Polticas e Gesto na Educao

3.1. O financiamento da educao bsica: limites e possibilidades

Joo Ferreira de Oliveira - UFG Karine Nunes de Moraes - UFG L.F. Dourado - UFG

A temtica do financiamento da educao tem assumido importante papel na compreenso da organizao e da gesto da educao, particularmente a partir de estudos e anlises que exploram a relao entre o financiamento, as polticas educacionais e o Estado brasileiro, ganhando densidade tambm no subcampo da economia da educao. Essa discusso constitui-se em tarefa complexa, em vista das condies materiais em que o financiamento se efetiva no pas, envolvendo os diferentes entes federados (Unio, estados, Distrito Federal e municpios) e a esfera privada. Apesar da complexidade da temtica, a compreenso da estrutura e das bases do financiamento da educao coloca-se como uma necessidade para toda a sociedade, devendo envolver, especialmente, os gestores educacionais, os profissionais da educao, os pais e os estudantes e a comunidade local. A organizao do sistema educacional brasileiro, segundo a Constituio Federal de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB/96), se caracteriza pela diviso de competncias e responsabilidades entre a Unio, os estados e municpios, o que se aplica tambm ao financiamento e manuteno dos diferentes nveis, etapas e modalidades da educao e do ensino.
1

Polticas e Gesto na Educao

Todavia, essa forma de organizao no indica, necessariamente, um sistema plenamente descentralizado. A efetiva descentralizao vem-se constituindo em um grande desafio, visando consolidao da dinmica federativa do Estado brasileiro e democratizao do poder e dos processos decisrios nas suas diferentes estruturas organizacionais. Fazendo uma breve retrospectiva histrica da legislao pertinente educao no Brasil, podemos ver como o financiamento pblico da educao interfere na garantia do acesso e da gratuidade da educao como um direito cidadania. A garantia da educao como um direito est intimamente ligada ao financiamento por parte do poder pblico. Na histria da educao brasileira, a vinculao de recursos acontece somente em perodos ditos democrticos: 1934-1937, 1946-1964, 1983, 1988..., e a desvinculao de recursos acontece em perodos autoritrios: 1937-1945, 1964-1985, o que, sem dvida, comprometeu a garantia do direito e da gratuidade da educao (DAVIES, 2004). Nesse sentido, compreender o financiamento da educao bsica no Brasil implica conhecer o processo oramentrio e sua execuo, analisar a responsabilidade dos entes federados, a importncia do regime de colaborao entre esses e o papel desempenhado pelos fundos destinados educao bsica, assim como as fontes adicionais de recursos. 1.1. Conhecendo o processo oramentrio e sua execuo O oramento uma fase do planejamento, ou seja, ele uma lei que orienta a execuo dos planos governamentais. Na Lei Oramentria devem estar previstas todas as receitas e todas as despesas pblicas correspondentes a um ano. Assim, no oramento, seja da unio, do estado, do Distrito Federal ou do municpio, devem estar previstas todas as fontes de receitas destinadas, por exemplo, educao (impostos, transferncias, salrio-educao e outras) e todas

Receita o conjunto dos rendimentos de um estado, de uma entidade ou de uma pessoa, destinados a enfrentar os gastos necessrios. A receita pblica composta por receitas correntes e receitas de capital.

Polticas e Gesto na Educao

as despesas que sero realizadas, compreendendo os gastos com pessoal, material, servios, obras, equipamentos e outros. Tanto as receitas como as despesas que constam no oramento so classificadas de acordo com os cdigos padronizados em nvel nacional, obedecendo aos dispositivos da Lei n. 4.320, de 1964, e as tabelas aprovadas por meio de portarias do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Como o prprio nome diz, despesa tudo aquilo que se refere ao ato de despender. Despesa o gasto, ou seja, o dinheiro utilizado pelo governo ou administrador para a implementao das aes administrativas ou governamentais.

A despesa pblica pode ser classificada ou definida como todo e qualquer desembolso efetuado pela Administrao Pblica, nos termos da legislao financeira, licitatria e oramentria, subordinado classificao e aos limites dos crditos oramentrios, com vistas a realizar suas competncias constitucionais (UNICEF, s/d, p. 30).

Existem duas modalidades de despesas pblicas: despesas correntes e despesas de capital. As despesas correntes so aquelas efetuadas pela administrao pblica no sentido de promover a execuo e a manuteno da ao governamental. Essas despesas desdobram-se em despesas de custeio e transferncias correntes. J as despesas de capital so aquelas realizadas pela Administrao Pblica destinadas a formar um bem de capital ou adicionar valor a um bem j existente, assim como transferir, por compra ou outro meio de aquisio, a propriedade entre entidades do setor pblico ou do setor privado para o primeiro (UNICEF, s.d., p. 31). Essas despesas so classificadas em: investimentos, inverses financeiras e transferncias de capital. Exemplo: aquisio de terreno, construo ou ampliao da escola.

Polticas e Gesto na Educao

Vamos voltar a falar sobre a receita pblica. Ela pode ser compreendida como o conjunto dos recursos econmicos e financeiros previsto no oramento de um Estado e arrecadado compulsoriamente para fazer face s suas despesas. A Lei n. 4.320/64 divide e classifica a receita pblica em dois grupos: receitas correntes e receitas de capital.
COMPOSIO DA RECEITA PBLICA Receitas correntes Receitas de capital Receita tributria 1. Operaes de crdito -impostos 2. Alienao de bens - taxas 3. Amortizaes de emprstimos -contribuies de melhoria 4. Transferncias de capital Receita de contribuies; 5. Outras receitas de capital Receita patrimonial Receita industrial Receita agropecuria Receita de servios Transferncias correntes Outras receitas correntes

1.

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

(DOURADO, L. F. BRASIL. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica. Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares. Conselho Escolar e o financiamento da educao no Brasil. Braslia, 2006).

Os recursos vinculados constitucionalmente Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) se originam de uma fatia da receita pblica e no sua totalidade. Eles se originam da chamada receita de impostos. Os impostos se desdobram em quatro categorias: imposto sobre o comrcio imposto sobre o patrimnio e a renda imposto sobre a produo e a circulao imposto extraordinrio

A receita de impostos consiste na soma de tributos que o Estado exige de pessoas fsicas e jurdicas, coercitivamente, sem lhes oferecer uma contraprestao direta e determinada.

Os impostos se diferenciam segundo a natureza da arrecadao e da transferncia.

IMPOSTOS SEGUNDO A NATUREZA DE ARRECADAO E TRANSFERNCIA CATEGORIA DE IMPOSTOS Natureza Transferncia para Estados Municpios Imposto sobre a propriedade de veculos automotores Estadual 25% (IPVA) Imposto sobre a transmisso "causa mortis" e doao Estadual de bens e direito (ITCM)

Polticas e Gesto na Educao

Imposto sobre operaes relativas circulao de Estadual mercadorias e sobre a prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS) Imposto sobre importao (II) Federal Imposto sobre exportao (IE) Federal Imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR) Federal Imposto sobre a renda e proventos de qualquer Federal natureza (IR) Imposto sobre grandes fortunas (IGF) Federal Imposto sobre produtos industrializados (IPI) Federal Imposto sobre operao de crdito, cmbio e seguro Federal ou relativas a ttulos e valores mobilirios (IOF) Imposto sobre a propriedade territorial urbana (IPTU) Municipal Imposto sobre a transmisso "inter vivos" dos bens Municipal imveis e de direitos reais/ imveis (ITBI) Imposto sobre servio de qualquer natureza (ISS) Municipal Impostos extraordinrios

25%

21,5%

50% 22,5%

21,5%

22,5%

(DOURADO, L. F. BRASIL. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica. Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares. Conselho Escolar e o financiamento da educao no Brasil. Braslia, 2006).

Se compreendermos o oramento como o clculo da receita que se deve arrecadar em um exerccio financeiro e das despesas que devem ser feitas pela administrao, podemos inferir que o planejamento das aes da educao e da escola deve ser cuidadosamente pensado, tendo em vista que colocar essas aes em prtica depende, em grande parte, das condies objetivas (condies financeiras, materiais e humanas) do poder central e local. Para que esse processo seja exitoso, fundamental, por exemplo, que haja compromisso, seriedade e responsabilidade tanto no planejamento como na execuo das aes planejadas e, sobretudo, com a administrao da verba pblica. Se o planejamento pode ser compreendido como uma metodologia mediante a qual estabelecem-se e decidem-se os objetivos visando soluo de problemas identificados, especificando, com antecedncia, as aes e os recursos materiais, humanos e financeiros necessrios (PLO, 200, p. 443), fundamental que haja uma linguagem comum entre as diferentes instncias da administrao (governo, secretarias e escolas) para a definio das diretrizes, estratgias e objetivos globais da administrao, de forma que todos os segmentos envolvidos, poder central, secretarias e escolas, possam responder com propostas que tornem possvel a viabilizao das metas pretendidas. 1.2. O financiamento da educao bsica e o regime de colaborao entre os entes federados A educao um direito constitucional dos indivduos. Como sinaliza Oliveira (2002), o direito educao hoje reconhecido como um dos direitos fundamentais do homem e consagrado na legislao de praticamente todos os pases (p. 15). Isso implica dizer que a educao fundamental para a construo da cidadania.
5

Polticas e Gesto na Educao

Alm de definir a educao como um direito de cidadania e estabelecer a responsabilidade de cada ente federado (Unio, estados e municpios), para que a oferta da educao bsica seja garantida, a Constituio Federal de 1988 (art. 212) vincula um percentual de recursos especficos que cada ente tem que empenhar na Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE). Ao organizar a educao nacional e distribuir as competncias entre as trs esferas administrativas, a LDB tambm fala sobre a assistncia financeira entre os mesmos, vejamos: Regime de colaborao financeira entre os entes federados Constituio Federal/ 88 LDB/ 96 Prestar assistncia tcnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritrio escolaridade obrigatria, exercendo sua funo redistributiva e supletiva (art. 9, inciso III)

Ente federado Unio

a Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios (art. 211 1, Redao dada pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996) Estados, a Unio aplicar, municpios anualmente, nunca menos e Distrito de dezoito, e os estados, o Federal Distrito Federal e os municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e no desenvolvimento do ensino (art. 212)

definir, com os municpios, formas de colaborao na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuio proporcional das responsabilidades, de acordo com a populao a ser atendida e os recursos financeiros disponveis em cada uma dessas esferas do Poder Pblico (art. 10, inciso II).

Polticas e Gesto na Educao

A LDB, alm de ratificar os preceitos constitucionais de colaborao dos entes federados no que se refere organizao, oferta e ao financiamento da educao e do ensino, tambm define o que se constitui como despesas com MDE (art. 70) e o que no se constitui (art. 71), com o objetivo de impedir que esses recursos continuem a ser utilizados para financiar servios que muitas vezes no se configuram como servios educacionais, relacionados diretamente ao ensino, tais como: pagamento de combustvel utilizado pela frota de veculos dos estados e municpios, sem que estes estejam a servio das secretarias de educao, ou, construo de quadra de esportes nos bairros, asfaltamento das ruas que passam na porta das escolas, entre outros. indispensvel a participao da
Voc sabia que o texto constitucional prev fonte adicional de recurso para o financiamento do ensino fundamental pblico, alm dos que so vinculados para MDE?

comunidade no acompanhamento e na fiscalizao dos recursos destinados educao e, particularmente manuteno e ao desenvolvimento no ensino. princpio da administrao pblica a publicizao de seus atos. A pea oramentria est disponvel para qualquer cidado, basta procurar as instituies do poder legislativo ou executivo para obter tais informaes.

1.3. As principais transferncias vinculadas educao e sua distribuio As receitas provenientes de transferncias, mas que tenham como origem os impostos, devem ser computadas como se fossem impostos, para efeitos de vinculao. Assim, os estados e o Distrito Federal devem adicionar sua receita de impostos as transferncias oriundas da Unio que tenham como base os impostos. De igual modo devem proceder os municpios, incorporando sua base de clculo para MDE as transferncias do estado e da Unio que tenham como origem os impostos. Assim, as alquotas referentes Unio (18%) e aos estados, Distrito Federal e municpios (25%) incidem sobre a receita lquida dos impostos, portanto, deve-se: no caso da Unio, deduzir previamente da receita bruta de impostos a parcela transferida aos estados, Distrito Federal e municpios no caso dos estados, deduzir previamente da receita bruta de impostos e transferncias a parcela transferida aos municpios no caso do Distrito Federal e dos municpios, fazer incidir a alquota de 25% sobre

Polticas e Gesto na Educao

toda a receita de impostos (prprios e transferidos) Segundo Oliveira (2002), as transferncias de recursos so realizadas de uma esfera da administrao para outra, tendo como finalidade eqalizar a capacidade arrecadadora e as responsabilidades na prestao de servios das diferentes esferas da Administrao Pblica (p. 92). Os fundos de participao dos estados e dos municpios so exemplos dessas transferncias de recursos. O Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) uma das modalidades de transferncias de recursos financeiros da Unio para os estados e o Distrito Federal, estando previsto no art. 159, inciso I, alnea a, da Constituio Federal, que dispe: Art. 159. A Unio entregar: I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e sete por cento, na seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

Assim, as receitas que compem o FPE compreendem 21,5% da arrecadao lquida do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), sendo arrecadadas pela Secretaria da Receita Federal (SRF), contabilizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e distribudas pelo Banco do Brasil sob seu comando. O FPE constitui importante instrumento de redistribuio da renda nacional, visto que promove a transferncia de parcela dos recursos arrecadados em reas mais desenvolvidas para reas menos desenvolvidas do pas. Segundo dados do Tribunal de Contas da Unio (2005), 85% do total dos recursos so destinados aos estados das regies Norte, Nordeste e Centro-oeste, sendo 25,37%, 52,46% e 7,17% respectivamente, enquanto que somente 15% se destinam aos estados das regies Sul (6,52%) e Sudeste (8,48%). O Fundo de Participao dos Municpios (FPM) uma modalidade de transferncia de recursos financeiros da Unio para os municpios, previsto no art. 159, inciso I, alnea b, da Constituio Federal, que dispe: Art. 159. A Unio entregar: I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento, na seguinte forma: b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Municpios. O montante do FPM constitudo de 22,5% da arrecadao lquida (arrecadao bruta deduzida de restituies e incentivos fiscais) do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Esses valores so transferidos aos municpios observados os coeficientes individuais de
8

Polticas e Gesto na Educao

participao no FPM fixados em deciso normativa especfica do Tribunal de Contas da Unio. Conforme estabelece a Lei n. 5.172/66 - CTN, do montante do FPM, 10% pertencem s capitais; 86,4% pertencem aos municpios do interior e o restante, 3,6%, constitui o Fundo de Reserva, para distribuio entre os municpios do interior com mais de 142.633 habitantes, na forma do Decreto-lei n. 1.881/81 e da Lei Complementar n. 91/97, art. 3.
(DOURADO, L.F. BRASIL. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica. Programa Nacional de Fortalecimento dos conselhos escolares. Conselho Escolar e o Financiamento da Educao no Brasil. Braslia, 2006).

1.4. Transferncias voluntrias e automticas salrio-educao e outras fontes de recursos para a educao bsica Alm dos impostos prprios da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, ou seja, tributos arrecadados diretamente por cada ente federado, h previso de outras fontes de captao de recursos na para a educao definidas Constituio Art. 212... 4 - Os programas suplementares de alimentao e assistncia sade previstos no art. 208, VII, sero financiados com recursos provenientes de contribuies sociais e outros recursos oramentrios. 5 - A educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas na forma da lei. (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 53, de 2006). 6 - As cotas estaduais e municipais da arrecadao da contribuio social do salrio-educao sero distribudas proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados na educao bsica nas respectivas redes pblicas de ensino (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 53, de 2006).

Federal e na LDB.

Esses recursos so provenientes de: receita de transferncias constitucionais e outras transferncias; e sociais; receita de outros receita do de salrio-educao contribuies incentivos previstos em lei. fiscais; outras recursos

A instituio das contribuies sociais mencionadas no inciso terceiro do art. 68 da LDB de competncia exclusiva da Unio e pode ser compreendida, segundo Torres, como: A contraprestao devida pela seguridade social e por outros benefcios na rea social, garantida pelo Estado a determinado grupo da sociedade, de que decorra benefcio especial para o cidado que dela participa [ definida ainda como] forma de financiamento direto da seguridade e dos direitos sociais pelos que participam do mesmo grupo econmico.
9

Polticas e Gesto na Educao

Dentre as contribuies sociais relacionadas garantia do direito educao est o salrio-educao. De acordo com o pargrafo 5 do art. 212 da Constituio Federal, a educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas na forma da lei.

A base do salrio-educao a folha de contribuio da empresa para a previdncia social. O valor atual dessa contribuio de 2,5% sobre o total de remuneraes pagas aos empregados segurados no INSS. De acordo com a Lei n 10.832/12/03, o montante da arrecadao do salrioeducao, aps a deduo de 1% (um por cento) em favor do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), calculado sobre o valor por ele arrecadado, distribudo pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), da seguinte forma:

A distribuio dos recursos do salrio-educao ficou da seguinte forma: 10% sero distribudos para a Unio 90% restantes: quota federal: 1/3 vai para a Unio quota estadual e municipal: 2/3 para estados e municpios, conforme o nmero de alunos matriculados no ensino fundamental, utilizando mecanismo de transferncia direta de recursos financeiros.

A quota federal correspondente a 1/3 do montante de recursos do salrio-educao utilizada pela Unio, por meio do FNDE para ser aplicado na universalizao do ensino fundamental, buscando reduzir os desnveis socioeducacionais existentes entre municpios, estados e Distrito Federal e regies brasileiras. A Lei n. 10.832/12/03 altera tambm o art. 2 da Lei n 9.766, de 18 de dezembro de 1998, definindo no art. 2 que a quota estadual e municipal do salrio-educao ser integralmente redistribuda entre o Estado e seus municpios, de forma proporcional ao nmero de alunos matriculados no ensino fundamental, nas respectivas redes de ensino, conforme apurado pelo censo educacional realizado pelo Ministrio da Educao.

10

Polticas e Gesto na Educao

Mais adiante, destacaremos alguns programas financiados com recursos oriundos do salrio-educao, particularmente os que se vinculam quota federal dessa receita, que constitui o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).

1.5. O FUNDEF, a criao do FUNDEB e o financiamento da educao bsica: subvinculao e redistribuio de recursos

O Brasil um pas que tem uma dvida histrica com a educao. Isso tem como conseqncia milhes de adultos que no tiveram acesso educao na idade prpria, o que retrata os mais de dois milhes de adultos analfabetos, alm dos jovens e adolescentes que esto fora da escola ou com disparidade na idade-srie. As discusses acerca do financiamento da educao tm perpassado os debates sobre a democratizao da educao e da escola por meio do acesso e da permanncia com qualidade social, da melhoria da qualidade do ensino e da garantia dos direitos dos cidados, como vimos na Constituio Federal/88 e na LDB/96.

Tendo como meta a erradicao do analfabetismo e a universalizao do atendimento escolar, a Constituio Federal/88, no art. 60 do Ato das Disposies Transitrias, definiu que pelo menos 50% dos percentuais mnimos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios destinados manuteno e ao desenvolvimento do ensino deveriam ser gastos nos dez primeiros anos, a partir da promulgao da Constituio. O prazo para os entes federados atingirem o que define a Carta Magna do pas expiraria em 1998, no entanto, oito anos aps a promulgao da lei, pouco se tinha efetivado.

Em 1996 a Emenda Constitucional n 14/96, que criou Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF),

11

Polticas e Gesto na Educao

introduziu modificaes no texto do art. 60 da Constituio Federal/88, visando universalizao do ensino fundamental. Ns vamos estudar adiante o Fundo Nacional de Desenvolvimento e Manuteno da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), que foi criado por Emenda Constitucional n. 53/06 e alterou importantes aspectos da Emenda Constitucional 14/96, inclusive no que concerne abrangncia do FUNDEF, que passou de cobertura restrita ao ensino fundamental para cobertura ampla para toda a educao bsica. O FUNDEF: principais caractersticas, fonte de recursos, custo-aluno Em 1996, a Emenda Constitucional n. 14/96, que criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), introduziu modificaes no texto do art. 60 da Constituio Federal/88. Assim, o art. 60 da Constituio ficou com a seguinte redao:
Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgao desta Emenda, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios destinaro no menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituio Federal, manuteno e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalizao de seu atendimento e a remunerao condigna do magistrio. (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996). 1 A distribuio de responsabilidades e recursos entre os Estados e seus Municpios a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no art. 211 da Constituio Federal, assegurada mediante a criao, no mbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, de natureza contbil. (Includo pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996). 2 O Fundo referido no pargrafo anterior ser constitudo por, pelo menos, quinze por cento dos recursos a que se referem os arts. 155, II; 158, ;IV; e 159, I, alneas "a" e "b" e II, da Constituio Federal, e ser distribudo entre cada Estado e seus Municpios, proporcionalmente ao nmero de alunos nas respectivas redes de ensino fundamental. (Includo pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996). 3 A Unio complementar os recursos dos Fundos a que se refere o 1, sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno no alcanar o mnimo definido nacionalmente. (Includo pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996).

12

Polticas e Gesto na Educao

A Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que instituiu o FUNDEF no mbito dos Estados e do Distrito Federal, diz que este um fundo de natureza contbil, o que significa que ele no tem rgo gestor ou personalidade jurdica. Essa modalidade FUNDO foi escolhida por promover maior agilidade no que concerne captao e distribuio de recursos entre o governo estadual e o municipal, de forma proporcional ao nmero de alunos matriculados anualmente nas escolas cadastradas das respectivas redes de ensino fundamental. A efetivao do fundo se d mediante sistema de contas bancrias dos estados, Distrito Federal e municpios (art. 1). Essas contas recebem automaticamente os recursos provenientes dos impostos especificados pela lei e os redistribuem com base no mnimo de alunos de cada ente federado, no mbito de cada estado da federao.
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Emenda Constitucional n 14, de 24 de dezembro de 1996 Implementao: 01/01/98 Mecanismo de redistribuio de recursos financeiros vinculados ao ensino fundamental Objetivo: universalizao do ensino fundamental e remunerao condigna ao magistrio Destinao de recursos: ensino fundamental pblico (pode ser gasto com educao de jovens e adultos, contudo, as matrculas no so computadas para efeito de distribuio do recurso) Redistribuio de recursos entre estados e municpios, contemplados pela Unio quando necessrio Valores anuais: valor mnimo anual previso de receita para o fundo, segundo dados do ano anterior. Entre 1997 e 1999 foi estabelecido um valor nico para os alunos do ensino fundamental, a partir de 2000 houve diferenciao de 5% nos valores destinados aos anos finais (5 a 8 srie) do ensino fundamental e para a educao especial em relao ao valor destinado aos anos iniciais do ensino fundamental

A implantao do FUNDEF ocorreu em 1 de janeiro de 1998, quando passou a vigorar em todo o pas, e a distribuio dos recursos do fundo considerou a diferenciao do custo/aluno, segundo os nveis de ensino e o tipo de estabelecimento, de acordo com os seguintes componentes: de 1 a 4 srie; de 5 a 8 srie; estabelecimento de ensino especial; e escolas rurais.
(DOURADO, L. F. BRASIL. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica. Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos escolares. Conselho Escolar e o financiamento da educao no Brasil. Braslia, 2004).

Segundo alguns especialistas, a maior inovao do FUNDEF consistiu na mudana da estrutura de financiamento do ensino fundamental pblico no pas, pela subvinculao de uma parcela dos recursos da educao a esse nvel de ensino, com distribuio de recursos realizada automaticamente, de acordo com o nmero de alunos matriculados em cada rede de ensino fundamental, promovendo a partilha de responsabilidades entre o governo estadual e os governos municipais. As receitas e despesas correspondentes, por sua vez, deveriam estar previstas no oramento, e a execuo, contabilizada de forma especfica.

O FUNDEF tem seus recursos originados das seguintes fontes:

Fonte dos recursos do FUNDEF 15% do Fundo de Participao dos Municpios FPM 15% do Fundo de Participao dos Estados FPE 15% do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS 15% do Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional s Exportaes IPIexp 15% do ressarcimento da Unio pela Desonerao de Exportaes (LC n 87/96) e Complementao da Unio
13

Polticas e Gesto na Educao

Aqui vale ressaltar que, alm dos 15% dos impostos que vo para FUNDEF, ainda restam 10% dos impostos, tendo em vista que, de acordo com a Constituio, os estados, os municpios e o Distrito Federal tm que destinar obrigatoriamente 25% da receita resultante desses impostos em MDE. O clculo para a complementao da Unio ao FUNDEF feito a partir do valor mnimo nacional por aluno/ano. Nos estados onde o valor per capita anual no alcana o mnimo estabelecido nacionalmente, o governo federal, por intermdio do FNDE, assegura a diferena, mediante crdito de parcelas mensais na conta especfica do FUNDEF, em favor de cada estado e municpio a ser beneficiado.
Valor custo/aluno definido pelo FUNDEF, no perodo de 1997 a 2006
Quatro sries finais (rural) e ed. Ato legal de fixao do valor especial (zonas urbana e rural) Art. 6, 4 da Lei n. 9.424, de 24.12.1996 Dec. n. 2.440, de 23.12.1997 Dec. n. 2.935, de 11.01.1999 333,00 363,00 418,00 462,00 564,63 349,65 381,15 438,90 485,10 592,86 620,56 682,60 632,97 696,25 651,59 716,73 664,00 730,38 Dec. n. 3.326, de 31.12.1999 Dec. n. 3.742, de 01.02.2001 Dec. n. 4.103, de 24.01.2002 Dec. n. 4.861, de 20.10.2003 Dec. n. 5.299, de 07.12.2004 Dec. n 5.374, de 17.02.2005 Dec. n 5.690, de 03.02.2006

Ano

1 a 8 srie

1 a 4 srie

5 a 8 srie e Ed. Especial

Sries iniciais (zona urbana)

Sries iniciais (zona rural)

Quatro sries finais (zona urbana)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

300,00 315,00 315,00

O controle social do FUNDEF realizado por conselhos, criados em cada esfera de governo, com a finalidade de acompanhar e controlar a repartio, a transferncia e a aplicao dos recursos do fundo. O controle social do fundo deve contribuir para a garantia da eficincia do gerenciamento dos recursos do sistema de educao fundamental. As verbas alocadas nas diferentes esferas de ensino, provindas do FNDE e do FUNDEF, so repassadas s escolas, que as administra no mbito escolar, aplicando-as de forma racional, visando melhoria da instituio. Tem-se subentendido a esses financiamentos uma concepo de gesto como gerenciamento e administrao de insumos, ou seja, denota-se certo tipo de autonomia em relao aplicao dos recursos financeiros recebidos, porm o uso desses recursos tem de obedecer s normas e prescries estabelecidas.

14

Polticas e Gesto na Educao

A vinculao de 60% dos recursos da educao, por meio do FUNDEF, apenas ao ensino fundamental provocou muitas discusses, no s por parte da sociedade civil, do movimento dos educadores, como tambm por parte do poder pblico, tendo em vista que os demais nveis e modalidades de ensino foram prejudicados. Muitos municpios alegaram a insuficincia de recursos para a implementao de outros nveis e modalidades de ensino, como a educao infantil e a educao de jovens e adultos e, por outro lado, a expanso necessria do ensino mdio no se efetivou adequadamente no pas. Essas discusses desencadearam propostas de implantao de uma poltica de financiamento que atendesse a toda a educao bsica e no apenas ao ensino fundamental. Depois de muitas discusses, o governo encaminhou, por meio do Ministrio da Educao, em junho de 2005, ao Congresso Nacional a proposta de emenda constitucional, visando criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) em substituio ao FUNDEF, fundo que se limitava a financiar o ensino fundamental. A aprovao do FUNDEB indica um avano, medida que prev o financiamento da educao bsica em todos os seus nveis e modalidades, trazendo, assim, a possibilidade de garantir o financiamento do direito educao no s da populao em idade escolar, como tambm daqueles que no tiveram acesso na idade adequada. O mecanismo de captao e redistribuio, na proposta do FUNDEB, similar ao do FUNDEF. Isso significa que o FUNDEB se constitui em um fundo de natureza contbil e atuar no mbito de cada estado, captando parte dos recursos dos estados e municpios e redistribuindo, de acordo com o nmero de alunos matriculados por nvel de ensino. O FUNDEB ter durao de 14 anos e ser implantado de forma gradativa, objetivando, a partir do 4 ano de vigncia, atender a 48,1 milhes de alunos com investimentos pblicos anuais. A Unio complementar os recursos quando o valor anual por aluno, nos estados e no Distrito Federal, no alcanar o mnimo definido nacionalmente. Segundo dados do MEC, atualmente, com o FUNDEF, o Ministrio investe, em mdia, R$ 570 milhes por ano para a complementao do fundo. Com o FUNDEB, esse valor chegar a R$ 4,5 bilhes anuais, em 2009, conforme preconiza o artigo 2 da Emenda Constitucional n. 053/2006, inciso VII.

15

Polticas e Gesto na Educao

A cesta de impostos dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, que vo financiar o Fundeb, composta por 20% de vrios tributos: Fundo de Participao dos Estados (FPE), Fundo de Participao dos Municpios (FPM), Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional s exportaes (IPIexp), Imposto sobre Transmisso Causa Mortis (ITCMD), Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), Imposto sobre Renda e Proventos incidentes sobre rendimentos pagos pelos municpios, Imposto sobre Renda e Proventos incidentes sobre rendimentos pagos pelos estados, cotaparte de 50% do Imposto Territorial Rural (ITR) devida aos municpios. A Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007, regulamenta o art. 60 das Disposies Constitucionais Transitrias e da Outras Providncias. Essa lei disciplina a composio financeira do FUNDEB, a distribuio dos recursos, a transferncia, a gesto e a utilizao dos recursos, o acompanhamento, o controle social, a comprovao e a fiscalizao dos recursos, entre outros assuntos. Para ler na ntegra essa lei clique aqui (para acessar esse link, voc precisa estar conectado Internet). A comparao entre o FUNDEF e o FUNDEB permite fazer algumas observaes. As mudanas que podem ser observadas na proposta do FUNDEB em relao ao FUNDEF vo desde o tempo de vigncia do fundo, a abrangncia, o montante de recursos e sua progressiva expanso, as fontes de recursos que comporo o novo fundo at o nmero de alunos que devem ser beneficiados por ele. O FUNDEF, que tem sua vigncia legal at dezembro de 2006, foi planejado para vigorar por uma dcada e financiar a educao dos alunos do ensino fundamental. De acordo com o censo escolar de 2004, o nmero de alunos beneficiados pelo FUNDEF at aquele ano, foi de 30,7 (trinta milhes e 700 mil alunos), uma vez que s esto envolvidos os alunos do ensino fundamental. Essa cobertura constitui-se em dos grandes problemas desse fundo, tendo em vista que os demais nveis e modalidades que compem a educao bsica, no Brasil, no puderam ser financiados por esses recursos. Como vimos, o FUNDEB, aprovado pelo Congresso Nacional, em 20 de dezembro de 2006, ter vigncia de 14 anos, cobrindo toda a educao bsica, que vai da educao

16

Polticas e Gesto na Educao

infantil ao ensino mdio, incluindo a educao profissional e a educao de jovens e adultos. Outro aspecto significativo nos dois fundos so as fontes de recursos, no s no que se refere ao quantitativo de fontes, mas, sobretudo, aos percentuais de cada fonte que sero destinados ao FUNDEB. Tambm, a partir da criao do FUNDEB, fica vetada a utilizao dos recursos oriundos da arrecadao da contribuio social do salrio-educao na complementao da Unio aos fundos.

17