Les entreprises minires dans la gouvernance territoriale au Chili

Entre ngociations de pouvoir et rivalits territoriales, qui porte le dveloppement aux habitants ?

Anne-Laure Amilhat Szary

Octobre 2009
Institut de recherche et dbat sur la gouvernance Institute for Research and Debate on Governance Instituto de investigacin y debate sobre la gobernanza

Dans un pays traditionnellement trs centralis, o les ressources minires jouent un rle cl dans la production de richesse depuis la deuxime moiti du XIXme, les rgions concernes par lexploitation minire ont volu de faon particulire : les firmes y ont jou un rle important sur le faonnement de lespace, particulirement dans les confins arides du nord du pays qui ont en grande partie t models en fonction des besoins de cette conomie. Au-del de cette intervention directe sur lespace rgional, nous analysons ici comment les firmes construisent des stratgies de prise de position dans les mcanismes de gouvernance territoriale des lieux dans lesquels elles investissent. Nous nous intressons tout dabord au niveau local, analysant en quoi la prise de participation des compagnies minires dans le jeu territorial modifie considrablement le jeu dmocratique. Nous considrons ensuite les consquences de cette intervention des acteurs privs dans le territoire en termes de souverainet, partir de lexamen de lpineuse gestion des frontires. Cela nous amne montrer que lentre par le local donne en fait une marge de manoeuvre globale aux firmes, comme lillustre lvolution de la gestion environnementale dans le pays. En un pas tradicionalmente muy centralizado, en el cual los recursos mineros han jugado un papel clave en la produccin de riqueza desde la segunda mitad del siglo XIX, las regiones afectadas por la explotacin minera han evolucionado en modo particular: las empresas han jugado un papel importante sobre la construccin de su espacio, especficamente en los confines ridos del norte del pas cuya estructura ha estado elaborada en gran parte segn las necesidades de esta economa. Ms all de esta intervencin directa sobre el espacio regional, analizremos aqu como las empresas construyen estrategias para tomar posicin en los mecanismos de gobernanza territorial en los lugares en los cuales radican sus inversiones. Nos interesaremos primero al nivel local, analizando en que la toma de participacin de las mineras en el juego territorial modifica considerablemente el juego democrtico. Consideramos despus las consecuencias de aquella intervencin de los actores privados en el territorio en trminos de soberana, a partir de la revisin de las complejas modalidades de gestin fronteriza. Eso nos lleva a mostrar que al entrar en el territorio por lo local, las empresas se abren de hecho un espacio de ejercicio global, como lo ilustra la evolucin de la gestin ambiental en el pas.

Anne-Laure Amilhat Szary est Enseignant-chercheur lUniversit de Grenoble / PACTE, UMR 5194. Docteur en gographie, Ancienne Elve de lEcole Normale Suprieure (LSH). Membre du Comit de Rdaction de Geopolitics et de lEspace Politique (espacepolitique.org). Spcialiste des frontires et de lintgration en Amrique Latine

Texto : Le Chili est un pays o les ressources minires jouent un rle cl dans la production de richesse depuis la deuxime moiti du XIXme sicle (cycles miniers successifs dans le nord du pays, argent, nitrates naturels, cuivre, minerais non mtalliques comme le lithium ou le borax, sans compter le charbon dans le sud, et le ptrole). Leur mise en valeur sest faite sur la base dune coopration historique entre intrts publics et privs, notamment avec un apport ancien de capitaux trangers : lissue de la guerre du Pacifique qui octroya au Chili les rgions minires les plus riches, fut gagne par ce pays sur ses voisins bolivien et pruvien grce la combinaison de la stratgie militaire dEtat et le positionnement des capitaux britanniques alors dominants. Les investissements britanniques dominrent lexploitation des nitrates, et partir des annes 1920, ce fut au tour des Etats-Unis de prendre le contrle grce leur mainmise sur les grandes mines de cuivre. A ce titre, la nationalisation des mines de cuivre proclame par Salvador Allende en 1971 a constitu une tentative de transformation radicale du systme. Elle a fond en partie la croissance conomique du pays pendant toute la dernire partie du XX me sicle. Paradoxalement, la Junte militaire aux orientations librales prcoces na jamais remis en cause ce texte, allant au contraire plus loin dans sa mise en uvre, avec deux mesures phares prises en 1976 : dune part la cration de CODELCO (compagnie nationale de gestion du dveloppement des mines de cuivre du pays), et dautre part lattribution dune part direct des revenus du cuivre larme (grce la ley reservada del cobre abroge en 2009 seulement, qui actualisait une mesure prise en 1958 destine rserver 15% des revenus miniers lquipement de larme : ce pourcentage baissait 10% en 1976, mais la somme globale avait considrablement augment grce la nationalisation). Lvolution de lexploitation du cuivre chilien a cependant pris un nouvel essor partir de la fin des annes 1980, du fait du retour des capitaux trangers dans le pays dans un contexte politique visant rassurer les investisseurs (textes de loi trs favorables linvestissement trangers passs ds 19741, et trois lois de drgulation, le nouveau Code minier -1983, le Code de leau - 1981, et la loi indigne- modification en 1979 de la loi du mme nom promulgue par Allende2). Les grandes entreprises du secteur ont nouveau investi dans la prospection partir de la publication de ces textes, mais en tenant compte du temps ncessaire entre lidentification dun gisement et louverture de la mine, ce nest qu partir des annes 1990 que lon voit se dvelopper les grands projets miniers rendus possibles par ces orientations politiques3. Entre temps la Junte a perdu le pouvoir au Chili4, et cest dans un contexte de reconstruction de la dmocratie que ces firmes ont du se positionner face aux territoires. Le Chili constitue un pays traditionnellement trs centralis : sa forme longiligne (4000 km du nord au sud sur un fin cordon littoral) a certainement jou sur le positionnement central de la capitale, Santiago. Son rle de

Le cadre gnral de linvestissement tranger a t modifi par le Dcret-Loi 600 promulgu en 1974 : lanalyse de son impact territorial montre que la distribution sectorielle des investissements raliss entre 1974 et 1995 a privilgi les mines (54,6%), puis les services (22,4%) et lindustrie (17,3%). Ce qui sest traduit dans lespace national par une forte concentration dans la Rgion Mtropolitaine (37,7%), ainsi que par le traitement privilgi des Rgions minires. 2 Le Cdigo de la minera de 1983 (loi n18.248), tout en conservant au sous-sol son caractre de proprit inalinable de lEtat, garantit des concessions de trs grande dure et trs peu imposes, pour faire oublier aux grandes entreprises minires internationales le traumatisme de la nationalisation. Le deuxime volet de ce corpus lgislatif est constitu par le nouveau Cdigo de Aguas (1981, Dcret ayant force de Loi n1.122), qui rend la proprit de leau distincte de celle de la terre (eaux de surface et souterraines) ; celle-ci devient donc un bien cessible, dont la circulation cre un march, dont les entreprises minires vont saisir rapidement les rgles. Enfin, et de faon directement lie au texte prcdent, intervient la Loi indigne (Dcret ayant force de Loi n2.568 qui modifie la Loi 17.729 de 1972): elle supprime la notion de proprit collective, permettant donc la mise en vente de terres jusque l gres par une communaut. Les mmes effets se sont fait sentir sur la proprit de leau, dans une rivalit dsormais ouverte entre firmes minires et indignes pour lappropriation des droits sur leau du dsert. 3 Lexamen de la chronologie des grandes projets miniers qui sont lorigine de ce boum rvle une grande concordance des faits : les gisements sont soit de vieux sites inaccessibles (on a trouv Collahuasi, 4200 mtres me daltitude, les traces dune fonderie de cuivre au milieu de ruines Incas datant de 1400 environ, et les textes du XVII sicle font allusion au gisement), soit des sites exploits de faon extensive par des mineurs artisanaux (Mantoverde), soit des proprits de CODELCO quelle na pas les moyens de mettre en exploitation (El Abra, Altamira, ...), soit, enfin des gisements reprs lors des campagnes dexploration gologiques qui sont lances ds la fin des annes 1970 la faveur du retour dun climat favorable aux investissements trangers au Chili (La Escondida, Minsal). 4 Rfrendum fixant le terme du gouvernement de Pinochet en octobre 1989, premires lections prsidentielles en dcembre 1989, entre en fonction du prsident Aylwin en mars 1990.

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commandement politique est confirm par son poids dans le fonctionnement du pays : la Rgion Mtropolitaine reprsente aujourdhui 47% du PIB rgionalis (chiffre relativement stable depuis les annes 1990) et 40% de la population du pays (30% entre 1970 et 1990). La division administrative du pays obit une logique centralise, le personnel plac la tte des rgions est en effet nomm par le pouvoir central. Cette caractristique a t accentue pendant la Dictature, des militaires tant dsigns pour administrer tous les chelons territoriaux (rgion, province, commune) : malgr une rforme annonce comme porteuse de dcentralisation (loi de rforme administrative de 1974), les primtres administratifs sont demeurs dans une logique top-down. Depuis 1990, lenjeu de la transition politique est de rtablir de la dmocratie dans les rouages territoriaux : au niveau communal, les maires sont lus depuis 1991, au niveau rgional des conseils sont lus de faon indirecte depuis 1993, des procdures dcentralisation fiscale ont t intensifies (augmentation des fonds publics de responsabilit rgionale), mais les intendants de rgion et leur cabinet continuent dtre nomms. Cest dans ce cadre que les grandes entreprises ont rapidement pris leurs marques en matire dintervention territoriale. Dans les rgions concernes par lexploitation minire, les firmes ont jou un rle important sur le faonnement de lespace, particulirement dans les confins arides du nord du pays qui ont en grande partie t models en fonction des besoins de cette conomie. Les points darrimage du territoire ont longtemps t rsums au doublon ville minire (company-town)/ port, qui sest traduit pas la mise en valeur par les hommes de la partie la plus inhospitalire de la rgion, la dpression centrale entre les cordillres de la Cte et des Andes, appele Pampa . La rouverture du secteur aux capitaux trangers et le dveloppement de mga-projets miniers sest traduite par une mise en valeur diffrente de lespace : les travailleurs ne sont plus concentrs sur les sites dexploitation, en partie du fait de leur situation (trs haute altitude ou loignement important) : ils sont tenus de travailler par tours , nombre de jours ouvrs qui savrent constituer des priodes dastreinte pendant lesquelles le statut de la nuit nest pas systmatiquement le repos. On travaille ainsi 6, 10, voire 20 jours, suivis de priodes plus ou moins longues de repos (21 jours de travail pour 21 jours de repos Collahuasi, la plus leve dans les Andes). Dans ces conditions, le campement minier change de statut : il perd sa nature urbaine, les familles nayant plus besoin de rsider sur place. Les travailleurs se localisent soit dans les mtropoles rgionales, soit dans la capitale, voire ltranger. De ce fait, les entreprises se trouvent dcharges dun certain nombre de fonctions quelles assuraient dans les villes dont elles avaient la charge, le logement bien sr, mais aussi la sant et lducation des enfants, voire les loisirs 5. Les firmes concernes ont bien sr profit de ces transferts pour se dlester dune partie de ces charges (sant et ducation surtout), mais sans pour autant se dlester de tout (le logement de leurs travailleurs demeure une leurs prrogatives). Cette translation implique une forte intervention des entreprises dans la fabrique urbaine : les entreprises La Escondida ou Doa Ins de Collahuasi ont ainsi construit des quartiers entiers Antofagasta et Iquique respectivement, contribuant fortement la segmentation sociale de lespace urbain : quartiers pour ouvriers dans les secteurs moins aiss, quartiers pour cadres dans les secteurs plus luxueux, avec des choix de fermeture qui contribuent la diffusion de gatedcommunities dans des villes o elles nexistaient pas auparavant). Au-del de cette intervention directe sur lespace rgional, nous allons tenter de voir comment les firmes construisent des stratgies de prise de position dans les mcanismes de gouvernance territoriale des lieux dans lesquels elles investissent. Nous dtaillerons dabord ces processus lchelle locale, en dtaillant la prise de position des firmes dans la perspective dune dmocratie participative. Nous verrons ensuite comment ces engagements locaux traduisent une perte plus globale de souverainet qui peut se lire dans lintervention des acteurs privs dans la gestion des frontires internationales. Enfin, nous terminerons dillustrer ce cas en

Si les conditions de vie des ouvriers taient trs rudes au dbut du sicle pendant lexploitation des nitrates, dans les oficinas salitreras, elles samliorrent dans les campements attenant aux mines de cuivre, et notamment Chuquicamata, puis la mme tendance se fit sentir dans les grands gisements de nitrates. Les logements samliorrent, et loffre de services stendit, notamment dans le domaine mdical : ainsi, lhpital amricain de Chuquicamata tait trs rput. Les campements ont probablement atteint leur stade de dveloppement le plus avanc la fin des annes 1960, avant de se rtracter sous le coup de deux sries de facteurs. La nationalisation des grandes mines de cuivre aurait entran une politique de dlestage (Lamicq 1976: 268) consistant dans la restitution progressive des services de sant, dducation, et de loisirs aux administrations comptentes ou aux municipalits dans la mesure o cest lEtat qui en tait dsormais responsable. Et la privatisation progressive de lexploitation cuprifre aurait encore accentu le phnomne dans la mesure o les nouveaux projets miniers ne se sont pas dots de telles infrastructures. cf. Amilhat Szary A.-L., 1999a, in Gouset, V. (dir.), Investissements trangers et milieu local, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, p. 193-217.

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montrant comment lintelligence des enjeux environnementaux permet aux acteurs privs de prendre de vitesse les acteurs publics et dobliger ces derniers innover avec eux.

1. La prise de participation des compagnies minires dans le jeu territorial Le Chili du dbut des annes 1990 est assez spcifique : cest le cadre dune transition politique gnrale dans laquelle le dbat territorial ne tient quune place finalement que secondaire. Dans un pays o il sagit de rtablir la justice politique et sociale, les revendications de dcentralisation existent, mais leur rsolution nest pas prioritaire lagenda des nouveaux prsidents de la dmocratie revenue. La Junte militaire a lanc une grande rforme administrative en 1974, remplaant lancien dcoupage du pays en 25 provinces par 12 nouvelles rgions. Ces dernires reprennent les anciennes entits pour, le plus souvent, les regrouper. Ce choix a repos sur un pragmatisme conomique : il sagissait douvrir le pays tout entier une conomie librale. Cette orientation sest traduite par le fait que les chiffres romains qui ont t donns ces entits administratives leur ont servi de nom. A lheure de la transition dmocratique, les rgions ont continu fonctionner mais se cherchaient une me (AMILHAT SZARY 2009) : la rgion nII (dAntofagasta) a ainsi lanc un programme pour susciter le dbat autour de lidentit rgionale. Dans ce contexte de dficit dmocratique local, les entreprises minires vont rapidement se positionner : la premire dvelopper cette opportunit fut la mine Escondida. Il sagit dun gisement situ 170 km dAntofagasta, une altitude de 3100 mtres, possd 57,5% par BHP Billiton (Australie6), 30% par Rio Tinto PLC (Angleterre), 10% par Jeco Corporation (consortium japonais domin par la Mitsubishi Corporation) et 2,5% par la Corporation Financire Internationale, filiale de la Banque Mondiale. Les travaux ont commenc en 1988, et la mine fonctionner en 1990, et a continu stendre, au prix dun investissement global de 4 milliards de dollars, lexploitation tant prvue pour 25 ans. La production sest leve de 300 000 t les premires annes 1 300 000 tonnes mtriques de concentr de cuivre en 2008, un volume qui place cette mine au premier rang mondial (20 25 pour cent de la production totale de cuivre au Chili). Grce laugmentation parallle du cours du cuivre sur la priode, la vente du produit de la mine reprsente aujourdhui 3 5 pour cent du Produit intrieur brut du pays. En 2006, la mine employait directement prs de 3000 employs directs, ainsi que presque autant de sous-traitants (2790) ; on considre galement quelle gnre prs de 8000 emplois permanents additionnels dans la rgion. Ds son arrive dans le pays, la mine a dvelopp une stratgie de communication adapte au contexte politique nationale et rgional, prenant appui sur la demande sociale de dcentralisation. Les documents alors produits par la mine affichent au premier plan les milliards investis dans le projet et mettent en avant les bnfices esprs pour la rgion concerne. Avant que les principes de responsabilit sociale des entreprises ne soient formaliss, la firme cre en 1996 une fondation : Fundacin Minera Escondida (FME), cherchant se positionner comme un alli durable de la population locale, au-del de ses travailleurs, puisquelle sinvestit considrablement vis--vis des populations sensibles de lintrieur, celles des villages indignes jusqualors tenus lcart du miracle conomique chilien. Cest dans ce contexte quest produite une brochure remarquable, dont nous reproduisons la page de garde :

BHP, la plus grande entreprise minire australienne, a pu racheter, fin 1995, lamricain Magma Copper Company, un des plus grands producteurs de cuivre des Etats-Unis.

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Brochure dinformation parue en 1994 intitule :

gnrale

Le dveloppement socioconomique, IIme Rgion, 1982-83

Figure 1 : Brochure dinformation sur le dveloppement rgionale dite par une entreprise minire chilienne (La Escondida, 1994)

Ce document nous semble particulirement significatif dans sa prsentation et son contenu. Il ressemble formidablement toute la production contemporaine produite par ladministration rgionale : il sagit de fortifier le territoire en montrant quil existe car il se dveloppe. On met en avant la fois ses coutumes, sa richesse paysagre, mais aussi son capital humain (les enfants) et ses atouts conomiques. Il parat tonnant quune firme prive soit lorigine de documents qui ne la concernent pas directement. Cest dans la faon dont ils reprennent les arguments du dveloppement rgional quils nous intressent : le message est clair : la croissance locale est due lentreprise internationale puissante qui vient de sinstaller au Chili. Cette premire brochure peut tre mise en regard du document suivant, produit en 2002, qui va dans le mme sens, mais de faon peut-tre plus classique dans la prsentation : le titre du document fait allusion la notion de responsabilit sociale des entreprises. Le contenu cependant est identique, par le choix des chiffres reprsents, il transmet bien sr lide que la rgion qui abrite la mine est celle dont le taux de pauvret a le plus baiss, mais la mise en contexte nationale suggre galement une relation de causalit entre la prsence de lentreprise et le devenir du pays tout entier. Lexemple de cette premire minire se situe avant tout dans le domaine de la communication, mais on peut voir en suivant laction dune deuxime firme que le positionnement en termes de gouvernance est bien plus dvelopp quil ny parat cette premire lecture.

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Un regard analytique sur la responsabilit sociale

Le cas de la Mine Escondida

Taux de rduction de la pauvret

Dveloppement social : qualit de vie

Figure 2 (a & b) : Brochure sur la responsabilit sociale des entreprises applique au dveloppement rgional par une entreprise minire chilienne (La Escondida, 2002)

Cest en observant la politique territoriale dploye par les autres entreprises minires de la rgion que lon comprend mieux le phnomne. On peut ainsi observer ce qui sest pass dans la rgion de Tarapac (nI), dans lhinterland de la ville dIquique, qui ne connat lexploitation du cuivre que depuis le milieu des annes 1990

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car les gisements sont, cette latitude, hauts et leur teneur en minerai ne justifie lexploitation que grce aux derniers apports technologiques dans le domaine. Les premires mines avoir t ouvertes furent celles de Cerro Colorado (qui appartient 100% BHP Billiton 100%) et Quebrada Blanca (actionnaire majoritaire canadien : Aur Resources) ; elles furent suivies par un autre gant, qui rivalise avec La Escondida en termes de production, la mine de Doa Ins de Collahuasi (Xstrata (44%, Suisse7); Anglo American (44%, Afrique du Sud), consortium de compagnies japonaises emmen par Mitsui & Co. Ltd., 12%). Ces dernires ont dvelopp demble leur assise territoriale et en ont fait un pilier de leur image marketing. On peut ainsi lire sur le site de lune dentre elles une dclaration concernant sa Vision : elle contribue de faon responsable au dveloppement et ala croissance de la Premire rgion du pays 8. Cette affirmation est taye par la promulgation dun Code thique qui se proccupe de La permanence dans le temps et la prosprit de Collahuasi , les faisant dpendre de sa rputation comme entreprise responsable et engage (ibid.). Cest loccasion dune crise que lon a pu mesurer la ralit de ces dclarations : il y eu en juin 2005 un tremblement de terre de 7,9 degrs sur lchelle de Richter qui a considrablement endommag les villages de lintrieur, notamment sur les communes sur lesquelles oprent ces firmes. Elles se sont toutes engages dans laide aux victimes : Cerro Colorado a ainsi en envoyant des volontaires dans lurgence, pius particip financirement un programme national Chile Ayuda a Chile (le Chili aide le Chili) pour la reconstruction des logements. La mine de Collahuasi a eu une action plus cible, mene de faon plus individuelle, dont le rendement en termes dimages est plus efficace : elle a donn plus dun million de dollars pour la reconstruction, destins notamment la rparation ddifices religieux patrimoniaux que le sisme avait presque rass. Cette intervention sur le domaine culturel participe de faon plus symbolique linscription de la firme dans le territoire. Cette action locale a t renforce par le mcnat dune exposition dans la capitale, Santiago, concernant lart religieux (Chile Mestizo: tesoros coloniales, mars 2009, Centro Cultural Palacio de la Moneda). On peut rapprocher ce type dinterventions de celles de la Fondation dveloppe par lune dentre elles, la Fundacin Minera Escondida. Rien nest dit sur lavenir de ces interactions alors que la dure de vie de ces mga-projets est infrieure une gnration (15-25 ans). Au-del de ce travail sur limage de la firme, nous souhaitons montrer comment celle-ci sintgre dans le tissu participatif qui est, au Chili, contemporain de son dploiement. Cest en effet dans un contexte de dcentralisation qui manque de rfrences que ces entreprises minires ont dvelopp leurs activits. Dans ce pays o la construction des territoires politico-administratifs sest faite bien plus par dconcentration, mene par un Etat qui souhaitait allger son appareil public, le jeu des acteurs locaux a demble fait une place importante aux firmes (AMILHAT SZARY 1999b). Aprs la Dictature, nous lavons dit, la dmocratie est rinventer, avec une forte contrainte au niveau local, celle du manque de reprsentativit dans les collectivits territoriales dont les membres sont nomms et non lus. La socit civile nest pas en reste et va donc mettre en place dautres canaux dexpression, notamment multiplier les instances participatives : dans presque toutes les rgions les lites rgionales crent des corporations de dveloppement qui lient acteurs publics et privs dans la rflexion stratgique, et contribue territorialiser les chelons administratifs pr-existants. Linfluence de tels acteurs a t dterminante dans la cration de deux nouvelles rgions dans ce pays en 2007 (AMILHAT SZARY 2009). Or dans chacune de ces instances nouvelles, les entreprises minires transnationales sont prsentes. Chacune delle a dailleurs cr au moins un poste au sein de son service de ressources humaines ddi au dploiement de cette prise de position (chez BHP Billiton Cerro Colorado par exemple, celui de Responsable des Affaires corporatives et commmunicationnelles, Asuntos Corporativos y Comunicacionales ). Quil sagisse dsormais des affaires urbaines, indignes, frontalires, on retrouve quasiment systmatiquement parmi les interlocuteurs des habitants un reprsentant de lune des mines. Ce dernier est l pour dfendre les intrts de lentreprise dans la zone bien sr, mais surtout pour attester du pouvoir de la firme agir sur le cadre de vie des habitants bien au-del du primtre dinfluence direct dtermin par le cercle des emplois directs et indirects. Cest cette intervention au cur des mcanismes de territorialiation en cours que nous qualifions de territorial share-taking , prise de position territoriale ouvre considrablement lhorizon daction de la firme dune part, mais qui fait dautre part entrer lacteur priv au cur dun dbat sur la cit sur une dcision qui nappartient par

Aprs rachat du premier propritaire canadien : Noranda/Falconbridge. Contribuyendo en forma responsable al desarrollo y crecimiento de la Primera Regin del pas, Nuestra visin, http://www.collahuasi.cl/web/1_la_com_vision.asp
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entirement au corps politique. Le succs est l pour nous quand : () Les communauts au sein desquelles nous oprons valorisent notre qualit de membre de ces dernires affirme La Escondida dans sa Dclaration de Principes et valeurs9.

2. Souverainet et acteurs privs : lpineuse gestion des frontires Ces prises de position fortes des acteurs privs dans le jeu dacteurs locaux participent du processus de territorialisation. Elles dcoulent des conditions dinvestissement tranger dune part et des modalits de dconcentration administrative dautre part, deux sries de mesures mises en place par lEtat chilien de faon concomitante : il sagissait bien dune logique dapplication de nouvelles rgles conomiques laissant chaque partie du pays libre de mettre en valeur ses avantages comparatifs sur les marchs mondiaux. Les multinationales minires y ont trouv leur intrt, la ngociation de leur implantation se partageant entre le pouvoir central et des autorits rgionales dont le pouvoir de ngociation tait bien moindre. Les territoires aussi qui ont bnfici partir des annes 1990 de retombes indites de lconomie minire cuprifre : comme au Prou, la priode de gestion des mines par lEtat central a t marque dans les rgions des gisements par de fortes rcriminations concernant laspiration des revenus gnrs vers la rgion mtropolitaine, ainsi que la mauvaise gestion environnementale dont souffraient directement les populations des zones dexploitation. Les firmes multinationales ont eu se positionner par rapport ces exigences, et dans le contexte de comptitivit et de rivalit entre les grands groupes miniers (originaires des grands pays miniers, Australie, Afrique du Sud, Canada, USA), la capacit de prouver le bien-fond territorial de lentreprise a pu tre mise en avant dans les ngociations. On constate bien y regarder que les reprsentants des entreprises minires dans le Norte Grande ne sinvestissent pas de faon quivalente dans tous les secteurs sociaux. Nous avons les avons retrouvs de faon systmatique dans les instances concernant le devenir des frontires. Un reprsentant est systmatiquement prsent par exemple aux Comits de frontires, instances participatives qui runissent annuellement les reprsentants des rgions frontalires tel le Comit NOA-NG qui lie, la latitude dAntofagasta la rgion chilienne Norte Grande (Rgions I de Tarapac et II dAntofagasta) et le Noroeste argentin. Il participe de faon attendue la sous-commission ddie aux mines, mais est prsent depuis plus de dix ans lensemble des ngociations qui ont lieu dans ce cadre. De faon plus surprenante, nous lavons galement crois dans les runions tenues par lalliance Aymaras Sin Fronteras (ASF), groupe dlus de communes dominante indigne aymaras qui ont dvelopp un projet de territoire transfrontalier (AMILHAT SZARY & ROUVIRE 2009). Il est venu ces forums sur invitation de leurs initiateurs, acteurs locaux qui ont su tisser des rseaux internationaux actifs (notamment via des contacts avec la Banque Mondiale, cf. fiche Laetitia Rouvire FLAG, ROUVIRE 2009), et qui esprent sans nul doute un bnfice conomique de sa prsence. Celle-ci pose question, car aussi bien dans le cas du Comit de Fronteras que dans celui dASF, il sagit dinstances qui se prsentent comme des lieux de dmocratie participative locale, mais au sein desquelles lEtat chilien est fortement prsent, par lintermdiaire de la DIFROL (Direccin Nacional de Fronteras y Lmites del Estado) du Ministre des Relations Extrieures pour les Comits de Fronteras, de la SUBDERE (Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo) du Ministre de lIntrieur pour lASF. Dans un cas comme dans lautre, la firme se trouve donc en position de ngociation avec lEtat, via le territoire, sur des thmes qui relvent de la souverainet. Il nous semble que cette dynamique est rapporter un autre niveau dinteraction entre les acteurs privs et le territoire, qui concerne galement les dynamiques frontalires. Il existe en effet au Chili deux textes de droit international qui ont profondment inflchi les relations entre acteurs public et entreprises minires. Ce sont deux traits qui ont t signs quelques mois dintervalle et leurs effets semblent avoir un impact cumulatif. Il sagit en tout premier lieu dun texte qui concerne la gestion de la frontire elle-mme : le Trait minier Chili-Argentine (dcembre 1998, Loi n 25.243, Tratado sobre integracion y complementacion minera), mais aussi dun trait commercial international qui renforce la position de certains groupes miniers, le trait de Libre commerce (TLC)

Tememos xito cuando () Las comunidades en las que operamos valoran nuestra calidad de miembros de ellas. Carta de valores, Minera Escondida, 2002, http://www.escondida.cl/mel/descargas/Carta_Principios_y_Valores.pdf

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Chili-Canada sign en juillet 1997. Le texte sectoriel concernant lexploitation minire constitue une premire en termes de ngociation sur la souverainet territoriale dans la mesure o il prvoit une zone sur laquelle une lgislation drogatoire est applicable. Le principal objectif du texte est de lever les obstacles lacquisition par les entreprises de concessions, terrains ou bien immobiliers de part et dautre de la limite internationale. Il tablit en effet un espace transfrontalier de 50 km o les infrastructures sont mises en commun, il chappe de plus la taxation des pays concerns pour les changes entre eux, facilitant donc lapprovisionnement des gisements exploits dans cette bande. Des tunnels pour lvacuation des matriaux extraits sont autoriss passer la frontire, pour lvacuation vers la mer notamment des minerais en vrac. Ces allgements lgaux concernent aussi la lgislation sociale, les textes applicables se trouvant tre les moins restrictifs des deux pays. La question environnementale nest pas directement mentionne, bien que la configuration topographique de la frontire (hauts plateaux volcaniques pour une grande partie) implique une complexit des coulements qui induit une dissmination des polluants ne respectant pas systmatiquement la plus grande pente de surface.

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Figure 3 : Document officiel figurant la zone transfrontalire mise en place par le Trait minier Argentine-Chili de 2004 (son annexe 2) Source : http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/cmineria/ley_25_243.htm

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Ces modalits destines faciliter linvestissement tranger (avec le Canada cf http://www.minrel.cl/pages/politicos./anorte/canada.html) dune part et le fonctionnement de lexploitation dautre part, bousculent notablement lide dun contrle sans partage de lEtat sur le sol national. Un site nationaliste chilien, la Corporacin de Defensa de la Soberana http://www.soberaniachile.cl, revient longuement sur lexemple du trait minier sign avec le voisin argentin pour dnoncer les intentions dun pays peru comme l ennemi traditionnel . La zone frontalire est dnonce comme pays virtuel , cest--dire chappant la dfinition classique de la souverainet dont la limite traditionnelle est celle du champ dinfluence dun pouvoir de mme ordre. Lanalyse nationaliste dporte la problmatique en la rapportant la rivalit historique entre Chili et Argentine et passe ct dun rel transfert de sens sur la nature de la souverainet territoriale. LEtat qui en est le dpositaire au nom du peuple partage ici son pouvoir avec une entit de nature diffrente dont la raison dtre est prive et non plus publique.

http://www.soberaniachile.cl source : Compendio de la Mineria Chilena, 1999 Figure 3 : La zone transfrontalire mise en place par le Trait minier Argentine-Chili de 2004 selon un site souverainiste Figure 4 : Localisation des mines concernes par le trait minier Argentine-Chili de 2004 la latitude de Santiago

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Le premier espace dapplication du trait concerne les Andes au Nord de Santiago-Mendoza, ainsi que lespace de Patagonie australe. Pour ce qui concerne le nord, un grand nombre de projets se situent entre les rgions II IV du ct chilien, entre Salta et San Juan ct argentin. On peu citer par exemple la mine dEl Pach situe dans la province argentine de San Juan dont laccs se ralise par le Chili, via les routes prives de la mine de cuivre Los Pelambres qui appartiennent Antofagasta Minerals. Le projet qui a eu le plus dimpact mdiatique a t celui de Pascua Lama : il inclut la ralisation dun tunnel de 7 km sous la frontires et la mine stend proprement parler sur les deux pays, elle est exploite par la canadienne Barrick Gold ; ce qui la fait connatre de par le monde nest pourtant pas sa situation frontalire exceptionnelle, mais lenjeu environnemental quil a soulev. Lexploitation du gisement impliquait en effet de dynamiter un espace englac daltitude (glaciers recouvrant les gisements), et elle a t soumise des tudes dimpact environnemental sous la lgislation des deux pays concerns. Malgr lopposition des populations avoisinantes et la mobilisation environnementale lie linquitude quant aux impacts de cette modification importante de lquilibre hydrologique rgional, le projet initi au dbut des annes 2000 a reu un accord pour lexploitation aussitt aprs la signature du Trait minier en 2004, et lexploitation a dbut en 2009. La question environnementale vient confirmer les enjeux territoriaux de laction des entreprises, minires dans le cas qui nous proccupe. On peut voir ainsi comment, dans un dlai assez court, ces dernires se sont adaptes la ncessit dinsrer leur action dans un cadre de plus en plus global.

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Figure 5 (a&b) : Carte de localisation transfrontalire & Logo sur fond de drapeaux chilien et argentin, extraits de A special report on Pascua Lama , in Beyond Borders (sic.), journal de lentreprise Barrick, http://www.barrick.com/Theme/Barrick/files/docs_csr/BeyondBorders-BarrickGold-ResponsibleMiningPascuaLama-Sept09-v2.pdf

3. La gestion de lenvironnement : du conflit son dtournement Limplication des groupes miniers internationaux dans les dbats environnementaux est par essence dune grande ambigut : leur activit est prdatrice de ressources non renouvelables, lextraction et le traitement sont gourmands en eau, le transport et la transformation des matriaux extraits sont de gros consommateurs dnergie, ce qui amne les grands groupes rechercher des procdures visant rduire cet impact (recherches de normes environnementales notamment). La communication des entreprises est particulirement loquente cet gard : les plaquettes des grandes mines oprant au Chili souvrent toutes sur des photos des flamands roses et des camlids, animaux vivant dans les milieux humides daltitude que les oprations dextraction modifient considrablement. De faon traditionnelle, les firmes investissent ainsi pour soutenir des actions en faveur dorganismes environnementaux, souvent par le biais dONG quelles soutiennent financirement. Certaines dentre elles participent galement des fondations ad hoc, comme cest le cas au Chili de la Fundacin para la Sustentabilidad del Gaviotn Chico (Sterna Lorata), fondation cre en mars 2008 pour tenter dviter lextinction dune petite mouette endmique sur la ct Pacifique entre le sud de lEquateur et le nord du Chili. La mise en pril de cette espce est principalement lie celle du principal composant de son niveau trophique antrieur, un poisson victime de la surpche, lanchoveta (Engraulis ringens). Sept entreprises toutes issues du secteur extractifs, prsentes dans le golfe de Mejillones (IIme rgion chilienne) sont parties prenantes de cet organisme, dont deux entreprises minires Newcoal du groupe BHP Billiton et lentreprise nationale chilienne CODELCO. Rien ne dit quelle ne participent pas, par leurs activits et leurs rejets, la modification de lcosystme ncessaire la survie de loiseau. On ne peut pas pour autant qualifier ces formes dintervention de gouvernance territoriale. Il en va tout autrement pour ce qui est de lmergence de nouveaux dispositifs de rgulation environnementale au Chili, qui mettent en avant les acteurs privs de faon indite. Le principal exemple, qui recoupe les rgions dj mentionnes et concerne galement les compagnies minires dont on voit ainsi le rle stendre dans la gestion rgionale, est celui des zones humides. Bien quayant souscrit la convention Ramsar en 1981, ce nest qu partir des annes 1990 que le gouvernement a cherch la mettre en uvre. Cela a conduit la ngociation dun plan de gestion des zones humides daltitude Plan de Accin para la Conservacin y Desarrollo de los Humedales Altoandinos de Chile (2002), projet men par la CONAF, organisme dEtat charg de la gestion des espaces naturels. Son originalit est bel et bien lincorporation des acteurs privs. Ce sont les entreprises, minires pour la plupart, responsables en grande partie des dsquilibres des cosystmes humides qui sont incluses dans la gestion territoriale, aux ct des reprsentants de lEtat (dont la CONAMA, en charge de lenvironnement). Les entreprises Escondida et Collahuasi apparaissent ainsi come partenaires pour la gouvernance du Salar de Huasco, comme le tableau ci-dessous le laisse apparatre.

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Figure 6 : Linvestissement des mines dans la conservation des zones humides (extrait)

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Figure 7 : Prsentation du schma dacteurs pour la gouvernance du salar de Huasco, Chili (extrait de la prsentation de Guillermo Espinoza, du Centro de Estudios para el Desarrollo CED, au sminaire Informacin cientfica y toma de decisiones, Panel : el proceso de toma de decisiones intitule Conservacin de la biodiversidad y manejo sustentable del Huasco Regin de Tarapac: desarrollo local, octubre 2007). http://www.librorojo.cl/wp-content/uploads/sitiosprioritarios/presentacion-guillermo-espinoza.pdf www.ced.cl/proyectogef.htm

Cette prise de position des entreprises minires dans la gestion environnementale montre combien lintelligence territoriale de ces dernires dpasse lapplication de principes de responsabilit sociale tendue. Il sagit bel et bien dune prise de participation qui sadapte aux volutionsde la gouvernance, appliquant le principe de participation qui en est lorigine toutes les dimensions de lespace rgional considr. On voit ainsi comment, dans le nord du Chili, les groupes transnationaux sont devenus des partenaires des acteurs publics, tant politiques, sociaux quenvironnementaux. La globalisation de leur intervention dpasse trs largement le domaine productif qui justifie leur intervention premire. Les populations concernes mettent rarement en relation lensemble des interventions que nous venons de dcrire, et considrent leur rsultats ponctuellement : laune de cette valuation partielle, lapprciation est souvent positive, car lentreprise a le plus souvent investi un champ daction qui nexistait pas en tant que tel auparavant. Le contexte politique peut lexpliquer pour ce qui est de la dmocratie locale, mais la nouveaut des enjeux environnementaux fait galement que laction positive de la mine, accompagne de force communication, apparat plus visible que son impact rel sur la pollution des sites, que les acteurs publics nont dailleurs pas les moyens de mesurer ni dvaluer. Le principal problme pos par cette volution des formes de la gouvernance semble nanmoins demeurer la question de lavenir : les projets miniers dcrits ci-dessus ont une dure de vie quivalente au temps ncessaire lexploitation des gisements, cest--dire de 15 25 ans pour les cas cits, et on est en droit de sinterroger sur lvolution ncessaire des conditions de gouvernabilit des territoires considrs dans cette situation de non-durabilit vidente.

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Bibliographie
mbiente y Desarrollo, 2002, Vol. XVIII N 2-3-4, N spcial sur les resultats du colloque : 7 EnA cuentro Cientfico del Medio Ambiente, http://www.cipma.cl/RAD/2002-23y4.html, cf. Chap IV : COOPERACIN PBLICO-PRIVADA PARA LA CONSERVACIN, Chap VII, TURISMO, MINERA Y PUEBLOS ORIGINARIOS milhat Szary A.-L., 1999a, in Gouset, V. (dir.), Investissements trangers et milieu local, Rennes, A Presses Universitaires de Rennes, p. 193-217. milhat Szary A.-L., 1999b, La rgion, paradoxe territorial nolibral? Analyse de limpact gograA phique dun modle conomique sur le Norte Grande chilien, Toulouse, Toulouse 2-Le Mirail,509 p. milhat Szary A.-L., 2009, Des territoires sans nom peuvent-ils tre sans qualit? Rflexions sur lesA modifications de la carte administrative chilienne. Lespace politique, Vol. 5, N2008-2, p.112-132, http://espacepolitique.revues.org/index327.html. milhat Szary A.-L. & Rouvire L., 2009, Des dynamiques transfrontalires au bilan damnagement A du territoire: innovations et blocages dans les Andes centrales (Chili-Prou-Bolivie). Mosella, Vol. Numro spcial Frontires et Amnagement .

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