Estrategias para el financiamiento del desarrollo municipal en Mxico

ANTONIO SNCHEZ BERNAL

En este trabajo se explora la poltica de nanciamiento del gobierno federal mexicano hacia los gobiernos municipales. Se argumenta que la estrategia de nanciamiento para los gobiernos municipales est acotada por la concepcin que los funcionarios adopten acerca del rol que tiene el gobierno en el desarrollo econmico. Los resultados presentados permiten concluir que en Mxico el gobierno federal orienta su poltica de nanciamiento municipal hacia el tipo de acuerdos entidades pblicas-pblicas, y que esta perspectiva est lejos de las propuestas del desarrollo econmico local, en las cuales se pretende potenciar al mximo los factores endgenos.

In this work the policy of nancing of the Mexican federal government is explored towards the municipal governments. It is argued that the nancing strategy for the municipal governments is shaped by the conception that the civil employees adopt about government rol in the economic development. The presented results conclude that the federal government in Mexico orients its policy of municipal nancing towards the type of agreements public organizations that, this perspective is distant to the proposals of the local economic development where it is tried to harness the endogenous factors to the maximum.

Introduccin
En 1999, el Banco Mundial report que sesenta y tres pases con poblacin mayor de cinco millones de habitantes estaban instrumentando polticas de descentralizacin orientadas a devolver funciones y responsabilidades a los gobiernos locales. Los expertos en el tema1 concuerdan en que los alcances de esta ola de polticas de descentralizacin estn limitados por la capacidad institucional de los gobiernos locales, la baja movilizacin de recursos locales, as como por el limitado acceso a fuentes de nanciamiento para programas de inversin. Esta ltima limitacin implica un gran obstculo para impulsar el desarrollo local, ya que millones de personas estn a la espera de que sus gobiernos ms cercanos implementen polticas y acciones que mejoren sus condiciones de vida. En Mxico a veinte aos de instrumentacin de la poltica de descentralizacin, es de esperarse que se observe claramente la estrategia de nanciamiento para el desarrollo municipal. Especcamente, surgen las siguientes preguntas: cul es la orientacin del nanciamiento para el desarrollo en el mbito local, qu agencias gubernamentales estn interesadas en el desarrollo municipal?, de qu manera se est ofertando nanciamiento del gobierno federal a los gobiernos municipales?, y cules son los alcances del nanciamiento del gobierno federal para el desarrollo local? El presente trabajo es un primer acercamiento al tema del nanciamiento para el desarrollo local en Mxico, porque a pesar de ser un tema de gran importancia para lograr objetivos especcos de desarrollo, ha sido poco discutido analticamente. Por lo tanto, someto a discusin mis observaciones, que pueden constituir un punto de partida para abrir un campo de anlisis y discusin sobre el tema.

RESUMEN - ABSTRACT

Las perspectivas del financiamiento para el desarrollo local

El nanciamiento para el desarrollo local tiene dos vertientes de anlisis, la primera se reere a una perspectiva

Profesor-investigador y coordinador del Programa de Estudios para la Descentralizacin (Proede), del Departamento de Estudios Regionales-Ineser del CUCEA, Universidad de Guadalajara. El autor agradece la colaboracin del maestro Mario Aguilar Morales en el manejo de la base de datos de los programas.

DER-INESER * Universidad de Guadalajara * Abril-junio de 2003 macro-scal, esta vertiente discute que la decisin de dirigir ms fondos a los gobiernos locales para inversin pasa por la evaluacin de qu orden de gobierno minimiza los costos para ofrecer un servicio o infraestructura. En este sentido, se dirigirn ms fondos a los gobiernos municipales si y slo si lo que ofrece lo hace a un costo menor que el gobierno central, pero, adems, como normalmente los gobiernos locales tienen problemas para absorber los nanciamientos e instrumentarlos adecuadamente, se generan problemas scales para el gobierno central, que necesita mantener estables sus nanzas pblicas. En suma, esta perspectiva es la que dene el sistema scal nacional y la estructura fundamental de las nanzas pblicas locales. A la segunda perspectiva la podemos denominar micro y est orientada al anlisis del crnico sub-nanciamiento al que los gobiernos locales han estado sometidos durante dcadas.2 Este sub-nanciamiento se reeja en los gobiernos municipales en los siguientes aspectos: incapacidad para pagar y retener recursos humanos calicados; deciencias para ofrecer y reparar infraestructura para la produccin y el bienestar social; problemas para ofrecer servicios que soporten proyectos; insuciente y bajo mantenimiento del equipo e incapacidad para ofrecer buena calidad de servicios fundamentales como educacin, salud y apoyo al ambiente de negocios locales. En suma, el sub-nanciamiento se traduce en gobiernos locales con bajas capacidades para coordinar los esfuerzos de los actores locales para impulsar un proceso de desarrollo local. Como un primer acercamiento, me circunscribo a explorar la orientacin que el nanciamiento para el desarrollo municipal tiene en Mxico desde la perspectiva micro, es decir, se trata de analizar si tal y como se presentan los programas federales para los gobiernos municipales, dichos programas contribuyen a solucionar el crnico problema del sub-nanciamiento local. es decir, si los recursos tributarios y patrimoniales pueden utilizarse con independencia; b) la generacin de ingresos nuevos, esto se reere a posibilitar la capacidad de crear nuevas fuentes de ingresos propios, y c) la recuperacin de gastos y balance presupuestal, lo que signica que el gobierno municipal genere el mecanismo para recuperar gastos y trate de mantener un balance presupuestal acorde a sus propias acciones. En lo que respecta a construir capacidades en los gobiernos locales el trabajo se centra en: a) fortalecer a la administracin para que sea ms eciente, b) impulsar la cooperacin entre actores locales y regionales para la realizacin de proyectos, c) reclutar profesionales capacitados y bien pagados, d) cuidar el medio ambiente, y e) fortalecer el marco legal local. Por ltimo, el nanciamiento a escala local debe apoyar proyectos que impulsen y mejoren las condiciones para la realizacin de negocios, para ello se deben orientar recursos hacia: a) la generacin de infraestructura para la produccin, b) la promocin y la consolidacin de empresas locales, y c) la creacin de centros de capacitacin de recursos humanos para los negocios.

Los programas de financiamiento para el desarrollo municipal en Mxico

Estudiosos del tema del desarrollo3 sostienen que los gobiernos desempean un rol especco derivado del enfoque de desarrollo que se adopte; asimismo, las estrategias que los gobiernos locales utilicen para nanciar el desarrollo municipal estarn determinadas por el enfoque de desarrollo. Si consideramos el nivel de intervencin del gobierno local en el proceso de desarrollo se pueden establecer, al menos tericamente, dos posiciones opuestas. En un extremo se encuentra el enfoque de que el gobierno sea el que realice las principales actividades que impulsen el desarrollo, y en el otro se ubica el enfoque de que el desarrollo local se centre en los inversionistas (desarrolladores). Entre estos extremos podemos encontrar combinaciones, que se reejan en formas distintas de nanciar el desarrollo municipal. La denicin de estrategias de nanciamiento para el desarrollo municipal est acotada por el tipo de enfoque que los funcionarios del gobierno adopten. Figura 1 Enfoques de coordinacin del desarrollo local
Enfoque centrado en el gobierno municipal
Fuente: Development Finance Choices Guide.

Elementos que considerar en los programas de financiamiento para el desarrollo municipal

Los organismos internacionales, principalmente el Banco Mundial, proponen que las fuentes de nanciamiento local para los gobiernos municipales deben estar dirigidas a: 1. Mejoras scales y administrativas, y 2. Impulsar la construccin de capacidades del gobierno local. Desde mi punto de vista, a esta visin debe agregarse un elemento ms, relacionado con el crecimiento econmico local, por lo cual podemos establecer un tercer punto: 3. Financiamiento para el mejoramiento del ambiente de negocios y la consolidacin de nuevas inversiones. Los elementos scales y administrativos que se consideran son: a) la autonoma nanciera del gobierno local,

Enfoque centrado en el inversionista

carta econmica regional * ao 15, nm. 84 Figura 2 Fuentes de nanciamiento para el desarrollo municipal
Recuperacin de costos

B
Impuestos por propiedad, fachada, raz o casa Prstamos de corto plazo Prstamos de largo plazo

Fuentes de Capital (Recuperacin por impuesto general)

Cargos por proyectos de benecio directo a vecinos Cuotas y derechos por servicios prestados Cargos por desarrollo de infraestructura Acuerdos con inversionistas para que aporten trabajo Bonos de densidad Acuerdos completos con desarrolladores

Sociedad pblica-privada Sociedad pblica-pblica

C
Acuerdos con Inversionistas desarrolladores

D
Acuerdos con socios

Fuente: Development Finance Choices Guide.

En la gura 2 se presentan los instrumentos principales con los que cuenta un gobierno municipal para nanciar la oferta de servicios e infraestructura indispensable para impulsar el desarrollo municipal. En el cuadrante A se presentan los instrumentos de nanciamiento que tienen como objetivo la recuperacin de costos, para lo cual se aplican impuestos especcos, como el predial y por casa, o se realizan cargos muy especcos a los beneciarios directos. Por esta va se pueden nanciar obras de infraestructura urbana, para la produccin o para la recreacin de las comunidades especcas. El cuadrante B se reere a las fuentes de capital, que pueden ser de corto o largo plazo. Estas deudas deben ser cubiertas por los habitantes del municipio, lo cual se realiza mediante un impuesto general. La fuente provee de proyectos de inters pblico que impulsan de manera sustancial el desarrollo local. Por ejemplo, centros de desarrollo tecnolgico, instalacin de telecomunicaciones, etctera. En la parte C se muestran los instrumentos de nanciamiento obtenidos por acuerdos con inversionistas, stos pueden ser proyectos que realizaron totalmente los inversionistas o que ejecutaron parcialmente, por ejemplo, el tipo de acuerdos de trabajo donde el inversionista pone todo el trabajo de un proyecto y el gobierno municipal coordina el esfuerzo y agiliza la gestin. Aqu tambin se pueden utilizar los bonos de densidad, los cuales son pagos que los inversionistas realizan al gobierno municipal a cambio de exceder el lmite de densidad de la poblacin. Los bonos son utilizados

por el gobierno para otras obras de infraestructura o para los habitantes de la comunidad donde se exceder la densidad. Finalmente, en el cuadrante D se presentan acuerdos que nancian proyectos y que tienen dos modalidades: pblicopblico y pblico-privado. Estos acuerdos son contratos de cooperacin donde las dos entidades ponen recursos y comparten el riesgo en la inversin. El acuerdo puede realizarse entre el gobierno e instituciones pblicas y entre el gobierno local e inversionistas. Como se mencion anteriormente, el tipo de instrumentos para el nanciamiento que utiliza un gobierno local est en funcin de su enfoque de desarrollo. Los gobiernos locales que conciben que el principal promotor del desarrollo en el municipio es el gobierno municipal, utilizarn preponderantemente los instrumentos de los cuadrantes A y B; en tanto que los gobiernos que centran el desarrollo en los inversionistas, utilizarn los instrumentos de los cuadrantes C y D. Considerando las dos posturas bsicas para nanciar el desarrollo municipal, se identicaron los programas del gobierno federal mexicano que estn orientados a nanciar el desarrollo municipal.

Orientacin de los programas federales para el desarrollo municipal en Mxico

La primera actividad fue identicar los programas de gobierno federal que inicialmente deberan tener alguna relacin con los gobiernos municipales, porque implican la operacin

DER-INESER * Universidad de Guadalajara * Abril-junio de 2003 de proyectos de ndole local, y que podran ser realizados por el gobierno municipal; bajo este criterio se identicaron 99 programas que operan a escala local, y slo en 52 los gobiernos municipales tienen algn tipo de intervencin. Esto signica que alrededor de la mitad de los programas federales desarrollan proyectos locales donde el gobierno municipal no tiene ningn tipo de participacin, pero s recibe los impactos (positivos y negativos), pero adems lo ms relevante es que esta accin del gobierno federal ignora los esfuerzos de planeacin local, lo cual en primera instancia puede traducirse en desorganizacin e ineciencia en la aplicacin de los recursos. De estos 52 programas identicados se realiz una clasicacin por el grado de intervencin del gobierno municipal. El cuadro 1 reporta que la mayora de los programas involucran a los gobiernos municipales como coinversionistas, por lo cual se impulsa una estrategia de nanciamiento local del tipo pblica-pblica. Cuadro 1 Grado de intervencin de los gobiernos municipales en los programas de nanciamiento del gobierno federal
Financiamiento concurrente Gestin complementaria Manejo directo de los recursos Promotor del programa Total 40 7 2 3 52

Cuadro 2 Programas del gobierno federal para el nanciamiento local donde el gobierno municipal interviene
Banobras Semarnat (CNA) y Conafor Conaculta Secretara de Economa Sedesol Secretara de Gobernacin Secretara de Salud Total
Fuente: dem.

29 10 2 1 8 1 1 52

Cuadro 3 Orientacin de los programas de las principales agencias de nanciamiento de los gobiernos municipales en Mxico
Objetivos Fortalecimiento municipal Provisin de infraestructura y equipo para bienestar social Apoyo a grupos productivos Promocin de la cultura Modernizacin del sector pblico Capacitacin de recursos humanos Fortalecimiento organizacional Apoyo de proyectos Financiamientos (sin etiquetas) Total
Fuente: dem.

Banobras Semarnat Sedesol 1 18 1 6 2 3 8 4 1

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos mostrados en la pgina Web de cada dependencia e informacin directa.

1 2 21 10 8

Las dependencias federales principales que cuentan con ms programas para el nanciamiento municipal son Banobras, Semarnat y Sedesol, esto signica que la visin que el gobierno federal tiene del nanciamiento del gobierno municipal es limitada, ya que agencias tan importantes como la Secretara de Economa o el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo que podran impulsar la actividad empresarial y la capacitacin de los funcionarios respectivamente, prcticamente no ofrecen programas orientados en ese sentido en el mbito local. Revisando la orientacin de los programas de las principales dependencias federales que nancian el desarrollo local (vase cuadro 2), identicamos que la visin de que el gobierno local se fortalezca en el rea scal-administrativa y de construccin de capacidades predomina, en tanto que la provisin de nanciamiento para la infraestructura destinada a la produccin est ausente, ya que si bien hay 27 programas que nancian la infraestructura sta se reere a proyectos principalmente de equipamiento urbano y vialidades.

En todos los fondos que aporta Banobras se requiere aval de los recursos propios del gobierno municipal, y son prstamos con tasas de inters aceptables. En 19 programas se exige que haya una participacin con fondos por parte del gobierno municipal. Slo en diez programas se aportan hasta 100 por ciento del nanciamiento. Como en la mayora de los gobiernos municipales los recursos propios son bajos con respecto al ingreso total, esto implica que los fondos disponibles para los ayuntamientos sean limitados.

Consideraciones finales
Una estrategia adecuada de nanciamiento en el mbito local es indispensable para impulsar el desarrollo econmico de los municipios. La orientacin del nanciamiento parte

carta econmica regional * ao 15, nm. 84 de la concepcin del desarrollo que tienen los funcionarios y del rol que se le otorgue al gobierno municipal. En Mxico, desafortunadamente no existe una visin de desarrollo local, por lo que el esquema de nanciamiento del gobierno federal est plenamente identicado con el impulsado por el Banco Mundial, es decir: recursos que intentan fortalecer a los gobiernos en las esferas scales-administrativas y de construccin de capacidades del gobierno. Considero que la visin del Banco Mundial es adecuada pero insuciente ya que efectivamente se requiere un gobierno municipal capaz, pero para salir de la trampa del sub-nanciamiento es necesario, simultneamente, que el gobierno impulse estrategias destinadas a mejorar las condiciones para la generacin de negocios. Los datos presentados muestran que slo tres agencias del gobierno federal intentan nanciar el desarrollo municipal (vase cuadro 3), tambin reejan que se impulsa la visin de acuerdos de socios que corresponde a una perspectiva de que el gobierno municipal deja en manos de desarrolladores o de otros rdenes de gobierno el desarrollo municipal. Esta orientacin es totalmente contrara a la perspectiva del Desarrollo Econmico Local (DEL) que sustenta que el gobierno municipal es el principal coordinador de los esfuerzos de los distintos actores en la gestin del desarrollo. Actualmente se discute la posibilidad de reformar el sistema de coordinacin scal4 y de redenir el papel de los distintos rdenes de gobierno en el desarrollo, esto implica que existe la posibilidad de que se reasignen los recursos scales y las atribuciones de los tres rdenes de gobierno. Desde mi punto de vista, para que el pas salga bien librado de este proceso, se requiere una discusin amplia del paradigma de desarrollo que se quiere adoptar en al menos los prximos tres decenios, porque de esta perspectiva se deriva el papel de los distintos rdenes de gobierno y, en consecuencia, sus estilos de nanciamiento. El DEL es una opcin fuerte que se sustenta en el espacio local y en los factores endgenos; si se decide apostar por este modelo de desarrollo ser necesario redisear la estrategia de nanciamiento para los gobiernos municipales, ya que sta actualmente no permite que se impulse el crecimiento econmico local. Notas
Vase, Snchez (2001); Guilln (1996), y Rodrguez (1999). En 1991, el Banco Mundial report un estudio de 40 diferentes pases en vas de desarrollo que presentaban problemas de subnanciamiento. 3 Vase Stiglitz (1996) y Adelman (1999). 4 Considrense los esfuerzos de la Confederacin Nacional de Gobernadores (Conago).
1 2

Bibliografa
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