Srgio Lopes

Burocracia:
prospeco de um conceito
Na linguagem corrente, o termo burocracia apresentas-se como uma ideia-fora negativa ou como uma noo imprecisa e equvoca, fortemente carregada de elementos emocionais, o que tem contribudo para rodear de forte opacidade os fenmenos burocrticos. Apesar disso, existe a possibilidade de formular um conceito preciso de burocracia que possa servir como investimento adequado para a anlise cientfica desses fenmenos. Examinando os diferentes significados que o termo burocracia tem assumido nos mais importantes estudos tericos que o tm utilizado e relacionando esses vrios significados com os contextos histrico-socilgicos em que surgiram, procura-se neste artigo fornecer o ponto de partida para a construo necessria de um conceito sociolgico rigoroso de burocracia.

1. No quotidiano, o termo burocracia aparece-nos como uma ideia-fora negativa, ou ainda, mais frequentemente, como uma noo equvoca com uma forte carga emotiva, designando um vulto impreciso, e condenado a permanecer impreciso, em virtude da sua funo de condensador emocional. E, no sem relao com o que se disse, a burocracia surge-nos como uma arma da crtica ideolgica. Assim, enquanto para von Mises, economista conservador da escola austraca 1, ela representa uma antecmara do socialismo, o que, no mbito da sua ideologia, significa uma nova forma de servido, para outros, pelo contrrio, a burocracia est indissociavelmente ligada propriedade privada dos meios de produo. A hiptese de base deste estudo que, no obstante as dificuldades que a opacidade criada em torno deste fenmeno social ope sua anlise sistemtica, subsiste a possibilidade de formular um conceito preciso de burocracia, frtil em implicaes analticas. 2. Para Hegel2, a burocracia um mediador entre a sociedade civil e o estado. No nos podendo aqui alongar na explicao
1 Ludwig von MISES, Bureaucracy, William Hodge & Co., Londres, Edimburgo e Glasgow, 1945. 2 G. F. HEGEL, Prncipes de la Philosophie du droit, traduzido do alemo por A. KAAN, prefaciado por Jean HIPPOLYTE, Gallimard, Paris, 1940.

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do alcance destas noes e da sua localizao no 3sistema hegeliano, recorreremos a um texto de Jean Hippolyte onde se procura sintetizar a acepo destes dois termos: [Na sociedade civil] os indivduos pensam realizar a sua liberdade individual e subjectiva; trabalham, realizam trocas, concluem contratos, mas de tal modo que pensam que trabalham, produzem e trocam para si mesmos, como se a vontade individual fosse a vontade racional [...] o mundo da economia poltica, que tinha impressionado tanto Hegel que este, nos cursos inditos de lena, em 1806-07, descreve o dilacieramento interior deste mundo do laissez-faire, Iwissez-passer como sendo o grande drama da sociedade moderna. O mundo da economia poltica o mundo da burguesia industrial ascendente e da sua ideologia, cujos ecos chegaram a uma Alemanha economicamente atrasada, com uma burguesia comercial timorata e politicamente incapaz, que no estimula o pensamento nem consegue impor-se como grupo de referncia maioria dos intelectuais4. Contrapondo-se a esse mundo, Hegel pensa no estado: O verdadeiro estado, cujos membros so cidados conscientes de quererem a unidade do todo, eleva-se por cima da sociedade civil. Ele a sua alma e igualmente o seu fim. somente querendo conscientemente o estado que o indivduo ultrapassa a contingncia do livre arbtrio para entrar na terra nativa da liberdade [...] O estado o racional em si e para si. A 5noo de sociedade civil no se esgota na de sociedade burguesa , embora, como vimos, segundo Hippolyte, seja ela que inspira Hegel neste contexto. Entre a sociedade civil e o estado interpe-se uma mediao: a burocracia. Qual o significado sociolgico dessa mediao que Hegel nos apresenta na sua Filosofia do Direito? Segundo Hippolyte, a Filosofia do Direito o produto de uma longa meditao do filsofo sobre a realidade poltica e social do seu tempo. Entusiasta da Revoluo Francesia na sua juventude, o Terror desilude-o e os seus ideiais polticos sofrem uma evoluo. No sistema do direito que prepara em lena, Hegel distingue com preciso as classes sociais, cujo papel na vida do todo muito diverso. Os camponeses e, sobretudo, os burgueses s indirectamente participam no esprito da totalidade; s uma nobreza capaz de sacrificar a sua vida e bens pela unidade do estado se pode elevar moralidade absoluta. Alguns anos mais tarde, sob a influncia de Napoleo, em quem Hegel tanto admirou o sentido de estado, a nobreza foi substituda no seu esprito por um corpo de funcionrios capazes de se dedicarem absolutamente ao estado.
G. F. HEGEL, op. cit., prefcio, pp. 22-23. O facto de a classe se no impor como grupo de referncia no implica, claro est, que o pensamento do autor perca o seu carcter de classe. No que respeita a HEGEL, este ltimo problema tratado por LUKACS em O Jovem Hegel5 (Der Jeunge Hegel, Zurique, 1948). Em alemo, bUrgerliche Gesellschaft significa tanto sociedade civil, como sociedade burguesa. Btirger o habitante do burgo, da cidade, o burgus, na acepo originria do termo. HEGEL explora a dupla significao da palavra (cidado = burgus, antiga acepo; e burgus, membro da classe burguesa, classe do capital).
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Por fim, na Filosofia do Direito, de Berlim, Hegel concebeu que esses funcionrios com sentido do dever tivessem a misso de encarnar a unidade e a totalidade do estado, em oposio a uma burguesia demasiado absorta nos interesses privados para que pudesse ultrapassar o agregado da sociedade civil, ou burguesa (die burgerliche Gesellschaft). Em suma, a burocracia, para Hegel, um corpo social de elementos da classe mdia, dotado de um tipo de organizao que impe ao burocrata o sacrifcio da satisfao pessoal e de quaisquer pretenses objectivas , e, portanto, onde se requer uma actuao impessoal e racional (tendo em vista os intereses superiores do estado). Embora restrita ao estado, administrao, a sua concepo revela j os traos esssenciais que Max Weber formular no seu tipo ideal de burocracia. Muito diferente ser o pensamento do jovem Marx, exposto na sua Crtica da Filosofia do Direito de Hegel (Manuscritos de 1843)7, onde comenta: Hegel apresenta-nos uma descrio emprica da burocracia, em parte como ela realmente e em parte de acordo com a opinio que ela tem de si mesma [... ] no desenvolve nenhum contedo da burocracia e limita-se a citar algumas determinaes genricas da sua organizao 'formar; ora certo que a burocracia apenas o formalismo de um contedo situado fora dela. 8 O contedo a que a burocracia pretende dar forma so as corporaes e a sociedade civil em geral. Explicando-nos melhor: para o jovem Marx, o interesse geral que a burocracia encarna de facto o interessei da prpria burocracia. Ela necessita das esferas de interesse privado da sociedade civil para subsistir. A sua razo de ser encontra-se na funo pretiensamente mediadora entre estas e o estado. Assim, a ambiguidade do seu papel pois se o esprito do estado que ela pretende incutir na sociedade civil fosse de facto a implantado, tanto as esferas de interesses privados como a prpria burocracia desapareceriam impe um formalismo sua actuao, dado que as verdadeiras actividades se processam no mbito da sociedade civil, estando a sua funo limitada a legitim-la e a conservar-lhe os quadros. O triunfo da Razo, que Hegel julgava aqui encontrar, revelasse como um corpo* parasitrio, de que Marx nos oferece
Obra citada na nota 2, p. 325 (pargrafo 294). K. MARX, Crtica da Filosofia do Direito de Hegel, trad. de Conceio JARDIM e Eduardo Lcio NOGUEIRA, Ed. Presena, s. d., p. 70, referindo-se ao pargrafo 297 da obra de HEGEL citada na nota 2. A fim de evitar uma confuso com o artigo de MARX nos Anais Franco-Ale mes, teria sido conveniente que na referida edio se tivesse inserido um subttulo, como Manuscritos de 1843,8Manuscritos Filosficos e Jurdicos, etc. ID., ibid., p. 70. Abaixo, o autor explicita: As corporaes so o materialismo da burocracia e a burocracia o espiritualismo das corporaes. A corporao a burocracia da sociedade civil; a burocracia a corporao do estado. E mais abaixo: [...] quando desperta a vida real do estado e a sociedade civil se liberta das corporaes, levada por um instinto natural prprio, a burocracia tenta restabelec-las, pois, se se dissolve o estado da sociedade civil, cai igualmente a sociedade civil do estado. O espiritualismo desaparece como o seu contrrio, o materialismo.
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uma descrio emprica levada at s ltimas consequncias:

A burocracia um crculo ao qual naa pode escapar [...];

A cabea remete para os crculos inferiores a preocupao de compreender os detalhes, e os inferiores julgam que a cabea pode compreender o geral. Assim se enganam mutuamente [...] E prossegue: O esprito geral da burocracia o segredo, o mistrio guardado no seu seio pela hierarquia e no exterior pelo seu carcter de corporao fechada; a autoridade , consequentemente, o princpio da sua sabedoria e a idolatria da autoridade constitui o seu sentimento [...]; Para um burocrata tomado individualmente, a finalidade do estado transformasse na sua finalidade privada sob a forma de luta pelos postos mais elevados; necessrio abrir caminho [...] 3. O pensamento de Marx sofrer uma profunda evoluo. A sua filosofia crtica procura uma base material, e encontr-la- no proletariado a partir dos seus artigos nos Anais Franco-Alemes (1844). Com a Ideologia Alem e as Teses sobre Feuerbaohy a prpria filosofia ser posta em causa, algumas das preocupaes de Marx dieslocar-se^o e a sua problemtica reformular-sie-. Assim, ser num contexto muito diferente que muito mais tarde falar, ao referir-se Frana no seu 18 Brumrio de Lus Borvaparte, de um exrcito de funcionrios de mais de meio milho de indivduos, que mantm, portanto, uma quantidade enorme de interesses e exigncias na mais absoluta dependncia, onde o estado encerra, controla, regula, superintende e mantm sob tutela a sociedade civil, desde as mais amplas manifestaes da sua existncia at aos seus mais nfimos movimentos, desde as formas mais gerais de existncia at vida privada dos prprios indivduos, onde esse corpo parasita, graas mais extraordinria centralizao, adquire uma ubiquidade, uma omniscincia, uma maior capacidade de movimento e elasticidade, que s encontram paralelo na dependncia absoluta, na disformidade incoerente do corpo social. E acrescenta: Mas o interesse material da burguesia francesa est precisamente ligado de modo ntimo manuteno desta vasta e complicada mquina governamental. aqui que ela emprega o excedente populacional e compensa sob a forma de vencimentos o que no pode embolsar sob a forma de lucros, rendas e honorrios 9. Posteriormente teremos ocasio de voltar s teses de Marx e Engels neste perodo. Gostaramos entretanto de concluir estas notas sobre Marx com as seguintes observaes:
9 K. MARX, Le 18 Brumaire de Louis Bonaparte, trad. francesa, ditions Sociales, Paris. Referimo-nos diviso da obra de MARX em perodos, proposta por L. ALTHUSSER em Pour Marx, Ed. Maspero, Paris, 1965. No que nos preocupa, esta diviso, cujo ponto de inflexo marcado pela Ideologia Alem e pelas Teses sobre Feuerbach, partilhada por Lowi e GODELIER. Para alguns marxistas italianos (Rossi, DELIA VOLPE), a alinha divisria situar-se-ia nos Manuscritos de I844. Outros excluem uma separao entre a juventude e a maturidade de MARX (H. LEFEBVRE e M. RUBEL).

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a) A burocracia contemplada sempre a administrao do estado; b) No 18 Brumrio mantm-se a referncia explcita dicotomia estado/sociedade civil, mas fcil de detectar uma deslocao na sua acepo; voltaremos a este ponto; c) A burocracia sempre concebida como corpo parasitrio e, simultaneamente, como uma correia de transmisso de que o estado de classes no pode prescindir; quer os interesises privados da sociedade civil (no texto de 1843) 10, quer a burguesia (do 18 Brumrio), necessitam dela para exercer o seu domnio; d) Se bem que a burocracia seja dotada d)e uma autonomia capaz de tornar a sua actuao politicamente relevante, pelo menos em certos momentos, ela nunca considerada como classe social propriamente dita, e ainda menos como classe social dominante. Tambm regressaremos a este ponto.

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1. Max Weber construir um tipo ideal de burocracia11 baseado em seis caractersticas fundamentais: a) Existe um princpio de competncias da autoridade, geralmente ordenado segundo regras fixas; isto , as competncias so delimitadas estatutariamente; b) Existe uma hierarquia de funes e de diferentes nveis de autoridade; c) A toda a actividade da burocracia esto ligados documentos escritos; d) A funo burocrtica pressupe norm&lmente uma formao profissional intensa; e) A mesma funo aibsorve a vida do funcionrio; /) Ao desempenh-la, este aprende as regras do funcionamento da burocracia, o que representa uma aprendizagem tcnica especializada. A administrao burocrtica sucede administrao dos notveis, onde o soberano faz executar as suas medidas por intermrio da sua 'trusf pessoal, dos seus companheiros de mesa e dos fiis da corte. O burocrata remunerado, -lhe assegurado um certo nvel de vida, o seu emprego normalmente estvel e as possibilidades
10 Como se viu pela nota 8, MARX estabelece uma relao de dependncia recproca entre a burocracia e os interesses privados. 11 Max WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft, parte in, cap. 6, Tubinga, 1947. Existe traduo francesa da Ed. Plon. O autor do artigo serviu-se, na citao, dos extraits de Ia norme de Arguments, 1. trimestre de 1960, feitos por Edgar MORIN. A expresso inglesa trust empregue pelo prprio WEBER e, de acordo com a sua acepo original, designa o conjunto de pessoas em quem se pode ter confiana. WEBER escreve truste.

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de promoo baseiam-se em factos normalmente calculveis e

previsveis.
Max Weber considera que a razo decisiva do& avanos da organizao burocrtica foi, desde sempre, a sua superioridade puramente tcnica em relao a qualquer outra forma de organizao, devido preciso, rapidez, ausncia de ambiguidade, manejo de documento, continuidade, discrio, unidade, subordinao estrita, reduo de conflitos, [...] de que d prova. A eliminao no seu seio das relaes pessoais, o carcter calculvel e previsvel dos resultados das suas actividades, tornaram^na um instrumento racional ao servio do estado e das empresas e um organismo social perfeitamente identificado com um movimento de racionalizao crescente na moderna sociedade capitalista. No obstante estas consideraes, Weber no esconde certa apreenso que lhe provoca a burocracia e a racionalidade desse mundo moderno que se des^acralfea. O que para Weber a burocracia depende do modo como ele a construiu, isto , da metodologia do tipo ideal que para tal foi empregue. O tipo ideal12 procura surpreender alguns traos verificados num fenmeno, mesmo que estes nem em todos os casos se manifestem, reorganiza-os, porventura ampliando esta ou aquela caracterstica, construindo um modelo onde se exprimam comportamentos compreensveis, isto , cujo sentido imediatamente captado pelo -observador. No pretende representar a realidade, mas um aspecto dtesta, isto , d-nos uma dimenso que normalmente, em referncia a dados valores, seleccionada pelo investigador que sie debrua sobre uma civilizao em dada poca. Dado o seu carcter parcial, no normalmente compatvel com outro tipo de causalidade que no seja uma causalidade parcelar, uma adequao significativa, como diz R. Aron. E, (assim, para dar um exemplo conhecido, Max Weber no afirma tanto que a tica protestante a causa do capitalismo, como que determinadas caractersticas do capitalismo moderno (racionalidade, esprito de acumulao), que at recentemente s o Ocidente conheceu, encontram um paralelismo, a nvel de comportamentos, na ascese intramundana tpica de certos calvinistas dissidentes e que, portanto, alguns dos aspectos do capitalismo podem ser esclarecidos luz de certas facetas do esprito protestante. Um trao distintivo de um certo fenmeno est na origem de outro trao de outro fenmeno, no sendo porventura o primeiro fenmeno aquele que mais determinou o segundo. No que nos interessa, a concluso ser a sieguinte: Max Weber no procura tanto formular um conceito de burocracia enquanto categoria social, oomo caracterizar um tipo de funcionamento ou
32 Ver Raymond ARON, La Sociologia Alemana Contempornea, trad. espanhola de C. A. FAYARD, Ed. Paidos, Buenos Aires, 1953, e Les grands doctrines de sociologie historique, in Les Cours de Sorbonne, C. D. U., Paris, 1962. Quanto dessacralizao, o termo empregado por WEBER desencastamento. WEBER receia, entre outras coisas, que, num mundo que perde a sua magia, o seu encantamento, a prpria vida perca parte do seu sentido.

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de organizao que impregna, com maior ou menor intensidade, algumas actividades sociais. A burocracia um atributo dessas actividades, ou uma forma que "as pode moldar uma forma susceptvel de ser aplicada a diversos contedos. aplicvel tanto administrao estatal, como s empresas ou aos partidos polticos; e, do mesmo modo, pode ser inserida nos mais diversos regimes polticos: monarquia 'absoluta, regime parlamentar, socialismo de estado (Weber prev explicitamente esta ltima hiptese). Ora a metodologia empregue, que em parte determinou j as concluses acima referidas, vai implicar ainda outra: na medida em que a burocracia uma pura forma, estranha dialctica das foras sociais, no poder deixar de constituir uma pura correia de transmisso, independente das finalidades da sua actuao. Nesta perspectiva, ela nunca surgir como uma fora social dotada de maior ou menor capacidade de aco autnoma politicamente relevante. 2. Como se apontou, em Max Weber a expanso actual da burocracia uma marca do movimento de racionalizao do mundo moderno. Refira-se que a racionalidade para Weber definida ao nvel dos comportamentos considerada do- ponto de vista do actor. A racionalizao implica um maior predomnio da aco racional na prossecuo de um fim extrnseco (Zweckraticmal), tpica do burocrata, ou, pelo menos, da aco racional referida a um valor (Wertmtional), e uma menor relevncia da aco emotiva ou tradicional. Mas a racionalidajde contemplada subjectiva, refere-se motivao tpica do actor e, ao contrrio da aco lgica de Pareto, em que a aco avaliada do ponto de vista do observador, no est aqui em causa a validade ou viabilidade dos valores ou dos; fins perseguidos pelo sujeito, nem a racionalidade do sistema global (embora, no que toca a este ltimo ponto, nem sempre Weber tenha hesitado em fazer uma transposio). Esta questo tornar a surgir quando examinarmos as concepes de outros autores. No que respeita sobretudo a Weber, aconselhamos a leitura das obras de Lrtikacs, 13 Marcuse, O. Lange e M. Godelier indicadas nas notas deste artigo . 3. Na mesma poca, Robert Michels formula a sua famosa lei de bronze da oligarquia. Estudando o aparelho burocrtico da social-democracia e dos sindicatos alemes, conclui que todos os que querem operar profundas modificaes sociais, reformistas
13 Quanto ao problema da racionalidade, ver: LUKACS, Histoire et conscience de classe, trad. francesa de K. AXELOS e J. Bois, Ed. Minuit, Paris, 1960, pp. 145-146; H. MARCUSE, Max Weber, in New Left Review, n. 30, Maro- Abril de 1965. Existe trad. portuguesa, Ed. Presena; M. GODELIER, Rationalit et irrationalit en conomie, i e n, Ed. Maspero, Paris, 1971; O. LANGE, Moderna Economia Politica, Ed. Fundo de Cultura, So Paulo. No obstante o que se disse, WEBER admitiu que a burocracia se pudesse constituir em grupo social dominante no caso daquilo a que chamou socialismo do estado. A este respeito ler o captulo v deste artigo e a obra de G. LAPASSADE citada na nota 40.

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e revolucionriois, se encontram perante um dilema: por um lado, s possivel actuar por meio cfe organizaes burocrticas hierarquizadas (oligrquicas); mas, por outro, o funcionamento elitista de tais organizaes contradiz os ideais democrticos que legitimam essa mesma aco. A anlise formalista de Milchels, contendo, certo, elementos dignos de ponderao, isola demasiadamente os problemas de funcionamento de uma organizao do seu contexto social e dos processos sociais que a envolvem. E, por outro lado, equipara com demasiada facilidade a oligarquia centralizao. ni 1. Quer as teorias de Weber, quer os estudos de Michels, convergem, em certa medida, com o taylorismo e com as primitivas formulaes da teoria da organizao (Gulick, Urwick), numa concepo mecanicista em que a adaptao da personalidade aos aparelhos e esquemas organizacionais pressuposta, as motivaes dos agentes so consideradas simples e estandardizveis e os comportamentos perfeitamente previsveis. Investigadores de formao muito diversa, com preocupaes e horizontes distintos, adoptaram a nica perspectiva que no espao da ideologia dominante estava disponvel. A evoluo da sociedade e das ideias que se processou no perodo entre as duas guerras trouxe novas contribuies ao estudo do fenmeno burocrtico. Assim, o terreno em que surgem as teorias da burocracia do funcionalismo americano diferente. As experincias de Elton Mayo e Roethlisberger em Haiwthorse chamaram a ateno para o factor humano e para as relaes informais nas organizaes, e, por outro lado, Dewin procurou demonstrar que o lder permissivo mais eficaz do que o autoritrio, questes susceptveis de porem em causa o modelo weberiano. No entanto, as teorias de Merton, Selznick e Gouldner no o pem totalmente em causa e, em certa medida, servem-se dele como ponto de partida. Os estudos destes autores, que se podem considerar como os trabalhos mais representativos efectuados nos Estados Unidos sobre o fenmeno burocrtico, ajpresentam uma estrutura geral muito semelhante, como observam March e Simon14. Utilizam como principal varivel independente uma certa forma de organizao, ou de processo organizacional destinado a controlar as actividades dos membros da organizao. Estes processos baseiam-se originariamente no que chamamos a representao mecanicista do comportamento humano. Mostra-se que eles tm consequncias que so previstas pelos diJ. G. MARCH e H. A. SIMON, Les Organisations, trad. francesa de J. C. Ed. Dunod, Paris, 1964. Afirmando WEBER a superioridade tcnica do seu modelo de burocracia, baseado num autoritarismo impessoal em que a hierarquia e a delegao descendente constituem os elementos fulcrais, a maior eficcia atribuda a um esquema participacionista de relaes menos despersonalizadas pe em questo
ROUCHY,
14

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os mestres.

rigentes das organizaes, mas que tambm tm outras consequncias que no haviam sido previstas. Pela sua repercusso, estas consequncias reforam a tendncia para utilizar o dispositivo de controle. Por isso, 15 sistemas podero ser representados os como no seguinte esquema :
Utilizao de. uma representao mecanicista como dispositivo de controle

Con sequncias previstas

Consequncias imprevistas

Como veremos, SeJznick e, sobretudo, Gouldner so mais crticos relativamente ao ponto de partida (o modelo weberiano) do que Merton. No que respeita a este primeiro, possvel sintetizar as suas concluses neste esquema, como o fazem (de novo) March e Simom:
Exigncia de controle

Instistncia na fidelidade
I I I I

Defesa na aco individual

Rigidez das condutas e reaco de defesa organizacional do estatuto

Sentimento da necessidade de uma defesa da aco individual

Soma das dificuldades com a clientela

......

resultados pretendidos resultados no pretendidos

J. G. MARCH e H. A. SIMON, op. cit., pp. 35-46.

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Trata-se de uma grande simplificao do complexo esquema original die Merton, Aqui, o processo organizacional de controle a aprendizagem e interiorizao das regras de conduta e ao seu nvel ocorrem as disfunes no funcionamento do aparelho burocrtico. A exigncia de controle por parte dos dirigentes traduz-se na insistncia numa fidelidade de comportamento. Essa insistncia causar uma rigidez de condutas consequncia imprevista e no pretendida, quie aumentar as reaces de defesa da actividade indwidual (a favor de uma maior autonomia dos agentes) e tambm a soma das dificuldades com a clientela. O ritualismo, na verdade, torna mais difcil a adaptao s tarefas e, por outro lado, cria um esprito de casta que levanta uma barreira entre a burocracia e o seu pblico. Por seu turno, estes conflitos com os clientes reforam a necessidade de controle, e, assim, apesar das disfunes, existe um crculo vicioso que perpetua o sistema. Em Selznick, a tcnica de controle a delegao da autoridade. A consequncia esperada a soma de experincia treinada em competncias especializadas. A consequncia disfunciomal, inesperada, o aumento das divergncias de interesses entre os subgrupos, cuja actividade se concentrar nos seus objectivos subalternos, perdendo de vista os objectivos globais da organizao. Esta disfuno, para a qual, alis, Selznick concebe a existncia de certos estabilizadores (como a maior interiorizao dos objectivos da organizao pelos executantes), de novo resolvida pelo reforo da tcnica de controle considerada: a delegao da autoridade. Em esquema (parcialmente reproduzido de March-Simon):
Delegao da autoridade

Soma de experincia treinada em competncias especializadas

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Divergncias de interesses I I

Interiorizao pelos executantes de objectivos subalternos

resultados pretendidos resultados no pretendidos

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Contedo das decises

Selznick trata de uma questo includa no modelo weberiano de burocracia: a especializao. Mas, como M. Crozier nota, ele levanta um novo problema: o da participao e o do poder, embora apenas a nvel de soluo para as dificuldades encontradas, e no como fonte dessas dificuldades 16. Finalmente, analisemos o modelo de Grouldner, o mais simples dos trs. O autor comea por distinguir a burocracia de especialistas da burocracia punitiva. No que se refere primeira, cr que, mediante esquemas onde os peritos participem na elaborao das suas prprias regras de segurana, se podem vencer as disfunes. A segunda, a burocracia punitiva, que constitui, na verdade, o objecto do seu estudo. A tcnica de controle empregue so as regras gerais e impessoais, cuja consequncia esperada a diminuio do carcter patente das relaes de autoridade nc grupo. Ora, em pases onde prevalecem valores igualitrios for
Exigncia de controle

Utilizao de regras gerais e impessoais

Reconhecimento de um nvel mnimo de comportamento aceitvel

Carcter patente das relaes de autoridade

Nvel da tenso interpessoal

Diferena entre os objectivos da organizao e a sua realizao

Mincia da superviso

resultados expressos resultados no expressos

18 Michel 1963, p. 222.

GROZIER,

Le phnomne bureaucmtique, Ed. du Seuil, Paris,

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tes, a diminuio do carcter patente da autoridade aumenta a legitimidade da superviso e, portanto, abaixa a tenso no grupo. Por outro lado, as regras impessoais conduzem a um maior reconhecimento do nvel mnimo das condutas aceitveis, nvel a que ais condutas tendem a ajustar-se. Mas este baixo nvel provoca desequilbrios que tendem ia fazer aumentar a mincia da superviso, o que aumenta o carcter patente das i^elaes de autoridade. A resposta a esta situao um aumento da utiiiziao de regras gerais e impessoais. Analisemos de novo um esquema de March e Simon (ver grfico na pgina anterior). Vemos que Gouldner ultrapassa, pelo menos parcialmente, o modelo weberiano, na medida em que, como observa Crozier, procura as razes do desenvolvimento da burocracia, no na sua eficincia, mas no facto de reduzir tenses. As falhas do sistema no so j disfunes, mas funes latentes. 17 IV 1. Uma das crticas que M. Crozier dirige contra estas teorias diz respeito ao facto de elas procurarem explicar o desenvolvimento e a subsistncia dos processos 'burocrticos' sem terem em conta os problemas de gtoverno18 postos, de um modo ou de outro, pelo funcionamento de uma organizao, problemas para os quais estes processos burocrticos constituem uma resposta. Crozier prope-nos uma reflexo, em termos de cincia poltica, sobre os requisitos mnimos que a existncia necessria de processos de ordem poltica no seio de uma organizao impe. Um destes requisitos principais ser que, qualquer que sejam a estrutura e as finalidades de uma organizao, ela requer dos seus membros um grau varivel, mas sempre importante, de conformidade. Essa conformidade pode ser obtida por coaco, forma que foi a mais usada ao longo da histria, ou por persuaso e interiorizao dos objectivos da organizao. Graas s modernas tcnicas de previso e s novas formas de educao, as organizaes modernas toleram os desvios do comportamento com muito mais facilidade, j no exigindo mesmo a consagrao total da vida dos seus membros aos seus fins, como outrora. Baseando-se no caso francs, Crozier apresenta quatro caractersticas fundamentais, com as quais elabora um modelo de burocracia: a) O desenvolvimento de regras impessoais. O sistema de concurso e o princpio da antiguidade so dois exemplos destas normas que protegem os membros da arbitrariedade e do favoritismo, embora custa de uma barreira no desenvolvimento da personalidade e da criatividade.
1T

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1S

Michel CROZIER, op. cit., p. 223.

IDV ibid., p . 224.

6) Centralizao das decises. O poder de criar normas ou de resolver conflitos desloca-se para cima, distancia-se para ser sentido de forma tambm mais impessoal. c) Isolamento de cada categoria hierrquica, consequncia das caractersticas acima mencionadas, dado que se reduziu a possibilidade de presso pessoal dos subordinados por parte dos seus superiores. O isolamento de cada estrato vai ser acompanhado, como fcil de compreender, por uma presso extremamente forte do grupo dos pares, constitudo pelo conjunto dos membros do estrato, sobre cada indivduo que o compe e os conflitos no interior do estrato sero substitudos por conflitos entre estratos. d) Desenvolvimento de relaes de poder paralelas. Sendo impossvel eliminar todas as fontes de incerteza no seio de uma organizao por meio de regras impessoais e pela centralizao das decises, em torno destes zonas de incerteza vo-se criar relaes de poder paralelas, que estaro na origem de novos conflitos. As categorias de peritos esto, deste ponto de vista, numa situao privilegiada, na medida em que as suas tarefas no podem ser definidas e controladas de modo preciso. Estas caractersticas marcam um crculo vicioso burocrtico, que descrito em termos de relaes e poder e de estratgia dos seus membros. Esse crculo vicioso define uma organizao burocrtica, que seria uma organizao que no consegue corrigir-se a si mesma em funo dos seus erros. Os modelos de aco burocrticos a que obedece, tais como a impessoalidade das regras e a centralizao das decises, estabilizaram-se a tal ponto que se tornaram parte integrante do seu equilbrio interno, e, quando uma regra no permite que se efectuem as actividades prescritas de modo adequado, a presso que nascer desta situao no resultar no abandono desta regra, mas, pelo contrrio, na sua extenso' e reforo. Outro problema que Crozier aboda o da mudana. Se um sistema burocrtico ope forte resistncia mudana, o facto que ele tambm no lhe pode escapar. Ora, em virtude do que foi dito, no ser difcil concluir que tal mudana se opera sempre de cima para baixo e universal, isto , afecta a organizao em bloco, raramente sendo gradual. Por isso, o ritmo que caracteriza uma organizao burocrtica a alternncia de longos perodos de estabilidade com certos perodos de crise e mudana, crise que o nico processo de reajustamento que a burocracia conhece. O papel dessas crises, onde as negras de jogo se tornam completamente diferentes, repercute-se mesmo no funcionamento do aparelho em tempo normal: elas perpetuam o medo da autoridade directa e a arbitrariedade que a acompanha. Mas, segundo Crozier, seria um erro considerar a burocracia apenas luz da sua ineficincia ou das disfunes provenientes da sua rigidez. De facto, a burocracia apresenta algumas vantagens para os indivduos: segurana e independncia, por exemplo.

E, ao contrrio do que os tericos das relaes humanas supem, nem siempre os membros de uma organizao se preocupam com a participao no seu funcionamento, participao que a buro>cracia impediria. Crozier cita Tannenbaum, dizendo que pode haver mais coaco num sistema democrtico com forte participao que num sistema autoritrio de fraca participao. O modelo apresentado, observa Crozier, retirado do contexto cultural francs. Ele tenta mostrar, servindo-se dos exemplos americano e sovitico, que podem existir outros modelos burocrticos que, com caractersticas por vezes diferentes, tambm construam sistemas incapazes de se corrigir em funo dos seus erros. 2. Vimos que o funcionalismo aborda a burocracia enquanto forma de organi2!ao. Michel Crozier, que nos apresenta uma abordagem funcionalista muito consequente, no oculta a importncia do contexto cultural, nem a das atitudes derivadas dos choques entre subculturas, muitas vezes no estranhos a fenmenos de classe19. Noutro local20 analismos j as contribuies e as limitaes do funcionalismo. Neste ponto parece-nos que a sua tendncia para privilegiar os problemas de funcionamento da burocracia, em detrimento do estudo da burocracia como grupo social, possivelmente dotado de uma dinmica peculiar e localizada de determinada forma numa formao social em dado momento da sua evoluo, consititui a sua maior limitao. No que toca a Max Weber, certo que, como observamos numa nota21, ele concebe que a burocracia se possa tornar um grupo siocial dominante no socialismo do estado, e, portanto, ali ela no designaria apenas um tipo de organizao, ou uma mera correia de transmisso. Mas, em virtude da sua metodologia, parece-nos ilegtima tal extrapolao; uma coisa um reinado do burocratismo, outra o domnio da burocracia. A passagem do primeiro destes termos, cuja deduo a partir das teorias de Weber nos parece legtima, para o segundo, onde est em jogo a sociedade como um todo, necessita de demonstrao. Alain Touraine tenta abordar o fenmeno burocrtico de diversos ngulos. Nos artigos de Arguments, n.os 12 e 13, ele define burocracia como sistema de organizao onde os estatutos e os papis, os direitos e os deveres, as condies de acesso a um lugar, os controles e as sanes so definidos de uma maneira fixa, impessoal e onde os diferentes empregos esto definidos pela sua situao numa linha hierrquica e, portanto, por uma certa delegao da autoridade. Estas duas caractersticas supem uma terceira: que as decises fundamentais no sejam tomadas no interior
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Michel CROZIER, op. cit., pp. 257-277 e 324-340. Organizaes e sociedade, in Anlise Social, n. 32, vol. vin, 1970.

Nota 13.

da organizao burocrtica, que apenas um sistema de transmisso e de execuo. Este modelo de burocracia, elaborado, como o de Weber, no terreno da administrao, no se afasta, pois, das caractersticas dos anteriores. E no de admirar que Toutfaine conclua que Um ministrio uma organizao burocrtica. Uma empresa s muito parcialmente o ser. S um dos trs elementos se pode constatar nele, o primeiro. Na Sodlogie de VAHon22, o problema da burocracia 23 iluminado pela temtica dia alienao. Que alienao? Hegel situava a alienao no esprito, concebido como um absoluto a Ideia que se desenvolve em momentos contraditrios. A Ideia pe o seu ser outro, a natureza, que lhe estranlha, como momento do seu devir; a Ideia aliena-se (alienar qo=Entfrendung ou Entwsserung o primeiro termo significa o processo de se tornar estranho), pois, objectivando-se, e a natureza constituir uma etapa no processo em que ela regressar a si mesma. A alienao prende-se negatividiade, o motor dieisite processo, e marca as suas mediaes. Mas cada resoluo dos momentos antagnicos pressupe no s a sua supresso, como tambm a sua manuteno (sob certa forma) a Aufhebung. Donde resulta que a alienao permanece subordinada ao final (e simultaneamente ao princpio) desta evoluo: o esprito, a Ideia. Ao situar a alienao no esprito, Hegel liga-a a toda a objectivao, e (por exemplo) a toda a exteriorizao da personalidade, susceptvel de criar objectos estranhos (pois ao esprito todo o ser no esprito estranho).
Nos Manuscritos de l%kk24 (Economia Poltica e Filosofia), o

jovem Marx, influenciado por Feuerbach, mas ultrapassando em alguns aspectos as perspectivas deste, ao situar a alienao no homem real, em carne e osso 25, estabeleceu uma distino entre estes dois termos. Para Marx, a actividade do homem no por essncia alienante, o seu produto objectivo no faz mais do que confirmar a sua actividade objectiva, a sua actividade de ser objectivo natural 26. So as relaes sociais em quie certo estdio do seu desenvolvimento transformam esta objectivao e o seu produto objectivo em algo que aparece como estranho e hostil ao produtor (Entfrendung), sendo este desapossado das suas qualidades naturais e do seu produto (este o sientido do termo Entwsserung). A alienao no trabalho, que Marx pensa ser a forma fundamental da alienao, traduz-se no s no desapossamento do produtor dos produtos do seu trabalho, como na alienao no acto de produo, isto , o prprio trabalho tornou-se estranho ao produtor e vivido tambm como uma fora hostil, como trabalho
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Alain TOURAINE, Sodlogie de VAction, Ed. du Seuil, Paris, 1965

Referimo-nos Fenomenologia do Esprito. K. MARX, Manuscritos de 1844, (Economia Poltica ID. ibid., p . 136. ID., ibid., mesma pgina. e Filosofia), trad.

francesa e apresentao de E. BOTTIGBLLI, Ed. Sociales, Paris, 1969.

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forado. E, nos Manuscritos de 18^ Marx concebe a alienao mais como causa do que como consequncia da propriedade privada, embora mais tarde este relao se tenha tornado em relao tfecproca 27. A noo de alienao tornar-se- menos importante nas obras de Marx que se seguiro Ideologia Alem, adquirindo os conceitos de mais-valia e praocis muito mais relevncia nos seus trabalhos. Hoje, numerosos autores recuam-se a consider-la como conceito, defendendo a tese de que ela est indissociavelmeiite ligada a uma problemtica humanista idolgica. A. Touraine tem em conta essas crticas. Nada mais contrrio s exigncias da anlise sociolgica do que a oposio entre uma situao social e um absoluto em nome do qual se julga, diz Toairaine28. O absoluto pode ser uma natureza humana, ou uma natureza social, ainda que s negativamente definida. Eliminando este quadro de referncia, Touraine recorre a duas exigncias a fim de precisar e localizar a noo: a) A alienao no pode ser definida fora da conscincia que dela se tem 29; b) No obstante este requisito, ela no um fenmeno individual, mas social. porque uma actividade (do produtor que sofne a alienao) social, e no apenas colectiva, mas legtima, reconhecida pela colectividade, porque ela cria um produto social susceptvel de ser trocado directa ou indirectamente [...] que o produtor e no o indivduo considerado na sua existncia concreta e global se pode aperceber de que outros elementos do sistema econmico, considienadkDs eles prprios como mediaes entre a produo e o consumo, agem como obstculos entre a sua contribuio e a sua retribuio social. Existe pois30 grande um nmero de formas particulares de alienao. Entre as quais a alienao burocrtica, como iremos ver. Notemos patfa j que Touraine associa alienao' a mediao, como Hegel. E, tambm como Hegel, em Sociologie de VAction, recusa separar completamente ia alienao da ofejectivao, citando um texto de Jtean Hippolyte: Esta objectavao sempre, em maior ou menor medida, uma alienao, uma perda de si, ao mesmo tempo que uma descoberta de si. Assim, a objectivao e
Karl MARX, Manuscritos de 1844 (Economia Poltica e Filosofia), p. 67; quanto s duas formas de alienao mencionadas, ver ob. cit., pp. 51 e segs. 28 A. TOURAINE, Dbat de 1'utilit sociologique de Ia notion d'alination, in Sociologie du Travail, Ed. du Seuil, 9. ano, Abril-Junho de 1967, p. 192. Ver ainda: Daniel VIDAL, Un cas de faux concept: Ia notion d'alination, in Sociologie du Travail, Ed. du Seuil, 11. ano, Janeiro-Maro de 1969, pp. 61-82 (sobre TOURAINE, pp. 79-81). 29 ID., ibid., p. 197. 30 ID., ibid., mesma pgina.
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a alienao so inseparveis e a sua unidade s pode ser a expresso de uma tenso dialctica de que nos apercebemos no prprio movimento da histria. 31 E porque no pode Touraine conceber essa separao? Para Touraine, a totalidade do sistema de aco a unidade de um sistema de relaes conflituais entre os elementos do sistema da aco. Ora a alienao a conscincia de um obstculo oposto exigncia de controle do trabalhador sobre os meios e resultados da produo, 32 a qual contribui com uma actividade socialmente para reconhecida ; portanto, refere-se s mediaes que no sistema de aco se interpem entre o produtor, como tal, os instrumentos de produo e os produtos. Ao tentar vencer esitas mediaes, a que artxibui um sentido alien&nte, o produtor rompe o sistema da aco na sua unidade e cria novas mediaes, novas fontes de alienao. Assim, a alienao est na ruptura e no movimento pelo qual essa ruptura e preenche 3S. O que acontece porque as relaes sociais em causa, bem como os meios de as tornar menos opacas, so siempre afectados de um carcter particular e parcial, no podendo atingir o todo-sistema. Assim, Touraine, por via deste crculo vicioso da alienao, como lhe chama, elimina, em virtude da sua prpria existncia, toda e qualquer utilizao 'humanista' da noo 34 de 'alienao. O homem no ser mais o destino da alienao; a alienao, sim, ser o destino do homem. A noo ter-se- tornado por isso menos ideolgica? Qual a razo de ser da temtica da alienao para Touraine? Ele vai encontr-la no primado da noo de aliemao sdbore o conceito de explorao que, 35 embora introduzindo um modo de anlise coerente e elaborado , no d conta da sociedade industrial de hoje, que aparece mais como uma forma de organizao e de deciso1 do que como um sistema basieado no lucro. Deste modo, a alienao trtaduz uma procura die unidade dos problemas sociais das sociedades contemporneas, que no pode ser encontrada nas relaes limitadas do traJbalho produtivo e do lucro capitalista. E, por outro lado, a experincia social indicada pela alienao reclama uma anlise diferente da do conceito de explorao (que Touraine considera ultrapassado). Tal como o jovem Marx (e ao contrrio das teses que este defendera nr0 Ccvpiltial), Touraine afirma pois o primado da alienao sobre a explorao (nosi Mantcscritos de 1844> Marx ainda no encontrava na miais-valia o suporte terico do conceito de explorao). Na Sodlogie de VActkmy Touraine fala da alienao burocrtica nas sociedades industriais. Qu'anto mais se adensa o meio tcnico, mais o homem vive no meio das suas; obra colectivas e mais o indivduo tem dificuldade em captar (saisir...) o seu trabalho individual no produto social. Nova fonite de alienao...
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J. HIPPOLYTE, tues sur Marx et Hegl, Rivire, Paris, 1955, p. 102. A. TOURAINE, op. cit., p. 197. Daniel VIDAL, op. cit, p. 81.
A. TOURAINE, op. cit., p. 198.

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ID., ibid., p. 193.

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que no podje er uma nova forma de alienao natural, die dependncia relativamente s coisas, pois o mundo da mquinas e das oficinas construdo, organizado e dirigido pelo homem. Alienao social, pois, tal como a alienao que chamamos burocrtica... Mas a natureza social destas alienaes no significa que elas sejam redutveis alienao de classe. Esta tem as suas razes na conscincia constituinte e na alfenao natural. Portanto, a alienao burocrtica uma forma de alienao estritamente social (que no depende da raridade nem do sentimento de impotncia imposto pela natureza) e relativamente independente dos fenmenos de classe, o que seria de esperar depois die lermos o que aJtrs se diisse sobre a posio de Touraine perante o conceito de explorao. Por outro lado, para ele, ao contrrio do que sucedia com Weber, a racionalizao distinta da burocratizao, sendo esta definida como o conjunto de processos pelos quais um sistema de meios, postos ao servio da racionalidade, se identifica com esta, e, deixando de ser uma mediao, torna-se num obstculo entre3Go produtor e os fins de produo racional que este persegue . Actuam nesse sentido todas as foras que aumentam a distncia entre a fonte de deciso e o sistiema de organizao (concentrao do poder econmico, interveno sindical, etc.), ou entre a organizao e o domnio da execuo (a produo em srie, os gabinetes de estudos, etc), ou as forais que desenvolvem a prpria impermeabilidade do sistema de organizao (a rotina, a m definio de funes, etc.). A burocratizao nasce, como as outras formas de alienao prprias da civilizao industrial (Touraine fala tambm de alienao tecnicisita, por exemplo), duma transformao da vontade de desenvolvimento racional em sistema de regras racionalizadoras que se impem de fora ao indivduo e, por consequncia, investem comtra a sua vontade de controle [...] 37 Uma terceira abordagem do problema da burocracia prt^ posta por Touraine em La socit post-industrielle38. Distinguindo as classes sociais, que sie situam ao mvel do sistema do poder, dos grupo de interesses, colocados ao nvel das organizaes e colectividades particulares, e dos grupos de presso, situados ao nvel da organizao tcnica da produo, Touraine apresenta-nos o seguinte quaJdro, em que a classificao feita na vertical difc respeito s diversas formas de opacidade (e alienao) social:
Classes dominantes Classes dominadas Independentes

Tecnocratas Burocratas Racionalizadores

Dirigidos Empregados Operadores

Profissionais Peritos Artfices dos servios

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37 IS

A. TOURAINE, op cit., p. 184.

ID., ibid., p. 185. ID., La socit post-industrielle, Ed. Denol, Paris, 1996.

Parece-nos que o emprego da expresso classe social feito com demasiada prodigalidade, depiendendo a atribuio do carcter de classe de um nvel de anlise, e no de uma situao social, cujo exame implica a conjugao de diversos nveis de anlise. E este facto, conjuntamente com uma abundante diviso de nveis de anlise, conduz a anlises muito parcelares, que correm o risco de criar uma dispensvel opacidade anlise dos fenmenos sociais.

Constatmos que aitrs das noes hegelianas de estado e sociedade civil se encontravam preocupaes de ordem tica. O estado , amtes do mais, uma esfera onde a eticidade (Sittlichkeit) realizada mais plenamente do que na sociedade civil. A critica dos jovens hegelianos contra o estado prussiano do sieu tempo era feita em termos e desadequao do estado ao seu conceito. Se no tempo de Fmlerico, o Grande, houveria acordo entre os dois, o facto que, com o seu sucessor, e no obstante certo liberalismo manifestado pelo seu ministro da Cultura, Altenstein, este acordo desaparecera e a discrepncia ameaava tornar-se ainda maior nos comeos da dcada de 1840, quando o trono, aps ter tornado a mudar de ocupante, desiludia ainda mais a jovem intelligentzia alem, no sem ter ainda, durante certo tempo, alimentado esperanas. Mas as: armas da crtica mudaram com Karl Marx, que afirma que o estado determinado pela sociedade civil e que, desta forma, pe em causa a noo tica de estado, reduto donde partia a crtica da jovem gerao dia esquerda bege: liana. E o que restava da celebre dicotomia estado/sociedade civil? Nas obras da maturidade, Marx continua a empreg-la para designar a autonomia relativa do estado numa formao social capitalista, ou numa formao social de transao pr-capitalista (absolutismo), e para, por outro lado, explicar o(s diversos tipos de conexo que se estabelecem entre o estado e as foras sociais numa dada conjuntura. cento que esta autonomia relativa do estado (e, correlativamente, do aparelho39 estado e da burocracia, de enquanto efeito especfico do estado) s , pelo menos expressamente, contemplada no caso de equilbrio de foras entre as classes sociais em luta pelo poder (no absolutismo monrquico, por exemplo), ou em crises, em casos de equilbrio catastrfico onde a desintegrao das foras dominantes pe em causa a prpria sociedade baseada no domnio de clasises (no bonapartismo de Lus Napoleo, por exemplo). Nestes casos, a autonomia do estado, ou da burocracia, por vezes afirmadk em termos que nos pareceriam contraditrios com o marxismo se no tivssemos o cuidado de situar tais afitoiaes no seu contexto e de as tomar como meios de realar a referida autonomia, que, quase sempre no mesmo texto, mas noutro local, reposta nas suas devida
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Para usar a nomenclatura de N.

POULANTZAS.

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propores. o que acontece, por exemplo, ao lermos no 18 Brumrio: Durante a Restaurao, sob Lus Filipe, ou com a repblica p&riammtar, [a buiwrt&k] era o instrumento k classe dominante, no obstante os seus esforos para se constituir em poder independente. No seno no governo do segundo Bonajparte que o estado parece ter-se tornado completamente independente. Na mesma obra, Marx explica entretanto que essia autonomia era, na conjuntura do momento, a condio do prprio domnio social e econmico da burguesia. Exemplos ainda mais elucidativos desta autonomia aparecem em textos de Engels (como A Questo do Alojamento, o Statu quo na Alemanha). Depois de termos explicado a mudiana de acepo operada nas expresses sociedade tvil e estado (dicotomia que continuar a ser empregue profusamente por alguns marxistas, como, por exemplo, Gramsci) e de, a este propsito, nos termos referido ao problema da autonomia do estiado em Marx (no perodo da maturidade), observaremos que sensivelmente nos mesmos termos que Lenine o pe relativamente s formaes sociais capitalistas. No que respeita existncia de uma burocracia, Denine, em oposio a Kautsky, ligada necessariamente burguesia em O Estado e a Revoluo (1017). Posteriormente, em 192140, considerava que o burocratismo, que no se vislumbrava ainda seis meses depois da Revoluo, reaparecera na nova sociedade sovitica, no estando ligado anterior burocracia burguesa, mas encontrando a sua razo de ser no isolamento, na disperso dos pequenos produtores, no analfabetismo, nas dseficincias das comunicaes e na falta de ligaes "entre a indstria e a agricultura. Isto , fala de um burocratismo (como sistema especfico de organizao do aparelho de estado) independente da existncia de uma burocracia como categoria social. Entretanto processam-se na Unio Sovitica lutas dentro do bloco revolucionrio. Desde cedo que os grupos mais radicais (a oposio da esquerda) denunciaram a existncia de uma burocracia prepotente no seio dlo Partido Bolchevique e em 1923 apresentada uma declarao (a declarao dos 46) ao Politburo a denunciar esse estado de coisas. Por seu turno, TrotBky, cujos escritos e actuao conhecem marcadas oscilaes, escreve nesse ano uma srie de artigos na Prava sob o ttulo de Novo curso. O burocratismo, cuja principal manifestao o trabalho realizado sempre & dois nveis pelos veDhos bolcheviques, desligados da massa, reportado lulta entre geraes e aos vestgios de hbitos administrativos do tempo da guerra. Mais tarde, no exlio, em 1935, Trotsky escrever: O burocratismo sovitico [...] o produto de contradies sociais: entre a cidade e o campo, entre o proletariado e o campesinato (estes dois gneros de contradies no so coincidentes); entre rep40

Ler, entre outros autores citados nas notas de p de pgina: G. LAet Iwstitutions, Ed. Gauthier-Villars, Paris,

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1970, p. 88; LENINE, O Estado e a Revoluo; e, sobre o imposto em espcie, V. I. LENINE, Obras Escogidas en trs tomos, Ed. Progresso, Moscovo, 1970, vol. n, pp. 379 e segs., e vol. in, pp. 621 e segs.

PASSADE, Groupes, Organisations

blicas nacionais e suas subdivises; entre os diversos grupos do campesinato; entre os diversos estratos do proletariado; entre os diversos grupos de consumidores; enfim, entre o Estado sovitico no seu conjunto e o seu cerco capitalista [... ] a burocracia resolve estas contradies elevando-se acima das massas trabalhadoras. Utiliza a sua funo para fortalecer a sua dominao. E no mesmo texto 41 : Explorando-o [ao proletariado], a burocracia arrancou o poder das mos das organizaes da massa [...] Parece que Trotsky ir concluir que a burocracia contra a qual lana os seus ataques uma classe dominante. Mas no; conclui antes que esta usurpao s foi possvel e s pode manter-se porque o contedo social da ditadura da burocracia determinado pelas relaes de produo que a revoluo proletria estabeleceu. Neste sentido, tem-se o pleno direito de dizer que a ditadura dio proletariado tem a sua expresso desfigurada, mas inconitestvel, na ditadura da burocracia. At ao fim da sua vida, e em oposio a B. Rizzi, Trotsky recusar-se- a considerar que a burocracia sovitica se tenha estabelecido como mova classe dominante, embora no exclua que tal venha a acontecer no futuro. Bruno Rizzi ser o mais consequente defensor da teoria da burocracia como classe dominante, procurando definir essa classe em critrios de inspirao marxista, determinando-a a partir da deteno efectiva dos meios de produo. Segundo Rizzi, a nova classe dominante, a burocracia42, no se apropria directamente da mais-valia, como a burguesia nas formaes sociais capitalistas, mas f-lo indirectamente, atravs da sua deteno do aparelho de estado. Deste modo, a explorao do homem pelo homem tornou-sie um fenmeno colectivo, imputvel a uma classe em bloco, e j no aos indivduos; processa-se, portanto, sem acumulao indefinida das riquezas individuais. Rizzi v neste domnio da burocracia um fenmeno universal, uma tendncia caracterstica die todas as sociedades contemporneas. Assim, o New Deal, de Roosevelt, o nazismo e o estalinismo sio (englobados dientro de um mesmo chavo (burocratizao do mundo...) que denota j algumas das fraquezas da teoria. E hoje verificamos que o movimento de estatizao burocrtica no aumentou muito significaitivamente nos E. U. desde o incio da segunda guerra mundial e que o nazismo, que se caracterizava por uma militarizao da economia capitalista que favorecia os interesses de alguns grandes grupos econmicos, se desmoronou. E, quanto Unio Sovitica, pana alm do problema de saber se o conceito de classe dominante sser o que melhor explica parte da sua dinmica social (no haver outros fenmenos de domnio
41 Sobre a Declarao dos 46, o Novo Curso (ou a Nova Linha) e outros textos, ver De Ia Bureaucratie, Ed. F. Maspero, Paris, 1971 (textos de

L. TROTSKY, E. PR^OBAGKNSKY e C. RAKovsKY),e L. TROTSKY, Natureza do

Estado Sovitico, trad. e ed. de J. F. VIEGAS, Livraria Latitude, Porto, s. d. A citao do texto das pp. 33 e 36. 42 Bruno RIZZI, La bureaucratisation du monde, Paris, 1939. Servimo-nos dos extractos de E. MORIN mencionados na nota 11.

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que requeiram um tipo especfico de anlise? Note-se que esita interrogao no corresponde necetssiariainente a uma afirmativa), resita a questo, quanto a ns ainda mais oportuna, de indagar se a tal classe dominante caberia a designao de burocracia, o que implicaria qualquer forma de analogia com a burocracia como categoria social, existente nas sociedades ocidentais. A aceitar as teses de C. Lefbrt e do grupo Socialisme ou Barbrie, essa designao estaria de facto apropriada. Para Lefort, a burocracia um grupo que nasce num meio onde adquire a sua determinao prpria e que se desenvolve em determinadas condies 43, nunca podendo ser desligada de certo tipo de comportamento. Oomo Max Weber, mas denltro de uma metodologia diferente, onde a transposio mais cabalmente explicada, Lefort pensa que, numa sociedade com certo grau de desenvolvimento econmico e social, onde os meios de produo tenham pasisado para as mos do estado, a burocracia no encontrar entraves para se constituir como classe, e necessariamente como clasise dominante. Mas, tendo sido ao nvel da sua funo poltica, e no da sua funo econmica, que ela se formou, e estando a burocracia essencialmente vinculaida ao burocratismo (a sua substncia)44, o seu poder traduzirnse-ia mais na concentrao do poder de deciso poltico do que no desempenho de uma dada funo na produo. Mas a teoria da burocracia como fenmeno social polivalente, madeira para casa onde houver pedra, cassa de madeira onde no houver, no resolve o problema da perpetuidade do comportamento que a define. Um dado meio determina o ser do grupo. Ter agora o grupo adquirido completa autonomia relativamente ajo meio, ou ter o grupo a possibilidade de recriar um meio, para ele propcio, indefinidamente? Ais divtersas teorias da burocracia como classe apresientam-se normalmente como variantes da primeira ou da segunda destas teses, que lhe atribuem, respectivamente, um fundamento de carter econmico ou poltico. Oomo variante da primeira encontramos as clebres teorias de Djilajs e Burnham. No que respeita a este ltimo, os fenmenos do poder (pelo qual lutam os managers) so mais relevantes do que para Rizzi, em detrimento da anlise do problema da nova classe em termos de explorao econmica 45. VI 1. Ao iniciarmos esta prospeco, surgiu-nos o primeiro molde em que o tema da burocracia foi vazado: a dicotomia estado^sociedade civil, que crescera no terreno do pensamento social do sculo XVII e de que Efegel se apropriara, envolvendo-a de novas rela43 Claude LEFORT, lments d'une critique de Ia bureaucratie, Droz, Genebra-Paris, 1971, pp. 307-314. 44 A terminologia nossa, e no de C. LEFORT, evidentemente. 45 James BURNHAM, The managerial Revolution, John Day C, Nova Iorque, 1941; M. DJILAS, La Nouvette classe dirigeante, Ed. Plon, Paris, 1957.

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es e determinaes. Foi nesse terreno, marcado pela ascenso da burguesia e dos seus valores, que os mais diversos problemas foram postos e as solues encontradas e que ia crtica a essas solues encontrou a sua base. Sentindo-se mal nesse terreno, nos Manuscritos de 18IfS Marx procura j uma nova fronteira, uma nova maneira de inquirir a realidade social, mas s com a Ideologia Alem parece ter sido conquistada uma problemtica diferente. ento que critica os idelogos alemes, afirmando mesmo, nos seus ltimos esforos, que a crtica alem no deixou o terreno da filosofia. Longe de examinar as suas bases filosficas gerais, todas as questes, sem excepo, que ela se ps brotaram, pelo contrrio, no46solo de um sistema filosfico determinado, o sistema hegeliano . Se considerarmos que, por seu turno, Hegel se movia num horizonte ideolgico bem delimitado, apercebemo-nos de que mesmo os autores que efectivamente no cultivavam as suas ideias no feudo hegeliano estavam mais ou menos confinados aos referidos horizontes e que a todos era aplicvel a observao de Marx: No era apenas nas suas respostas, mas j nas suas perguntas, que havia uma mistificao. Ora a importncia dos escritos de Marx a partir da Ideologia Alem consiste precisamente na passagem da tentativa de dar respostas originais dentro dos limites expostos para a busca de uma nova maneira de perguntar, isto , de uma nova problemtica. E por isso que Althusser fala de uma ruptura no pensamento de Marx, que se produziria com as Teses sobre Feuerbach e com a Ideologia Alem. claro que no seria de esperar que Marx se desembaraasse de todos os temias e, sobretudo, de toda a nomenclatura por ele at a empregue. No prefcio edio inglesa de O Capital, Engels refere-se a esta questo: H contudo uma dificuldade a que no pudemos poupar o leitor: o emprego de certos termos num sentido diferente do que tm no s na vida quotidiana, mas tambm na economia poltica corrente. (Abrimos aqui um parntese para mencionar o facto de muitos desses termos j terem sido usados, antes da ruptura, pelo prprio Marx nos Manuscritos de 18Iflf} que, em regra, ento aceitou e adoptou a acepo que lhes era dada pela economia politica.) Mas isso no podia ter sido evitado. Qualquer aspecto novo de uma cincia implica uma revoluo nos termos tcnicos dessa cincia. A melhor prova dada pela qumica, onde toda a terminologia tem mudado radicalmente de vinte em vinte anos, aproximadamente [...] A economia poltica, em geral, contentou-se em retomar estes ou aqueles termos da vida comercial e industrial e em operar com eles, sem se perguntar se assim se no confinaria no crculo estreito das ideias expressas por essies termos. 47 O que Engels diz a respeito do uso da nomenclatura da economia poltica por Marx claramente aplicvel a muitas das
K. MARX e F. ENGELS, Uidologie allemane Feuerbach, trad. de R. CSTELLE e G. BADIA, Ed. Sociales, 4T ENGELS, prefcio edio inglesa de O Capital, J. ROY, revista pelo autor, t. I, liv. I, Ed. Sociales, Paris,
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Premire partie Paris, 1970, pp. 19-20. de K. MARX, trad. de 1960, p. 35.

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expresses (como a dicotomia estado/sociedade civil) que este foi buscar filosofia alem e ao materialismo francs do sculo xvm, as outras duas fonte que deram ao sieu pecnsamiento o seu primeiro impulso. Como vimos, o quadro em que a filosofia especulativa coloca a questo estado/sociedade civil denotadb na Crtica da Filosofia do Direito de Hegel. No entanto, verificaremos que a dicotomia aparece ainda em alguns escritos posteriores de Marx designando o local terico onde o problema da autonomia do estado passvel de formulao. 2. Max Weber muita vezes considerado como o principal autor da teoria da burocracia. No que toca s relaes entre o seu pensamento e o de Hegel, surge-nos agora um& questo em certa medida oposta anterior. Embora as teses dos dois autores estejam colocadas em terrenos diferentes, as suas perguntas realidade social sejam formuladas em linguagens diversas e os seus horizontes ideolgicos e conceptuais sejam distintos, no ser descabido dizer que ambos tm, at certo ponto, a mesma viso sobre o fenmeno burocrtico. Com efeito, a semelhana que se encontra na sua insero dentro da sociedade alem do seu tempo parece no ter deixado de determinar vincadamente a sua viso do mundo. Ambos so professores universitrios conhecedores da economia poltica do seu tempo (Weber mesmo economista de formao), ambos se interessiam vivamente pela coisa pblica, aspirando a nela exercerem uma influncia que no afectei, no entanto, a sua posio independente; finfalmerite, ambos anseiam para o sieu pas uma evoluo que a burguesia soube imprimir a outros, mas na Alemanha encontram essa burguesia ou ainda demasiado dbil, ou exercendo j, certo, o seu domnio econmico, porm vestida com roupagem Junker, ou, pelo menos, remetendo pajra a aristocracia o cuidado de governar o imprio em seu nome. Este facto fazia-os procurar uma instituio do corpo social independente que pudesse ser depositrio das suas esperanas relativamente racionalizao ou ao triunfo dia Razo na sociedade. No entanto, no que toca a Weber, esse depositrio tornava-se demasiado precrio, a insero deste na sociedade era demasiado ambgua para que, quer a racionalizao, quer a burocracia, fossem aceites sem uma certa tenso. 3. Quando analisamos o funcionalismo americano, assistimos passagem gradual do tema da burocracia para um novo terreno. Se a obra de Weber fora escrita durante a transio das sociedades ocidentais para um novo estdio do capitalismo, agora esse estdio estava consolidado e fazia novas exigncias produo terica. A burocracia passava a ser um tema que interessava administrao do estado e s empresas e, para esse f im, o seu estado deve ser mais ou menos autonomizado, mais ou menos liberto das questes relativas a uma incluso numa teoria da sociedade global, ou, pelo menos, essa teoria deveria ser encarada de modo piarceLar, e s no que se prendesse (com uma economia de mediaes) ao

tema em questo. Tendo Weber legitimado essa autonomizao, ele o ponto de partida disponvel para o funcionalismo, que pouco a pouco enquadrar o tema burocracia e modo cada vez mais coerente com os apports dia teoria das relaes humanas e outros, integrando-os no mbito das suas preocupaes e ideologia. neste processo que o modelo weberiano sier pouco a pouco ultrapassado. Entretanto, j depois da entrada do capitalismo num novo estdio, deu-se outro acontecimento de repercusso mundial: a revoluo de Outubro-Novembro de 1917. A diviso de uma fraco do mundo j minimamente industrializada em dois tipos de sociedade antagnicos um capitalista e outro de transio para o socialismo teve importantes consequncias, tanto no que se refere ao impacte da coexistncia pacfica sobre a evoluo de cada um dos tipos de sociedade, como no que diz respeito aos movimentos sociais e s ideologias que se manifestaram nos dois lados. Na Unio Sovitica, os efeitos da guerra civil e do isolamento fizjeram-se sentir duramente na administrao e na reorganizao da sociedade, bem como na dinmica dos grupos interessados nas (ou portadores das) diversas alternativas. neste contexto que surge a Declarao dos 46 e o Novo curso, de Trostsky. A 'temtica da burocracia agora inserida nos problemas de uma sociedade em transio para o socialismo. Como vimos, mais tarde, em 1935, Trotsky lig-la- tanto' s contradies existentes no seio da sociedade sovitica, como s dificuldades de construo do socialisimo num, s pas, mas pnefere efectuar uma anlise (de inegvel rigor terico, onde a analogia bem explicada e delimitada) em termos de Thertmidor siocialista a colocar a questo no quadro de uma sociedade de transio para o socialismo. Entretanto, nas vsperas da segunda gueorra mundial, algumas semelhanas formais de processos e mtodos de organizao se tinham tornado demasiado patentes para que no fossem aproveitados por um certo esquematismo, quando no por um mero oportunismo terico, que depressa os traduziu numa primeira ideologia da convergncia dos sistemas, utilizando o conceito mais disponvel para apreender os fenmenos de dominao social (o de classe dominante) e, frequentemente, tambm o conceito mais dispionivel para designar o papel mais relevante que em todas as sociedades ocupavam as novas formas mais complexas de administrao e gesto e os seus cumes (burocracia ou os managers...). Aps a segunda guerra mundial, o mundo sofreu uma nova evoluo e na dcada de 1960, enquanto os pases do Leste europeu, por circunstancias quie respeitam s suas prprias contradies, no produzem grandes progressos no conhecimento das leis das sociedades de transio, nem a teoria marxista da sociedade ali notavelmente desenvolvida, no Ocidente, dentro de um maior espao de crtica no campo das oposies ao estaiblishment, criado pela oomplexidade das questes postas pela chamada sociedade de consumo, pelo conflito sino-sovitico e, posteriormente, entre outros factos, pelos acontecimentos de Berlim, Paris e Praga na Primavera de 1968, que o estudo terico destes problemas adquirir um novo impulso. Referimo-nos, por exemplo, obra de

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C. Bettelheim, no que se refere ao estudo dos problemas da sociedade de transio. Embora, quanto a ns, Bettelheim talvez aindla no fornea uma prova definitiva da pertinncia do conceito d classe dominante aplicado s siociediades da Europa oriental, consideramos que os seus escritos so os mais estimulantes e elaborados sobre este assunto, e pana eles remetemos o leitor48. 4. Seja ou no de aJdmitir o conceito de clajsse dominante no que se refere Unio Sovitica, o estudo desita questo em termos de burocracia parecemos desadequfado por razes a que j nos referimos. Por outro lado, ao ianigo deste artigo tivemos j ocasio de sugerir uma maneira de encarar o problema que nos parece ser mais frtil: a construo de um conceito de burocracia e de burocraitismo integrado mima teoria geral da sociedade. Esta insero implica a sistematizaio do conceito: a sua definio marcada por uma localizao, e por um tipo de relaes entretido com outros conceitos, dentro da referida teoria. Esta sistematizao no esquece, evidentemente, o facto de em cada formao social lexistimn, alm de algum elementos invariantes que aqui e ali se combinam de modo diverso49, oultros elementos que no so invariantes, ou que aparecem neste e naquele estdio ou etapa de evoluo com uma localizao e caractersfticas diferentes. Uma estimulante 'tentativa neste sentido nepresientada pel& obra de Nicas Poulantzas Poder Poltico e Classes Sociais50. Poulantzas define classe social como um efeito do conjunto das estruturas sociais no campo das relaes sociais. Isto , depois de uma diviso dicotmica entre estruturas e prticas sociais (cuja legitimidade nos pode oferecer dvidas), localiza as classes ao nvel das segundas enquanto efeito (dentro de uma causalidade estrutural) da estrutura global. Esta estrutura global comporta tanto1 uma instncia econmica, como uma instncia ideolgica e uma instncia poltica, pelo menos. As relaes sociais constituem-se deste modo em relaes de classe. E as classies no so apenas determinadas pela situao dos agentes relativamente aos meios de produo, mas so concebidas como um efeito de toda a estrutura social, s podendo ser consideradas como classes distintas e aut48 BETTELHEIM e outros, La transition vers Vconomie sociaMste e Calcul conomique et formes de proprit, Ed. Maspero, Paris, 1969 e 1970. Em portugus: C. BETTELHEIM e P. SWEEZY, Sociedades de Transio: Luta de Classes e Ideologia Proletria, Portucalense Editora, Porto, 1971. 49 O que no permite, no entanto, a reduo do problema em questo a uma simples combinatria desses elementos invariantes. Ver L. ALTHUSSER e E. BALIBAR, Lire Ie Capital, i e n, Ed. Maspero, Paris, 1968. 50 Nicos POULANTZAS, Pouvoir Politique et Classes Sociales, Ed. Maspero, Paris, 1968, pp. 69-81 (definio de classe), p. 88 (definio de categoria, fraco e camada), cap. iv (autonomia do estado e efeito de isolamento), cap. v (burocracia). Existe trad. portuguesa de F. SELVA, Portucalense Editora, Porto. A dicotomia estruturas/prticas sociais, empregada sistematicamente por POULANTZAS, parece por vezes pressupor a existncia de duas substncias no objecto das suas anlises. sintomtico que num trabalho posterior (Les classes sociales, preparado para a CFDT) o autor no utilize essa distino. Ter ele tomado conscincia desse facto ?

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nomas como foras sociais quando a sua existncia, econmica se reflectir no nvel poltico por efeitos pertinentes. Pulantzas refere-se tambm a uma importante distino entre camadas sociais, fraces autnomas de classe e categorias sociais. As camadas sociais51 representam efeitos secundrios da estrutura global que no se traduzem na formao de foras sociais, mas que podem influenciar a prtica poltica das verdadeiras foras sociais. Por seu lado, as fraces autnomas de classe constituem o substrato de eventuais foras sociais (por exemplo, a burguesia comercial). Finalmente, as categorias sociais caracterizam-se pela sua determinao especfica pelas estruturas no econmicas, podendo, em determinadas condies, constituir-se como foras sociais. ( o caso da burocracia determinada pela instncia poltica.) Tanto as camadias, como as fraces, como as categorias, se integram, por sua veiz, em conjuntos mais vastos as cisseis. Assim, a burocracia, representando (a par do exrcito, da polcia, etc.) uma parte do grupo social do aparelho do estado, uma categoria social especfica, constituindo um efeito especfico da estrutura regional do eistado mima formao social, sendo, por isso, dotada d uma unidade prpria, que manifesta no seu funcionamento como grupo social, e de uma autonomia relativa em relao s classes sociais. Essa autonomia -lhe dada tanto pelo burocnatismo, como pela prpria autonomia relativa do estado. Por sua vez, o burocnatismo definido por Poulantzas como um sistema especfico dte organizao e de funcionamento interno do aparelho do estado, onde se manifesta o impacte de certa idjeologia no estado. Esse impacte porque o de uma ideologia quse se manifesta tambm na socfedadie civil traduz-se num tipo de organizao hierrquica por delegao do poder, no carcter impessoal das normas, etc, e explica a razo 'das semelhanas encontradas no funcionamento das organizaes privadas. Por outros termos, ao serem quebradas as resistncias da sociedade feudal, institui-se um isolamento dos agentes, que no plano jurdico sie traduz, por exemplo, pela frmula da igualdade de todos os cidados perante a tei, ou, de um modo mais geral, em leis abstractas e universais, no tendo em conta qualquer tipo de privilgio de nascimento. Este efeito de isolamento, como Pculantzas lhe chama, que est na origem da autonomia relativa do estado, permite, por outro lado, ao estado, bem como burocracia estatal, que se apresentem como representantes da unidade do povo-nao. Assim, a lei e a ideologia actuam em dois sentidos: naquele que poderamos designar como individuao (lembremo-nos da sociedade civil de Hegel) e na reconstituio de uma unidade, feita atravs do Estado. Neste contexto, qual ser, por exemplo, o significado de uma extenso numrica dos burocratas numa sociedade capitalista? Segundo Poulantaas, ela pode significar o advento de uma situao onde o estado assume um papel dominante numa sociedade, como,
POULANTZAS

d como exemplo de camada a lite operria.

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por exemplo, no caso de existir uma pequena burguesia ou um campesinato numeroso, que faz que novas funes sejam requeridas a esse estado e que o seu aparelho, por outro lado, sirva para dar emprego ao superpovoamento criado por essas classes. Mas, claro est, o fenmeno pode ter origem nouitras situaes. Assim, Poulantzas determina a burocracia ao nvel poltico, e no econmico, e no a considera como classe, mas como categoria social, susceptvel de certa autonomia. Abre-se, deste modo, caminho para uma investigao mais frtil, onde todas as questes levantadas podero ser contempladas dentro de um quadro mais slido e preciso. No porque no permaneam dvidas. A burocracia um tema que se prende muito ajo quotidiano e acerca do qual todos possumos numerosas intuioes. E, parafraseando Bachelard, essas intuioes podem^se revelar muiito teis para (mediante uma investigao) serem destrudas.

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