a travs de medios administrativos y jerrquicos, a los que se sumaban componentes nacionalistas y tradicionalistas (18). En otros trminos, el Ministerio se cre en el contexto de un proceso de contenido modernizador con estilo autoritario y estrategias centradas en la normativa estatal, lo cual le marc su temprano desarrollo, como un organismo ms administrativo que tcnico.

El sello autoritario fundacional fue atemperado o matizado por las tendencias democratizantes que influyeron crecientemente entre 1938 y 1973. As por ejemplo, las normativas sobre personal equilibraron el excesivo nfasis inicial en las obligaciones y prohibiciones, incorporando un mayor reconocimiento de derechos y garantas. Por otra parte, se observ una tendencia a abrir espacios de colegialidad o participacin, en el sistema escolar. Es el caso de los Consejos de Profesores y, en la estructura del Ministerio, la creacin del Consejo Nacional de Educacin ( en 1953 ) y la fundacin de Consejos ejecutivos o consultivos al interior de entidades como la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas ( 1964 ), el Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas ( 1967 ) y la Junta Nacional de Jardines Infantiles (1970). En 1973, se frustr otra posibilidad mucho ms radical de participacin social en las decisiones de gestin, formalmente abierta por la dictacin del llamado Decreto de Democratizacin que, sin embargo, qued sin ejecutarse (19). El sello autoritario fue recuperado con creces por la intervencin militar en el Ministerio de Educacin, a partir de septiembre de 1973. Todos los avances democratizadores fueron desactivados y se reimplant una concentracin de poder en una pirmide jerarquizada de autoridades en el funcionamiento del Ministerio, sin que hasta la fecha se hayan repuesto los espacios histricos de participacin. Las dos nicas expresiones colegiadas en la estructura de gestin, son ms expresiones de corporativismo que de democratizacin real. Es el caso del Consejo de Rectores de las Universidades llamadas "tradicionales", fundado en 1954, y del Consejo Superior de Educacin, creado por la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza en 1990. En cuanto al fundacional nfasis administrativo del Ministerio, puede afirmarse que se mantuvo en el tiempo, sin que fuera superado sustancialmente por los impulsos de modernizacin y tecnificacin, desarrollados en los aos 60. Particularmente importantes fueron las tendencias racionalizadoras de la gestin que se intent introducir a travs del llamado "planeamiento integral de la educacin", y de una reestructuracin de hecho del Ministerio, que acompa a la reforma educacional iniciada en 1965. Expresiones de lo anterior fueron la creacin de: i) la Oficina de Planeamiento de la Educacin, asociada a la Oficina de Planificacin Nacional; ii) la Oficina de Racionalizacin y Computacin Electrnica, ORCE; iii) los Servicios Nacionales de Supervisin, Orientacin y Evaluacin, dependientes de la Subsecretara (en 1971 fueron puestos bajo la jurisdiccin de la Superintendencia); iv) la Oficina de Relaciones Internacionales; v) la prctica del presupuesto por programa, y otros (20). El Ministerio posterior al golpe de 1973 represent, en distintas condiciones histricas, otra modernizacin autoritaria, combinada con el giro que ha significado el concepto y prctica de "Estado subsidiario", del que se desprendi la idea de un Ministerio empequeecido o ausente. Incluso, en los aos 80, se plane su conversin en una mera Subsecretara de un posible Ministerio de Polticas Sociales. Desde 1990, el Ministerio se ha puesto al servicio del actual proyecto de modernizacin educacional, en y para la democracia, expresado en los grandes objetivos de mejoramiento de la calidad y promocin de la equidad y la participacin. Es un Ministerio que recupera la responsabilidad estatal en la educacin, pero operando con una combinacin de estrategias de

apoyo estatal e incentivos, con regulaciones normativas de menor fuerza que en el pasado, en un contexto de descentralizacin y de fuerte participacin de actores de la sociedad civil. 4. REGULARIDAD, EXPANSION Y REFORMA. CONTINUIDAD Y CAMBIO En otro sentido, desde su fundacin, el Ministerio ha contenido en su historia y en el presente, dos "personalidades" o dos "misiones". La primera, extender la cobertura y asegurar un funcionamiento normal del sistema escolar. En los hechos, se ha tratado de lograr que el mximo posible de nios y jvenes estn atendidos de modo regular y de acuerdo a normas; en otros trminos, para esta "personalidad" del Ministerio ha importado ms la continuidad del servicio y la cantidad de beneficiados. La segunda misin ha sido la de transformar la calidad o cualidad de la educacin impartida ( de todo el sistema, de alguna de sus ramas o modalidades o de alguna dimensin particular del sistema, como el curriculum, la gestin o la formacin de profesores, etc., o de alguna rea territorial del sistema ). Para esta otra "personalidad" ha importado ms la calidad del servicio y la necesidad de la innovacin. Por la coyuntura re-fundacional ( la contrarreforma del general Navarrete ), la primera "personalidad" o misin del Ministerio ha sido la predominante a lo largo de toda su historia. Como ya se dijo, ella ha tenido un carcter autoritario- jerrquica, normativo-burocrtica y centralista. Esta misin ha sido portada por la estructura regular y desconcentrada del MINEDUC. Se entiende por regular, la que est conforme a la norma legal y el organigrama, integrada principalmente por funcionarios de carrera. Ha sido una estructura con cierto grado de desconcentracin territorial, que ha desarrollado una "cultura centralista-burocrtica", permeada tambin hacia los establecimientos educacionales y los docentes. La segunda "personalidad", por lo general, ha estado en condicin subordinada, salvo en algunos momentos estelares. La vocacin de cambio se ha basado en dos principios o aspiraciones: democratizacin y modernizacin o innovacin. La vocacin ministerial de democratizacin y/o renovacin, se ha expresado a travs de la accin de lderes del cambio que han podido instalarse en palancas de poder o de influencia al interior del Ministerio o adosados a l. Algunos ejemplos de la implantacin de liderazgos de cambio al interior de la estructura regular o asociados a ella, han sido los siguientes, segn etapas de la evolucin del Ministerio desde los aos 40: Perodo 1940-1960: En 1944, Vctor Troncoso y Daniel Navea, antiguos reformadores gremiales de 1928, lograron insertarse en la Seccin de Educacin Rural de la Direccin General de Educacin Primaria y Normal y desde all, con el apoyo del Ministro Benjamn Claro Velasco, ejecutaron el Plan Experimental de San Carlos, hasta que en 1948, una distinta correlacin de fuerzas polticas discontinu el Plan (21).

En 1945, la profesora Irma Salas, acompaada de un selecto grupo de reformadores, fue encargada de gestionar el Plan de Renovacin Gradual de la Educacin Secundaria. No contaban con el apoyo de la Direccin General de Educacin Secundaria y, gracias al apoyo del Ministro Enrique Marshall, operaron como Comisin de Renovacin Gradual, organismo ad hoc que perdurar hasta que en 1953, la gestin de los liceos renovados sea encargada a una Seccin de la estructura regular, cuya jefatura recay en Irma Salas; los equipos tcnicos de la Comisin y ms tarde, de la Seccin de Renovacin no procedieron necesariamente de la estructura regular de la Direccin de Secundaria (22). En 1953, se fund la Superintendencia, como mximo organismo tcnico del Ministerio, que tuvo como "ethos" la promocin del cambio. El cargo de Superintendente fue ocupado por Enrique Marshall, apoyado por un equipo superior que no provena directamente de la lnea funcionaria, como Oscar Vera, Manuel Zamorano, Enrique Saavedra, Martn Pino y otros; este grupo inicial fue paulatinamente desintegrndose y en los aos posteriores a 1956, algunos se fueron a organismos internacionales ( Oscar Vera, a UNESCO ) o volvieron a la ctedra universitaria (23). Perodo 1960-1973: En 1961, se design una primera Comisin de Planeamiento Integral de la Educacin, integrada en su mayora por expertos que no pertenecan al Ministerio y apoyada por un equipo interdisciplinario ajeno a la administracin ministerial, que proceda del Centro de Planificacin Econmica de la Universidad de Chile. Esta Comisin realiz un diagnstico inicial y propuso las bases, medios y procedimientos de un proceso de planificacin global de la educacin, asociado al planeamiento del desarrollo econmico y social, que emprenda el gobierno de Alessandri, en el marco ms amplio de la corriente de reformas impulsadas por la Alianza para el Progreso. Una segunda Comisin de Planeamiento Integral, presidida por el Ministro, pero cuyo ejecutivo era Oscar Vera. se encargara de conducir dicho proceso, entre 1962 y 1964. La Superintendencia de Educacin, en principio, debi mantenerse como el organismo sectorial de planificacin. Pero, al parecer se haba insertado en la cultura organizacional de la lnea del Ministerio, por lo que se le atribuy lentitud. En consecuencia, el gobierno decidi la creacin de los organismos ad hoc ya referidos, para hacerse responsables tcnicos del planeamiento (24). Recuadro N 4

SUPERINTENDENCIA: DEBILIDAD PARA LOGRAR UNIDAD Y DAR COORDINACION

"El D.F.L. 104 cre un organismo que permitiera dar unidad, coordinacin y flexibilidad al sistema educacional chileno ... la idea del legislador, sin embargo, se ha cumplido slo en cierta medida. Los factores que han determinado este incumplimiento cabal de las funciones otorgadas a la Superintendencia se podran resumir, a grandes rasgos, en los puntos siguientes: 1. Falta de coordinacin entre las funciones de la Superintendencia y aquellas que se han otorgado a las Direcciones de Educacin en la legislacin correspondiente. Esto ha producido conflictos de autoridad y duplicacin de funciones. 2. Falta de una organizacin interna funcional... 3. Escasez de recursos para cumplir con las funciones que se le han asignado..." Conferencia Interamericana sobre Educacin y Desarrollo Econmico y Social para la Amrica Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Santiago, Marzo de 1962 (mimeo); p. 60.

En el gobierno de Eduardo Frei Montalva, el liderazgo de la reforma educacional recay, como era obvio, en personal tcnico superior de confianza poltica, pero la ejecucin de la reforma, en niveles intermedios, en buena medida no se encarg a los funcionarios de lnea, sino a estructuras ad hoc. En efecto, utilizando los recursos del presupuesto de capital del Ministerio de Educacin y omitiendo los requisitos estatutarios, se cre un verdadero "ministerio paralelo" de nuevos funcionarios de confianza poltica. (25). A ello, debe agregarse la fundacin de nuevas reparticiones: los ya mencionados Servicios Nacionales de Supervisin, Orientacin y Evaluacin, la Jefatura de Planes Extraordinarios de Educacin de Adultos y, principalmente, el Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas. Todos estos organismos fueron integrados por personal tcnico de alta calificacin y, por lo general, no provenientes de la planta del Ministerio (26). Para realizar su proyecto de transformacin educativa, el gobierno de Salvador Allende, adems de la natural renovacin de las autoridades y funcionarios de confianza poltica, no se crearon nuevas o distintas entidades, sino que se utilizaron las existentes. Las excepciones fueron la Junta Nacional de Jardines Infantiles que, aunque creada en las postrimeras del gobierno anterior, empez a operar en los hechos en 1971. Algo similar ocurri con las Coordinaciones Regionales de Educacin que, salvo la de la regin del Bo-bo, fueron instaladas por el nuevo gobierno, bajo la responsabilidad de personal de su confianza. Para vincular las coordinaciones regionales con el Ministerio central, se cre, dependiente de la Subsecretara de Educacin, una Coordinacin Regional ad hoc (27). El perodo 1973-1989:

Para realizar su poltica reactiva o de limpieza poltica del sector educacin, el gobierno militar utiliz el Ministerio de Educacin, sobre la base de reemplazar no slo al personal superior de confianza poltica sino a una importante proporcin de funcionarios medios e inferiores de la estructura regular. Adems, se vali de otra "sui generis" estructura ad hoc: la intervencin de autoridades y oficiales de las fuerzas armadas en la administracin de la educacin. El caso ms visible y estudiado fue el hecho que se encarg al Comando de Institutos Militares del Ejrcito, el control de los establecimientos educacionales de la regin metropolitana, situacin excepcional que se prolong por algn tiempo (28). Recuadro N 5
CONTROL MILITAR SOBRE EL SISTEMA EDUCATIVO Circular de 12 de agosto de 1974, del Comando de Institutos Militares, que regula el funcionamiento de los establecimientos educacionales del Gran Santiago: Objetivos: 1. "Reiterar la ingerencia que le compete al Comando de Institutos Militares del Ejrcito en el saneamiento y control del funcionamiento del rea de la Educacin en el Gran Santiago, el cual debe ajustarse estrictamente a normas de procedimiento absolutamente profesional". 2. " Puntualizar la forma como deben materializarse las relaciones de Servicio entre los distintos niveles educacionales con sus autoridades y con aquellas que ha designado el Comandante de Institutos Militares para el cumplimiento de lo sealado en el punto 1." 3. "Definir exactamente las obligaciones y atribuciones de los funcionarios y personeros de la Educacin comprendidos en la accin que desarrolla el Comano de Institutos Militares como tambin las que corresponden a las autoridades militares que ejercen el control ya mencionado." "Los objetivos mencionados anteriormente tienen como norma general: "Controlar que las actividades docentes y coadyuvantes se efecten en todos los niveles de de la educacin como se indican: - con estricta sujecin a los postulados que preconiza la Honorable Junta de Gobierno; - obedeciendo fielmente las Directivas emanadas del Ministerio de Educacin; - dentro de la observancia de la ms absoluta disciplina y justicia; - entregndose exclusiva y totalmente a las labores netamente profesionales, con total prescindencia de proselitismo poltico y oscuras gestiones de grupos ideolgicos sectaristas." En, PIIE, Transformaciones educacionales bajo el rgimen militar, Volumen 2, Santiago, 1984; p. 481

Para realizar su poltica educacional proactiva, especialmente desde fines de la dcada del 70, el gobierno militar realiz diversas modificaciones en la administracin ministerial. Sin considerar todava las reformas relacionadas con la desconcentracin y descentralizacin de la gestin, cabe sealar los siguientes cambios en el nivel central del Ministerio: a) la concentracin de facultades

en las autoridades unipersonales, lo que implic, como ya se ha sealado, la supresin de los Consejos Nacional de Educacin, de la JUNAEB, de la JUNJI y del CPEIP; tras estas medidas estaba una concepcin autoritaria del cambio educativo; b) la ya sealada integracin de las tres direcciones por ramas, en una sla direccin de educacin escolar, que funcion de hecho hasta marzo de 1990; c) la creacin de un sistema o servicio de supervisin tcnico-educativo desconcentrado, en su origen orientado preferentemente al control del cumplimiento de normas; d) la instalacin de un instrumento institucional de evaluacin del sistema educativo, el PER primero y el SIMCE, ms tarde, puesto al servicio del Ministerio y del sector educacin pero, inicialmente diseado y administrado por expertos de la Universidad Catlica de Chile y, por lo tanto, instrumento de poltica educativa "adosado" al Ministerio y no integrante de su estructura regular; y e) la conversin de la tradicional Superintendencia de Educacin Pblica en Divisin de Planificacin y Presupuesto, estrechamente ligada a los organismos gubernamentales de programacin y financiamiento (ODEPLAN y Ministerio de Hacienda), y el creciente flujo de especialistas provenientes del sector financiero hacia las responsabilidades de direccin ministerial, todo ello, en el marco de la hegemona poltica y cultural de los economistas adheridos a la concepcin de libre mercado (29) Perodo de los aos 90: El Ministerio de Educacin, durante los dos gobiernos de la Concertacin, es escenario de la coexistencia de una estructura regular heredada - que se legaliz mediante la Ley N 18.956, dictada por la Junta Militar en los ltimos das de su ejercicio - y estructuras y equipos ad hoc, destinados a disear y promover los cambios educacionales. Junto con reemplazar los cuadros superiores de responsabilidad poltica, se han instalado a la vera de la organizacin regular del Ministerio, equipos especiales, responsabilizados de planear y gestionar programas de mejoramiento de calidad y equidad y de preparar la que hoy es la reforma educativa de los aos 90. Ejemplos de esta prctica son los siguientes equipos: a) el de asesora del Ministro y, ms recientemente, del Subsecretario; b) el del Programa de las 900 Escuelas; c) el del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin, MECE, para la educacin bsica y pre-escolar; d) el del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Media, MECE Media; y e) el del Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin, SIMCE Tras este desarrollo parecen encontrarse dos racionalidades. La primera, la poltico-tcnica, que se bas en dos motivaciones: por una parte, una natural desconfianza inicial a la lealtad poltica del personal de lnea, despus de 17 aos de rgimen militar y en la perspectiva de la transicin hacia la democracia y, por otra parte, la existencia de equipos de investigadores multidisciplinarios, con formacin moderna y "ethos" democrtico, en los centros acadmicos independientes y en ciertos sectores universitarios, que desde la oposicin al gobierno militar, haban participado en el diseo del programa educacional de la Concertacin y estaban disponibles para responsabilizarse de la gestin de las nuevas polticas (30). Una segunda racionalidad es la de eficiencia que, iniciada bajo el rgimen militar, aconsejaba no incrementar el tamao del Ministerio y "externalizar" las funciones o tareas que los organismos de la estructura regular no pudiesen absorber; esta lgica es la que haba llegado a subcontratar

con la Universidad Catlica los sistemas de evaluacin de calidad y que se ha mantenido y ampliado, con diversos casos, en que tareas de diseo, formacin o capacitacin, investigacin y evaluacin, acopio y distribucin de insumos, etc., ha sido encargado a organismos especializados no ministeriales, mediante el mecanismo de la contratacin o licitacin. Tres casos de "externalizacin" son paradigmticos: i) desde el mismo ao 1990, la utilizacin del PIIE para capacitar a los monitores de los Talleres de Aprendizaje en las 900 Escuelas; ii) entre 1992 y 1994, las 13 grandes investigaciones sobre la realidad de la educacin media, para efectos de planear su reforma, las cuales fueron encargadas a un amplio conjunto de Universidades y centros acadmicos independientes; y, iii) desde 1992, la responsabilidad de disear y administrar las mltiples tareas de la Red Interescolar de Informtica Educativa, "Enlaces", asignada a la Universidad de la Frontera y, ms recientemente, a un elenco ms extenso de Universidades, para dar cobertura nacional al apoyo necesario a este importante proyecto. Los referidos ejemplos se justifican porque las exigencias del cambio educativos sobrepasan con mucho la capacidad del actual Ministerio y renuevan una antigua historia de aporte externo al cumplimiento de la misin innovadora o reformadora de esta institucin Continuidad y cambio: Las diversas iniciativas de cambios o reformas educacionales, por lo general, han dado lugar a relaciones de tensin y de complementariedad entre ambas "personalidades" del MINEDUC, es decir, tensin y complementariedad entre la estructura regular y los liderazgos de cambio. La reciente tendencia a la descentralizacin y la autonoma de los agentes educativos y de gestin, y la urgencia y complejidad de la tarea de reforma de la educacin han ido resolviendo el dilema en favor del cambio sobre la mera continuidad y en la subordinacin de la administracin normativa a la conduccin poltico-tcnica de las transformaciones. A ello ha contribuido tambin la menor urgencia que tiene el problema de la expansin de la cobertura educativa y su contrapartida, el mayor imperativo que constituye la demanda por una transformacin cualitativa de la educacin.

5. MINISTERIO: POLITICO, TECNICO O ADMINISTRADOR? Las funciones "polticas", "tcnicas" y "administrativas" del Ministerio de Educacin son necesarias. Siempre el Ministerio ha combinado una dimensin administrativa, una tcnica y una dimensin poltica. Sin embargo, en su historia, ha cambiado el equilibrio entre los tres, as como el carcter de cada una de ellos en particular. El equilibrio ha ido redefinindose en el tiempo, a la luz de los cambios en el carcter del Estado, en el concepto y la prctica de lo pblico y la administracin pblica, y en la evolucin de las tecnologas sociales, institucionales y educacionales.

Recuadro N 6
DOS VISIONES EN EL TIEMPO: PLANEAMIENTO Y MERCADO

"Al querer planear la educacin se sigue la tendencia a que estn hoy da sometidos todos los procesos de la vida de los pueblos. La democracia que en tiempos pretritos se confunda con una libertad casi anrquica, admite hoy como base de su buen funcionamiento la existencia de planes, que se aplican en la inversin y en la produccin, para investigar y realizar consultas cientficas. Nada, pues, impide que algo anlogo se realice en el proceso formativo que ms esencialmente afecta a una sociedad, cual es la educacin." "Alentemos, en buena hora, la realizacin del planeamiento para alcanzar mejores resultados educacionales, interesemos en esta tarea a los Poderes Pblicos y tambin a los sectores de la sociedad que esperan de ella cambios fundamentales para el porvenir de la nacin..." "El Mercurio", 6 de enero de 1964, citado en Ministerio de Educacin, Antecedentes para el planeamiento integral de la educacin, Santiago, Publicaciones de la Comisin de Planeamiento Integral de la Educacin, 1964; pp.113-114. "La burocracia acadmica tradicional se ha opuesto al desarrollo privado y hace esfuerzos por limitarlo. Es, adems, conocido la postura dirigista del Ministerio de Educacin; a los burcratas se les paga por controlar y dirigir, y es lo que tienden a hacer..." "Las deficiencias de la educacin chilena se explican principalmente por el cuasi monopolio estatal que ha existido desde el siglo pasado. Se dir que sto es una exageracin y que ha habido enseanza privada, pero ella se ha desvirtuado por la presencia de programas oficiales. En verdad, se han hecho esfuerzos para corregir esta situacin, pero ha predominado el enfoque socialista del llamado Estado docente." "Existe la pretensin de que los conocimientos dispersos en millones de personas se pueden concentrar en una oficina estatal y, desde all, difundirlos a la gente. Este enfoque conduce a una estandarizacin de los productos; es decir, programas de estudios rgidos que limitan la diversidad del conocimiento. Estos programas van detrs de la realidad, variada y cambiante, y limitan la competencia, la que, al restringirse, termina en un servicio de mala calidad..." "La calidad de la educacin no se alcanza con estatutos docentes, programas oficiales, pruebas de aptitud acadmica, aportes no concursables a universidades tradicionales, acreditaciones a nuevas universidades o certificados burocrticos a los que desean dar este servicio. Tampoco se ayuda a los ms desvalidos dificultando su contratacin en las empresas o haciendo escuelas especiales de baja calidad para ellos..." "La semana econmica: falta de competencia, mala calidad", El Mercurio, Santiago, 23 de agosto de 1997

Durante la poca del parlamentarismo, inmediatamente anterior a la re-fundacin del Ministerio, hubo un gran desprestigio de la poltica de partidos y fuerte crtica a su intromisin corruptora en la administracin de las instituciones educativas pblicas. Se demandaba entonces el manejo de la educacin por los profesionales especializados en ella, lo que era consonante con el "corporativismo" que entonces era una corriente cultural influyente. Por otra parte, se daba un clima de creciente prestigio del desarrollo cientfico-tcnico que, en el caso de este sector, se

expresaba en la empresa de fundamentar la pedagoga en las llamadas "ciencias auxiliares de la educacin" ( psicologa, biologa, sociologa ) y en la introduccin del uso de mediciones.
Por las razones sealadas, en el mundo de la educacin se gener en los aos 20 un particular rechazo al carcter "poltico" del Ministerio, una aspiracin a la autonoma de la educacin, como una funcin pblica que deba entregarse al control de los especialistas en ella, de lo que se desprenda la necesidad de un Ministerio "de carcter tcnico" (31). Parte de la respuesta al problema vino desde el aparato de Estado como un todo, ya que sta fue una cuestin que afectaba a todos los sectores y no slo a educacin: consisti en la aprobacin de leyes orgnicas y reglamentos de servicio y, particularmente de Estatuto de la funcin pblica, que normaron minuciosamente los requisitos o condiciones de ingreso, los deberes, obligaciones y derechos de los empleados del Estado, y su organizacin en escalafones jerrquicos y carrera profesional o administrativa. La administracin del general Navarrete le puso un sello fundacional de ndole tcnica o "apoltica" al Ministerio. Pero ms tarde, los gobiernos de Pedro Aguirre Cerda y siguientes, permitieron un sesgo "poltico" asociado a una mayor democratizacin y al reperfilamiento de los partidos. En efecto, el Ministerio experimentaba la crtica del gremio magisterial que, sin embargo senta al Ministerio como propio y demandaba su "tecnificacin" y "racionalizacin" ( ver Recuadro N 7 ).

Recuadro N 7

GREMIOS DOCENTES Y MINISTERIO DE EDUCACION Acuerdos de la 2 Convencin Nacional de la Sociedad Nacional de Profesores, 1955 1. "Sealar que es de absoluta necesidad reorganizar el Ministerio de Educacin sobre nuevas bases que le permitan impulsar un efectivo desarrollo del sistema escolar, asegurar la unidad orgnica y funcional de la enseanza y atender adecuadamente las siguientes reas fundamentales: de educacin regular, de educacin suplementaria, de educacin fundamental y de extensin cultural." 2. "La nueva organizacin del Ministerio debe asegurar la coordinacin de la funciones tcnicas y administrativas a travs del organismo consultivo y de losorganismos ejecutivos nacionales. Con este fin, deber crearse, a base de la Superintendencia de Educacin y de las Direcciones Generales, una Direccin Nacional unificada del Servicio de Educacin Pblica." 3. "Dicha Direccin unificada deber asesorarse por un Departamento Tcnico que centralice y coordine las funciones tcnicas y por un Departamento Administrativo que, a su vez, centralice las distintas funciones de esta naturaleza..." 4. "Sealar que es indispensable complementar los servicios destinados al cumplimiento de funciones tcnicas, asistenciales o sociales del Ministerio, con otros, de modo que todos ellos, en coordinacin con los Departamentos Tcnico y Administrativo, cumplan, entre otras, las siguientes funciones o tareas. a) de estadstica educacional y censos escolares; b) de planificacin de la edificacin escolar; c) de asistencia social del escolar; d) de orientacin educacional, vocacional y profesional; e) de bienestar del personal; de racionalizacin del Presupuesto de Educacin; y g) de una Editorial Pedaggica." 5. "Luchar porque la nueva organizacin del Ministerio se descentralice, entregando la direccin y coordinacin de los servicios en plano zonal a organismos de estructuras y funciones semajantes a las de la Direccin Nacional unificada, a la cual debern subordinarse." Citado en Ministerio de Educacin, Antecedentes para el planeamiento integral de la educacin, Santiago, Publicaciones de la Comisin de Planeamiento Integral de la Educacin, 1964, pp. 61-62

Por otra parte, el Ministerio volvi a ser escenario de la competencia entre los diversos sectores partidistas, por el control de las importantes palancas de la administracin estatal de la educacin, uso que debi acomodarse a la existencia de las normas estatutarias, pensadas para favorecer una gestin profesional y no politizada . Recuadro N 8

POLITICA PARTIDISTA EN EL MINISTERIO "Incidencia de los factores polticos en los servicios: "Los profesores, como todos los servidores del Estado, ya desempeen funciones docente, ya de otra clase de funciones, gozan de una gran estabilidad en la posesin de sus cargos, lo que constituye una proteccin contra el efecto de las alternativas polticas ... Pese a todas estas protecciones, es innegable que la poltica partidista ha ejercido siempre su influencia en la educacin del pas, en detrimento de la justicia y de los rendimientos de la educacin" Conferencia Interamericana sobre Educacin y Desarrollo Econmico y Social para la Amrica Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, Santiago, Marzo de 1962 (mimeo); p. 61

En otro sentido, desde los aos 40 hubo una creciente demanda de participacin de una variedad de actores en la conduccin educacional, simbolizada en la presin para crear el Consejo Nacional de Educacin, lo que se concret en 1953. Dicho Consejo, aunque asesor, fue de consulta obligada respecto a las decisiones de poltica estatal de educacin. Contando con la participacin de representantes de entidades y actores sociales como el magisterio, la educacin privada, los empresarios, los sindicatos, las Universidades y las propias cpulas ministeriales, el Consejo fue un significativo espacio de representacin de demandas y enfoques diversos y de construccin de consensos. Recuadro N 9 ALGUNAS ATRIBUCIONES DEL CONSEJO NACIONAL DE EDUCACION 1. "Proponer al Ministro de Educacin la poltica educacional de la Nacin, para lo cual se dber precisar, en cada caso, los objetivos educacionales que se pretende alcanzar con los diversos tipos de enseanza y estudiar las medidas que aseguren la coordinacin y correlacin de las diversas ramas y servicios de la enseanza, dentro de los principios de la Educacin para la Democracia cuidando, especialmente, de que se realicen en la prctica la unidad y continuidad del proceso educativo ..." 2. "Proponer al Ministro las medidas que permitan relacionar los servicios educacionales con los dems servicios del Estado y con las diversas actividades nacionales, a fin de reforzar eficazmente la funcin social de la educacin." 3. "Proponer al Ministro la forma de descentralizar la administracin de los servicios educacionales y de adaptar su organizacin y funcionamiento a las necesidades sociales y econmicas de la Nacin y de sus diversas regiones geogrficas, considerando especialmente, las exigencias de la agricultura, la industria, la minera, el comercio, los servicios pblicos y la cultura en general."

D.F.L. N 104, de 3 de junio de 1953. Hasta 1973, permaneci la tensin entre el carcter tcnico demandado al Ministerio y la dimensin poltica de su accionar. La tensin entre las funciones tcnicas y las administrativas se resolva en favor de estas ltimas, en la medida en que la prioridad de las polticas estaba puesta en la expansin de la cobertura y en la normalizacin de un sistema cada vez ms complejo y territorialmente extendido. Las funciones tcnicas se entendan primero como diseo e implantacin de normas, secundariamente como investigacin y desarrollo y en ltimo lugar y muy incipientemente, como evaluacin del sistema. A este efecto, funcionaban los llamados "departamentos pedaggicos" en las direcciones de educacin y estructuras como el Instituto de Investigaciones Pedaggicas de la direccin de primaria u otros. Como ya se anot, cuando se decida un esfuerzo de transformacin que trascendiera la mera administracin ordinaria de normas tcnicas, haba necesidad de convocar o aceptar personalidades o equipos externos y de crear estructuras ad hoc. A pesar del discurso oficial de "despolitizacin" del sistema y del Ministerio, el perodo 19731990 puede ser interpretado como de un inicial fuerte predominio de la funcin poltica. sto, en el sentido de una poltica no partidista ni democrtica, que no vacil en violentar las normas estatutarias, argumentando razones de seguridad nacional; por otra parte, entre fines de 1973 y 1978, el MINEDUC estuvo encargado a la Armada, en el "cuoteo" entre las cuatro instituciones uniformadas que integraban el rgimen militar. Esta indita forma de politizacin del Ministerio fue cediendo terreno a una mayor presencia de la racionalidad tcnica, introducida desde fuera por el Ministerio de Hacienda o la Oficina de Planificacin Nacional, sin desplazar del todo a la racionalidad poltica. Esta ltima volvi a recobrar fuerzas cuando, en los ltimos aos de la dcada del 80, el rgimen se puso en campaa para enfrentar los problemas de la transicin y la posibilidad de su reemplazo por las fuerzas democrticas. Al presente, la funcin poltica del Ministerio de Educacin se ve realzada, en el contexto de la re-democratizacin del pas, por la necesidad de dar gobernabilidad legitimada al sector, de construir consensos para transformar la educacin y de negociar conflictos en un campo donde los actores sociales y los enfoques ideolgico-polticos cobran creciente fuerza ( es lo que se denomina "eficacia poltica" que, en contextos democrticos, es tan indispensable como la "eficiencia especializada" o "eficiencia tcnica" ). El actual carcter "administrativo" del Ministerio est marcado por las decisiones de 1980. Antes de esta fecha clave, la gestin administrativa de establecimientos y de personal docente, consuma la mayor parte de las energas y de los recursos del MINEDUC. La radical descentralizacin de ese ao, convirti al Ministerio en un raro caso en Amrica Latina: un Ministerio de Educacin sin escuelas ni maestros bajo su dependencia, lo que signific el inicio de otra etapa, en que se redujo la dimensin administrativa de la gestin, en favor de las dimensiones poltica y tcnica. La funcin tcnica, a su turno, en los aos recientes, est sufriendo fuertes desplazamientos. Por ejemplo, la supervisin, que, desde la administracin del Ministro Navarrete, tena su eje en el control del cumplimiento de las normas legales y reglamentarias, est derivando en asesora

tcnica y animacin de los procesos descentralizados de cambio de la educacin; la funcin de evaluacin, ha pasado a tener una gravitacin que sin duda cobrar todava mayor fuerza en los prximos aos; la funcin de planificacin est derivando desde la ya inconducente planificacin central del desarrollo del sistema nacional, al apoyo a la planificacin local o se reduce a la planificacin de las tareas internas del Ministerio, etc.

Recuadro N 10
DOS JUICIOS SOBRE LA SUPERVISION "La supervisin se cumple en nuestro sistema educacional en forma insatisfactoria, La Direccin de Educacin Primaria cuenta con cierto nmero de Directores de Educacin Departamental y Provincial ( Inspectores ), algunos de los cuales realizan una labor de supervisin en las funciones docentes. Sin embargo, predominan, en proporcin mucho mayor, las funciones inspectivas sobre las de asesora pedaggica." "En la educacin secundaria, la supervisin se reduce a lmites an ms estrechos: desde 1961 se dispone de cinco visitadores - hasta esa fecha eran slo cuatro - para visitar 645 establecimientos educacionales entre fiscales y particulares. El cmulo de cuestiones no estrictamente didcticas que ellos deben resolver, los imposibilita materialmente para cumplir una labor de supervisin propiamente tal. Cuenta tambin la Direccin de Educacin Secundaria con once Asesores Pedaggicos, pero estos funcionarios concentran su atencin en los Liceos Experimentales y slo muy espordica y ocasionalmente asesoran tcnicamente otros Liceos..." Conferencia Interamericana sobre Educacin y Desarrollo Econmico y Social para la Amrica Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, Santiago, Marzo de 1962; (mimeo); pp. 60-61 "A la falta de unidad del sistema nacional de enseanza contribuye la deficiente supervisin administrativa ejercida por el Ministerio de Educacin sobre los colegios de iniciativa privada ... Es ilustrativo sealar que en la provincia de Cautn hay 501 escuelas primarias particulares y 301 fiscales, y el Estado slo dispone de 5 supervisores en esa zona para controlar los dos sistemas. Si dichos funcionarios se dedicaran a visitar rpidamente los establecimientos bajo su vigilancia, no alcanzaran a practicar dos visitas inspectivas al ao." Ministerio de Educacin Pblica, Bases generales para el planeamiento de la educacin chilena, Santigo, MINEDUC, 1961; p. 48

6.

CENTRALISMO Y DESCENTRALIZACION:

Entre 1927 y 1980, el Ministerio actu en un escenario de creciente centralizacin del sistema educativo, congruente con el carcter centralizado del conjunto del Estado. Desde esa fecha, se pasa a una etapa de fuertes discursos, normativas y prcticas de desconcentracin y descentralizacin, aunque hasta hoy subsisten manifestaciones significativas de una "cultura del centralismo" que, configurada desde el siglo XIX, no se supera fcil ni rpidamente. Asociada al trnsito desde "centralismo" a "descentralizacin" est la evolucin del rol asignado al Estado en educacin. Hasta 1980, el Estado asuma un rol muy protagnico, que no exclua la existencia de antiguas pero limitadas prcticas de mercado. amparadas en el principio de libertad de enseanza reconocido en las Constituciones de 1833 y 1925. As, el naciente Ministerio de Educacin debi administrar un sistema mixto, con una dominante participacin del sistema pblico y con una subordinada pero creciente participacin privada. En 1980, todava las instituciones estatales atendan un 79% de la matrcula de la educacin bsica y media, dejando a las privadas slo un margen de 21%. Este sistema funcion, desde los aos 40, bajo el marco de una voluntad de regulacin estatal y planificacin que slo dejaba espacio a la competitividad de mercado en la educacin privada pagada por las familias. En el anlisis de la dinmica de centralismo y descentralizacin, se distinguirn cuatro etapas, a saber: 6.1 Centralismo y desconcentracin y descentralizacin limitadas (33): Entre 1927 y 1973, se observa un Ministerio funcional y territorialmente centralizado. Esto significaba que las competencias y capacidades de decisin se radicaban en la estructura central del Ministerio, situada en Santiago. Eran las autoridades nacionales las que decidan sobre los grandes asuntos y tambin sobre muchos de los asuntos menores y cotidianos del funcionamiento del sistema. Esta concentracin, contribua a darle cierta unidad de accin a la estructura estatal para la educacin, necesaria para la tarea de promover la expansin del servicio. Pero, la concentracin tena ciertos efectos perversos. En primer lugar, lentitud en los procesos de administracin, en cuanto la capacidad de decisin se acumulaba en unas pocas manos; esta concentracin se fue haciendo ms grave en la medida en que el sistema creca, en un contexto que no tena las facilidades de comunicacin del presente. En segundo lugar, el centralismo desfavoreca la atencin a la diversidad geogrfica, cultural y social, ya que el centro ministerial no lograba una cabal representacin de esa diversidad y reaccionaba dictando normas o adoptando decisiones uniformes, a escala nacional. En tercer lugar, permita el desarrollo de la "cultura del centralismo", es decir, una mentalidad de dependencia respecto a las decisiones adoptadas en Santiago o, lo que es lo mismo, una carencia de autonoma o independencia de los organismos de ejecucin diseminados en el territorio. Con todo, el centralismo dominante en el perodo, fue objeto de constantes crticas. Haba amplia conciencia que el centralismo era uno de los grandes problemas de la gestin educativa, del curriculum y de la pedagoga. Las alternativas al centralismo se desarrollaron en dos sentidos que no fueron suficientes para resolverlo: la desconcentracin territorial y la descentralizacin funcional.

Recuadro N 11

CENTRALISMO

"La administracin educativa no es suficientemente flexible y rpida, y su total centralizacin entorpece los servicios. Sera necesario que se racionalizara de modo que los cambios que se requieren para adaptar la educacin a las necesidades del pas, pudieran efectuarse disponiendo de los recursos legales que los hagan posibles y de modo que - sin trasgredir las disposiciones generales - en cada regin, en cada establecimiento, dispusieran los jefes de las atribuciones que les permitieran resolver los problemas inmediatos de menor importanica que surgen en cada situacin." "En la administracin educacional las tramitaciones son lentas: un decreto de nombramiento demora habitualmente dos meses, si no encuentra ningn obstculo; hay decretos que tardan cuatro meses, y, algunos, un ao. El hecho que todos los asuntos administrativos - an los ms regulares y nimios - se resuelven por el Director de Educacin respectivo, produce un intil recargo de trabajo para este jefe, con la correspondiente prdida de tiempo y entorpecimiento para los establecimientos que deben esperar su resolucin." Conferencia Interamericana sobre Educacin y Desarrollo Econmico y Social para la Amrica Latina, UNESCO-CEPAL - OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, Santiago, Marzo de 1962; (mimeo); pp. 59-60.

La desconcentracin territorial se desarroll, con distintas caractersticas y profundidades, slo en la educacin primaria y tardamente, en las Universidades estatales. La rama primaria contaba con estructuras desconcentradas desde la ley de 1861, desconcentracin que se ampli ms desde 1927. Lo que vari en el tiempo fueron las competencias delegadas a las autoridades intermedias. En cambio, las ramas secundaria y tcnica, no contaron con procesos de desconcentracin y no hubo rganos intermedios de gestin entre las direcciones nacionales y los directores de establecimientos. Un avance en este sentido fue la creacin, mediante ley de 1970, de las Coordinaciones Regionales de Educacin que, desde 1971 operaron con las competencias que la Subsecretara de Educacin les deleg progresivamente y las que alcanz a delegarle la Direccin de Educacin Profesional. La descentralizacin funcional tuvo diversas expresiones. En 1931, el DFL N 240, reafirm la autonoma de la entonces nica entidad estatal de educacin superior, la Universidad de Chile. Otra manifestacin fue la creacin ya aludida, de la Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales, en 1937, empresa pblica autnoma a la que se asign la importante responsabilidad de la edificacin escolar, liberando as al Ministerio de una gestin directa en este mbito. La asistencia social a los escolares estaba desde 1929 descentralizada en las Juntas Comunales de Auxilio Escolar. En 1953, se cre una estructura nacional para apoyarlas y coordinarlas. En 1964 se reforz la descentralizacin funcional de la asistencialidad escolar, al fundarse la JUNAEB, que oper desde entonces como una estructura nacional desconcentrada (34). En 1949, se cre con autonoma, la segunda Universidad estatal, la Tcnica del Estado. El

mismo carcter autnomo tuvo la Junta Nacional de Jardines Infantiles, establecida en 1970. Tres aos antes se haba fundado otro organismo autnomo: la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica, CONICYT. Por otra parte, la Universidad de Chile haba iniciado en los aos 50 un proceso de relativa desconcentracin, al crear sedes regionales en diversas capitales de provincia. Ms tarde, a fines de los aos 60, en el marco de sus procesos de reforma, las dos Universidades estatales avanzaron en la descentralizacin de sus campus o sedes territoriales. El proceso de descentralizacin funcional fue significativo en la historia del Ministerio de Educacin. Con todo, todo el referido esfuerzo de especializacin, transferencias y autonomas, no fue el suficiente, considerando la magnitud que en los aos 60 estaba adquiriendo el sistema educativo formal, lo que haca del centralismo un grave "cuello de botella" del desarrollo educativo. 6.2 Desconcentracin administrativa en marco autoritario (36):

En 1974, el gobierno militar dio otro paso significativo. En el marco de una reorganizacin general del aparato de Estado, se crearon las Secretaras Regionales Ministeriales de Educacin. Si bien ellas aprovecharon la infraestructura y la experiencia de las Coordinaciones Regionales instaladas en 1971, fueron ms lejos. En primer lugar, porque fueron parte de la fundacin de los Gobiernos Regionales y, por lo tanto, se beneficiaron de una reforma del conjunto de la institucionalidad estatal. En segundo lugar, porque recibieron ms competencias que las que tenan las Coordinaciones Regionales. Pero tampoco este avance resolvi el problema del centralismo ya que, establecidas en el marco de una dictadura, esta forma avanzada de desconcentracin sirvi en los hechos para reforzar y disfrazar procesos de mxima concentracin de poder, inditos en el pas. Por otra parte, desde un punto de vista tcnico-administrativo, las SEREMI todava tenan jurisdiccin sobre territorios demasiado extensos y sobre redes institucionales numerosas y complejas. As, ellas representaron una nueva escala de concentracin de poder. En otras palabras, las nuevas Secretaras Regionales, por un tiempo, significaron en la prctica, 13 sistemas centralizados de educacin en manos del Estado, al no estar desconcentradas ni darse todava el salto de descentralizacin de 1980. 6.3 Privatizacin y descentralizacin administrativa en marco autoritario: (36)

Si bien la Constitucin de 1980 reconoci y enfatiz la libertad de enseanza, mantuvo de otra manera y en otro grado, la responsabilidad estatal por la educacin y no desvaneci el rol del Estado. Por una parte, lo obliga a "fomentar el desarrollo de la educacin en todos los niveles" y, adems, le encarga estimular "la investigacin cientfica y tecnolgica, la creacin artstica y la proteccin e incremento del patrimonio cultural de la Nacin." Por otra, le atribuye el financiamiento de un sistema gratuito para asegurar el acceso de toda la poblacin a la educacin bsica obligatoria. Finalmente, al establecer la figura del "reconocimiento oficial" de los establecimientos educacionales de todo nivel, entrega al Estado la responsabilidad de dar ese reconocimiento y velar por el cumplimiento de los requisitos para obtenerlo y mantenerlo.

La operacionalizacin de las normas constitucionales sobre el rol del Estado, dependeran de la dictacin de leyes, entre las cuales la principal sera una "ley orgnica constitucional de educacin", que no se dict hasta 1990. Dependera tambin de una voluntad poltica de interpretacin de estos principios. Todo esto configurara, el destino y carcter de la descentralizacin educacional y del Ministerio del ramo. Bien pudo ser que muchas de las tareas estatales esbozadas en la Constitucin fueran cumplidas por otros organismos gubernamentales y no necesariamente por un Ministerio de Educacin. Por ejemplo, el mandato de ofrecer un sistema gratuito para asegurar educacin bsica no exiga que se cumpliese mediante una red de escuelas administradas por un Ministerio. As, las leyes de 1980, ofrecieron otra alternativa: la de un sistema de escuelas bajo la gestin privada y otro bajo gestin pblica encargado a las municipalidades y ya no a las Secretaras Regionales de Educacin. Lo cierto es que, a pesar del sentido de la Constitucin, de hecho y a partir de las leyes de 1980, la voluntad poltica oper en el sentido de una descentralizacin con empequeecimiento del tamao del aparato de Estado y de restriccin cualitativa de sus funciones. Con la justificacin que no tena que administrar escuelas y liceos, ni emplear personal de enseanza, el Ministerio fue limitado en sus capacidades reales. La reestructuracin institucional iniciada en 1980, por una parte, promovi fuertemente el desarrollo de la educacin privada, de modo que sta, gradualmente se hizo cargo de buena parte de la oferta de atencin escolar que hasta entonces provea el aparato estatal. Por otra parte, traspas a la administracin de las municipalidades el conjunto de escuelas y liceos que hasta entonces administraba desconcentradamente el Ministerio de Educacin. Una parte de los liceos tcnico-profesionales del Ministerio fueron encargados a la gestin de corporaciones privadas, en su mayor parte creadas por las asociaciones empresariales. De esta manera, el Ministerio transfiri el control de escuelas y liceos y dej de desempearse como empleador del personal de los establecimientos pblicos. Por ltimo, otra legislacin foment ampliamente la creacin de instituciones privadas de educacin superior y reorganiz el subsistema de Universidades estatales. La radicalidad de esta reestructuracin no puede desconocerse. Sin embargo, desde el punto de vista de la historia del Ministerio, tiene que ponderarse adecuadamente. No debe olvidarse que, para el caso de la educacin bsica y media, se traspas solamente la administracin del personal de los centros escolares -redefinido contractualmente segn el Cdigo del Trabajo- la responsabilidad por la infraestructura y el equipamiento de escuelas y liceos, y la gestin financiera de los establecimientos pblicos, con los recursos que el Estado sigui proveyendo en forma de subvenciones o con los recursos propios que los municipios asignasen a este efecto. Por otra parte, el rgimen autoritario cuid de no privar al gobierno de las competencias ms propiamente educacionales. En efecto, la tradicional facultad de decidir el curriculum, la pedagoga, las normas de evaluacin y otras materias de ndole tcnica permanecieron en manos del gobierno, el cual las ejercera a proposicin del Ministerio de Educacin y mediante su aparato desconcentrado (37) Desde el punto de vista formal, el Ministerio, como todas las otras secretaras de Estado, fue acotado por la Ley Orgnica de Bases de la Administracin Pblica, que defini a estos organismos como de naturaleza tcnica, que slo por excepcin podran proveer y administrar

servicios. El Ministerio de Educacin no fue excepcin, salvo que una ley comn posterior autoriz al CPEIP para prestar el servicio de perfeccionamiento docente. Desde un punto de vista real y a partir de la teora del Estado subsidiario, el Ministerio fue limitado en su operatoria. El supuesto de este enfoque es que bastara la descentralizacin, la privatizacin, y la competencia en un mercado de instituciones educacionales en libre competencia, para asegurar el mejoramiento de la calidad de la educacin. Pero junto a esta conviccin oficial, fue la severa restriccin del gasto pblico a partir de la crisis financiera de 1982 , otro principal factor de discapacidad del Ministerio, el cual no pudo impedir el deterioro de la educacin chilena ni la agudizacin de la segmentacin social y la discriminacin En consecuencia la desconcentracin y la descentralizacin de los aos 80 fueron procesos con un "centro" ministerial debilitado. Recuadro N 12 OBJETIVOS DEL MINEDUC, SEGUN LEY Art. 1 "El Ministerio de Educacin es la Secretara de Estado encargada de fomentar el desarrollo de la educacin en todos sus niveles; asegurar a toda la poblacin el acceso a la educacin bsica; estimular la investigacin cientfica y tecnolgica y la creacin artstica; y la proteccin e incremento del patrimonio cultural de la Nacin" Art, 2 "Correspondern especialmente a este Ministerio las siguientes funciones: a) Proponer y evaluar las polticas y los planes de desarrollo educacional y cultural; b) Asignar los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades educacionales y de extensin cultural; c) Evaluar el desarrollo de la educacin como un proceso integral e informar de sus resultados a la comunidad, a lo menos anualmente; d) Estudiar y proponer las normas generales aplicables al sector y velar por su cumplimiento; e) Otorgar el reconocimiento oficial a los establecimientos educacionales, cuando corresponda; f) Fiscalizar las actividades de sus unidades dependientes; y g) Cumplir las dems funciones que le encomiende la ley." Ley N 18.956, de 8 de marzo de 1990

6.4

Descentralizacin con un "centro" fortalecido:

La transicin a la democracia ha significado un reposicionamiento del "centro" en la continuidad de la descentralizacin. En otros trminos, desde 1990 el Ministerio de Educacin se est fortaleciendo, por obra de una conjuncin de factores favorables. En primer lugar, por la dictacin tarda de varias leyes: la Ley Orgnica Constitucional de Educacin, LOCE, la Ley que define los objetivos del Ministerio de Educacin y lo estructura conforme al nuevo ordenamiento jurdico, ambas dictadas en marzo de 1990, y la Ley Estatuto de los Profesionales de la Educacin. La LOCE operacionaliza la institucin del "reconocimiento oficial" de los establecimientos educacionales y estatuye la forma cmo el Ministerio de Educacin se hace cargo de esta competencia clave, junto con el recin creado Consejo Superior de Educacin. La Ley del Ministerio consagra la estructura "unitaria" de esta entidad, que funcionaba de hecho desde la dcada anterior. Al mismo tiempo, reafirma los roles orientador, regulador, evaluador y de apoyo que el Ministerio debe cumplir respecto al sistema educativo y consolida la estructura desconcentrada de Secretaras Regionales y Direcciones Provinciales. El Estatuto Docente, por su parte, asigna al Ministerio importantes funciones en relacin con la profesin magisterial, sin perjuicio de preservar la responsabilidad autnoma de los municipios y de los sostenedores privados en relacin con su personal de profesionales de la educacin. Pero, la ms importante estrategia de fortalecimiento del Ministerio proviene de la poltica educacional de los Gobiernos de la Concertacin. En efecto, a juicio de stos, no basta el juego del mercado ni la libertad de enseanza para producir calidad y equidad en la educacin, ni menos para transformarla cualitativamente, como es el desafo de fines de la dcada. Se necesita potenciar "el centro" (38). Ello, sin desmedrar la descentralizacin, sino perfeccionndola a travs de: i) la correccin de las perversiones que se originaron cuando el "centro" se degrad, y ii) mediante la sintonizacin del rgimen descentralizado con la democracia, lo que da al Ministerio mayor legitimidad y a los actores sociales e institucionales mayor responsabilidad en su participacin. En efecto, el Ministerio se ha fortalecido gradualmente, mediante el desarrollo de una capacidad financiera, tcnica y poltico-administrativa para promover el cambio; es decir, para poner en el corazn de su accionar no la continuidad rutinaria sino la transformacin educativa. Parte de esa capacidad consiste en la disposicin de crecientes recursos de todo orden. Parte, en empeos destinados a su fortalecimiento interno como instrumento de poltica educativa (39). Se ha entrado as, a una distinta fase de la relacin del Ministerio con su entorno y se le ha abierto un nuevo desafo para concretar su vocacin permanente de compromiso con el cambio, entendido hoy como en los aos 40 y posteriores, como compromiso con la democratizacin y la modernizacin de la educacin como dos ejes inseparables de su misin.

.Recuadro N 13 UN PROGRAMA TODAVIA VIGENTE "CONSIDERANDO

Que el sistema educacional de la Repblica debe estar al servicio de las necesidades, intereses y aspiraciones de la Nacin; Que es obligacin del sistema educacional atender a las distintas regiones del pas de acuerdo con sus Que es indispensable, en consecuencia, adoptar las medidas que permitan hacer llegar con rapidez y exactitud al conocimiento de los organismos educacionales las necesidades del pas; Que es urgente asegurar la cooperacin de todos los sectores de la Nacin en la obra del desarrollo y mejoramiento de la Educacin Nacional, a fin de que sta goce plenamente de la confianza pblica; Que todo esto hace indispensable coordinar y relacionar los servicios educacionales para darles unidad y flexibilidad, a fin de que puedan cumplir en mejor forma su cometido; Que se requiere dar una nueva estructura a los servicios del Ministerio de Educacin para obtener de ellos un rendimiento ms eficaza y acentuar su carcter tcnico ..." "Considerandos" de D.F.L. N 104, de 1953, que cre la Superintendencia de Educacin Pblica