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III.

Crecimiento sostenible y competitividad


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Crecimiento y competitividad

Igualdadde oportunidades

PROSPERIDAD
DEMOCRTICA

Consolidacin delapaz

Sibienelcrecimientoeconmiconoesgarantaparaalcanzarlosobjetivosdeprogresosocial,o dereduccindepobrezaeinequidad,sesunrequisitofundamentalparaalcanzarlos.Entre2004y 2007, la economa colombiana creci a las tasas ms altas de las ltimas tres dcadas. Ms importantean,elcrecimientopromedioentre2000y2009(4.01porcientoporao)eselmayor desde la dcada de los setenta cuando la economa creci el 5,8% por ao. En la prdida de dinamismo econmico de las ltimas dos dcadas del siglo pasado est, sin duda alguna, la presenciadevastadoradelnarcotrficoylaconsolidacindegruposarmadosilegalesyterroristas enextensasregionesdelpas.Lafaltadedinamismoeconmicotambinestasociada,comoya se indic, a una economa poco innovadora, y que, a pesar de las reformas econmicas de principiosdelosnoventa,continusiendorelativamentecerradaencomparacinconotrospases delaregin. La debilidad del crecimiento econmico potencial tambin ha estado asociada histricamente al rezago en la provisin de bienes pblicos esenciales, como la infraestructura, y a otros factores comolabajaprofundizacinfinanciera,oelinsuficientedesarrollodecompetenciaslaboralesque afectan la competitividad de la economa, y sin los cules la iniciativa privada difcilmente se materializaenlacreacinderiquezaydemayorvaloragregado. Colombianecesitagarantizarunatasadecrecimientopotencialde6porcientoomsdemanera sostenida y sostenible social y ambientalmente. Para lograrlo se requiere avanzar en tres ejes fundamentales: (1) la innovacin; (2) la poltica de competitividad y de mejoramiento de la productividad;y(3)ladinamizacindesectoreslocomotoraqueatravsdesuimpactodirectoe indirectoliderenelcrecimientoylageneracindeempleo. Lainnovacinconstituyeelmecanismoptimoparagarantizarlacompetitividaddeunpasenel largo plazo y asegurar que el crecimiento econmico sea sostenible. En un mundo altamente globalizado, la bsqueda permanente de alternativas para producir ms y mejor con menos recursos es un factor crtico que impulsa el crecimiento econmico de los pases y permite transformacioneseconmicasdelargoalcance.

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Elsegu undocompon nenteesuna polticainteg graldecompe etitividadque epermitaala asempresass ser msco ompetitivasenlosmercadosinternacio onales,ycuyo oobjetivoes aumentarlaproductividad de increm mentarlatasadeinversindelaeconom maacifraspo orencimadel30%(figuraIII1). sarrollo emp Genera un entor ar rno de com mpetitividad para el des presarial com mienza por la formalizacindelostrabajadore esylasempr resas.Estde emostradoqu uelostrabaja adoresformales ntre cinco y siete veces ms producti m ivos que los trabajadores informales. As mismo, se s son en recono ocequeelpo otencialdecr recimientode elasempresa asinformales sesprcticam mentenulop por noteneraccesoacrditoformal lyalnoconta ar,porlogen eral,contrab bajadoresbie encalificados. .
FiguraIII1.Evolucin nycomparaci ninternacion aldelatasadeinversin,20 008 (porce entajesdelPIB B)

Fuente:D DANE,BancoMundial(WorldDevelo opmentIndicators s2010),clculosp ropios

Adicion nalalaforma alizacin,elc crecimientodelaproducti vidaddelase empresasse multiplicaen nla medida aenqueexis staenentornodecompeti itividadadecu uado,reflejad doen:unsist temafinancie ero desarro ollado,unare egulacinsen ncillayunen ntornodeneg gociosquese eaamigablea alosnegocio osy quefac cilitelosproc cesosdeinter rnacionalizaci indelasem mpresas,unap poblacineducadasegnlas compe etencias labo orales que de emande el sector produ s uctivo, y un fcil y adec cuado acceso a o tecnolo ogaslocales yextranjeras s,incluidaslastecnologas sdelainform macinylascomunicaciones. Tambi es crucial para la com n mpetitividad de las empres que los s d sas servicios de t transporte y de logstic caseandecalidadycumpl lanconloses stndaresinte ernacionales. . En def finitiva, el propsito es implementar polticas p p para aumentar la compe etitividad de la econom maylaprod ductividadde lasempresas,enespecia alenaquellos ssectorescon naltopotenc cial de imp pulsar el crec cimiento eco onmico del pas en los p prximos ao En este s os. sentido, se h han definid docincoloco omotorasde crecimiento queson:nu uevossectore esbasadosen nlainnovaci n, elsecto oragropecua ario,laviviend da,lainfraest tructurayels sectorminero oenergtico. Pordefinicin,laslo ocomotorass sonsectores queavanzan msrpidoq queelrestod delaeconom ma. Encont tramosqueelsectormine eroenergtico o,lavivienda aylainfraestr ructuradetra ansporteyas son sectore con motor prendidos y avanzand a un ritmo mayor que los dems, a es res s do o aunque algun nos con ms impulso que otros. Las locomoto m q L oras que est calentand motores p n do para realmen nte arranca arconfuerza asonlossectoresbasados senlainnova acin.Finalmente,elsecto oragropecuario
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esunalocomotoraqueseencuentraenmovimiento,peroaunavelocidadinferiorasuverdadero potencial. Seestimaque,enlosprximoscuatroaos,lascincolocomotorasincrementarnelcrecimiento econmicodelpasen1,7puntosporcentualesporao,reducirnlapobrezaduranteelcuatrienio en cerca de un 1,2% y la indigencia en cerca del 1,0%, y adicionalmente disminuirn la tasa de desempleoen26puntosbsicosporao.Ahorabien,notodaslaslocomotorastienenunimpacto equivalentesobreestosindicadores.Unaslocomotorassonmsintensivasenempleooencapital, otrasimpactanenmayormedidaalapoblacinmspobre,yotrassonmssusceptiblesdecrecer a grandes velocidades por causa, por ejemplo, de cambios de coyuntura en el panorama internacional. Por lo tanto, sin desconocer los dems efectos econmicos y sociales que estos sectores generan, cada locomotora cumplir un propsito especial en el desarrollo econmico y socialdelpasdelosprximosaos. Los sectores basados en la innovacin son smbolo de nuestra visin de futuro, nuestra apuestahaciaunmayordesarrollo,ynuestrafirmeambicindecompetiralaparconpases de mayores ingresos en los mercados internacionales, tanto con bienes y servicios de alto valor agregado, como a travs de la generacin de nuevas tecnologas y conocimiento. Los pasesconempresas,sectores,ycadenasproductivasconmayorcapacidaddeinnovacinson precisamentelosquealcanzanunmayorcrecimientoeconmicosostenidoypotencialhaciael futuro. El sector agropecuario refleja nuestro deseo y compromiso de aprovechar la riqueza y el enormepotencialdelcampocolombianoparadarunverdaderosaltoeconmicoysocialen las zonas rurales del pas a travs de la generacin de empleo formal y el desarrollo de emprendimientos exitosos. Considerando el incremento previsto de la demanda mundial de alimentos y las perspectivas de precios altos de commodities para las prximas dcadas, sumadoalasventajascomparativasquetieneColombiaenestesector,esindudablequenos encontramos ante una oportunidad que no podemos desaprovechar. El paso siguiente ser convertir estas ventajas comparativas del campo colombiano en ventajas competitivas, y de esta manera transitar hacia un sector agropecuario de talla mundial que conduzca a ms empleoymenorpobrezaparalapoblacinrural. Laconstruccinconstituyenuestragranapuestadeaprovecharelincrementoenlademanda deviviendaquesegeneraconelmayordinamismoeconmico,paraimpulsarlageneracinde empleo,especialmenteenlaszonasurbanasdelpas.Asmismo,elsectordevivienda,dados sus eslabonamientos con mltiples y diversas actividades econmicas, tiene el potencial de dinamizar la economa e impulsar el crecimiento y la generacin de empleo de manera casi transversal.Loanterior,sindejardemencionarelimpactosocialqueimplicaparaloshogares colombianoscontarconmsymejorescondicionesdehabitabilidad. La identificacin de la infraestructura de transporte como locomotora estratgica de crecimientoesunreflejodenuestraobligacinydeudaconlapoblacinyelsectorproductivo deunirelterritorioyllevar,conmayorseguridad,prontitudyamenorescostos,losproductos y las ideas de los colombianos al resto del pas y al mundo. El impulso a la locomotora de transporte no slo genera empleo, dinamiza la economa y fortalece la competitividad del sector productivo en los mercados internacionales, sino tambin mejora la disponibilidad, calidad,ypreciodelosbienesyserviciosqueconsumelapoblacin.Aldisminuirloscostosde transporte, se reducen los precios de los alimentos y bienes bsicos, generando de esta maneraunimpactosocialyregionaldegranimportancia.
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Elsectormineroenergticorepresentalaoportunidadquetenemosdeaprovechardemanera responsable nuestra riqueza de recursos naturales para generar crecimiento sostenible y mayorequidadsocial,regionaleintergeneracional.Laselevadasproyeccionesdeproduccin de petrleo y carbn para los prximos aos, las estimaciones al alza de los precios internacionalesdelacanastamineroenergticaylacrecienteactividaddeexploracinenel territorio nacional, muestran claramente el papel crucial que tendr este sector en la economa colombiana en los prximos aos. Ahora bien, con el desarrollo de los sectores mineroenergticos, viene atada una enorme responsabilidad de gestin ambiental. El desarrollodeestalocomotoranopuedeirencontravadeldesarrollosostenibledelpasyde suconservacinparalasprximasgeneraciones.

Para que las cinco locomotoras realmente lideren el crecimiento econmico de Colombia en los prximos aos y produzcan impactos significativos en el empleo, ser necesario consolidar los eslabonamientos de estos sectores con los vagones del tren. En especial, con los sectores de servicioscomercio,transporte,sectorfinanciero,entreotros,queconcentranel60%delempleo totaldelpas.Amododeejemplo,parademostrarelpotencialimpactoquepuedengenerarestos eslabonamientos, se encuentra que el sector de vivienda se interrelaciona con 32 actividades econmicas,yenlacadenadepetrleoseidentificanhasta38bienesyserviciosconexos12. Finalmente,elcrecimientoeconmicodeColombiadebesersostenidoytambinsostenible:debe ser un crecimiento fundamentado en la sostenibilidad ambiental. Es necesario, para nuestro bienestar y como responsabilidad con las futuras generaciones, hacer compatibles la agenda productiva y la agenda ambiental, y armonizar el desarrollo productivo con la preservacin del medioambiente.

Fuente: CRU Strategies, Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANDI. (2009). Oportunidades de la cadena de hidrocarburos para la industrianacional20092020. 53
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A.

Innovacin para la prosperidad

Crecimientoy competitividad

Igualdadde oportunidades

PROSPERIDAD
DEMOCRTICA

Consolidacin delapaz

Ms que desarrollar estrategias para generar innovacin en el aparato productivo, se requiere fomentarunaculturadeinnovacinentodaslasesferasdelEstadoincluyendo,porsupuesto,el sectorempresarial,lasuniversidades,ylasociedadcivil. Lainnovacinconstituyeelmecanismoptimoparagarantizarlasostenibilidaddelcrecimientoy la competitividad del pas en el largo plazo. A modo de ejemplo, en Estados Unidos, durante la segunda mitad del siglo XX, la innovacin dio cuenta de una tercera parte del crecimiento de la productividad. Innovar no slo significa desarrollar nuevos productos y transformar los productos existentes. Consisteencrearnuevasformasdeorganizar,gestionar,producir,entregar,comercializar,vender yrelacionarseconclientesyproveedores;logrando,enltimainstancia,generarvaloragregadoa travsdetodalacadenaproductiva.Esporestoquelainnovacinylainversineninvestigaciny desarrollo no son exclusivas a los sectores de alta tecnologa. Por lo contrario, deben ser parte vitaldetodoslossectoreseconmicosyhacerseextensivosatodossuseslabonamientos. En la actualidad, Colombia evidencia un rezago considerable frente a pases de caractersticas similares en el desarrollo de la ciencia, la tecnologa y la innovacin. A modo ilustrativo, la inversintotaleninvestigacinydesarrolloenColombiaesdel0,2%delPIB;unnivelmuybajoen comparacinconpasescomoArgentina,queinvierteel0,5%;Chileel0,7%;Brasilel0,8%;oCorea delSurel3,2%. Ahorabien,lainnovacinnosloespiezacentraleneldesarrollodelasactividadesproductivas. Es,porlocontrario,partefundamentaldetodaslasesferasdeldesarrollo,incluyendoelprogreso social, el Buen Gobierno, la consolidacin de la paz y la sostenibilidad ambiental. Por tanto, el primerpasopararealmentegenerarimpactoseconmicosysocialesdelargoalcanceatravsde la innovacin, es consolidando una cultura de innovacin en las organizaciones sociales, en las institucionespblicasyterritoriales,enlasfuerzasmilitares,entrelosniosyjvenes,enlaszonas rurales,yengeneral,entodaslasesferasdelasociedad.

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Para alcanzar este propsito, se requiere, como primer medida, p s c ra promover la i innovacin y el y emprendimiento en todas las etapas de formacin; d e desde la ed ducacin prim maria, hasta la educac cin superior. En esta ltima, no solo fomenta la innovacin y el emprendimien s ar nto stigadores. M empresarial entre estudiantes, sino tambin entre profe e n esores e inves Muchas grand des ideas nacen y mueren en las universidades, debido a la inadecuada alineacin de incentivos, la n , , falta de habilidade empresari d es iales y de gestin de lo propios p g os profesores o investigadores univers sitarios,ola debilidaden lasalianzasd delasunivers sidadesconl lasempresas oconelsect tor pblico o.
FiguraIII2.Lainno ovacinparal aprosperidad d

Un pa aso fundame ental para avanzar hacia una cultur de innov a ra vacin, es potenciando los habilita adores de la innovacin es decir los mecanism a n, mos que la facilitan y la promueve en. Mecan nismos como (1) el for o: rtalecimiento de los esq quemas de proteccin a la propied a dad intelec ctual,(2)ladisponibilidadydiversidaddeinstrumen ntosfinancier ros,(3)elmay yorymejoru uso delast tecnologasd delainformac cinylascom municaciones s,(4)elestablecimientode eunsistema de educac cinsuperiordecalidady con pertinencia,(5)lap y promocinde eesquemasd deasociativid dad empresarialentorn noaldesarro ollodecluster rsbasadosen nlainnovaci n,y(6)laco onsolidacin de alianza asproductivas sregionalesy ylocalesentre eempresas,u universidades syentidades sdelEstado. Uno de los habilit d tadores cent trales para la generacin de la inno n ovacin es la transferencia tecnol gica.Facilita aryfomentarelusoyadaptacindet tecnologaso onrequisitos fundamentales paraquelainnovac cinenelpas sevolucioneh hacialafront teradelconoc cimiento.Loa anteriorimplica que,pa aralelamente ealageneracindenuevo oconocimient toeinnovaci ndentrode elpas,sedeb ben estable ecer mecanismos para tra ansferir y ada aptar los desa arrolloscient tficos e inno ovadoresque se
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estngenerando.Esdecir,aprovecharelinmensodesarrollodenuevoconocimientoquedaada se est dando en todo el planeta, y lentamente y de forma paralela, ir aumentando el aporte propiodeColombiaaestageneracindenuevoconocimiento. Elemprendimientoesotrodeesoshabilitadoresfundamentalesparaavanzarhaciaunaculturade innovacin. Es la manera de transformar la cultura de innovacin en desarrollo basado en innovacin. En este sentido, promover el emprendimiento implica establecer un ambiente regulatorioafavordelalibrecompetenciaentodoslosmercados.Unambientequeincentivela creacindeempresas,peroquetambinfaciliteelcierredelasmismas.Unambienteenelcuallas empresas productivas e innovadoras permanecen en el mercado y las improductivas salen del mismo o se desplacen hacia otras actividades. Un entorno que no castiga los fracasos sino que promuevaelaprendizajedelosmismos.Ynosoloelaprendizajepormediodelageneracinde nuevasempresas,sinotambindelageneracindenuevosnegocios.Esdecir,quetambinapoya losemprendimientoinnovadoresquerealizanempresasyaestablecidasoconsolidadas. Lainnovacines,endefinitiva,unapiedraangulardelPlanNacionaldeDesarrolloyser,engran medida,laquedetermineelxitodesuimplementacin,yelverdaderoimpactoquetendrenel largoplazo.LanovedaddelenfoquedeinnovacinenelPlannoestensusherramientas,sinoen su enfoque. El enfoque de avanzar hacia una cultura de innovacin y emprendimiento, que se impregne en empresas nuevas y consolidadas, en el sector pblico, privado y acadmico, y en general,entodaslasesferasdelasociedad.

1.

Conocimiento e innovacin

El conocimiento y la innovacin13 es un apoyo transversal que soportar las locomotoras de Nuevos sectores basados en la innovacin, Agricultura y desarrollo rural, Infraestructura de transporte,DesarrollomineroyexpansinenergticayViviendayciudadesamables,permitiendo resolver problemas tcnicos, reducir costos, ampliar coberturas y competir en mercados globalizados con una oferta diversificada y sofisticada. De la misma manera, la innovacin es la estrategia para lograr transformar y dinamizar los sectores en que tradicionalmente se ha concentradolaeconoma. Elobjetivodelapolticacontenidaenestecaptuloesidentificar,producir,difundir,usareintegrar el conocimiento para apoyar la transformacin productiva y social del pas. Este objetivo busca atenderproblemasde(1)bajosnivelesdeinversineninnovacindelasempresas;(2)insuficiente recurso humano para la investigacin y la innovacin; (3) dbil institucionalidad en el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI); (4) ausencia de focalizacin en reas estratgicasdelargoplazo,y(5)disparidadesregionalesencapacidadescientficasytecnolgicas.

a)

Diagnstico

Fomentar la innovacin y el uso del conocimiento, en primer lugar, requiere de financiacin adaptada a las caractersticas de los proyectos de investigacin e innovacin as como de la
Lainnovacineslaintroduccindeunnuevo,osignificativamentemejorado,producto(bienoservicio),deunproceso,deunnuevo mtododecomercializacinodeunnuevomtodoorganizativo,enlasprcticasinternasdelaempresa,laorganizacindellugardel trabajo o las relaciones exteriores (OECD, 2005). La investigacin y eldesarrollo experimental (I+D) comprenden el trabajo creativo llevadoacabodeformasistemticaparaincrementarelvolumendeconocimientos,incluidoelconocimientodelhombre,laculturay lasociedad,yelusodeesosconocimientosparacrearnuevasaplicaciones(OECD,2005). 56
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estructura productiva y las necesidades regionales. En segundo lugar, demanda la formacin de capital altamente calificado que pueda transformar ideas y conocimiento en innovaciones. Y finalmente, necesita de una institucionalidad que organice, asesore, acompae y vigile los procesos de identificacin, produccin, difusin, uso e integracin del conocimiento en la transformacinproductivaysocialdelpas.
FiguraIII3.PIBpercpitaygastosenI+D,19962009

Israel
Gasto en I+D como proporcin del PIB (promedio 1996-2009)

Finland Japan United States Korea, Rep. Germany

France Netherlands Canada United Kingdom Singapore Russian F. Spain Australia

Norway Portugal Romania

Italy China

1 0 22

Brazil India Switzerland Argentina Chile Mexico Panama Thailand Uruguay Peru Colombia Bolivia Kuwait Malaysia Paraguay Ecuador Venezuela, RB
24 26 (ln) PIB per cpita (promedio 1996-2009) 28 30

Fuentes:BancoMundialyUnesco.

El conocimiento y la innovacin son factores que han demostrado impactos positivos sobre el crecimientoeconmico;particularmente,lospasesqueregistranmayoresnivelesdeinversinen actividadesdeinvestigacinydesarrollotecnolgico,I+D,presentanaltosnivelesdecrecimiento (figuraIII3). EnColombia,lainversinenactividadesrelacionadasconlainnovacinesbajasisecomparacon otrospasesysehamantenidoestancadadurantelosltimosaos.En2010,elpasregistruna inversinenI+DcomoproporcindelPIBdel0,16%yenActividadesCientficasTecnolgicasyde Innovacin(ACTI)del0,41%,unnivelbajoencomparacinconestndaresinternacionales;Israel, Suecia,Brasil,Chile,EstadosUnidosyCanaddestinaronentreel1%yel4,8%delPIBenI+D(BM, 2010). ElsectorpblicoinvierteunamayorproporcinrecursosparaI+DyACTIqueelsectorprivado.El primeroparticipconel53%delainversinenACTIyel58,1%enI+Denelperiodo20002010, mientrasqueelsectorprivadoparticipconel43,6%yel36,4%respectivamente(OCYT,2010)14.
Elporcentajerestantecorrespondealainversinrealizadaconrecursosdecooperacinprovenientedeotrospases. 57

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LaasignacinderecursospblicosenI+DyenACTIsehapromocionadoatravsdeproyectosde ciencia y tecnologa, y de innovacin. Sin embargo, la asignacin de recursos para este tipo de proyectos es dispersa, de modo que no logra un impacto en trminos de transformacin productiva para una regin o sector. Entre 2004 y 2009 se financiaron aproximadamente 1.778 proyectos de investigacin e innovacin que no dan cuenta de una accin coordinada que respondaaunapolticadeCTeI(Colciencias,2010). Porsuparte,lainversinprivadaenI+DyACTIsehafomentadoatravsdeincentivostributarios; noobstante,elimpactodeestetipodeincentivoshasidolimitadodebidoasubajacobertura,a sucomplejidadeneltrmiteyaquesuaplicacinsolotieneencuentaunnmerorestringidode actividadesrelacionadasconlainnovacin(MercerBlackman,2008)(Fedesarrollo,2005). En trminos regionales lainversin en ACTI tiene una alta concentracin, en particular Bogot y Antioquiaenconjuntoparticipanconmsdel70%delainversinnacionalenACTI,siendoaslas entidades territoriales con mayor desarrollo de capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin. Encontraste,regionescomolaOrinoquiaoelPacficotienenunaparticipacinmnimadentrode la inversin nacional en ACTI; por ejemplo, el departamento del Choc lo hace con apenas el 0,01%(OCyT,2010).PartedelabajainversinenACTIenlosmunicipiosydepartamentosdelpas, se ve reflejada en la falta de innovaciones sociales que permitan evitar y responder oportunamenteadesastresnaturalescomoelquevivielpasdurante2010y2011. La estructura actual de la oferta de educacin superior an no responde adecuadamente a las necesidades del sector productivo. Respecto a la formacin del capital humano altamente calificado,sehademostradoqueanteunamayordotacinyconocimientodecapitalhumanose puedeacelerarelprogresotecnolgicodelospases(Nelson&Phepls,1966).As,lamayorade lospasesdesarrolladosconexportacionesdealtoniveltecnolgicodedicanunmayornmerode investigadores a I+D (figura III4). Sin embargo, para que ocurra este tipo de contribucin, los recursos humanos deben estar ubicados dentro de las empresas o vinculados a sus operaciones (BID,2010). EnColombia,elesfuerzoporinnovaryelcapitalhumanoaltamentecalificadoestconcentradoen lasgrandesymedianasempresasdelaindustriamanufacturera;el83%delgastoeninnovaciny desarrollo empresarial se concentra en ellas. La mitad del personal ocupado en la industria manufactureratieneformacinsecundaria,el16,2%primaria,el9%formacintcnica,el12,2% educacinprofesionalyel0,3%formacindemaestraydoctorado.Loanteriorsedebe,enparte, a que la oferta del pas en capital humano altamente calificado es limitada. En 2008 Colombia contcon3,7doctoresporcadamillndehabitantes;mientrasqueesteindicadorfuede327en EstadosUnidos.Adems,elpasslocuentacon33programascertificadosdedoctoradoy614de maestra(MEN,2010).

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FiguraIII4.ExportacionesconaltoniveltecnolgicoeinvestigadoresdedicadosaI+D, 19992006

Investigadores dedicados a I+D por cada milln de personas(promedio 1999-2006)

8000

Finlandia

6000

Japn Estados Unidos


4000

Singapur

F. de Rusia

Alemania Corea Reino Unido Lituania Eslovenia Portugal Hungra Irlanda

2000

Polonia Bulgaria Rumania Argentina Turqua

Croacia China

Italia

Colombia
2 4 6 8 10 (ln) Exportaciones productos de alta tecnologa per cpita (promedio 1999-2006)

Fuente:BancoMundialyUnesco.

Un sector productivo que emplea capital humano con este nivel de formacin est lejos de alcanzarmayoresnivelesdeconocimientoeinnovacin. En materia de institucionalidad en CTeI se han obtenido avances significativos, entre los cuales estlaaprobacindelaLeydeCiencia,TecnologaeInnovacin(Ley1286,2009)quepermitela consolidacin del Sistema de CTeI, transforma a Colciencias como Departamento Administrativo deCTeI,conlocualsecreaelsectoradministrativocorrespondienteyelFondoFranciscoJosde Caldas. A pesar de los avances, es necesario fortalecer la capacidad del sector de CTeI para formularpolticayparaejecutarlosrecursos,eincrementarsuinstitucionalidadpueshastaahora esunodelosmspequeosdelaAdministracinPblica. En los Consejos de los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa (CPNCyT) es necesaria una participacin ms dinmica del sector pblico y del productivo. Adems, slo algunos Consejos DepartamentalesdeCienciayTecnologa(Codecyt)sonoperativosyparticipaneneldesarrollode lasagendasdepartamentalesdeCTeI;raznporlacualesnecesarioempoderaralasautoridadesy empresarioslocalesensupapeldepromocindelaCTeI.

b)

Lineamientos estratgicos

Para incrementar la baja capacidad de innovacin en el sector productivo se propone una estrategia a travs del uso del conocimiento y la innovacin que est sustentada en tres lineamentos:financiar,formaryorganizar.Financiarimplicaincrementarlasinversionespblicasy
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privadasenCTeIcomoporcentajedelPIB,formarpermitecontarconpersonalconcapacidadde llevarinnovacionesalsectorproductivoyorganizarpermiteespecializarlainstitucionalidadpara atenderlasdistintasetapasdelprocesodegeneracinyusodelconocimiento.Eltrabajoconjunto y coordinado de estos tres lineamentos y la definicin de reas estratgicas establecida en la seccin III.C.1: Nuevos sectores basados en la innovacin permitirn el desarrollo de la transformacinproductiva,bienestarsocialymayorcrecimientoeconmico. LasTecnologasdelaInformacinylasComunicaciones(TIC),comounadelasreasestratgicas, sonelmedioatravsdelcuallainformacinyelconocimientofluyensectorialyregionalmente. LasTICpermitenque,porejemplo,problemaslocalespuedanserabordadosporinvestigadores, consultorestecnolgicosygestoresempresarialesubicadosencualquierpartedeColombiaodel mundo, quienes, a su vez, pueden interactuar con sus pares y beneficiarse de la infraestructura existenteenotrasregionesopases.

1. Financiar
Los fondos de CTeI sern dirigidos a la financiacin de proyectos de investigacin, desarrollo tecnolgicoeinnovacin,lacreacinyfortalecimientodeunidadesdeinvestigacin,desarrollo,y apropiacindelconocimientoylaformacindeinvestigadoresygestoresdeciencia,tecnologae innovacin, y beneficiarn a los sectores cientfico, tecnolgico y productivo. Su asignacin se realizar en el marco de los planes de mediano y largo plazo en reas estratgicas y, preferiblemente, por convocatoria pblica con evaluacin basada en criterios de calidad y pertinencia. El Gobierno nacional apoyar el desarrollo y la estructuracin de proyectos que atiendanlasreasestratgicas. Los recursos que se destinen al Fondo de Investigacin en Salud, se asignarn a actividades de ciencia,tecnologaeinnovacinatravsdelMinisteriodelaProteccinSocialydeColciencias. En el caso de los recursos de regalas asignados a CTeI, stos se destinarn a la financiacin de megaproyectos que debern ser coherentes con la vocacin productiva y sostenible de las regiones, e involucrarn la coordinacin de esfuerzos interinstitucionales. Su ejecucin ser a travsdealianzasentreelsectorproductivoy/oinvestigadorteniendoencuentalascapacidades presentesylasnecesidadesdefortalecimiento. Los incentivos tributarios para promover la inversin privada en actividades relacionadas con la innovacin buscan estimular emprendimiento de alto contenido tecnolgico y las innovaciones derivadasdeproyectosdeinvestigacin.Porestarazn,sefortalecernlosincentivosactualesy secrearnnuevos,demodoqueatiendanacadaunodeloseslabonesdelacadenadevalordel conocimiento. El fortalecimiento de los incentivos tendr en cuenta la agilizacin y la ampliacin de los rubros objetodeladeduccinenlabasegravabledelimpuestoderentaporinversionesodonacionesen proyectos de carcter cientfico, tecnolgico o de innovacin. La ampliacin de la cobertura incluir la formacin dentro del pas de capital humano altamente calificado, as como la vinculacin a unidades de investigacin y desarrollo de personal calificado y acreditado de nivel tcnico y tecnolgico, profesional, magster o doctorado. As mismo, se implementarn mecanismosparaqueloscontribuyentesapliquenalosbeneficiosanenperodosposteriores. Adems,seimplementarnmedidascomo:
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Incentivar la participacin privada en proyectos de CTeI calificados por Colciencias y ejecutadospormediodelabancadedesarrolloylasentidadesfinancierasdelEstado,incluido elFondoFranciscoJosdeCaldas,paralocualseutilizarelbeneficiotributariodel125%. Excluir de la definicin de ingreso constitutivo de renta y ganancia ocasional a los recursos percibidosporloscontribuyentescuandostosseanasignadosaproyectosdeCTeI,ascomo la remuneracin de personas naturales cuando realicen actividades de CTeI en dichos proyectos. Beneficiar de la exencin de IVA por la importacin de equipos y elementos que estn destinados al desarrollo de proyectos de carcter cientfico o tecnolgico a las entidades de educacin. Velar por la aplicacin de estos incentivos tributarios basados en principios de celeridad, agilidadyefectividad.

Elsectorproductivoeinvestigadorserbeneficiariodeunaagendadecooperacinconsuspares de pases prioritarios, de modo que permita la movilidad de investigadores, la transferencia de tecnologa y la realizacin de proyectos conjuntos de investigacin e innovacin en reas estratgicas.

2. Formar
Este lineamiento promover la formacin de personal altamente calificado, mecanismos que favorezcanlapertinenciayarticulacinentreelsectorproductivoyacadmico,elaprendizajepor indagacinenniosyjvenesylaapropiacinsocialdelaCTeI.Estasestrategiaspermitirnmejor empleoparaloscolombianos.Lasestrategiasencaminadasabuscarlapertinenciadelaeducacin media,tcnicayprofesional,yfocalizadasalusodelconocimientoylainnovacin,seencuentran relacionadas en la seccin III.B.1.a: Mejoramiento de la calidad de la educacin y desarrollo de competencias. Unnmerocrecientedeprogramasdeformacindemaestraydoctoradopermitirlarealizacin deinvestigacionesquellevenalpasalafronteradelconocimientoenreasestratgicasparasu desarrollo.ElloserposibleatravsdelincrementoderecursosparaelProgramadeGeneracin del Bicentenario que permitir otorgar 1.000 becas doctorales al ao, de las cuales al menos la mitadsernnacionales. Las entidades pblicas implementarn proyectos de inversin para la financiacin de becas para maestra,doctoradoyposdoctoradodesusempleados,conlocualseevidenciarelcompromiso delEstadoporestosnivelesdeformacin.ElICETEXserunadelasopcionesquepodrnutilizar lasentidadesparalaadministracindeesosrecursosylacoordinacindelainversinserealizar utilizandosistemasdeinformacindelSNCTeI. Lasinstitucionesdeeducacinsuperior,enelmarcodesuautonoma,trabajarnen: Unamayorpertinenciaynfasisenelemprendimientoinnovadoratravsdelaprendizajeeny conlaempresadesdelosprimerosaosdeestudio. La mejora en la calidad de la educacin mediante la vinculacin de un mayor porcentaje de docentes e investigadores con altos niveles de formacin a las instituciones de educacin superior.

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La ampliacin de los acuerdos UniversidadEmpresa para el fortalecimiento de la relacin entreinvestigadoresyempresas. La vinculacin laboral de doctores graduados a travs de proyectos de investigacin e innovacindelasempresasysectorinvestigador. La promocin de las ciencias bsicas, la ingeniera y, en general, de todas las ciencias para incrementarelintersdelosjvenesporelconocimiento.

Parafortalecerlascapacidadesdeinvestigacincientficaytecnolgicaenreasquerespondana los intereses estratgicos del pas, se establecern mecanismos de internacionalizacin de la educacinsuperior. ElProgramaJvenesInvestigadoreseInnovadoresampliarsucoberturaa10.000jvenesalao financiado en forma conjunta con recursos pblicos y privados, siguiendo criterios de progresividad.LosContratosdeAprendizajesernuninstrumentoquepermitiralosestudiantes deformacintcnica,tecnolgicayprofesionalaccederalasempresasparalograrexperienciay promover procesos de innovacin. La vinculacin de estudiantes de maestra y doctorado en el sector productivo estar dirigida a la promocin del conocimiento y la innovacin a travs de mecanismos como: (1) herramientas que permitan visibilizar la demanda tecnolgica de las empresas(portalweb),y(2)pasantasytrabajosdegradoquepuedanaplicarsealasnecesidades delasempresasconfinanciacincompartidaentresectorpblicoyprivado. Se pondr en marcha un programa de pasantas e intercambios laborales de colombianos y extranjeros que permita la atraccin de personal altamente calificado no residente en el pas y llevar capital humano a las regiones de menor desarrollo en Colombia. En el primer caso, se apoyarlafinanciacindepasantasdenoresidentesporunperododealmenosseismesesen Colombia. En el mbito regional habr pasantas de tcnicos, tecnlogos y profesionales de las institucionesdeeducacinsuperiorycentrosdeinvestigacinydesarrollotecnolgicodelcentro del pas a las dems regiones de menor desarrollo usando apoyos de las entidades territoriales paraelsostenimientodelospasantes.Elintercambiodepersonalaltamentecalificadoseapoyar atravsdeacuerdosdepasapas,demodoquesefavorezcaelingresodeextranjerosaltamente calificados, en el caso de nacionales, se implementarn mecanismos de intercambios de informacinquepermitanidentificarlaofertaylademandadepersonalporreasestratgicas. Seadelantarunprogramaparagenerarunprocesodetransformacinculturalquepermitaalos niosylosjvenesvincularseaactividadesdeCTeIatravsdelaeducacinporindagacinopor proyectos.Estaserlabaseparalograrladisponibilidaddepersonalcalificadoprofesional,tcnico y tecnolgico con capacidad para transformar ideas y conocimiento en nuevos o significativamentemejoradosproductos,serviciosonuevosprocesosenelmercado. Lascompetenciasbsicaseninvestigacinentodoslosestudiantesserunobjetivoalargoplazo, de modo que se incluirn de manera progresiva modelos pedaggicos por indagacin. El aprendizaje por proyectos ser una estrategia que permitir adquirir destrezas para observar, indagar y buscar soluciones a los problemas productivos y sociales. En el corto plazo, se aprovechar la experiencia en la formacin de las TecnoAcademias del SENA para implementar modelos que articulen los procesos de educacin bsica y media con temas de CTeI y emprendimiento. As mismo, se incrementar la cobertura del Programa Ondas para nios y jvenes,destinandounporcentajedesusrecursosalapoblacinensituacindepobrezaextrema, beneficiariadelProgramaRedJUNTOSyelotroporcentajeparalaformacindeformadores.

62

Laapropiacinsocialdelconocimientoincluirladivulgacindelosimpactosdelainvestigaciny la innovacin entre la poblacin colombiana a travs de medios impresos, Internet, radio y televisin.Seampliarlacoberturahaciaunmayornmerodedepartamentosymunicipiosdela Semana de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin, y se seguirn apoyando iniciativas de exposiciones, foros, museos y centros interactivos, buscando construir lenguajes comunes y divulgarcasosexitosossobrelacapacidaddelconocimientoparagenerarvalorybienestarsocial.

3. Organizar
El fortalecimiento de la institucionalidad para la generacin y uso del conocimiento y para el fomento delainnovacin involucraestrategiasdirigidasalaespecializacindelasentidades del SistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin(SNCTeI)yalageneracindenuevaoferta institucional. Se fortalecer el sector CTeI de modo que cuente con recursos humanos e institucionales para formular la poltica en la materia y cuente con mecanismos diferenciados y especializados de ejecucin de recursos. Colciencias como entidad rectora del sector y de la formulacin de la polticanacionaldeCTeIseapoyarenelmodelotripartitoEstadoSectorprivadoAcademiadelos ConsejosdeProgramaNacionalesparalaelaboracindelosplanesdemedianoylargoplazoen lasreasestratgicas. Se implementar la elaboracin anual del Plan de CTeI como mecanismo de articulacin de los objetivos y prioridades nacionales de investigacin e innovacin y la puesta en marcha de estrategias de ejecucin articuladas, dentro de las cuales podrn incluirse la financiacin y el fortalecimientodecentrosdeinvestigacinydesarrollotecnolgicoparacadasectororegin. As,enelsectoragropecuario,elMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuraldefinirmecanismos para la ejecucin de las Agendas de Innovacin por cadenas productivas. De igual manera, se promoverelfortalecimientoinstitucionaldelICAyelINVIMAysuarticulacinalSistemaNacional deCompetitividad,conelfindepromoverlaentradadeinnovacionesenelmercadoypropiciarun mayordesarrollodelasanidadylainocuidadcomofactordelacompetitividadydelacalidadde losalimentosymedicamentos. Se podrn canalizar recursos pblicos y privados para financiar proyectos de investigacin, desarrollotecnolgicoeinnovacinenelmarcodelosplanesdemedianoylargoplazoporreas estratgicashaciendousodelabancadedesarrolloylasentidadesfinancierasdelEstado,incluido el Fondo Francisco Jos de Caldas como instrumento financiero, para lo cual se utilizarn mecanismos que permitan el seguimiento de la ejecucin. As mismo, se establecern alianzas pblicoprivadas para fomentar el desarrollo de innovaciones sociales en concordancia con lo dispuestoenlaseccinIII.C.1:Nuevossectoresbasadosenlainnovacin. El sector defensa formular planes y programas y priorizar recursos en CTeI, definiendo unos objetivos sectoriales en aras de alcanzar la autosuficiencia y la independencia tecnolgica en asuntosdeseguridadnacionalyfavorecereldesarrolloeconmicoeindustrialdelpas.Paraello, deberenmarcarseenlasreasestratgicasqueleseanaplicables,ademsdearticularseconlos otrosactoresinvolucradosypromoverlaalianzauniversidadempresaEstado. En el sector vivienda se promover la formulacin de planes de mediano y largo plazo con la participacin del sector pblico y privado, enfocado en temas de diseo y optimizacin de
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procesosdeconstruccin.Conellosebuscaquelalocomotoradeviviendafortalezcalosprocesos deinnovacin,unobjetivoacordealoestablecidoenlaseccinIII.1.C:Nuevossectoresbasadosen lainnovacin. El SENA focalizar sus esfuerzos en ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la formacin tcnicaytecnolgicateniendoencuentaparaelloalianzasconelsectorprivadoyacadmico.El SENA continuar con los programas que permitan al sector CTeI apoyarse en la estructura del SENA para su relacionamiento con las empresas y tras evaluar el programa de creacin de unidadesdeinvestigacineinnovacinenlasempresas,seestablecernlascondicionesparasu continuidad. Se implementar una poltica de overhead en la financiacin pblica de actividades de CTeI, la creacinycofinanciacindeoficinasdetransferenciatecnolgicaylaformacinencompetencias en gestin de la innovacin y la investigacin. La financiacin se realizar a travs de la presentacindeproyectospormediodeconvocatoriaspblicasoporfinanciacindirecta. Lanuevaofertainstitucionalincluirlacreacindeunainstitucionalidadespecficaparapromover eldesarrollodelabiotecnologa,elaprovechamientocomercialdelabiodiversidadylosrecursos genticos.

4. Fomentar el uso de TIC


Las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) son herramientas que apoyan la productividadylacompetitividaddelpas.LasTICpermitenalosusuariosjugarunpapelcentral enlainnovacin,promoverlageneracindeconocimientoynuevosnegocios. El acceso y uso de las TIC, el despliegue y uso eficiente de la infraestructura, el desarrollo de contenidos y aplicaciones, la proteccin a los usuarios, la formacin de capital humano en estas tecnologas son pilares para la consolidacin de las sociedades de la informacin y del conocimiento. Latransformacindelainformacinenconocimientosepromoveratravsdelaconstruccinde infraestructuraylamasificacindeterminalesenelterritorionacional;sobretodo,setrabajaren la masificacin de banda ancha y el acceso a Internet a travs de redes mviles. El Gobierno nacionaltrabajardeformacoordinadaparapromoverel usode lasTICenelsector productivo delpas. SeestimularelusoeficientedelainfraestructuraylaofertadeserviciosdeTICparaaumentarla penetracinyelusodeserviciosenlapoblacinylosdiversossectores,especialmenteaquellos basadosenlainnovacin. SeasegurarlacontinuidaddelprogramadeGobiernoenLnealideradoporelMinisteriodeTICy se buscar que las herramientas del programa lleguen a todo el territorio nacional, ofreciendo serviciosqueagilicenlostrmitesparalasempresasylosciudadanosdelpas. SefortalecernlascapacidadesenelusoylaadopcindelasTICpormediodelaformacindel capitalhumanoparadesarrollarservicioseinvestigarenelcampodelasTIC.

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SeconsolidaralasTICcomoplataformatecnolgicadelosprocesoseducativosmejorandocon ellolacobertura,lacalidad,lapertinenciaylageneracindecontenidoseducativos,conlocualse fortalecerlafuerzalaboralenelusodelasTIC. Se mejorarn las capacidades de los profesores de educacin bsica y media en TIC y se promover la incorporacin del uso de estas tecnologas como herramientas acadmicas y educativas. SeincentivarlainnovacinpedaggicayelusodenuevasTICparalaformacindecompetencias laboralesysebuscarquelasTICseintegrenalprocesopedaggicodelosdocentesyestudiantes enlasinstitucioneseducativas. Se articularn las iniciativas existentes en torno al desarrollo de investigacin, desarrollo tecnolgicoeinnovacinenTICsiguiendoparaelloelplanparaelreaestratgicaTICdefinidopor el Ministerio TIC, en conjunto con Colciencias, y se priorizarn recursos otorgando especial relevanciaalimpactoenelsectorproductivo. Las polticas nacionales de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin en el campo de las ciencias y las tecnologas espaciales sern formuladas por miembros de la Comisin Colombiana delEspacio(CCE)consuparticipacinenlaformulacindelosplanesdemedianoylargoplazode las reas estratgicas en el marco del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI), con lo cual se promover la toma de decisiones en la gestin ambiental, el cambio climticoylagestindelriesgoenmateriadedesastres.

c)

Metas

Las metas esperadas para este Plan Nacional de Desarrollo en materia de conocimiento e innovacinsepuedenobservarenlatablaIII1.
TablaIII1.MetasesperadasparaelPlanNacionaldeDesarrolloenmateriadeconocimiento einnovacin,20112014
Nombreindicador Nuevosbeneficiariosdeformacindoctoral Pymesbeneficiadasporelincentivotributarioala inversinenCiencia,TecnologaeInnovacin Planesdemedianoylargoplazodelasreas estratgicas Unidadde medida Personas Empresas Planes Tipode indicador Resultado Resultado Producto Lneabase 1.632 100 0 Meta cuatrienio 3.000 300 7 Meta2019 55.000

2.
a)

Emprendimiento empresarial
Diagnstico

Cuando el emprendimiento se entiende solamente como un mecanismo para la creacin de empleoodeautoempleoseestignorandosupapelenunaeconomaquebuscaestarconducida por la innovacin. El emprendimiento por oportunidad provee a las economas la posibilidad de

65

convertirideasenproductosyserviciosyasuvezenempresas15.Adicionalmente,elsurgimiento de este tipo de empresas promueve la productividad debido a que presiona a las empresas ya establecidas a realizar cambios que les permitan responder a la competencia de nuevos participantesenelmercado. Segn el Global Entrepreneurship Monitor (GEM) el 10% de los emprendedores colombianos utilizan tecnologas con menos de un ao de existencia; menos del 10% de emprendimientos cuentanconposibilidadesdepenetracinsignificativaenlosmercados;yel30%consideranque su producto es nuevo y no tiene muchos competidores16. Respecto a las caractersticas de la poblacininvolucradaenelprocesoemprendedor,poredadseobservaquelapoblacinentrelos 25 y 44 aos tiene mayor propensin a involucrarse en el proceso de creacin de una nueva empresa,mientrasporniveleducativolosbachilleressonquienesreportanelmayornmerode emprendimientos. Sin embargo, los estudiantes de posgrado son quienes realizan emprendimientos de mejor calidad, pues la mayora de stos estn motivados por oportunidad (90,5%)ynopornecesidad(figuraIII5). Las principales barreras para el desarrollo de emprendimientos por oportunidad son la ausencia de productos y servicios diferenciadores y la escasez de recursos para el financiamiento en las etapas tempranas, especialmente los de capital semilla. Los esfuerzos realizados durante los ltimosaosparasuperarestasbarrerashanresultadoescasos,aisladosydebajoimpactoenla generacindeunadinmicapropiaycontinuaenlacreacindeempresasinnovadoras. La poltica para los emprendimientos por oportunidad est conformada por dos lineamientos: (1)fomentodefuentesalternativasdefinanciacinparalasnuevasempresasporoportunidad,y (2)fortalecimientoinstitucionaldelaindustriadesoporte.Ensuadecuadacoordinacinjugarun rolfundamentalelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo.
FiguraIII5.Motivacinparalacreacindeempresassegnniveleducativo

Nivel educativo
Personas que no son bachilleres Bachilleres Educacion Superior Incompleta Tecnlogos Profesionales Postgrado

Oportunidad 57,7% 56,5% 72,3% 73,1% 66,7% 90,5% 0% 20% 40% 60% Porcentaje

Necesidad 42,3% 43,5% 27,7% 26,9% 33,3% 9,5% 80% 100%

Fuente:GEMColombia,2009

stesediferenciadelemprendimientopornecesidadquesurgecuandounapersonaoungrupodepersonasinician una nueva actividad empresarial como mecanismo de autoempleo. En este tipo de emprendimiento no hay una identificacindeunnuevoproductooservicio. 16 EstenivelesbajoencomparacinconotrospasesdelaregincomoChile(47%),Uruguay(43%)yArgentina(40%).
66
15

b)

Lineamientos estratgicos
1. Fomento de fuentes alternativas de financiacin para las nuevas empresas por oportunidad

Ladificultadparaobtenerfinanciamientoenlasetapastempranasdelprocesoempresarialincide negativamenteeneltamaoinicialyelniveltecnolgicoqueincorporanlosemprendimientos.El estudio Desarrollo Emprendedor realizado por el BID en el ao 2005, muestra que la principal fuente de capital semilla para la creacin de empresas en Amrica Latina proviene de ahorros propios y del apoyo financiero brindado por familiares y amigos. Adicional a esta situacin, el hecho de que la dinmica de los emprendimientos por oportunidad requiera ciclos de inversin recurrente y de mayor tamao mientras madura, hace que el crdito no sea el mecanismo de financiamientomsidneoparaestetipodeemprendimientos. Anivelinternacionalsehaidentificadoalaindustriadecapitalprivadocomoelmejormecanismo parafinanciarempresasconpotencialrealdeexpansinydepenetracinenlosmercados.Sibien enColombiaestaindustriahatenidouncrecimientoacelerado,enconjuntocercadel70%delas iniciativasdecreacindefondosdecapitalprivadoydelosfondosenoperacinapuntanarealizar inversionesderecursossloenempresasenetapasdecrecimientoyconsolidacin17. Por lo anterior, en Colombia la oferta de recursos para emprendimientos por oportunidad es limitadayescasaentrminosdecoberturayalcance,locualdemandaesfuerzosdelGobiernoen el planteamiento de fuentes alternativas de financiamiento y mecanismos especializados de apalancamientoderecursosenlasetapastempranas.Porlotanto,sedesarrollarnlassiguientes acciones: Incentivar el financiamiento de emprendimientos a travs de ngeles Inversionistas La promocin de ngeles Inversionistas como instrumento de financiacin de emprendimientos por oportunidad reforzar la participacin de recursos de inversin privada en las etapas tempranas del proceso empresarial. Este mecanismo de financiacin permitir a las empresas apalancarsefinancieramenteyrecibirademstransferenciasdeconocimientoydeexperiencia,as comoaprovecharlasredesdecontactoqueestafiguraprovee,reduciendolosriesgosasociadosa lasiniciativasempresarialesincipientes. Con este objetivo, el Gobierno a travs del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: (1) impulsar un programa que financie el diseo y puesta en marcha de redes de ngeles Inversionistas;(2) establecerunmarconormativoconincentivostributarios paraestafigurade inversin; y (3) proporcionar directrices relacionadas con la organizacin de las redes para promoverbuenasprcticasycontribuirconsubuenfuncionamiento.Estasiniciativaspermitirn: (1) reducir los costos de transaccin para la construccin de las redes, (2) aumentar la formalizacin de estos mecanismos de inversin, y (3) crear espacios especializados para la evaluacinyseguimientodelasinversionesqueserealizan.

17

Delao2005al2010crecide2a11elnmerodefondosdecapitalprivadoenoperacinydurante2010sehanidentificado19 iniciativasdecapitalprivadoenprocesodeconseguiraportes.
67

Profundizar la industria de fondos de capital semilla y de riesgo en etapa temprana La industria de fondos de capital privado ha mostrado avances importantes en los ltimos aos con las iniciativas pblicas de fomento a travs del MCIT y la regulacin de la administracin y gestindecarterascolectivas18.Noobstante,elavanceenesteobjetivoesanincipientefrentea losrequerimientosdecapitalynecesidadesdeinversinenetapastempranas. ElGobiernopromoveratravsdelaUnidaddeDesarrollodeBancldexlaprofundizacindelos fondos de capital privado. En el marco de esta Unidad se disear una iniciativa para el financiamiento de emprendimientos en etapa temprana que cuente con las siguientes caractersticas: (1) asignacin de recursos de coinversin; (2) participacin conjunta de capital nacionalyextranjero;y(3)estructuracindeunaprimadexitoparalosinversionistasprivadosa travs de los mecanismos de salida de la inversin pblica. De otra parte, a travs del Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas(Fomipyme)secoordinarlaparticipacindelainversinpblicaenfondosdecapital semilla. Adicionalmente,elMCITanalizarlascondicioneseincentivosadecuadosparapromoverelacceso afinanciacin(crditoeinversin)enetapatempranayrevisarlasprcticasinternacionalespara eldesarrollodemecanismosdefinanciacin,quepermitanlaparticipacinadecuadadegobiernos locales,personasnaturaleseinversionistasinstitucionales. Fortalecer el Fondo Emprender (FE) LaprincipalfuentederecursospblicosdecapitalsemillaeselFondoEmprender,elcualfinancia lacreacindeempresasprocedentesydesarrolladasporaprendices,practicantesuniversitarioso profesionales.Actualmente,elreglamentodelFEestorientadoaestudiantesyegresadosdelos programas impartidos por el SENA, tcnicos, tecnlogos y universitarios que hayan obtenido el ttulo en un perodo menor a dos aos, y de maestra y especializacin que hayan obtenido el ttuloenunperodomenoraunao19.Deestamanera,serestringelaparticipacindepoblacin con amplia experiencia en el sector productivo o con conocimientos adquiridos en un perodo superioralmencionado. Desde su creacin en el ao 2002, el FE ha realizado nueve convocatorias nacionales y 58 convocatorias regionales en asocio con entes territoriales. En total se han cofinanciado 2.135 proyectosconrecursoscercanosalos$117.000millonesdepesos.

18

ElprogramaBancldexCapitalquefuecreadoenelao2009,tieneporobjetoincentivarlacreacindefondosdecapitalprivadoque ensumayoratienencomopolticarealizarinversionessuperioresalos$1.000millones.Adems,elDecreto2555de2010ensuparte 3establecelaadministracinygestindelascarterascolectivas. 19 ElreglamentovigentedelFEestestablecidoporelacuerdo0004de2009ylaresolucin2510de2009delSENA. 68

FiguraIII6.Empresasc creadasporel FondoEmprender

Fuente:S SIGOBconcortea31deagostode2 2010

La tasa de mortalid de los em a dad mprendimient financiad por el FE es del 16,6% y los recurs tos dos % sos otorgadossedistrib buyendelasiguienteform 20: ma 770 microempresas de sub bsistencia21 que generan menos de 2 empleos c q con inversion nes omediodelFEcorrespondientesa$33millonespor empresa. pro 610microempr resasdeacum mulacinsimp 22quegene ple nes eranentre3 y6empleosconinversion pro omediodelFEcorrespondientesa$55millonespor empresa. 158 microempresas de acu umulacin am mpliada23 qu generan e ue entre 7 y 10 empleos c 0 con versionespromediodelFEcorrespondie entesa$65m millonespore empresa. inv 82 empresas con potencia de crecim c al miento24 que generan en ntre 11 y 50 empleos c 0 con inv versionespromediodelfondoemprend dercorrespon ndientesa$69millonespo orempresa.

Lainfo ormacinante eriorrevelaquecercadel85%deinicia ativasapoyad dasporelFE corresponden na microe empresas que producen bienes o serv e b vicios finales con poco va alor agregado y generan un o nmer roreducidodeempleos.Es stoesresulta adodelanatu uralezadelot torgamientodelosrecursos, donde se priorizan aquellos est tudiantes que no cuentan con oportu e n unidades de t trabajo y est tn motiva adosaadelantaremprendimientoporn necesidad. De acu uerdo con lo anterior, es necesario revisar el alc o s cance del FE como fuente principal de E recurso pblicos para la pue os esta en mar rcha de inic ciativas empr por resariales incentivadas p oportu unidadconel findeaumentarlacantid dadymejora rlacalidadd delosplanes denegocioq que apoya. Como parte de esta estr e rategia es conveniente re evisar los reglamentos en relacin con la n focaliza acinactuald delprograma aylosmontos smximosde ecofinanciacindelospro oyectos.


Informa acinhasta2008p para1620proyect tos. Microem mpresas de subsistencia: unidades productivas que no generan exce edentes econmic cos, emplean prin ncipalmente mano de o obra fam miliar, no tienen una estructura fo u ormal, ni capacida para capitaliza ad arse, poseen tecn nologas simples y producen biene o y es serviciosdebajacalidad. 22 Microe empresas de acumulacin simple: unidades produc ctivas que venden productos en m n mercados locales, usando tecnolo , ogas simples,m manodeobrafam miliaronoygenera anexcedenteseco onmicosinsuficie entes. 23 Microe empresas de acum mulacin ampliada unidades produ a: uctivas que vende productos en mercados locales usando tecnolo en s, ogas mejorada asymanodeobracapacitadaquele espermitenobten nerexcedentessuf ficientesperoredu ucidos. 24 Empresas con potencial de crecimiento: unidades produc ctivas que genera excedentes en montos suficient para constitui la an tes ir principalfuentedeingreso esascuentancontecnologamoder osdelmicroempresarios,algunasdeestasmicroempre rna.
21 20

69

Esta estrategia contribuir a la reduccin de la mortalidad de los emprendimientos y a la financiacindeiniciativasempresarialesporoportunidadyconmayorprobabilidaddexito,enlas cualesseintroduzcanprocesosdeinnovacinyseevidencieunpotencialrealdecrecimiento.

2. Fortalecimiento institucional de la industria de soporte


La infraestructura actual de apoyo al emprendimiento no cuenta con instrumentos adecuados para la creacin de empresas con carcter innovador. El instrumento ms representativo es el Programa de Apoyo y Fortalecimiento a las Incubadoras de Empresas de Base Tecnolgica del SENA25, el cual ha destinado recursos a la asociacin y fortalecimiento de incubadoras y a la financiacindeemprendimientospresentadosporstas.Noobstante,esteesquemanohatenido los resultados esperados en la formulacin de proyectos innovadores y en los ltimos aos, el niveldeventasdelasempresascreadassehareducidosignificativamente,debidoengranpartea que no se cuenta con asesora calificada ni con un entorno que favorezca el desarrollo de mecanismosespecializados. Experiencias internacionales muestran que los esquemas de aglomeracin como los cluster, los centros de asesora y acompaamiento especializados y la cercana con las unidades de investigacinacadmicafacilitalacreacindeempresasconcarcterinnovador.Deacuerdocon lo abordado en la locomotora de nuevos sectores basados en innovacin, el Gobierno buscar dinamizarlacreacindeempresasdecarcterinnovadoratravsdelotorgamientodeincentivos tributariosalosparquestecnolgicosparaquegocendelosmismosbeneficiospermanentesde laszonasfrancasycuentenconrequisitosmsflexiblesdeinversinyempleo.Elprogramaser complementado con acciones en materia de financiamiento de proyectos y fortalecimiento de capacidadesdeinvestigacin. Adicionalmente, con el fin de contribuir a la identificacin, formulacin y acompaamiento de emprendimientosconcarcterinnovador,elMCITenconjuntoconelDNP,ColcienciasyelSENA disearunesquemadeaceleracindeempresasqueseajustealasnecesidadesdelpasenesta materia.

c)

Metas
TablaIII2
Nombreindicador Nuevasredesdengelesinversionistas conformadas Unidaddemedida Nmeroderedes Tipode indicador Resultado Lnea base 2 240 Meta cuatrienio 12 2.350

Nuevasempresasmotivadasporoportunidad Nmerodeempresas Resultado creadasporelFondoEmprender

25

Esteprogramasecreen1999encumplimientodeloestablecidoenelartculo16delaLey344de1996cuyoobjetivo esimplementarprogramasdecompetitividadydesarrollotecnolgicoproductivo.
70

3.

Propiedad intelectual, instrumento de innovacin

Enlaeconomaactuallossectoresbasadosenlacreatividadylainnovacinsonlosresponsables degeneraraltastasasdecrecimientoenvirtuddelageneracinyusodelconocimiento.Secalcula que en 2007 las empresas basadas principalmente en conocimientos y tecnologa fueron responsables del 30% de la produccin mundial (OMPI, 2010). En Colombia, se calcula que las industriasprotegidasporelderechodeautorrepresentaronen2005un3,3%delPIB(Castaeda, Cubillos,SarmientoyVallecilla,2008:10),mientrasqueparaEstadosUnidosesteindicadorfuedel 11,12%(Siwek,2006:2). Asmismo,lapropiedadintelectual,comoenelcasodelasindustriasculturales,contribuyeala transmisin de la identidad cultural, la cohesin social y la calidad de vida de la poblacin (CPC, 2009: 175). La proteccin de los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) tambin crea incentivos a la inversin extranjera directa y confianza en los consumidores, y as contribuye al crecimientoeconmicodelpas.

a)

Diagnstico

RecientementeseorganizelSistemaAdministrativoNacionaldePropiedadIntelectual(SPI)con elfindecoordinarlasactividadesestatalesydelosparticularesparalograrunniveladecuadode proteccin,usoypromocindelosderechosdepropiedadintelectual.As,seesperaincrementar elimpactodelSPIenlacompetitividadyproductividaddelpas,conequilibrioentrelosderechos de los titulares, el inters pblico, los intereses de los usuarios del conocimiento, los bienes protegidosylariquezaculturalnacional.Adems,secrelaComisinIntersectorialdePropiedad Intelectual (CIPI), como el rgano de coordinacin y orientacin superior del Sistema (Decreto 1162de2010). Sinembargo,lasfuncionesrelacionadasconelregistrodepropiedadindustrialyderechodeautor, laproteccindelosderechosdelosobtentoresdevariedadesvegetalesyelapoyoyproteccinde los derechos colectivos de las comunidades indgenas, afrodescendientes, Rrom (gitanos) y campesinassobresusconocimientostradicionales,sonejercidasporunaparatoinstitucionalcon limitados recursos financieros y humanos. En el caso del sistema de acceso a los recursos genticosyladistribucinjustayequitativadebeneficiosderivadosdesuutilizacinexistenaltos costosdetransaccinquedificultansuusoporpartedelossolicitantes. El fortalecimiento institucional, adems de hacer ms eficiente la prestacin de los servicios y avanzar hacia estndares internacionales, debe responder al reto de promover una oferta atractiva,competitivaydecalidaddecontenidosparaelmercadodeproductosdigitalesynoser simplesconsumidoresdecontenidos(CERLALC,2007:8).

1. Proteccin, uso y aprovechamiento


Elsistemadeproteccindelosderechosdepropiedadintelectualcolombianoespercibidocomo unodelosmejoresanivelregional.Noobstante,existenfallassignificativasrelacionadasconsu uso y aprovechamiento, que tienen efectos negativos en el desarrollo econmico del pas (CPC, 2009(a):21).

71

EntrelosprincipalesimpedimentosidentificadosparalautilizacinefectivadelSPIseencuentran: (1) dificultades en la respuesta oportuna de solicitudes para la proteccin de la propiedad industrial, (2) bajo nivel de solicitudes de patentes por milln de habitantes, (3) brecha entre el nmero de publicaciones en revistas acadmicas y el nmero de investigaciones protegidas a travsdelsistemadepropiedadintelectual(CPC,2009:183),(4)incipienteaprovechamientodel potencial del pas para el uso de indicaciones geogrficas, (5) limitada promocin y aprovechamientocomercialdelascreacionesprotegidasporelderechodeautorylasindustrias culturales,(6)necesidaddemodernizacindelossistemasdeinformacinylaadecuacindela legislacin a los retos del entorno digital y las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones,(7)normativadeaccesoarecursosgenticosyconocimientostradicionalespoco competitiva, y (8) bajo uso del mecanismo de proteccin de variedades vegetales nacionales y desconocimientodeestaformadeproteccin. Propiedad industrial. En esta materia, las solicitudes de patentes de residentes evidencian el bajo uso del SPI en Colombia: entre 2000 y 2007 se solicitaron tan slo 2 patentes de residentes por milln de habitantes al ao, mientras que pases como Mxico, Chile y Brasil solicitaron 6, 20 y 21, respectivamente. Pases lderes en el uso de los mecanismos de proteccin de la propiedad industrialcomoChinayEstadosUnidossolicitaron116y800patentespormillndehabitantes,en suorden26. La investigacin acadmica no est dando lugar a innovaciones de aplicabilidad industrial y, por consiguiente,abienesprotegidosatravsdelsistemadepropiedadintelectual(CPC,2009:183). As,larelacinentreelnmerodepatentesqueseotorganaresidentesenColombiayelnmero depublicacionesacadmicas27fuede0,09entre20052008,enBrasilfuede0,17,mientrasqueen EstadosUnidosfuede0,5828. Respectoaindicacionesgeogrficasseestdesaprovechandoelpotencialdelpasenlamateria. Europa posee 6.021, y es la regin con mayor trayectoria en el uso de este tipo de proteccin, seguidaporEstadosUnidoscon910.EnAmricaLatina,Chileeselpasconmayornmerocon82 registros, en especial de productos agroalimentarios, vinos y bebidas espirituosas (Giovannucci, Josling, Kerr, O'Connor, y Yeung, 2009: 12). En Colombia slo se han concedido 4 indicaciones geogrficas: Caf de Colombia, Chulupa del Huila, Cestera en rollo de Guacamayas y Cermica artesanaldeRquiraColombia. Recursos genticos y conocimientos tradicionales Colombia, como uno de los pases ms ricos en biodiversidad del mundo, tiene regiones estratgicascomolaAmazonia,losAndes,laOrinoquia,elCaribeyelChocbiogeogrfico,centros deorigenydispersindeespeciesloscualespuedenserutilizadosatravsdelrgimendeacceso alosrecursosgenticosyportantogenerarbeneficiosadistribuir.Asuvez,poseealtadiversidad tnica y cultural con 102 pueblos indgenas, 64 lenguas y 5 millones de personas identificadas como pertenecientes a comunidades negras, palenqueras y raizales, y la proteccin de sus conocimientos tradicionales provee alternativas de conservacin y uso de la biodiversidad (MAVDT,2010:3).
EstasestadsticasfueronobtenidasconbaseenlainformacindelaOrganizacinMundialdelaPropiedadIntelectual(OMPI),Banco MundialySuperintendenciadeIndustriayComercio(SIC). 27 LaspublicacionesacadmicasdeacuerdoconScienceCitationIndex. 28 Clculos basados en la informacin disponible a 2010 de la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual, y de la Red de IndicadoresdeCienciayTecnologaIberoamericanaeInteramericana. 72
26

Sinembargo,encatorceaosdelaDecisinAndina391de1996:RgimenComnsobreAccesoa los Recursos Genticos, el pas slo ha concedido 39 contratos y se encuentran en estudio 23 solicitudes (MAVDT, 2010(b): 111). Estas cifras son bajas si se tiene en cuenta que en 2009 el 13,7% de los 957 grupos de investigacin vinculados a los Programas Nacionales de Ciencia y TecnologaqueserelacionanconBiologayafines,podanrequerirdentrodesusinvestigaciones accesoarecursosgenticos(UniversidadNacionaldeColombia,2009:9). Derecho de autor Colombia en 2006 fue el tercer pas de Amrica Latina hispanohablante en la produccin de novedades y reediciones de libros y el cuarto en la produccin de ttulos por cada 100.000 habitantes con 23,7, superada por Uruguay con 70,3, Costa Rica con 53,1 y Argentina con 47,7 (CERLALCGIE, 2008: 5860). As mismo, Colombia fue el pas latinoamericano que ms export librosenelao2007porUSD$186.866.153(CERLALC,2009:7).Loscolombianosasistencadavez msacine,nosloparaverpelculasextranjeras,sinotambinparavercinenacional.Enefecto, de las 20.669.664 personas que asistieron a cine en 2007, 2.404.998 lo hicieron para ver las pelculascolombianasdeestreno(MC,2008:1). Obtenciones vegetales La competitividad de sectores como el floricultor est asociada al uso de variedades protegidas porderechosdeobtentor.Aesesector,conel12,5%delPIBagropecuarionocafetero(AGRONET, 2009: 2), corresponde el 87% de las 1.402 solicitudes de obtenciones en Colombia ante el ICA hasta 2009, procedentes en su mayora de Holanda, Alemania y Francia. Slo el 8,4% de las solicitudesdeobtencionesvegetalessondecolombianos,especialmentedearrozycaadeazcar (ICA,2010). Lasvariedadesmejoradasimpactanpositivamentelaproductividadagrcola.Enelcasodelacaa deazcar,lasinvestigacionesennuevasobtencionesvegetalesmuestranquepermitenaumentar el nmero de toneladas de caa por hectrea en valores superiores al 20% respecto de otras variedades utilizadas actualmente (Cenicaa, 2006(a): 4), (Cenicaa, 2007(b): 17), (Cenicaa, 2007(c):10),(ngel,CadavidyVictoria,2010:23). As mismo, existe un desconocimiento por parte de los usuarios sobre la importancia y los beneficios que ofrece la propiedad intelectual. Por ejemplo, en un conjunto de 6.080 empresas manufactureras colombianas, tan slo se solicitaron 89 patentes y 11 modelos de utilidad en el perodo20052006(EDITIII,2007).EnelcasodelasMipymes,entrelosaspectosmsrelevantes paraquestasnoutilicenefectivamenteelSPIseencuentraquedesconocenlalegislacinsobre propiedadintelectual(DNP,2008).

2. Educacin y fomento de una cultura de la propiedad intelectual


Laausenciadeunaculturaderespetoalosderechosdepropiedadintelectualdificultaelaccionar delasautoridadesencargadasdevelarporsucumplimiento.Apesardelosesfuerzosrealizados conjuntamenteporelsectorpblicoyelprivado,comoelConvenioAntipiratera,prevaleceuna escasaculturaderespetoalosderechosdepropiedadintelectual. Losavancestecnolgicosyeldesarrollodelcomercioelectrnicodemandanunamayordifusiny proteccin del derecho de autor: a pesar de los avances realizados en la normativa aplicable al entorno digital, es necesaria una mayor promocin para que sea apropiada por los usuarios, as
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como opciones de autorregulacin destinadas a los Proveedores de Servicios de Internet (DepartamentoNacionaldePlaneacin,2009:2028). Delconsumodelibrosalosquelapoblacintuvoaccesoen2008un13%fueadquiridoenventas ambulantes; en el caso de la msica grabada un 34% fue comprada en ventas ambulantes y un 22%fueobtenidaporInternetdemaneragratuita(DANE,2009).

3. Observancia
Las infracciones a los derechos de propiedad intelectual son uno de los problemas ms importantesparalostitulares.Estasinfraccionesincluyenlausurpacindemarcasypatentes,as comolapiratera;ademsseasocianalbajoalcancedelasaccionesadministrativasyjudicialesde proteccin del Estado, lo mismo que a la escasez de recursos necesarios para combatir dichas infracciones.Losefectosparalaproduccinsoningentes:seestima,porejemplo,queen2009el valor comercial del software sin licencia en Colombia fue de USD$244 millones, lo que gener prdidasparaestaindustriayafectlageneracindeempleoylarecaudacindeimpuestos(BSA, 2010:14). Encuantoalasmedidasdeobservancia,en2008laPolicaNacionalregistr17.184delitoscontra los derechos de autor (Polica Nacional, 2010: 26), aunque a la Unidad Nacional de Fiscalas Especializada en Delitos contra la Propiedad Intelectual y las Telecomunicaciones de la Fiscala General ingresaron nicamente 37 procesos en 2008 y la Unidad slo tena dos fiscales a cargo (FiscalaGeneraldelaNacin,2008:77).Esasituacinmuestralaescasezdeloselementosconlos quecuentanlaFiscalaylapolicajudicialpararealizarlasinvestigaciones. A pesar de que el Convenio Antipiratera ha puesto en prctica acciones destinadas a la sensibilizacin y capacitacin de los funcionarios de polica judicial y fiscales, es evidente la necesidad de contar con funcionarios judiciales capacitados en temas de propiedad intelectual (DNP,2008:2930).

b)

Lineamientos estratgicos

ElSPItienelafuncindeproveerincentivosparalageneracinyusodelconocimientoatravsde la proteccin de la innovacin y del trabajo creativo (Besen y Leo, 1991: 36). La propiedad intelectualseconstituyeenunapoyotransversalalaslocomotorasdenuevossectoresbasadosen la innovacin, agricultura y desarrollo rural, infraestructura de transporte, desarrollo minero y expansinenergtica,yviviendayciudadesamables,envirtuddelageneracinyaplicacindel conocimiento. Adicionalmente, la proteccin efectiva de los DPI crea incentivos a la inversin extranjera y a la generacindeempleo,principalmenteensectoresdealtodesarrollocientficoytecnolgico.De igual manera, reduce los costos de transaccin a los consumidores a travs de la provisin de informacin sobre la calidad de los bienes y servicios generada por las marcas y otros signos distintivos (Property Rigths Alliance, 2010: 21). No obstante, debido a sus caractersticas, la proteccindelosDPIplanteagrandesdesafosparalapolticapblica,yaquelaprevencindesu apropiacinindebidaesmuchomscomplejaqueladelosderechosdepropiedadsobrebienes tangibles.

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Elobjetivodelapolticadepropiedadintelectualesimpulsarelbienestardelapoblacinatravs del desarrollo econmico, a partir de la promocin y fortalecimiento de los incentivos para la innovacinylacreatividadderivadosdelaproteccindelapropiedadintelectual.Paraestefinse hanestablecidotreslineamientosestratgicosasociadosalageneracindeconocimientoysuuso enelaparatoproductivo:(1)proteccin,usoyaprovechamiento,(2)educacinyfomentodeuna culturadelapropiedadintelectualy(3)observancia.Estoslineamientosguardanrelacinconlas secciones de Conocimiento e innovacin, Emprendimiento empresarial y Mejoramiento de la calidaddelaeducacinydesarrollodecompetencias.

1. Proteccin, uso y aprovechamiento


ConsolidarelSistemadePropiedadIntelectualrequierefortalecerlascapacidadesinstitucionales, tcnicas y financieras de las entidades encargadas de la promocin, registro y gestin de la propiedad intelectual. Es necesario dotar a las entidades de la infraestructura adecuada, capital humano altamente calificado y recursos suficientes para que puedan prestar eficientemente sus servicios.Enlocorrespondientealfortalecimientoinstitucionalsetomarnlassiguientesacciones: La SIC fortalecer su capacidad en materia de propiedad industrial, para ello incrementar paulatinamente el porcentaje del presupuesto que destina a propiedad industrial hasta alcanzarel100%delosrecursosgeneradosporeseconcepto.Adems,seevaluardemanera independientelalabordelaSICconelobjetodeanalizarsi,enelmarcodesusfuncionesde supervisin y control en materia de competencia y proteccin del consumidor, se limitan esfuerzosoeficienciaenmateriadepropiedadindustrial,enespecialenpromocinyfomento de la proteccin y del cambio tcnico en el aparato productivo a partir del uso de las tecnologasdisponiblesenlosbancosdepatentes. Sepondrnenmarchaarreglosinstitucionalesacordesconlanormativaenmateriadeacceso arecursosgenticosyconocimientostradicionalesasociados,quegaranticenceleridadenlos procedimientos y un efectivo ejercicio de seguimiento y control y que aseguren una distribucin justa y equitativa de los beneficios derivados del aprovechamiento de estos recursosyconocimientos. SefortalecerlaDireccinNacionaldeDerechodeAutor(DNDA)paraelbuenejerciciodesus funciones misionales, especialmente para generarmecanismosque le permitan garantizar la eficaciaytransparenciadelassociedadesdegestincolectiva. Se consolidar la capacidad tcnica y financiera del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) con el fin de agilizar la realizacin de las pruebas tcnicas, e incrementar promocin y divulgacindelaproteccindenuevasvariedadesvegetales. SepromoverlasimplificacindetrmitesanteelICAyelINVIMAparalaentradaalmercado de insumos agrcolas, medicamentos y productos alimenticios protegidos a travs de las distintasformasdelapropiedadintelectual.

Asmismo,sefortalecernlosespaciosdecoordinacinyarticulacindepolticasdelasdistintas entidades a travs de la Comisin Intersectorial de Propiedad Intelectual (CIPI), cuya secretara tcnica suministrar informacin continua y pblica para el seguimiento de la poltica de propiedad intelectual. Adems, se trabajar en la coordinacin de polticas del SPI con otros sistemasenelmarcodelaComisinNacionaldeCompetitividad.

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Deigualmanera,sepondrnenmarchainstrumentostransversalesdeproteccin,demodoque setenganencuentatodosloseslabonesdelacadenadevaloragregadodelconocimiento,as: Conmirasapromovereldesarrollodelasindustriasculturales,creativasydelconocimiento, se ajustar la legislacin tributaria de derechos de propiedad intelectual, e intangibles en general, incluidos los aspectos que afectan tanto a residentes como a no residentes y a la circulacin de los activos intangibles. As mismo, se promover la negociacin y adecuada aplicacindeconveniosparaevitarladobleimposicininternacionalenestamateria. Seaprovecharypotenciarlaexperienciaeintersdelascmarasdecomercioenmateriade difusin de la propiedad intelectual como estrategia de negocios, as como de las redes y consultoriosjurdicosdelasuniversidades,paraincorporarlagestindeactivosintangiblesen eldesarrolloempresarialdelasregiones. Se le dar mayor relevancia a la obtencin y uso de nuevas creaciones protegidas por la propiedadindustrial,lasobtencionesvegetales,elrgimendeaccesoalosrecursosgenticos y los conocimientos tradicionales en la calificacin de actores del SNCTeI (investigadores, gruposdeinvestigacinoinstituciones)realizadaporColciencias,ascomoenlaacreditacin de los programas y las instituciones de educacin superior y en la determinacin de la remuneracindocente. La financiacin pblica de actividades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin incluir los costos deproteccindelosresultadosgenerados,atravsdelapropiedadintelectual. Sepromoverlaadopcindeprotocolosdentrodelasinstitucionesdeeducacinsuperior y centrosdeinvestigacineinnovacinparadeterminarlaparticipacindelosinvestigadoresen lasregalasobtenidasporlaexplotacindelosDPI. Se crear un programa para las Mipymes y emprendedores innovadores orientado a la proteccin de sus creaciones, innovaciones y signos distintivos, que incluya incentivos y promocin. Para generar seguridad jurdica sobre la propiedad intelectual derivada de contratos de servicios o laborales, se establecern mecanismos de cesin de los derechos de propiedad intelectualafavordelcontratanteodelempleador.

Conelobjetivodeincrementarlascapacidadesdeinvestigacin delsectorproductivo,el Estado cederlosderechosdepropiedadintelectualquelepuedancorrespondersobrelosresultadosde proyectosdeciencia,tecnologaeinnovacinfinanciadosconrecursosdelpresupuestonacional cuandostosseanejecutadospormicro,pequeasymedianasempresas,centrosdeinvestigacin o desarrollo tecnolgico reconocidos por Colciencias, as como por instituciones de educacin bsicaprimaria,secundaria,mediaosuperior. Asmismo,seimplementarnaccionesdiferencialesparacadaunodelostiposdeproteccindela propiedadintelectual,conelobjetivodeincentivarsuusoyaprovechamiento. Enpropiedadindustrial: SepondrenmarchaunprogramalideradoporlaSIC,ColcienciasyelSENA,paraelusodela informacintecnolgicadisponibleenlosbancosdepatentesdestinadoalatransferenciade tecnologa,buscandocrearempresasintensivasen conocimientoyunamayorincorporacin de las tecnologas disponibles en las empresas constituidas, de modo que se estimulen procesosdeimitacinycierredebrechastecnolgicas.Incluireldesarrollodeproyectosde
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innovacin con componentes de transferencia de tecnologa que comprendan la identificacin, valoracin, negociacin y adquisicin de patentes, inventos no patentados, licencias,diseos,marcasypaquetesdesoftware. Sefortalecerelprogramadearticulacininstitucionalydeincentivosparalaproteccinde productosagrcolasydelabiodiversidadatravsdeindicacionesgeogrficas.Esteprograma estaracompaadodeunprocesodecertificacin,difusin,comercializacinyasociacinde productoresdeestosbienes.Conelloseesperalograrlageneracindemayorvaloragregado atravsdeladiferenciacindetalesproductos.

Enrecursosgenticos: Sereglamentary/omodificarlalegislacinvigenteparacontarconunsistemadeaccesoa los recursos genticos que reduzca los costos de transaccin existentes y que contemple trmites giles, de tal manera que se incentive su uso, en especial por parte de centros de investigacinnacionalesydeuniversidadescolombianas.Lacertezajurdica,unidaaprocesos giles, el uso de contratos marco de acceso y una apropiada legislacin para la liberacin comercial de productos resultado del aprovechamiento de los recursos genticos y sus derivados, incentivarn los programas y proyectos de investigacin, la explotacin comercial delabiodiversidad,lasalvaguardiadelosecosistemasatravsderegistrosparasuproteccin yladistribucindebeneficiosderivadosdelautilizacindedichosrecursos. Se promover la definicin de un marco normativo y el fortalecimiento de las autoridades nacionales y regionales con el fin de proteger los derechos colectivos de las comunidades indgenas,afroycampesinassobresusconocimientostradicionalesasociadosalosrecursos genticos, especialmente en temas relacionados con el acceso a tales conocimientos y la distribucinjustayequitativadelosbeneficiosderivadosdesuuso.Asmismo,sepromover la aplicacin de estos conocimientos, los cuales son fuente para procesos innovadores en sectorescomoelagrcolayelindustrial,reconociendosiempreelpapelimportantequejuegan esascomunidadesenlaconservacindelabiodiversidad.

Enderechodeautor: Seadecuarlanormatividadvigenteenmateriadederechodeautoryderechosconexosalas nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC), de modo que dicha proteccinseaunincentivoalemprendimientoporoportunidadenlasindustriascreativasy culturalesquedesarrollancontenidosyaplicacionesenelentornodigital.Deigualforma,se fomentar la oferta y el consumo lcito de bienes protegidos por el derecho de autor y derechosconexosenInternet. Seincentivarlaproteccindeobrasysoftwareconaltocontenidocreativoproducidoenel marcodeproyectosacadmicosydeinnovacindesarrolladosporestudiantesdelSENAyde lasinstitucionesdeeducacinsuperior,ademsdeemprendedoresporoportunidad. Parapromoverlageneracindeempleoyriquezaapartirdelacreatividad,especialmenteen sectorescomosoftware,industriasaudiovisuales,delamsicayeditorial,ydemsprotegidos porelderechodeautor,sefacilitarlatransabilidaddelosderechospatrimonialessobrelas obrasrealizadasbajolarelacinlaboralyenelmarcodecontratosdeprestacindeservicios, demodoquesebrindeseguridadjurdicaaautoresyempresarios.

Enobtencionesvegetales:

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Se incentivar el proceso de solicitud para la obtencin de ttulos de derechos de obtentor sobrevariedadesvegetalesporpartedelasuniversidadesycentrosdeinvestigacinmediante la destinacin de recursos del SNCTI para su financiacin. As mismo, se apoyar a esas entidadesparalagestinyaprovechamientocomercialdelasobtencionesvegetales.

2. Educacin y fomento de una cultura de la propiedad intelectual


El conocimiento de los instrumentos del SPI es un elemento transversal esencial para el fortalecimientodelusoyproteccindelascreacioneseinvenciones.Serequierenaccionesparala divulgacindelasventajasyoportunidadesparalasinstitucioneseducativasyempresarios,porlo que se implementarn programas diferenciados de educacin y divulgacin de acuerdo a las necesidadesyelperfildelpblicoalcualestndirigidos.Porejemplo: Seimplementarunprogramadecompetenciasciudadanasenrespetodelderechodeautor, lapropiedadindustrialylasdemsformasdeproteccinyaprovechamientodelconocimiento y la creatividad. El fomento de una cultura de utilizacin y respeto de los derechos de propiedad intelectual a travs del sistema educativo en sus diferentes niveles de enseanza estarorientadoalaconsolidacindeaccionesparaincrementarlaofertayelconsumolcito debienesculturales,especialmenteenlosentornosdigitales(Internet). Sefomentarnenlosprogramasdeeducacinsuperiorlasprcticasenpropiedadintelectual conempresasbasadaseninnovacinotrabajocreativoyenlasmismasentidadeseducativas. Se incentivar la cultura del respeto a los derechos de propiedad intelectual a travs de campaas realizadas en forma conjunta entre el sector pblico y privado (Convenio Antipiratera)dirigidasalsectorempresarial,lasuniversidadesycentrosdeinvestigacin,as comolainclusindeltemaenescenariosdeformulacindepolticaregionalysectorial,como lascomisionesregionalesdecompetitividad.

3. Observancia
Finalmente, se promover la cooperacin entre las ramas Ejecutiva y Judicial en materia de proteccindelosderechosdepropiedadintelectualmedianteelfortalecimientodelossistemas de informacin de las entidades y la mejora de la capacidad de respuesta de las autoridades judiciales y de polica. Para ello se capacitar a los operadores de justicia y se dotarn con los recursosnecesariosparacombatirlasinfracciones. Se crear un sistema de informacin nacional que permita el acceso a la informacin sobre propiedad intelectual. Al sistema tendrn acceso (remoto y restringido) los funcionarios encargadosdelcontrolyvigilanciadeproductosprotegidos,entreelloslosdelaDIAN,laPolica FiscalylaFiscalaGeneraldelaNacin.

c)

Metas

LasmetasesperadasparaestePlanNacionaldeDesarrolloenmateriadepropiedadintelectualse presentanenlatablaIII3.

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TablaIII3.MetasesperadasparaelPNDenmateriadepropiedadintelectual,20112014
Nombredelindicador Contratosdeaccesoarecursosgenticos Gruposdeinvestigacinreconocidospor Colcienciasconpatentes,modelosdeutilidadu obtencionesvegetalesotorgados PorcentajedelPIBderegalasytarifasdelicencia recibidos(balanzadepagos) Unidadde medida Nmero Nmero Tipode indicador Resultado Resultado 30 Porcentaje Resultado 0,004 100 0,016 Lneabase 39 Meta cuatrienio 200

4.

Promocin y proteccin de la competencia en los mercados

De acuerdo con el diseo de la poltica que guiar al pas en los prximos cuatro aos, las locomotorasdevivienda,infraestructura,agriculturayminera,requierendelainnovacincomo combustibleparasurpidofuncionamiento.Puestoquelacompetenciageneralosincentivosque se requieren para la innovacin y el cambio tcnico, es deber del Estado tener una activa participacin en la economa. Esta intervencin debe hacerse a travs de mecanismos que garanticen la constante disputa de los mercados, pero que prohban el abuso de la posicin dominante, las prcticas desleales y aquellas conductas que intenten reducir la oferta o incrementar los precios, afectando el bienestar de los consumidores. Tales mecanismos se agrupanbajounaPolticadeCompetencia.

a)

Diagnstico
1. Arreglos institucionales

Dentrodelesquemainstitucionaldedefensadelacompetencia,conlaLey1340de2009(Leyde Competencia)laSuperintendenciadeIndustriayComercio(SIC)asumilasfuncionesdeAutoridad Nacional de Competencia. Sin embargo, la estructura de la entidad no ha cambiado para responderaestosnuevosretos,loquedificultalaejecucineficazdeesasresponsabilidades. Laslimitacionesderecursohumanonolepermitendarlacoberturaquerequierelaproteccinde la competencia en todos los sectores de la economa nacional y, en consecuencia, restringen su capacidadparapromoverlosnivelesdecompetenciaqueincentivenlainnovacinygaranticenla disputa de los mercados. As, en promedio entre 2007 y 2009 el porcentaje de denuncias atendidas fue de un 40,3% en prcticas comerciales restrictivas y del 60,1% en competencia desleal;trmitesquedurante2008seresolvieroncon20personas,nmeroequivalenteal5,4%de losempleadosdelaentidad(OECDyBID,2009). Otrofactorqueevidencialainsuficienciaderecursoshumanosparacumplirconlaproteccinde la competencia, es que la autoridad no dispone de un equipo de investigacin y asesora econmicaparaapoyaralosgruposoperativosenloscasosdemayordificultad(CAF,URyCPC, 2010). Igualmente, no existe un grupo de tcnicos dedicado a realizar estudios econmicos sectorialesytemticosparalapromocindelacompetencia,loquedificultalaestimacindelos niveles de competencia existentes en los sectores ms prioritarios con el fin de iniciar las investigacionespreventivasdeoficioquecorrespondan.
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Esteproblemapodraagravarseconelcrecimientodelasdenunciasyconlanecesidaddeasumir nuevas obligaciones sealadas en la normativa; entre 2007 y 2009 las denuncias crecieron un 95,9%enprcticascomercialesrestrictivasdelacompetenciayun52,5%encompetenciadesleal. Adems,esnecesariofortalecerelcumplimientodeotrasobligacionessealadasenelartculo47 delDecreto2153de1992,comolavigilanciadelosacuerdoscolusoriosenlicitacionesoconcursos pblicos(CAF,URyCPC,p.cit.). Respecto a los recursos presupuestales las escasas fuentes de financiamiento, que en trminos relativos a sus funciones posee la entidad, hacen que los recursos deban redistribuirse en funciones diferentes a las relacionadas con la defensa de la competencia, por ejemplo, las derivadas de metrologa legal. Actualmente los recursos con que cuenta la SIC se generan principalmente del registro de propiedad industrial y la imposicin de multas. El mecanismo de financiamientoatravsdemultaspodrarepresentarunincentivoinapropiadoparalaentidaden lamedidaenqueseconviertaenunafuentemuyimportantedefinanciacinantelalimitacinde recursosprovenientesdeotrasfuentes. Es preciso asegurar que el presupuesto de funcionamiento y de inversin de la entidad no dependa en una proporcin alta de ese tipo de ingresos y, por el contrario, cuente con fuentes establesdefinanciacinporvadelPresupuestoNacionalydetasasporlosserviciosqueprestala entidad. Finalmente, se ha sealado por algunos observadores que la SIC no tiene la suficiente independencia para tomar decisiones sobre las prcticas e integraciones potencialmente restrictivasdelacompetencia.Apesardequelaentidadcuentaconautonomaeindependencia administrativa y financiera, y que sus funciones son las delegadas por el Presidente de la Repblica, esta independencia encuentra un lmite en el hecho de que los cargos de Superintendente de Industria y Comercio y Superintendente Delegado de Proteccin de la Competenciasondelibrenombramientoyremocin.

2. Aspectos regulatorios
A pesar de la expedicin de la Ley de Competencia y de la definicin de la SIC como Autoridad NacionaldeCompetencia,sigueexistiendoalgunadispersinenlalegislacinreferentealrgimen de competencia aplicable en Colombia, lo que genera confusiones en los agentes econmicos y dificulta su aplicacin. Los inconvenientes causados por este tipo de circunstancias se hacen evidentes en sectores donde hay empaquetamiento de servicios y mltiples autoridades de vigilancia y control por ejemplo, en los mercados de telefona, televisin e Internet, que han sufridounareconversintecnolgicahaciaunsectorintegradodetelecomunicaciones. DeacuerdoconlaOECDyelBID(p.cit.),lasdisposicionesdelalegislacinnacionalenrelacin con la prohibicin del abuso de posicin dominante y el control de integraciones empresariales estnacordesconlasprcticasinternacionales.Noobstante,porconsiderarsedeespecialinters para la economa, la facultad para la evaluacin y aprobacin de proyectos de integracin o reorganizacin empresarial est delegada en la Superintendencia Financiera de Colombia (Ley 1340 de 2009, artculo 8 pargrafo y artculo 9), para las operaciones en las que participen exclusivamenteempresasvigiladasporestaentidad.AsmismolaUnidadAdministrativaEspecial de la Aeronutica Civil est facultada para autorizar aquellas operaciones comerciales taxativamente sealadas en la norma, como los contratos de cdigo compartido, explotacin conjunta,utilizacindeaeronavesenfletamento,intercambioybloqueodeespacioenaeronaves.
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Puestoquelasfacultadesparaelcontroldeintegracionesempresarialesnoestncentralizadasen una nica entidad, es necesario garantizar el eficiente funcionamiento de los mecanismos de interlocucindeestasentidades,conelfindeasegurarunaevaluacinoportunaeintegraldelos casosquepuedanafectarlacompetencia. Deotraparte,resultaprecisogarantizarquelainformacinrelacionadaconelanlisiseconmico que realiza la Superintendencia en desarrollo del control de integraciones sea conocida por la comunidad empresarial, guardando la reserva legal. Actualmente, cuando la SIC se pronuncia sobre proyectos de integracin empresarial, no publica versiones no confidenciales de los informesquesustentandichasdecisiones(OECDyBID,p.cit.).Lapublicacindeesainformacin, ascomolacorrespondientealanormativavigenteylosconceptosyrecomendacionesdelaSIC, dan mayor seguridad a quienes presentan notificaciones de operaciones de integracin empresarial y pueden facilitar los correspondientes procedimientos de control por parte de la Autoridad. El DNP ha formulado una serie de recomendaciones bajo el Marco conceptual para reformar y consolidar el esquema institucional de la regulacin y control de la actividad empresarial(DNP,2003)quedebenserconsideradasparaabordarestaproblemtica. Lasexcepcionesalrgimendecompetencia(Ley155de1959,artculo1ypargrafo;Decreto1302 de1964,artculo1;Decreto2153de1992,artculo49;yLey1340de2009,artculo5)nohansido reglamentadasensutotalidadencuantoasualcanceymododeaplicacin.Estopodraconstituir unproblemaparalaSICysuinterlocucinconlasentidadessectoriales. Finalmente el artculo 7 de la Ley 1340 de 2009 faculta a la SICpara abogarpor la competencia mediantelaemisindeconceptosnovinculantessobrelosproyectosderegulacinestatalquese pretendan expedir bajo la figura de actos administrativos. Dada la importancia de esta nueva facultadasignadaalaAutoridadNacionaldeCompetencia,esnecesarioquetalfacultadnoest limitada a los actos administrativos de carcter general sino que sea extensiva a otros actos administrativos,acuerdosycontratosenloscualeselGobiernotengaparticipacinyquepuedan irendetrimentodelacompetencia.

b)

Lineamientos estratgicos

Con base en los problemas encontrados en la estructura institucional y el rgimen normativo actual para la proteccin de la competencia, a continuacin se presentan los lineamientos estratgicosdeestapoltica:(1)fortalecerlacapacidaddelaAutoridadNacionaldeCompetencia paracumplirconsusfunciones;(2)redisearelalcancedelrgimenparahacermscomprensivay eficiente la represin de prcticas restrictivas de la competencia; e, (3) implementar una estructura institucional que otorgue mayor independencia a la Autoridad y mejore su comunicacinconotrasentidades.

1. Fortalecer la capacidad de la Autoridad Nacional de Competencia para cumplir con sus funciones
ParacumplirconelobjetivodefortalecimientodelaSuperintendenciadeIndustriayComerciose dotar a esta entidad con los recursos suficientes del Presupuesto General de la Nacin que le permitanasumirlasfuncionesasignadasporlaLeydeCompetencia.

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A nivel de recurso humano, es necesario que la SIC disponga de una Unidad de Estudios Econmicos que le permita monitorear y delinear mtodos y estrategias en el seguimiento del funcionamiento de los mercados ms sensibles de la economa y de esta forma detectar de maneraoportunaaquellosproblemasquepuedanafectarlacompetencia. Para contribuir al fortalecimiento de las capacidades de la autoridad es recomendable la promocindeacuerdosinternacionalesdecooperacinenmateriadeinvestigacindetalforma quepuedaexistirintercambiodeexperienciasexitosascondiferentesagenciasdecompetenciaen el mundo y acceder a financiacin de instituciones interesadas en fortalecer las iniciativas encaminadas a preservar la competencia en economas como la colombiana. Esta cooperacin promovera adems, la participacin de la SIC en investigaciones en favor de la competencia a nivelsupranacional.

2. Redisear el alcance del rgimen para hacer ms comprensiva y eficiente la represin de prcticas restrictivas de la competencia
Con el fin de lograr un efectivo y eficiente cumplimiento de las funciones de proteccin de la competenciaseexpedirnlineamientosparaelejerciciodefuncionesadministrativasenmateria decompetenciadeslealy prcticasrestrictivasdelacompetencia,definiendoprincipalmentelos criteriosparadeterminarlasignificatividaddeunaconducta. Con el objetivo de aclarar los vacos existentes respecto a las excepciones del rgimen, particularmente las derivadas del artculo 49 del Decreto 2153 de 1992, la SIC continuar el proceso de reglamentacin de las mismas mediante la publicacin de guas en las que se establezcaelprocedimientoparaquedichasexcepcionesseanaplicables. De otro lado, para fortalecer la facultad de abogaca de la competencia de la SIC y evitar restricciones innecesarias al libre funcionamiento de los mercados es necesario que la Superintendencia de Industria y Comercio tambin conozca previamente sobre los proyectos de regulacin, contratos y convenios de la Administracin Pblica que impliquen ayudas otorgadas por el Estado o mediante fondos estatales, y favorezcan a un sector especfico o un agente econmico en particular. Lo anterior, en la medida que dichos proyectos puedan distorsionar o amenazarcondistorsionarlacompetencia. Para solucionar el problema de dispersin de la normativa jurdica sobre competencia, se promover la elaboracin de un cdigo de competencia que integre las diferentes disposiciones legalesqueexistenenlaLey155de1959,elDecreto1302de1964,elDecreto1900de1990,los Decretos2122y2153de1992,elDecreto663de1993,laLeyes142y143de1994,laLey182de 1995,laLey256de1996,laLey590de2000,lasLeyes1328y1340de2009,elDecreto3523de 2009ylosDecretos1687y2897de2010,entreotrasnormas. Por otro lado, la adecuacin y mejoramiento de los mecanismos para el cumplimiento de las normassobrepromocinyproteccindelacompetenciarequieredelasuficientedivulgacinde la normativa y el alcance de la vigilancia de la SIC. Con este fin se realizarn foros y eventos de carcterinformativosobrelaimportanciadelaproteccinylapromocindelacompetenciayla inclusindeuncaptulodecompetenciaenlanegociacindeacuerdoscomerciales.

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3. Implementar una estructura institucional que otorgue mayor independencia a la Autoridad y mejore su interlocucin con otras entidades
Para garantizar el anlisis integral de las decisiones que puedan afectar la competencia, se fortalecern los mecanismos de coordinacin, cooperacin e intercambio de informacin de la Autoridad Nacional de Competencia con las autoridades sectoriales para el control de integracionesempresarialesentodoslossectoresdelaeconoma. Finalmente, la efectiva proteccin de la competencia tambin requiere que la Autoridad cuente conlaindependenciaylasgarantasparaejercersusfuncionesresolutivas,porlocualseevaluar laconvenienciadeestablecerunsistemamedianteelcualtalesfuncionesrecaiganenunrgano colegiadoestetipodeorganizacinessemejantealqueoperaenChile,Mxico,PerylaUnin Europea, casos de estudio que se analizaron en CAF, UR y CPC, 2010. Este rgano estara integrado por expertos en materias empresariales, econmicas y jurdicas, nombrados por perodos fijos con la misma duracin, pero no coincidentes con el perodo de gobierno del PresidentedelaRepblica.Lacreacindeesecuerpocolegiadoeliminaralanecesidaddecontar conelConsejoAsesordequehoydisponeelSuperintendentedeIndustriayComercio.

Crecimiento y competitividad

Igualdadde oportunidades

PROSPERIDAD
DEMOCRTICA

Consolidacin delapaz

B.

Competitividad y crecimiento de la productividad

Un pas competitivo es un pas con empresas productivas y pujantes que generan riqueza y empleo de calidad. Es un pas con condiciones econmicas y sociales favorables al crecimiento sistemticoysostenidodelaproductividaddelossectoreseconmicos.Esdecir,unpasconun entorno propicio para ingresar en una senda de crecimiento econmico alto por un perodo prolongadodetiempo.

83

Lapro oductividadn noloestodo o,pero,enel largoplazo, escasitodo.Lahabilidad ddeunpas de mejora arsunivelde evidaeneltie empodepend de,casiexclu usivamente,d desuhabilida addeaumentar suproductoportra abajador(Kr rugman1997)29Entrmin nosdeproductividad,Colo ombiapresen nta un rez zago conside erable en todos los se ectores econ nmicos. Fre ente a Estad dos Unidos, la produc ctividadlabor ralpromedioescercanaa al24%,ysta aesinferior al20%ense ectoresques son grande esgeneradore esdeempleo ocomoelcom mercio,laind dustriayelse ectoragropecuario(figura III 5). Uno de los fenme aje enos de may impacto sobre la pro yor oductividad y que explica un porcenta y a destacable de esta brecha, es la elevada informalidad laboral y e a empresarial d la econom de ma colomb biana.Lainfo ormalidadtien neefectosno ocivossobrela aproductivid daddelospa sesyafectaa ala mayor de econom en desarrollo. Se est a mas tima que un trabajador fo ormal es entre cinco y sie ete veces ms productivo que un trabajador inf formal. En Co olombia, casi dos tercera partes de los as trabaja adoressoninf formales.
Figu uraIII7.ProductividadrelativadeColombiafrenteaEsta adosUnidos(E EE.UU.=100% %),porsector 2008 econmicoagregado,2

Fuente:C Clculospropiosco onbaseenDANE,BEA,OIT,McKinse eyyConsejoPriva adodeCompetitiv idad

Laruta ahacialaformalizacinpa asaporelde esarrollodec competencias slaboralesqu ueaumenten nla produc ctividaddelo ostrabajadore esyloscapac citeparaeld desempeodeunempleo formal.Estoes tantom msimportan nteenunpas scomoColom mbiadondee elsalariomni imoesrelativ vamentealtoen 30 compa aracincono otrospases ,ydondelos , scostoslabo ralesnosalarialesreprese entancerca d del 58%de elsalario.Est toimplicaque elostrabajad doresqueno otengannivelessuficiente ementealtos de produc ctividadvana aenfrentardificultadesparaconseguir unempleofo ormalysevernabocados sal desempleoolainfo ormalidad. Enelp procesodede esarrollarcom mpetenciaslab borales,lafo rmacinpara aeltrabajoydelaeducaci in superio son fundamentales. En este frent es clave a or, E te, aumentar la cobertura d la educaci de in superio actualme or ente cercana al 35%, promover un a mayor par a p rticipacin en la educaci in
29

Krugma an,P.(1997)."The eAgeofDiminishe edExpectations,3 3rdEdition:U.S.E conomicPolicyin the1990s,"MIT PressBooks,The MIT Press,edition1,volume1,number0262611341,December. 30 Elsalar riomnimoreprese entael58%delPIBpercpitaenCo olombia,mientras squedichapropor rcines37%enBr rasilyChile,y11% %en Mxico. 84

tcnicaytecnolgica,yfortalecerlapertinenciadelaeducacinylaenseanzadecompetencias laboralesespecficas,talescomoelconocimientosobreelusodelastecnologasdelainformacin ylascomunicacionesolosidiomas. Adicionalalaformalizacinylaformacindelcapitalhumano,existenotroscuellosdebotellaque frenan el crecimiento de la productividad y afectan la competitividad de las empresas. Uno de estos cuellos de botella son los servicios de infraestructura de transporte y logstica que incrementanloscostos,yoperan,alapostre,comounsobrearancelquedisminuyelacapacidad decompetirdenuestrosproductosenlosmercadosinternacionales. Ahorabien,enelmundomodernonosloimportaelmovimientodelosbienes,sinoquecadavez cobramsimportanciaelmovimientodelosserviciosydelasideas.Enestesentido,enunmundo globalizado y altamente conectado, el conocimiento, uso y difusin de las tecnologas de la informacinylascomunicacionesesunrequisitoparacualquiersociedad,noslocomoelemento esencialdelosnegocios,sinotambincomomecanismodeinteraccinsocialydegeneracinde ideas. Finalmente, para que un pas sea competitivo debe contar con un conjunto de apoyos transversalesalacompetitividad:reglasdejuegoclarasyunaregulacinsencillaypredecibleque incentiven la generacin y el desarrollo de negocios, complementado con un fcil acceso a un sistema financiero competitivo y profundo. En definitiva, un pas atractivo para los negocios, dondelosemprendedorestienenincentivosdecrearempresasylasempresasdeinvertir,crecery desarrollarseasumximopotencial.

1.
a)

Desarrollo de competencias y formalizacin para la prosperidad


Mejoramiento de la calidad de la Educacin y desarrollo de competencias31

El propsito fundamental de los prximos cuatro aos ser mejorar la calidad de la educacin, consideradaelinstrumentomspoderosoparareducirlapobrezayelcaminomsefectivopara alcanzarlaprosperidad.Elciudadanoqueelpasnecesitadebeestarencapacidaddecontribuira losprocesosdedesarrollocultural,econmico,polticoysocialyalasostenibilidadambiental;en elejerciciodeunaciudadanaactiva,reflexiva,crticayparticipativa,queconvivapacficamentey enunidad,comopartedeunanacinprspera,democrticaeincluyente. Esusualmentereconocidoqueelcapitalhumanoesunfactordecisivoparalograraltosnivelesde crecimiento econmico. As, resulta crucial para producir cambios tecnolgicos de carcter exgeno y tambin como factor endgeno del crecimiento32. En este sentido, se realza la necesidaddequelospasesadquieranaltosnivelesdehabilidadparaquerealicenunaapropiada insercin en lo que se ha llamado la economa del conocimiento. Las sociedades que han
31

Estecaptulo,juntoconloscaptulosPrimeraInfanciayNiez,(IV.A.1)yFormacindeCapitalHumano(IV.A.2)conformanlapoltica educativadelPlandeDesarrollo20102014. 32 Documentosreferenciadosenlabibliografarevisada:Nelson,R.R.yE.Phelps(1966).Investmentinhumans,technologicaldiffusion and economic growth, American Economic Review, 56 (2), 6975; Becker, G. S. (1964). Human Capital, a theoretical and empirical analysiswithspecialreferencetoeducation.TheUniversityofChicagoPressyMincer,J.(1974).Schooling,Experience,andEarnings 85

alcanzadoaltosnivelesdecrecimientoeconmicobasadoenlaproduccindealtovaloragregado, cuentan con un sistema de formacin ms adecuado a los requerimientos de la economa33. Adicionalmente,losquehanfavorecidoelaprendizajebasadoenlaprcticahanlogradohacerun usoefectivodetecnologasdealtovaloragregado34. Unelementoesencialenelprocesodeformacindecapitalhumanoeslapertinencia,nosloen cuanto a su capacidad para desarrollar las competencias laborales especficas y profesionales sino en otras fundamentales que las soportan, como lo son las competencias bsicas matemticas,comunicativas,cientficasyciudadanas,queincluyenel usoyapropiacin delos medios y las tecnologas de la informacin y la comunicacin y el manejo de una lengua extranjera,queenconjunto,lepermitenalosciudadanosenfrentarlosretosylacompetitividad propiasdelsigloXXI. BuscarqueelSistemadeFormacindeCapitalHumano(SFCH)respondademanerapertinentea lasnecesidadesdelasociedaddelconocimiento,lasdiferenciasdelcontextoylosretosactuales, demanda una formacin que considere los estudiantes como sujetos activos y el centro de la accin educativa. Una educacin de calidad centrada en el desarrollo de competencias exige incidir en la transformacin de las prcticas pedaggicas de los docentes con el fin de que los estudiantesmejorensusconocimientossobrelaformadetratarunasituacindeaprendizaje;es una educacin rigurosa en el planteamiento de los problemas pedaggicos; que potencia las capacidades de los estudiantes para relacionar datos, fuentes de informacin, transferir sus aprendizajesasituacionesnuevas;queestructuraloscontenidosdelaeducacindeacuerdocon lascaractersticasdelapoblacinqueseeduca,esdecir,quehacepropuestaseducativasflexibles ylosuficientementeretadorasenrelacinconlasproblemticasglobales. Paraesto,losprocesosdeenseanzaaprendizajebasadosencompetenciastienenelpotencialde mejorarelvnculoentreeducacinytrabajo,estableciendonuevasvasdesdelaeducacinhacia el empleo y reduciendo algunas barreras del aprendizaje (aprender haciendo), por ejemplo al utilizarnuevasformasdeevaluacin.Estosprocesospermitenquelaspersonasestnpreparadas paraobtener,adaptaryaplicarlainformacinenmltiplescontextosyredesytransformarlaen un conocimiento relevante para la satisfaccin de sus necesidades de manera ms equitativa, respetuosa con el ambiente y las distintas realidades, constituyndose as en miembros productivosdelacomunidadydeunasociedadcadavezmsintegradaalaeconomaglobal,con mayor bienestar. As, desarrollan y fomentan la creacin de mecanismos de certificacin adecuados para que la conexin entre el sistema de formacin y el desarrollo de los perfiles ocupacionalesseaflexibleybidireccional. Por lo tanto, una formacin de capital humano soportada en la pertinencia, que apunte al desarrollo continuo de las competencias y que genere espacios de articulacin, coordinacin y dilogopermanenteentreelsectoreducativoyelsectorproductivo,permitiralapoblacinser ms competente y competitiva para alcanzar los objetivos de cerrar las brechas e impulsar el desarrollonacional.Deacuerdoconloanterior,elpasprofundizarelprocesodefortalecimiento del enfoque de competencias con el fin de: (1) fortalecer procesos y programas diferenciados y contextualizadosparaeldesarrollodecompetenciasbsicasyciudadanas,detalmaneraquelos estudiantesestnenlacapacidadderesolverproblemas,buscaralternativas,crearnuevasideas,y deintegrarsealasociedad,conviviendodemanerapacfica,respetandoyvalorandolapluralidad;
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Ashton, D. y F. Green (1997). Human Capital and Economic Growth Options Politiques, Julio/Agosto, [en lnea], disponible en: http://www.irpp.org/po/archive/jul97/ashton.pdf.Recuperadoel16deabrilde2010. 34 TraduccinalcastellanodelaexpresinWorkbasedlearning. 86

(2)fort taleceryexpandirlosprog gramastrans sversales:edu ucacinpara lasexualidad dyconstrucci in de ciudadana, edu ucacin ambiental y educacin para el ejercicio de los derechos humanos; rantizar y for rtalecer el de esarrollo de competencias afectivas, c c s cognitivas, fs sicas y sociales (3) gar para la primera infancia; (4) fo a ortalecer el desarrollo de competenc d e cias genricas en educaci s in superio y formaci para el tra or n abajo y desar rrollo human (5) consol no; lidar el Sistem Nacional de ma Evaluacin en la medicin por competencia (6) fomen m as; ntar la acum mulacin de c capital huma ano califica adoconuna mayorcapacidadproduct tiva,acordec conlosobjetivostrazados senmateria de desarro olloeconmico;(7)fortale ecerelusoyapropiacind delasTICydelbilingismo;(8)fortalec cer y expa andir los pro ogramas tran nsversales; y (9) consolid la estrate dar egia de gestin de recur rso human noenColomb bia.

1. Diagns 1 stico
Concep ptualmente,e elsistemade eformacind debecreartr restiposdec competencias s:competenc cias esencia habilida ales ades bsicas, comunicativ aritmtic , vas, cas, uso de tecnologas, d dominio de u una segund dalengua;c competenciasgenricasc comunesaun nconjuntode esectoresy y;competenc cias especf ficasconocim mientos,dest trezasyactitudesparael desempeod deunaactividadprofesional 35 concre eta .
FiguraIII8.Es squemadecom mpetencias,po ornivelesdef formacin

ElSFCH Hhaadoptad doelenfoque edecompetenciasdeman nerareciente.Dadonuestrocontexto, las compe etencias esen nciales se han dividido en competenc n cias bsicas y competenc y cias ciudadan nas mientr las compe ras etencias genricas y espe ecficas se ha agrupado en compete an encias laborales especf ficasyprofesionales(figur raIII8). Aunqueexistendive ersasaproxim macionesalco onceptodec competencias slaborales,la amayorade los ues acidad de las personas p para realizar tareas o al conocimiento, r enfoqu las asocian a la capa destrez y aptitud necesaria para desar zas des as rrollar un ofiicio36. El desa arrollo de las competenc s cias
35

Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formaci Profesional, O o o n Oficina Internacion del Trabajo (O nal OIT). Boletn15 52. 36 Las co ompetencias labor rales generales se refieren a com mpetencias requer ridas en cualquie sector econmico y se desarrol er llan, generalm mente, a partir de la educacin sec e cundaria. Las com mpetencias labora ales especficas, h hacen referencia a la aplicacin de las a e 87

laborales(especficasyprofesionales)seintensificaenlaeducacinpostsecundaria;porlotanto, sonlaspersonasquecompletanestosniveleslasquepuedenpotenciareldesarrolloeconmico delpasporsumayorproductividad.Sinembargo,trasciendenelsistemadeformacin,debidoa que stas pueden ser adquiridas en el sector productivo a travs de la combinacin de conocimientoyexperiencias. UncomponentefundamentaldelapolticadecalidaddelpashasidolaconsolidacindelSistema Nacionalde Evaluacin37,medianteel cualsevaloraeldesempeodelascompetencias decada uno de los actores que intervienen en la prestacin del servicio educativo: estudiantes, educadores y establecimientos educativos. Igualmente, se establecieron polticas para el aseguramientodelacalidadeneducacinsuperioratravsdelregistrocalificadoparalatotalidad delosprogramas. Los resultados las pruebas SABER 2009, que evaluaron el desempeo por competencias de los estudiantesdelosgrados5.y9.,muestranqueunaltondicedeestudiantesseubicaenelnivel de desempeo insuficiente en lenguaje, matemticas y ciencias naturales, con porcentajes en el grado5.del18%,el35%yel18%,yenel9.del15%,el20%yel14%,respectivamente.Porsu parte,SABER11(ExamendeEstado)muestraquelosmejoresdesempeosdelosestudiantesse encuentran en el rea de lenguaje con 46,47 puntos como promedio nacional, mientras reas comofilosofayfsicanoalcanzanlos44puntos.Enlaspruebasinternacionalesloslogrosdelos estudiantes an distan de los alcanzados por pases con mayores niveles de desarrollo38. De acuerdolaOECD39,laspruebasPISAindicanquemsdelamitaddelosjvenescolombianosde15 aosdeedadnotienenlacapacidaddeutilizarsuconocimientoyhabilidadesparaenfrentarlos retosconvencionalesdelavidarealyelsistemasecomportapobrementeenformarestudiantes altamentecompetitivos40.

competenciasentiposdeconocimientoespecializado,ysondesarrolladasprincipalmenteennivelessuperioresdeeducacinyenla formacinparaeltrabajoyeldesarrollohumano. 37 Este sistema se entiende como el conjunto de componentes, procesos, estrategias y actores que en una dinmica coordinada permitenavanzarcualitativaycuantitativamenteenelfomentodelacalidaddelaeducacin.Laapropiacindelsistemadeevaluacin en el sector educativo posibilita que en el nivel institucional se consolide una cultura basada en la valoracin, orientada al mejoramiento continuo de los procesos y, por ende, de los resultados. Este sistema contempla en cuanto al proceso de formacin integraldelosestudiantes,unaeducacindecalidadqueapunteaquetodoslosnios,niasyjvenesdelpasindependientemente desuprocedencia,situacinsocial,econmicaocultural,aprendanloquedebenaprenderylosepanaplicaryaprovechar,estoes que los estudiantes desarrollen las competencias que les permita enfrentarse exitosamente a las diferentes situaciones que se les presentanalolargodelavida. 38 Sin embargo, el mejoramiento ha sido significativo; por ejemplo en TIMSS, entre 1995 y 2007, el promedio de los estudiantes de octavogradopasde360a380puntosenmatemticasyde393a417puntosenciencias.Estosincrementossonimportantesdebidoa queColombia,despusdeLituania,eselquepresentalosmayoresavancesentrelospasesparticipantes. 39 OECD2010.ColombiaEconomicAssesment. 40 EnlapruebaPISA,entre57pases,Colombiaocupellugar51enlaspruebasdelenguaje,ellugar53enlaspruebasdecienciasyel lugar54enlaspruebasdematemticas. 88

FiguraIII9 9.Desarrollode ecompetencia asdeloseduca adores

Encuantoalosdoc centesydirec ctivos,cuyop procesodefo ormacininici ialycontinua a,sesoporta en us ncias bsicas y profesiona ales, se ha f fortalecido la cultura de la a el desarrollo de su competen evaluacin, lo cual se demuestr en el aum ra mento de la p participacin de estos edu ucadores en los diferen ntesprocesos s:concursode emritos,periododeprue eba,desempe eo,ascensoyreubicacin n. Eneste econtexto,la aformacind docenteestp planteadaen diferentesm momentosdeuncontinuode vida profesional, verificados po procesos de evaluaci orientada al mejorami or d n iento, como se 41 vaenlafigura aIII9 . observ En edu ucacin supe erior, el Sistema de Asegu uramiento de la Calidad para la Educ e cacin Super rior (SACES revela que el pas cuen con 5.48 programas de pregrado y 3.815 de posgrado c S) e nta 81 s e con registrocalificado;2 20institucion nes(12privad dasy8pblic cas)y724pro ogramas,conacreditacinde Alta Ca alidad el 7,3 del total A su vez, el Sistema de Calidad de F 3% . Formacin pa el Trabajo y ara o Desarr rolloHumano o(SCAFT),log gravanzarenlareglame ntacinbsic caparaelase eguramiento de lacalid daddeinstitu ucionesypro ogramas,asig gnndolealM MENy,enpa articular,alas ssecretaras de Educac cin,lacomp petenciadere egistrarinstit tucionesque ofrecenform macinpara eltrabajoys sus programas42.Asmismo,seavan nzenelregistrodelasin nstitucionesd deformacin paraeltraba ajo, a trav del reporte que stas hacen al Sistema de Infor s h rmacin de la Educacin para el Traba a ajo (SIET).A30dejunio ode2010han nsidootorga adas2.392lice enciasdefun ncionamiento oentodoelp pas el 86% del total de las instituc % d ciones que la han solicita do, y 4.565 programas y cuentan c a 5 ya con registroel53%de eltotal;yse eavanzaenlarecoleccin ndelosdato osdematrcu ula.Conesto, ,el a to miento de la calidad de la a pas an enfrenta grandes retos para el aseguramient y mejoram formac cinentodoe elsistemadeformacindecapitalhum mano.


41

Esasc comoenlaprimer raconvocatoriade econcursodem ritosparaelingre eso,realizadaen2 2004,seinscribier ron184.000perso onas queaspir rabanaobtenerunadelas50.000v vacantes,mientras senlaltima,rea alizadaen2009,lo osinscritosfueron240.000para25. .000 vacantes. De la misma for rma, la evaluacin de competencia que se realiza a travs de la pru n as a ueba SABER PRO, para el ascenso y la cogida por 33.490 que se inscribier y que equivallen al 94,6% de la poblacin total que 0 ron a reubicacin en el escalafn docente, fue ac conlosrequisitos. cumplac 42 Normativavigente:Decre eto2566de2003, ,Decreto2020de2006yLey1188d de2008. 89

En cuanto a la evaluacin de los estudiantes de Educacin Superior, los ECAES, a partir de la aprobacindelaLey1324de2009,lapruebasehizoobligatoriayseavanzahacialaconstruccin deunapruebagenricaeneducacinsuperiorypruebasespecficasparagruposdeprogramaso reasdeconocimiento43. Frentealascompetenciaslaborales,el36%delapoblacinenedaddetrabajartienealmenos11 aos de educacin, es decir, cerca de 12 millones de colombianos cuentan con diferentes capacidades laborales44. Sin embargo, de este grupo, slo el 67% estn ocupados, y el resto corresponde a desempleados (11%) y poblacin inactiva (22%). En competencias laborales especficas,elmapadelrecursohumano45,muestraquelaconcentracindettulosdepregradose encuentra en la formacin universitaria (62,5%) frente a un 17,9% en formacin tcnica y tecnolgica; que los ttulos otorgados desde 2001 se concentran en el rea de Economa, Administracin,Contadurayafines(31,3%)yqueentre2001y2008segraduaron517personas del nivel de doctorado46. Por su parte, en cuanto a condiciones laborales, se observa que actualmentetantoelporcentajedegraduadosvinculadosalsectorformalcomolossalariosdelos empleados,sonmayoresparalosgraduadosuniversitarios. Mientras el 75,9% de los recin graduados de formacin universitaria hacen parte del sector formaldelaeconoma,el72,8%delostecnlogosyel64,8%delostcnicoslohace.Encuantoa salarios de los recin graduados que trabajan como empleados, mientras los universitarios percibanen2009enpromedio$1.378.027,unrecingraduadotecnlogoperciba$1.030.724y untcnico$901.026. En trminos de los programas relacionados con las actividades de los sectores locomotora, los datospermitenestablecerquede2001a2009segraduaron48.993personasenIngenieraCivily ArquitecturaambasrelacionadasconelsectordeInfraestructurayvivienda,37.929personasen diversosprogramasrelacionadosconelsectoragropecuario.Elsectorminerocuentacon49.162 graduados en programas de educacin superior relacionados con su actividad en los diferentes nivelesdeformacinyparaapoyarlacienciaylainnovacinelpascuentacon669personascon formacindoctoral. Engeneral,sepuedeestablecerquelosprincipaleselementosporatenderdurantelosprximos cuatroaosson:(1)bajoniveldedesarrollodecompetenciasdelapoblacincolombiana,loque impideacompaardemaneradinmicalaapuestasproductivasydedesarrollodelpas;(2)bajo niveldepenetracin,apropiacinygestindelmodelodecompetenciasentodoelSFCH,conel quesepodraestandarizaryestablecerlosmnimosrequeridosparasudesarrolloencadaunode los niveles y tipos de formacin; (3) la no existencia de mecanismos que faciliten el reconocimiento y certificacin de las competencias, habilidades y conocimientos del capital humano que permitan al sector productivo dar las seales sobre qu necesita para sus requerimientosocupacionalesysepromuevalamovilidaddentrodelsistema;(4)bajacapacidad delsistemadeformacin,paraproporcionarlasherramientasquelepermitanalosnios,jvenes y adultos el desarrollo de las competencias bsicas, ciudadanas y laborales; (5) reducida articulacin del sector productivo y el de formacin, como mecanismo a travs del cual podra
LosECAESseaplicaronen2009apartirdelaspruebasexistentesparalos55ncleosdeconocimiento,juntoconpruebasgenricasa 57.448 estudiantes del total de 223.502 que se presentaron, para los cuales no exista un examen especfico; adicionalmente, se aplicaronpruebasdeinglsypruebasdecompetenciasdelecturayescrituraatodoslosestudiantes. 44 Sloexisteposibilidaddeacercarseasudiagnsticoatravsdelacantidaddepoblacindisponibleencadaniveldeeducacin. 45 ElaboradoapartirdelainformacinreportadaenelObservatorioLaboraldeEgresados(OLE)delMEN(Diciembre,2009). 46 LocualcontrastaconlosnivelesdepasescomoMxico,ArgentinayChilequeenelmismoperiodograduaron19.326,2.840y1.780 doctoresrespectivamente,segnlaReddeIndicadoresdeCienciayTecnologa,www.ricyt.org 90
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aumentar la pertinencia de la formacin; y (6) baja capacidad del Estado para disear, implementar y hacer seguimiento a polticas que permitan fomentar la formacin de competenciasenlapoblacincolombiana,establecerlosrequerimientosderecursohumanoenel corto,medianoylargoplazo,ygenerarlosincentivospertinentesparalograrqueelsectorprivado participe activamente en la determinacin de las necesidades de formacin y la oferta de la misma.

2. Lineamientos y acciones estratgicas


La formacin de capital humano, basada en el mejoramiento de la calidad, la pertinencia y el desarrollo de las competencias, tiene el propsito de disminuir las brechas para que los colombianosengeneralpuedanserciudadanosconlascompetenciasnecesariasquelesdemanda elmundohoy,innovadores,creativos,comprometidosconlasociedad,quevalorensuidentidady desdeellaejerzansusderechosfundamentales.Paraesto,losretosprincipalesdeestalneadel Plan Nacional de Desarrollo 20102014 sern desarrollar y gestionar un talento humano con las siguientescaractersticas: Nios y nias menores de 5 aos vinculados a una educacin inicial, con el desarrollo apropiado de las habilidades fsicas, sociales, cognitivas y afectivas, y que sea promovido de manera integral a travs de metodologas ldicas que buscan consolidar las bases para aprendizajesposteriores. Nios, nias y adolescentes, de educacin preescolar, bsica y media desarrollando sus competencias bsicas y ciudadanas, con un sistema de evaluacin y con estrategias de mejoramientoyacompaamientoapartirdelosestndaresdecompetenciasestablecidospor elMinisteriodeEducacinNacional. Jvenes, estudiantes de educacin media, con un alto nivel de desarrollo de competencias bsicas, suficiente para enfrentar los esquemas de formacin de educacin superior, de tal manera que la oferta a este nivel no tenga que retroceder para otorgar formacin en estas competencias. Todos los jvenes, especialmente los ms vulnerables, enganchados en la educacinmedia,estarninmersosenunesquemadeformacinquelespermitaeldesarrollo decompetenciaslaborales,conlocualsefacilitesuinsercinenlaeducacinsuperioroenel mercadolaboral. Poblacin con competencias laborales especficas, generadas a travs del sistema de formacin para el trabajo, con el fin de cubrir las necesidades de corto plazo generadas a partir de la puesta en marcha de la estrategia de desarrollo econmico establecida en este documento.Parahacerseguimientoaestepropsitosefomentarelusodelacertificacinde competenciaslaborales. Poblacinenedaddetrabajarcalificadaconmsde11aosdeeducacin,superiorenun 20%alnivelactual,concentradoenlasreasdeformacinquerequieraelsectorproductivo enunaprospectivade5aosyms.

Para alcanzar los objetivos propuestos, la apuesta por la formacin de capital humano, con un enfoquedecompetenciaslaboralesparaelfortalecimientodeldesarrollohumanoyelfomentode la productividad, orientado al desarrollo de los sectores locomotora y las reas estratgicas definidas en el captulo Sectores basados en la innovacin, se trabajar siguiendo la poltica establecidaporelDocumentoCONPES3674:LineamientosparaelFortalecimientodelSistemade FormacindeCapitalHumano.Estoslineamientostendrn en algunoscasosresultadosdecorto
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plazo(cuatrienio20102014);yenotros,debidoasualtoniveldecomplejidad,enelmedianoy largoplazo. Fortalecimiento de un sistema de evaluacin en todos los niveles educativos Se fortalecer el Sistema de Evaluacin Nacional, en el diseo, aplicacin y evaluacin de la evolucindelaspruebasSABER,mediantelasestrategiasdescritasenlosprrafossiguientes. Consolidacin del sistema de evaluacin de los estudiantes Se fortalecer el Sistema Nacional de Evaluacin, mediante la alineacin de las tres grandes evaluaciones nacionales de educacin bsica (SABER 5. y 9.), educacin media (SABER 11.) y superior(SABERPRO),diseadasconreferenciaalosestndaresdecompetenciasdefinidosporel MinisteriodeEducacinNacional.Paraesto,serealizarnacciones,entreellas: Fortalecimiento de los instrumentos de evaluacin. Se desarrollarn nuevos modelos y mecanismosdeaplicacindelasevaluaciones,desdeelmomentodelainscripcinyregistro, garantizandolainduccinalosestudiantesconloscontenidos,finesymediosdelaspruebas. Difusin y uso de los resultados de las evaluaciones. Se entregarn los resultados de las evaluacionesalasinstituciones,establecimientoseducativosysecretarasdeeducacincomo insumo para la autoevaluacin y la formulacin y desarrollo de planes de mejoramiento y estarnadisposicindelpblicoparausosdeinformacin. Desarrollo de nuevos instrumentos de evaluacin: (1) Se ajustar el examen de Estado de EducacinMedia(SABER11.)demaneraquepermitaestablecerindicadoresdecalidaddelas institucioneseducativasymedirelgradodepreparacindelosestudiantesparaingresarala educacinsuperior.(2)Sereestructurarlaofertadeexmenesdeeducacinsuperior,conel propsito de evaluar las competencias genricas comunes a todos los egresados y las competenciasespecficascomunesaconjuntosdefinidosdeprogramasenunaomsreasdel conocimiento. (3) se disearn las aplicaciones en los grados que no han sido evaluados transicin, y formacin para el trabajo y desarrollo humano, homogeneizndolos con los otros niveles de formacin, y contemplando el levantamiento de informacin de factores asociados al logro educativo. (4) Articular los resultados de las investigaciones del campo pedaggicoyeducativo,losdistintosnivelesymbitosenloscualessellevaacaboelsistema educativo,quienesseeducanyquienesofreceneducacin,ascomolaexperienciaeducativa acumulada en el sector. De esta forma, se espera contar con una mirada integral y complementaria de las evaluaciones aplicadas en los diferentes niveles y mbitos: institucional,nacionaleinternacional.

Consolidacin del sistema de evaluacin de los docentes Dado que uno de los factores que mayor importancia tiene en el proceso de enseanza y aprendizajesonlosdocentes,seintegrarnlasdistintasevaluacionesdeseleccinyascensoque se realizan actualmente a los docentes en la seleccin47 para dar cuenta de la evolucin de sus competencias. Se premiar a travs de distinciones pblicas a los docentes que hayan obtenido mejoresresultadosenlaspruebasdesarrollarasencadaregin.El68%delosdocentesquehacen partedelantiguoestatutodocentepodrnhacerpartedeesteproceso.Eneducacinsuperior,se incentivarnmecanismosparaquelaevaluacindelosdocentestengaunefectoenlosprocesos continuosdemejoramientodelacalidad.
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Decreto1278de2002. 92

Consolidacin del sistema de evaluacin de todos los programas e instituciones de Educacin Superior y de formacin para el trabajo y desarrollo humano El sistema de aseguramiento de la calidad de educacin superior ha evaluado el 100% de los programasdepregradoyposgrado,yfomentadolaculturadelaautoevaluacin.Paraconsolidar estesistemaenlosnivelesaqureferidos,sedestacanlassiguientesaccionesenconcordanciacon las referidas para el efecto en el captulo de Formacin de Capital Humano, a partir de la articulacin de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la oferta y sobre parmetros de calidadtranparentes:(1)consolidarlaacreditacinvoluntariacomounprocesodecertificacinde excelencia con referenciacin a estndares internacionales; (2) integrar a la evaluacin de programaslainformacindelossistemasdeinformacindelsectorydelaspruebasSABERPRO; (3) consolidar el proceso de evaluacin y certificacin de los programas e instituciones de formacinparaeltrabajoyeldesarrollohumano;(4)secrearnlosincentivosnecesariosparaque lasinstitucionesdeeducacinsuperiortcnicasytecnolgicasprincipalmenteseacojannoslo al proceso de registro calificado, tambin al proceso de acreditacin de alta calidad de sus programasydelamismainstitucin. Evaluacin integral de los resultados del sistema educativo Las estrategias anteriores apuntan a evaluar a los actores del sistema y las competencias adquiridas por los egresados; no obstante, se requiere un evaluacin integral que analice: (1) la insercin de los graduados en el mercado laboral y su impacto en los sectores de la economa, (2) el reconocimiento del sector como motor de desarrollo en las regiones, (3) el posicionamientodelaofertaacadmicaysusegresadosenelmbitointernacional,entreotros. Fortalecer el nivel de desarrollo de las competencias bsicas y ciudadanas en los nios y jvenes Fortalecer la formacin de capital humano significa, desde un marco de calidad educativa, disminuir las brechas para que los colombianos en general accedan al sistema educativo, permanezcanenlypuedanserciudadanosconlascompetenciasnecesariasquelesdemandael mundodehoy,innovadores,creativos,comprometidosconlasociedad,quevalorensuidentidady desde ella ejerzan sus derechos fundamentales. Son la calidad y pertinencia de la educacin la base fundamental del desarrollo y el bienestar social. Las polticas dirigidas a la formacin del capital altamente calificado y la pertinencia de la educacin para este tipo de formacin se encuentranenelcaptulodeapoyostransversalesdeConocimientoeinnovacin. Enestesentido,esfundamentalfortalecereldesarrollodecompetenciasbsicasyciudadanascon elfindeaportaralaformacindesujetosactivosdederechos,capacesderesolversusconflictos demanerapacfica,deaportaralfortalecimientodelademocraciaenelmarcodeunEstadosocial dederechoydefortaleceryvalorarladiversidadylamulticulturalidad. Para este fin se desarrollarn las siguientes estrategias: (1) Fortalecer en educacin preescolar, bsica y media el diseo e implementacin de procesos y programas diferenciales y contextualizados de formacin de docentes y acompaamiento a establecimientos educativos a travs de las secretaras de educacin para el desarrollo de las competencias bsicas matemticas,cientficas,comunicativasyciudadanas,conmirasaquelosestudianteslogrenun adecuadodesempeoenlaeducacinsuperior,enelmundolaboral,ensuplandevidayensu formacinciudadana.(2)Establecerprocesosdeacompaamientoquepermitan,nosloenfocar accionesenlasinstitucionesconresultadosdeficientes,sinoestablecerrutasdeacompaamiento de pares con establecimientos de alto logro y con experiencias destacadas. (3) Fortalecer los
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programas transversales para que, desde los proyectos pedaggicos, mejoren el desarrollo de competencias ciudadanas y bsicas en aspectos fundamentales de la formacin de cualquier ser humano, desde su dimensin humana, socioeconmica48, cultural, natural y biolgica, con sus implicacionesdemogrficas,tcnicas,tecnolgicas,ypolticas.(4)Producirmaterialvirtualparael desarrollo de competencias y procesos de autoformacin de los estudiantes de educacin preescolar,bsicaymedia.(5)Gestionarunprocesointersectorialquellevealaformulacindeun documento CONPES para la promocin de la convivencia escolar y la ciudadana donde se establezcanlascorresponsabilidadesdelosdistintossectoresyactoresdelEstado.(6)Enelmarco del desarrollo de competencias ciudadanas, promover la educacin para el ejercicio de los derechos humanos en el mbito escolar, fortaleciendo alianzas con la Vicepresidencia de la Repblica, la OACNUDH y otras entidades. (7) Adelantar un plan nacional de competencias lectoras, que eleve los niveles de lectura y escritura de los estudiantes y que mejore su comprensin y produccin textual. (8) Fortalecer el desarrollo de las competencias genricas y especficasenlaeducacinsuperior. Competencias para fortalecer el uso y apropiacin de las TIC y bilingismo El uso apropiado de las TIC y el manejo de una segunda lengua, impacta de manera transversal toda la poltica educativa y abre caminos para formar ciudadanos que discuten, reflexionan y hacen construcciones colectivas que contribuyan a los procesos de innovacin y competitividad del pas. Para esto: (1) se crearn Centros de Innovacin a travs de los cuales se desarrollen contenidoseducativosenmltiplesformatosyplataformas,yengeneralservicioseducativosde calidadquerespondananecesidadesespecficasdelapoblacinaatender;(2)seconsolidarnlos proyectosdeinvestigacinqueincluyametodologasflexiblesyelusodelasTICenlasregiones, adelantados, por ejemplo, por distintos nodos de la Red RENATA; (3) se garantizar una infraestructura tecnolgica adecuada para desarrollar el trabajo entre pares y los procesos de innovacin; (4) se fortalecer la infraestructura tecnolgica de los CERES; y (5) se continuar la promocindelusodelasTICenlasprcticaspedaggicas. En cuanto al fortalecimiento del bilingismo se desarrollarn las siguientes estrategias: (1)complementareltrabajodeaulaparaestudiantesdeeducacinmediaconeldesarrollodeun programadeinglsmasivo49;(2)incluirenlaspruebasSABERengrados5.y9.laevaluacinde competenciaseningls,(3)promoverenlasenlasinstitucionesdeeducacinsuperiorproyectos quepermitanquelosestudiantesalcancenalmenoselnivelB1enlaspruebasdecompetencias deingls(ECAESPRO);(4)acompaarlosprocesosdemejoramientodeprogramadelicenciatura queformenmaestrosparalaenseanzadelingls;(5)fomentarlacertificacindecalidaddelas instituciones y programas de formacin para el trabajo y desarrollo humano orientada a la enseanzadelingls;(6)impulsareldesarrolloylaoperacindeproyectosmasivosdeenseanza de un segundo idioma, que tenga por objeto incorporar enfoques educativos que desarrollen la capacidaddelosestudiantesdeaprenderalolargodesusestudiosyconsiderenlautilizacinde nuevastecnologas;(7)promoverlaimplementacindesolucionesdeenseanzaadistanciacon modalidadtutoriada,paraalumnosdebachilleratoquepermitaampliarlacoberturaeducativade unsegundoidioma. Asuvez,parafortalecerlascompetenciascientficas,lacapacidadinvestigativadelasinstituciones deeducacinsuperior,apoyarlaformacinavanzadadeinvestigadores,incentivarlainvestigacin
Incluido el respeto y uso de las distintas formas de proteccin de la propiedad intelectual, en especial, el derecho de autor y la propiedadindustrial. 49 Estopermitaquea2014el40%delosestudiantesdegrado11estnenelnivelpreintermedioB1. 94
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aplicada y articulada con el sector productivo y generar alternativas de intercambio tecno cientficoserequierenlassiguientesacciones:(1)realizarundiagnsticoinicialdelascapacidades de investigacin de las IES y de su articulacin con las estrategias de desarrollo regional y establecerestrategiasdeactualizacincontinua;(2)generarunaofertadeprogramasdemaestra y doctorado para la formacin de capital humano en las regiones; (3) fomentar la cooperacin tcnica, la movilidad de docentes e investigadores, la adopcin de mejores prcticas en investigacinyelintercambiodecarctertecnocientfico;(4)apoyarestrategiasquefinancienel accesodeestudianteseinvestigadoresalaformacindealtonivelenconcordanciaconloprevisto en el captulo de Conocimiento e Innovacin; (5) implementar estrategias que permitan la absorcin de doctores tanto en las universidades, los centros de investigacin y el sector productivo50. Fomentar la actualizacin y el fortalecimiento de competencias de los docentes Seadelantarunplannacionaldeformacindocente,parafortalecerlascompetenciasbsicasy laborales. El plan utilizar para su diseo la informacin que brindan las evaluaciones, tanto de docentes como de estudiantes y las experiencias significativas de formacin adelantadas en el pas. De manera puntual se desarrollarn las siguientes estrategias para el desarrollo de competencias especficas: (1) se formar a los directivos, docentes y agentes educativos en el desarrollo de competencias digitales y en el diseo de ambientes virtuales de aprendizaje; (2) fortalecer y extender la estrategia de formacin presencial y virtual en competencias comunicativas y pedaggicas a los docentes de ingls51; y (3) desarrollar una estrategia de formacin y capacitacin docente en competencias cientficas y capacidad investigativa, en especialenlaszonasruralesyurbanasmarginalesenreasquerespondanalasnecesidadesdel contexto.Eldesarrollodelasanterioresestrategiassesoportarenlosprocesosque,enconjunto con las dems entidades responsables, sern considerados y orientarn la certificacin de competenciaslaboralesenlaEstrategiadeGestindelRecursoHumanoen Colombia(EGERH)a partir de un marco de cualificaciones apropiado, segn reas de conocimiento; as como en modalidades virtuales, presenciales o bimodales. Contar con el apoyo de las facultades de educacin del pas aprovechando, entre otras, instituciones como el SENA, bajo la orientacin y seguimientodelMEN. En educacin superior se continuar el apoyo al desarrollo de competencias de los docentes de educacin superior en bilingismo y el uso didctico de medios y TIC, as como el acceso a programasdemaestraydoctorados. Consolidacin de la Estrategia de Gestin del Recurso Humano en Colombia (EGERH) Consolidacin del enfoque por competencias para fomentar la articulacin entre la oferta de formacin y el sector productivo Seimplementarnlassiguientesacciones: Diseo e implementacin de un Marco Nacional de Cualificaciones (MNC). El MNC ser un instrumento para: (1) mejorar la comparabilidad de las cualificaciones52, al establecer
ElnmerodedoctoresenColombiaesanincipiente;lamayorpartedelrecursoloabsorbelaacademia;el82%delostrabajosde investigacindecandidatosadoctorseconcentranenestesector. 51 Setratadequea2014el40%estenelnivelidealIntermedioB2yqueun60%logreelnivelpreintermedioB1.Laestrategiadeber asegurarquelasmetodologasdeenseanzadeinglsseancomunicativasyquetenganunaltoyefectivoimpactoenlosestudiantes 52 Entendidas como un conjunto de competencias que permite el desarrollo de una accin o conjunto de acciones especficas en el campolaboral. 95
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equivalencias entre las obtenidas en el SFCH y las requeridas en cualquier tipo de ocupacin, precisando lo que una persona sabe y puede hacer; (b) ser un medio de traduccin de las cualificaciones y de comunicacin entre los servicios ofrecidos por el SFCH, promoviendo la validacin de las competencias adquiridas y facilitando a la poblacin continuar con ciclos superiores de formacin; (c) mejorar la pertinencia de los distintos programas de formacin relacionando los contenidos curriculares con las competencias laborales y las ocupaciones; y (d)facilitarelcambiodeactividaddelaspersonas,eltrnsitoentrelossistemasdeeducacinyde formacinhaciaelmercadolaboralyviceversa,ascomolosprocesosdereentrenamientolaboral. El Ministerio de la Proteccin Social (MPS), ser encargado de liderar y coordinar las acciones a realizar por el Ministerio de Educacin (MEN), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), Colciencias y el SENA, entre otras; y para el efecto, desarrollar pilotos en los sectores locomotoras para que el pas cuente con las metodologas, procesos, estndares y el desarrollo institucional requerido; as como en el sistema educativo, como parte de la estrategia de formacin en competencias laborales del personal docente en todos los niveles. El MPS, MEN y MCIT publicarn lineamientos y guas que permitan conocer los requerimientos mnimos de cualquier agente privado o pblico para la construccin de normas de competencias laborales y currculos acadmicos basados en competencias, y ser incluidos en el MNC oficial. Igualmente, fomentarn el diseo de normas de competencia laboral en todos los sectores productivos y nivelesdeocupacin,vinculandoalSENAyaotrosagentes. Fomentodelagestindelrecursohumanoatravsdeunmodelodecompetenciaslaboralesen elsectorproductivoyeldilogoconelsectordeformacin.Aumentarlapenetracindelenfoque de competencias en el mercado laboral implicar iniciar una estrategia agresiva para que los empleadorespblicosyprivadosajustensusesquemasdegestindelrecursohumanodemanera compatibleconelMNC.ElMPS,apartirdelasexperienciasmsdestacadas,iniciarunprocesode apoyo para la trasformacin, principalmente en Mipymes. El MPS y el MEN, establecern los canalesatravsdeloscualeselSFCHyelsectorproductivopodrn:(1)exponerlasnecesidades derecursohumanoencadaunodelossectores,y(2)encontrarinformacinacercadelaofertade formacin y el stock de recurso humano formado en las reas de su inters. Se evaluar la efectividad de los espacios creados para tal propsito mesas sectoriales del SENA, alianzas regionales, observatorios, con el fin de definir, en el primer ao de ejecucin de este plan, los mecanismosoficialesparasuimplementacin.Enparticular,seavanzardemaneraprioritariaen eldesarrollodelaformacinyexigibilidaddelascompetenciaslaboralesparalosdocentesenel sistema educativo en todos los niveles. El MCIT establecer los estndares bajo los cuales los diferentessectoresidentificarnalosrepresentantesmsidneosparaestablecerlamencionada interlocucin,yrealizarlaevaluacindelaviabilidaddeconsiderarlasComisionesRegionalesde Competitividad, los espacios ms aptos para realizar el vnculo formacinempresa a escala regional.Delocontrarioestablecerconaltaprioridadlainstitucionalidadquepuedeconformarse paraestefin. Fomentodelapertinenciadelaformacindecapitalhumanobajoelenfoquedecompetencias, teniendoencuentalasnecesidadesdelsectorproductivo.ElMENimplementarunaestrategia deincentivosenelsector deformacinpararealizartransformacionesensuoferta,ajustndola adecuadamente a los requerimientos de todos los agentes demandantes; mediante estmulos a travs de los crditos del ICETEX, los recursos proporcionados a las universidades pblicas e institutosdeformacintcnicay/otecnolgicapblicos,losrecursosotorgadosenlosprogramas defomentoalaformacindeeducacintcnicaytecnolgica,ylaformacinparaeltrabajoyel desarrollohumano,losmecanismosdeaseguramientodelacalidadylosconveniosdeampliacin
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de cobertura del SENA. En especial, dar el nfasis y prioridad requeridos en la formacin de competenciasdelosdocentesenelsistemaeducativoentodoslosniveles. Creacin del Sistema Nacional de Certificacin de Competencias Laborales. Para promover un mayoraccesoamecanismosquepermitanlacertificacinyelreconocimientodelascompetencias laboralescomorequisitoidneoparaaccederaoportunidadeslaborales,tantoparalapoblacin ocupadacomoparalosdesempleadosquehanadquiridolosconocimientos,aptitudesydestrezas a travs del SFCH o por fuera de los mecanismos formales de aprendizaje, se crear el Sistema NacionaldeCertificacindeCompetenciasLaborales(SICECOL).Elsistemaarticularlasacciones queenmateriadecertificacinsedesprendandelprogramaColombiaCertifica,delprogramade certificacin de desempleados del SENA y organismos internacionales, entre otras. Adems, establecerestndaresentornoalasmetodologasyprocedimientospararealizarlaevaluacin de las competencias laborales en cada rea, teniendo en cuenta los lineamientos de los organismosinternacionalesdecertificacinylosavancesnormativosdelaComisinIntersectorial deCalidad.Asuvez,establecerlineamientosdepolticasobrelasprioridadesdecertificacinde competencias sectoriales, teniendo en cuenta las del desarrollo productivo del pas, la calidad y seguridad en procedimientos de alto riesgo y el grado de vulnerabilidad de la poblacin demandante, priorizando a la ms vulnerable. As mismo, dar prelacin a la formacin, actualizacin, cualificacin y fortalecimiento de las competencias de los docentes en todos los nivelesdelsistemaeducativo. La coordinacin del SICECOL se har en el marco de la Comisin Nacional de Certificacin de CompetenciasLaborales(CONCECOL)delacualharnpartelosministeriosdelaProteccinSocial, EducacinNacional,Comercio,IndustriayTurismoyColciencias.LaComisintendrparticipacin de representantes del sector educativo en sus diferentes niveles, de los sectores de formacin para el trabajo y desarrollo humano; de los sectores productivos, de los trabajadores y desempleados. Desarrollo de sistemas de informacin y capacidad de anlisis para establecer el mapa del recurso humano en Colombia y las necesidades del sector empresarial ComolosrequerimientosdeinformacindelaEGERHdebernserconstruidosgradualmentepor lasentidadescompetentes,elGobiernonacionalconcentrarlasaccionesas: Construccineimplementacindeunplanestadstico,quetransformarelsistemadeencuestas dedemandalaboralyeconmicasdesarrolladasporelDANE,quepermitaneldesarrollodemapas de demanda del recurso humano, indagar al sector productivo sobre sus necesidades de competencias laborales y llevar a cabo pronsticos acertados de las necesidades de recurso humano. As mismo, ajustarn e incorporarn mdulos en la Encuesta de Hogares con el fin de indagar sobre las reas de formacin y capacitacin recibidas por los miembros en edad de trabajar. Diseo e implementacin de metodologas para el seguimiento a las necesidades actuales y futurasderecursohumano,queincorporenelementosdinmicosquepermitandetectarcambios tecnolgicos y su relacin con las tendencias de necesidades de recurso humano, las cuales debern ser homologables y seguir parmetros internacionales en trminos de competencias y ocupaciones emergentes. El DNP apoyar a la Secretara Tcnica de la EGERH en el diseo e implementacin de las metodologas, as como en la elaboracin del seguimiento y reporte sistemticodelosresultados.

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Desarrollodelareddeobservatoriosyevaluacinyajustedelasestrategiasexistentesparael seguimiento al mercado laboral, en el se involucre el observatorio laboral del SENA, el OLE del MENylaplataformaScienTIdeColciencias,ObservatoriosRegionales,encuestasdeegresadosy encuestasaempresarios,entreotros,bajolacoordinacindelMPSyelMEN. Publicacinderesultadosdepronsticodenecesidadesderecursohumanoa2015y2020.Los resultados de la implementacin de la EGERH debern ser presentados anualmente por las entidadescompetentes.Loslineamientosgeneralesenmateriadegestinyformacindelrecurso humanoenelcorto,medianoylargoplazo,sernaprobadosporelCONPESperidicamente. Conformacin del esquema institucional para el desarrollo de la EGERH Sernecesarioestablecerlainstitucionalidadylascompetenciasdecadaunadelasentidadesque tendrnresponsabilidadesenlaEGERH,deconformidadconelDocumentoCONPES3674de2010, y destacar que sta deber ser desarrollada en todo el territorio nacional. As se impulsar la creacindelaComisinInterinstitucionalparalaGestindelRecursoHumano(CIGERH),sucomit ejecutivo y subgrupos de trabajo. La CIGERH estar conformada por los ministerios de la ProteccinSocial,EducacinNacional,ComercioIndustriayTurismo;elDepartamentoNacionalde Planeacin, Colciencias y la participacin del sector privado. Tendrn el apoyo ejecutivo de un Comit con funciones de secretara tcnica y de subgrupos de trabajo en temas como: (1) el desarrollo del sistema de informacin del mercado laboral y de demanda del recurso humano; (2) el desarrollo del MNC; (3) el fomento del modelo de gestin del recurso humano por competencias laborales dentro del sector productivo y la determinacin de sus necesidades; y (4)elfomentodelaofertadeformacinbasadaencompetenciaslaborales.Enlaprogramacin estratgicadecadaunodelosministerioseinstitucioneslaComisintendrlacompetenciade recomendarlasaccionesparaconoceryanalizarlaestructuradelrecursohumanodelossectores a su cargo; recomendar las acciones de poltica necesarias para contribuir al desarrollo de la competitividad, la productividad y el crecimiento, teniendo en cuenta los lineamientos de la EGERH; determinar la participacin de otras entidades del Gobierno nacional, Gobiernos territorialesyrepresentantesdelsectorprivado. Diseo e implementacin de lineamientos de Poltica en materia de migracin laboral Como complemento a todos los esfuerzos en materia de ajuste y seguimiento a la dinmica del recursohumanosedeberavanzar,conjuntamenteentrelosministeriosdelaProteccinSocialy el de Relaciones Exteriores, en la adecuacin de los lineamientos de la poltica en materia de migracinlaboral,detalmaneraquesecompatibilicelaofertaylademandaderecursohumano, elcrecimientodelainversinextranjerayen nuevastecnologasylasalida yentradaal pasde trabajadorescalificados.Estodebersoportarseenmecanismosdecontrolmigratorioeficientes, que sean sensibles a los cambios de la oferta de formacin para el trabajo y que permitan a medianoplazoqueelpascuenteconelpersonalcalificadosuficienteenlasreasdondehoyse evidencianlasgrandesbrechasdeformacin. Para esto, el Ministerio de la Proteccin Social, establecer lineamientos y estrategias de fortalecimiento institucional que permitan la formulacin de una Poltica Migratoria Laboral, encaminadaalmejoramientodelagestinmigratoriayeladecuadoflujodelapoblacinmigrante interna,fronterizaeinternacional.Paratalfin,sedesarrollarnlassiguientesacciones: DiseoyconcertacindeloslineamientosgeneralesdelaPolticaMigratorialaboral. FortalecimientodelaComisinIntersectorialdeMigraciones.
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Desarrollodeherramientasestadsticasydeanlisisquepermitancuantificarycaracterizarla poblacin migrante interna, fronteriza e internacional. Entre otros, la concertacin y coordinacininterinstitucionalparaeldiseoeimplementacindeunsistemadeinformacin estadsticoquepermitaobtenerydisponerenlneadeinformacinsobrepoblacinmigrante laboralinternacional. Implementacindeprogramasyproyectosparalaadecuadagestinmigratoriaycontroldel flujodelapoblacinmigranteinterna,fronterizaeinternacional,quepermitan,entreotros:el desarrollo de migracin selectiva de personal extranjero altamente calificado y polticas de empleoquefacilitenlainclusinlaboraldelosciudadanoscolombianosqueretornanalpas. El establecimiento de alianzas estratgicas para el mejoramiento de la gestin migratoria laboral y la promocin de negociaciones encaminadas a la suscripcin de convenios y o acuerdosmigratorioslaborales. Adecuacin de la legislacin en materia de control migratorio, a los lineamientos que se establecernenlaPolticaMigratoriaLaboral,guardandoconsistenciarespectodelPrincipio de Trato Nacional contenido en los acuerdos internacionales de integracin econmica y todos los acuerdos que el pas establezca con la comunidad internacional respecto a la migracinlaboral.

Implementacin de plan de choque para la formacin, en el corto plazo, de competencias laborales que permitan el avance en el nivel de productividad de los sectores locomotora Los sectores agropecuario, mineroenergtico, infraestructura de transporte y comunicaciones, viviendaysectoresbasadosenlainnovacin,deberndefiniren2011culessonsusnecesidades de recurso humano en trminos de perfiles, competencias y programas de formacin requeridos, de tal manera que el MEN como regulador de su formacin, capacitacin y aprendizaje,generelosincentivosalasinstitucionesdeeducacinparaeltrabajoyeldesarrollo humano, para priorizar la formacin y el desarrollo de competencias laborales especficas de acuerdo con las necesidades definidas por esos sectores. Los sectores de clase mundial desarrolladosporlaPolticadeCompetitividadseguirncontandoconelmismoapoyo,perocon especial nfasis en las mencionadas. Adicionalmente, el SENA ajustar su cobertura en capacitacin de acuerdo con las necesidades de corto plazo de los sectores locomotora, procurando generar un flujo adecuado de egresados, consecuente con la calificacin de los que actualmentehacepartedelafuerzalaboraldeestossectores.

3. Metas
TablaIII4
Desarrollodecompetenciasparalaprosperidad Indicador Nmeropromediodeestudiantesporcomputadorconectado PorcentajedeestudiantesconconexinaInternetdebandaanchalas24horasdesde lasedeeducativa. Porcentajedeestudiantesdemediaarticuladosconlaeducacinsuperioryla educacinparaeltrabajo LneaBase 2009 20 87% 38% Meta2014 12 90% 50%

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Desarrollodecompetenciasparalaprosperidad PorcentajedeestudiantescondominiodelinglsanivelB1 PorcentajededocentesdeinglscondominiodelinglsennivelB2 PorcentajedeestudiantesdelicenciaturaeninglsquealcanzanelnivelB2de competencia Porcentajedeestudiantesuniversitariosdeotrascarrerasdiferentesalaslicenciaturas eninglsquealcanzanelnivelB2decompetencia Programasacadmicosdepregradoypostgradoadistanciaconmsdel80%de virtualidad (acumulado) IncrementodelniveldedesempeodelapoblacinevaluadaenlasPruebasSABER5. y9.,respectoalosresultadosde2009 11% 15% 42% 18%B1 4%B2 194 0% 40% 100% 80% 40%B1 20%B2 300 25%

TablaIII5
Estrategia Indicadores(avances) ImplementacindeunMarcoNacionaldeCualificaciones CreacindelSistemaNacionaldeCertificacinde CompetenciasLaborales Consolidacindel enfoquepor competenciaspara fomentarlaarticulacin entrelaofertade formacinyelsector productivo Programasdeniveluniversitarioimplementadosconel enfoquedecompetenciaslaborales Programasdeniveltcnicoimplementadosconelenfoque decompetenciaslaborales Programasdeniveltecnolgicoimplementadosconel enfoquedecompetenciaslaborales ProgramasdeFormacinparaeltrabajoyeldesarrollo humanoimplementadosconelenfoquedecompetencias laborales Construccineimplementacindeunplanestadstico Desarrollodesistemasde informacinycapacidad deanlisispara establecerelmapadel recursohumanoen Colombiaylas necesidadesdelsector empresarial Conformacindel esquemainstitucional paraeldesarrollodela EGERH Diseoeimplementacindemetodologasparael seguimientoalasnecesidadesactualesyfuturasde recursohumano Desarrollodelareddeobservatoriosyevaluacinyajuste delasestrategiasexistentesparaelseguimientoal mercadolaboral Publicacinderesultadosdepronsticodenecesidadesde recursohumano CreacindelaComisinInterinstitucionalparalaGestin delRecursoHumanoCIREGH Avance Avance indicadoresa estrategias 2014 a2014 44% 100% 25% 50% 50% 50% 100% 44% 61% 100% 0% 53%

100%

100%

100

b)

Formalizacin laboral y empresarial


1. Diagnstico

Lainformalidad,tantolaboralcomoempresarial,hasidoidentificadacomounadelasprincipales barrerasparaalcanzarmayoresnivelesdecrecimientoeconmicodebidoasusefectosnegativos sobrelascondicionesdetrabajoysuorganizacin,laproductividad,ylafinanciacindelSistema deProteccinSocial(SPS). En la informalidad laboral se concentra la poblacin con una calidad del empleo deficiente, en cuanto a ingresos, jornada laboral, estabilidad, negociacin laboral y vinculacin a la seguridad social.EnColombia,paraelao2009,lostrabajadoresinformalesrepresentaronel61,1%delos ocupados (11.259.134 personas), concentrados en los sectores de comercio (33%), agricultura (20%)yservicios(18,8%).Poraosdeeducacin,el27%tenaprimariaincompleta,el19%alcanz primaria completa, el 22% tena secundaria incompleta y el mismo porcentaje secundaria completa.Deltotal,el41%sonmujeres,conuningresopromediode$328.554,entantoque,los hombrestienenuningresopromediode$671.897,cifrasquemuestranquelabrechaentreambos llegaal51,1%(tablaIII6).
TablaIII6.Marcoconceptual:empleoinformal
Unidadesde produccinpor tipo Empresas del sectorformal Empresas del (a) sectorinformal
(b)

Trabajadores porcuentapropia Informal 3 Formal

Empleossegnlasituacinenelempleo Trabajadores Empleadores familiaressin Asalariados remuneracin Informal Formal Informal Informal Formal 4 1 5 2 6 7

Miembrosde cooperativas deproductores Informal Formal 8

Hogares 9 10 Fuente:OIT.(2003).InformedelaConferencia. (a) Segn la definicin de la Decimoquinta Conferencia Internacional de Estadsticos del Trabajo (con exclusin de los hogares que empleanatrabajadoresdomsticosasalariados). (b) Hogares que producen bienes exclusivamente para su propio uso final, y hogares que emplean a trabajadores domsticos asalariados. Nota:Lascasillasengrisoscuroserefierenaempleosque,pordefinicin,noexisteneneltipodeunidadesdeproduccinencuestin. Las casillas en gris claro se refieren a los empleos formales. Las casillas no sombreadas representan los varios tipos de empleos informales. Empleo informal: Casillas 1 a 6 y 8 a 10. Empleo en el sector informal: Casillas 3 a 8. Empleo informal fuera del sector informal:Casillas1,2,9y10.

Lainformalidadobstaculizaelmejoramientodelaproductividaddelasempresas,puestoquelos trabajadoresinformalesnotienencompromisosvinculantesconsuspuestosdetrabajo,ysualto nivel de rotacin no permite acumular conocimientos que estimulen el aumento del valor agregado.Adems,creadistorsionesenelmercado,entrelasqueseencuentran:(1)bajorecaudo tributario que crea una mayor carga tributaria sobre las empresas formales; (2) mercados caracterizadosporinformacinasimtrica,enloscualescompitenproductosdemalacalidadque no cumplen las normas con los que s las cumplen; (3) incumplimiento de los derechos de propiedad;y(4)debilidadinstitucionaldebidoaquecreaincentivosparalacorrupcin.

101

Lainfo ormalidadempresarialenC Colombiaenlosltimosciincoaos,me edidacomoe elporcentajede 3, microe establecimien ntos que no tienen o que no renovar el registr mercantil53 ha estado en t e ron ro promedioenun55% %ynohalogradoreduccio onessustanciiales(figuraIII10).
FiguraIII10 0.Tasadeinfo ormalidademp presarial,2004 42008
(Po orcentajedemicroestablecimiento osquenotieneo norenovelregis stromercantil)

60

56,3 53,7

55,4

55

%
50 2004 2007 2008

Aos
Fuente:D DANEEncuestadeMicroestablecim mientos,IVtrimest tre.ClculosDNP DDE.

Encuantoalosefec ctosdelainfo ormalidadso obreelSistem madeProtecc cinSocial(SP PS),laevasiny elusin en las cotizaciones afe n ecta la soste enibilidad fin anciera del rgimen con ntributivo y los recurso osquelaNac cindebedes stinarparafin nanciarelrg gimensubsidiado.Dehech ho,conbase en laEncu uestadeCalid daddeVidad de2008,seen ncuentraque delos7.124.733ocupado osquereport tan estara afiliadosalrg gimensubsidiado,el14,5% %(1.027.229) )tieneningre esosentreun nsalariomnim mo y un milln de pesos y, por lo tanto, podran ser sujetos de estar afiliad p r p dos al rgim men contrib butivo54. Esta problemt a tica tambin ocurre en el sistema de pensio n n a ones y riesg gos profesionales. Este diagnstico se eala la imp portancia de establecer u una poltica que ataque los element tos estruct turales que generan la in g nformalidad laboral y em mpresarial. D esta forma, en cuanto a De o formalizacinlaboralelobjetivoespromover rcambiosen laregulacindelmercado odetrabajoq que permit su adecua flexibilidad y efectiva regulacin. Se debe bus tan ada a scar garantiza al trabajad ar dor estabilidad en el mercado de tr m rabajo, en lug de estabiilidad en el e gar empleo. La estabilidad en el n do jo orales e imp pulsa una gr ran mercad de trabaj estimula la flexibilidad de las re laciones labo movilid dadenelmer rcadolaboraldeactividad desobsoletas saemergentesymoderna as. Encuantoalaform malizacinempresarialelo objetivoespr romoverrefo ormasalsistematributario o,y eceryconsolidarprogram masencaminadosalaform malizacinem mpresarial,quepromuevan nla estable compe etitividad y la sostenibilida de las em a ad mpresas, la in ncorporacin de nuevas te ecnologas, y la y sta consolidacin de una cultura de formalizaci empresar ial y generac e n cin de empleo formal. Es estrate egia ser com mplementada con una de simplificaci n de trmit que se e a e tes encuentra en la seccin nIII.B.3.c:Me ejoramientod delentornode elosnegocios s.


53

Estamedicinsesustentaenlaobservacinempricadeq quelainformalida adesunfenmen oquecaracterizaprincipalmentea alas seusacomounind dicadordereferen nciaparadescribir rlainformalidadempresarialdetodalaeconoma. microempresasyporellos 54 El8%d delosocupadosqu uereportanestara afiliadosalrgime ensubsidiadotiene . enuningresosup eriora1,5smlmv. 102

2. Lineamientos estratgicos
Cambios normativos para la formalizacin empresarial y la modernizacin del mercado de trabajo. Poltica salarial y Comisin Intersectorial para la Formalizacin ElGobiernonacionaldisearunapolticasalarialquecorrespondaalosobjetivosdecreacinde empleo formal, fortalecimiento de las instituciones del mercado de trabajo y de preservacin y mejoramientodelosnivelesdeproductividadylasmetasdegeneracindeempleosdelpas.Con el objeto de coordinar la poltica de formalizacin del pas, en la cual confluyen la poltica macroeconmica,laproductiva,ladeproteccinsocialylafiscal,secrearbajodireccionamiento delMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)laComisinIntersectorialparalaFormalizacin(CIF), la cual integrar a los ministerios y entidades del Gobierno nacional que tengan injerencia en la formalizacin laboral, la generacin de empleo y el funcionamiento del mercado de trabajo. El propsitoprincipaldelaCIFsereldearticularyarmonizarlaspolticassectorialesqueimpactan laformalizacinlaboral,buscandoqueseajustenaloslineamientosquesobreformalizacindicte elMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)oquienhagasusveces. Formas de vinculacin laboral ElMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)fomentarlasreformasinstitucionalesnecesariaspara que en el mercado laboral se creen incentivos para la generacin de empleo, al tiempo que se propicielaconstruccinderelacioneslaboralesformalesdelargoplazoqueincidanenelaumento delaproductividad,lareduccindelosestmulosparalarotacindeempleadosylapromocinde unaestructuraeficientedelmercadodetrabajoconsistenteconlasnuevasformasdeproduccin y la dinmica de trasformacin tecnolgica. As, desarrollar las reformas a los esquemas de contratacindelpasdeacuerdoconlosobjetivosdelapolticadeempleoymercadodetrabajo; desarrollar un esquema de financiamiento armonizado y corresponsable de los aportes a la seguridadsocialparadiferentesformasdevinculacinlaboralregidasporelCdigoSustantivodel Trabajoylasdeprestacindeservicios,cooperativasdetrabajoasociadoolosnuevosesquemas derelacionesdetrabajo.Adems,propondrlaarmonizacinentreloscostosdevinculacinyde desvinculacin,ylosincentivosdeutilizarcadaunadelasdiferentesmodalidadesdecontratacin. Cdigo Sustantivo de Trabajo A travs del dilogo con los gremios empresariales y las organizaciones de trabajadores, el MinisteriodelaProteccinSocialimpulsarlamodernizacindeCdigoSustantivodelTrabajode acuerdoconlosobjetivosdeinsercindeColombiaenlaeconomainternacional.Enestesentido, seeliminarntrmitesyprocedimientosinnecesariosysetomarcomoprincipiolagarantadela movilidadyproteccinenelmercadodetrabajo.Asmismo,sepropiciarlaincorporacindelos avances de la jurisprudencia nacional sobre relaciones y derechos laborales, los convenios internacionales del trabajo, y la proteccin de las condiciones de trabajo. De acuerdo con el artculo 53 de la Constitucin Poltica de Colombia, tanto la estructura de contratacin del pas comoelCdigoSustantivodelTrabajo,sernreguladosporelEstatutodelTrabajo.

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Simplificacin tributaria para la formalizacin empresarial En Colombia la poltica tributaria se ha considerado ms desde el principio de capacidad contributivaquedesdeelprincipiodebeneficio55;enesemismosentidoelrgimentributariose ha desarrollado ms desde un enfoque fiscal que desde un enfoque dinamizador del desarrollo empresarial.Losdiagnsticosyestudioshanevidenciadoqueelrgimentributariocolombianoes ineficientedadoque:(1)distorsionalaasignacinderecursosentreactividades;(2)promuevela informalidad; (3) es inequitativo debido a que contribuyentes similares pagan tasas efectivas diferentes;y(4)espocoprogresivoporcuantoelgravamenefectivoalingresoylariquezadelas personasnaturalesesmuybajo(Perry,2010). Las problemticas anteriormente relacionadas resaltan la necesidad de disear un esquema tributario simplificado que reduzca la complejidad del sistema. En el mbito internacional, los pasesconmayorgradodetributacincomoChileyEspaahangeneradoesquemassimplificados para incrementar el nivel de recaudo tributario y facilitar el desarrollo de las empresas. De este modo,conelpropsitodeincentivarlaformalizacinempresarialelGobiernonacionaldisear un esquema de simplificacin tributaria que considere entre otros aspectos los siguientes elementos:(1)reduccindelacomplejidaddelsistema;(2)automatizacinyvirtualizacindelos trmites, procesos y procedimientos; (3) diseo de mecanismos para incentivar el cumplimiento voluntario;y(4)reduccindelasexenciones. En forma complementaria el Gobierno nacional disear un rgimen nico para el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en el cual se incluyan tanto a las personas naturales como jurdicas. Este rgimen nico permitir reducir los costos tanto de administracin como de control y deber reducirlasdistorsioneseconmicasactualesqueposeeelimpuestorelacionadasconlaausencia deunatasanicaylaexistenciadelrgimensimplificado. Mecanismos y estmulos para la formalizacin laboral y empresarial Instituciones del mercado de trabajo y servicios de proteccin social En el cuatrienio, el Gobierno nacional bajo el liderazgo y coordinacin del Ministerio de la Proteccin Social, armonizar y precisar las funciones de las instituciones integrantes del mercadode trabajo,yestudiarlafactibilidaddemodificarelfinanciamientodelosserviciosde ProteccinSocialconcargoalanmina,sinperjuicioensuprestacin.Demaneraparticular,las Cajas de Compensacin Familiar, previo estudio del Ministerio de la Proteccin Social y del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), ajustarn sus funciones a las necesidades del mercado de trabajo del pas, para constituirse como prestadores de servicios de empleo y proteccinsocialregulados(incluidoelsubsidiofamiliar). Primer empleo La regulacin del mercado de trabajo y la armonizacin de las normas y costos que lo rigen, permitir consolidar las reglas de juego de los actores que intervienen en ste, reduciendo los costos de transaccin en las relaciones que se establecen entre trabajadores, empresarios y Gobierno. Adicional a la introduccin de reformas estructurales, en el corto y mediano plazo es necesario desarrollar mecanismos y estmulos que promuevan la formalizacin laboral y empresarialylacreacindeempleo.Sedeberavanzareneldiseodealternativasparareducirla
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Deacuerdoconelprincipiodelbeneficio,cadaciudadanodebecontribuiralfinanciamientodelascargaspblicasenfuncindelos bienesyserviciosqueelEstadoleproporciona.Encambio,elprincipiodecapacidadcontributiva,la contribucinal financiamientodel gastopblicosedeberealizarenfuncindelasposibilidadeseconmicasdecadauno(Hernndez,2009). 104

tasadedesempleodelapoblacinjoven.Enparticular,sepromoverunapolticaactivaparael acceso al primer empleo de los trabajadores entre 18 y 28 aos, permitiendo a las empresas descontardelimpuestoderentalosaportesparafiscalesdeestosnuevosempleados. Programas para la formalizacin ElMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)yelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo(MCIT) promovernunprogramadecdigosdeconductaquecertifiqueelcumplimientodelosderechos fundamentalesdeltrabajoylaformalizacinlaboral.Elprogramaseconcentrarenlossectores delaproduccinenprocesodeinsercinofortalecimientoenlosmercadosinternacionales,yser uninstrumentodeproteccindelosderechosdelostrabajadoresydepromocindelcomercio. Cuando se trate del mercado nacional, el cdigo de conducta permitir visualizar a los compradores las empresas que han ingresado a la ruta de formalizacin laboral y empresarial, convirtindoseenunincentivoenlaeleccindesusproductosy,porlotanto,delfomentodela formalizacin. El Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT)dentrodelProgramadeTransformacinProductivadisearnunaestrategiadedesarrollo deproveedoresquelepermitaamicroypequeasempresas(Mypes)informalesconvertirseen proveedoras de empresas de mayor tamao de forma tal que se fomenten relaciones de largo plazoysepromuevalatransferenciatecnolgica.Laestrategiadebecontemplarlaformalizacin en un amplio sentido, favoreciendo el cumplimiento de las normas laborales y de la regulacin empresarial. Desdeunaperspectivaintegral,queinvolucrelascaractersticasdelasempresas,delossectoresy del entorno regional en el que stas se desenvuelven, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo(MCIT),enelmarcodelasComisionesRegionalesdeCompetitividadcrearunprograma queidentifiquesectoresconaltosnivelesdeinformalidadparadesarrollarestrategiasespecficas conmetodologasdesensibilizacinycapacitacin paralaformalizacin.Cada estrategiadeber partir de la identificacin previa de las barreras u obstculos especficos que enfrentan las empresasdecadasectorparasuformalizacin. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo estar encargado de coordinar con las entidades relacionadas el diseo e implementacin de la estrategia nacional de formalizacin. Bajo esta estrategiadisearypromoverprogramasparafomentarlaformalizacinempresarialylaboral de acuerdo con lo establecido en el artculo 3 de la Ley 1429 de 2010, dar continuidad al programaRutasparalaFormalizacin56ydesarrollarBrigadasEmpresariales. El Gobierno nacional propondr una regulacin para que las entidades, que por mandato legal deban establecer el cobro de tasas por servicios requeridos para el desarrollo formal de las actividadesempresariales,reglamentendemaneraespecialelpagogradualdeestasobligaciones deacuerdoconeltamaodelasempresas. Laestrategiadeformalizacinempresarialdebetenerencuentaelcicloeconmicoyproductivo delaempresa(creacinycierredeempresas).ParaelloelGobiernonacionalpropondrreformas al cdigo de comercio, con el propsito de generar mecanismos de proteccin flexibles y adecuadosquelepermitanalasempresasreorganizarseconlasposibilidadesdesalvamentodela
ElProgramaRutasparalaFormalizacintienecomopropsitollevaralasunidadesinformalesalaformalidadmedianteunproceso de sensibilizacin, acompaamiento y apoyo a las empresas para que obtengan el registro mercantil y desarrollen su potencial productivo.Actualmente,sehanvinculado19cmarasdecomercioysehatransferidolametodologaaotras33. 105
56

actividadproductivaydelosempleosoliquidarserpidamenteparaquelosactivosproductivos regresenrpidamentealaactividadeconmica. Focalizacin de servicios e incentivos a la formalizacin La regulacin del mercado de trabajo y los mecanismos e incentivos conducentes a la formalizacin empresarial y laboral, sern fortalecidos con una estrategia de acompaamiento y acceso priorizado a los servicios pblicos y privados dirigidos a las Mypes en proceso de formalizacin. Se promover un acceso efectivo a los servicios brindados por las Cajas de CompensacinFamiliaryporelSENA,detalformaquelostrabajadoresyempresariospercibanel beneficio del pago de los aportes parafiscales. Dicho acceso afianzar el proceso de reentrenamiento laboral, la optimizacin de la organizacin del trabajo y de la produccin, y el mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores. De la misma manera, en el marco del programa de Responsabilidad Social Empresarial y de los cdigos de conducta, se promover la inclusinenlasredesdecomercializacinformaldelasMypesformalizadas. Herramientas para aumentar la productividad y facilitar la formalizacin laboral y empresarial Intervenciones en el mercado laboral en periodos de crisis para evitar la informalidad Para fortalecer la capacidad de respuesta tanto de los hogares como de las empresas para enfrentar los periodos de crisis derivados de choques internos o externos, el Gobierno nacional deberavanzarenmedidasreglamentariasquefomentenlaflexibilidadenelmercadodetrabajo, laexpansindepolticasactivasypasivasdeempleo,yladisponibilidaddeherramientasformales y de mercado para hacer frente a este fenmeno. Dichas medidas incluirn mecanismos que permitan a las empresas dirigir a los trabajadores a procesos de reentrenamiento laboral sin necesidad de desvinculacin laboral. La activacin de estas medidas excepcionales y su vigencia dependern exclusivamente de la duracin de la crisis y deben actuar coordinadamente con la institucionalidadynormativavigente. Enelmismosentido,sedeberavanzareneldiseodealternativasquefomentenlaestabilidad del empleo y que controlen la expansin de la informalidad en pocas de crisis globales o sectoriales. En particular, se propone la creacin de un mecanismo que provea herramientas contracclicas para prevenir y mitigar los efectos no deseados en el mercado laboral en estos periodos, que cuente con aportes del Gobierno nacional, los empleadores y los trabajadores. El Gobiernonacionaldefinirelalcancedeestemecanismo,ascomolaarticulacinconlaPoltica deGeneracindeIngresoscontenidaenelpresenteplanyconotraslneasdeaccinorientadasa promover la formalizacin laboral y empresarial. As mismo, el Gobierno nacional podr crear mecanismos de contratacin flexible para responder a los efectos de emergencias naturales, socialesoeconmicasdemaneraquesedinamiceelmercadolaboralyseprotejanlascondiciones devidadelapoblacinvulnerable. Sistema de Proteccin al Cesante El Gobierno nacional desarrollar un esquema de proteccin a los ingresos para la poblacin trabajadora,quesebaseenmecanismosdeahorroindividualysolidaridad,particularmentepara los asalariados formales. As mismo, se definir la factibilidad de que el financiamiento de este esquema est soportado en un redireccionamiento de los aportes a cesantas y a las Cajas de CompensacinFamiliar.EldesarrollodeesteesquemaimplicareldesmontegradualdelFondode FomentoalEmpleoyProteccinalDesempleo(FONEDE),enelmarcodelaracionalizacindelos
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servicios prestados por las Cajas de Compensacin Familiar. Sin embargo, de la mano de los esfuerzosporformalizarquesehansealado,seconsiderarnalternativasdeproteccinbasada en ahorros para los no asalariados e informales. El Gobierno deber definir una poltica que permita profundizar los lineamientos anteriormente expuestos, as como la integracin de este componente con el resto del Sistema de Proteccin al Cesante, el Sistema Nacional de IntermediacinLaboralyelSistemadeFormacindeCapitalHumano. As mismo, se debe avanzar en definir la factibilidad de contar con un pilar subsidiado de desempleo (subsidio al desempleo) para ciertos grupos poblacionales que estaran por fuera del esquema anteriormente propuesto, o, como opcin, definir polticas activas de mercado de trabajocomoalternativadeproteccindelosingresosdelostrabajadores. Sistema General de Pensiones y Beneficios Econmicos Peridicos Es necesario garantizar la disponibilidad de mecanismos de proteccin a la poblacin en edad adulta mayor vulnerable y la poblacin econmicamente activa reconociendo la heterogeneidad delapoblacinocupadaenColombia,ysucapacidaddeahorroalsistema(e.g.BEP,cotizacinpor das). Estas acciones van en paralelo con el proceso de formalizacin de la economa y de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, para lo que es necesario ajustar el diseonormativodelSistema(trasladoentreregmenes)yoptimizarelrecaudodelosrecursos. Adicionalmente,sebuscaquelosrecursosdelFondodeSolidaridadPensionalseanadministrados enfiduciaporlassociedadesfiduciariasdenaturalezapblicaoprivada,conelfindefavorecerla libertadeconmicaydarleunamayoreficienciaalaadministracindeestosrecursos. EncuantoalosBeneficiosEconmicosPeridicos(BEP),conformealodispuestoenelartculo87 delaLey1328de2009,sedefinirvaCONPESloslineamientosdelfuncionamientodelmecanismo de BEPs para el pas. Al seguir las recomendaciones del CONPES, se deber definir quin ser el operador del mecanismo, la entidad responsable de su funcionamiento, las condiciones de entrada y salida, el esquema de incentivos y el mecanismo de propaganda y masificacin. As mismo, se debern dar facultades a laSuperintendencia Financiera para que haga la inspeccin, vigilanciaycontroldeesteinstrumento.Finalmente,sedeberadelantarunaevaluacinoperativa desuimplementacin. ConlaentradaenfuncionamientodelmecanismodeBEP,sehacenecesarioredefinirlaestructura delSistemaGeneraldePensionesdelpas;enparticular,sedebendefinirconclaridadlospilares solidario y subsidiado. Esto implica, por un lado, evaluar la conveniencia de continuar con la cuentadesolidaridaddelFondodeSolidaridadPensionalenvirtuddeldesarrollodelosBEP;y,por elotro,establecerunasolagerenciaoperativaparalosprogramasdeproteccindelosingresos paraeladultomayor. Mecanismos de proteccin a la vejez En la ejecucin de la poltica de equidad, es necesario continuar con el desarrollo de los mecanismosdeproteccinfrentealascontingenciasqueafectanalosindividuosensuvejez.Por ellodebenrevisarseciertosaspectospuntualesdelosregmenesdelsistemaqueestnlimitando oimpidiendoelaccesoabeneficiosdemejorcalidad,yqueafectanenalgunoscasoslasolidaridad delSistemaysusostenibilidad.

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Estosmecanismosdebenbuscarhacerefectivaslasreglasylosprincipiosprevistosenelartculo 48delaConstitucinyenelActoLegislativo01de2005,entrminosdeuniversalidad,equidad, sostenibilidadysolidaridad. Encuantoalauniversalidadyequidad,debemencionarsequelareformaconstitucionalde2005, enconcordanciaconlaLey100de1993enestamateria,previlafinalizacindelosregmenes especialesel31dejuliode2010ydelosregmenesdetransicinpensionalhastaelao2014.A partir de esta ltima fecha, salvo las excepciones previstas expresamente en la Constitucin Poltica,loscolombianosestarnsometidosintegralmentealSistemaGeneraldePensiones.Sin perjuicio de lo anterior, se deber garantizar el pago de las obligaciones adquiridas bajo los regmenesanteriores,deacuerdoconlosmecanismosdenormalizacinpensional. Cobranenestecontextomayorimportancialasreglasquepropendanporunamejorcalidaddelos beneficios pensionales que reciban las personas a la finalizacin de su vida laboral, tratando de asegurarunarelacinrazonableentrelossalariosylapensinfinal,partiendodelsupuestodeque la pensin tiene por finalidad sustituir el ingreso de las personas en la vejez. Para ello se establecernreglasquetratendegarantizarunamayordensidaddecotizacionesyasuvez,que garanticen una mayor proporcionalidad entre el salario devengado y la pensin recibida. Estos mecanismos se definirn en coherencia con los principios constitucionales de sostenibilidad y solidaridad. Debetenerseencuentaademsqueloscambiosdemogrficosindicanquelaspersonassonahora mslongevas,loqueimplicaquerequierendeingresosadicionalesydeserviciosespecficospara subienestarenestaetapadelavida. Para las personas que no alcancen a pertenecer al Rgimen General de Pensiones, deber continuarse en la definicin y desarrollo reglamentario de los beneficios econmicos peridicos, enlaformaprevistaenlaLey1328de2009.Estaopcinparalaspersonasdeescasosrecursosy quenoalcanzanaconformarunapensin,serviableconlaconcurrenciaconlosrecursosquese acumulenenelFondodeSolidaridadPensional.Paraello,esnecesariofortalecerlaadministracin de dicho Fondo en condiciones de eficiencia y en un marco de la libertad econmica y de competencia. Esta alternativa de ahorro para la vejez complementa los incentivos a la bancarizacindelaspersonasquenotienenaccesoporrazonesdesuingresoalsistemageneral de pensiones y al sistema financiero en general. Por ello, ser vital que la administracin del ahorrodeestaspersonasenparticularsehagateniendoencuentalasopcionesdemnimocosto. En el mbito del Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad, se deben fortalecer algunos aspectos que afectan el monto de la pensin y deben revisarse disposiciones que afecten los costosdeadministracindelSistema.EnelcasodelagarantadeFogafinalasadministradoras delrgimendeahorroindividualconsolidaridad,seconsideraprocedenteeliminarestagaranta, pues el sistema cuenta ya con las seguridades y mecanismos de proteccin regulatorios y de supervisinqueaseguran unadecuadomanejodeesteriesgo. Entodo caso,deacuerdo conla ley,lagarantageneralafavordelosafiliadosquedaencabezadelaNacin. Adicionalmente, el Gobierno nacional definir el rgimen de organizacin y administracin del Fondo de Garanta de Pensin Mnima del Rgimen de Ahorro individual con Solidaridad, en concordanciaconloestablecidoenelartculo7delaLey797de2003.

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Intermediacin Laboral y Gestin del Empleo ElMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)avanzareneldiseoeimplementacindeunSistema quearticulelosprocesosdeintermediacinlaboralygestindelempleo,involucrandoaactores pblicosyprivados,ascomolapermanenteparticipacindeinterlocutorescomolossindicatosy organizaciones comunitarias que desarrollen directamente temas de empleo. Este Sistema vincular en su estrategia a las agencias de colocacin o empleo y las empresas de servicios temporales y otros agentes como las universidades, medios escritos y electrnicos. De esta manera, se considerarn alternativas de prestacin de servicios de intermediacin laboral tanto pblica como privada, bajo un esquema de certificacin que incluya requisitos mnimos en trminosdecobertura,serviciosprestadosypoblacinatendida,entreotros. Sistema de Riesgos Profesionales El Ministerio de la Proteccin Social (MPS) fortalecer el sistema de inspeccin preventiva, vigilancia y control en riesgos profesionales en el territorio nacional, como instrumento fundamental para incentivar la cobertura al sistema. As mismo, se revisarn y ajustarn los procesosylasaccionesdecompensacinporprdidadecapacidadlaboral,causadaporlimitacin funcionalen procuradel mejoramientodelacalidaddevidadelostrabajadores.Finalmente,se debe avanzar en la disminucin de los tiempos de calificacin y la mejora de los procesos de reconocimientos de prestaciones de origen comn o profesional de las personas afiliadas o beneficiarias,conelfindesalvaguardarelderechodelapersonaquevedisminuidasucapacidad productiva. Fortalecimiento de la Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajo ElSistemadeInspeccin,VigilanciayControldelTrabajoconcentrarsusesfuerzosenunmodelo de inspeccin preventiva orientado a aquellas actividades econmicas, empresas y regiones geogrficas con mayores niveles de riesgo e ndices de conflictividad laboral. Esto requiere el desarrollo de sistemas de informacin oportunos que permitan adelantar anlisis efectivos de riesgolaboral. Para el sector informal de la economa, se adelantarn acciones de promocin, divulgacin e informacinsobrelosbeneficiosdeacogersealasiniciativaseincentivosdeformalizacinlaboral promovidos por el Gobierno; desde el punto de vista de control, desarrollar las acciones de control,vigilanciayseguimientoalprocesodeformalizacin. Adems de las acciones de inspeccin preventiva se desarrollarn programas especiales focalizados a las regiones y sectores caracterizados por mayores niveles de conflictividad e incumplimientodelanormativalaboral. Para esto se implementar un Sistema de Informacin de Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajoquepermitacaracterizarelperfildelaproblemticasociolaboraldelpasyquegenerelos insumos requeridos para la vigilancia de la normativa laboral y de seguridad social integral con nfasisenelcontroldelaevasinylaelusin. Sefortalecerelserviciodeatencinalciudadanoatravsdelaimplementacinyeldesarrollode sistemasvirtualesdeatencinydeautomatizacindeprocesosyeliminacindetrmites. Paraellogrodeestospropsitosseadelantarnprocesosdecualificacindelrecursohumanodel rea de Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajo, mediante acciones permanentes de

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capacitacin en el uso de sistemas de informacin y tecnologas de las comunicaciones, en la legislacinlaboraldelpasyenmetodologasparaelmejoramientodelascondicionesdetrabajo. Finalmente, se promover la conciliacin y concertacin para la resolucin de los conflictos laborales y la divulgacin de la IVC del trabajo a los distintos actores de la sociedad para transformarlaculturadecumplimientodelasnormaslaboralesydeseguridadsocialintegraldel pas. Dilogo social para el fomento de la productividad y la formalizacin laboral El Gobierno nacional promover el dilogo socialcon y entre los trabajadores y empresarios. Se dar una mayor relevancia a la Comisin Permanente de Concertacin de Polticas Salariales y Laborales, en la cual se dialogar y concertar la poltica de mercado de trabajo del pas y las iniciativas de formalizacin laboral y empresarial que se deriven de la CIF. As mismo, esta Comisin contar con una secretara tcnica independiente. Se ampliarn las subcomisiones de concertacin estimulando los acuerdos sectoriales de empleo, los cuales promovern la construccin de relaciones laborales de largo plazo en los sectores dinmicos de la economa, especialmente en los que presenten grados elevados de informalidad o dficit en calidad del empleo.ElMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)desarrollarundilogofluidoconlosactores intermedios de los gremios empresariales y los sindicatos, y disear mecanismos para la asociacindelostrabajadoresyempresariosdelsectorinformaleimpulsarestrategiasmediante programasdeactualizacindirigidosalostrabajadoresafiliadosalossindicatosquehaganparte de las confederaciones de trabajadores que tengan representacin en la Comisin Nacional de Concertacin,enelmarcodelaLey278de1996.Finalmente,elMPSelaboraruncensosindicaly promoverunnuevodilogosobrederechodeltrabajoyproductividad,enelcualseestimuleel fortalecimiento institucional del pas necesario para promover la formalizacin laboral y empresarial.

3. Metas
TablaIII7
Formalizacinlaboralyempresarial Indicador Informalidad Empresarial. (Nmero de empresas formalizadas a travs de programasdecooperacinpblicoprivada) InformalidadLaboral.Totalnacional (Porcentajeinformalessobreeltotaldeocupados) InformalidadLaboral.Total13reas (Porcentajeinformalessobreeltotaldeocupados) BrechadeInformalidad.Total13reas (Ciudadconmayorinformalidad/Ciudadconmenorinformalidad) AfiliadosalSistemadePensiones.Porcentaje SistemadeRiesgosProfesionales.Nmerodeafiliados Porcentajedelosocupadosconalgntipodemecanismodeproteccinalos ingresos Porcentajedesempleadosquehansidoubicadoslaboralmenteenelmarco delSistemaNacionaldeIntermediacinLaboral LneaBase2009 3.408 61,1% 52,3% 1,50 32,0% 6.766.192 30,0% 4,0% Meta2014 70.000 54,4% 46,0% 1,39 42,0% 8.766.192 40,0% 15,0%

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2.
a)

Infraestructura para la competitividad


Servicios de transporte y logstica
1. Desarrollo logstico

El continuo crecimiento de los volmenes de comercio exterior, en conjunto con una mayor demanda del mercado nacional, fundamenta la necesidad de promover la utilizacin de la infraestructuradetransportedeformaptimaysegura.Esascomolalogsticaseconvierteenla herramienta de gestin efectiva del flujo y almacenamiento de bienes, servicios e informacin. Esta nueva concepcin de optimizacin del transporte, permitir enfrentar adecuadamente el aumentodelcomerciotransfronterizo,fomentarbuenasprcticas,consolidarlaintermodalidad,y articularplanesambientalmentesostenibles. Enesesentido,yconelobjetivodeapoyareldesarrollodeltransporteylainfraestructuradelpas, se fortalecern las acciones de implantacin de la Poltica Nacional Logstica (PNL), lo cual redundarenunimpactodirectosobrelaproductividaddelaslocomotorasdelcuatrienio. Marco institucional e informacin logstica Sefortalecerelmarcoinstitucionaldelsectorlogstico,creandoalinteriordelComitNacionalde LogsticadeTransporte(CNL)57,laCoordinacinProgramticadeLogstica(CPL)ylaUnidadTcnica de Ejecucin Logstica (UTEL). Esta estructura le permitir al Comit aumentar su operatividad, desarrollar nuevas herramientas de actuacin para la implementacin de la PNL, y mejorar la coordinacindelossectorespblicoyprivadoresponsablesdelapoltica. LaCPLestarcompuestaporrepresentantesdelasmismasentidadesqueconformanelComit58y dar orientaciones operativas y seguimiento a las actividades asociadas a los lineamientos de poltica. Esta Coordinacin se deber articular y estar en continua comunicacin con las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC), acompaando y apoyando los ejercicios de planeacin estratgica para la competitividad. Lo anterior, tambin implicar un fortalecimiento institucionalytcnicodelasCRCentemasespecficosdesolucionesdeinfraestructuraylogstica, bajoloslineamientosdelSistemaNacionaldeCompetitividad(SNC). Porsuparte,laUTELestarcompuestaporprofesionalesespecializadosentemasdetransportey logstica, economa, procesos productivos y ambientales del MIT y del DNP, y tendr como objetivoprincipalserlasecretaratcnicadelCNL,desdedondeseestructurarnlasactividades paralaimplementacindelaPNL. El equipo de la UTEL servir para conformar las gerencias de corredores logsticos integrales, quienes se encargarn de articular a los actores pblicos y privados en la gestin de todas las acciones que se realicen sobre un corredor estratgico en el que convergen mltiples flujos comerciales.ElMITconelapoyodelDNPconformarlaprimeragerenciadecorredoreslogsticos articuladaconeldesarrollodeinfraestructuralogsticaespecializada..
57 58

AntesCOMIFAL:ComitparalaFacilitacindelComercioylaLogstica. Sector privado: sector productivo, gremios y transportistas; sector pblico: Alta Consejera para la Competitividad y las Regiones, MinisteriodeInfraestructurayTransporte,MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo,DIAN,ProexportyDNP. 111

BajoelliderazgodelaUTEL,sepondrenmarchaelprimerObservatorioNacionaldeLogsticade Cargas (ONLC) que consolidar, administrar y procesar informacin del sector, que refleje la evolucindelalogsticadelpas,posibilitandoeldiseodepolticasylapriorizacindeacciones para la eficiencia de las cadenas de abastecimiento, y que con un seguimiento efectivo de las mismas,determinelanecesidaddereorientarlasoreformularlas. Transporte intermodal, plataformas y logstica urbana La UTEL adelantar las acciones necesarias para impulsar la complementariedad modal, incluyendo estudios especficos sobre la mejora de la navegabilidad del modo fluvial y la operatividad del modo frreo, con recomendaciones para la promocin e integracin de estos modos. Adems, se continuar con los estudios de factibilidad para la construccin de Infraestructuras LogsticasEspecializadas(ILE)quetenganunimpactoenlasdinmicasdecomercio,yenfocadasa la generacin de valor agregado en las cadenas logsticas. Los estudios incluirn el anlisis del modelodegestinparasudesarrollo. Conbaseenparmetrosgeneralesdecompetitividadygeneracindevaloragregadoenprocesos logsticos,elGobiernonacionaltrabajarenlareglamentacinespecficadelasILE,definindolas como infraestructura estratgica de inters pblico y nacional, e incluyendo mecanismos de promocin a los puertos secos, zonas de actividad logstica portuaria (ZAL), reas de apoyo logstico en frontera, centros de carga area, zonas de consolidacin y distribucin urbana, plataformas logsticas multimodales59. En ese sentido, esta nueva concepcin de tipologa de infraestructura,implicarlarevisinyajustesnormativosyoperativosentemasdefacilitacindel comercioexterior. As mismo, para fortalecer la productividad de las zonas y terminales portuarios en trminos de servicios logsticos, y su integracin a cadenas de abastecimiento eficientes, los Planes de ExpansinPortuariaalosqueserefierelaLey1de1991,incluirnlineamientosespecficospara estimularlainversinprivadaenzonasdeactividadlogsticaportuaria. Mediante la consolidacin de modelos de ciudades en trminos logsticos ciudades puerto, ciudades fronterizas, ciudades de consolidacin, ciudades de logstica mixta, etc., el Gobierno nacional, a travs de la UTEL, apoyar a los entes territoriales en la articulacin de sus planes logsticosconsusplanesdeordenamientoterritorialydemovilidadurbana.Enparticular,laUTEL asistir en el diseo de herramientas que orienten la gestin logstica, y permitan identificar y aumentarlosimpactospositivosqueestasiniciativasgeneranenlafuncionalidaddeltransportey elentornourbanolocal. Todas las iniciativas de constitucin de nodos regionales representan un reto institucional en la medidaenquediferentesactoresdebenfuncionarbajounobjetivocomn.CasoscomoeldelEje Cafetero,lazonaCaribeyCaucaPacfico,plasmadosenlaPNL,reflejanelpotencialdeagrupar orientaciones de mercado as como fortalezas industriales. Para ello, la UTEL adelantar los estudios necesarios a nivel de pre factibilidad y factibilidad que permitan determinar diseos bsicosdelainfraestructuralogstica,microlocalizacionesdelamismaymodelosdegestin.

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PolticaNacionalLogstica,DocumentoCONPES3547de2008. 112

Promocin de Infraestructuras Logsticas Especializadas (ILE) La articulacin del sector pblico y privado se estimular a partir de la conformacin de los espacios adecuados de dilogo y concertacin en los que se integren los esfuerzos de ambas partesparaapalancargrandesproyectos.EldesarrollodeILEestaracargodelsectorprivadoy serpromocionadoporelGobiernonacional.Asmismo,seestudiarnlassiguientesalternativas de fomento de estos proyectos: (1) adquisicin y concesin de los terrenos identificados como aptosparalaconstruccindeILE;(2)declaracindelasILEdentrodelrgimendezonasfrancas; (3)declaracindelosterrenosaptosparaeldesarrollodeILEcomodeintersnacionalyutilidad pblica; (4) cofinanciacin de la inversin necesaria para adelantar el proyecto; (5) participacin pblicadentrodelmodelodegestindelaILE;entreotras. Lo anterior, conlleva a incluir dentro de la reorganizacin y fortalecimiento institucional para el transporte y la logstica, estrategias para identificar y dotar a las entidades involucradas en el tema, de las funciones y herramientas de gestin para la efectiva promocin de este tipo de infraestructuraestratgicaparaelpas. Servicios logsticos de valor agregado Con el objetivo de elevar al transporte terrestre automotor de carga como un sector de clase mundial,setransferirlametodologadetransformacinproductivaparaestesector.Sebrindar especial enfoque a planes que motiven la prestacin de servicios logsticos eficientes, que fortalezcanlascadenasproductivasnacionalesdealtovalortransable,incorporndolesestndares decalidadyseguridad. En el marco de las buenas prcticas empresariales que promueve la PNL, se apoyar la formalizacin empresarial de prestadoras de servicios de transporte, en especial para el modo fluvialcuyosbeneficiosdirectossereflejarnenelaumentodelaconfiabilidadporlaprestacin demejoresservicios.Deigualmaneraseincentivarlaasociacindeempresasdetransportede cargadelosmodosfrreo,carretero,fluvialymartimoque migrendeunesquemaempresarial monomodaleindependiente,aunointegradoyquepromuevalaintermodalidad.Estetrabajolo coordinarelMITcomopartedelaestrategiadepolticayregulacindeserviciosqueadelantar paraelserviciopblicodetransportedecarga,yparalocualcontarconfondosdecooperacin tcnicadebancamultilateral. Comounadelasestrategiasparaimplementarbuenasprcticasenelsectorprivado,seenfocarn esfuerzosparacapacitaralcapitalhumanoenelsector,fomentarlainvestigacinyfortalecerlos conocimientosengestindelacadenadeabastecimientoylainterrelacinentreeltransporteyla logsticadecarga.Igualmente,yapartirdeldesarrollodeunestudiosobrelasprincipalescadenas deabastecimiento,dondeseidentifiquencuellosdebotella,necesidadeslogsticasydebilidades competitivas,seincorporarelconceptodelogsticadereversaenlacadenaproductiva. La UTEL gestionar y facilitar la firma de acuerdos y convenios acadmicos entre el Gobierno nacional y entidades nacionales e internacionales, en aras de crear el Programa Nacional de Investigacin en Transporte y Logstica. En el marco del ONLC, se estructurar un plan para integraralpasconlacomunidadlogsticaregionaldeAmricaLatinayelCaribe,queincentiveel intercambio de conocimiento y experiencias en temticas especficas del sector. As mismo, la UTEL,conapoyodelasautoridadeslocales,gremios,sectorproductivoyacademia,fomentarla organizacin y desarrollo de foros, congresos y talleres temticos peridicos, que presenten avancesendesarrollostecnolgicosyexponganestrategiasparaeldesarrollodelsector.

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Afindearticularlossistemasdeinformacinytelecomunicacionesaprocesoseinfraestructuras logsticas,sellevarnacabolosestudiosquepermitandeterminarelniveldepenetracindeTICe SIT,yladefinicindeaccionesrequeridasparasuuso,masificacinyaprovechamiento,enarasde mejorarlaoperatividadlogsticaygenerarbeneficiosderivadosdelposicionamiento,trazabilidady confiabilidad. El MIT incorporar las mejores prcticas en sistemas de informacin y telecomunicacionesparaprocesoslogsticoseneldiseoydesarrollodelICLeimplementacindel RNDC. Control y facilitacin del comercio exterior Mediantelaconsecucindeacuerdosentrepasesvecinos,sebuscarcompatibilizarlosprocesos yrequisitosaduanerosdemaneraqueseagilicenlostiemposdepasoenlosnodoscomerciales. As mismo, y a partir de la exitosa experiencia de implementacin de procesos de facilitacin comercial registrada en los puertos, se dar alcance a todos los puntos de ruptura de carga con procesos giles y ptimos de inspeccin y control de aduanas en el marco del nuevo estatuto aduanero. Especficamente, se consolidar la herramienta de Ventanilla nica de Comercio Exterior(VUCE),laimplementacindelsistemadeInspeccinFsicaSimultneaydeInspeccinNo Intrusiva. Adicionalmente, se apoyar la implementacin del Operador Econmico Autorizado, figuraqueofrecerfacilidadesalmovimientodecargatransfronteriza. Todasaquellasestrategiasyaccionesdefacilitacincomercialqueseanaliceneimplementenen los nodos de comercio exterior debern velar por la seguridad del movimiento de carga local y extranjera,incrementandoyasegurandounniveldeconfiabilidadenlacadenadeabastecimiento. Paraesto,seanalizarn,entreotras,todaslasventajasybeneficiosqueelusodeTICofrecesobre el control y monitoreo de los bienes, al igual que la homologacin y alineacin de procesos aduanerosentreelpasysusprincipalessocioscomerciales,especialmentelospasesvecinos. De manera complementaria, para dar continuidad a la prestacin de los servicios logsticos asociados a la distribucin de la carga de importacin y exportacin ,las empresas privadas involucradas y las entidades gubernamentales encargadas de la inspeccin y control aduanero, antinarcticos, sanitario, fitosanitario podrn adoptar las medidas que sean necesarias para garantizarel servicioalosusuariosde lacargadurantelasveinticuatro (24) horasdelda delos siete(7)dasdelasemanaenlosdiferentespuertosmartimosyotroscentrosdeconcentracin decargaexterior,queserndefinidosporelMIT. Lamedidabuscarequilibrarlademandaalo largo de todas las horasdel da para lograr una distribucin ms eficiente del uso los diferentes nodoslogsticos. Por otro lado, la creacin de la figura de los corredores logsticos, ser complementaria al desarrollodelasgerenciasdeloscorredores,conelfindebrindarunaadecuadaarticulacinentre lainfraestructuraylosserviciossobreloscualesseprestaeltransporte.Enesenciasebuscaral menosdesarrollartrescorredoresquegaranticenunaadecuadaconectividadycompetitividaddel pas. Gestin y control del trnsito y transporte ElGobiernonacionaldeclaradeimportanciaestratgicaparalaNacinelRegistronicoNacional de Trnsito (RUNT). El adecuado funcionamiento del RUNT, y del esquema de ayudas tcnicas y tecnolgicas que el MIT disear para el aprovechamiento del sistema RUNT, es un elemento esencialparaellogrodelosobjetivosdepoltica,regulacinycontroldelosserviciospblicosde transporteydelamovilidadengeneraldecargaypasajerosentodoelterritorionacional.Adems

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delasventajasasociadasarealizarfuncionesderegistro,validacinyautorizacindelregistrode trnsito en lnea y en tiempo real, se dispondr de informacin altamente desagregada y en tiemporealsobrelascaractersticasycomportamientodelaofertaylademandadeltransporte engeneral,incluidaslasinfraccionesylosaccidentesviales. Para lograr este objetivo, el MIT pondr en marcha el RUNT en Movimiento. Esta estrategia consistir en visitas programadas a cada departamento del pas donde se encuentren operando actores del RUNT. Las visitas sern coordinadas por el MIT, y participarn el concesionario e interventor del RUNT, la SIIT y otros organismos de control. Como resultado de cada visita, las entidadesparticipantesdelRUNTenMovimientodefinirnunplandemejorayestandarizacinde requisitos de obligatorio cumplimiento para los agentes del RUNT en cada departamento, incluidos los Organismos de Trnsito, los Centros de Diagnstico Automotriz (CDA), Centros de Enseanza Automovilstica (CEA), Centro de Reconocimiento de Conductores (CRC), Centros IntegralesdeAtencin(CIA),entreotros. SeesperaqueconlaentradaenfuncionamientodelosregistrosdetrnsitoytransportedelRUNT ylarefrendacindelaslicenciasdeconduccinconelnuevoformatoquedeberdefinirelMIT estos sistemas de informacin se consoliden. En este sentido se facilitar al ciudadano la obtencin de la licencia de conduccin en el nuevo formato, eliminando requisitos que para el propsito del cambio no arrojen nueva informacin o que simplemente se puedan cumplir medianteotrotrmite. Esteesquemapermitirmejoraryhacermseficienteyeficaztantolasfuncionesdeplaneacin, regulacin y gestin del MIT, as como las de inspeccin, control y vigilancia de la SIIT y dems organismosdecontrol. El RUNT tambin generar un beneficio institucional estratgico para el MIT, sistematizando la mayora de los trmites y permitiendo que la capacidad organizacional y de capital humano del Ministeriopuedaenfocarseasufuncinprimordialdeplaneacin,regulacinygestindelsector. Los organismos de trnsito de todo el pas tambin se beneficiarn del RUNT, a travs de la integracin con sus plataformas para la gestin integral de la movilidad, y en particular con los sistemasdedeteccinelectrnicadeinfractores. Losbeneficiosmencionados,podrnserrealizablesenlamedidaenquesedesarrolleunaleyque permita:(1)circunscribirlajurisdiccindelosCEAyCRCaldelOrganismodeTrnsito;(2)acreditar prueba de domicilio en la jurisdiccin del Organismo de Trnsito donde se realice el registro de vehculos particulares; (3) refrendar las licencias de conduccin de servicio particular cada tres aosysancionardelamismaformacomolanorenovacindelasmismas;y(4)ampliarlafigura de solidaridad para la efectividad en la deteccin de infracciones de trnsito y transporte por mediostcnicosytecnolgicosasegurandoelcumplimientodeldebidoproceso. Los Sistemas Inteligentes de Transporte (SIT) harn parte del esquema de ayudas tcnicas y tecnolgicas que el MIT disear para el aprovechamiento del sistema RUNT. Los SIT son un conjunto de soluciones tecnolgicas de las telecomunicaciones y la informtica, diseadas para hacermseficiente,seguro,cmodoysostenibleeltrnsitoylamovilidadengeneral.ElGobierno nacionaldesarrollarun PlanMaestrode losSIT,adecuadoal contextoyalascaractersticasde todoslossistemasdetransporteaescalanacional,regionalyurbana,yqueestablezcaelmarco generalylas estrategiasparaimplementarSITdeunamanera coordinada,armnica,eficientee integrada. El Plan Maestro de SIT incluir la coordinacin con otros actores y polticas que se

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relacionen con el sistema, incluido el Programa Nacional de Seguridad Vial en Carreteras, los sistemasdecontrolygestinoperacionaldelsistemadetransportedecargaylogstica,pasajeros por carretera, los SITM y los SETP, la poltica de gobierno en lnea, el desarrollo de las TIC en Colombia,atencindeemergencias,comercioexterior,programasdecompetitividad,entreotros. ElGobiernonacional,dictarlasnormastcnicas,desarrollaryadoptarestndaresyprotocolos de tecnologa relacionados con componentes tcnicos de los proyectos SIT para Colombia. Los entes territoriales expedirn los actos administrativos correspondientes para garantizar el funcionamiento de los sistemas de gestin de trnsito y transporte de proyectos SIT en sus respectivas jurisdicciones, de acuerdo con el marco normativo que establezca para tal fin el Gobiernonacional. Sostenibilidad ambiental y estrategias de mitigacin al cambio climtico El Gobierno nacional desarrollar una propuesta de transporte sostenible para el Global EnvironmentFacility(GEF).ElGEFdetransportesosteniblebuscaasistiralMITenlaestructuracin yejecucindeestrategiasyaccionesquepromuevanlasostenibilidadambientalycontribuyana mitigarlosefectosdelcambioclimtico,atravsdelareduccindeemisionescontaminantesyde gasesefectoinvernaderoenlosdiferentessistemasdetransporte. Enparticular,sedefinirnestrategiasparalosSITM,SETP,transporteterrestreautomotordecarga y de pasajeros, ILE, y modos logsticos complementarios como el transporte fluvial y frreo. Aunque con el GEF se analizarn diversas estrategias, desde la administracin y gestin de la demandayelfortalecimientoinstitucional,elnfasisdelapropuestaconsistireneldesarrollode estrategias para promover el uso de combustibles limpios y en la reglamentacin de las condiciones y los aspectos que conlleven a la reduccin de gases contaminantes producidos por fuentes mviles buscando tener vehculos de tecnologas limpias que generen menor contaminacin (vehculos hbridos, a gas o elctricos), as como la utilizacin de modos ms eficientesentrminosdeemisiones,comoelmodofrreoyfluvial.ElGEFsecomplementarcon unprogramadecooperacintcnicaconlabancamultilateralparadesarrollarunapropuestade National Appropiated Mitigation Actions (NAMA) en el sector transporte as como por estudios especficos por modo de transporte en donde se puedan identificar las acciones encaminadas a reducirlasemisionesdegasesdeefectoinvernadero(GEI). Adicionalmente,comopartedelapreparacindelosnuevosprogramasdeprstamoconbanca multilateral para financiar los aportes de la Nacin a los SITM y SETP, el Gobierno nacional estructurar los programas de transporte urbano sostenibles correspondientes al Plan de Inversin del Clean Technology Fund (CTF) para Colombia, aprobado por la comunidad internacionaldepasesdonantesdelosClimateInvestmnetFunds(CIF).Losrecursosconcesionales del CTF atendern componentes de infraestructura, poltica y regulacin que promuevan el transporte no motorizado con infraestructura dedicada para la movilidad en bicicleta y a pie, complementariasalasinversionesyaprogramadasenelSITPyenlosSETP,yparalaincorporacin debusescontecnologalimpiadebajasemisiones. Seguridad vial En2009,enColombiahubo5.634muertosymsde135.000heridosdegravedadenaccidentes de trnsito. Cerca del 70% de las muertes ocurren dentro de permetros urbanos y el resto en carreteras,aunqueestosltimosaccidentessuelensermsletales.Latasademuertosporcada

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10.000vehculosen2009fue9,6,mientrasqueMxicotieneunatasade8,5,Chile8,1yEspaa 1,3. Seestimaquepara2020elpasincrementarsuparquedevehculosparticularesenun54%yel de motos en un 152% reflejando la necesidad de aunar esfuerzos en materia de poltica de seguridadvialenelpas.Enlaactualidadlaaccidentalidadvialeslaprimeracausademuerteen niosentrelos5y14aos,porencimadecualquierenfermedad;ylasegundacausademuerteen adultos entre los 15 y 44 aos de edad. Es particularmente crtico el incremento en los ltimos aosdelamortalidaddelosusuariosdelasvasmsvulnerables,comosonpeatones,ciclistasy motociclistas.LospagosensiniestrosdelSeguroObligatoriodeAccidentesdeTrnsito(SOAT)por accidentesenmotocicletasrepresentanmsdel70%deltotaldepagosdesiniestrosdelSOATen todotipodevehculos.Seestimaqueloscostosasociadosalaaccidentalidadvial,enunpasde ingresosmedioscomoColombia,puedenserequivalenteal3%delPIB. Antelaproblemticaactualdelaaccidentalidadvialenelpas,yelllamadodetodalacomunidad internacionalNacionesUnidas,OrganizacinMundialdelaSalud,ONG,entidadesmultilaterales, etc., en declarar sta la dcada de accin en seguridad vial, el Gobierno nacional declara la seguridadvialcomounapolticadeEstadoquetrasciendalosplanesyprogramasdeunperodo degobierno.LapolticaesconsecuenteconelmandatoconstitucionalylegalquetieneelEstado en garantizar la prestacin del servicio de transporte en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad y ser liderada por el MIT a travs de su Viceministerio especializado en temas de transporteytrnsito,eimplicarunaarticulacininstitucionalanivelpblicoyprivado. LapolticadeEstadodeseguridadvialtambinsedeberreflejarenelrgimendeinfraccionesy sanciones para todo el sector. La estrategia de poltica de seguridad vial incluir las siguientes acciones. Infraestructura para proteger la integridad de los usuarios El MIT buscar que tanto la infraestructura que se desarrolle a partir del presente Plan de Desarrollocomolaqueseencuentreendiseoy/oconstruccincumplaconcriteriosmnimosde seguridad vial, tales como sistemas de contencin modernos y adecuados, consistencia en los lmites de velocidad, vas pensadas en los usuarios y en la poblacin discapacitada. Una infraestructuramshumanadeberpreservarlaseguridaddetodoslosusuarios,privilegiandoa los modos no motorizados como la bicicleta y el peatn, as como garantizar la accesibilidad de personas con movilidad reducida. As mismo, el MIT realizar un diagnstico, establecer el inventariodeintervencionesenlainfraestructuraactualyformularunplandetrabajoparalograr su modernizacin y el cumplimiento de estndares mnimos de calidad. En el mismo sentido, impartirlasdirectricesrequeridasparaquelosdemsnivelesdegobiernohaganlopropioensus respectivas competencias, tanto a nivel rural como urbano en coordinacin con otras dependenciasdelGobiernocomoelMAVDTylosministeriosdelaProteccinSocial,deEducacin NacionalydeDefensaNacional. Porltimoyconelpropsitodecontribuiralaseguridadvialyalcontrolenelcumplimientodelas normasdetrnsitoytransporte,elMITestructurarelCentroInteligentedeControldeTrnsitoy Transporte (CICTT), como una plataforma tecnolgica robusta de administracin y gestin, operadoporlaDireccindetrnsitoytransportedelaPolicaNacionalencoordinacinconlaSPT.

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Equipo y vehculos para una movilidad segura El Gobierno nacional promover la existencia de alternativas de transporte pblico y particular seguroentodoelterritorionacional.Asmismo,establecermecanismosparaquelosvehculosy los elementos de seguridad que los complementan, cumplan con estndares de seguridad internacionalmente aceptados. El MIT definir la normatividad y regulacin del transporte en motocicleta,apartirdeunanlisisintegraldelimpactosocioeconmicodeestamodalidad,yde losprincipiosdelapolticadeEstadoenseguridadvial. Comportamiento de los usuarios ElGobiernonacionaldisearesquemasdecontrolqueincrementensustancialmentelacapacidad paradetectarinfraccionesysancionarlasdeacuerdoconlanormativavigente.Enestecontexto,el MITlideraresquemasdecoordinacininterinstitucionalentrelosdiferentesnivelesdegobierno apartirdelaplataformaRUNTylosesquemasdeSITcomplementarios. Elobjetivoprimordialdelapolticadeseguridadvialdebeserlaproteccindetodoslosactores, enespecialdeberprivilegiarseelmodopeatn,paralocualdebernasegurarsemecanismosque permitan tener recorridos seguros en los que tambin se garantice la accesibilidad de personas conmovilidadreducida. Endesarrollodeestapoltica,elMITlideraryelaborarunPlanNacionaldeSeguridadVial2011 2015, que busque disminuir la accidentalidad vial en el pas a travs de la definicin de lineamientosdepolticaclaros.stosincluirnlacoordinacinyarticulacindeesfuerzosconlos diferentes actores, as como la ms adecuada y eficiente utilizacin de los recursos disponibles para seguridad vial, en aspectos relacionados con la infraestructura, la calidad de equipos y vehculos, el comportamiento humano, la institucionalidad, las estrategias y acciones diferenciadasparalapoblacincondiscapacidadylaspersonasde60aosyms. El Plan Nacional de Seguridad Vial 20112015 desarrollar un diagnstico que le permitir la definicin de propuestas de solucin con lnea base, metas e indicadores, financiacin, supervisin, evaluacin de resultados, e incluir mecanismos para promover la formulacin de planeslocalesdeseguridadvialenlosentesterritoriales. ParticularmenteatravsdelPlanNacionaldeSeguridadVial20112015,seabordarconespecial interslaproblemticadeviolenciavial,conduccinagresivaylasvictimasdedichasacciones,de manera que se establezcan por parte de todas las autoridades de trnsito y transporte, mecanismos que garanticen la atencin de las personas que se afecten directamente por estos fenmenos.Paraellodebernfacilitaryapoyaradichasvictimasparaqueobtenganunaadecuada justicia y reparacin de las prdidas y daos que se les ocasionen. Para esto se podrn generar accionesconjuntasconorganizacionesdecarcterprivadoquebusquenestemismofin. ElMITliderarlaimplementacindeesteplan,coordinarlasaccionesdelosdistintosnivelesde Gobierno,yevaluarlacreacindeunaAgenciaNacionaldeSeguridadVial,queliderelapuesta en marcha del Observatorio Nacional de Seguridad Vial. Este esquema servir de soporte interinstitucionalparalageneracin,seguimientoycontroldelaspolticasestablecidas,ascomo el fortalecimiento en la planeacin y gestin de la seguridad vial en el pas. La informacin que alimentelosanlisisdelobservatoriodeberprovenirprincipalmentedelRUNT,ydelInstitutode Medicina Legal o de todos los organismos de trnsito, para ello el Departamento Nacional de EstadsticaDANElaconsolidar,permitiendosuconsulta.Enestesentidoeldesarrollodemedios tecnolgicosqueimpliquenunmejorcontroldeinfractoresoquepermitanlaidentificacindelos
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mismos sern promovidos como estrategias para el desarrollo del presente plan. As mismo se promoverelusoresponsabledelvehculoprivado,detalmaneraqueelpropietariodelmismose comprometaconsubuenusoayudandoasaunareduccinenlaaccidentalidad. En desarrollo del Plan, el MIT desarrollar y adoptar las polticas y estrategias tendientes a la prevencindelaaccidentalidadvial,ypropondrloscambiosalCdigoNacionaldeTrnsito(Ley 769 de 2002) que se requieran para salvaguardar los principios de la poltica con relacin a las condiciones de seguridad para los usuarios en las diferentes modalidades de transporte y en cualquierdelosmodelosdegestinenqueestasedesarrolle.

2. Metas
TablaIII8
Programa Indicador Nmerodeinfraestructuraslogsticas especializadasendesarrollo(Fase estudiosoconstruccin) Desarrollodecorredoreslogsticos Reduccindecostoslogsticos Unidad Nmero Nmero Porcentaje Lneabase 4 0 0 Meta cuatrienio 6 3 25%

b)

Tecnologas de la informacin y las comunicaciones

Las TIC son herramientas indispensables para la transformacin productiva del pas, pues constituyen un apoyo transversal a las locomotoras que jalonarn la economa para generar dinmica e innovacin en diversos sectores, para aumentar la productividad y para mejorar en competitividad. As mismo las TIC contribuyen a generar, transmitir y potenciar la creacin de conocimientoenparticularcienciaytecnologa,deotraparteapoyanlagestindedesastresy laslaboresdereconstruccinenellargoplazo.ElBancoMundial(2009a)estimaqueporcada10% de incremento en la penetracin fija o de incremento en la penetracin mvil se genera un incrementodel0,73%odel0,81%respectivamenteenelProductoInternoBruto(PIB)deunpas envadedesarrollo.Tambinseestimaqueeldesarrollodelabandaanchageneraraunimpacto relativomsaltoqueaquelgeneradoporlatelefonafijaolatelefonamviltantoparapasesen vadedesarrollocomoparapasesdesarrollados,alcanzandonivelessimilaresysuperioresal1,2% de incremento en el PIB por un 10% de incremento en la penetracin. De igual forma, las TIC apoyan en situaciones de emergencia como los desastres naturales, por ejemplo, en alarmas tempranasparalagestindedesastres,articulacindelossistemasdeemergencias,localizacin depersonas,informacinalciudadano,laevaluacindedaos,entreotros.

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FiguraIII11..ImpactoEcon micodel mientodelasT TIC Crecim


1,5 50

FiguraII II12.ImpactoEconmicode elincremento dep penetracinde elaBandaAnc chaMvil

PuntosPorcentuales

1,0 00

0,5 50

0,0 00 Fijo Economasdealtosingre esos Mvil Inte ernet Bandaancha a

Economasdeba ajosymedianosingresos

Fuente:BancoMundial(2 2009a). Losresultadossonestadsticamentesignificativosal1% Nota:L excepto oparalosestimad dosdebandaanchaenpasesenv va dedesa arrollo,loscualess sonsignificativosa al10%.

cKinsey&Company y,Inc.(2009) Fuente:Mc ompaasuponeq uelabandaancha amvilalcanzaho oy Nota:Laco los niveles de penetracin de banda ancha fija para Europ a pa Occidental (54%); un increm mento del 10% en penetracin d de banda anc ha genera un in ncremento del 0 0,5% en el PIB; la %. elasticidad laboralesdel0,5%

Porsu parte,McKin nsey&Company,Inc.(2009 9)estimaque elapenetraci indelaban ndaanchasob bre redesm mvilesenec conomasen vadedesarr rollopuedep producirenor rmesbeneficioseconmicos, entree ellospotencia alesincremen ntosenelPIB Bygeneracin ndeempleo. .Porejemplo o,seestimaq que el desa arrollo de la banda ancha mvil en Latinoamrica puede gen L a nerar increme entos en el P PIB regiona alenaproxim madamenteU USD$60billon nes.Adicional mente,sees stimaqueun incrementod del 10%en nlapenetrac cindebanda aanchamvi ilgenerarain ncrementosh hastadel1,4% %delPIBen un pastp picodelareg gin.Deesta manera,lab bandaanchas seconvertira aenunmeca anismoclave de crecimiento econm mico y de co ompetitividad de las nacio ones y puede ser considerada como u e una ncostoefect tivapararea asgrandesyr ruralesenpasesenvade edesarrollo. soluci En el entorno nac cional, el sec ctor TIC en Colombia ga rantiza la co C onectividad d pas, es un del import tante motor de la econom nacional, aporta impo d ma ortantes recu ursos al PIB y ha presenta y ado crecimientos superiores al prom medio de la economa nac e cional. Adems, en conco ordancia con las ncias mundia ales, el secto se ha cara or acterizado po la liberali or izacin del m mercado de las tenden telecom municaciones s,lasustituci ndelatelef fonafijapor latelefonam mvil,lasustit tucindelav voz por los datos y el desarrollo de nuevas tecn s d e nologas y me ercados inal mbricos. A c continuacin se presen ntanalgunosi indicadoresd delsectorTICduranteelpe eriodo20062 2009.
TablaIII9.Pri incipalesindicadoresdelsec ctordeTICenColombia
Indicad dor CrecimientorealdelPIB(porcentaje) CrecimientorealdelPIBcorreosytelecomunicaciones(porcentaje) Ingre esosdelsectordeTIC(billonesd depesoscorrient tes) Inver rsinprivadaenelsectordeTIC(billonesdepes soscorrientes) Inver rsinpblicaenelsectordeTIC(billonesdepes soscorrientes) Abon nadosmviles(m millones) Lnea asfijasenservici io(millones) 2006 6,69 21,13 $17,64 29,76 7,72 2007 6.91 16,93 $19,96 33,94 7,92 20 008 2,73 8,43 $2 21,92 $ $3,07 $ $0,40 4 40,87 7,95 2009 0,83 3 1,36 6 $24,03 3 $3,19 9 $0,62 2 42,16 6 7,73 3

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Indicador SuscriptoresmvilesdeInternet(millones) SuscriptoresfijosdeInternet(millones) SuscriptoresfijosdeInternetDedicado(millones) Usuariosdetelevisinporsuscripcin(millones) Computadoresporcada100habitantes Laptopsimportados(miles) Desktopsimportados(miles)

2006 0,89 0,63 1,57 5,80 168 284

2007 1,38 1,21 2,20 6,25 428 677

2008 0,16 2,02 1,90 3,16 8,30 674 777

2009 0,91 2,27 2,21 3,20 14,70 866 700

Fuente:BancodelaRepblica,DANEeInformacinreportadaporlosprestadoresalSUIdelaSSPD,SIUSTdelaCRC,MinisteriodeTIC, SuperintendenciadeSociedadesyCNTV.

Este panorama permite presentar lineamientos de poltica para el sector TIC que permitan la inclusin de toda la poblacin; personas con discapacidad, tercera edad, etnias y dems grupos sociales;dichoslineamientosseenmarcanenunaseriedeprincipiosdepromocinencabezados por la frmula: El mercado hasta donde sea posible, el Estado hasta donde sea necesario dirigidos todos a la superacin de brechas, tanto en el nivel de infraestructura, como en los de disponibilidad de dispositivos y terminales; y a la generacin de aplicaciones y contenidos, buscando la apropiacin generalizada de las TIC, mediante la consolidacin de un marco normativo,institucionalyregulatorioconvergente. Deestamanera,elGobiernonacionalimplementarelPlanViveDigitalColombiaformuladoporel Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, cuyo objeto es impulsar la masificacin y el uso de Internet a travs del desarrollo y uso eficiente de infraestructura y la promocinyapropiacindelosserviciosTIC. SetratadedesarrollarunEcosistemaDigital(infraestructura,servicios,aplicacionesyusuarios)e incentivardeformaintegrallaofertaylademandadeserviciosdigitalesparalainclusinsocialyla disminucindelabrechadigital,ascomoparalainnovacin,laproductividad,lacompetitividady elcontrolsocial.

1. Desarrollo y uso eficiente de infraestructura


ElGobiernonacional,atravsdelMinisteriodeTIC,fomentareldespliegueyusoeficientedela infraestructuraparalaprovisinderedesdetelecomunicacionesylosserviciosquesobreellasse puedanprestar,ypromoverelptimoaprovechamientodelosrecursosescasosconelnimode generarcompetencia,calidadyeficiencia,enbeneficiodelosusuarios.Sebuscarlaexpansin,y cobertura para zonas de difcil acceso, en especial beneficiando a poblaciones vulnerables, y se incluirenlafasedeplaneacinlaevaluacindelosposiblesriesgosnaturalesquepuedanafectar la infraestructura crtica de TIC con el objeto de ser minimizados en su diseo, instalacin y operacin. Tambin garantizar la neutralidad tecnolgica entendida como la libre adopcin de tecnologasquepermitanfomentarlaeficienteprestacindeservicios,contenidosyaplicaciones queusenTIC Conectividad internacional ElMinisteriodeTICpromoverlaconstruccindenuevasconexionesinternacionales,incentivar alsectorprivadopararobustecerlainfraestructuradecablesubmarino,deCDN(ContentDelivery Network) y de Hosting en el pas, con el fin de atender la demanda de trfico de Internet
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proyectada, evitar riesgos de saturacin futura, disminuir la dependencia de conexiones internacionalesexistentes,fomentarunmercadocompetitivoyreducireltrficointernacionalpor visitadepginasWEBenotrospases. Redes de fibra ptica BuscandoeldesarrollodelamasificacindeInternetenelpas,esnecesarioelmejoramientode lascondicionesdeinfraestructuraexistentetantoanivelderedesdetransportecomoanivelde redesdeacceso,siendolasredesdefibrapticaparticularmenteadecuadasparaeltransportepor suscaractersticastcnicastalescomosucapacidadyescalabilidad,locualpermiteimplementar soluciones ajustadas a las necesidades de cada municipio. De esta manera, el Ministerio de TIC adelantarunainiciativa paraaumentarlacoberturademunicipiosatravsdefibrapticayen aquellosqueporrazonesgeogrficasodedensificacinnotenganconectividad,loharpormedio de tecnologas alternativas infraestructura mvil, radioenlaces, satlite u otras disponibles. Adicionalmente, para mejorar las caractersticas de conectividad, se propone el uso de otras infraestructuras,bienseanexistentesoresultadodenuevosproyectosdeserviciospblicos,redes viales o redes elctricas. El Gobierno nacional promover el desarrollo articulado de la infraestructura de conectividad y aprovechar la capilaridad de estas otras infraestructuras para desarrollar proyectos conjuntos para la expansin de redes de fibra ptica. Para efectos de la financiacin de estas iniciativas, el Gobierno nacional destinar recursos del Fondo TIC, buscar mecanismosdefinanciacinconlasregionesatravsdelSistemaGeneraldeParticipacionesylas regalas. Tambin buscar incrementar su participacin en los recursos del Presupuesto General de la Nacin, bajo el entendido que las TIC son factor vital de desarrollo de los sectores productivosdelpaseimpactandirectamenteenlacompetitividad. Redes de televisin y radio El Ministerio de TIC definir el modelo eficiente de gestin para el financiamiento, la administracin, la operacin, el mantenimiento y la explotacin de la red pblica de radio y televisinquegaranticesusostenibilidad,quereconozcalastransformacionesdelaindustriade televisinyqueoptimicelosrecursosdesufinanciamiento.Demaneraparalela,seestablecern esquemasdegeneracindeingresosapartirdelaprestacindeservicioscomoelarrendamiento deinfraestructura,laproduccindecontenidos,entreotros.Elmodelodegestindefinido,tendr en cuenta el sostenimiento de la red analgica de televisin y su modernizacin al estndar de Televisin Digital Terrestre (TDT), incluyendo el aprovechamiento de todas las ventajas que la mismapermite.Eldiseoeimplementacindelareddigitaldetelevisinpblicadeberatendera criterios de eficiencia y planificacin idnea, para lo cual integrar las redes de los operadores regionales de televisin. Adems, para asegurar el funcionamiento de la Televisin Digital Terrestre (TDT), quienes en la actualidad estn utilizando las frecuencias destinadas para tal fin, debenliberarlasdeacuerdoconlostiemposestablecidosporelMinisteriodeTIC.Adicionalmente, el Ministerio de TIC acompaar los procesos de modernizacin tecnolgica del servicio de radiodifusinsonora,integrandolosdesarrollosdigitalesquepropicienlaprestacindeunservicio demayorcalidadybeneficiosparalosradioescuchas. Acceso universal Con el objetivo de lograr el acceso universal a las TIC y promover una cultura de uso y aprovechamiento de las mismas por parte de la sociedad, el Gobierno nacional a travs del MinisteriodeTICpromoverestrategiascomolamasificacindecomputadoresysuusoadecuado alaspotencialidadesynecesidadeseconmicas(productivas,comerciales),educativasyculturales
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de amplios sectores de la ciudadana y de los pequeos productores y propietarios urbanos y rurales que an no tienen acceso a las TIC. Tambin se promover el establecimiento de Tecnocentros en municipios apartados y zonas perifricas de las ciudades, los cuales brindarn acceso,capacitacin,entretenimientoyserviciosTICalapoblacin.DichosTecnocentrosoperarn bajounmodelofinancieroautososteniblequeasegureelinvolucramientointegraldelosactores. El Ministerio de TIC coinvierte con entidades territoriales en la construccin, mientras que los operadores, la empresa privada y las entidades territoriales se encargarn de la operacin y mantenimiento de los mismos. Adicionalmente, el Ministerio de TIC disear polticas que permitan generar una cultura digital ciudadana en todo el territorio nacional acorde con las necesidades regionales y deber garantizar la sostenibilidad del acceso universal de las TIC sociales,incluyendoelaccesoyusodelasTICenelsectorpblico. Uso y mejora de la infraestructura del operador postal EloperadorpostaloficialdeColombiaposeeunaampliarednacional,locualrepresentaparala sociedadengeneraluninstrumentodecomunicacinyloconvierteenunfacilitadorlogsticono slo en las ciudades, sino primordialmente en las regiones ms alejadas, ya que 472 Servicios PostalesNacionales,puedeapalancarelempaque,ladistribucin,eltransporteyentregaefectiva de documentos, insumos, productos, kits, materiales y equipos, para el desarrollo de los programasdelGobiernonacional.Encuantoalasmejorasdelainfraestructuraeloperadorpostal a travs de las TIC, gestionar la creacin de nuevos productos y servicios con un portafolio orientadoacumplirlasexpectativasdesususuarios.

2. Desarrollo de contenidos y aplicaciones


ElMinisteriodeTIC,basadoenlasnecesidadesdecontenidosdigitalesenlosdiversossectoresdel pas, atendiendo las necesidades de sectores como educacin, proteccin social, justicia, comercio, defensa, ambiente as como de los dems sectores estratgicos en materia de productividadycompetitividad,formularunapolticanacionaldecontenidosyaplicacionescon nfasisenlapromocindelaindustrianacional.Laformulacindeestapoltica,evaluareltipo deaplicacionesnecesariasparagestindedesastreseincorporaraquellasqueresultenptimas para el pas. As mismo, promover la creacin o fortalecimiento de clsteres de empresas desarrolladoras de aplicaciones y contenidos convergentes en torno a las apuestas productivas regionales. Para esto, identificar las potencialidades y fortalezas de las diferentes regiones del pas, los recursos humanos locales, la infraestructura bsica y el tejido empresarial. En este sentido, realizar un inventario del estado actual de las variables identificadas como relevantes, ascomode lasiniciativasyaexistentesenlamateriaconelpropsitoderealizareldiagnstico necesario para la formulacin de los proyectos a implementar. Para el desarrollo de estos clsteres, el Ministerio de TIC buscar las alianzas pblicoprivadas pertinentes para generar un ambientepropicioparalainversin,conelconcursodelsectorproductivo,elsectoreducativo,el Gobiernonacionalylasentidadesterritoriales. Laestrategiadecreacinyfortalecimientodeclsteresdebeacompaarsetambindeunplande formacin en capacidades para la generacin de contenidos digitales y de una propuesta de incentivosqueatraiganlainversinaestaindustriaylahagaatractiva.Todoestoconmirasaque Colombiaseposicioneregionalmentecomoungeneradoryexportadordecontenidosdigitalesy aplicaciones.

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Latelevisinyradiopblicaseorientarnalaproduccinydifusindecontenidosquefomenten la educacin, la cultura, el entretenimiento y la participacin ciudadana. La prestacin de estos servicios har uso de la convergencia tecnolgica y tendr como base principios de eficiencia y calidad. La televisin se adaptar a los requerimientos tcnicos actuales, ligados a la implementacindelaTelevisinDigitalTerrestre(TDT)conlasimplicacionesqueelloacarreaen materia del desarrollo de contenidos pertinentes ajustados a los formatos estandarizados y aprovechandolasfacilidadesdeinteractividadymovilidad. Laradiopblicafortalecersuparrilladeprogramacinparasatisfacerlademandadecontenidos sociales que no cubre la radio comercial y se implementarn acciones de formacin y fortalecimientodelserviciodeRadiodifusinSonoraComunitaria,promoviendolageneracinde contenidospropiosypertinentes.Lapromocindelacomunicacincomunitariayciudadana,en sus aspectos de gestin, programacin, legislacin, proteccin y estmulo, as como en los aspectos de apoyo y actualizacin tecnolgica, se constituir en una forma de impulsar la participacindemocrticainformada.

3. Promocin de servicios bajo un marco normativo, institucional y regulatorio convergente


ElGobiernonacionalconsolidarunmarconormativo,institucionalyregulatorioquepromuevala competencia y genere condiciones propicias de inversin, adems de beneficios sociales en trminos de precios, coberturas y calidad de los servicios TIC. Adems que reduzca barreras normativas para el despliegue de infraestructura y oferta de servicios de comunicaciones. Lo anterior, reconociendo la convergencia tecnolgica y la globalizacin, respetando principios de competencia,neutralidadtecnolgica,proteccinalusuario,usoeficientedeinfraestructurayde losrecursosescasos. Normativa ElMinisteriodeTICylaCRC,enloquecompetaacadaentidad,reglamentarneimplementarn laLey1341de2009(LeyTIC)ylaLey1369de2009(LeyPostal),lascualesdeterminanelmarco general para la formulacin de las polticas pblicas que rigen el sector TIC e incluir las obligaciones en materia de provisin de los servicios y usos de infraestructura por razones de atencin y prevencin de situaciones de emergencia y seguridad pblica. De igual forma, en el marcodesuscompetencias,elMinisteriodeTICapoyaralMinisteriodelaProteccinSocialenla reglamentacindelTeletrabajo. Institucionalidad ElGobiernonacionaladaptarlainstitucionalidaddelsectorTICalarealidadconvergentedesus redes,serviciosyproveedores.Sebuscarunareformaconstitucionalquepermitaestableceruna institucionalidad regulatoria convergente que garantice la promocin de la inversin, la competencia,elbeneficiodelosusuariosylasalvaguardadelderechoalainformacinyalacceso democrticoalaprestacindeserviciospblicos. Regulacin ElGobiernonacionalconsolidarunmarcoregulatorioconvergente,haciendoespecialnfasisen lossiguientestemas:

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Fomento de Seguridad informtica y ciberseguridad ReconociendoquelaseguridadinformticaesunfactorprimordialparalaapropiacindelasTIC, el Ministerio de TIC, en conjunto con las dems entidades competentes como el Ministerio de Defensa, e involucrando al sector privado, adelantar la reglamentacin de la seguridad informtica, la cual contemplar los parmetros tcnicos y procedimentales para garantizar el manejo de la informacin. Por su parte, la CRC expedir la regulacin para el sector TIC, relacionadaconlosparmetrostcnicosmnimosquedebencumplirlosproveedoresdeservicios yredesparalaciberseguridad. Proteccin al usuario de redes convergentes TeniendoencuentalafuncindelGobiernonacionalenrelacinconlaproteccindelusuario,el MinisteriodeTICadelantarlareglamentacinparaelcontrolsocialdelosproveedoresderedesy serviciosdecomunicaciones,encuantoaparticipacin,funcionesyfinanciacindelasactividades relacionadas con los usuarios de las TIC. De la misma forma, la CRC expedir un rgimen de proteccin al usuario de TIC y de calidad en la prestacin de los servicios, los cuales tendrn en cuentalaofertaconvergentedelosservicios,contenidosyaplicaciones. Infraestructura de TIC e impacto en salud y ambiente Teniendo en cuenta los efectos de la construccin, operacin y mantenimiento de las infraestructurasdeTIC,laproteccindelmedioambienteylasaludpblica,elGobiernonacional propenderporlareglamentacindelainstalacindeinfraestructurasqueconsiderepertinente, definiendo parmetros tcnicos y procedimientos que minimicen los impactos mencionados. As mismo, se reglamentarn las condiciones tcnicas y econmicas para la instalacin de infraestructura de TIC (antenas, torres, cableado) y se brindarn lineamientos para que exista concordanciaconlosplanesdeordenamientoterritorialydemsreglamentacinrelacionada,con elobjeto,entreotros,quenoseestablezcanbarrerasolimitacionesalainstalacinyeldespliegue de la infraestructura requerida para la prestacin de los servicios TIC, en beneficio de la competenciaylosusuarios. Promocin de la competencia y la inversin LaCRCadelantarlarevisindelalistademercadosrelevantessusceptiblesderegulacinexante y las medidas regulatorias asociadas a los mismos y en el mercado de voz saliente mvil, incentivarlosoperadoresmvilesvirtualesapartirdelmarcolegalyaestablecidoenlaLey1341 de2009.Finalmente,buscandoapoyarlamasificacindebandaancha,laCRC,entreotraslneas deaccin,definirregmenesenmateriadeacceso,usoeinterconexinderedes,deproteccina los usuarios y de calidad en la prestacin de servicios de telecomunicaciones, en ambiente de convergencia,tomandoespecialconsideracinalaevolucintecnolgicaydelmercado. Instalacin y utilizacin de infraestructura para las TIC El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desarrollar un reglamento tcnico mediante el cual se regule la infraestructura de obra civil de tal manera que permita el aprovechamientodelamismaparaelaccesoalastelecomunicacionesporpartedelosresidentes en viviendas, con el fin de que stos se beneficien de la oferta de servicios por parte de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, para lo cual contar con el acompaamientotcnicodelMinisteriodeTecnologasdelaInformacinylasComunicacionesy la CRC. Las disposiciones normativas sobre la materia propendern por la disminucin de los trmites administrativos necesarios para que un proveedor de redes y servicios de
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telecomunicacionespuedaofrecersusserviciosalinteriordelasviviendas,deacuerdoconlalibre eleccin del usuario final incentivando de esta manera la competencia efectiva entre los proveedores. Sector postal El Gobierno nacional adelantar el proceso de estudio de la alternativa ms adecuada para garantizarlacontinuidadenlaprestacindelServicioPostalUniversalporquienostentelacalidad de operador postal oficial o concesionario de correo. Se garantizarn las condiciones para la prestacin de los servicios postales de manera eficiente, particularmente en el caso del Servicio PostalUniversal,ascomolacontinuidad,actualizacinyelmejoramientodelosserviciospostales enelpas.LaCRCadelantarlaregulacinpostalbajounambientedeconvergenciatecnolgicay deacuerdoconlosrequerimientosdelmercadopostal,enelmarcodelaLey1369de2009. Planificacin y gestin eficiente del espectro Lademanda denuevosserviciosinalmbricosdedatostalescomoaccesoaInternetatravsde redesmviles,hanincrementadoeltrficodedatosyenconsecuenciaelusodelespectro.Conel findequeColombiapuedadarunsaltoenconectividadypuedacerrarlabrechadigitalmediante la masificacin de banda ancha, la poltica de espectro de Colombia debe mantener facultades para permitir a la industria ofrecer nuevos servicios soportados en el desarrollo de tecnologas inalmbricas.Paraellolaautoridadenmateriadeadministracindelespectroradioelctricodebe definir procedimientos particulares para el otorgamiento de permisos para su uso, teniendo en cuentalasnecesidadesactualesyfuturasdecontinuidaddelservicio,disponibilidaddelespectro, eliminacindefallasintempestivasointerferenciasperjudiciales,operacindeunapartedelared considerada estratgica que afecte o pueda afectar la prestacin de un servicio de radiocomunicaciones o cuando, como resultado de nuevas atribuciones de espectro resulte necesarialamigracindeoperadoresaotrasbandasdefrecuenciasparaquecontinenprestando susserviciosenfrecuenciasdiferentes. Gestin eficiente de servicios en lnea del Gobierno Definir las polticas y el marco normativo necesario para que las entidades de la administracin pblica pongan a disposicin en forma asequible, segura y con calidad, datos de inters pblico quepuedanserutilizadosportercerosparacrearnuevosserviciosdeGobiernoenLneaparala sociedad y consolidar una oferta y una demanda abierta de servicios en lnea del Gobierno construidoapartirdedichosdatos.

4. Apropiacin de las TIC por parte de los usuarios


Con el fin de facilitar el acceso a Internet y estimular la demanda de los servicios de TIC, el Gobiernonacionalincluirendesuspolticasmecanismosyestrategiasparafacilitarlaadquisicin de terminales tales como computadores, decodificadores de televisin digital o dispositivos mvilesdedatos,porpartedelosciudadanos.Enestesentido,elGobiernonacionalgenerarun entorno favorable y las condiciones necesarias para el establecimiento y desarrollo de una gran industriadediseoymanufacturatecnolgicadecomputadoresydispositivosporttilesparaque sean accesibles a todos los ciudadanos. En esa medida, se promover la masificacin de estos dispositivos en los sectores estratgicos del pas como educacin, Mipymes, agricultura, salud y justicia.Asmismo,sebuscarnmecanismosdereduccinoeliminacindearancelesaplicablesa insumosutilizadosenlacadenadeprestacindeserviciosdelsectorTIC.
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LapuestaenmarchadeincentivosfiscalescomolaexencindelImpuestoalValorAgregado(IVA) en el pago de la suscripcin al servicio de Internet, representa un mecanismo importante de estmulo al crecimiento del nmero de conexiones. En este marco, y tomando en cuenta las repercusionesenunamayorpenetracin,lamasificacindedispositivosyserviciosadicionales,la recuperacinenelrecaudodeimpuestosyelefectopositivoenlacontribucinalcrecimientodel PIBporcuentadeunamayorproductividad,aceleramientodelainnovacinyatraccindeempleo enotrasregionesdelpas,elGobiernonacionalevaluarlareduccinoeliminacindelIVAenel serviciodeaccesoaInternetaescalanacional. A travs de la estrategia de poltica pblica denominada territorios digitales se promovern iniciativasdeorigenterritorial,oprivadasquefomentenlapromocinyusodelosserviciosTIC,el desarrollo de contenidos digitales, las estrategias de apropiacin de la tecnologa y el uso de GobiernoenLnea.

5. Adopcin de las TIC en otros sectores


ElMinisteriodeTICapoyarelprocesodeadopcindelasTICparaeldesarrollonacionalentodos los sectores de la economa educacin, salud, financiero, justicia, comercio, transporte, ambiente, vivienda, relaciones exteriores, defensa, cultura, agricultura, minas y energa, entre otros. Cada sector tendr la responsabilidad del financiamiento y sostenibilidad de sus estrategias. El Gobierno nacional, como usuario y promotor de servicios digitales, dinamizar la capacidad de investigacin, desarrollo e innovacin en TIC, como un punto base para la conformacindelcapitalhumanocalificadoyeldesarrollodenuevastecnologasquepromuevan lacompetitividadenelpas. Educacin ElGobiernonacionalconsolidaralasTICcomoplataformatecnolgicaparamejorarlacobertura, lacalidadylapertinenciadelosprocesoseducativos,fortalecerlafuerzalaboralenelusodelas TIC y promover la generacin y uso de contenidos educativos. En este marco, se promover el acceso a las TIC con una estrategia de continuidad en la conectividad de las sedes educativas oficiales,contenidos,reposicindeequipos,ascomodesoporteymantenimientodelosmismos. Tambin promover la innovacin pedaggica y el uso de nuevas TIC para la formacin de competenciaslaboralesgeneralesybuscarquelasTICseintegrenalprocesopedaggicodelos docentes y estudiantes, a los procesos de mejoramiento de las instituciones educativas, y en general, a la vida cotidiana de la comunidad. Adems, en busca del fortalecimiento del capital humano, y con el objeto que las TIC sean aprovechadas de manera efectiva por el sector productivo, el Gobierno nacional promocionar polticas para fortalecer las capacidades de TIC desdeloscurrculosdelaeducacintcnicaysuperiorencompetenciasdelsectorTIC. Salud El Gobierno nacional buscar altos niveles de calidad y cubrimiento de los servicios de salud, brindando informacin relevante a sus usuarios en lnea, y fortaleciendo el sector a nivel institucional,apartirdelainstalacindeinfraestructuratecnolgicaylaapropiacinyusoeficaz de las TIC en el mismo. De esta manera, se fortalecern los Sistemas de Informacin del sector saludenelpas,facilitandolaatencinalosciudadanos,brindandotransparenciaenelmanejode recursosdeestesector,ybuscandomejorarelmonitoreoycontroldeamenazasdesaludatravs de las TIC. Adicionalmente, las instituciones del Sistema de Proteccin Social mejorarn sus sistemasdeinformacin,promoviendolainteroperabilidadenlosmismos,ybrindandounamejor
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atencin al ciudadano. De otra parte, se promover el uso, apropiacin y generacin de contenidosdeTICenloscurrculosdelsectorsaludytambinlainvestigacinaplicadaadesarrollo decontenidosdeTICparaelmismo. Financiero Los servicios financieros mviles, entendidos como aquellos ofrecidos a travs de dispositivos mviles,tienenunimpactoanivelsocial,aldisminuirloscostosmedianteelaprovechamientode la tecnologa mvil asociados a la banca, siendo un potencializador de la promocin de bancarizacin.Enestesentido,elMinisteriodeHaciendayCrditoPblico,elMinisteriodeTIC,el DNP y Banca de las Oportunidades, promovern alianzas entre las entidades bancarias y los proveedores de redes y servicios mviles, con el objeto de aprovechar la experiencia de estos ltimosenlaidentificacinygestindeclientesdebajosrecursosaescalanacional.Asmismo,los entesreguladoressectorialesdefinirnunaregulacinarticuladaquepreciselosmecanismospara promoverlacompetenciaenestetipodeserviciosysuinteroperabilidad. Justicia El Gobierno nacional optimizar la gestin judicial y administrativa, incorporando modernos sistemastecnolgicosytelemticosquefacilitenelaccesogilyoportunoalainformacindela Rama Judicial, haciendo ms eficientes sus procesos e incentivando, la interaccin con los ciudadanospormedioselectrnicos.Comopartedeestaestrategia,sepondrnadisposicinde los ciudadanos contenidos relacionados con las normas, las entidades del orden nacional ingresarnsusprocesosenlneaysedesarrollarnexpedientesdigitales. Productividad empresarial El Gobierno nacional fomentar el uso y aprovechamiento de las TIC en el sector empresarial, como base para promover la inversin, mejorar la productividad, consolidar empresas ms competitivas,haciendoespecialnfasisenlasMipymesylossectoresdeclasemundial.Secrearn programasparapromoverelacceso,usoyadopcindelasTIC alasMipymes,ascomoparasu aprovechamientoenlacapacitacindeempresarios.Adicionalmente,seapoyarlamodernizacin tecnolgicadelosprocesosproductivosqueutilizanlasMipymesatravsderecursospblicosy privados. As mismo, a travs del operador postal oficial, 472 Servicios Postales Nacionales y entidades involucradas, se impulsar la modalidad de exportacin de trfico postal y envos urgentes, buscando incrementar la competitividad de las Mipymes mediante un sistema de exportacinsimplificado,accesibleydebajocosto. Comercio electrnico Considerando el potencial de expansin de mercados de este tipo de comercio, el Gobierno nacionalactualizardemaneraintegrallaLey527de1999,tomandoencuentaloslineamientos internacionalesenmateriadefirmaselectrnicas,lafacturacinelectrnicacomottulovalor,el rgimendeproteccinalusuariodeestetipodecomercio,laresponsabilidaddelosproveedores deserviciosdeInternetconelconsumidor,ylapromocindemayorcompetenciaenlaactividad decertificacinabierta,entreotros.Asmismo,reconociendoelfactordinamizadordelprograma Gobierno en Lnea, el Ministerio de TIC impulsar a los entes pblicos en especial los entes territoriales para que tengan una buena oferta transaccional en sus sitios web y realizar una campaanacionaldedifusindelosprincipalesbeneficiosdeestetipodecomercio.Porotrolado, alineadoconelDocumentoCONPES3620:Lineamientosdepolticaparaeldesarrolloeimpulsodel comercio electrnico en Colombia, el Ministerio de TIC a travs de 472 Servicios Postales

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Nacionales,implementarunaestrategiacomercialdirigidaaprestarlosservicioslogsticosparael desarrollodecomercioelectrnico. Transporte TomandoencuentalaeficienciaqueincorporanlasTICenlostrmitesyelaccesoalainformacin al ciudadano, el Gobierno nacional ofrecer la totalidad de los trmites para el sector transportador en lnea, brindar una poltica de uso de peajes electrnicos, y ofrecer la informacin al ciudadano sobre el estado de las carreteras. Lo anterior, en concordancia con el PlanMaestroITS(SistemasInteligentesdeTransporte),queformularelGobiernonacionalcomo soporte de los servicios de transporte y logstica. As mismo, y en el marco de comparticin de infraestructura sectorial, se desarrollar la priorizacin del desarrollo conjunto de carreteras y redesdefibraptica. Vivienda ElaprovechamientodelasTICenestesectorbuscarmejorarlaconectividadenloshogaresyla eficienciaentrmitessectoriales.Tomandoencuentaloanterior,elGobiernonacionalejecutar una estrategia que incluir el mejoramiento de la conectividad en los hogares beneficiados por viviendadeinterssocialenzonasurbanasylaofertadeinformacinenlnearelacionadaconlos trmitesdeasignacinyentregadesubsidiodevivienda. Ambiente En este sector, las TIC apoyarn el manejo y la divulgacin de informacin ambiental del SINA, priorizando en la captura, procesamiento y divulgacin de la informacin ambiental y en el RegistronicoAmbiental(RUA)encabezadelosinstitutosdeinvestigacinambiental,ascomo en la gestin de trmites de las autoridades ambientales. En este marco, el Gobierno nacional desarrollar una estrategia que permitir aprovechar estas tecnologas con el fin de facilitar la gestindelasautoridadesambientalesparaelapoyoenlatomadedecisiones. Relaciones exteriores LasTICsonunaherramientaparavincularloscolombianosenelexterioryfortalecerlapresencia del Estado a nivel internacional. En este marco, el Gobierno nacional fortalecer la oferta de informacin y servicios al ciudadano en el exterior, los trmites en lnea incluyendo la fase transaccional,ascomoanivelinstitucionalimplementarmecanismosdeeducacinyambiente detrabajovirtualesparasusfuncionarios. Defensa LasTIChanmostradoseruninstrumentofundamentalparaladefensaylaseguridad.Porello,el Ministerio de Defensa Nacional quiere enmarcarse en el Plan Vive Digital con tres iniciativas de impacto.Laprimeradeellasbuscar,atravsdelaTelesalud, unaintervencinoportunayms precisaparalosheridosenelteatrodeoperacionesydurantesuevacuacin,ascomounmejor servicioparalosusuariosdelsistemadesaluddelasFuerzasMilitaresydelaPolicaNacional.La segunda de Ciberseguridad y Ciberdefensa tiene como objetivo proteger las infraestructuras crticas nacionales de los ataques cibernticos, as como generar capacidades de prevencin, deteccin y respuesta temprana ante este tipo de incidentes. Finalmente, la tercera iniciativa pretende contribuir a la capacitacin del personal de oficiales, suboficiales y civiles mediante la implementacindeeducacinvirtualenzonasdedifcilacceso.

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Cultura ConelobjetodelaprovechamientodelasTICparalacomunidadylasentidades,enestesector,el Gobierno nacional continuar brindando conectividad en bibliotecas pblicas, contenidos relacionadosconelpatrimoniobibliogrficoydocumentalasususuarios,yfortalecerlagestin dedocumentoselectrnicosenelEstado. Agricultura LasTICsernaprovechadasconelobjetodeampliarlabasedelosusuariosdelsectorydeque estos puedan acceder a trmites en lnea, oferta de informacin oportuna, inteligencia de mercados y capacitaciones para sus actividades productivas, entre otros. En este marco, la tecnologamvilseraprovechadaparaquelosproductoresrecibaninformacinagropecuariapor mensajescortosdetexto(SMS)yaccesoaserviciosdeFINAGRO,yengenerallasTICpermitirnla trazabilidaddelcabezasdeganado,lacapacitacindeproductoresparaelfortalecimientodesu actividad,suaccesoaserviciosfinancieros,ypostulacionesyconsultasdeltrmitedesubsidiode viviendaenelsectorrural. Minas y energa LaestrategiadeaprovechamientodelasTICparaelsectormineroenergticopromoverlaoferta deservicios,trmitesenlneaysistemasdeinformacinconfiableyactualizada. Prevencin y atencin de desastres LasTIC,porsucarctertransversalypermanente,apoyanlagestindetodaslasentidadesparte del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD). En este sentido, el Ministerio de TIC, en conjunto con las entidades competentes, fortalecer el apoyo a dicho sistema, permitiendo la optimizacin de captura y consolidacin de informacin oportuna, la activacin dealarmastempranasyenvodeinformacinrelevantealciudadanopordispositivos mviles,ascomolaoptimizacindelserviciodeemergenciasciudadanas(Lnea123)paratodoel pas.AdicionalmentedisearestrategiasparaelaprovechamientodelasTICylasredessociales pararecoleccinderecursoshumanitarios. Gobierno en Lnea Todas las entidades de Administracin Pblica de que trata el artculo 39 de la Ley 489 de1998, debernadelantarlasaccionesparaavanzarenlaimplementacindelaestrategiadelGobierno en Lnea, sujetndose a los lineamientos y estndares que para el efecto disponga el Gobierno nacional a travs del Programa de Gobierno en Lnea del Ministerio de Tecnologas de la InformacinylasComunicaciones.

6. Metas
A continuacin se presentamos los principales indicadores, lnea base y meta cuatrienio en desarrollo de las iniciativas propuestas para el sector de Tecnologas de Informacin y las Comunicaciones.

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TablaIII10
Indicador ConexionesdeInternetdebandaancha(millones) Nmerodemunicipiosconectadosatravsderedesdefibraptica HogaresconectadosaInternet(porcentajedeltotaldehogares) MipymesconectadasaInternetporcentajedeltotaldeMipymes Nmero de tecnocentros autosostenibles en operacin (espacios que integran comunidadenacceso,capacitacin,entretenimientoyserviciosTIC) LneaBase 2010 2,2 200 27% 7% 0 Meta2014 8,8 700 50% 50% 800

3.
a)

Apoyos transversales a la competitividad


Acceso a servicios financieros

Enlosltimosaossehanadoptadomedidasdepolticaencaminadasaaumentarelaccesodela poblacinalosserviciosfinancierosformales,enconcordanciaconmltiplesestudioseconmicos y anlisis empricos en los cuales se evidencia la relacin positiva entre el nivel de acceso a serviciosfinancierosformalesyelcrecimientoeconmico,yparticularmentesusefectospositivos sobrelareduccindelosnivelesdedesigualdadydepobreza(Claessens,2006). Entre 2006 y 2009, la profundizacin financiera aument del 23,5% al 29,9%, y el nivel de bancarizacindelapoblacinadultapasdel47,1%al57,3%60.Apesardeesosavances,persisten factores que distorsionan y dificultan la prestacin eficiente de servicios financieros a toda la poblacinycondicionesqueafectanlapermanenciadeofertafinancieraformalentodo elpas. Adems,desdelademandaexistenelementosquedesincentivanelaccesoaserviciosfinancieros por parte de la poblacin de bajos ingresos, los receptores de remesas, los colombianos en el exteriorylosempresarios. Por lo tanto, se propone implementar estrategias dirigidas a: (1) garantizar la permanencia de ofertafinancieraformalenaquelloslugaresdondesehalogradoampliarlacobertura;(2)apoyar el acceso al sistema financiero por parte de la poblacin actualmente no bancarizada; (3) profundizar el uso de servicios financieros con la diversificacin de productos financieros adecuados para la atencin de diferentes segmentos poblacionales; e (4) implementar acciones quegaranticeneducacineconmicayfinancieradecalidadparatodalapoblacin.

1. Lineamientos estratgicos
Garantizar la cobertura del sistema financiero Garantizarqueelsistemafinancierotengacoberturasuficienteparaatenderatodalapoblacines un requisito fundamental para facilitar el acceso y profundizar el uso de servicios financieros formales.LacreacinylareglamentacindeCorresponsalesNoBancarios(CNB)paralaatencin dezonasalejadasysinofertafinancieraformalpermiti,enagostode2010,ampliarlacobertura
Laprofundizacinfinancierasedefinecomolarelacinentrelacarteradecrditosdelsistemafinancieroformalalsectorprivadoyel PIB. Para el ao 2010 el valor de la cartera incluye leasing. El nivel de bancarizacin se mide como el porcentaje de poblacin con acceso al menos a un producto financiero (Fuente: Asobancaria). A julio de 2010, la bancarizacin de la poblacin adulta alcanz el 60,2%. 131
60

geogr ficadelsistemafinanciero oal99%delo osmunicipios sdeColombia61.Sibienla amayorade los CNB se ubican en la zona cen e ntral del pas en corresp s, pondencia co los mayo on ores centros de actividad econmic su presen ca, ncia respecto al nmero de habitante adquiere importancia en o es depart tamentosdelazonaperif ricasurylaAmazorinoqu uiaqueseencontrabande esatendidosp por elsiste emafinancieroformal(figu uraIII13). Entrejuliode2007yseptiembre ede2010los sCNBrealizar ronmsde44millonesde etransacciones, lascua alesascendier ronamsde$8,5billones s.Aunquela reglamentaci inactualpermitealosCNB adelantar trmites de crdito y gestiones para la apert y p tura de cuentas de ahorr corrientes o ro, s certific cados de dep psito a trm mino (CDT), hasta ahora este canal f financiero ha sido utiliza a ado princip palmenteconcarctertran nsaccional.Deacuerdoco onlainformac cinreportad daporBanca de las Oportunidades (BdO), los re ecaudos, tran nsferencias, p pagos, deps sitos y retiro de dinero en os conjun correspon nto nden al 99% del total de las transacc e ciones realiza adas a travs de los CNB y B actualm mente solam mente dos de las once en e ntidades que cuentan con CNB ofrecen servicios de aperturadecuentadeahorrosy ytrmitesdec crdito.
FiguraIII13.De epartamentos, ,segnCNBpo ornmerodehabitantes

Fuente:B BancadelasOport tunidadesClculo osDDEDNP.

Paraco onsolidarlosCNBcomoun ninstrumentodeampliac indecobert turadelsistemafinanciero oy deban ncarizacin,e esnecesariog garantizaral largoplazola apermanenc ciadeesosca analesen tod dos los mu unicipios en donde se enc d cuentran inst talados, espe ecialmente en los 271 mu n unicipios don nde constit tuyen la nica oferta fin nanciera form Para el lo, el Gobie mal. erno nacional, a travs d del programa Banca de las Oportun e nidades desarrollar meca anismos adic cionales para incrementar el r
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Almesdeagostode2010seencontrabaninstalados8.315C CNBen31departa amentosdelpas. 132

volumendetransaccionesquerealizanlosCNBcomopagodeimpuestos,pagodenminasdel sectorpblico,envoyrecepcindegirosinternacionales,ycompraypagodelaprimadeseguros debajacuanta,ymecanismosqueincrementenlaaperturadecuentasdeahorroytrmitesde crdito. De otro lado, experiencias internacionales han demostrado que la aplicacin de TIC para la prestacin de Servicios Financieros Mviles (SFM) es una herramienta clave para ampliar la cobertura del sistema financiero y los niveles de inclusin financiera62, por cuanto permiten reducirloscostosdelaprestacindelosserviciosdelabancaenzonasapartadas,conlocualse reportanimpactospositivosenelniveldebienestarsocioeconmicodelapoblacin(BID,2009). EnColombia,laimplementacindeSFMtieneungranpotencialcomoinstrumentoparaaumentar elaccesodelapoblacinalosserviciosfinancierosformalessiseconsideralaampliacoberturade la telefona mvil celular63. En este sentido, se hace necesario avanzar en la implementacin de SFM, para lo cual el programa Banca de las Oportunidades, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), con apoyo de la Superintendencia Financiera, y el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (MINTIC) promovern los ajustes normativos y regulatorios que permitan la implementacindeproductosfinancierosderpidamasificacinporelcanalmvil. Asmismo,elprogramaBdO,elDNP,elMHCPyelMTICpromovernalianzasentrelasentidades financieras y los operadores mviles, con el objeto de aprovechar el alcance de la red de distribucin de estos ltimos, y los entes reguladores sectoriales definirn de manera articulada los mecanismos regulatorios para promover la competencia en la prestacin de este tipo de serviciosysuinteroperabilidad. El uso masivo de canales de bajo costo como la telefona mvil y los CNB permitirn, en el mediano plazo, mejorar los ndices de bancarizacin y de profundizacin financiera al ampliar la capacidad que tiene el sistema financiero para atender los segmentos de poblaciones tradicionalmenteexcluidosyaquellosqueyaseencuentranbancarizados. Actualmente el 30% de las cooperativas financieras y de ahorro y crdito se encuentran en municipiosconmenosde50.000habitantes,querepresentanel 90%deltotaldelosmunicipios del pas. Como las cooperativas son un intermediario financiero importante para apoyar la cobertura fsica del sistema financiero en ese tipo de municipios, el programa Banca de las Oportunidadescontinuarapoyandosufortalecimientoestructuralconactividadfinanciera64yla ampliacindecoberturadelsectorcooperativoatravsdelacofinanciacindelainstalacinde sucursalesocorresponsales65.Tambinsebrindarasistenciatcnicaparaladiseodeproductos demicrocrditoymicroahorroadecuadosparaatenderfamiliasdebajosingresos.

Los SFM se entienden como el canal para la prestacin de servicios financieros que incluye, entre otros, la administracin de productosfinancieroscomocuentascorrientesydeahorro,latransferenciaderecursos,laobtencindecrditos,elenvoyrecepcin degirosyremesasatravsdeltelfonocelular,locualfavorecelainclusindenuevosclientesalsistemafinanciero. 63 SegnelMTICadiciembrede2009losabonadosmvilesllegaronaser42,2millones. 64 ElPrograma BdOcontraten2008alConsejoMundialdeCooperativasdeAhorroyCrdito(WOCCUporsussiglaseningls)para implementar programas de fortalecimiento estructural a cooperativas con actividad financiera, a travs del robustecimiento de sus esquemasdegobernabilidad,desempeofinanciero,gestin,operacin,administracinderiesgoyestrategiacomercial. 65 En2007y2009,elProgramaBdOhizodosconvocatoriasquepermitieronestableceroficinasdecooperativasen18municipiosde menosde50.000habitantes.Aseptiembrede2010habansidoinstaladosloscuatroprimerosCNBdelsectorcooperativo. 133
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Ampliar el acceso y el uso de servicios financieros formales Ahorro Aunqueloscostosdetenenciadelascuentasdeahorrossonlaprincipalbarreraparaelaccesode la poblacin de menores ingresos y en situacin de desplazamiento, stas son el producto financiero con mayor penetracin entre la poblacin colombiana66. Con el fin de disminuir los costosquetieneesteproductoparalapoblacindemenoresingresos,elprogramaBdOimpuls una cuenta de ahorro con condiciones especiales67 y ha buscado fortalecer la cultura de ahorro formal de las familias pobres, mediante el diseo y la aplicacin de un programa piloto de promocin de ahorro dirigido a madres titulares del Programa Familias en Accin y la implementacin de la metodologa para la creacin de Grupos de Ahorro y Crdito Local68. El programaBdO,conelapoyodelDNP,continuarrespaldandolaformacindeGruposdeAhorroy Crdito Local y emprender las acciones necesarias para atender poblacin Red JUNTOS promoviendosuinclusinfuturaalsistemafinancieroformal. En el ltimo ao, el inters del Gobierno en promover el ahorro de poblacin tradicionalmente excluida del sistema financiero formal tambin ha motivado a los oferentes de servicios financierosacrearproductosdeahorroconmenorescostos.Estasituacinplantealanecesidad de que el programa BdO contine apoyando la correcta estructuracin de nuevos productos de ahorro para incentivar la vinculacin de estos segmentos de poblacin al sistema financiero en mejorescondicionesylamovilizacinderecursoshaciafinesproductivos. Adicionalmente,paraqueelsistemafinancieropuedacontinuarofreciendolaaperturadecuentas de trmite simplificado de forma masiva e incrementar sustancialmente el acceso a productos financieros de ahorro para la poblacin en general69, es indispensable que cuente con mecanismoseficientesdeverificacindelaidentidaddelosclientes.Paraello,esnecesarioquela RegistraduraGeneraldelaNacinlogreimplementarestrategiasdevalidacindelainformacin pblicadeidentificacindelosciudadanosqueseangilesydebajocosto. Transacciones Conelincrementoenlautilizacindecuentasdeahorroesviablelapromocindemediosdepago quedesestimulenelusodelefectivoyquepermitaneficienciasparatodoslosagenteseconmicos involucrados en el ciclo de transacciones. Para ello,el Gobierno nacional promover los pagos y

Enjuliode2010,el34,8%deltotaldepersonasmayoresdeedadbancarizadasenColombia(17.787.962)sehavinculadoalsistema financieroexclusivamenteatravsdelatenenciadeunacuentadeahorros(ReportedeBancarizacinMarzode2010,Asobancaria) 67 Enelartculo25delDecreto2555de2010sereglamentanlasCuentasdeAhorroElectrnicasparalapromocindelaccesoalos serviciosfinancierosdelaspersonasdemenoresingresosypoblacindesplazada.SegnBdOalmesdeagostode2010existan2,34 millonesdecuentasdeahorroelectrnicasactivas,lamayoraabiertasenelBancoAgrarioporFamiliasenAccinparalaentregade subsidioscondicionados. 68 Elprogramapilotodeahorroesproductodelconveniosuscritoenelao2008porAccinSocial,DNPyelprogramaBancadelas OportunidadesconlaFundacinCapital,paraeldiseodeunproyectoparalamovilizacindelahorroformaldelasfamiliaspobres extremasenColombia.Enelao2010inicilaimplementacindeunprogramapilotodedosaosdeduracinen12municipios. Los grupos de ahorro y crdito local son una herramienta que facilita el acceso a servicios financieros de la poblacin en extrema pobrezamovilizandoahorrosypermitiendoelaccesoaprstamosdelfondoderecursosaportadoporsusmiembros.Enfebrerode 2009, el programa Banca de las Oportunidades inici la implementacin en campo de un plan piloto en 32 municipios de 7 departamentos. Como resultado se formaron 434 grupos con 6.800 participantes, que acumularon activos por $831.501.550 y accedieronaprstamospromediode$89.000poruntotalde$186.248.550. 69 El trmite simplificado no es una modalidad de cuenta o producto de ahorro sino una diligencia abreviada para su apertura. Siguiendolasmedidasenmateriadeadministracindelriesgodellavadodeactivosydefinanciacindelterrorismolosproductosde ahorroadquiridosatravsdetrmitesimplificadosuelencontarconlmitesenelniveldeoperacionesdedbitoydesaldopermitido. 134
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recaudosatravsdemecanismoselectrnicos,altiempoquerevisarlaexistenciadeobstculos paralamasificacindeestetipodemecanismosdemovilizacinderecursos. Tambinemprenderlasaccionesnecesariasparaquetodoslostitularesdecuentasdeahorroy/o corrientes puedan realizar el pago de servicios e impuestos mediante rdenes de dbito automticodesuscuentas.Paraestefin,sedefinirnlosmecanismosadecuados,ylosderechosy deberesdecadaunadelaspartesqueintervienenenestemodelo,demaneraquesegenereun esquemadepagosconfiableymasivoquebeneficiealmayornmerodeusuariosposible. Seguros El fenmeno de la Nia 20102011 hizo evidente la necesidad de que el pas cuente con una estrategiaintegraldeproteccincontraeventoscatastrficosqueincluyalapromocindelacceso a productos financieros contingentes, en particular seguros. A pesar de que los seguros son un instrumento para la transferencia de riesgos y la mitigacin del impacto de los mismos en el bienestar y las finanzas personales, la poblacin Colombia ha mantenido bajos niveles de aseguramiento70. En este sentido, el Gobierno nacional identificar las medidas necesarias para la promocin del diseo de nuevos productos de seguro dirigidos a reducir la vulnerabilidad de la poblacin ante todo tipo de riesgos, y especialmente los asociados al cambio climtico. Al mismo tiempo se implementarnestrategias,comolaeducacinalconsumidorfinanciero,parapromoverlacultura delaseguramientoyestimularalapoblacinabuscarsuproteccinatravsdelosmecanismos queofreceelmercado. Adicionalmente,sebuscareldiseodeotrotipodecoberturascomoinstrumentosderivadosola creacindefondosoreservasqueoperencomoanillosdeseguridadparalaadecuadaatencinde riesgos.Porlotanto,sebuscareldesarrollodelmercadodederivados. Microseguros Lapoblacindemenoresingresostieneunamayorprobabilidaddeverseafectadaporsituaciones talescomoenfermedades,accidentesydesastresnaturalesquelapoblacinconmayoresniveles deingreso.Enconsecuencia,elaccesolimitadoaserviciosfinancierosformaleslosobligaarecurrir amecanismosinformalesdefinanciamientoquesecaracterizanporteneraltoscostosy/ogenerar prdidaodisminucindeactivos(DocumentoCONPES3616de2009). Segn informacin de lnea base de Red JUNTOS, slo el 5,2% de las familias en situacin de pobreza extrema y/o desplazamiento declaran contar con algn tipo de seguro71. La alta exposicin al riesgo y el uso de mecanismos informales incrementa la vulnerabilidad de esta poblacin y disminuye sus oportunidades de superar la pobreza. Por lo tanto, a partir de la identificacin de sus necesidades, el Programa BdO y Accin Social con el acompaamiento del DNP, avanzarn en el desarrollo e implementacin de productos financieros que permitan a las familiasRedJUNTOSasegurarseparaafrontarlosprincipalesriesgosqueenfrentan.

70 De acuerdo con la informacin reportada por Swiss Re (Sigma No.2 2010) para el ao 2009 la penetracin de los seguros en Colombia,medidacomolarelacinentreelvalordelasprimasemitidasyelPIB,fuedel2,3%.Paraelmismoao,elnivelpromediode penetracindesegurosdeAmricaLatinayelCaribefuede2,8%,mientrasparaNorteAmricayEuropafuede8%. 71 Almesdeagostode2010InfoJUNTOScontieneinformacinde599.315familias. 135

Adicionalmente,elGobiernonacionalatravsdeBdOtrabajarenlaidentificacindelasmedidas necesarias para la promocin del diseo de nuevos productos de seguro dirigidos a reducir la vulnerabilidaddelapoblacin,especialmenteantelosriesgosasociadosaeventosclimticos. Remesas Segn informacin del Banco de la Repblica, en el ao 2009 Colombia recibi remesas por un monto cercano al 2% del PIB, valor 2,7 veces superior a los ingresos por exportaciones de caf. Estosrecursospuedendeterminarlacapacidaddeloshogaresreceptoresdegeneraringresosy, enconsecuencia,susnivelesde calidaddevidaen ellargoplazo.Noobstanteese potencial,las remesassonutilizadasprincipalmenteparafinanciargastosrecurrentescomorentadevivienda, alimentacinoserviciospblicos,ynocomobaseparacrearotrasfuentesdeingresos.Adems,la participacin laboral de los hogares receptores de remesas es menor a la de los no receptores (Garay, 2005). Los hogares son dependientes de esos recursos y, por lo tanto, altamente vulnerablesantesudesaparicin.
TablaIII11.Gastorecurrentetotalfinanciadoconremesas.AMCO*,juliode2004
Porcentajehogares queusanremesasen gastorecurrente 11,9% 65,5% 100,0% Tasadedependencia(Gasto recurrentefinanciadocon remesas/Gastorecurrente total) 6,5% 34,3% 85,9%

Tipodehogar HogaresAMCO Hogaresquerecibenremesas Hogaresquefinanciansugastorecurrente conremesas

Fuente:TomadodeGarayyRodrguez(2005b)pgina61.*AMCO:reaMetropolitanaCentroOccidente.

Los potenciales efectos positivos de las remesas en el bienestar de los hogares receptores, sumadosalanecesidaddereducirsuvulnerabilidad,demandanaccionesqueincentivenofaciliten que las remesas y otros giros de migrantes sean usados de forma productiva. Puesto que tales giros son transacciones entre privados, es aceptado que el camino para incentivar su uso productivonoesmediantepolticasdirectasquefuercenaloshogaresacambiarsudecisinde asignacinentreahorroygasto(MaimboyRatha,2005).Porelcontrario,serecomiendaquelas polticasseanindirectasyenfocadasenlafacilitacindelosenvosatravsdelsistemafinanciero, lareduccindecostosmonetariosydetransaccin,ylamayorofertadebienesyserviciospara receptoresderemesas(OCDE,2009). Para aprovechar el efecto multiplicador de las remesas en el bienestar de los hogares, se proponen dos lneas estratgicas: la primera relacionada con el fortalecimiento de la relacin existenteentrelosemisoresyreceptoresyelsistemafinancieroatravsdeunmarcoregulatorio flexible; y la segunda, relacionada con la transparencia del mercado que ayude al proceso de decisindelosemisoresyalareduccindecostosdeenvo. Facilitar el acceso a servicios financieros de colombianos en el exterior y de receptores de remesas.Aunqueel98%delasremesassetransfierenatravsdelsistemafinanciero,el84%se retiran inmediatamente y se pagan en efectivo, lo que genera una relacin muy dbil de los receptores de remesas y colombianos en el exterior con el sistema financiero. Esto impide el conocimientodelcliente,latrazabilidaddelosrecursosy,enconsecuencia,elaccesoalcrditoy otrosserviciosfinancieroscomplementarios.Adicionalmente,lasdecisionessobreelgastodelas remesas estn en cabeza del receptor y no del emisor, pero se considera que ste da mayor
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prioridadalasinversionesduraderasyproductivas,mientrasquelosreceptoresenColombialas priorizan para el gasto recurrente (Barbat, 2009). No obstante, en Colombia los emisores de remesas enfrentan obstculos para canalizarlas directamente hacia los usos preferidos por ellos debido a restricciones regulatorias sobre el uso de sus depsitos y a la oferta limitada de productosyserviciosparacolombianosenelexterior. Parafacilitarelaccesoaserviciosfinancierosylaampliacindelaofertadeserviciosdeahorro, inversin, crdito y aseguramiento a receptores y emisores de giros, se debe disear un marco regulatorioque,sindescuidarlaseguridaddelosserviciosfinancieros,reconozcaquelasremesas son pagos de valores muy bajos (USD$360 giro promedio). As mismo, es necesario fortalecer el instrumentodeidentificacindelosemigrantesensupasderesidencia. Paraelloesnecesarioque:(1)loscolombianosenelexteriorpuedantenercuentasenColombia cuyos depsitos puedan ser utilizados para ahorro, pagos de seguridad social, educacin, salud, vivienda e inversiones productivas, entre otros ; (2) los costos de transaccin de cobro de las remesas y otros giros para los receptores y para los prestadores de bienes y servicios sean menores; (3) nuevos canales de distribucin puedan ser utilizados para el pago de remesas (ej. banca mvil); y (4) la reglamentacin de apertura de cuentas y prestacin de servicios financieros sea aplicable, reconociendo las diferencias, tanto para residentes como para colombianosenelexterior. Finalmente, para facilitar la inclusin financiera de los emigrantes en su pas de residencia es necesario promocionar, difundir y fortalecer el uso de la Tarjeta de Registro Consular como un elemento de identificacin de los colombianos en el exterior. Esto es particularmente relevante para los colombianos en situacin de irregularidad, quienes al no poder acceder al sistema financiero en su pas de residencia por la falta de identificacin, ni en Colombia por la regulacin cambiaria, estn totalmente expuestos al riesgo de perderlo todo en caso de deportacinpornotenerunmedioformalparaahorrarsusexcedentesfinancieros. Impulsar la provisin de informacin de costos y canales de envo de remesas y otros giros de migrantes. A pesar de la reduccin de costos de envo de remesas y otros giros, stos an son altos si se comparan con otros pases de la regin. Adems, el emigrante no cuenta con instrumentos que le permitan comparar informacin sobre costos a travs de diferentes operadores.Porello,seimpulsarlaprovisindeinformacinintegralytransparentedeloscostos deenvoatravsdediferentespagadoresderemesasyotrosgiros,detalformaquelosemisores dispongandelainformacinnecesariaparaquetomendecisionesinformadasenelmomentode seleccionarelmediodeenvoydepagodelosrecursos. Crdito Revisar el rgimen de garantas inmobiliarias y mobiliarias. Aunque el Fondo Nacional de Garantas (FNG) ha contribuido a la superacin de las barreras de acceso a crdito de personas naturales y de Mipymes72, actualmente el conjunto de garantas est regulado de manera dispersa,limitaelusode diversosbienesmuebleseinmueblescomorespaldodeobligaciones y dificultalarecuperacindeactivosencasodeincumplimiento,loqueincrementaelriesgodelas

72

Duranteelao2009,lalneadegarantaempresarialdelFNGrespald192.512operacionesdecrditodeMipymespor$4,8billones; mientraslalneaeducativaydeviviendaofrecigarantaspara12.970operacionesporunvalorcercanoa$158.000millones.(FNG, 2009:6). 137

operaciones de crdito73 y sus costos. Mejorar el sistema actual de garantas tendr efectos positivossobrelamovilizacinderecursosfinancierosalofrecermayoresopcionespararespaldar obligaciones de crdito y reducir los costos de acceso, una vez los intermediarios financieros percibanladisminucindelosriesgosasociadosalotorgamientoderecursos. Este rgimen ser promovido por el Gobierno nacional y deber: (1) generar nuevos tipos de garantas admisibles, (2) crear mecanismos giles y seguros para la recuperacin de recursos en casodeincumplimiento,y(3)establecerunsistemadeinformacinquefaciliteelconocimientode todaslasobligacionesquerecaensobreunbien. Estoselementosfavorecernprincipalmentela participacindelosmicroempresariosylaspersonasdebajosingresosenlademandaderecursos financierosdelmercadoformal,considerandoquesonellosquienessuelenenfrentarlasmayores dificultadesparacalificarcomosujetosdecrdito. Adicionalmente, para respaldar la expansin del crdito es necesario que la Nacin fortalezca patrimonialmente el FNG y se encuentren mecanismos complementarios para su fondeo. Al considerar que la capacidad del FNG para respaldar obligaciones financieras est directamente relacionadaconsuniveldecapital,estaaccinpermitirapoyarunmayorvolumendesolicitudes decrditoparaMipymes,elaccesoaeducacinylaadquisicindeViviendadeIntersSocialante losintermediariosfinancieros. Facilitarlaconstruccindehistorialesdecrditogarantizandoelregistrodelosclientesdetodas lasentidadesfinancierasydelasempresaselsectorreal.Laexistenciatantodeunmarcolegal slido para la proteccin de los acreedores como de sistemas de informacin sobre clientes compartidos por todas las instituciones financieras, se asocia con mayores niveles de profundizacinfinancieraenlospases(Djankov,2006).Favorecerelpoblamientodelasbasesde datos de las centrales de riesgo de crdito con informacin positiva y negativa proveniente de todas las entidades que ofrecen algn tipo de servicio de crdito como instituciones microfinancieras (IMF), cooperativas y empresas del sector real, permitir: (1) facilitar la identificacin de clientes potenciales; (2) favorecer los procesos de inclusin financiera de la poblacinconhistorialesfinancierosycomerciales,queservirnafuturodereferenciaanteotras entidadesyeventualmentepodranayudaracompensarlacarenciadegarantas;y(3)fortalecer alentesupervisorenelmonitoreodelnivelderiesgogeneraldelsistemafinanciero. Porlotanto,desdeelProgramaBdOsepromoverlavinculacinentrelascentralesderiesgode crditoylasdiferentesentidadesfinancierasycomercialesqueofrecencrdito,conelobjetivode garantizarelregistrodetodalainformacindesusclientes,incrementandolasposibilidadesque tendrnstosdeaccederaserviciosfinancierosadicionales. Paraello,yparapreveniryreducirlos niveles de sobreendeudamiento, la informacin que reporten las diferentes entidades a las centralesderiesgo,noincluirlaidentificacindelosacreedoresdecadacliente. Revisindeaspectosregulatoriosrelacionadosconelcrdito Tasa de inters de usura. Con el objetivo de eliminar las restricciones de acceso de los microempresariosalcrditoformal,laLey795de2003introdujolaposibilidaddecertificarlas tasas de Inters Bancario Corriente (IBC) correspondientes a las distintas modalidades de crdito. Mediante el Decreto 519 de 2007 expedido por el MHCP se definieron dos modalidades: (1) microcrdito; y (2) crdito consumo y ordinario, para los cuales la

73

ParaColombia,elndicedeProteccindelosDerechosdelosAcreedoresdelestudioDoingBusiness2010delBancoMundialseubic en5enunaescalade0a10,pordebajodelpromediogeneraldeAmricaLatinayelCaribe(BancoMundial,2010;114). 138

SuperintendenciaFinancieradeColombia(SFC)debecertificartasasdeintersdereferencia conperiodicidadtrimestralyanual,respectivamente. Sibienlacertificacindeunatasadeintersdiferenciadareconocilascondicionesespeciales de cada modalidad crediticia apoyando su expansin, es factible que existan modificaciones posibles para su clculo que logren una mayor dinmica y reconozcan de mejor manera las particularidadesderiesgodelosdiferentestiposdecrdito. Rgimen y prctica de supervisin de las Instituciones Microfinancieras (IMF) vigiladas. En ColombialasIMFhancontribuidodemaneraimportantealaccesoacrditoformalporparte de la poblacin de bajos ingresos74. La evolucin que ha tenido este tipo de entidades ha llevado a su existencia con diversos niveles de formalizacin y parmetros de regulacin, estndares y prcticas muy variados. Adicionalmente, la competencia que enfrentan por el inters de las entidades financieras vigiladas en desarrollar productos financieros dirigidos a segmentosdepoblacintradicionalmenteatendidosporlasIMF,lashallevadoconvertirseen establecimientos de crdito vigilados y con posibilidad de ofrecer servicios adicionales al crdito.LasIMFquesehanfusionadoysehanconvertidoenbancosoqueestnenelproceso deconversinconstituyenmsdel90%delmercadodemicrocrditoloqueindicaqueenel cortoplazoestesectorestarapredominantementeconformadoporentidadesvigiladasporla SFC. Deesemodo,paraquelasIMFvigiladastenganpolticasadecuadasparaelmanejodelriesgo y tecnologas de microcrdito y productos que respondan a las necesidades de las microempresas y la poblacin de bajos recursos, se requiere un entorno regulatorio y de supervisinquerecojalasparticularidadesquelastecnologasespecializadasdemicrocrdito utilizancomomitigantesdelriesgo,enlamedidaenquestosresultenefectivos. Supervisin basada en riesgos. Como parte de su misin institucional de preservar la estabilidaddelsistemafinanciero,laSFCavanzarenlaaplicacindeunesquemaeficientede supervisin basada en riesgos. Para el logro de este objetivo, se optimizar el uso de herramientas tecnolgicas y se capacitar el recurso humano para ejercer una supervisin eficientedetodaslasentidadesdesucompetenciacontribuyendoamejorarlaproteccinde losrecursosdelpblico. Factoring.Seestudiarnlaslimitacionesqueenfrentanlasempresascuyoobjetosocialseala compra o descuento de cartera, y que estn bajo la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades.

Educacin econmica y financiera De acuerdo con el Banco de la Repblica la educacin econmica y financiera es el proceso a travs del cual los individuos desarrollan los valores, los conocimientos, las competencias y los comportamientosnecesariosparalatomadedecisionesfinancierasresponsables,querequieren laaplicacindeconceptosfinancierosbsicosyelentendimientodelosefectosqueloscambios enlosprincipalesindicadoresmacroeconmicosgeneranensuniveldebienestar. Enlaactualidadlamayoradelapoblacincolombianadesconoceocuentaconpocainformacin sobreconceptosyserviciosfinancierosloqueleimpidetomardecisionesadecuadasrelacionadas con el manejo de sus recursos y su nivel de endeudamiento. Los resultados del mdulo de
SegnBancadelasOportunidades,alcierrede2009,lasentidadesquedesarrollaronactividadesmicrofinancierasregistraron$7,9 billones de saldo de cartera de crdito a la microempresa, que corresponde al 5,9% de la cartera total intermediada por los establecimientosdecrditovigiladosporlaSuperintendenciaFinancieradeColombia,conuncrecimientodel127,5%desde2006. 139
74

educacinfinancieraincluidoporelBancodelaRepblicaenlaEncuestaContinuadeHogaresdel DANEevidencianquemsdel55%delapoblacinencuestadadesconoceelfuncionamientodel mercadodecapitalesysusdiferentesinstrumentos75. Adicionalmente, en Colombia existen mltiples esfuerzos pblicos y privados para promover la educacin en temas econmicos y financieros76, pero los programas ofrecidos suelen tener una cobertura limitada y objetivos, contenidos, metodologas y audiencias muy variadas debido a la ausenciadelineamientosquesirvanparagarantizarlacalidaddelasofertas.Estosedebeaque no existe un marco institucional que provea estndares o guas de mejores prcticas para el desarrollo de los programas y evale su verdadera capacidad para lograr que los agentes sean capacesdemanejarsudinero,demandarproductosqueseadecuenasusnecesidadesyreducir losriesgosdemaneraeficiente. Por lo anterior, el Gobierno y el Banco de la Repblica con la participacin del sector privado crearn una estrategia nacional para brindar educacin econmica y financiera de calidad a la poblacin colombiana de todos los estratos socioeconmicos y niveles de bancarizacin con los siguientesobjetivos:(1)desarrollarcompetenciasparamejorarelcomportamientofinancierode loshogaresalolargodesuciclodevida;(2)potenciarlosesfuerzosparaincrementarelaccesoa serviciosfinancierosyeldesarrollodelmercadodecapitalesconmayormovilizacindeahorroy crdito hacia actividades productivas; (3) educar sobre oportunidades de inversin y de aseguramiento; (4) brindar educacin que permita a los hogares tomar decisiones sobre la eleccindelesquemadeahorrodepensionesycesantasdecaraalnuevosistemademultifondos; (5) desarrollar programas de educacin financiera para receptores de remesas con el fin de promovereldireccionamientodelosrecursoshaciafinesproductivos;y(6)desarrollarelartculo 31 de la Ley115 de 1994que postula como obligatorio y fundamental la enseanza de Ciencias Econmicasparaellogrodelosobjetivosdelaeducacinmediaacadmica,yelartculo2numeral fdelaLey1328de2009queestablecelanecesidaddeprocurarunaeducacinadecuadadelos consumidoresfinancierosdentrodelrgimencreadoparasuproteccin. Elprogramaparadesarrollarlaestrategianacionaldeeducacinfinancieradeber: Coordinaryarticulariniciativasenmateriadeeducacineconmicayfinanciera,optimizando losrecursosinvertidosypromoviendolaadopcindelasmejoresprcticas. Desarrollar programas y establecer lineamientos pedaggicos, objetivos, principios, contenidosymetodologasparagarantizarlacalidaddelasofertaseducativas. Definirloscriteriosdeacreditacineidentificarlaentidadencargadadeacreditarprogramasy campaasdeeducacineconmicayfinancieranoformal. Medir y evaluar los resultados de los diferentes programas de educacin econmica y financiera,proponiendolosajustesnecesariosparasuoptimizacin.

EstemduloseaplicenBogotdurantelosprimerosmesesde2010.Seencuestaron2.577hogaresbancarizadosqueexpandidosa lapoblacindelaciudadrepresentaninformacinde814.890familiasconrepresentatividadporniveleseconmicos(DANEBancode laRepblica,2010). 76 Accin Social y BdO han desarrollado programas de educacin financiera individualmente y de manera conjunta en una alianza pblicaprivadaconlaFederacindeAseguradoresColombianos(Fasecolda).ElBancodelaRepblicahaidentificadolaexistenciadeal menos 23 entidades pblicas y privadas que cuentan con ofertas de educacin econmica y financiera con contenidos bsicos y avanzados. 140
75

Crear un sistema de informacin que permita hacer un diagnstico y seguimiento de la situacindeeducacinfinancieradelapoblacincolombianautilizandoindicadoresquesean comparablesinternacionalmente. Establecerdirectrices,encoordinacinconelMEN,queayudenalasinstitucioneseducativas formales a la incorporacin de contenidos de educacin econmica y financiera en los currculos.

2. Meta
TablaIII12
Nombredelindicador Bancarizacindelapoblacinadulta Unidadde medida Porcentaje Tipode indicador Resultado Lneabase 57,3% Meta cuatrienio 68,0%

b)

Desarrollo del mercado de capitales

El mercado de capitales es una fuente de financiamiento para el sector productivo, que puede complementar o sustituir el crdito bancario al generar alternativas que incluyen no slo instrumentosdedeudasinootrosmecanismosdeparticipacindelcapital.Sudesarrollobrindaun apoyo financiero eficiente a sectores con niveles importantes de productividad e innovacin y a proyectosdegranenvergadura.Asmismoseconstituyeenunaalternativadeinversinrentable paraelahorrocolombiano.

1. Diagnstico
Actualmentelaofertadeproductosdelmercadodecapitalesestenexpansin,conunaindustria crecientedefondosdecapitalprivadoylallegadapaulatinadenuevosemisoresenelmercadode renta variable; no obstante, el pas an no cuenta con una oferta suficiente de vehculos financierosqueseajustenalasnecesidadesdefinanciacindelsectorproductivo,olosexistentes puedenresultaranmuycostosos,impidiendoqueseconviertanenunaalternativaeficientepara laestructuradecapitalrequeridaporlasempresas. Elmercadodecapitalescuentaanconnivelesdecompetenciamuybajos.Enlosltimos10aos se han realizado esfuerzos regulatorios para dinamizar segmentos del mercado, en particular a partir de la expedicin de la Ley 964 de 2005 y sus decretos reglamentarios, tales como los decretosdelmercadomonetario,deproveeduradepreciosyeldearquitecturadelmercadode capitales.Enalgunoscasoslaindustrianohadesarrolladolosproductosconladinmicaquese esperabayenalgunosotrosfaltanancambiosregulatoriosodeotrandolequepermitandicho dinamismo. Elmercadoburstilderentavariableseencuentralimitadoapocasempresas.Encomparacincon algunos pases latinoamericanos, Colombia presenta una menor actividad en el nmero de sociedades listadas (figura III14). Una proporcin importante de los posibles emisores an no cuenta con los requisitos que se exigen de una entidad que quiera transar sus acciones pblicamente, por lo que es necesario evaluar otros mecanismos de financiacin para potencializarelcrecimientoydesarrollodelasempresas.Laindustriadefondosdecapitalprivado
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secons stituyenunadelasrespuestasparae estanecesidad d,peroesim mportantevali idarsisudise eo es el ms adecuado si el marco regulatorio actual se es utilizando correctamente y si exist m o, o o st o ten otro ti ipo de vehc culos alternat tivos para la financiacin del sector productivo que deban s a n ser impulsados. En el mercado de deuda la cantidad de em misores de b bonos ha aum mentado, y c comparado c con mas de la regin, Colom r mbia present el mayor nmero de emisores. Sin embargo, el ta econom mercad de deuda corporativa tiene an un gran espa do a a u acio para de esarrollarse. A Aunque exist ten empresas que pod dran verse mejor servida en el me rcado de capitales que en el merca m as ado bancar o que po rio, odran buscar complemen ntos a ste, muchas an no encuent n tran canales de acceso para la emisin. Los pro o oblemas de li iquidez para emisiones pequeas hac que todava cen existan potenciales por explotar en este me n ercado y exig trabajar sobre formas de mejorar el gen s r acceso o,losplazos,losesquemasdeformacindeprecio,e entreotros.
FiguraIII 14.Sociedade eslistadas(RV) ) FiguraIII15. Emisoresdeb bonos

Fuente:F FederacinIberoam mericanadeBolsa as(2010).AnuarioEstadstico2010.

Porsu parte,lasem mpresascarec cendelainfo ormacinyla aformacinn necesariapar raoptimizars sus estruct turas de capi ital. Hay elem mentos culturales arraigad que imp dos piden que mu uchas empres sas optimicensusestru ucturasdecap pital,porloq queserequie rebrindarele ementosdea asesoraque les tanvalorarlo osbeneficios dealternativ vasdefinanciiacinyloscostosdeno evaluarlas.Es sto permit es part ticularmente importante en un mbito en el que h o habr ms co ompetencia p los recurs por sos locales sproveniente edeotrospa asesdelareg gin,consecu uenciadelac cuerdodeint tegracinde las bolsasdeChile,PeryColombia a. e do ajos niveles de implement d tacin de est tndares inte ernacionales de Esto se ve agravad por los ba contab bilidad, informacin financiera y aseguramiento de la info ormacin en las empres sas ynormastcnicasaumen colomb bianas.Lacon nvivenciade unamultiplic cidaddeplan nescontables nta los co ostos de rev velacin de informacin de las em mpresas y ge enera desconfianza en los inversionistas. Adicion nalmentemu uchasempresasenColomb biadesconoce enlasventaja asdelmercad do,tienenbaj jos onulosestndares degobierno corporativo ysonrenuen ntesarevelar rinformacin ncomercial.P Por otrolado,encompa aracinconp pasesdelare egin,Colom mbiapresenta altoscostos paralaemisi in y estructuracin, tiempos larg t gos de apro obacin de e emisiones e insuficiencia de vehculos a
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especficosquereconozcanlasnecesidadesyparticularidadesdediferentessectores(agricultura, mineroenergtico). Porotrolado,elmercadodedeudapblica,quepresentundesarrollomuyimportantedurante la segunda parte de la dcada de los noventa, tiene posibilidades de mejora importantes en su diseo, encaminadas a lograr mayor profundidad y liquidez y constituirse en un apoyo en la formacindepreciosparaelmercadodedeudaprivada.Dentrodeesepotencialexistenventajas quebeneficiarannosloalemisorsoberano,sinotambinalahorroqueenmuchoscasosbusca plazosycondicionesqueconcuerdanconlasnecesidadesdefinanciacindedichoemisor. Porelladodelademandalacreacindenuevosomseficientesvehculosdefinanciacinser insuficientesinosecreancondicionesatractivasparacanalizarelahorrohaciadichosvehculos. En esa medida se deben identificar las restricciones que hoy puedan estar impidiendo que el ahorroparticipemsactivamentedelafinanciacindelaactividadproductiva. Finalmente, a nivel institucional, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) han hecho grandes esfuerzos para emitir la regulaciny mantenerlasupervisindelosagentesdelmercadoalritmoenquesteltimose desarrolla.Sinembargo,eldiseoinstitucionalactualpuedenoserelquemejorseadaptealas necesidadesdeunmercadofinanciero.TenerlaregulacininmersaenelMHCPpuedetenerdos efectos indeseables: (1) limitar los recursos asignados a dicha actividad, que requiere de gran dinamismo y sofisticacin; y (2) generar algunos conflictos de inters, relacionados con el establecimientoderegulacionesfinancierasquepuedenafectarlafinanciacindelGobierno. Por otro lado, la estructura institucional de la SFC debe ser sujeta de revisin para evaluar si cuentaconunadecuadogobiernocorporativoeindependencia,dadoquedichoSuperintendente noesnombradoporunperodofijo,niexisteuna estructuradeproteccinderiesgolegalalos supervisores, con lo cual pueden existir sesgos en la actividad que realizan. La ausencia de proteccinlegalydeunmanejoeficientedesusrecursossonalgunasdelastrabasquepueden llevar al Supervisor a un esquema de incentivos que sesgue sus decisiones e impida que su rol apoyevisionesmsinnovadorasdelmercadoparaadelantarunaestrategiaintegraldedesarrollo del mercado de capitales y de inclusin financiera. El Supervisor financiero que acompae un mercado dinmico e innovador, en el que los agentes profesionales tengan muchas ms responsabilidades por su gestin al igual que libertades para realizarla, debe necesariamente contarconlosrecursosparalograrlasofisticacindesupersonalyelbalanceensusdecisiones.

2. Lineamientos estratgicos
El mercado de capitales es una herramienta fundamental para el financiamiento del sector productivo, pero an no se encuentra suficientemente desarrollado para ofrecer productos y serviciosadaptadosalasnecesidadesdediferentessectoresniparecehaberoptimizadoelacceso quepodrantenerloshogaresanuevasalternativasdeinversin. Establecer la visin y poltica integral del mercado de capitales como apoyo al sector productivo ElGobiernonacional,lideradoporelMHCP,enconsensoconlasdiferentesindustrias,definiruna visindelargoplazodelmercadodecapitalescolombiano,yatravsdelCONPES,identificarlas

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estrategiasaserdesarrolladasenelcorto,medianoylargoplazo,tantoporelsectorpblicocomo porelprivado,queharnqueestemercadoconverjaalavisinestablecida. Enlaconstruccindedichavisinsedeberndiscutirloselementosquehacenparteesencialdel mercadodecapitalesquenecesitalaeconomacolombianayqueserelacionanconlaestructura misma del mercado, tales como sus agentes, su infraestructura y sus reglas de proteccin. As mismo,hayelementosporfueradedichaestructura,comoeltipodeeducacinfinancieraquese requiereparaampliarelaccesodelapoblacinaestemercado;olosestndaresdeinformaciny gobierno corporativo que se deben ir creando en el sector productivo que busca financiarse a travsdevehculosmseficientes. Elmercadodecapitalesquerequiereelpasdebeserunafuentealternativadefinanciacinpara el sector productivo. Debe proveer recursos que permitan a las empresas incrementar su competitividad.Asmismo,debepermitirelaprovechamientodelosmodelosdealianzaspblico privadasreduciendolanecesidaddeinvertirrecursospblicos,eincentivandoalsectorprivadoa acudiralmercadodecapitales77. Adicionalmente, deben buscarse mecanismos flexibles que faciliten el acceso al mercado de capitales de las empresas de todos los tamaos, tales como el segundo mercado que permitir crearunsegmentogilyeficienteyconmenorescostosdetransaccin.Sibienalgunasempresas hanacudidoaestesegmentodelmercado,laexperienciademuestraquenoseestlograndoel cometido principal de incentivar el ingreso masivo de nuevas compaas. Es fundamental identificar las trabas que aun existan para el desarrollo del segundo mercado y de otro tipo de formas innovadoras de proveer financiacin en el mercado de renta fija, que puedan ser fondeadasconrecursosdeinversionistassofisticadosconlacapacidadparaasumirlosriesgosque ellasconlleven. En esta misma lnea es necesario explorar el establecimiento de un nuevo mercado o mercado alternativo. Experiencias exitosas como la del Novo Mercado de Brasil, el Mercado Alternativo BurstildeEspaa,oelSegmentodeCapitaldeRiesgodelaBolsadeValoresdeLima,destinado especialmente a empresas mineras que se encuentren en etapa de exploracin y desarrollo, demuestranlautilidaddelmercadodecapitalescomoalternativadefinanciacineficienteparalas pequeasymedianasempresas,ascomoparaempresasenformacin. Respecto a la deuda pblica es necesario evaluar si se cuenta con una adecuada poltica de financiacin de mediano plazo para el Gobierno que atienda tambin consideraciones de desarrollodelmercado,dadalaimportanciaquestatieneenlaestructurageneraldelmercado de capitales colombiano. La estructura del mercado primario, del esquema de creadores de mercado, los mecanismos de colocacin y distribucin, los plazos de las emisiones, entre otros, sonelementosquepodranrevisarseparaidentificaroportunidadesdemejoraenlaformacinde preciosyenlasestrategiasdemitigacindelosriesgosdelemisor. Desdeelpuntodevistadelademanda,esnecesarioincentivarlacompetenciaenelmercadode capitales. sta es un elemento fundamental para generar dinmicas que permitan mejores transferencias de riesgo al interior de los agentes de la economa hacindola ms eficiente y competitiva. El proceso de formacin de precios de todos los mercados locales debe verse apoyadoporlaparticipacindenuevasfuerzasquetengandinmicasdiferentesalasquetienen
Unejemploeselcasodelainfraestructura,endondeelfinanciamientoesfundamentalmientraslosusuariospaganelusufructode lasobrasvaconcesiones. 144
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los agentes tradicionales, con estrategias de portafolio diferenciadas, que lleven a contrarrestar loscrculosviciososenlosqueavecesseencuentranciertosmercadoscuandotodoslosagentes semuevensiempreenlamismadireccin.Unamayoraperturahacialaparticipacinextranjeraen estemercado,comolahangeneradootrosmercadostalescomoMjicoyBrasil,podraseruna alternativaparafomentardichacompetencia,procurandosiempreequilibrarlabsquedadeestos objetivos, con otros, prudenciales y de estabilidad macroeconmica, que entran dentro de la discusindeunamayoraperturaenelmercadodecapitales. Enestesentido,elprocesodeacuerdodelasbolsasdePer,ColombiayChilequesehainiciadoy queseesperacontineavanzandoalolargodelossiguientesaosesunpasoenladireccina aumentarlaofertadevaloresennuestromercado,brindandomayoresposibilidadesdeinversin a los inversionistas colombianos, as como a fomentar la competencia y la transferencia de tecnologadeotrosmercadosyotrosagentes. Lacompetenciaenelmercadodeberatraerconsigonoslonuevasestrategiasdeinversinsino tambin nuevas ofertas al sector productivo para optimizar sus balances y flujos, buscando alternativasenelmercadoparatransarmejorsusriesgos.Lanecesidaddecontarconunmercado de derivados para diversos subyacentes que permita que los diferentes actores puedan transformarsusriesgosparaadministrarlosdemaneraeficiente,puederequerirelimpulsodelas dinmicasytecnologasdeagentesdelexterior. El anlisis del mercado de derivados supone una revisin exhaustiva de la estructura actual del mercadodecommoditiesysuregulacin,puessteeselescenariopropicioparalanegociacinde derivados sobre productos agropecuarios y otros commodities, instrumentos necesarios para el desarrollodelsectoragropecuariocolombiano. As mismo, se debe evaluar el modelo de vehculos de inversin individual y colectiva para optimizarsudistribucinque,enconjuntoconpolticasdeeducacinfinanciera,puedanllevara ms colombianos a participar del mercado. As como se busca la formalizacin en el mercado bancario,paralograrquecadavezmstransaccionesdelaeconomasellevenalsistemaregulado donde los ahorradores cuentan con los adecuados niveles de proteccin, tambin se debe incrementarelaccesodemscolombianosalasalternativasdefinanciacineinversinqueofrece el mercado de capitales. Para ello se debe facilitar el acceso a las posibilidades de inversin, buscandolaformadellevaramiembrosdelapoblacinquecuentanconrecursosdeahorroyque estarandispuestosaasumirciertosriesgos,aencontrarvehculosdeinversinqueseadecuena susnecesidades. En ese sentido se debe revisar el modelo que hoy existe para evaluar si, por ejemplo, hay eficienciasenladistribucindelosvehculosdeinversinquenoseestnexplotandoyrevisarsi se podra especializar algunas de las actividades del proceso de originacin y distribucin78. Ello permitira que cada agente se concentre en una etapa del proceso, elevando sus estndares y mejorandolaproteccindelosinversionistas.Sisediscriminanlasactividadessepuedeserms precisoenlasexigenciasacadamiembrodelacadenarespectodelosriesgosqueenfrentayque debe mitigar. La especializacin permitira tambin regmenes de autorizacin generales en los quesepermitaqueciertascompetenciasseanevaluadasunavezyluegosepuedaprocederala autorizacin automtica, haciendo ms cida la supervisin de las actividades novedosas con
Una posibilidad es un modelo en el que se especialicen las actividades de gestin de activos, de administracin y de distribucin, permitiendoestndaresdegestinmselevadosencadaunadelasactividades,perosloparalosriesgospropiosdelaactividaden cuestin. 145
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requerimientosparticularesdegestindelriesgoymsexpeditalaautorizacinderplicasdelos modelosyamontados. Asmismosepodrangenerarmejorasenlosesquemasdedistribucin,aumentandolacobertura deestemercado,siempreycuandosediseeunadecuadosistemaderesponsabilidadesfrenteal inversionistadepartedecadaunodelosmiembrosdelacadenadevalor. Es fundamental tambin revisar el modelo de otros inversionistas institucionales, que son en ltima instancia quienes canalizan buena parte de los recursos de ahorro al mercado. Los esquemas de proteccin para dichos inversionistas deben ser revisados para determinar si los estndaresqueselesexigenhoysonlosadecuadosysiesposiblemigraraunesquemademayor libertad y mayor responsabilidad frente al Supervisor. Es importante evaluar si en la regulacin colombiana se cuenta con una adecuada segmentacin para los inversionistas y la consecuente definicin de las caractersticas que cada segmento debe tener, para luego determinar los requerimientos de acceso a los diferentes tipos de mercados e instrumentos segn su nivel de sofisticacin.Dentrodeestarevisinsedebeincorporarelroldelosinversionistasinstitucionales queadministranrecursospblicos,comolosdelFONPET,ydelasentidadespblicasmismas,los cuales son agentes fundamentales del mercado colombiano a considerar para determinar los objetivosdepolticapblicayoptimizarelmanejodedichosrecursos. Finalmente,paraavanzarenlosnivelesdeeficienciaenelmercadodevaloresesnecesarioquese revise la infraestructura actual del mercado incluyendo aspectos de estructura tecnolgica, sus actores, los aspectos sistmicos relacionados, los planes de contingencia y la normatividad que rigesuorganizacinyfuncionamiento. Consolidar el proceso de convergencia a estndares contables internacionalmente aceptados Avanzar en la convergencia a estndares contables de aceptacin internacional ser un paso fundamentalparamejorarlascondicionesdelasempresasparaparticiparcrecientementedelas ventajasdelafinanciacinconcapital. La Ley 1314 de 2009 establece que la accin del Estado se dirigir hacia la convergencia de las normas de contabilidad, de informacin financiera y de aseguramiento de la informacin, con estndaresinternacionalesdeaceptacinmundial.ParaqueesteprocesoseconsolideelGobierno nacionaldebeadelantaraccionestendientesa: Desarrollarelmarcoylosmecanismosparaquelasautoridadesderegulacinynormalizacin, de supervisin y de asesora tcnica, faciliten y promuevan el proceso de convergencia a estndares contables, de informacin financiera y de aseguramiento de la informacin, a travs de un accionar coordinado. Estas entidades deben seguir principios de eficiencia, eficacia, participacin, publicidad y transparencia, y sus actividades, recomendaciones y regulacionesdebenestaralineadasconlosobjetivosdepolticadelGobiernonacional. Divulgar la Ley Contable y sus implicaciones con el sector productivo y establecer herramientas e instrumentos que permitan a los empresarios avanzar en el proceso de preparacinparalaconvergenciacontable. Promover un marco en el cual la profesin contable acte en seguimiento de principios de calidad,publicidad,transparencia,responsabilidadyticadetalformaquestarespondaalas nuevasnecesidadesdelentorno.
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Simplificar los trmites y los costos de transaccin en la preparacin de emisiones privadas Dadalabajaparticipacindeemisoresenelmercadosedeberevisarelprocesodeemisinconel objetivo ltimo de encontrar un equilibrio entre los costos y tiempos de acceso y la debida proteccindelosinversionistas. Dentro de este proceso se evaluarn propuestas encaminadas a reducir tiempos y costos de transaccindelamanoconlarevisindelmodelodeproteccinalinversionista. Fortalecer el esquema institucional del mercado de capitales Regulacin y supervisin LaindependenciadelReguladoryelSupervisordelaactividadfinanciera,burstilyaseguradora parahacer,implementarysupervisarlaregulacinesunmediofundamentalparapoderalcanzar losobjetivospropuestosenlalegislacin. Sedebeimpulsarladiscusinsobrelainstitucionalidadderegulacinysupervisindelosagentes delmercadodecapitalesevaluandolapertinenciadeimplementarunanuevainstanciareguladora por fuera del MHCP que cuente con los recursos y dinamismo necesario para promover las reformasregulatoriasdemaneragilyconestudiosprofundosyespecializados.Dichainstanciaes fundamental para la adecuada promocin del mercado de capitales y debe contar con gran independencia tcnica y con las herramientas para ejercerla. Es, sin embargo, importante capitalizarlassinergiasganadasconelmodeloderegulacinintegralquesecreenlaLey964de 2005yquehapermitidocontarconunavisinintegraldelmercadofinancieroyreducirarbitrajes regulatorios. Delamismaformaseestudiarlapertinenciadereformarelesquemadetomadedecisionesdela SFC para dar mayor estabilidad e independencia al Supervisor, y un mejor gobierno corporativo por medio del establecimiento de un cuerpo colegiado que acte como mecanismo de pesos y contrapesosenlatomadedecisiones.LaproteccinlegaldeesteSupervisorylaagilidadconla que cuente para la administracin de sus recursos sern elementos fundamentales para lograr alcanzarlosnivelesdesofisticacindeseadosylacapacidaddeacompaaralaindustriafinanciera en su proceso de desarrollo, velando por su estabilidad y sostenibilidad. En particular, en la transicinqueseiniciaosatrs,haciaunasupervisinbasadaenriesgosesnecesariotenerla capacidaddeinterpretarlasnormaspropendiendoporelcumplimientodesusprincipios. Promocin Se evaluar la necesidad de contar con una institucionalidad pblicoprivada de promocin del mercado de capitales colombiano, que entre otros aspectos se dedique a atraer inversionistas y emisoresextranjeros,proveerinformacinactualizadayadecuadaparalapromocindelmercado y ser el nodo de coordinacin y comunicacin entre los diferentes actores (inversionistas, emisores,intermediarios,reguladores,supervisores,entreotros).

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c)

Mejoramiento del entorno de negocios


1. Diagnstico

Para promover un entorno ms competitivo, se requiere de esquemas regulatorios efectivos, eficientesyequilibradosparaquelasempresas79entren,operenysalgandelmercadodeforma que se reasignen los recursos a las actividades ms rentables. Aunque en Colombia se han realizado importantes avances en este sentido, persisten esquemas de regulacin complejos y redundantes que encarecen los costos de transaccin de las actividades y dejan descubiertos aspectosdeterminantesparalaproductividadycompetitividaddelasempresas. Partiendodelabasedequetodalaregulacintieneincidenciasobreelentornodenegocios,en este captulo se aborda la regulacin relativa a los procedimientos que deben surtir los empresariosparadesarrollarsuactividaddemaneraeficiente;laregulacinenmateriadecalidad y proteccin del consumidor, y los arreglos institucionales de supervisin (control, inspeccin y vigilancia)delaactividadempresarial. Regulacin para facilitar la inversin privada La calidad del entorno de negocios depende de cmo se disea y se aplica la regulacin, en particular aquella relacionada con los procesos de creacin y formalizacin de empresas, y los procedimientos para cumplir con ciertas obligaciones propias de la actividad empresarial. En Colombia, la implementacin de la estrategia de simplificacin de trmites y regulaciones relacionadasconelciclodevidadelaempresa80,sereflejaenlosavancesdelpasenelescalafn Doing Business del Banco Mundial, en donde Colombia pas del puesto 76 entre 155 pases en 2005 al 39 entre 183 en 2010. Sin embargo, los grandes esfuerzos realizados con el objeto de simplificarlostrmitesqueaplicanalasempresassoninsuficientesparaproveeralsectorprivado deunaregulacinempresarialeficazperosimple. An persisten importantes cuellos de botella en el manejo de la documentacin, el tiempo de procesamiento en las entidades, el nmero de visitas de los usuarios a las mismas y la falta de coordinacin entre ellas. Algunos procesos an no han sido intervenidos, como la liquidacin y cierre voluntario de empresas, donde existen trmites y regulaciones poco eficientes que dificultanlareasignacinderecursosentreactividades(DNP,2007:11). En igual sentido, los empresarios deben incurrir en altos costos para formalizarse pero tambin paramantenerseformales;laafiliacinalasdistintasadministradorasdelsistemadelaproteccin social es dispendiosa; la liquidacin, declaracin y el pago de los impuestos es complejo y las tarifas son altas si se comparan con pases de condiciones similares; las tarifas de transporte tambin son elevadas y la coordinacin interinstitucional para el comercio transfronterizo es dispendiosa; existen limitaciones para usar bienes muebles como garanta; no hay incentivos positivosparaaccederalajusticia81;y,enlosprocesosdeinsolvenciaansubsistenbarreraspara questosfuncioneneficientemente.
Porempresaseenciendecualquierformajurdicarelacionadaconelcdigodecomercioylasformasjurdicasquehacenpartedel sectordelaeconomasolidaria. 80 Sehanimplementadoaccionesenlostrmitesrelacionadosconlosprocesosdeaperturadeempresas,elregistrodelapropiedad inmueble,elcomercioexterioryelpagodeimpuestos. 81 DeacuerdoconelestudioDoingBusiness2010,enColombiaserequierenmsdetresaosparasolucionarunadisputacomercial simple. 148
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En aspectos tan determinantes para la dinmica empresarial como la apertura de empresa, el registrodepropiedades,elpagodeimpuestos(nacionalesylocales),ylaobtencindepermisos deconstruccin,lasempresaspercibenunaproliferacindetrmitesanivelnacional,regionaly sectorial82.LoanteriorseevidenciaenelestudioDoingBusinessenColombia2010quemuestrala heterogeneidadenlaformacomooperalaregulacinempresarialanivelregional83. Comocomplementoaestediagnstico,elusodelcomercioelectrniconoesgeneralizadodebido alafalenciadelanormativageneralparaimpulsarlocomouninstrumentoadicionalqueestimule la dinmica empresarial. Si bien el pas cuenta con un marco legal para su desarrollo84, y una amplianormativaenlostemasrelacionados85,esnecesarioavanzareneldesarrollodeaspectos tanto transversales como particulares. En el primer grupo se encuentran aspectos como la responsabilidaddeintermediariosdeinformacinoproveedoresdeinfraestructura,laproteccin delconsumidorpormedioselectrnicosylosmecanismosdesolucindeconflictos.Enelsegundo seincluyelareglamentacindeinstrumentoscomolafirmadigitalylafacturaelectrnicacomo ttulovalor. Finalmente,lareglamentacinvigenteparaclasificarlasempresassegnsutamaonorespondea laestructuraempresarialdelpas86.Porunlado,losrangossealadosparaelparmetrodeactivos totalesdejansegmentosdelintervalosindefinir,loquehacequealgunasempresasnopuedanser clasificadasmedianteestecriterio(tablaIII13).Deotraparte,laLeyestablecequelosparmetros (activostotalesytrabajadores)sedebenaplicardemaneraconjunta,generandoquebuenaparte de las empresas queden por fuera de la clasificacin al manejar una intensidad diferente en la relacin capitaltrabajo. Se debe resaltar adems que existe incertidumbre acerca de la informacinsuministradaporlasempresasalnocontarconfuentesdeverificacinconfiables.
TablaIII13.Clasificacinportamaodelasempresas
Activostotales Tamao Unidades Igual 0 Menor 500smlmv Igual 501smlmv Menor 5.000smlmv Igual 100.000UVT Igual 610.000UVT Milesdepesos 2010 0 257.500 258.015 2.575.000 2.455.500 14.978.550 Nmerode empleados 0 10 11 50 51 200

Micro Pequea Mediana Fuente:Ley590de2000ysusmodificaciones.

Calidad, metrologa y derechos del consumidor Comocomplementoalaregulacinquefaciliteeldesarrollodelaactividadempresarial,tambin se requiere una adecuada proteccin a los consumidores, y el impulso y facilitacin del cumplimientodenormasyreglamentostcnicosdecalidadporpartedelasempresasatravsde unsistemanacionaldelacalidadslido.
82 83

Particularmente,sectorescomoalimentos,medicamentos,productosdeaseoytransporte. RealizartodoslostrmitesparaqueunaempresapuedainiciarsuoperacinenArmeniarequiere8trmitesy12das,mientrasque enTunjasenecesitan15trmitesy43das. 84 Ley527de1999. 85 Decreto1929de2007(facturaelectrnica),Ley1221de2008(teletrabajo),Ley1266de2008(basesdedatospersonales),Ley1273 de2009(Proteccindelainformacinylosdatosdelaspersonasqueusanunsistemainformticoounareddetelecomunicaciones). 86 LeyMipymes(590de2000)modificadaporlaLey905de2004ylaLey1151de2007. 149

Actualmente, el Subsistema Nacional de la Calidad (SNCA) presenta falencias en los procesos de reglamentacin tcnica, designacin y vigilancia de los Organismos de Evaluacin de la ConformidadyMetrologa. En el rea de reglamentacin tcnica las entidades competentes trabajan aisladamente y no notifican de forma oportuna al MCIT. Por esta razn, el inventario de reglamentos tcnicos nacionales no es oportunamente actualizado, lo que limita el cumplimiento de los acuerdos internacionales87. El sistema de notificaciones con que cuenta actualmente el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo88 (MCIT) no recoge toda la informacin sobre los reglamentos tcnicosvigentesenelpas,apesardequeelDecreto1112de1996loexige. Encuantoalaevaluacindelaconformidad,noexisteunesquemauniformeparalavaloracin, homologacinyaceptacindelosresultadosdelosprocedimientosqueserealizanenelexterior paraestablecerelcumplimientodelosreglamentoslocales.Adems,nosecuentaconcriteriosni lineamientosdepolticaqueformulenunprocedimientotcnicodedesignacinqueestablezcalas condiciones de idoneidad y competencia tcnica del organismo designado. Esta falencia genera desconfianza sobre las actividades que realizan los organismos del Subsistema y aumenta los costosalosempresariosquedebencertificarsefueradelpasoqueestnubicadosenciudadesno capitalesdeColombia. En materia de la evaluacin de la conformidad de las competencias laborales, se identific que actualmenteelSENAestfacultadopararegular,disear,normalizarycertificarlascompetencias laborales89,yademsparticiparenelprocesodeformacin,locualpuedegenerarunconflictode interesesalinteriordelaorganizacin.Estopuedeirendetrimentodelacalidaddelosservicios deformacintcnica. En el rea de metrologa90, se observa desarticulacin de la infraestructura de la metrologa cientfica e industrial y debilidad en la institucionalidad para custodiar y desarrollar patrones nacionalesdemedicinyarticularseconlasinstanciasinternacionales.Estosproblemasafectanla homologacin y trazabilidad de los mtodos nacionales91, la provisin de ciertos servicios metrolgicosdeimportanciaparaelpasyelejerciciodelametrologalegal.Enloreferenteaesta ltima,elmarcoregulatorionoesconsistenteconlasregulacionesinternacionalesnisatisfacelos criterios tcnicos para ejercer el control metrolgico. Adicionalmente, las Oficinas de Pesas y Medidasquerealizanlasupervisinanivellocalyregionalnooperandeformacoordinadaconel sistemademetrologadelpas. Finalmente,conrespectoalaproteccindelconsumidor,seevidenciaqueelactualesquemade proteccin no responde a las condiciones de la economa del pas. De un lado, el Estatuto de Proteccin vigente92 no resulta suficiente para enfrentar dichas condiciones. Este no comprende las nuevas formas de venta de bienes y servicios por canales no presenciales, no establece
SegnelacuerdoObstculosTcnicosalComerciodelaOMC,losorganismospblicosyprivadosconactividadesdereglamentacin debennotificaralaOMClosproyectosdereglamentos. 88 SistemaNacionaldeInformacinsobreMedidasdeNormalizacinyProcedimientosdeEvaluacindelaConformidad,creadoenel Decreto1112de1996. 89 Decreto933de 2003.En2007elSENAexpidi85.543certificacionesdecompetencialaboralyactualmentecuentacon69 Mesas sectorialesy2.716normasdecompetencialaboral. 90 Cienciaqueestudialasmedicionesylacredibilidaddelasmismas. 91 El pas no participa en foros internacionales como el BIPM (Bureau Internacional de Pesas y Medidas) y la OIML (Organizacin InternacionaldeMetrologaLegal),porloquelosmtodosylosprocesosdemedicinnacionalesnotienentrazabilidaddirectasino indirectaatravsdelPTBdeAlemania(PhysikalischTechnischeBundesanstalt). 92 Decreto3466de1982. 150
87

garantas de proteccin claras, ni est actualizado en aspectos de proteccin contractual tales como los contratos de adhesin, las clusulas abusivas y la resolucin de conflictos, entre otros aspectos.Deigualforma,serequieredelaincorporacindelasnuevastendenciasdesupervisin y control de los mercados de reglamentos tcnicos, metrologa legal y regulaciones administrativas, entre otros. De otro lado, la estructura institucional actual de proteccin al consumidor se encuentra centralizada, lo cual dificulta la atencin eficiente y oportuna de las solicitudesdelosconsumidoresqueseencuentranenlasregiones. Coordinacin institucional de la supervisin empresarial En Colombia, la actividad de supervisin realizada por el Estado presenta problemas de coordinacinentrelasagenciasquelaejercen,locualgeneraaltoscostosdetransaccinparalos empresarios.Lafaltadearticulacinentreellasmultiplicaloscostosdeentregadelainformacin, archivo,liquidacinycobrodesanciones.Adems,estasentidadesdesempeanfuncionesqueno estn directamente relacionadas con la supervisin, generando una carga adicional93, restando recursos para su funcionamiento y ocasionando congestin. Adicionalmente, la ausencia de una red de supervisin en las regiones y la falta de infraestructura no han permitido adelantar de formasatisfactorialafuncionesdevigilanciaycontrolaestenivel.

2. Lineamientos estratgicos
Conelobjetivodepromoverunmejorentornoparalosnegocios,enelquesefacilitelaentrada, operacin y salida de las empresas del mercado, a travs de unos costos de transaccin bajos y unaregulacineficienteysencilla,seadelantarnlassiguientesestrategias:(1)implementaruna nuevageneracindereformasalaregulacindeprocedimientosadministrativos;(2)impulsarel comercio electrnico; (3) modificar la clasificacin de empresas segn tamao; (4) consolidar el SubsistemaNacionaldelaCalidad;(5)fortalecerelSistemaNacionaldeMetrologa;(6)fortalecer elesquemadecontrolyvigilanciadeproteccindelosderechosdelconsumidor;y,(7)proponer unesquemadefacilidadescomunesparalainstitucionalidaddesupervisinempresarial. Implementar una nueva generacin de reformas para estimular y facilitar el desarrollo empresarial Se promovern las reformas regulatorias y administrativas necesarias para reducir costos de transaccinalosempresariosyeliminarbarrerasdeentradaysalidadelosmercados,conelfinde mejorar el clima de inversin en todas aquellas reas que estimulen la actividad empresarial, incrementenlaproductividaddelasempresasypropendanporlageneracindeempleoformal, competitivoysostenibletantoanivelnacionalcomoenlasciudades. Como primera medida se requiere impulsar la implementacin de algunas de las reformas incluidas en la primera generacin, relacionadas con la simplificacin en reas transversales que afectan a las empresas en general y cuya implementacin no ha avanzado. En cumplimiento de esto se complementar la Ventanilla nica de Comercio Exterior con la simplificacin en los procesosdeinspeccin,sereformarintegralmenteelprocesodeliquidacinycierrevoluntario deempresasysesimplificarelprocedimientoderegistrodemarcas.Asimismo,secontinuarn las reformas administrativas en los mbitos de apertura de empresas, procedimientos relacionadosconlaconstruccin,registrodelapropiedadinmueble,pagodeimpuestos,accesoal
93

EselcasodelasactividadesdemetrologacientficaeindustrialqueadelantalaSIC. 151

financiamiento, solucin de disputas comerciales y procedimientos de insolvencia, y se promovernlasbuenasprcticasdegobiernocorporativo. Porsuparte,lanuevageneracindereformascomprenderlaracionalizacindelaregulaciny los trmites sectoriales, as como reformas a nivel regional, incluyendo la implementacin de modelos de simplificacin ya aplicados en algunas ciudades y la creacin de herramientas de divulgacin y transparencia tales como plataformas de informacin sobre la regulacin empresarialylarealizacindetrmitesenlasciudadesydepartamentos.Igualmente,seevaluar laejecucinyelimpactodetodaslasreformas. Esprecisoqueaquellasreformasquesehanadelantadoenelmbitonacionalseanpromovidas entrelasciudadesyapoyadasdesdeelnivelcentral.Porlotanto,seapoyarlaimplementacinde Centros de Atencin Empresarial para la creacin de empresas en las ciudades que an lo requieren; se promover el fortalecimiento de herramientas como el portal www.crearempresa.com y el modelo de simplificacin en lo relacionado con los trmites de la construccin, Trmite Fcil Construccin Positiva; se apoyar la implantacin del modelo de Ventanilla nica de Registro en las principales ciudades del pas, y se promover la implementacin en las regiones de un sistema unificado de inspeccin, vigilancia y control de establecimientos de comercio, que permita coordinar la accin de las entidades pblicas con facultades sobre los establecimientos de comercio abiertos al pblico, con el fin de fortalecer el cumplimientodelasnormasquelosrigenysimplificarlostrmitesylasvisitasdeinspeccin. EnlaimplementacindeestasreformasseaprovecharypromoverelusodeTICparafacilitarla actividad empresarial, por ejemplo, a travs de la introduccin de libros de contabilidad electrnicos;elregistroelectrnicoparacualquiertipodeempresa;laexpedicindecertificados deexistenciayrepresentacinlegalelectrnicos,ascomolaconsultaenlneadelRegistronico Empresarial(RUE);igualmentesecontinuarnlosavancesenmateriadepagodeimpuestos,tasas y contribuciones a travs del MUISCA y la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes, y la implementacindelasolicitudelectrnicadelicenciasdeconstruccin. El xito de las reformas depender de la realizacin de un trabajo interinstitucional en el que participen tanto el sector privado como las diferentes ramas del poder pblico y los diferentes nivelesdeGobierno,lideradasporelDepartamentoAdministrativodelaFuncinPblica. Porltimo,conelfindecontarconunamedicinquepermitahacerseguimientoalasreformas, conocer la evolucin de las regiones en materia de ambiente de negocios, divulgar las mejores prcticasderegulacinempresarialregionalyfomentarexperienciasexitosas,secontinuarconla realizacindelestudioDoingBusinesssubnacional.Adicionalmente,elGobiernonacionalapoyar alasregionesconlarealizacindeestudiossobrelaviabilidaddelaimplementacindereformas paramejorarelambienteregionaldelosnegocios. Impulsar al comercio electrnico para la reduccin de costos de transaccin Fomentarlautilizacindelcomercioelectrnicoresultadeterminanteparalograrunaltogradode competitividadempresarialymejorarelclimadelosnegocios. Para esto es indispensable hacer una revisin exhaustiva de la normatividad aplicable con una visinampliadetodoslosaspectosqueseransusceptiblesderegulacin,dirigida,deunladoala consolidacin de un marco general que recoja los aspectos que se encuentran dispersos en diferentes normativas, y de otro, a la disminucin de las barreras que se presentan a la

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masificacin del comercio electrnico. Es importante desarrollar aspectos relacionados con la proteccin al consumidor; la responsabilidad de los intermediarios de la informacin o proveedoresdeinfraestructura;losmecanismosdesolucindeconflictos;lareglamentacindel usodelafirmaelectrnicaydelafirmadigital;ylaimplementacindelafacturaelectrnicacomo ttulovalor. Modificar la clasificacin de empresas segn tamao Se establecer una definicin de rangos de tamaos de empresas ajustada a la realidad empresarial, que contenga las mejores prcticas de parmetros y criterios usados internacionalmenteyqueestandaricelosrecursosdeinformacinparafacilitarlaimplementacin de leyes e instrumentos de poltica, que por su naturaleza, requieren tener claridad sobre el tamaodelasempresas. Consolidar el Subsistema Nacional de la Calidad SefortalecerelSNCAparaquesirvacomounaplataformaslidaparaelcrecimientoeconmico, ofrezca confiabilidad, permita el cumplimiento de estndares internacionales, garantice la trazabilidadsobresusmedicionesypromuevalacompetitividaddelossectoresdeclasemundialy loscincosectoresescogidosporelGobiernonacionalcomolaslocomotorasdeldesarrollo. Enprimerainstancia,paramejorarlacoordinacinentrelosactoresinvolucradosenlaelaboracin de reglamentos tcnicos, se hace obligatorio contar con un marco de referencia que unifique y estandarice los procesos de elaboracin de los mismos. Adems se debe formular un esquema estndarenelqueseespecifiquenlosrequerimientosparaqueexistaunprocedimientouniforme de equivalencias de los reglamentos externos con los locales, as como de los mecanismos de aceptacin de resultados de procedimientos de evaluacin de la conformidad realizados en el exterior. Los reglamentos tcnicos que se expidan se basarn en estudios fundamentados en la relacin costobeneficio y en el impacto que pueda generarse en el mercado con su implementacin. Se debern realizar tambin estudios de anlisis de riesgos, as como de la capacidad real de verificacin de su cumplimiento por parte de la autoridad competente. Como complemento, se fortalecer tanto el proceso de identificacin y anlisis de potenciales obstculos tcnicos innecesariosalcomercioquepuedansurgircomoresultadodelaexpedicindenormastcnicasy reglamentostcnicos,comoelexamendemedidasquemitiguenelefectodelosmismos. Esnecesarioadems,quedeconformidadconelDecreto1112de1996,seexijaalosreguladores que todos los proyectos de reglamentos tcnicos y los vigentes se notifiquen ante el MCIT y de esta forma se mantenga actualizado el inventario de normas y reglamentos tcnicos con el que actualmentecuentaestaentidad94 paraquefuncionecomounmediodeinformacinconfiabley secumplaconloscompromisosdeinformacinynotificacinantelaOMC. Enmateriadeprocedimientosdeevaluacindelaconformidad,conelfindegenerartrazabilidad y confiabilidad de los mismos, se requiere disear un marco de regulacin que especifique los procedimientos, criteriosy condiciones para la designacin de los Organismos Evaluadores de la Conformidad(OEC).Asmismolasactividadesdeacreditacindebenarticularseenelcortoplazo
94

SistemadenotificacinquesurgicomorecomendacindelCONPES3446yqueenprincipiosedenomindealertaexportadorayque operacomomecanismodenotificacinparareglamentostcnicos. 153

alrededordelOrganismoNacionaldeAcreditacin(ONAC)ypropenderporqueenellargoplazo esalaborseconsolidenicamenteenesteorganismo. Finalmente, en materia de competencias laborales se requiere separar las funciones de normalizacin, regulacin y certificacin de las actividades de formacin que actualmente adelantaelSENA. Fortalecer el Sistema Nacional de Metrologa ComosereconoceeneldocumentoCONPES3446PolticaNacionaldeCalidad,lametrologaes unfactorclavenosloentrminosdelcomerciodeexportacin,sinotambindelacapacidadde verificacin de la calidad de los productos que se producen o comercializan. As mismo, la metrologaproporcionaunabasetcnicaseguraparaeldesarrollodelaciencia,latecnologa,el sector productivo y el comercio y para asuntos regulatorios como la defensa y la proteccin del consumidor. Igualmente elCONPES3582,PolticaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin, reconoce el Sistema Metrolgico Nacional (SMN) como un componente primordial de la infraestructuraparalainnovacinyeldesarrollotecnolgico,porloqueresultanecesarioincluirlo enlosprogramasdefortalecimientoinstitucional. Se establecer un marco jurdico slido por medio de una Ley de Metrologa para que se promueva y actualice el SMN, se fortalezcan las actividades vinculadas a la demostracin de la calidad,sedesarrolleunesquemauniformeyconfiabledemedidasyserefuercenlasexigencias delDecreto1112de1996. Adems este nuevo marco normativo exigir el control de los instrumentos de medicin (de produccin nacional o extranjera), propender por el cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de calidad y permitir formalizar las relaciones entre las entidades, creando una Red Colombiana de Metrologa (RCM), que coordine los laboratorios nacionales, privadosypblicos,paraconcretarydecretarobligacionesycompromisos. Paraarticularlasactividadesdemetrologaylograrelreconocimientodelacompetenciatcnica del pas en el contexto internacional, se crear el Instituto Nacional de Metrologa (INM) que tendr como funciones ser el nodo articulador de la RCM; integrar la infraestructura, recursos materiales,logsticosyhumanosdelrea;estableceracuerdosparaelreconocimientomutuoyser el interlocutor nico ante los foros internacionales correspondientes; desarrollar actividades de metrologacientficaeindustrial;enlazarycooperarconinstitucionessimilaresenotrospasesy especialmente con la Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM); vincular a los sectores productivo y acadmico a las actividades metrolgicas; coordinar la implementacin del sistema de trazabilidad y calidad en los laboratorios de referencia metrolgica, custodiar y desarrollar patrones nacionales de medicin, y fortalecer la cadena de trazabilidad metrolgica del pas haciendomseficienteelusodelacapacidadinstalada. El INM ser un establecimiento pblico del orden nacional, con independencia presupuestal, administrativa y tcnica, y dotado de los recursos necesarios para llevar a cabo su misin de maneraeficazyeficiente.ElInstitutosersoporteparaelSistemaNacionaldeCompetitividadysu SubsistemaNacionaldeCalidad. Adicionalmente, para garantizar el aprovechamiento y expansin de la infraestructura metrolgica, se promovern convenios entre diferentes entidades pblicas y entre stas y organizacionesinternacionalesenelmarcodeacuerdosdecooperacin.

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Por ltimo, se buscar la suscripcin y ratificacin a las convenciones de metrologa con organismos internacionales (BIPM y/o OIML) que son necesarias para obtener el registro de capacidades cientficas de medicin de los laboratorios de metrologa; as como lograr permanente cooperacin internacional cientfica y tecnolgica en estas materias y el adecuado desarrolloeimplementacindelametrologalegalenlasregiones. Fortalecer el esquema de Control y Vigilancia de los derechos del consumidor En materia de proteccin al consumidor se hace necesario el desarrollo de sus derechos, consagrados en el artculo 78 de la Constitucin Poltica de Colombia y en el Estatuto del Consumidor. Para ello se fortalecer la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) con presencia en el territorio nacional, tanto para mejorar la vigilancia del cumplimiento de los reglamentostcnicoscomoparaevitarlosabusoscontraelconsumidor.Esto,medianteelimpulso de un proyecto de Ley que actualice el Estatuto de Proteccin al Consumidor vigente (Decreto 3466de1982).Elproyectodeleydeberincorporarlasnuevastendenciasdesupervisinycontrol delosmercadosenmateriadeproteccinalconsumidor,regularlasnuevasformasdeventade bienes y servicios, especialmente por canales electrnicos y no presenciales, evitar los abusos contractuales e implementar procedimientos ms giles, expeditos y econmicos para hacer efectivoslosderechosdelosconsumidoresencualquierpartedelterritorionacional. Igualmente, se unificar en la SIC la proteccin de los derechos de los usuarios de todos los servicios de telecomunicaciones mediante la adecuacin de su estructura organizacional y el incrementodelaplantadepersonal.LafinanciacindeestaactividadestaracargodelFondode TecnologasdelaInformacinylasComunicaciones(FTIC). Parapromovereldesarrolloeconmicoysocialseapoyar,conrecursostcnicosyfinancieros,la creacindelasasociacionesyligasdeconsumidores,elfortalecimientodelConsejoNacionalde Proteccin al Consumidor y la creacin de los Consejos departamentales y municipales de proteccin al consumidor; se garantizarn los derechos a la representacin, a la proteccin, a la educacin,ainformarensusmediosdecomunicacinyserinformados,alaindemnizacin,ala libreeleccindebienesyserviciosyaserodosporlospoderespblicos,preservandolosespacios consagrados en la Constitucin y las leyes en defensa de los consumidores. De igual forma, las entidadesdelEstadopropendernporlaaplicacindelaLey1086de2006. Lasentidadesestatalesdelordendepartamental,distritalymunicipalpodrncelebrarconvenios con las asociaciones y ligas de consumidores para el desarrollo de las acciones requeridas tendientes al cumplimiento de la estrategia de proteccin al consumidor consagrada en el presentedocumento. TambinsefomentarlacreacindelaRedNacionaldeProteccinalConsumidor,lacualestar conformadaporlasalcaldasyloscomitsmunicipalesdeproteccinalconsumidordondeexistan lasautoridadesadministrativasdelordennacionalquetenganasignadasfuncionesdeproteccin al consumidor y las ligas y asociaciones de consumidores, con la coordinacin de la SIC. La Red estar encargada de difundir los derechos de los consumidores en todas las regiones del pas, recibirydartrasladoalaautoridadcompetentedetodaslasreclamacionesadministrativasqueen materiadeproteccinalconsumidorsepresenten,ybrindarapoyoyasesoraalosempresarios, consumidoresyautoridadeslocalesparaelcumplimientodesusobligaciones. En este sentido, se buscar adaptar el marco institucional de la Superintendencia de Industria y Comercio para tener una mayor eficiencia del control de la proteccin de los derechos del
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consumidor, fortaleciendo la capacidad instalada disponible y apoyando la financiacin de los programasqueseadelantenenestamateriaconlaasignacindelosrecursosnecesariosatravs delPresupuestoGeneraldelaNacin.

3. Metas
TablaIII14
Nombre indicador PosicinrelativaenelescalafnDoingBusiness Porcentaje de operaciones monetarias a travs de Internet, banca mvil,dbitoautomticoyACH Participacinnacionalenforosinternacionalesdelreametrolgica Unidad medida Porcentaje Porcentaje Nmero Lnea base 79% 14% 0 Meta cuatrienio 85% 20% 1

d)

Participacin privada en la oferta de bienes pblicos

ElGobiernonacionalreconocelaimportanciadevinculardemaneraactivaalsectorprivado,no sloenmateriadeinversin,sinotambinenelprocesodeconceptualizacinysocializacinde las necesidades que avocan los distintos sectores de infraestructura tanto productiva95 como social96,paraalcanzarlasambiciosasmetasqueseplanteanenmateriadesudesarrollo.Conelfin dedarelimpulsoalossectoreslocomotoradelaeconomanacionalyalsectorsocial,esnecesario implementarestrategiasquepermitanoptimizarelusodelosrecursospblicos;porloqueresulta esencial desarrollar esquemas de Asociaciones Pblico Privadas (APP) y explorar mecanismos alternativos para canalizar inversin y gestin privada eficientes en la modernizacin, construccin,operaciny/omantenimientodeinfraestructurapblica. Lavinculacindelsectorprivadopermitirentreotroscomolohahechohastaahoraenalgunos sectores, mantener un elevado ritmo de desarrollo de infraestructura sin impactar la deuda pblica en el corto plazo; ahorrar recursos pblicos en un horizonte de largo plazo va una eficiente transferencia de riesgos; responder a las necesidades de las comunidades y de los distintos niveles de la administracin pblica, tanto del orden nacional como del orden departamental y municipal, en trminos de financiamiento alternativo para la construccin, modernizacin, operacin y mantenimiento de la infraestructura, as como de la prestacin de servicios complementarios; contribuir con el desarrollo del mercado de capitales colombiano; y alcanzarunamayordinmicaenlosprocesosdeinnovacintantoenlaconstruccin,comoenla operacinymantenimientodelainfraestructuraysusserviciosrelacionados,generandobienestar econmicoysocialalapoblacinatravsdeunamejorymsampliadotacindeinfraestructura pblicaysusserviciosasociados. Fuertes sumas de inversin privada se han destinado al desarrollo de infraestructura pblica (figuraIII16).Sinembargo,pesealoslogrosalcanzadosatravsdeestasinversiones,serequiere trabajar sobre una mejor estructuracin de proyectos; desarrollar y fortalecer capacidades institucionalesparaelanlisis,orientacinyevaluacindealternativasdeparticipacinprivadaen el desarrollo de infraestructura; establecer criterios de seleccin de alternativas de provisin de infraestructura; profundizar en el diseo de esquemas de financiamiento que promuevan el uso
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Entendida como la infraestructura conformada por todas aquellas obras fsicas que permiten elevar los niveles de produccin y eficienciadelossectoresquecomponenlaofertaproductivadeunpasyquecontribuyenalcrecimientodelaeconoma. 96 Entendidacomolainfraestructuraconformadaporlasobrasyserviciosrelacionadosquepermitenincrementarelcapitalsocialde unacomunidadysuposibilidaddeaccederamayoresserviciosy/odemejorcalidad. 156

delmercadodecapitalesporpartedelsectorprivadoparalafinanciacindeproyectos;ampliarel espectro de esquemas de participacin privada para el desarrollo de infraestructura en sectores socialesyparalamodernizacindeinfraestructurapblicadeusoinstitucional.
FiguraIII16.InversinprivadaenInfraestructuracomoporcentajedelPIB (Comunicaciones,Transporte,Minas,HidrocarburosyEnerga)
6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00% 0,00% 2007 Comunicaciones MinasHidrocarburosyEnerga 2008 2009 2010 Transporte(incluyeurbano)

Fuente:ClculosDNP.Datosestimadospara2009yproyectadospara2010

En este contexto, el Gobierno se plantea tres ejes de accin, que se detallan en los numerales siguientes.

1. Facilitacin y promocin de inversin privada en infraestructura


Un elemento central para la atraccin de inversin privada es la adecuada estructuracin de proyectos.Conelfindefortalecerlaestructuracintcnica,legalyfinancieradelosproyectosa serejecutadosatravsdelsectorprivado,elGobiernoadelantarlosestudiosyanlisisnecesarios para dimensionar su alcance y asegurar la adecuada valoracin de los riesgos asociados a cada proyecto, de manera que adems de facilitar la transferencia de aquellos riesgos que est en mejorcapacidaddeadministrarelinversionistaprivado,sepuedangenerarahorrosenloscostos de preparacin de propuestas a potenciales oferentes en procesos de licitacin. Dichos estudios permitirn establecer entre otros la factibilidad tcnica, econmica, financiera y legal de los proyectos;estimaradecuadamentesupotencialdemanda;evaluarlosbeneficiossocioeconmicos esperados;establecerposiblescontingenciasyplanesdeaccinenmateriaambientalypredial;e implantar planes ptimos de inversiones pblicas y privadas. Para la estructuracin de transaccionescomplejasodegrantamao,secontratarnasesoresespecializados,queorienten al Gobierno en el diseo de las transacciones y en la promocin de los proyectos con inversionistas, financiadores e interesados en general, para asegurar procesos competitivos que determinenelcostodelasobrasapreciosdemercado. La infraestructura desarrollada a travs del sector privado, es adems un potenciador de los mercados de capitales, por cuanto gran parte de las inversiones involucradas requieren de apalancamiento financiero de largo plazo. En Colombia sin embargo, es necesario trabajar en el fortalecimiento del marco de inversin, en la creacin de un marco normativo que genere las condiciones adecuadas para desarrollar proyectos que vinculen capital privado y en la adecuada estructuracindelosproyectos,demaneraquesegenerenlosincentivoscorrectosparaquelos
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inversionistasprivadosempleenelmercadodecapitalescomofuenteprimariadefinanciamiento. Sobreestatemticaserdefinitivoeltrabajoadelantadoenmateriadeasignacinderiesgosen los procesos de estructuracin; pero as mismo ser importante propender por generar los incentivos adecuados a travs de mecanismos de pago asociados a la disponibilidad de la infraestructura,alaprestacindelosserviciosyalcumplimientodeestndaresdecalidadenlas distintasetapasdelproyecto. Delmismomodo,semejorarnlosmecanismosdeinteraccinconelsectorprivado,atravsde procesos de socializacin interactivos, en los cuales se exponga a consideracin de los actores involucrados en el desarrollo y financiamiento de infraestructura, la conceptualizacin de los proyectos y la informacin relevante de los mismos, de tal forma que el sector privado tenga la oportunidad de retroalimentar al Estado sobre el desarrollo de los proyectos para asegurar la competitividaddelosprocesosylaequidadytransparenciaenladistribucindelainformacin. EsteesfuerzodelGobierno,enlasocializacindelosproyectos,debegenerarconcienciasobrelos deberes y derechos de los inversionistas privados, quienes por la va de la adjudicacin de un proyecto,seconvertirnensociosdelEstadoyresponsablesdirectosdeasegurarqueelfinltimo degenerarcompetitividadybienestarsocialalapoblacincolombianasecumpla. Encomplementodeloanterior,sereforzareltrabajoquesevienedesarrollandoenlaactualidad atravsdeProexportydelaoficinadeRelacionesconinversionistasdelMinisteriodeHacienday CrditoPblicoenmateriadepromocindeinversinextranjeraparaelsectordeinfraestructura, buscandoaprovecharlametodologayexperienciadepromocinyaexistenteenambasentidades para generar sinergias con las entidades pblicas que promovern y ejecutarn proyectos de infraestructura con participacin privada, con el fin de atraer inversionistas extranjeros de talla mundial que refuercen y complementen la competencia en la financiacin, oferta de construccin,operacinymantenimientodeinfraestructurapblicaysusserviciosconexos.

2. Asociaciones pblicoprivadas como mecanismo para el desarrollo de infraestructura pblica


LasAsociacionesPblicoPrivadas(APP)sonesquemaseficientesdecolaboracinentreelsector pblicoyelsectorprivadoquepermitenlafinanciacinyprovisinenellargoplazo,porpartedel sector privado, de infraestructura y/o equipamientos pblicos y servicios conexos a stos, a cambiodeunaremuneracinquesefijadeacuerdoconladisponibilidadyelniveldelserviciode la infraestructura y/o servicio; lo que desde luego implica una transferencia total o parcial de riesgosalsectorprivado,quedeberdarseentrminoseficientes,deacuerdoconsucapacidad de administracin de riesgos, velando siempre por la satisfaccin efectiva de las necesidades pblicas. Ante las restricciones de orden fiscal existentes y la necesidad imperiosa de activar las locomotorasparaelcrecimiento,elGobiernoimpulsarelusodeunnuevoesquemadegestin deproyectosenelmarcodelasAsociacionesPblicoPrivadas,quepropendaporeldesarrollode infraestructura,medianteelusodemejoresprcticasinternacionales,nosloenlossectoresque tradicionalmentesehanbeneficiadodelavinculacindelsectorprivado,sinoenlaconstrucciny desarrollodeinfraestructurasocialydeusoinstitucional,quepermitaprestarunmejorservicioa todoslosciudadanos,dondelaseficienciasquegenereelsectorprivadorepercutandirectamente enbeneficiosparalasociedad.

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Dentro del nuevo enfoque de Asociaciones Pblico Privadas se busca: (1) estructurar los mecanismosdepagodelgobiernoyevaluarlainfraestructuraenfuncindelservicioqueseofrece a los beneficiarios, medido en trminos de desempeo, calidad y disponibilidad; (2) optimizar la transferencia y distribucin de riesgos de los proyectos, con base en una valoracin rigurosa de stosyuncuidadosoanlisisentrminosdeeficienciaenlaasignacindelosmismos;(3)explorar fuentescomplementariasdeingresosparaelinversionistaprivado,quefacilitenelfinanciamiento de la infraestructura pblica por explotacin comercial, inmobiliaria, etc., y (4) alinear los incentivosdelinversionistaprivadoydelosdistintosactoresinvolucradosentodaslasetapasde desarrollodelproyecto,propendiendoporlaculminacinoportunadelasobras,laejecucindela mejorconstruccinposibledecaraalaoptimizacindeloscostosdemantenimientoacargodel privado, y la financiacin de largo plazo de los proyectos; aspectos que sin duda incentivarn la bsquedaderecursosatravsdelmercadodecapitalesporpartedelosinversionistasprivados. Comoelementofundamentaldelprocesodeevaluacinpreviaalaejecucindelosproyectoscon participacinprivadaquerequieranaportespblicos,seintroducirunaevaluacincuantitativay cualitativadelosbeneficiosquegeneraraeldesarrollodeunproyectobajounesquemaAPPen relacin con su ejecucin bajo un esquema tradicional de obra pblica, incorporando un clculo adecuadodecostosdelproyectoajustadosporriesgosenambasalternativas. Lo anterior, le permitir al Estado seleccionar la modalidad de ejecucin de cada proyecto y la provisin de infraestructura ms apropiada, contribuyendo con la eficiencia en la asignacin del gastopblico,yprocurandogenerarvalorparalasociedadconlosrecursosinvertidosycontrolar elgastodentrodeunrigurosomarcodedisciplinafiscal. Paraguiaralasentidadespblicasenlaimplementacinexitosadeproyectosparaeldesarrollo y/o modernizacin y operacin de la infraestructura a su cargo a travs de esquemas APP, el Gobierno,atravsdelMinisteriodeHaciendayCrditoPblicoydelDepartamentoNacionalde Planeacin, continuar trabajando en el desarrollo de procesos y procedimientos, que bajo lineamientosestndarespreestablecidosyguastcnicas,orientenalasentidadespblicasenla evaluacin, preparacin y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y faciliten el cumplimientodelosobjetivospropuestos. Asmismo,comoapoyoalasentidadesenlaejecucinefectivadelosprocedimientosdescritos,el Gobierno, conformar una institucionalidad basada en las reas de participacin privada en infraestructuradelDepartamentoNacionaldePlaneacinydelMinisteriodeHaciendayCrdito Pblico, para dar soporte de manera permanente a las entidades, lo que facilitar el flujo constante de conocimiento y de informacin sobre APP, que servir para impulsar y dar continuidadalasiniciativasdemodernizacindeinfraestructurapblicabajoestosesquemas.

4. Continuacin y fortalecimiento de programas de participacin privada en infraestructura


Desdeprincipiosdeladcadadel90,elGobiernonacional,conelapoyodelaBancaMultilateral, ha venido trabajando en potencializar el desarrollo de la infraestructura del pas con la participacin del sector privado. En este contexto, fueron desarrollados varios programas de participacinprivadaeninfraestructuratendientesalaestructuracindeproyectosyaldiseode polticas orientadas al fortalecimiento institucional y regulatorio de diversos sectores de infraestructura que han permitido crear y mantener un marco propicio para la participacin del sectorprivadoeneldesarrollodelainfraestructurafsicadelpas.
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Estos programas han contribuido al cumplimiento de las metas trazadas en los Planes de Desarrollo, han servido de insumo para la formulacin de polticas en materia de desarrollo de infraestructuraatravsdelsectorprivadoyhanpermitidodarasistenciaaentidadespblicasen eldesarrollodeproyectosestratgicosparaColombia.Graciasaltrabajodesarrolladoatravsde ellos,hasidoposibleatraerfuertessumasdeinversinprivadaaldesarrollodelainfraestructura, con los consecuentes beneficios de desarrollo para el pas, haciendo congruentes los objetivos socialesdelEstadoconlosobjetivoseconmicosdelsectorprivado. Conelobjetivodecontinuaryrobustecerladinmicadeparticipacinprivadaeneldesarrollode infraestructura, el Gobierno fortalecer los programas de participacin privada existentes medianteaccionestendientesalograrlossiguientesobjetivos: Trasladar las enseanzas derivadas de la experiencia en vinculacin del sector privado al desarrollodeinfraestructuraproductiva,alossectoressocialesyainstitucionespblicas,que presentan grandes necesidades en materia de instalaciones fsicas e infraestructura y que puedenbeneficiarsedeldesarrollodeesquemasdeparticipacinprivada. Promover nuevos esquemas de participacin privada y optimizar los mecanismos existentes para la provisin de servicios de infraestructura productiva y social en diferentes sectores, como:(1)infraestructura,mantenimientodeequiposydesarrollodecapacidadesestratgicas enelsectordefensa;(2)distritosderiegoyadecuacindetierras;(3)infraestructurasocialen educacin, salud y atencin integral a la primera infancia; (4) infraestructura fsica de entidadespblicas;(5)rehabilitacinymantenimientovial;y(6)desarrollodeinfraestructura logstica,entreotros. Apoyareldesarrollodelascapacidadesinstitucionalesespecficas,necesariasparaelanlisis, orientacin y evaluacin de alternativas de desarrollo de proyectos de infraestructura mediantemecanismosAPPenlosdistintossectores. Darasistenciatcnicaaentesterritorialesenlapreparacindeproyectosdeinfraestructura conparticipacinprivadaypreverherramientasinstitucionalestendientesagenerarproyectos exitososanivellocal. ApoyarlaconsolidacindeunmodelodeAsociacionesPblicoPrivadasquerecojalasmejores prcticas en el mbito internacional y facilite el desarrollo de proyectos de infraestructura atractivosparaelsectorprivado. Propiciar condiciones de auto sostenibilidad financiera de los programas, para lo cual se explorarn nuevas fuentes o esquemas de financiacin, tales como fondos rotatorios alimentadosporlosmismosproyectosestructuradosyadjudicados. Fomentar las iniciativas privadas para la ejecucin de proyectos de infraestructura con participacinprivada,atravsdelfortalecimientodelmarconormativoquereglamentatales iniciativas.

5. Metas
TablaIII15.MetasParticipacinPrivadaenInfraestructura
Indicador NmerodemanualesyguastcnicasparalaimplementacindeproyectosdeAsociacin PblicoPrivada Billonesdepesoseninversinprivadaeninfraestructura(transporte,telecomunicaciones yminasyenerga)20102014 LneaBase 0 112,7 Meta 2014 1 126 ,7

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C.

Locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo

Crecimiento y competitividad

Igualdadde oportunidades

PROSPERIDAD
DEMOCRTICA

Consolidacin delapaz

Las locomotoras de crecimiento son los sectores o actividades econmicas que van a definir el rumbo que tome la economa colombiana en los prximos aos. Sectores con el potencial de mejorarcontinuamenteelusoylacombinacineficientedefactorescomoelcapital,eltrabajoo los recursos naturales. Sectores no slo con la capacidad de generar aumentos continuos y permanentesdeproductividad,sinoconelpotencialdearrastrarelcrecimientoylageneracinde empleo en los dems sectores de la economa, especialmente a travs de sus encadenamientos productivosconactividadesconexas. Lascincolocomotorasdecrecimientoidentificadasporelgobiernoeincluidasenestaseccindel Plan Nacional de Desarrollo son: (1) nuevos sectores basados en la innovacin, (2)agriculturaydesarrollorural(3)viviendayciudadesamables,(4)desarrollomineroyexpansin energtica y (5) infraestructura de transporte. Amerita resaltar, sin embargo, que estos cinco sectoresestratgicos,identificadosconbaseennuestrasaptitudes,destrezas,habilidades,riqueza natural y visin productiva hacia el futuro, si bien se espera que sean grandes impulsores del crecimiento econmico en los prximos aos, no sern los nicos motores de la economa colombiana.Losdemssectoresproductivostambinjugarnunpapelcentralenelcrecimiento econmicodelpasenlosprximosaos,yaseaconbaseasupropiadinmica,oproductodelos encadenamientosconotraslocomotoras. Losnuevossectoresbasadoseninnovacinconstituyenlaprimeralocomotora,ysonlosllamados amantenerelimpulsocuandolasotraslocomotoras,mstradicionales,lopierdan.Estosnuevos sectoreshacenpartedelpilardeinnovacinquesehasealadocomounadelaspiedrasangulares del presente Plan de Desarrollo. Para incrementar el valor agregado del aparato productivo colombianoesnecesariofortalecerlainnovacinenlossectoresmstradicionales,ypromoverel desarrollo de sectores emergentes basados en la innovacin. En este ltimo segmento, cabe resaltarlaimportanciadesectoresestratgicosparaelpascomosonlosserviciostercerizadosa distancia con alto valor agregado, las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, la biotecnologa, las industrias creativas y culturales, y la salud, entre otros (figura III5). Tambin
161

cabe resaltar la im r mportancia de consolidar iniciativas como el Pro d ograma de T Transformaci in Produc ctiva, cuyo propsito es transformar sectores es p r stratgicos97 nuevos y co onsolidados en sectore esdetallamu undial.
Figu uraIII17.rea asestratgicas seinnovadora asidentificadashacialascua alessepuedem moverelpas

Fuente:M MinisteriodeComercio,IndustriayT Turismo

El sect agropecu tor uario la se egunda locom motora, tie ne una imp portancia est tratgica en el desarro olloeconmicoysocialde eColombiadebidoasupa articipacine enelPIB,suin ncidenciaen las condicionesdevida adelapoblac cinrural,yp porsuimporta anciacomop proveedordealimentospa ara lacineinsum mosparalain ndustria.Asm mismo,esun nsectorclave odelaspoltic cas lapobl paraelxito einicia ativasdelgob biernorelacionadasconlarestitucind etierrasyla reparacinalasvctimasd del desplazamiento for rzado por cau de la violencia. As co usa omo el retorno de los campesinos a s sus tierras fomentar el crecimien y desarr nto rollo del sec ctor agropec cuario, las estrategias pa ara promo over el crecim miento de est sector tam te mbin facilita arn la implementacin y el xito de las poltica asderestituc cinyreparac cin. En las prximas dcadas se abre una ven d a ntana de op portunidad para el secto agropecuario or colomb biano como resultado de crecimiento esperado d la demand de alimen el o de da ntos en todo el o mundo especialmente por pa o, arte de pas ses altament poblados y con fuerte dinamism te mo econm micocomoCh hinaeIndia. El cam colombia tiene la oportunidad de convertir en una d mpo ano rse despensa pro oductiva para el mundo o.Paratalfin n,elsectorag gropecuariod debertrans formarseen unsectormscompetitiv vo, produc ctivo e innovador. Lo ante erior implica, entre otros, hacer un m , , mejor uso del suelo. A mo odo ilustrat tivo,seencuentraquede e21,5 millone esde hectre devocac eas cinagrcola ysilvoagrco ola, tansl lo4,9millone esefectivame enteseutilizanparaeste fin.Elsectortambinen nfrentadesaf fos en asp pectos como: (1) la restitucin de tie erras quiene s les fue usurpada, (2) la extincin de dominio quienes la obtuvieron ilcitamente (3) la posi bilidad de desarrollar proyectos a gr a e, ran
97

Los se ectores hasta el momento incluido en el Programa de Transformac m os cin Productiva s son: (1) Tercerizacin de Procesos de s Negocios s(BPO&O),(2)Sof ftwareytecnolog asdelainformac cin,(3)Cosmtico osyartculosdea aseo,(4)Turismod desalud,(5)Indus stria delacom municacingrfica,(6)Textiles,conf fecciones,diseoy ymoda,(7)Energaelctricaysusb bienesyservicios conexos,(8)Indus stria deautopartesyvehculos,(9)Chocolatera,c confiteraysusma ateriasprimas,(10 0)Carnebovina,(11)Palma,aceites sygrasasvegetale es,y (12)Camaronicultura. 162

escala,(4)elaccesoacrditoyanuevastecnologasatravsdelainvestigacinytransferenciaa los productores, (5) la ausencia de una cultura para la gestin de los riesgos climticos, y (6) la educacin y apoyo a los emprendedores del campo. As mismo, uno de los grandes retos del sector agropecuario para el prximo cuatrienio ser atender los impactos de la reciente emergenciainvernaleimplementarestrategiasparareducirlavulnerabilidadantefuturoseventos climticos. Para todo lo anterior se requerir, entre otros, fortalecer la institucionalidad en el sector. El sector de vivienda la tercera locomotora, cuenta con el gran compromiso de asegurar que cadavezmscolombianostengan derechoacondicionesdehabitabilidad dignas.Enlosltimos aos, el sector de vivienda se ha dinamizado, especialmente a travs de la construccin de proyectos de vivienda de inters social. Sin embargo, existe todava un dficit habitacional considerable y unos retos importantes por mejorar las condiciones de habitabilidad en muchas zonasdelpas.Amododeejemplo,aunqueentre2006y2010seiniciaronenpromediocercade 140.000viviendasporaoenelmercadoformal,esteavancetansloalcanzacubrirel60%dela formacinanualdehogaresurbanosduranteesteperodo. As mismo, si bien el pas ha recibido reconocimiento internacional por la reduccin de los asentamientosencondicionesprecariasenlaszonasperifricasdelasciudades,todavacercade unmillncuatrocientasmilpersonasvivenenestascondiciones.Lasconsecuenciasdelareciente ola invernal sobre muchos de estos asentamientos ubicados en zonas de las ciudades con alto riesgo de derrumbe, son una demostracin de la gran importancia de adoptar estrategias de reubicacin de viviendas, reasentamiento preventivo, y mitigacin del riesgo en asentamientos actuales. Adems de los beneficios en trminos de bienestar y calidad de vida, la vivienda, junto con sus eslabonamientos, es un sector de gran importancia econmica para el pas. Con el objetivo de aprovecharelenormepotencialdelsectordeviviendacomogeneradordeempleoeimpulsorde crecimiento econmico, el Gobierno ha establecido la meta de construir al menos un milln de viviendas nuevas en los prximos cuatro aos, entre otros a travs del desarrollo de macro proyectos de vivienda en las ciudades grandes e intermedias. Dentro de esta meta, sobresale la construccindeviviendasparalasfamiliasmsafectadasporlarecienteemergenciainvernal. En infraestructura la cuarta locomotora, una prioridad ser superar la situacin de rezago de dcadas en la que se encuentra Colombia, tanto en trminos de cantidad como de calidad. Lo anterior es especialmente relevante en el componente de transporte terrestre que representa msdel70%delastoneladasdecargatransportadasanualmenteporelpas. Aunqueenlosltimosaoshuboavancesimportantesenlaconstruccindeinfraestructuravial porejemplo,entre2006y2009,elpaspasdede440kmdedoblescalzadasamsde800km, todavaenfrentamosunrezagoconsiderablefrenteanuestroscompetidoresinternacionales.Por ejemploChile,unpasconextensinypoblacininferioresalasdeColombia,cuentaconmsde 2,400kmdecarreterascondoblecalzada.Asmismo,alcompararlaredvialarterialpavimentada comoporcentajedelapoblacintotal,encontramosqueColombiaseencuentrarezagadaincluso frente a pases de menores ingresos como Ecuador o Bolivia. Se percibe adems que existen deficiencias en la calidad de las obras de infraestructura, as como una falta de articulacin intermodalentrelasmismas.

163

Una infraestructura deficiente implica mayores costos para las empresas y, por tanto, menor competitividadenlosmercadosinternacionales.ConsiderandoqueColombiaseencuentraenun proceso de apertura a los mercados internacionales, eliminar los cuellos de botella en infraestructura,logsticaytransporteessindudaunaprioridad.Algunosretosparaestepropsito se centran en acelerar la ejecucin de las obras contratadas, hacer mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura actual y futura, fortalecer institucionalmente al sector, y establecer alianzas pblico privadas e instrumentos que incentiven la participacin de capital privadoenlafinanciacindelasobras.Asmismo,unadelosgrandesdesafosdelsectordurante elpresentecuatrienio,esenfrentarlasconsecuenciasdelaemergenciainvernalensustresfases atencin, rehabilitacin, y reconstruccin y prevencin, y en especial en los modos carretero y fluvial. Laquintalocomotoradecrecimientoeselsectormineroenergtico.Esinnegablequeestesector es y ser en los prximos aos uno de los ejes centrales de la economa colombiana. Las actividades de exploracin y explotacin de petrleo en el pas se han disparado en los ltimos aos y contamos con una inmensa riqueza minera, especialmente carbonfera. En 2009, la participacindelsectormineroenergticoenlainversinextranjeradirectatotalfuedecasi80%, yenlasexportacionestotalesstayasuperael50%. La estrategia para potenciar el desarrollo del sector mineroenergtico colombiano en los prximosaossefundamentaentresnecesidadesbsicas.Enprimerlugar,promoverlainversin nacionalyextranjeraenelsector,conreglasdejuegoclarasyunmejoramientoenelentornode negocios.Ensegundolugar,consolidareldesarrollodeclustersbasadosenbienesyserviciosde alto valor agregado en torno a los recursos mineroenergticos. Y en tercer lugar, disear e implementarpolticasparaenfrentarlosretosquesederivandeunasituacindeaugederecursos naturales. Estos retos son: el manejo ambiental, la gestin y el buen uso de los recursos, y las polticasparaenfrentarlavolatilidadytendenciarevaluacionistadelatasadecambio.Enrelacin con la gestin de recursos, sobresale la importancia de aprovechar los ingresos de regalas para fomentareldesarrolloylaconvergenciaregionalenelpas

1.
a)

Nuevos sectores basados en la innovacin


Introduccin

Si el pas contina haciendo lo que siempre ha hecho, obtendr los mismos resultados que siempre ha obtenido. Hasta ahora Colombia ha basado el crecimiento de su economa en la explotacinderecursosnaturalesnorenovables,enlaproteccindealgunossectoresagrcolas, industriales y de servicios, y en una incipiente proyeccin hacia mercados externos. Dicha estrategia no ha generado aumentos significativos de productividad y ha sido insuficiente para mejorarelniveldebienestardelapoblacin,talcomolodemuestranlosindicadoresdepobrezay desempleo.Estasituacinprevaleceapesardeadelantarunaaperturacomercialeimplementar reformasmacroeconmicasestructurales,comolasadoptadasenladcadadelosnoventa. Otros pases que tenan una estructura productiva similar a la colombiana optaron, hace unos aos, por modelos de desarrollo basados en la innovacin y la formacin de capital humano, y lograron transformar sus economas, aumentaron su productividad y obtuvieron tasas de crecimientopositivasysostenidas.

164

Pases como Corea del Sur, Singapur, Finlandia e Irlanda se han involucrado en un proceso de transformacin productiva en el que a partir de sus capacidades, se han movido hacia la produccin de nuevos bienes y servicios con mayores encadenamientos y generacin de valor agregado.Esteprocesofavorecelaasignacineficientederecursosyelcrecimientoeconmico. Enelnuevoordeneconmicomundial,lossectoresbasadoseninnovacingeneranvaloratravs del uso del conocimiento y se revelan como aquellos capaces de impulsar un cambio en el crecimientodelaeconoma.Lainnovacinpermitealossectorestradicionalesynotradicionales, mantenerseycompetireficientementeenunmercado. En este contexto, el Gobierno nacional ejecutar una poltica de desarrollo productivo para los sectoresbasadoseninnovacinenlacualsereconozcanlasespecificidadesdecadasectorylas diferenciasregionales,medianteunaaccinintegralyfocalizadaquegaranticeelmayorimpactoy rentabilidad social de las intervenciones pblicas. El objetivo de esta poltica es impulsar la transformacin productiva de la economa hacia sectores intensivos en conocimiento, de tal maneraquelaofertaproductivayexportabledelpassecaractericeporsualtovaloragregadoy suniveldesofisticacintecnolgica. Lalocomotoradesectoresbasadoseninnovacinhasidoconcebidaapartirdelreconocimiento de que la innovacin es un proceso que implica convertir una idea en un producto que sea aceptado por el mercado. Esto implica, en primer lugar, que el pas cuente con la capacidad de generarideas,esdecir,generarconocimientoquepuedaseraplicadoalosprocesosproductivosy a la solucin de problemas que afectan a la comunidad. Esta capacidad requiere formacin de recursohumano,financiacindeproyectosyorganizacindeunainstitucionalidadquepromueva la investigacin y la innovacin. Estos tres temas se han desarrollado en el captulo de ConocimientoeInnovacin. Como complemento, en la locomotora de nuevos sectores basados en innovacin se abordan 7 estrategias que apoyan la segunda parte del proceso, de la invencin a la innovacin, y adems permitenvincularlageneracindeconocimientoconlageneracindeempleocalificado. La primera estrategia consiste en focalizar los esfuerzos para el desarrollo de capacidades de ciencia,tecnologaeinnovacinenreasestratgicas. Lafocalizacinpermitirlageneracindeconocimientoquepuedaserapropiadoporempresarios yemprendedoresparallevarlasinvencionesalmercado.Paradinamizaresteproceso,elGobierno nacionalproveerincentivosalainversintalescomozonasfrancasyestabilidadjurdica,conel cumplimiento de criterios que promuevan la transferencia de tecnologa y la generacin de empleocalificadoensectoresintensivosenconocimiento. Adicionalmente, debe reconocerse que en el proceso de convertir una idea en una innovacin surgencostosybarrerasdifcilesparaasumirparaunempresarioindividualyqueobstaculizanla generacindeconocimientoosucomercializacin.Porestarazn,enlapresentelocomotorase presenta una estrategia de promocin de la asociatividad y los encadenamientos entre productores con instrumentos como parques tecnolgicos, clusters y fortalecimiento de la institucionalidad regional de competitividad. Todos estos instrumentos deben contribuir a una mejorcoordinacinUniversidadEmpresaEstado. El propsito del Gobierno nacional es apoyar la actividad empresarial e innovadora de las empresasmedianteunconjuntodeinstrumentosdepolticaindustrialmoderna,queseintegrarn
165

a travs de la creacin de la banca de desarrollo. Esta figura permitir articular diferentes instrumentos,financierosynofinancieros,yaexistentesyeldiseodenuevosinstrumentosque tenganencuentalasnecesidadesdelosempresariosylosemprendedores. El surgimiento de nuevos sectores basados en innovacin requiere adicionalmente, eliminar obstculos regulatorios que tienen algunos sectores especficos, que generan costos de transaccin a las empresas y reducen su competitividad. As mismo, los problemas relacionados conlainsuficienciadeinformacinparatomardecisionesporpartedeproductores,inversionistas yotrosactores,sernabordadosconelfindepromoverlacompetenciayelfortalecimientodel mercadointerno. Porltimo,sehaincluidounaestrategiaquebuscaquelainnovacincontribuyaaldesarrollodel pas,noslodesdeunenfoqueeconmico,sinotambinsocialyambiental.

b)

Diagnstico

La estructura productiva colombiana se caracteriza por una importante concentracin en actividades primarias con limitada productividad. Si bien en la ltima dcada Colombia logr revertirlatendencianegativadecrecimientodelaproductividadtotaldelosfactoresdefinalesde los aos noventa, el nivel de crecimiento es bajo comparado con otros pases e insuficiente con respectoasusnecesidadesdedesarrollo.
FiguraIII18.EvolucindelaproductividadtotaldelosfactoresenrelacinconladeEstadosUnidos
1,8

1,6

1,4

1,2

0,8

0,6 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2007 Colombia RegionLatinoamericaCaribe AsiaOriental Gemelo Restodelmundo TipicoLatinoamericaCaribe

Fuente:Pags,C.etal.(2010).Laeradelaproductividad:cmotransformarlaseconomasdesdesuscimientos.

ColombiaaligualquelamayorpartedepasesdeLatinoamrica,registraunrezagoimportanteen crecimiento de la productividad. Entre 1960 y 2005 la productividad total de los factores de los pasesasiticossedisparfrenteaunestancamientoenAmricaLatina(figuraIII7). Colombianofuelaexcepcinfrenteaestatendencia.Enelperiodomencionadoelcrecimientode laproductividaddeColombiafrentealdeEstadosUnidos,fueun20%menor,mientrasqueenlos pasesasiticosfueun80%mayor,generndoseasunabrechasignificativa.Estedesempeodela

166

productividad,puedeserconsecuenciadeunaestructuraproductivaquefavorecelaasignacinde recursos a actividades que tienen una baja capacidad de generacin de valor. De hecho, en los ltimos aos, el sector primario ha aumentado su participacin en la estructura productiva colombiana98debidoprincipalmente,alaimportanciaquehancobradolossectoresextractivos. Enlaestructuraexportadoradelpaspredominanproductosprimarios,ynoproductosdesectores con mayor capacidad de generacin de valor agregado como las manufacturas con contenido tecnolgico. En este sentido, existe una brecha entre la oferta productiva colombiana y la dinmicadelmercadointernacional.En2009,losproductosprimariosconstituanel56,5%delas exportaciones colombianas, mientras que slo el 17,3% de las importaciones del mundo correspondanatalesproductos(figuraIII19).
FiguraIII19.Composicindelasexportacionescolombianasfrentealasimportacionesdelmundo
100% 80% 60% 40% 20%
Colombia Colombia Colombia Mundo Mundo Mundo

Productosnoclasificados ManufacturasdeAlta Tecnologa Manufacturasde TecnologaMedia ManufacturasdeBaja Tecnologa Manufacturasbasadasen recursosnaturales ProductosPrimarios 1990 2000 2009

0%
Exp.

Imp.

Imp.

Exp.

Fuente:DivisindeEstadsticasdelasNacionesUnidas.Clculos:DNPDDEsegnclasificacinSajanyaLall.

Este patrn de asignacin de recursos y de oferta exportable podra reforzarse por el aumento continuodelaInversinExtranjeraDirecta(IED)enpetrleoyminas.En2009,casiel80%dela IEDsedirigihaciaelsectormineroenergtico(figuraIII20)yparaestadcadaseesperaquela produccindepetrleoaumenteencercadeun80%yladecarbnencercadeun70%.
FiguraIII20.ParticipacindelpetrleoyminasenlaIEDtotal
100% 80% 60% 40% 20% 0% 1997 2001 Petrleo
Fuente:BancodelaRepblica.ClculosDNPDDE.

Exp.

2007

Imp.

2008

2009

2010ptrim

Minas(incl.Carbn)

98

LaparticipacindeestesectorenelPIBenelao2007fuedel12,9%,ypasal13,3%en2009.Fuente:DANE. 167

Aunquelaestructuraproductiva ayexportado oradelpash areportado beneficiosen nelcrecimien nto decort toplazo,hay unaltoriesg godequeno sucedalom ismoconelc crecimientod delargoplazo99. o Si los ingresos generados por las exporta r aciones no s aprovecha para la investigacin e se an n innova acin en prod ductos de alt valor agre to egado, la ofe erta exportab ser muy limitada en el ble y momentoenquese eagotenlasr reservasdelo osrecursosno orenovables. . ElGobiernonaciona alhaejecutad dopolticasd dedesarrollo empresarialp paraestimula arlageneraci in de valo y mejorar la competitiv or vidad. A pesa de los logr en elmarco del Sistem Nacional de ar ros ma Compe etitividad,an nseevidencialadispersi ndeesfuerz zosporparte edelasdifere entesentidad des pblica y privadas relacionada con la co as s as ompetitividad y la innova d acin, con m multiplicidad de instituc ciones que ti ienen objetiv comunes tanto en lo regional com en lo nacional, pero q vos mo que actan ndemaneraa aislada. Adicion nalmente,existedesarticu ulacindelos sempresarios senlasdifer rentesregionesdelpas,q que impide edarsolucin naproblema ascomunesa apesardela marcadacon ncentracing geogrficade ela actividadproductiva a(figuraIII21 1).
Figu uraIII21.Ubica acindeloses stablecimiento oseconmicos senColombia

Fuente:D DANE.ClculosDN NPDDE.


99

Hay un relacin positiv entre el grado de productividad incorporado en e bien exportado y el crecimiento econmico de la na va el o o argo plazo,dondelosbienesprimariosestnenla aescalamsbaja( (Hausmann,Hwan ng,Rodrik,2006). 168

ElCons sejoPrivadod deCompetitiv vidad(2009)realizunaid dentificacin declustersm mediantelacual se hac evidente que ciertas actividades econmicas s e han venido concentran en algun ce q a o ndo nas reas, pero no hay evidencia de un trabajo asociativo que permit aprovech ta har comple ementariedad desentreem mpresas,redescomunesd eproveedore esydemercados(Figura III 22).
FiguraIII22.Clusters noagropecua ariosenColom mbia

Fuente:C ConsejoPrivadode eCompetitividad( (2009).

La falt de coordinacin se refleja en la baja concu ta r a urrencia de proyectos in ntegrales a los 100 instrum mentos de desarrollo em d mpresarial disponibles . En muchas regiones d pas no se . s del identifican adecuad damente los instrumentos de apoyo p s para iniciativa que pued ser polo de as, den ollolocal,on nosetienela capacidadt a tcnica para aplicar aello os.Esta situacinse agudiza desarro conla naturalezadiversadelos instrumento osquesuelen ncontarcons suspropiosp procedimientos, criterio osyobjetivos s. Existen notrosobstculosalapro oductividadd delasempres sasqueafect tanlafacilida adparaentra ary salir de mercado. El Gobierno nacional ya adelant una estrategia d simplificac el a a de cin regulato oria que le permiti al pas reduci trmites que limitaban la facilidad para hacer negocios. S e l ir q n d Sin
100

ElGob biernonacionalproveeunaseriede ebienespblicosq quelepermitena alasempresasme ejorarsucompetit tividadatravsde eun portafolio odeinstrumentos sdedesarrolloem mpresarial,comolo osfondosdeapoy yoparafinanciarla aestructuraciny realizacindepla anes denegocioylasnecesidadesparticularesdelasMipymesrelac cionadasconproy yectosinnovadore es. 169

embargo,anquedanporremoverobstculosregulatoriosexistentesensectoresespecficosdela economa. Deotraparte,auncuandoelmercadolocaleselprincipaldestinoparalaproduccinnacional,los empresarios tienen poca informacin sobre oportunidades de negocios, preferencias de los consumidores y ofertas de productos y servicios en regiones diferentes a las del domicilio de su empresa.Estolimitaelaprovechamientodelasoportunidadesquepuedebrindarelmercadoen lasdiferentesregionesdelpas. Todoloanteriorevidencialanecesidaddeunenfoqueintegradodeestmuloalacompetitividady la innovacin en donde el Gobierno nacional debe ser el primero en focalizar su accin y dar sealescorrectasparaeldesarrollodereasysectoresestratgicosconmayorproductividad,que incorporen ms valor agregado y permitan asegurar un crecimiento econmico sostenible en el largoplazo.

Enfoque de la poltica
Lapolticadedesarrolloproductivoreconocelainnovacincomounresultadodelaincorporacin deconocimientoalaactividadproductivaysucorrespondienteaceptacinporpartedelmercado. De acuerdo con lo anterior, las iniciativas de poltica de desarrollo productivo basadas en innovacin estarn orientadas a (1) sectores existentes que tengan potencial de alcanzar un tamaoyeficienciadeclasemundialmedianteincrementosdeproductividadycompetitividad;y (2)sectoresnuevosintensivosenconocimientoyquepermitanaltosnivelesdevaloragregadoy sofisticacin. Las intervenciones de poltica pblica desarrolladas en el marco de la poltica de desarrollo productivoparasectoresbasadoseninnovacinsejustificaporlanecesidadderemediarfallasde mercadoyfallasdecoordinacin,queimpideneldesarrollodelossectores,latomadedecisiones porpartedeinversionistasyelencuentroentreofertaydemanda. El paso de actividades de bajo valor agregado a otras de alto valor agregado y sofisticacin, requerirconcentraresfuerzosenlasreasestratgicasqueelpaspriorizatravsdelaPoltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (DNP, 2009, abril). Esas reas son las siguientes: biotecnologa, energa y recursos naturales, tecnologas de informacin y comunicaciones, materialesyelectrnica,salud,diseoycreatividad,ylogstica. Las reas estratgicas servirn para dar un impulso a aquellos sectores que sean incluidos en la Poltica de Transformacin Productiva (DNP, 2010, julio). Su priorizacin, pretende orientar esfuerzospblicosyprivados,paraqueseconsolidenoconviertanensectoresdeclasemundial mediantelaimplementacindeplanesdenegociobasadoseniniciativasagrupadasencuatroejes temticos:desarrollodecapitalhumano,normativayregulacin,fortalecimientodelaindustriay promocin;einfraestructura. ActualmentelossectoresqueseencuentranincluidosenlaPolticadeTransformacinProductiva son:(1)softwareyserviciosdetecnologasdelainformacinylascomunicaciones;(2)procesosde negociotercerizadosadistancia(BPO&O,porsussiglaseningls);(3)turismodesaludybienestar; (4)textil,confecciones,diseoymodas;(5)industriadelacomunicacingrfica;(6)cosmticosy productosdeaseo;(7)autopartesyvehculos;(8)energaelctrica,bienesyserviciosconexos;y

170

(9) agropecuarios chocolatera, confitera y sus materias primas; carne bovina; palma, aceites y vegetales;ycamaronicultura. Se ha identificado que por su nivel de encadenamiento, estos sectores tienen la capacidad de generarempleocalificadoyjalonarelcrecimientoeconmico,yeldesarrollotecnolgicoenotros sectoresdelaeconoma101.Deestamaneralafocalizacindeesfuerzosyrecursosenestasreas estratgicas tendr impacto no slo sobre los sectores de transformacin productiva tambin tendr efectos multiplicadores en otros sectores establecidos, creando oportunidades para el permanentedesarrollodenuevossectoresbasadosenlainnovacin. Esta estrategia de focalizacin tambin producir impactos significativos sobre las dems locomotorasdecrecimientoeconmicodelpas.Eldesarrollodelastecnologasdeinformaciny comunicacionescontribuyeespecialmentealalocomotoradeinfraestructura.Asmismolasreas de diseo y creatividad, logstica y materiales y electrnica redundan en efectos sobre las locomotoras de vivienda e infraestructura y, por ltimo, las reas de biotecnologa y energa y recursos naturales juegan un papel esencial para lograr la buena marcha de las locomotoras agropecuariaymineroenergtica. Enlaimplementacindelapolticaseutilizarcomoherramientafundamentaldeconcertaciny buengobierno,laconstruccindealianzaspblicoprivadasdetalmaneraquelasintervenciones de poltica se complementen con decisiones de inversin por parte de los particulares y la implementacin de las apuestas productivas de los departamentos. Esta es la frmula para promoverrelacionesbasadasenlaconfianzayeltrabajodelargoplazo. La poltica de desarrollo productivo se enfocar en proveer un conjunto de instrumentos e instituciones que faciliten la coordinacin y generen los insumos pblicos especficos que requieren sectores existentes y aquellos necesarios para el surgimiento de nuevos sectores. Medianteunaaccinintegraldelasentidadespblicasrelacionadasconeldesarrolloproductivo se pondr a disposicin de las empresas y/o productores una oferta amplia de instrumentos complementarios entre s, cuya utilizacin mejore los niveles de productividad. Igualmente, se buscarquelosinstrumentosdedesarrollotengancapacidaddeadaptacinalasnecesidadesde lasempresasyasucontextosectorialyregional. Para adelantar estas acciones, en el marco del Sistema Nacional de Competitividad, el Gobierno nacionalcrearelComitdeIndustriacomoforodecoordinacinyenlaceentreelsectorprivado y el Gobierno, para el intercambio de ideas, informacin y elaboracin de propuestas sobre programasglobalesyestrategiasdedesarrolloindustrialproductivo. Con este enfoque, el Gobierno nacional presentar al CONPES un conjunto de polticas de desarrolloproductivoparaimplementardemaneraintegralloslineamientosdelalocomotorade sectores basados en innovacin y las estrategias de carcter transversal de tal manera que contribuyanalaproduccindemanufacturasdemayorvaloragregadoycompetitivastantoenel mercado interno como en el internacional: (1) conocimiento e innovacin, (2) emprendimiento empresarial, (3) propiedad intelectual, (4) promocin de la competencia, (5) acceso a servicios financieros, (6) desarrollo de mercado de capitales, insercin a los mercados internacionales y mejoramientodelentornodelosnegocios.
Recientemente el pas ha logrado atraer inversiones de empresas reconocidas mundialmente en sectores intensivos en mano de obra,generandoimportantesimpactosanivellocal.Unejemplodeestadinmica,loconstituyeelsectordeBPO&O,enelcualseha experimentadouncrecimientomuyimportantedelempleoylasventas. 171
101

c)

Lineamientos estratgicos
1. Focalizar las capacidades de ciencia, tecnologa e innovacin en reas estratgicas

El objetivo de la estrategia de focalizacin de la accin pblica en las reas estratgicas es garantizar que las capacidades de ciencia y tecnologa brinden respuestas adecuadas a las necesidades de transformacin productiva. Para este propsito se generarn espacios de exploracin conjunta de nuevas oportunidades de negocio, de explotacin de ventajas comparativasydegeneracindeventajascompetitivas. ElGobiernonacionalenalianzaconelsectorprivadoylaacademiaconstruirplanesdemedianoy largo plazo de las reas estratgicas en el marco del Sistema Nacional de Competitividad, del SistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin(SNCTeI),ydelosProgramasNacionalesde Ciencia y Tecnologa, apoyndose en visiones estratgicas, estudios de prospectiva, de vigilancia tecnolgica y de mercados para la identificacin de oportunidades, tecnologas disponibles y tendenciasdemercado.LasentidadesdelGobiernodarnprioridadalasactividadescontenidas endichosplanesysecrearnoajustarnlosProgramasNacionalesdeCienciayTecnologapara quecorrespondanconlasreasestratgicas. ConelliderazgodeColcienciasyelSENAsepondrenmarchaunprogramadetransferenciade tecnologa que permitir aumentar la incorporacin de tecnologas disponibles a las empresas constituidas y generar nuevas empresas intensivas en conocimiento, de modo que se estimulen procesosdeimitacinycierredebrechastecnolgicas. SeincentivarlainversinprivadaenInvestigacinyDesarrollo(I+D)concofinanciacinsegnel niveldeusodeconocimientoencadaunadelasreasestratgicas102.Paraestosecoordinarla financiacinprivadaypblica,nacionalyterritorial,asociadaaestasreasatravsdemecanismos comoelFondoFranciscoJosdeCaldas,quepermitancanalizarrecursosparaeldesarrollodelos planesdemedianoylargoplazo. Un reto importante que deber ser abordado desde los planes de mediano y largo plazo de las reasestratgicaseslarealizacindeestudioseinvestigacionesrelacionadasconlaadaptacinal cambioclimtico.LosdaosyprdidasasociadosalfenmenodelaNia20102011engranparte del territorio nacional resaltan la necesidad de encontrar respuestas a los desafos del cambio climticoysuimpactosobrelasactividadeseconmicasysocialesdeloscolombianos. Desdeelpuntodevistainstitucional,elProgramadeTransformacinProductivatrabajarconel SNCTeI para garantizar que las reas estratgicas contribuyan al desarrollo de sectores de talla mundial. Para esto se dotar al Programa de herramientas tcnicas y financieras, bajo la administracindeBancldex,conelfindeapoyarmssectoresenestecuatrenio. Ladisponibilidaddeestosinstrumentospermitirqueelpastengalaposibilidaddeanticiparsea lastendenciasycontingenciasmediantelageneracindeconocimiento.Asmismo,enelcaptulo de emprendimiento empresarial se contempla el fortalecimiento de otros instrumentos de financiamientoquefacilitanlacreacindeempresasconcarcterinnovador.
Cada rea estratgica maneja distintos perfiles de especializacin en el uso intensivo de conocimiento. Por ejemplo, la evidencia internacionalmuestraqueenbiotecnologaseinviertecercadel24%delasventasenI+D,mientrasqueenelectrnicaestemontoes aproximadamentedel5%delasventas(CEPAL/SEGIB,2008). 172
102

2. Focalizar los incentivos a la inversin en sectores derivados de las reas estratgicas


Lainversinserpromovidaconcriteriosdefocalizacinsectorialyregional.Elrgimendezonas francasseorientarapromoversectoresintensivosenconocimiento,facilitandounentornopara la innovacin y la transformacin productiva. Dentro de los criterios que el Gobierno nacional aplicarparaseleccionarlosproyectosdeinversinqueseanobjetodelbeneficiodelaestabilidad jurdica, tendr especial importancia la transferencia de tecnologa y la generacin de empleo calificadoensectoresintensivosenconocimiento. La agenda de negociaciones internacionales considerar la profundizacin de las relaciones con pases potenciales transmisores de conocimiento aplicado, tecnologa e innovacin, como complementoalostradicionalescriteriosdeconsolidacindemercadosdeexportacin,mercados potenciales, pases con potencial de inversin en Colombia, factibilidad poltica y disposicin al librecomercio.

3. Promover la asociatividad y los encadenamientos entre productores


Elpasharecorridounimportantecaminoenlaconstruccindealianzaspblicoprivadasparael diseoeimplementacindepolticasdedesarrolloproductivo.Dentrodelainstitucionalidaddel SistemaNacionaldeCompetitividadsehanregistradoavancesenlaconsolidacindelossectores del Programa de Transformacin Productiva y en la priorizacin de apuestas productivas de las ComisionesRegionalesdeCompetitividad.Lapresenteestrategiacontinuarconstruyendosobre estos avances y promover el mejoramiento de la productividad mediante el refuerzo de la institucionalidaddelacompetitividadylapromocindelaasociatividad103. Refuerzo de la institucionalidad para potenciar las alianzas pblicoprivadas Es necesario reforzar la coordinacin entre las diferentes entidades pblicas y privadas, que ejecutanlaspolticasenmateriadecompetitividadeinnovacin.Estosuponequeenelmarcode laComisinNacionaldeCompetitividad(CNC)secoordinenlossistemasosubsistemasencargados deldiseoeimplementacindelaspolticasdeinnovacinydecompetitividad,paratrabajarde maneraconjuntaycoordinadaenellogrodeobjetivosyestrategiascomunes. Igualmente,esnecesarioquealgunadelasdireccionesexistentesasumalostemasquesetratan en la CNC en los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, el de Minas y Energa, el de Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,eldeTransporteyeldeTecnologasdelaInformacin ylasComunicaciones. Finalmente,dadoquelaCNCcuentaconrepresentatividaddetodoslosdepartamentos,encabeza delasComisionesRegionalesdeCompetitividad(CRC),serlainstanciaencargadadecoordinarla implementacin de la poltica de desarrollo productivo para sectores basados en innovacin. Lo anteriorsuponequeenelmarcodelasCRCsearticulenlasdiferentesinstanciasregionalescomo: las Comisiones Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CODECyT), los Comits UniversidadEstadoEmpresa,losComitsdeBiodiversidad,ConsejosAmbientalesRegionales,las
SegnelConsejoPrivadodeCompetitividad(2009),algunasregionesenColombiasecaracterizanportenerempresasquesibien sonpequeas,puedensermsproductivasquesuscontrapartesenotrasregionesgraciasaaspectosexternoscomolaexistenciade complementariedades, redes comunes de proveedores y de mercados, y en general las sinergias y externalidades asociadas con la interaccinentreindustriasrelacionadas.Estosugierequeeldesarrolloasociativoesunasegundafuentedeproductividad,ademsde laseconomasinternasdeescala. 173
103

Redes Regionales de Emprendimiento, los Consejos Regionales de Mipyme y los Comits de SeguimientoalosConveniosdeCompetitividadTurstica.Loanteriorimplicarunretoimportante paralasCRCy,alavez,unagranoportunidadparaconvertirseencanaldeinteraccinentrelas polticasnacionalesysuejecucinregional.Enparticular,elGobiernonacionalseapoyarenlas CRCpararegionalizariniciativasnacionalestalescomoelProgramadeTransformacinProductiva. Programas de promocin de la asociatividad Para avanzar hacia la implementacin de una poltica moderna de desarrollo productivo, el Gobierno nacional promover la asociatividad y los encadenamientos productivos como una herramientadecompetitividad. Para ello, se implementarn tres programas de apoyo a la asociatividad: (1) programa de promocin de clusters; (2) programa de desarrollo de proveedores; y (3) programa de apoyo a parquestecnolgicos. ElprogramadepromocindeclustersdeberponeradisposicindelasCRCydelossectoresdel ProgramadeTransformacinProductiva,unametodologadetrabajoparacrearvnculosdeapoyo entre empresas en particular Mipymes, universidades, centros de formacin e instituciones pblicas, alrededor de proyectos productivos que tengan por objeto incrementar el grado de especializacinyproductividaddelosproductoresdelocalizacionesgeogrficasespecficas. ElGobiernonacionalotorgarfinanciacinadichosproyectosdeacuerdoconunaevaluacinde viabilidadyencoordinacinconelprogramadebancadedesarrollointegral,teniendoencuenta los diferentes niveles de desarrollo de cada departamento. Adicionalmente, se impulsar la conformacindeclustersmineroenergticosenlaslocalizacionesdondeexistamayorpotencial. Elprogramadedesarrollodeproveedorestendrcomoobjetivolatransformacintecnolgicade los proveedores de grandes empresas para que puedan dar el salto de usuarios netos de tecnologaageneradoresdeconocimientotecnolgico.Paraestepropsito,elprogramaincluir uncomponentedeasistenciatcnicaparaelfortalecimientodecapacidadesyparalanegociacin decontratosdelargoplazoconlasgrandesempresas. Porlaimportanciaactualdelalocomotoradelsectormineroenergtico,elprogramacomenzar con este sector y ser replicado en otros sectores con predominio de grandes empresas y en el sector pblico como demandante importante de bienes y servicios. La implementacin de este programatendrunimportanteefectoenlasustitucindeimportaciones,ygenerarcapacidad en los proveedores colombianos para que al cubrir satisfactoriamente las necesidades de las grandes empresas, por ejemplo las multinacionales ubicadas en Colombia, tambin puedan hacerloencualquierotrolugardelmundo. Elprogramadeapoyoaparquestecnolgicosesuninstrumentodeestmuloaltrabajoconjunto UniversidadEmpresaEstado con el fin de acercar el conocimiento cientfico desarrollado en las universidades a las necesidades del sector productivo. El eje fundamental del programa ser el otorgamientodeincentivostributariosalosparquestecnolgicosparaquegocendelosmismos beneficiosdelaszonasfrancaspermanentes conrequisitosms flexibles deinversinyempleo. Deestamaneraseestimularalsectorproductivoainstalarseenlasinfraestructurasdispuestas por las universidades para el funcionamiento de parques tecnolgicos. El programa ser complementado con acciones en materia de financiamiento de proyectos y fortalecimiento de capacidadesdeinvestigacin.

174

Estost tresprograma asconstituye enlaformaco oncretaenla acuallapolticadedesarr rolloproductivo para sectores basados en innov vacin opera a escala regional. Par garantizar la pertinenc ar ra cia, encia y coord dinacin, cualquier iniciativa apoyada por estos pr rogramas ten ndr que hab ber cohere sidopr riorizadaenlo osplanesregionalesdeco ompetitividad .

4. Disear 4 r e impleme entar un mo odelo de ba anca de des sarrollo int tegral


El Ban de Come nco ercio Exterior de Colomb (Banclde migrar a un modelo de banca de r bia ex) o desarro integral incorporand funciones de agencia de desarrollo y ofrecien ollo do ndo servicios y s actividades comple ementarias al crdito104. Para ello Ban cldex acond P dicionar su estructura pa ara adopta dos lneas de accin. En la primera continuar desarrolland actividade tendientes a ar E a do es s reducir las fallas del mercado en el sector financiero con miras a impulsar e desarrollo de r d a el produc ctos y servic cios y actuar de forma anticclica o ofreciendo l neas de red descuento pa ara empresas.Enlaseg gundacrearunaUnidadd deDesarrollo que105: 1. Implementaru ndospblicosyrecursos deredescuen unprograma degestinin ntegraldefon nto ori ientadosaim mpulsarproye ectosestratg gicosdecomp petitividadqu uepromueva anlainnovaci in yla atransformacinproductivaconenfoq queregional. Esteprogram macontarconungrupo de ges storesestruc cturadores especializados que, en u accionar coordinado con las CR s un RC, pre estarn asist tencia tcnica mediante asesora en la estructuracin y/o f formulacin de pro oyectosoinic ciativasregionalesdedesa arrolloprodu ctivo,ascom moenlaidentificacinde los ins strumentospblicosdeap poyoempresa arialidneos paralosproy yectosyenel lprocedimien nto paraaccederaellos(figuraIII23).
FiguraIII23.Es F squemageneraldelprogram madegestini integralde fon ndospblicosy yrecursosder redescuento

Fuente:E Elaboracinpropia aDNPDDE.


104

Estem modeloseimpleme entarenelmarco odelascompeten nciasactualesdela aentidad,preserv vandosusostenibilidadfinanciera,b bajo criteriosd deadministracinderiesgoydentro odelrgimenlega alyestatutarioqu ueleesaplicable. 105 sutilidadesdeBancldex,conpartidas LaUnidaddeDesarrollo opodrserfinanci iadaconlaparticipacindelGobier rnonacionalenlas presupue estalesqueasignenelGobiernonacionalolosenteste erritorialesmedia ntelacelebracin ndeconvenios. 175

2. Disear nuevas lneas de redescuento enfocadas a las necesidades de las empresas que hacenpartedelproyectoolainiciativaregionaldedesarrolloproductivoidentificadaporlos gestoresestructuradores. 3. Administrar el Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (Fomipyme). Este Fondo tendr por objeto: (1) aplicar instrumentos financieros, para ello coordinar la participacin de la inversin pblica en fondos de capital semilla; y (2) aplicar instrumentos no financieros, mediante cofinanciacin no reembolsable de programas, proyectos y actividades para el fomento y promocindelasMipymes. 4. Disearunainiciativaparaelfinanciamientoderiesgodelosemprendimientosconcarcter innovador en etapa temprana que cuente con las siguientes caractersticas: (1) asignacin de recursos de coinversin; (2) participacin conjunta de capital nacional y extranjero;y(3)estructuracindeunaprimadexitoparalosinversionistasprivadosatravs delosmecanismosdesalidadelainversinpblica.

5. Remover obstculos que limitan la productividad de sectores especficos


Conelfindehacermseficientelaactividadempresarial,eliminandolosobstculosquereducen su productividad, se implementar una nueva generacin de reformas regulatorias que comprender la simplificacin de trmites sectoriales, incluyendo los relacionados con la produccinyexportacindealimentosymedicamentos,laoperacinenelsectortransporteyla produccin agropecuaria, entre otros. Adems, se impulsar la implementacin de reformas vigentesymodelosdesimplificacinprobadosensectorescomolaconstruccinyelregistrodela propiedadinmueble. En particular, se requiere fortalecer a las instituciones relacionadas con procesos de vigilancia y control, con el propsito de facilitar los trmites para la solicitud del registro sanitario ante el INVIMA,ytrabajarenlahomogenizacindecriteriosparalostrmitesanteelICA,elMinisteriode Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,elINVIMAyelMinisteriodelaProteccinSocial. En materia de exportaciones de hidrocarburos y minerales, es necesario revisar los procedimientosasociadosalainspeccindelascantidadesembarcadasenlospuertosyelpago deregalas,conelfindehacerloscompatiblesymejorarsueficiencia. Deotraparte,sepromoverlacompletaimplementacindelasnormasquehansidoemitidasen funcindedisminuirlostiemposparaelotorgamientodelicenciasdeconstruccinyserevisarn loscostosasociadosconelfindedisminuirlosdondeseaposible.Sepromoverlaimplementacin deVentanillasnicasdeRegistroenlasprincipalesciudadesdelpas,parafacilitarlostrmitesde compraventadeinmuebles. Para lo anterior, se requerir una articulacin pblicoprivada para que el sector privado desempeeunpapelactivoenlaremocindeobstculosquelimitanlaproductividaddesectores especficos.

176

6. Proveer informacin para fortalecer el mercado interno y facilitar el intercambio comercial


Se llevar a cabo una estrategia de provisin de informacin con el objeto de potencializar la capacidad del mercado local como impulsor del desarrollo empresarial del pas, promoviendo actividades que permitan la realizacin de negocios entre los empresarios de las diferentes regiones.Estaestrategiatendrparticularimportanciaenreasafectadasporelfenmenodela Nia20102011,dondeelfortalecimientodelmercadointernorequieredesarrollaractividadesde rehabilitacin y reconstruccin de la capacidad productiva, buscando restaurar y mejorar las condicionesparaeladecuadofuncionamientodelmercadointerno. Estoselograratravsdelassiguientesacciones:(1)larecopilacindeinformacin,evaluacin de daos y prdidas ocasionadas por el fenmeno de la Nia 20102011; y (2) el diseo de estrategiasparalarestauracindelaactividadproductivaenlaszonasafectadas. Asmismo,esindispensablefinanciarlarealizacindeestudiosdeidentificacin,preinversiny estructuracin de proyectos de infraestructura y de carcter estratgico, como parte de las accionesdeadaptacinalcambioclimtico106. Adicionalmente,ymsalldelasreasmencionadas,setrabajareneldiseodemecanismosde coordinacin de informacin emitida por entidades pblicas de orden territorial y nacional, cmarasdecomercio,gremiosyempresarios,ysecomplementarconlosCentrosdeDesarrollo Empresarial que el MCIT viene consolidando con entidades educativas de todo el pas; la implementacin de un sistema de inteligencia de mercados que ser alimentado de manera conjuntaconlainformacinqueposeeProexportdelaofertaexportableregional,lascmarasde comercioylasagremiaciones,aprovechandolasventajasdelasTIC. Adicionalmente, se realizarn ruedas de negocios para poner en contacto a los empresarios de diferentes regiones del pas y as definir planes de negocio que contribuyan al desarrollo del mercadointerno.Estetipodeinstrumentossecoordinarnconlaejecucindelasestrategiasde mejoramiento del entorno de los negocios especialmente calidad, metrologa y derechos del consumidor, ste sera un gran paso hacia la eficiencia y la competitividad de los esquemas de distribucinycomercializacinentreregionesdelterritorionacional.

7. Promover la innovacin social


Lapromocindesectoresbasadoseninnovacinincluyelaperspectivasocialenlacualseresalta lacontribucinquepuedenteneralgunasinnovacionesalasolucindeproblemasespecficosde diferentesindividuos,familiasycomunidades.Lo quesehadenominadoinnovacinsocial,esel procesodediseoeimplementacindeideasyproyectosquedansolucinaproblemassociales, culturales, econmicos o de medio ambiente. Estas ideas surgen a menudo en condiciones adversas,enentornosenlosqueelmercadonoha ofrecidoalternativas,nielsectorpblicoha respondidoalasnecesidadesyreclamosdelapoblacin107;secaracterizanporsermsefectivos, eficientes y sostenibles que las soluciones existentes generando externalidades positivas a la sociedadensuconjunto.
Parallevaracaboesteobjetivo,elGobiernonacionalysusentidadesdescentralizadasdestinarnrecursoscanalizadosatravsde entidadespblicasdecarcterfinancierodelordennacionaldefinidasporelDepartamentoNacionaldePlaneacin. 107 ClavesdelainnovacinsocialenAmricaLatinayelCaribe(2002),CEPAL. 177
106

Elconceptodeinnovacinsocialimplica,deestemodo,eldesarrollodenuevasformasdepensar, operar, coordinar y/o escalar e involucra a muchos actores: la academia, las firmas, las organizacionesdebase,losorganismosmultilateralesyelsectorpblico.Porende,suaplicacin es amplia y no existe una sola forma de implementarla. La innovacin puede requerirse para disearunnuevoproductoquemejorelacalidaddevidadelaspersonas;pararesolverproblemas dedistribuciny/ocomercializacin;pararesolvertrabaslegalesoregulatorias;oparaestablecer alianzas, generar consensos y capital social. Por ejemplo, las microfinanzas son un ejemplo de innovacin social que ha permitido reducir las barreras de acceso a los servicios financieros por partedelosmspobres. Con el objetivo de fomentar la innovacin social y en lnea con esta definicin, el Gobierno implementar de manera progresiva un arreglo institucional que se encargue de: (1)identificarlasfallasdelmercadoqueimpidenelaccesodelapoblacindelareddeproteccin socialparalaerradicacindelapobrezaaserviciossocialesbsicos;(2)larevisinyanlisisdelas soluciones innovadoras potencialmente replicables; (3) su adaptacin al contexto colombiano (cuando sean importadas) y/o a los contextos regionales pertinentes; y (4) estudiar su escalabilidad. As mismo, a travs de Colciencias, se apoyarn las funciones de investigacin y capacitacinqueserequieran,tantoparafuncionariospblicos,comoparaorganizaciones,firmas einvestigadores;seestablecernalianzasconelsectorprivadoyloscentrosdeinvestigacinpara el diseo/desarrollo de modelos, productos y procesos que den solucin a problemas sociales especficos.

8. Metas
TablaIIIIII16
Nombreindicador Planesdemedianoylargoplazoparalasreas estratgicas Exportacionesnoprimarias SectoresenelProgramadeTransformacin Productiva Unidadmedida Nmero USD$millones Nmero Tipode indicador Producto Resultado Gestin Lneabase Meta2014 0 14.318 12 7 21.000 20

2.
a)

Agropecuaria y desarrollo rural


Diagnstico

El sector agropecuario colombiano ha sido histricamente uno de los principales sectores productivos del pas tanto por su contribucin al PIB, como por la generacin de empleo, la presenciaenelterritorioruralylageneracindedivisasvaexportaciones,loqueloconvierteen unsectorestratgicoparaelpas.Noobstante,trasunaprofundacrisisafinalesdelos90enla ltima dcada su crecimiento ha estado rezagado frente al crecimiento de la economa en su conjuntoypordebajodesupotencial.Enefecto,enlaltimadcadaelsectorcrecienpromedio un 2% frente al 4% del total de la economa, y por debajo del crecimiento promedio en las agriculturasdeArgentina(7,4%),Per(5,6%)oChile(4,2%).Aslascosas,en2009laagricultura colombiana lleg a representar el 6,8% del PIB total (figura III24), fue el tercer generador de
178

empleo de la economa con el 18,6%, despus del comercio (25,9%) y los servicios comunales (19,6%),ysusexportacionesrepresentaronel18%deltotaldespusdelpetrleoysusderivados (DANE,2009).
FiguraIII24.TasadecrecimientodelPIBtotalyAgropecuarioyparticipacinenelPIBtotal
8,2% 8,1% 8,0% 8,0% 7,8%

7,7%

7,3%

7,2%

6,9%

6,8%

3,5%

3,6% 2,8% 2,4%

3,5%

0,8%

1,2% 0,7%

0,37%
2009

2000

2001

2002
Participacin

2003

2004

2005

2006

2007

2008

TasadecrecimientodelPIBAgropecuario

Fuente:DANE2009

Esimportanteresaltar,entodocaso,quedurantelaltimadcadaelsectoragropecuarioviene experimentando un proceso importante de recuperacin y de recomposicin de su estructura productiva.Estecambioseexpresaprincipalmenteenlarecuperacindereascultivadas(20,2%), en el incremento del volumen de produccin (20,7%) y en la aparicin de nuevos productos de importanciacomercialcomolosfrutales,loscafsespeciales,losbiocombustiblesylashortalizas, entre otros. Lo anterior ha significado incrementos cercanos al 3,7% en reas y el 21,7% en produccin en los cultivos transitorios108, y del 16,6% y el 20,7% en los cultivos permanentes, respectivamente.109Encuantoalossistemasproductivospecuarios,entrelosaos2002y2009se han observado crecimientos sostenidos en la produccin de la piscicultura (112,9%), carne de pollo (57,1%), porcicultura (55,1%), carne bovina (46,6%), huevos (41,8%) y leche (17,0%). Estos cambiosgenerarnefectospositivossobreelcomportamientodelPIBsectorial,enlamedidaen queloscultivosdetardorendimientosehanvenidoincorporandopaulatinamentealaproduccin agropecuariadelpasyhoyendacuentanconunadinmicaderenovacionespermanentesque permitirunamayorcontribucinalaofertaagropecuarianacionalenlosprximosaos. Adicionalmente, el sector agropecuario tiene un gran potencial de crecimiento asociado con la disponibilidad de tierras para la agricultura dentro de su frontera agrcola. De acuerdo con informacin de la FAO (2009), se estima que existen en el mundo cerca 2.600 millones de hectreasaprovechablesparaeldesarrollodenuevoscultivosquenoestnsiendoutilizadasenla agricultura.Deestevalor,1.800millonesdehectreasestnubicadasenlospasesendesarrolloy deesteltimo,cercadel50%selocalizaensietepasesBrasil,RepblicaDemocrticadelCongo, Angola, Sudn, Argentina, Colombia y Bolivia. Adicionalmente, se cuenta con una oferta

108 109

Cultivostransitorios:ajonjol,algodn,arroz,cebada,frjol,hortalizas,maz,papa,sorgo,soya,tabaco,trigo. Cultivospermanentes:arracacha,bananoexportacin,cacao,caf,caadeazcar,caamiel,caapanela,cocotero,fique,flores, frutales,ame,palmaafricana,pltano,pltanoexportacin,tabaco,yuca. 179

importantederecursosnaturalescomoaguaybiodiversidad110,yconlaexistenciadecondiciones climticas tropicales que favorecen el desarrollo de sistemas productivos ms continuos (produccindurantetodoelao)conunamayorymsrpidaproduccindebiomasa. Sinembargo,estepotencialslopuedeseraprovechadosisesolucionanloscuellosdebotellaque enfrentaelsectoryquesedescribenenlosnumeralessiguientes.

1. Baja competitividad y productividad de algunos rubros que tienen una contribucin importante en el PIB Sectorial
Sedebeprincipalmentealusoineficientedelosfactoresdeproduccin,particularmentelatierray elagua,albajodeniveldeinnovacin111enlossistemasproductivosydelaproductividaddela mano de obra rural, y a los altos costos de produccin. En efecto, existe una subutilizacin de tierrasptimasparalaagriculturayunabajacoberturadelainfraestructuraparariego,loquese evidenciaenquedeltotaldelasuperficieconvocacinagrcolaysilvoagrcola(21,5millonesde hectreas) slo se utilizan 4,9 millones de hectreas (figura III25), y del total de la superficie regablesloel14,3%cuentaconriego112(MADR,2010)
FiguraIII25.Vocacinyusoactualdelsueloenmillonesdehectreas
39,2 21,5 4,9 21,1

20,5 7,1 1,0 0,4

Agrcolaysilvoagrcola

Ganadera agrosilvopastoril

PlantacionesForestales Proteccin Produccin Comerciales (bosquenatural,bosque fragmentadoy plantacionesprotectoras) UsoActual2009

Vocacin Fuente:IGAC2002,MADR,2009.

Por su parte, la baja innovacin se puede evidenciar en el escaso uso de semilla certificada el 25% del rea sembrada, y en el limitado acceso a servicios de asistencia tcnica y transferenciadetecnologa,dondeel49%delosproductoresnoharecibidoestosserviciosenlos ltimos dos aos (MIDASIquartil, 2009).En materia de productividad de la mano de obra rural, stasevelimitadaporelbajocapitalhumanoel20,6%delapoblacinenedaddetrabajar(PET) rural alcanza primaria completa, y slo el 9% secundaria completa. La situacin se ve agravada porlainformalidaddelempleoel75%delosocupadossoninformales,yporelenvejecimiento delaPETrural.Entrelosltimosdoscensosdepoblacin(1993y2005)elcrecimientopromedio anual de la poblacin rural fue de 0,04% y la tasa de migracin neta fue de 11,8 por mil habitantes.

Incluyelosserviciosecosistmicosfundamentalesparalasostenibilidadeconmicayproductivadelasactividadesagropecuariasy forestales. 111 La innovacin tecnolgica es el proceso por medio del cual se incorporan nuevas tcnicas, mtodos e insumos, que permitan mejorarlaeficienciaylaproductividaddelossistemasproductivosylacomercializacindelosproductos(Visin2019,2006). 112 Slohacereferencialacoberturadedistritosderiegoconstruida,noseincluyelasrehabilitacionesnilosproyectosenconstruccin. 180
110

Engeneral,sepuedeafirmarquelosaltoscostosdeproduccinsonunatendenciamarcadaenla produccinagropecuaria,situacinqueobedecealapocaflexibilidaddelaestructuradecostos113, lo que la hace ms vulnerable a las fluctuaciones de la tasa de cambio y de los precios de los insumos y productos. En ese sentido, si bien la apreciacin del peso en los ltimos aos ha reducido los costos de importacin de algunos insumos agroqumicos, semillas y maquinaria, esto no se ha transmitido de manera directa a los precios al productor, al tiempo que ha encarecidoelcostoendlaresdelamanodeobra,locualhaafectadoprincipalmenteloscultivos transablesintensivosenmanodeobra,comocaadeazcar,palmadeaceite,floresycaf,entre otros.
TablaIII17.Comparacindecostosdeproduccin2009
Producto Palmadeaceite(USD/TON) Mazamarillotecnificado(USD/HA) Algodn(USD/HA) Caadeazcar(USD/TON) Leche(USD/100kg) Colombia 646 1.098 2.324 245 39 Lderenelmercadomundial Malasia:353,89 EE.UU.:584,1 EE.UU.:1706,4 Brasil:176,5 NuevaZelanda:16

Fuente:MADRCCIFedearrozConalgodnFedepalmaAsocaaFEDEGAN.

2. Limitada disponibilidad de infraestructura para el transporte y la comercializacin de los productos agropecuarios


El pas cuenta con una baja disponibilidad de infraestructura para el transporte y la logstica de comercializacin de la produccin agropecuaria, lo que afecta negativamente la formacin del preciofinal.Estehechodeterminaquebuenapartedelacompetitividadlogradaenfincasepierda en el proceso transporte y comercializacin. Lo anterior se relaciona por un lado, con la insuficiente red de vas de comunicacin para llevar los productos a los centros de acopio, almacenamiento y mercados. Por otro lado, con la limitada infraestructura para el almacenamientoylatransformacindelaproduccinprimaria,ascomoporlaintermediacinen la comercializacin que no genera valor. Por ejemplo, la competitividad del aceite de palma colombiano se ve reducida en los mercados internacionales a causa de los altos costos de transporte, los cuales representan entre el 25% y el 33% de los costos de produccin (CONPES 3477,2006:9).

3. Limitaciones para ampliar y diversificar los mercados


Losmercadosagropecuariosnacionalessecaracterizanporlabajadiversificacinycapacidadde competirconproductosdecalidadenlosmercadosinternosyexternos.Enefecto,el90%delas exportaciones agropecuarias se concentr en 7 productos114 en 2009, tendencia que se ha mantenidoenlaltimadcada.Asmismo,aunqueseafirmaqueelpasnotieneproblemasde disponibilidaddealimentosanivelagregadoel90%delademandainternaesabastecidaconla produccin domstica, s los tiene en trminos de acceso a algunos de ellos por parte de la
113

En general, el 58% de los costos de produccin de los cultivos est determinados por los fertilizantes (20%), la maquinaria y los equipos(17%),semillas(11%)yplaguicidas(10%).Enelcasodelalecheraespecializada,losalimentosbalanceadosexplicanmsdel 30%desuscostosdeproduccin,yenlaavcolael70%.(Visin2019,2006) 114 Caf,flores,frutas,carnebovina,azcar,alimentosprocesados,aceitesygrasas. 181

poblacin de bajos ingresos, situacin que en gran medida est relacionada con los problemas distribucinregional,transporteycomercializacin.

4. Baja capacidad para enfrentar factores exgenos y estabilizar las inversiones en el campo
Enelcampocolombianoexistenunaseriedefactoresquedesincentivanlasinversionesyponen enriesgolaestabilidaddelosingresosdelosproductores,relacionadoscon:(1)limitacionespara eldesarrollodeinversionesagranescala;(2)ausenciadeunaculturaparalagestindelosriesgos climticos y de mercado propios de las actividades agropecuarias; (3) limitado acceso y uso de informacin; y (4) limitada oferta y dificultades para el acceso a los servicios financieros, principalmente por parte de los pequeos productores. Lo anterior se puede evidenciar, entre cosas,enlosimpactosquehantenidolosfenmenosrecientesdevariabilidadclimticaquehan afectado severamente la capacidad productiva del sector. Igualmente, en la profundizacin financiera115 agropecuaria que sigue siendo inferior a la del total de la economa: durante el perodo 20002008 pas del 24,3% al 32,2%, mientras que la del sector agropecuario subi del 8,2%al10,2%implicandouncrecimientodel32,5%ydel24,4%respectivamente.

5. Dificultad de la poblacin rural para desarrollar su potencial productivo


Laszonasruralestradicionalmentehansidoelescenariodelosprincipalesproblemassocialesyde violencia del pas. A pesar de la mejora que se ha presentado en los ltimos aos en las condiciones de pobreza, la brecha urbanorural se ha incrementado, lo que indica una mayor incidenciadelapobrezaenlaszonasrurales.Enefecto,lapobrezaruralmedidaporingresospas del69,2%al64,3%entre2002y2009mientraslabrechaurbanorural116aumentde1,43a1,62 enelmismoperodo.Unacaractersticapredominantedelcampocolombiano,quehacontribuido a esta situacin, es la elevada concentracin de la propiedad de la tierra y, en consecuencia, la predominancia de minifundios con escalas de produccin ineficientes unida a la existencia de grandes latifundios con tierras subutilizadas o inexplotadas. Adicionalmente, por cuenta de los fenmenos de desplazamiento forzado 708.910 hogares entre 2007 y 2010, de despojo de tierras y de cultivos ilcitos, se ha agravado la situacin social del campo. Lo anterior es el resultado de la ausencia de polticas integrales para el desarrollo rural orientadas a mejorar el acceso de los hogares rurales a activos productivos y al mejoramiento de sus capacidades para aprovecharlos,deformaquepuedansuperarsucondicindepobrezaeintegrarseencondiciones justasycompetitivasalmercado.

6. Desequilibrios regionales
Elcampocolombianoestambinescenariodelosdesequilibriosregionalescomoconsecuenciade labajacapacidadquetienenciertasregionesparaaprovecharsudotacinnaturalyarticularsecon el mercado nacional e internacional. Esta situacin se refleja, entre otras cosas, en el elevado conflictoenelusodelsueloquesepresentaenlasdiferentesregionesdelpas.Porejemplo,enla reginAndinael44%deltotaldelreapresentaconflictosporsobreutilizacin,mientrasqueenla Caribeel32%porsubutilizacin(figuraIII26).
115 116

MedidacomoproporcindelacarteraagropecuariaenrelacinconelPIBsectorial. Lebrechaesrelacinentrelapobrezaruralylaurbana. 182

FiguraIII2 26.Mapadeconflictodeuso odelsuelopo rsobreutilizac cinysubutiliz zacin


Conflicto Conflict tosporsobreutilizacin Conflict tosporsubutilizacin UsoAde ecuado Total rea_(Ha) 19.584.769 17.767.918 22.585.466 59.938.153 % 33% 30% 38% 1 100%

Fuente:IG GAC2002,Clculo osDNPDDRS. *Conflict tosdesubutilizacin:elagroecosistemadominantec correspondeaun nivelinferiordeiintensidaddeuso, ,sisecomparaco onla vocacindeusoprincipalo odeusoscompatib bles. zacin:elusoactu ualesmsintenso oencomparacin nconlavocacin deusoprincipaln naturalasignadoa alas **Conflictosdesobreutiliz eacuerdoconsuscaractersticasagr roecolgicas. tierrasde

As mis smo, la produccin agrop pecuaria se co oncentra en la regin And dina (67%), m mientras que se evidencia un poten ncial importa ante de amp pliacin en l a Nororienta Esta situa al. acin se refle eja tambi nenladistri ibucindelosrecursosse ectorialesyla disponibilida addeinfraest tructurapara ala comerc cializacin, lo cuales se concentran en las region o depart os nes tamentos donde hay may yor actividad agropecuaria, dificulta ando as la articulacin de ciertas reg e giones con los mercados. En efecto, ,el40,9%delosrecursos delPresupue estodelaNa cinen2009 9paraelsecto orseconcent tr enlare eginAndina yel37,6%en nlaCaribe.

b)

Enfoque e de polti ica: sector agropec cuario y d desarrollo o rural Locomotora del c crecimien nto

Laloco omotoradec crecimientod delsectoragr ropecuarioac celerarelde esarrollosost tenibledelpa as, contrib buir a la reduccin de los deseq quilibrios reg gionales y g generar en ncadenamient tos
183

econmicosysociales.Enestesentido,porlocomotoraseentiendequeelsectoragropecuarioy ruralalcanzaruncrecimientosostenidodelaproduccin,porencimadelpromedionacional,de formatalquesegenerenriqueza,empleosdecalidadybeneficiosparalaeconomaenmateriade encadenamientosproductivosconotrossectores,profundizacindelosmercados,reduccindela pobreza, seguridad alimentaria y bienestar para la poblacin, con consideraciones ambientales paragarantizarsusostenibilidadenellargoplazo. La competitividad es el determinante fundamental del modelo de crecimiento y desarrollo del sector, en la medida en que es la condicin de viabilidad de los productos en el mercado. Los nivelesdecompetitividadenltimasdependendelograrunaproduccindecalidadacostosque garanticen la rentabilidad de las actividades productivas, para lo cual el mejoramiento de la productividadylareduccindeloscostosdeproduccinycomercializacinconstituyenelejede la poltica agropecuaria. Para esto, se requiere contar con instrumentos especficos, teniendo comobaseprocesosdeinvestigacin,transferenciaeinnovacintecnolgicaquepermitanhacer un uso ms eficiente de la tierra, del agua y dems factores productivos, los cuales son particularesparacadasubsectorydebenestararticuladosconlasaccionesdelSistemaNacional deCompetitividad. Complementariamente, es necesario mejorar los esquemas y la infraestructura de transporte y comercializacin del sector para garantizar que los productos agropecuarios lleguen a precios competitivos al mercado. En esa medida, los instrumentos de poltica sectoriales deben estar dirigidosaapoyartemporalmenteelprocesodesuperacindelasbarrerasidentificadasencada subsectorqueimpidenmejorarlosnivelesdecompetitividad,atadosacompromisosverificables derivadosdeagendasdeinnovacinconcertadas,evitandolassimplestransferenciasdeingresos delasociedadaciertosgruposdeparticulares. Dentro de estos objetivos, es importante tambin considerar que, en un contexto de creciente insercin en la economa mundial y apertura de mercados, mejorar la competitividad de la produccinagropecuariatambinrequiereaumentarlasescalasdelaproduccinbajounenfoque de conglomerados productivos que integren vertical y horizontalmente la produccin, transformacin y comercializacin. Adicionalmente, es necesario involucrar a los pequeos productoresenesquemasasociativosydeeconomasolidaria117quefacilitensuincorporacinen procesosdeempresarizacinyarticulacinconinversionistasprivados(negociosinclusivos),que mejorensuproductividadycapacidaddenegociacin,ydeestamanerafacilitensuinsercinen los mercados. En un contexto de precios internacionales de las materias primas al alza, es fundamentalqueelsectorproductivocolombianoseamsdinmicoparaquepuedaaprovechar estasoportunidades. En todo caso, hay que tener presente que la produccin agropecuaria, por definicin, enfrenta factores exgenos, que se manifiestan en altos riesgos e incertidumbre relacionados principalmenteconlavolatilidaddelospreciosdelosproductoseinsumos,elcomportamientode la tasa de cambio y del clima que pueden poner en riesgo la estabilidad de los ingresos, la permanenciamismadelaproduccinylasinversionesprivadasenelcampo.Paraestoserequiere deinstrumentosquebusquenunamejorgestindelriesgoyquepermitanatraerymantenerla inversin privada buscando un uso ms eficiente de la tierra y otros factores productivos. As
Elsectoreconomasolidariaesunaalternativadedesarrolloempresarialyaquelasempresasqueconformandichosector,aligual quelasdenaturalezamercantil,funcionanconcriteriosderentabilidad,eficienciayproductividad,alaparquecumplenconestndares contables,financieros,decalidadydegestin. 184
117

mismo,esindispensableimpulsarsistemasproductivossosteniblesydeserviciosdeinformacin parahacerfrenteafenmenosclimticosextremos A partir del reconocimiento de que las condiciones de pobreza y desigualdad tienen mayor incidencia en el campo colombiano en comparacin con los centros urbanos, situacin que se manifiesta en la baja capacidad de la poblacin pobre del campo para aprovechar las oportunidadesqueofreceelcrecimiento(trampasdepobreza),esnecesariodesarrollaracciones especficas que permitan superar dichas trampas y contrarrestar los efectos derivados de la violencia y el narcotrfico. En esa medida, la poltica se debe orientar a garantizar el acceso a activos fsicos (tierra y agua) y financieros, y al mejoramiento de capacidades para aprovechar dichos activos a travs del acceso a servicios de asistencia tcnica integral y a mecanismos que favorezcan el establecimiento de formas asociativas, as como a la provisin de bienes pblicos. Todo lo anterior permitir a la poblacin rural avanzar hacia esquemas productivos con un enfoqueempresarial,insertndolaalmercadoyofreciendoalternativasdignasyatractivasdevida que favorezcan el relevo generacional del campo colombiano. Complementariamente, considerandolamagnitud,lasofisticacinylacomplejidaddeldespojodetierrasyterritorios,yla presencia de cultivos ilcitos, se debern tomar medidas particulares que atiendan esta problemticaenmateriaderestitucindetierrasydesarrolloalternativo. Finalmente, reconociendo que en el campo colombiano confluyen buena parte de los desequilibrios regionales, los cuales se expresan en niveles de pobreza ms agudos en algunas regiones y una debilidad institucional relativa de las regiones con menor desarrollo, lo que les impide aprovechar su potencial productivo y vincularse ms eficientemente a los mercados, es necesariocrearinstrumentosparaguiarelordenamientoylaplanificacinsostenibledelterritorio ycomplementarlosconlacreacindecapacidadeslocalesparaquelasregionesidentifiquensus potencialidadesysearticulenenigualdaddecondicionesconlaofertainstitucionaldelGobierno central. Considerando lo anterior, esta poltica se organiza en siete grandes lneas estratgicas: (1) incrementar la competitividad de la produccin agropecuaria; (2) promover los encadenamientos productivos y la agregacin de valor; (3) ampliar y diversificar los mercados agropecuarios externos e internos; (4) promover esquemas de gestin del riesgo y mejorar las condicionesparalasinversionesenelcampo;(5)mejorarlacapacidadparageneraringresospor partedelapoblacinrural;(6)promoverlaequidadeneldesarrolloregionalrural;y(7)adecuarla institucionalidadparaeldesarrolloruralylacompetitividad.

c)

Lineamientos estratgicos
1. Incrementar la competitividad de la produccin agropecuaria

El incremento de la competitividad es el factor crtico para garantizar el crecimiento del sector agropecuarioquegenereoportunidadessosteniblesparatodosloshabitantesdelcampo.Lograr incrementossignificativosencompetitividaddependedelassiguientesacciones:(1)aumentarla productividadyreducirloscostosdeproduccin;(2)promoverelusoeficientedelsuelo,delagua, de los recursos pesqueros y de la biodiversidad; (3) mejorar la disponibilidad de infraestructura paraelriego;(4)fomentarlaproduccinyusodesemillaymaterialreproductivodecalidad;y(5) incrementarlaproductividaddelamanodeobrarural.

185

Paralograraumentossignificativosenlaproductividadelnfasisdelapolticasecentrarenlos procesos de innovacin en finca. Estos procesos deben partir de la investigacin encaminada a solucionar problemas puntuales de los sistemas productivos, cuyos resultados se conviertan en productos y servicios que puedan ser incorporados por los productores, complementados por mecanismosdetransferenciadetecnologa,considerando,entreotrascosas,lasrecomendaciones establecidasenlaevaluacinalosprocesosdeconvocatoriaspblicasparafinanciarproyectosde investigacin.Adicionalmente,debeestaracompaadodeinvestigacinestratgicasectorialque apoyelosprocesosdemejoramientodelacompetitividadenunmedianoylargoplazo. Enmateriadereduccindecostos,sefortalecernmecanismosespecficosparaelusoeficiente de insumos y equipos tecnolgicos, adems del desarrollo de esquemas asociativos para su compra y distribucin. De igual manera, se implementarn instrumentos que garanticen la transparencia de los mercados de insumos agropecuarios, evitando la conformacin de estructurasqueimpidanunaadecuadaformacindelospreciosyestimulandolasimportaciones directasporpartedelosproductoresparaconsumopropio. Durante este cuatrienio el Gobierno apoyar el desarrollo y la implementacin de agendas de investigacineinnovacinporsubsectoresproductivos,identificadasconjuntamenteconelsector privado. Como complemento, los instrumentos de apoyo al sector estarn encaminados a promovereldesarrollodelasagendasyagarantizarlaadopcindelosresultadosenlossistemas productivos.Enestecontexto,laasistenciatcnicaintegral(ATI)seconvierteenelejearticulador de la poltica de competitividad. El concepto de ATI incluye, adems del enfoque tradicional en aspectostcnicosyproductivos,lageneracindecapacidadesparalagestindeproyectos118 yla comercializacin de los productos, y en el caso de los pequeos productores, la promocin de formascolectivasyasociativasalolargodelproceso. En cuanto el uso eficiente del suelo, se promover la consistencia entre su uso y vocacin incorporandoestecriterioenlaevaluacindeproyectossujetosdecrditoydemsinstrumentos delapolticasectorial.Enaquelloscasosenqueexistaunconflictoenelusodelsuelo,sedeber promover la reconversin productiva hacia actividades ms acordes con la vocacin o mejoramientos en la productividad cuando dicho conflicto se derive de la subutilizacin. Complementario a esto, se apoyar el establecimiento de conglomerados productivos que aprovechen el potencial de las regiones, sobre la base de un ordenamiento y una planificacin adecuada del territorio considerando variables fsicas, sociales, ambientales, institucionales, de infraestructuraymercados. Adicionalmente,sedesarrollarunapolticadelargoplazodemanejointegraldelrecursohdrico, que permita planificar las necesidades de infraestructura de adecuacin de tierras (riego y drenaje) a escala nacional y orientar la inversin pblica y privada para su construccin, rehabilitacinymantenimiento.Enestalnea,seestablecernesquemasdeparticipacinprivada ensuconstruccinymantenimiento,ascomoinstrumentosparalaadecuacindetierrasdentro de las fincas. Estos instrumentos estarn articulados con las polticas de conservacin de las cuencasymanejodeaguasservidas. Conrelacinalusoeficientedelrecursopesqueroyaldesarrollodelaacuicultura,sepromoverla evaluacineinvestigacincomosoporteparasuadministracinyaprovechamientosostenible.

118

Formulacindeplanesdenegocio,solicitudesdecrdito,aplicacionesalosprogramasdelaofertainstitucional. 186

Porsuparte,conelfindecontarconmaterialreproductivodecalidad,sepromovereldesarrollo comercialdelabiotecnologayelaprovechamientosostenibledelabiodiversidad,enelmarcode lopropuestoenloscaptulosSectoresBasadosenlaInnovacinyGestinAmbientalydelRiesgo deDesastre,paraque,entreotrascosas,sedesarrollenproductosgenricosqueseadaptenmejor a las condiciones ecosistmicas del pas y a la variabilidad y cambio climtico, al tiempo que contribuyanalmejoramientodelosrendimientosenlossistemasproductivosagropecuarios.Para este fin, se fortalecern los procesos de bioprospeccin, el biocomercio, los bancos de germoplasmayeldesarrollodeprogramasespecficosdemejoramientogenticoanimalyvegetal, ydemanejodelsuelo. Finalmente,seincrementarlaproductividaddelamanodeobrarural,paralocualsedisearn programas especficos que mejoren las competencias laborales de la poblacin y faciliten la innovacinenlossistemasproductivosylaempleabilidaddelapoblacinrural.Paraestosedebe mejorar el nivel de escolaridad, el acceso a programas de capacitacin en coordinacin con el SENA y el MEN, y la prestacin de servicios de asistencia tcnica integral (Escuelas de Campo, entreotros).Asmismo,secrearnincentivosdiferenciadosparalaformalizacindelempleorural yestrategiasqueestimulenelrelevogeneracionalenzonasrurales.Enelmarcodeestaestrategia seapoyarnloscompromisosestablecidosenelAcuerdoparalaProsperidadCafetera.

2. Promover los encadenamientos y la agregacin de valor en la produccin agropecuaria, forestal y pesquera


Con el nimo de mantener los avances en competitividad alcanzados en la finca y llegar a los mercadosfinalesaprecioscompetitivos,esnecesariodesarrollarunprocesoeficientedelogstica, comercializacinytransportedelaproduccinagropecuariaypesquera. Enmateriademanejoposcosechaylogstica,seapoyarlaconformacindecentrosdeacopioy redesdefro,yelusoeficientedeloyaexistentes,cumpliendoconlasnormassanitarias,dondese leagreguevaloralaproduccinprimariaysereduzcanloscostosasociadosalatransformacin, transporte y comercializacin de los productos. As mismo, se promovern programas de capacitacindelosproductoresenbuenasprcticasdeposcosecha. Encuantoalacomercializacinsepropone:(1)fortalecerlaintegracinverticalyhorizontalcon miras a promover el desarrollo de economas de escala; (2) reducir la intermediacin en la comercializacindeproductosagropecuariosypesquerosatravsdeldesarrollodeesquemasque aseguren la agregacin de valor y faciliten la comercializacin colectiva de insumos y productos agropecuarios; y (3) promover tanto la vinculacin de la produccin local en los procesos de compras pblicas e institucionales a travs de la Bolsa Mercantil de Colombia y los procesos de compraspblicasdirectas. Enloqueserefierealtransportedelaproduccinserequiere:(1)sedesmontargradualmentela la tabla de fletes en coordinacin con el Ministerio de Transporte; y (2) implementar el marco normativo asociado al transporte de animales vivos y productos que requieren condiciones especialesdetransporte.

187

3. Ampliar y diversificar el mercado interno y externo con productos de calidad


Para lograr crecimientos sostenidos del sector se buscar ampliar y diversificar los mercados destino de la produccin agropecuaria y pesquera. En el caso del mercado interno, se buscar garantizarladisponibilidaddealimentosprioritariosparalaseguridadalimentariaencondiciones decalidadyprecioscompetitivos,especialmenteenlosterritoriosconlasmayoresdificultades,en elmarcodelopropuestoenlaPolticadeSeguridadAlimentariayNutricionalyenelPlanNacional de Seguridad Alimentaria. Adicionalmente, se buscar la profundizacin de los mercados de alimentosatravsdelaumentoenelconsumopercpitadealimentosclavesenlanutricin. Por su parte, con el propsito de aprovechar las oportunidades que ofrecen los mercados internacionales,sebuscarnnuevosdestinosdeexportacindelaproduccinnacionalaltiempo que se diversificar la oferta exportable. Para esto se debe lograr el acceso real en condiciones preferenciales de los productos colombianos con el fin de asegurar su posicionamiento y expansin,paralocualsernecesario:(1)estableceragendasestratgicasdeexportacionespara nuevos productos y mercados con mayor valor agregado en coordinacin con las agendas de investigacin e innovacin; (2) avanzar en la negociacin e implementacin de acuerdos comerciales en concordancia con las oportunidades de mercado identificadas en las agendas; (3) consolidar y desarrollar sectores de talla mundial en el mbito agropecuario, forestal, pesquero, acucola, y de biocombustibles; (4) revisar los instrumentos de poltica comercial con mirasaapoyarelprocesodeaperturayconsolidacindemercados;y(5)promoverlaadopcinde certificaciones encaminadas a diferenciar los productos en los mercados asociados con la incorporacin de prcticas sostenibles en el empleo, produccin, transformacin y comercializacin. Como complemento esencial de la poltica de ampliacin y diversificacin de los mercados internosyexternos,sedebercontinuarconelprocesodeconsolidacindelaPolticadeSanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos, haciendo nfasis en el mejoramiento del estatus sanitario erradicacin y control de enfermedades y plagas restrictivas para el comercio internacional, y en la inocuidad de los alimentos, mediante la implementacin de buenas prcticas en la produccin primaria y la transformacin, y el fortalecimiento de los sistemas de inspeccin,vigilanciaycontrolenlaproduccinagroalimentaria.

4. Promover esquemas de gestin del riesgo y mejorar las condiciones para las inversiones en el campo
Con el propsito de solucionar las fallas propias de los mercados agropecuarios que ponen en riesgolaestabilidaddelosingresosdelosproductoresylasinversionesenelcamposepropone: (1) promover el uso productivo de la tierra; (2) desarrollar una cultura de gestin del riesgo; (3) consolidar el sistema de informacin y promover el uso de TIC; y (4) incrementar el financiamientoparaelsectorydesarrollarelsistemafinancierorural. Encuantoalusoproductivodelatierra,sernecesarioalinearlosinstrumentossectorialesconlos objetivosdecompetitividad,conelfindequeelEstadopromuevaelusoeficientedelatierra,para lograraslaexpansindelaproduccinycuandoseanecesario,lareconversinenequilibriocon el medio ambiente. De la misma manera, se desarrollarn mecanismos que faciliten la inversin privadaenproyectosagroindustriales,complementadosconesquemasdenegociosinclusivosque

188

incorporenlastierrasylamanodeobradelospequeosproductoresaproyectossostenibles,sin queestoimpliquenecesariamentelatransferenciadelapropiedad.Paraestosedebenrevisarlas restricciones asociadas con la Unidad Agrcola Familiar (UAF), buscando un balance entre la correccin de la concentracin de la propiedad rural y la incorporacin de tierras y pequeos propietarios al desarrollo de proyectos agroindustriales asociativos y/o liderados por inversin privada,evitandocomprometerlasoberananacionalyelcontrolsobreelterritorio.Paraestoser necesario, entre otras cosas, desarrollar el derecho real de superficie y promover el establecimientodecontratosdearrendamientodelargoplazoqueofrezcanseguridadjurdicaa loscampesinospropietariosdelatierrayalosinversionistas.Comocomplemento,seconsolidar elprocesodeformacinyactualizacindelcatastroruralysepondrnenmarchaestrategiaspara laformalizacindelapropiedadruralyelmejoramientoenlagestindelimpuestopredial(tarifas yrecaudo). Enloqueserefierealagestindelriesgo,seimplementarunapolticaquepromuevauncambio de cultura encaminado a la gestin preventiva y a tomar medidas que permitan anticipar y enfrentar los efectos adversos de los fenmenos de variabilidad y cambio climtico. En este sentido, se desarrollar una estrategia sectorial de adaptacin al cambio climtico, en la que se identifiquen las amenazas, vulnerabilidades y medidas de adaptacin que deban ser implementadas, con informacin regionalizada y para subsectores productivos priorizados. Igualmenteseavanzarenmedidasdemitigacindelcambioclimtico,porlossubsectoresquese identifiquen como prioritarios. En el marco de estas acciones se buscarn alternativas para continuarconlosprogramasdereforestacinespecialmenteenelMacizoColombiano. Adicionalmente, se fortalecer el mercado de seguros agropecuarios, promoviendo el uso de seguros climticos y catastrficos, y se actualizar el mapa de riesgos agropecuarios con el propsito de identificar la probabilidad de ocurrencia de fenmenos climticos en las distintas regiones.Encuantoalosriesgosdemercado,sefortalecerladifusinyusodemecanismosde coberturadisponiblesenelsistemafinancieroporpartedelosproductores(preciosdeinsumosy productos,ytasadecambio). Enmateriadeinformacinsectorial,sereglamentareimpulsarelartculo61delaLey1429de 2010, a travs del cual se crea el registro rural colombiano, con el propsito de contar con una basedeinformacinactualizadaquefacilitelainteraccinentreelsectorpblicoyelprivadoyla pertinencia de un censo agropecuario. As mismo, se implementar un sistema de informacin peridicadecostosenfinca,preciosdeprimermercadoypreciosfinales.Complementarioaesto, se establecern canales apropiados de difusin y captura de informacin a travs de TIC y un sistemadepronsticodecosechasyexpectativadesiembrasgeorreferenciados,incentivandoel uso de la informacin sobre el clima en la planificacin y decisin de siembras. As mismo, se promover, por parte del sector privado, el establecimiento de sistemas de trazabilidad para el sectoragropecuario,forestalypesqueroapartirdelosdesarrollosrecientes. En trminos de financiamiento, se mejorar el acceso a los servicios financieros, especialmente porpartedelospequeosproductores,atravsdelacreacindecapacidadesbajoelesquemade asistenciatcnicaintegral(formulacindeplanesdenegocioysolicitudesdecrdito)yseapoyar el diseo de servicios financieros como el ahorro, los seguros y las microfinanzas rurales. As mismo, se promover la mayor participacin del sector financiero privado a travs de un mejor entendimiento de las oportunidades y riesgos inherentes al sector agropecuario, as como el desarrollo de instrumentos financieros que apoyen inversiones de largo plazo y alto riesgo (mercadodecapitalesycapitalderiesgo).
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5. Mejorar la capacidad para generar ingresos por parte de la poblacin rural


La poblacin rural, particularmente los campesinos y pequeos productores pobres, requiere mejorarelaccesoalosactivosfsicos(tierra,agua)yfinancieros,ascomodesarrollarlacapacidad de aprovechamiento de stos a travs del impulso a la asociatividad y a la asistencia tcnica integral. De modo complementario, se fortalecern los programas que promuevan el autoconsumocomounaestrategiaparaaumentarelingresodisponible,reducirlavulnerabilidad delapoblacinfrenteachoquesexternosyfacilitarsuparticipacinenproyectosdegranescala. Enltimas,sebuscargenerarunarutadecreacindecapacidadesparalageneracindeingresos para la poblacin rural, que garantice que el apoyo transitorio del estado a las poblaciones ms vulnerablesculmineconlaformacindeproductoresencapacidaddeproducircompetitivamente y articularse a los mercados. Esto necesariamente tiene que enmarcarse, bajo el enfoque de la seccin:Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial,enunsistemadeproteccinsocial quecontribuyaeficazmenteafortaleceryprotegerelcapitalhumano,elingresodeloshogaresya reducirsuvulnerabilidad.Adems,sefortalecernlosesquemasdeatencineducativaenlazona ruralencoordinacinconelMinisteriodeEducacinNacional. En este orden de ideas, es necesario incrementar el acceso, en calidad y cantidad, a tierra con vocacinagropecuaria,atravsde:(1)agilizarelprocesoderedistribucindetierrasresultantes delaextincindedominio119;(2)simplificaryagilizarlasconvocatoriasparaelsubsidiointegralde tierras, dando prioridad a la poblacin ms pobre (Poblacin JUNTOS); (3) adjudicar los baldos nacionales de clara vocacin agropecuaria; y (4) fortalecer Zonas de Reserva Campesina para estabilizarlapoblacincercanaalafronteraagropecuariaymejorarelaccesoamercadosdelos campesinos. Lo anterior debe estar enmarcado en una poltica integral de tierras que facilite el desempeoeficientedeestosmercados,ascomolaseguridadenlosderechosdepropiedad. En cuanto a la adecuacin de tierras, partiendo de la base de que ste constituye un elemento esencial del mejoramiento de la competitividad de los pequeos productores, se apoyar el establecimiento del riego intrapredial a travs de la focalizacin de los instrumentos de apoyo existentesparaestaactividad. Enmateriadefinanciamiento,apoyadosenprocesosdeempresarizacinparalapoblacinpobre, sefavorecerelestablecimientodeserviciosfinancieros(microfinanzas)oportunosypertinentes quepotencienlageneracindeingresos.Paraestosecontinuarconlosesfuerzosencaminadosa incrementarlaofertadeestosserviciosatravsdenuevoscanalesyadesarrollartecnologasque faciliten el acceso. As mismo, se promover la educacin financiera de la poblacin rural, de forma que sta pueda vincularse al sistema financiero tomando como punto de partida el microahorroyelmicroseguro. Adicionalmente, se promover el establecimiento de esquemas asociativos que mejoren la capacidad de negociacin, articulacin e integracin de esta poblacin a los mercados agropecuarios, a travs del fortalecimiento a los entes territoriales para su promocin, el desarrollo de programas a partir de las experiencias existentes (Oportunidades Rurales, Alianzas Productivas)ylaorientacindelosincentivosdedesarrolloruralalfavorecimientodeproyectos bajo estos esquemas. As mismo, con el esquema de asistencia tcnica integral para pequeos productoresseapoyareldesarrollodecapacidadesalrededordeplanesdenegociossostenibles.
119

Diferenteaaquellatierradeextincindedominioquehayaquerestituir. 190

Unidoaloanterior,sepromovereldesarrollodeprcticasdeautoconsumoenlasfincascomo unaestrategiaalternativadeahorroydeseguridadalimentaria,encoordinacinconelPrograma ReSA,aligualquemecanismosespecficosquefaciliteneldesarrollodeestetipoprcticascuando loscampesinosbajoesquemasasociativossevinculenconproyectosproductivosdegranescalay tardorendimiento,especialmente. Enmateriadeadjudicacindetierras,secompletarelinventariodetierrasbaldasdelaNacin conmirasaagilizarlosprocesosdetitulacindelosprediosconvocacinproductiva.Porsuparte, en materia de restitucin de tierras y territorios, se pondr en marcha la poltica de Gestin IntegraldelaRestitucin,quetienecomopropsitocrearunajusticiatransicionalparalasvctimas del despojo y el abandono, con el fin de que puedan recuperar los derechos sobre la tierra territorio que perdieron a causa de la violencia generalizada. La restitucin ser la medida preferente de la reparacin integral, la cual se articular y coordinar con otras polticas, especialmentelasdeseguridadydesarrollorural,buscandoelgoceefectivodelosderechosyla reconstruccindelosproyectosdevidadelasvctimas.Estapolticadebercomplementarsecon laestrategiadepromocindenegociosinclusivosyeldesarrollodeconglomeradosproductivos. Enrelacinconeldesarrolloalternativo120,seimplementarunaestrategiaintegraldeintervencin para consolidar zonas libres de ilcitos, en articulacin con el Plan Nacional de Consolidacin Territorial. Lo anterior, permitir promover acciones de desarrollo rural, que involucren alternativas productivas y ambientales, en donde se considerar la reubicacin de la poblacin asentada en reas ambientalmente estratgicas, cuando sea el caso. Adems, se buscarn alternativasquepermitanaprovecharlaexpansindelasactividadesagropecuariasparareubicar familiasquehanrecurridoalasactividadesilcitas. Finalmente, encoordinacinconlasestrategiasdelaseccinIgualdad deoportunidades parala prosperidadsocial,ylaLocomotoradeVivienda,seampliarlacoberturadeViviendadeInters Social Rural (VISR), focalizando en la poblacin ms pobre del campo y buscando complementariedad con otros instrumentos de poltica, a travs del fortalecimiento de los esquemas de asignacin y ejecucin del subsidio, y de la implementacin de mecanismos alternativosquefacilitenelaccesoalaviviendamediantecrdito.

6. Promover la equidad en el desarrollo regional rural


Conelfindecontribuirareducirlosdesequilibriosregionalesyaprovecharelpotencialproductivo delasdiferentesregionesdelpas,sepromover:(1)elordenamientoyplanificacindelterritorio para los usos agropecuarios y rurales a partir del potencial productivo de las regiones; (2) la planificacindelasnecesidadesdeadecuacindetierrasaescalaregional;(3)laarticulacindela oferta de infraestructura regional para la logstica y comercializacin de productos; y (4) el mejoramientodelacapacidaddelosentesterritorialesparaaccederalaofertainstitucionaldel Gobiernocentral. Para contribuir al ordenamiento y planificacin del territorio se debern culminar los mapas de vocacin de uso del suelo a escala 1:100.000, as como actualizar las zonas agroecolgicas relativamentehomogneasylasreasdedesarrollopesquero.Igualmente,esfundamentalquese
Procesoquehacepartedelasestrategiasdereduccindelaofertadedrogasilegales,quebuscalaconsolidacindereaslibresde cultivosilcitosmediantelaimplementacindeopcionessocioeconmicaslcitasysosteniblesparalascomunidadesypoblacionesque hanrecurridoadichoscultivoscomounmedioparageneraringresos,conelfindeafianzarlaculturadelalegalidady,alargoplazo, contribuiralaerradicacindelapobrezaenlaszonasrurales. 191
120

incorporencriteriosquerelacionadosconlosfenmenosdevariabilidadycambioclimtico,sobre todolosanlisisdevulnerabilidadregionales.Asmismo,seidentificarnyestablecernreasde desarrollo rural en las que se focalizarn acciones para atender integralmente el desarrollo del territorioylapoblacin. Tambin, con el fin de desarrollar conglomerados productivos y aprovechar el potencial de las regiones, se implementarn instrumentos que incentiven la localizacin de la produccin de acuerdoconelpotencialproductivodedichasregionesyconloscriteriosdefocalizacinderivados delProgramadeTransformacinProductiva,entreotros.Estosecomplementarconlacreacin de cadenas regionales agroindustriales que identifiquen las necesidades en aspectos como investigacin, asistencia tcnica, infraestructura, y estatus sanitario, entre otras cosas, que requiera la regin para su desarrollo, comenzando por la Orinoquia (Altillanura), as como por otras regiones, que como en el caso de la Regin Surcolombiana, cuentan con un potencial agroindustrial que amerita su estudio y viabilidad de aplicacin de los instrumentos propuestos. Conjuntamente, se deber desarrollar un plan de adecuacin de tierras considerando la oferta hdricaylalocalizacindeloscultivosaescalaregional.Loanteriorseintegrarconeldesarrollo de programas especficos de planificacin de la produccin agropecuaria en regiones en donde haya posibilidad de expansin de reas de manera sostenible (Orinoquia y La Guajira), as como programas de reconversin productiva hacia actividades ms acordes con la vocacin del suelo (ReginCaribeyAndina). Deacuerdoconlascondicionesdecadaunadelasregionesylalocalizacindelosconglomerados y en conjunto con los entes territoriales, se establecer un mapa de necesidades de infraestructuraregionalparalalogsticaylacomercializacindeproductos.Sobrelabasedeeste mapa,sedebernpriorizarrecursosnacionalesyregionales,pblicosyprivados,deformaquese puedanatenderoportunamenteestasnecesidadesencoordinacinconlaComisionesRegionales deCompetitividad. Enparticular,seimplementarunProgramadeDesarrolloIntegralparaLaMojanayotraszonas que as lo ameriten, que involucre un ordenamiento territorial con el cual se regulen los asentamientos de la poblacin y los usos de la tierra y el agua, considerando medidas que minimicenelimpactosocialyeconmicoenlapoblacin. Finalmente, se crear un mecanismo especfico, complementario a los de la oferta institucional nacional,operadoporlosentesterritoriales,quepermitaapalancarnuevosrecursosregionalesy as avanzar en el mejoramiento de la productividad y competitividad de la produccin agropecuaria, por lo cual es necesario asistir tcnicamente a los entes territoriales con miras a facilitar el acompaamiento de sus poblaciones en el acceso a los instrumentos del Gobierno nacional.Losdiversosmecanismosdeplanificacinterritorialsearticularnentresenbeneficio deldesarrollorural.

7. Adecuacin de la institucionalidad para el desarrollo rural y la competitividad


Conelfindequeelsectoragropecuarioylaszonasruralespuedanavanzarenelmejoramientode lacompetitividadydelascondicionessocialessehacenecesariocontarconunainstitucionalidad adecuadayconfiablequerespondaconeficienciaalasnecesidadesdelsector.Paraestosedebe: (1) crear la institucionalidad para la poltica de tierras y fortalecer la del desarrollo rural; (2)consolidarelSistemaNacionaldeMedidasSanitariayFitosanitarias(SistemaMSF);(3)adecuar el sistema de ciencia, tecnologa e innovacin; (4) fortalecer la institucionalidad para el uso
192

sostenible de la biodiversidad; (5) fortalecer el sistema de financiamiento rural; y (6) crear la institucionalidadparalagestinderiesgosagropecuarios. Enmateriadedesarrollorural,sepresentarunproyectodeleyconloslineamientosdelapoltica integraldetierrasydesarrollorural,yconlainstitucionalidadrequeridaparaimplementardicha poltica, particularmente la Unidad Nacional de Tierras y Adecuacin. Adems, se crear el ViceministeriodeDesarrolloRuralysereformarelINCODERparaconvertirloenunainstitucin que opere y articule todos los instrumentos de desarrollo rural orientados a la atencin de los pequeos productores rurales. As mismo, se fortalecer la institucionalidad para el manejo integralyelaprovechamientosostenibledelosrecursospesqueros,ascomolarelacionadaconel aprovechamiento del recurso forestal. En este sentido, se establecer una ventanilla nica para atenderenformacentralizadalostrmitesquerequieraelsectorproductivoydemsactividades del sector, al tiempo que se continuar fortaleciendo el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) comoinstrumentodepromocindelaactividadforestaldelpas. En lo que se refiere a la restitucin de tierras, se crear una Unidad Administrativa que integre, coordineygestioneaescalanacionalyterritorialtodaslasreclamacionesdemaneracentralizada, orientadaygratuita.Almismotiempo,sefortalecerlaadministracinyoperacindelajusticia paratramitarlasreclamacionesporvajudicial. En materia sanitaria se consolidar el Sistema Nacional de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias a travsdelmejoramientodelacapacidadinstitucionaldelasautoridadessanitariasparaevaluar, gestionarycomunicarelriesgo. Encuantoalsistemadeciencia,tecnologaeinnovacin,serevisarelmodelodeCORPOICAcon miras a convertirlo en el motor de la poltica de innovacin y transferencia de tecnologa del sector,encoordinacinconColcienciasyarticulandoredesdeconocimientoconagentespblicos y privados, CENIS, universidades, etc. Para tal efecto, se fortalecern sus capacidades en investigacinydesarrollo,yseconvertirenoperadordelasagendasdeinnovacindelMADR,al tiempo que coordinar los recursos para financiar investigacin estratgica haciendo uso del FondoFranciscoJosdeCaldas. En lo que se refiere a la biodiversidad se fortalecern las actividades de para su uso comercial sostenible, incluyendo la biotecnologa y el biocomercio, entre otras. Para esto ser necesario crear una institucionalidad especfica, que articule acciones entre el MAVDT, el MCIT, el MADR, MPS,laCancillerayDACTI(Colciencias). EnelcampodelfinanciamientosefinalizarelprocesodemodernizacindelBancoAgrarioysus filiales,ysedefinirelpapeldeFinagrocomounabancadedesarrollo,promotordelaampliacin delacoberturaydiversificacindeserviciosporpartedelsectorfinancieroprivadoydelacceso porpartedeloshabitantesrurales. Con el fin de poder implementar la poltica de gestin de riesgos agropecuarios, se crear la DireccinNacionaldeRiesgosAgropecuarioscomounadependenciadelMADR,quetendrentre otras las siguientes funciones: (1) desarrollar, analizar y difundir herramientas de evaluacin del riesgo agropecuario, con el propsito de ampliar y diversificar los mercados de seguros e instrumentosdecoberturaparaelsector;(2)cuantificaryevaluarelimpactoyfrecuenciadelos fenmenos climticos adversos para diversas actividades productivas; (3) elaborar los mapas de riesgoclimticossectoriales.

193

d)

Metas
TablaIII18.Metasderesultado
Variable 2010 4.423.420 364.080 38.708.639 30.588.362 2011 4.535.039 425.747 38.234.617 31.861.202 2012 4.633.166 483.320 37.766.468 33.227.308 2013 4.751.401 539.546 37.304.129 34.697.209 2014 4.882.891 596.330 36.847.537 36.283.568 2019 5.351.061 1.382.064 28.010.000 48.581.239 Var. 2010 2014 10,4% 63,8% 4,8% 18,6% 10,8% Var. 2014 2019 9,6% 131,8% 24,0% 33,9% 46,9%

reaagrcola(ha) reaforestal(ha) reapecuaria(ha) Produccin(ton)

Empleos(No) 3.078.368 3.193.392 3.251.497 3.329.734 3.411.185 5.011.845 Fuente:DNPDDRS. *EstasproyeccionespodrnserrevisadasalaluzdelosefectosdelfenmenodelaNia.20102011.

TablaIII19.Metasporestrategia
Estrategia Aumentarlaproductividadyreduccin decostos. Producto Renovacindepaquetestecnolgicos Usoeficientedelrecursohdrico Nuevasvariedadesliberadascomercialmente Crditosotorgadosparacomercializaciny transformacinproductivaagropecuaria Proyectosproductivosasociativos Accesorealdelaproduccinagropecuariade losdiferentesmercados Mejoramientodelestatussanitarioyla innocuidaddealimentos Mayorcontroldelosriesgosasociadosalas actividadesagropecuarias Sistemadeexpectativasdesiembrasy pronsticodecosechas Mayoraccesoalatierraporpartedela poblacinruralpobrePolticaIntegralde Tierra Lograrlaformalizacindelapropiedaddela tierra Procesoderestitucinculminado Mayoraccesodepequeosproductoresa serviciosfinancierosrurales Mayoraccesoaserviciosdeasistenciatcnica porpartedepequeosproductores Metacuatrienio 20paquetestecnolgicosrenovados 101.610haadecuadasy5.000harehabilitadas 26variedades,hbridosyclonesliberadas comercialmente Otorgar4.911crditosenelcuatrienioparala lneadecomercializacinytransformacin productivaagropecuaria. 641proyectosestablecidosadicionalesbajoel esquemadealianzasproductivas 40protocolosfirmados 27zonasoreaslibresdeenfermedadesy plagas 11zonasdebajaprevalencia Alcanzar80.000hasdecultivosasegurados 4productosimplementadosenelsistemade pronsticodecosechasyexpectativasde siembras 7.500familiascampesinasbeneficiadascon subsidiointegraldetierra 7.600familiasdesplazadasatendidascon subsidiointegraldetierra 1.200.000hectreasformalizadas 160.000familiasrestituidas 78.400microcrditosapequeosproductores

Promoverlosencadenamientosyla agregacindevalorenlaproduccin agropecuaria,forestalypesquera.

Ampliarydiversificarlosmercados agropecuariosinternosyexternos.

Promoveresquemasdegestindel riesgoymejorarlascondicionespara lasinversionesenelcampo.

Mejorarlacapacidadparagenerar ingresosporpartedelapoblacin pobrerural.

350.588beneficiarios(pequeos productores) 47.200solucionesdevivienda Disminuireldficitcuantitativoycualitativode 11.800solucionesdeviviendaparapoblacin viviendarural desplazada Promoverlaequidadendesarrollo ruralregional. Establecimientodereasconpotencialparael desarrollodeconglomeradosproductivos Programasespecficosparalaplanificacinde laexpansinagropecuaria 9planesdeaccinparaladefinicinde conglomerados Aprovechamientoproductivo,integraciny desarrollodelaOrinoqua

194

3.

Infraestructura de transporte121

LosgrandesretosdelainfraestructuradetransporteenColombiadependenengranmedidade laspolticasdelnivelcentralydelasdisposicionesinstitucionales,regulatoriasypresupuestalesen elsector,ascomodelageografaysusefectos. La evolucin histrica de la institucionalidad del sector transporte se puede resumir como la constante intencin de construir una base tcnica para soportar el desarrollo alejado de la influencia poltica. Sin embargo, esta insistente bsqueda, ha redundado en repetidos fracasos queapesardelasleccionesaprendidas,sesiguenpresentando. Institucionescuyafuncindeberacentrarseexclusivamenteenlaestructuracindeproyectosse encuentran a cargo de la ejecucin, supervisin y vigilancia, lo que redunda en un conflicto de intereses que afectan la maduracin de los proyectos y la asignacin de riesgos asociados a la construccin,operacinymantenimientodelainfraestructura.Estasineficienciasnoslogeneran sobrecostos para el Estado sino tambin una falta de confiabilidad y de garantas para el inversionista privado, disminuyendo el potencial de su participacin como patrocinador de grandesproyectos. Aunadoaesto,losorganismosdecontrol,supervisinyvigilancia,tienendificultadesoperativaslo quesignificaenalgunoscasosinsuficienciatcnicaparagarantizarelcumplimientodesufuncin. La falta de diferenciacin en la administracin del sector no ha permitido dar un tratamiento particular y especializado al componente de infraestructura fsica y al de los servicios de transporte y logstica, cuya importancia hasta el momento no haba sido plenamente dimensionadayenfocadahacialacalidaddelosmismos. Enestesentido,sehacenecesarioplantearunainstitucionalidadparaapoyareimpulsariniciativas que busquen el desarrollo del sistema logstico y de servicios del pas, ayudando a superar los sobrecostoshistricosenlaproduccin,distribucinycomercializacindemercancasenelpas. En lo regulatorio, a pesar de existir un ambiente competitivo en el sector, persiste una serie de reglas econmicas que distorsionan el mercado y que obligan a posteriores intervenciones que buscanequilibrarlasdinmicasentrelosagentes,alterandolasostenibilidaddelsectorenellargo plazoylacalidadbrindadaalusuariofinal. Adicional a ello, en aras de mejorar la normativa en el sector, se han adelantado cerca de 14 reformas al cdigo de trnsito, lo que ha resultado en obligaciones tales como la refrendacin, recategorizacin o incluso un nuevo formato para todas las licencias de trnsito, condiciones y cambiosenlascualesnoseidentificaunarelacinbeneficiocostopositiva. Losserviciosdetransportedepasajerosintermunicipalestienenlibertadesexcesivasenitinerarios y tarifas con incentivos perversos. Por su lado el servicio de transporte de pasajeros rural ha crecido de manera espontnea lo que implica, para formalizarlo y vigilarlo, el montaje de un controladecuadodelascondicionesylugaresdondesepresta. Para algunos tipos de carga, en especial la de granel, la integracin entre servicios carreteros y transporte frreo, martimo o fluvial, podra viabilizar el intercambio modal en algunos
121

BasadoelPlanMaestrodeTransporte,componenteRegulacinyServicios(Maiguashca,2010). 195

corredores,perotambin podrasignificarunconflictodeinterscuandootrossectoresquieran acceder a dichos servicios y no se hubiese establecido la condicin de uso por parte de esos terceros; por lo cual se requiere de una regulacin por parte del Estado que establezca las condiciones, infraestructura y servicios para aquellos que desarrollen corredores multimodales orientados un tipo especfico de carga, promoviendo la asociacin entre diferentes usuarios y garantizando,hastadondeseaposible,atodoslaoportunidaddetenerunservicioeficiente. Las acciones en el campo de la seguridad vial han estado encaminadas bsicamente hacia el fortalecimientodelosprogramasdedefensayseguridadciudadanaenlascarreterasnacionales, conunaescasapriorizacinderecursos,quenogarantizanlareduccindelaaccidentalidadenlas vas del pas, limitan la evaluacin y cumplimiento de la normativa vigente y evidencian la necesidad de una interaccin coordinada entre las diferentes dependencias del Gobierno, competentesenestatemtica. De otra parte, la geografa y la dispersin poblacional del pas constituyen otro gran reto del sector,responsabledegarantizarlaconectividadentreloscentrosdeproduccinydeconsumo. Lo anterior, demanda obras de gran complejidad en todos los modos que no necesariamente cuentan con altos flujos que viabilicen esquemas financieros auto sostenibles, dependiendo en gran medida de recursos pblicos asignados sin criterios tcnicos, sociales o econmicos, que conllevanaldesarrollodepequeosproyectosdispersos,nonecesariamenteestratgicos. A pesar de las ventajas estratgicas que supone la oferta en modos como el fluvial y el frreo, stasalternativasnosehanpotenciadoadecuadamente,debidoalaausenciadeunapolticaclara que defina, a partir de diagnsticos precisos, las acciones necesarias para contar con redes intermodalesenptimascondiciones. Comoresultadodeloanterior,granpartedelosserviciosdetransporteserealizanporelmodo carretero.Estarealidadhacausadoquemsdel80%delacargasetransporteporestemodo,lo queharesultadoenundelicadoequilibrioentregeneradoresyprestadoresdeestosservicios. El sistema de carreteras, presenta diferentes debilidades, por un lado su orientacin, histricamenteensentidolongitudinal,significaunadbilarticulacindelaredyunbajonivelde intervencin de vas estratgicas en sentido transversal, limitando la competitividad y la accesibilidaddelasregionesalaredtroncal. Deigualmanera,yapesardelosesfuerzosrealizadospordesarrollaresquemasdemantenimiento de la red vial existente, hoy en da menos del 50% se encuentra en buen estado, con los consecuentescostosqueestoconlleva,tantoparaelEstadocomoparalosusuarios. Lo anterior lleva a pensar que, pese a las mltiples reformas institucionales y de los recursos destinadosalsector,especialmenteenlosltimosaos,elpasanestrezagadoenmateriade infraestructura.Losindicadoresdecalidad,calculadosporelForoEconmicoMundial(FEM)para 133pases,presentanaColombiaenelpuesto79conunacalificacininferioraladepasescomo Chile, Uruguay y Brasil, y superando a algunos pases de la regin como son Ecuador (96), Venezuela (108), Per (88), Bolivia (100) y Paraguay (125)122. Aunque entre 2006 y 2010 se mejoraron 4.724 km de la red vial nacional entre el INCO y el Invas (SIGOB, 2010), y que entre 2002y2009deacuerdoconlaCmaraColombiadelaInfraestructura,laextensindelasdobles
122

Paralaestimacindeesteindicador,elFEMrealizaunaencuestaentreempresariosdecadapas,quienesclasificanlacalidaddela infraestructuraentreuno(pobrementedesarrollada)ysiete(entrelasmejoresdelmundo). 196

calzadas pas de 52 km a 726 km, el pas an cuenta con bajos niveles de modernizacin de infraestructuravial. Adicional a esto, las implicaciones del cambio climtico sobre la infraestructura de transporte, exigen necesariamente un nuevo desarrollo de estrategias de alto impacto para atender de manera inmediata las emergencias y la solucin definitiva de los puntos en los cuales recurrentementelaredvialseveafectadaporfenmenoscomocrecientes,derrumbes,flujosde lodos,movimientoenmasaoinundaciones. Aunque, en principio, el primer objetivo es restablecer las condiciones de trnsito en la va, el objetivo final deber ser acometer acciones para mitigar a mediano y largo plazo los riesgos recurrentes en puntos crticos del territorio y redes modales. Por ello se har necesario realizar estudios que permitan identificar las soluciones tcnicas como primera fase para las soluciones definitivas. En las vas terciarias, que en general tienen menores especificaciones y recursos de mantenimientolimitados,sehacenecesarioinvertirenelmanejodelasaguassuperficiales,obras comocunetas,descolesoalcantarillas,debernpriorizarseenconjuntoconobrasdeestabilizacin comomurosdegaviones,trinchosocortacorrientes.Encualquiercaso,elobjetivodeconectividad quetienelaredterciariaalunirlosespaciosruralesylosdesarrollosurbanos,debeserlarazn fundamentalparamantenerlaoperatividadendichasvas. Fenmenoscomolaolainvernal(2010)requierendeunesfuerzoporpartedelGobiernonacional enlaelaboracindelosestudiosnecesariosparalapriorizacindeproyectosyestrategiasparala obtencin de recursos de la nacin como por ejemplo: el cobro transitorio de impuestos, el accesosarecursosdelFondoNacionaldeRegalasyrecursosdecrditooventadeactivos. Con respecto a la relacin climasector, se prev que una nueva ola invernal dificulte la planificacinylaoperacindelalogsticaespecialmenteenlosmodosareo,fluvialyterrestre; los cambios extremos en el rgimen de precipitaciones, podran afectar especialmente al transporte terrestre123, aumentando la accidentalidad, congestin y degradacin de la infraestructuraincluyendoelaumentodelaportedesedimentosalosrosycanalesnavegables. Encontraste,ladisminucindelasprecipitacionespodraperjudicarprincipalmentealtransporte fluvial,aldisponerdeunmenorcaladoenlospuertosyaldificultarsunavegabilidad.Elaumento delatemperaturaporsuparte,generaraelabatimientoaceleradodelnivelfretico,loquepodra afectar la malla vial, debido a posibles hundimientos. Por ltimo, el aumento del nivel del mar podraagudizarlosprocesoserosivosoinclusogenerardificultadesenloscanalesdeaccesoalos diferentespuertos. Finalmente,paraqueexistaunverdaderocambioenlasituacinpresentada,sedebeconformar un conjunto de instituciones robustas tcnicamente independientes y nuevos marcos de financiamientoquerecojanlasleccionesaprendidasparalaconstruccinexitosa,mantenimiento, operacinyconservacindeinfraestructuraplenamenteintegradaconlaprestacindelservicioal usuario.

El impacto ms grave lo causan las inundaciones; elcosto en concepto de retrasos y de cancelaciones de viajes es relativamente pequeoencomparacinconeldaoocasionadoalainfraestructura(PNUMA2008). 197
123

a)

Visin sectorial y principios de buen gobierno

La consolidacin del sector transporte como locomotora de prosperidad se evidencia en su participacinenlaproduccinnacional,representandoenunpromedioanualdel7,23%124delPIB durantelosltimoscincoaosysoportandolacompetitividaddeotrossectoresestratgicos.Del total de su contribucin a la economa, los servicios de transporte aportan el 60% de la participacin total y presentaron un crecimiento promedio anual de 4,3%. Por su lado, la construccin de obras civiles se destaca por su crecimiento promedio anual de 13,1% para el mismoperiodo125. Asmismo,lainversineninfraestructuradetransportemedidacomoporcentajedelPIBnacional aumentdel0,66%en2002al1,73%en2010.Deltotaldeinversin,cercadeun35%provinode la participacin privada, lo que le ha permitido al Estado apalancar recursos financieros. Sin embargo,estainversineninfraestructuraquederivaenlaampliacindelacapacidadportuaria, elmejoramientodeterminalesaeroportuariasyelaumentoenelnmerodekilmetrosdevasen doble calzada, no ha sido suficiente frente a la movilizacin de pasajeros y carga, y deber adaptarsealimportantecrecimientoesperadodelainversinylaeconomaenlosprximosaos. A pesar de los avances, se hace necesario trabajar en aumentar los niveles de inversin en el sector, los cuales estn an muy por debajo de lo recomendable para un pas de ingreso medio como Colombia (3% del PIB), y que de acuerdo con comparativos internacionales, se encuentra rezagadoentrminosdecoberturaycalidaddeinfraestructuradetransportefrenteaotrospases de la regin como Chile, Mxico y Brasil. Lo anterior, permitir el desarrollo de los diferentes modos de transporte y su potencial articulacin en pro de la complementariedad modal y la prestacindeserviciosdevaloragregado. Por todo lo anterior, las nuevas directrices sectoriales estarn basadas en una concepcin gerencialdelsectortransporte,sucarcterintermodalydefacilitacinlogstica,susostenibilidad, ascomodelmanejodelosrecursospblicos,loquepermitirmejorarlaeficienciadelagestin pblica,orientadaafortalecerlagobernabilidadylatransparencia,desdelossiguientesprincipios generalesdebuengobierno:(1)realizacindemejoresestudiosdepreinversin,quecontemplen la variable de riesgo, estimada con base en la evolucin del cambio climtico, buscando la funcionalidaddelosproyectos,anencondicionesextremascausadasporfenmenosnaturaleso antrpicos,yeldiseodeesquemasdefinanciacin,garantizandoexcelenciatcnica,(2)gestin contractual orientada a los resultados, (3) diseo de polticas y de un marco regulatorio que promuevan servicios de transporte y logstica en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad,y(4)fortalecimientojurdicoenlamejorgestindeladefensadelEstado. Por ltimo, como estrategia para asegurar la integridad de la infraestructura las entidades estatales,concesionariosyentidadesterritoriales,debernpreverlaadquisicindesegurospara laproteccindelainfraestructuradetransportetantoensuetapadeconstruccincomounavez terminada, como lineamiento de buen gobierno para contrarrestar los efectos del cambio climtico. El objeto de estos seguros ser cubrir el costo de los daos producidos por eventos naturalessbitoseimprevistos,ajenosalavoluntaddeltomador,aseguradoobeneficiario.

El porcentaje del PIB transporte correspondiente a obras civiles, incluye obras en otras sectores diferentes al transporte. Por la estructuradeesteindicadornohasidoposibledesagregarlo. 125 AnlisisMinisteriodeInfraestructurayTransporteconbaseendatosnoestacionalizadosdelDANE. 198
124

En este sentido ser muy importante impulsar los sistemas de informacin y control sobre los actores que conforman el sector transporte. Un objetivo estratgico ser consolidar el sistema RUNT, Registro nico Nacional del Transporte; para ello, cumplir el mandato del legislador al impulsarunnuevoformatodelalicenciadeconduccin,serdeterminanteenlamodernizacin del sector, sin embargo ser igualmente importante facilitar las condiciones de este cambio a todoslosciudadanos,porellosebuscardisminuirlosrequisitosenelprocesodetalmaneraque nosegenerenprocedimientosredundantesysetengalosmenorescostosparaelEstado.

b)

Fortalecimiento institucional del sector transporte

Conelobjetivodearticularlasnuevasdirectricessectorialesyhacermseficientelaactuacindel Gobierno nacional se revisarn y actualizarn las disposiciones normativas del sector, la distribucindecompetenciasentrelaNacinylasEntidadesTerritoriales,laplaneacinygestin en el sector, lo que implicar un rediseo organizacional de sus instituciones, la formulacin de unaleydeconcesiones,quemejorelasfuncionesyactividadesestatalesdeplaneacin,regulacin tcnica y econmica, gestin contractual, supervisin, inspeccin, control y vigilancia e incorporandolafuncindegestinderiesgoensusdistintasfases.Unanuevaleydeconcesiones permitir diferenciar este modelo de actividades comnmente asociadas a la adquisicin de bienesyservicios.Enlaactualidad,eldiseoorganizacionaldelsectorcomprendeinstitucionescon competencias, funciones y mbitos de actuacin que requieren ser redefinidas y adecuadas a la evolucin y nuevos retos en el desarrollo y financiacin de la infraestructura. Tambin, a los impactosderivadosdelcambioclimtico,ascomoalademandadenuevosnivelesdeservicioya losplanesyestrategiasdeGobierno. Para cumplir este objetivo, el Ministerio de Transporte (MT) pasar a llamarse Ministerio de InfraestructurayTransporte(MIT),ytransformarsuViceministeriogeneralendosviceministerios tcnicosespecializados,unoenfocadoaldesarrollodeinfraestructurayotroalaregulacindelos servicios de transporte. Este cambio permitir establecer y asignar funciones especficas para la formulacin y adopcin de las polticas, planes, programas, y lineamientos de regulacin econmicaytcnicaenmateriadetransporte,trnsitoeinfraestructuraentodoslosmodos. As mismo, se consolidar la institucionalidad sectorial para la regulacin econmica, para posteriormente evaluar la necesidad de su independencia en la toma de decisiones, que en cualquier caso incentivar la prestacin de servicios de calidad, y permitir realizar una mejor inspeccin,vigilanciaycontrol. En el mismo sentido, se hace necesario fortalecer tcnica, institucional y financieramente a la Superintendencia de Puertos y Transporte (SPT) que pasar a llamarse Superintendencia de la Infraestructura y el Transporte (SIIT), otorgndole la personera jurdica y garantizando su sostenibilidadfinancieraatravsdelcobrodecuotadevigilanciaatodoslosagentesvigilados.El fortalecimiento incluir una reforma de su estructura, funciones, procesos y procedimientos internos,unarevisindecompetenciasysuinterrelacinconlasdemsentidades,loquedeber estar acompaado por una reforma del rgimen de infracciones y sanciones. La SPT tambin protegerlosinteresesyderechosdelosusuariosconmecanismosderecepcinytramitacinde quejasoreclamos,dentrodelmarcolegalyregulatoriovigente. Con esta supervisin efectiva, el pas lograr, entre otros, (1) detectar y corregir deficiencias productodelainsolvenciaeconmicadealgunasconcesiones,evitandoatrasosyencarecimientos injustificadosenlasobrasqueseadelanten,(2)impulsarmedidasencaminadasaquelospuertos
199

martimos,fluvialesyareosseanmuchomseficientes,yasgenerarmayoresrendimientosen materiadecomercioexterior,(3)promoverlalegalidadyelfortalecimientodelsectortransporte, en todos los modos, lo que impactar en la disminucin de los costos de bienes y servicios, pudiendoassergarantedelacadenalogsticaquealimentaanuestraeconoma. Con la intencin de construir una base tcnica para soportar el desarrollo del transporte; armonizar los intereses de la sociedad, el Estado y los actores privados del sector; as como de buscar fuentes alternativas de financiacin y una mayor vinculacin del sector privado, se transformar el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) en la Agencia Nacional de Infraestructura(ANI),comounenteespecializadoenlaestructuracin,promocinydefinicinde mecanismos de financiacin para proyectos, que en una etapa inicial se enfocar a todos los modosdetransporte.Encuantoalagestincontractualdelosproyectos,elMITdeterminarlos mecanismosmseficientesparasudesarrollo. Comocomplemento,seexplorarlaconformacindealianzasestratgicasconelsectorprivado y/o entidades multilaterales, con el fin de generar valor mediante el diseo, promocin y administracin de proyectos de infraestructura. Estas alianzas debern propender por atraer recursosprivadosalmejoramientoyconstruccindeinfraestructura. Por otro lado, la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil (Aerocivil) optimizar la gestinyeficienciaenlaadministracindelespacioareoymejorarlascondicionesdeseguridad operativaenelladoaireytierra.Paraello,fortalecersuinstitucionalidadeninspeccinycontrol, paraquepuedaresponderantelasexpectativasdecrecimientodelaindustriayelcumplimiento deestndaresytratadosinternacionales. En cuanto a la gestin contractual de los proyectos, el MIT determinar los mecanismos ms eficientesparasudesarrollo,fortaleciendolaslaboresqueenlamateriacumplenentidadescomo elInstitutoNacionaldeVas(Invas)ylaAerocivil. Todas las entidades del sector incluido el DNP, debern establecer nuevas dinmicas institucionales que les permitan dar un tratamiento diferencial a las decisiones y priorizaciones que se hagan en materia de infraestructura y servicios y que se encuentra relacionada con el cambioclimticoylaadaptacinaeste.DesdeelMITsepromovereldiseodeunPlanIntegral delGestindeRiesgosdelsector,queretomecomoleccionesaprendidastodasaquellasmedidas aprobadas desde el Gobierno nacional y que contribuyeron a la atencin de la reciente Ola Invernal(2010). ParalasdemsentidadesadscritasalMIT,serfundamentalladefinicindeprotocolospormodo de transporte que permitan identificar la disponibilidad de corredores alternos, de manera que cuandounavaseveaafectadasepuedagarantizarelaccesoporcualquieradelasmodalidades, area,frrea,fluvial,martimay/ocarretera. Bajo este precepto, se analizarn entre otras medidas, la intervencin a las tarifas o la posible extensindehorariosparalaprestacindeserviciosquesobrelainfraestructuradetransportese realicen,demaneraqueseaminorenlosimpactossobrelosusuarios.

200

c)

Poltica y regulacin de servicios de transporte

ElMIT,formularyadoptarlapolticayregulacinenmateriadeserviciosdetransporte,logstica y trnsito para todos los modos y revisar y actualizar las sanciones y procedimientos que garanticen su prestacin eficiente. Tanto los lineamentos de poltica, como la regulacin que se adopteparaelsector,debersalvaguardarlosprincipiosconstitucionalesylegalesqueleotorgan al transporte el carcter de servicio pblico esencial y la prelacin del inters general sobre el particular,especialmenteenloquetienequeverconlagarantadelaprestacindelservicioen condicionesdelibertaddeacceso,calidad,continuidadyseguridadparalosusuarios. LaformulacindepolticasyregulacindeberestarenmarcadaenpolticasdeEstado,comoson laformalizacinlaboral;elaprovechamientodelmercadoylacompetenciaascomolainnovacin en servicios tecnolgicos y de informacin. En este sentido, el Estado intervendr donde se presenten fallas de mercado e impulsar la construccin de un acuerdo nacional a partir de acuerdosregionalesquepromuevanelmandatoconstitucionaldedescentralizacin. Entransporteterrestreautomotor,ycomoprincipioparapromoverlacompetencia,setomarn medidasparamodificarlasbarrerasdeentradaalaprestacindelservicio.Estasmedidasincluirn la revisin de los requisitos de capital o patrimonio necesarios para la habilitacin de empresas formalesbajolosprincipiosdelapolticasectorial. Para estas empresas tambin se promover, la desregulacin de la capacidad transportadora y desvinculacin administrativa de los vehculos que prestan el servicio pblico de transporte de pasajeros,ydelasplizasderenovacindelparqueautomotorenelserviciopblicodetransporte decarga.Parafavorecerlaformalizacindelospropietarios,desestimularlasobreofertaymejorar los esquemas empresariales del servicio pblico de transporte de carga, el Gobierno nacional podrestablecermecanismosdeapoyocomofondosparaladesintegracinfsicayrenovacinde los equipos. Los mecanismos, la organizacin y la definicin de los recursos de los cuales se alimentar dicho fondo, podrn ser reglamentados una vez se establezcan las dinmicas y los procesos de mejoramiento del sector promoviendo la conformacin de un sector de clase mundial. En este contexto, el MIT y el DNP asistirn y acompaarn al gremio de transportadores (propietariosyconductoresdevehculos)enelfomentodelaasociacinempresarial,facilitandola conformacin de empresas con escala ptima segn mercados relevantes y localizacin geogrfica, conservando la propiedad democrtica, con prcticas corporativas eficientes y sostenibles, con capacidad de financiamiento para la modernizacin e inversin en equipos, administradoras integrales de la flota de vehculos y del recurso humano con modelos de optimizacin operacional, y con capacidad negociadora de contratos de servicio pblico de transportecongeneradoresdecarga. El MIT evaluar la necesidad de definir un Decreto por modalidad de transporte, donde se consolidenlosobjetivosdepolticaylaestrategiasectorial.Losnuevosdecretosbuscarn,porun lado, una racionalizacin normativa y regulatoria, generando incentivos para el mejoramiento continuo de la prestacin del servicio, y por el otro, garantizar la seguridad jurdica de las inversionesydelaactividadtransportadoraporpartedelsectorprivadoconempresasformales cumplidorasdelaley.

201

ElMITejecutarrecursosdecooperacintcnicadelabancamultilateralparaasistiralgremioen estatransformacin,lacualasuvezcontarconelesfuerzodelgremioatravsdelaformacin de centros regionales de despacho de carga, los cuales constituirn el primer paso para la conformacindenuevasempresas,asegurandoundesarrolloregionalequitativodelsector.Esta transformacindelmercadopermitirresolverunodelosprincipalesproblemasestructuralesdel sector,consolidandonuevamenteelconceptodepropietariosyconductorescomoparteintegral deempresasformalesdetransportepblicoterrestreautomotordecarga.Comocomplementode loanterior,elMITencoordinacinconelSENA,yotrasentidadesrelacionadasconlaformacin de capital humano, fomentar la profesionalizacin de los conductores de servicio pblico de transporte,comoelementoestructuralparamejorarlaseguridadvial. Paraeltransportede cargapor carreteraserevisarlatabla defletesapartirde unmodelode costoseficientescalibradoyvalidadoporelMIT,queseactualizarapartirdelndicedeCostosde Transporte de Carga (ICTC) que desarrolla el DANE, y que tenga una correspondencia con los incentivos que se buscan generar: (1) que refleje las mejores prcticas de empresas formales; y (2) que promuevan la renovacin e innovacin tecnolgica en equipos. A partir del ICTC, de la informacin del RUNT, de los esquemas tecnolgicos de gestin de flota vehicular, y de informacin operacional y de gestin otros agentes de la cadena logstica de abastecimiento, el MIT,conapoyodelDNP,disearydesarrollarelndicedeCostosLogsticos(ICL)quealimentar alObservatorioNacionaldeLogsticadeCargas. Conformeconloanterior,elGobiernonacionalreglamentarlaprestacindelserviciopblicode transporte terrestre automotor de carga, posibilitando esquemas de contratacin de mediano y largoplazoqueflexibilicenlaregulacineconmicatransitoriadelEstado,siempreycuandoexista un acuerdo mutuo entre todos los agentes de la cadena. Todas estas acciones estratgicas conducirnaundesmontevigiladodelatabladefletes. Parareducirlasasimetrasdeinformacin,elMITdiseareimplementarelRegistroNacionalde DespachodeCarga(RNDC),comopartedelsistemaRUNTycomomejoradelmanifiestodecarga electrnico.ElRNDCcomplementarunmercadovirtual(bolsasdecarga)dondelosgeneradores y las empresas formales transarn contratos, bajo un esquema de iniciativa privada que el Gobiernonacionalayudarapromover.ElRNDCylasbolsasdecargalepermitirnalasempresas realizar una planificacin operacional y optimizar la utilizacin de la capacidad de su flota de vehculos, en particular para los centros regionales de despacho de carga que iniciarn la transformacinestructuraldelmercado.Losagentesdelacadenadeabastecimientoalimentarn elRNDC,queacompaadodeayudastcnicasytecnolgicas,lepermitiralMITconstruirelICL. En el transporte pblico terrestre automotor de pasajeros, el MIT evaluar los estudios y propuestasdereorganizacinderutasyservicios,yconstatarsilademandaactualdepasajeros hatenidocambiosimportantesconrespectoalosexistentesenelmomentoqueseadjudicaron lospermisosoriginalesdelasrutas. A partir de este anlisis, se propondrn mejoras al servicio acorde con las necesidades de movilidadactualesentodoelterritorionacional.Asmismo,serevisarlaestructurayelnivelde las tarifas mnimas actuales para el transporte de pasajeros por carretera, y se evaluar la conveniencia de ajustarlas, asegurando una correspondencia con los incentivos que se buscan generar: (1) que refleje las mejores prcticas de empresas formales que cumplan con la formalizacinlaboralintegralylosdemsprincipiosdelapolticasectorial;(2)quepromuevanla renovacineinnovacintecnolgicaenequipos.Sepromovereldesarrollodeobservatoriosde movilidad, que faciliten la construccin del ndice de Costos de transporte de pasajeros, para lo
202

cualsepodrcontarconlacolaboracindeDepartamentoNacionaldeEstadsticas(DANE);(3)en los casos que se considere necesario el MIT podr otorgar permisos temporales, con el fin de formalizar servicios de transporte que en la actualidad se presten hasta tanto se defina y se otorgueelnuevoesquemadeprestacindeservicios. Parapromoverlasanacompetenciaeneltransporteporcarreteradepasajerosdemediaylarga distancia, el MIT ajustar la normativa y reglamentacin de las terminales de transporte, aumentandosucobertura,eintroduciendomecanismosnovedososparareducirlasasimetrasde informacindelusuariosobreelniveldeservicio,incluyendoaprovechamientodeTICyservicios web,entreotros.Losmecanismosincluirneldesarrollodeunndicesobreelconfort,antigedad y seguridad de los vehculos, cumplimiento de horarios y servicios de valor agregado de la empresa,loscualesdebernserpublicadosenterminalesymediosdedifusin. Sepromoverladescentralizacindelascompetenciassobrelaautorizacindelaprestacindel servicio pblico de transporte de pasajeros por carretera en rutas de influencia y de corta distancia, a travs de los gobiernos departamentales y las reas metropolitanas. Igualmente, el MIT apoyar acuerdos y convenios entre autoridades municipales, distritales y metropolitanas paralacoordinacindelaplaneacin,gestineintegracindelossubsistemasdetransportede pasajeros. Asmismo,serealizarcontrolyvigilanciadelaprestacindelserviciointerurbanodepasajeros de corta y media distancia, para que los mismos no compitan, ni presten el servicio urbano, en especial en aquellas ciudades que cuenten con sistemas de transporte tales como SITM y SETP. Paraello,sepodrnestablecerterminalesdeintegracininterurbanaquemejorenlaconectividad de la regin, evaluando la posibilidad de contar con la participacin de las sociedades de las terminalesdecadaciudadybuscandointegrartarifariamentetodoslosservicios. Se revisar la normativa y reglamentacin del servicio especial, con un tratamiento diferencial para cada modalidad, y en particular para el transporte escolar. El MIT, en coordinacin con el Ministerio de Educacin, evaluar la conveniencia de un programa de ayudas que garanticen el transporte escolar rural en zonas aisladas, que asegure condiciones mnimas de cobertura y seguridad para el transporte escolar. Se deber asegurar la vinculacin de vehculos accesibles paratodalapoblacin,incluidalapoblacinconmovilidadreducida,yquecumplanconlavidatil definidaenlaley. El MIT, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa (MME), Ministerio de Ambiente, ViviendayDesarrolloTerritorial(MAVDT),MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo(MCIT),el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), y el DNP, desarrollarn una poltica de combustibles limpios para el sector transporte y de incentivos a la importacin o a la industria nacional para la produccin de vehculos con tecnologa limpia. La operacin del transporte con vehculos a gas, elctricos o hbridos permitir reducir la volatilidad y la alta incidencia de los combustiblesfsilesenlaestructuradecostosdeltransporteterrestreautomotor. Adicionalmente, la poltica de renovacin de la oferta e innovacin tecnolgica de equipos (modernizacin) estar soportada por incentivos de mercado y la reglamentacin de la vida til segn las disposiciones legales. As mismo, el Gobierno nacional disear y estructurar un programa nacional, con la participacin del sector pblico y privado, para ofrecer facilidades y mecanismosexpeditosparaladesintegracinfsicatotaldevehculosqueprestenserviciopblico o particular. Para el servicio pblico de transporte terrestre automotor de carga, el Gobierno

203

nacional crear un fondo transitorio para financiar la desintegracin fsica total y reposicin de vehculos, as como para asistir y acompaar al gremio en el fomento de la formalizacin empresarial. Para los modos frreo, fluvial, martimo y areo, el MIT reanudar el Consejo Consultivo de Transporte126,enelcualseanalizarelmarconormativoyregulatoriodelosdiferentesmodosen aspectos relacionados con nivel de servicio, barreras de acceso, integracin con los diferentes actoresdelacadenalogsticadetransporte,requerimientosparalostratadosdelibrecomercio,la facilitacin de las operaciones de transporte multimodal y otros temas que se consideren relevantes.Deacuerdoconloanterior,sebuscarlaestrategiaparalograrunmejordesarrolloen laprestacindelserviciopblicodetransportedecargaypasajerosentodoslosmodos. LaSIITinspeccionar,controlaryvigilarquelascondicionesdehabilitacindelasempresasse mantengan en el tiempo, y en particular, que las empresas cumplan con el mandato legal de vincular formalmente su fuerza laboral con seguridad social integral para todos los trabajadores vinculadosenlaprestacindelservicioenlasdiferentesmodalidades. Elrgimendeinfraccionesysancionesdeberincluirincentivosparaquelasempresasdeservicio pblicodetransporteadministrenintegralmentesuflotaysurecursohumano.Laracionalidady gradualidaddelasinfraccionesdeberestardada,enparte,antelafaltadegarantasparaqueel serviciosepresteencondicionesdecalidad,oportunidadyseguridadparalosusuarios.Enelcaso particular del transporte por carretera, el fortalecimiento tcnico e institucional de la SIIT, soportado con el esquema de ayudas tcnicas y tecnolgicas que el MIT disear e implantar paraelaprovechamientodelsistemaRUNT,permitirelmonitoreopermanentedelaoperacin, mejorando sustancialmente el control de la ilegalidad en la prestacin de servicios pblicos de transporte garantizando la seguridad jurdica de las inversiones y de la actividad transportadora porpartedelsectorprivado.

d)

Infraestructura para la competitividad y la integracin regional

La poltica de infraestructura de transporte estar enmarcada en procesos integrales de planificacin con un nivel avanzado de los estudios tcnicos para la toma de decisiones; en la definicindelineamientosestratgicosparaelsectorenmateriadeadaptacinymitigacindel riesgofrenteadesastresnaturales;eneldesarrollodeprogramasquerespondanycomplementen las apuestas productivas y sectoriales; en la adopcin de nuevos y mejores mecanismos de financiacin;yenlaintegracinydesarrolloregional. En el proceso de planificacin se estructurar la poltica de maduracin de proyectos, cuyo objetivo principal ser elcumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversin,para que estos de manera previa a su ejecucin, cuenten con estudios de factibilidad, estructuracin financiera,diseosdeingenieraygestinambiental,social,predialydelriesgo,quepermitanun adecuado esquema de asignacin de responsabilidades asociadas a la construccin, operacin y mantenimientodelainfraestructura.

Decreto2172de 1997,artculo2,pormediodelcual sereglamentalaconformacinyfuncionamientodelConsejoConsultivode Transporte. 204


126

Para financiar los estudios de preinversin de los proyectos, el Gobierno nacional destinar un capital semilla que sumado a otro tipo de aportes generen la base para un mecanismo de autofinanciacin de estructuracin y desarrollo de proyectos, que alivien las restricciones de financiamientodentrodelPresupuestoGeneraldelaNacin. Sobreestosprincipios,lasgrandesestrategiasestarnencaminadasa:(1)elmejoramientodelas condicionesdeaccesibilidadfavoreciendolaintermodalidad,atravsdecorredoresdetransporte viales,frreos,martimosyfluviales;(2)laconsolidacindenodosdetransferenciacompetitivos que mejoren las condiciones para el transporte de carga y pasajeros, (3) la promocin de mecanismos alternativos de financiacin de infraestructura; y (4) la adaptacin de la infraestructuraactualyproyectadaalosrecurrentesimpactosambientales. Porotrolado,lainnovacinserpartedeldesarrolloyplanificacindelsectortransporte.ElMIT en coordinacin con Colciencias y en el marco de un Programa Nacional de Innovacin e Investigacin en Transporte y Logstica, promover proyectos aplicando nuevos mtodos constructivos,materialesytecnologasenlaconstruccinderedesdetransportequeminimicen lavulnerabilidaddeestaantetodotipoderiesgo. En lo relacionado con el flujo y disponibilidad de informacin, se contar con procedimientos estndar para la consolidacin del: (1) Sistema Integrado de Informacin del Sector Transporte, (2) el Sistema Integrado Nacional de Carreteras (SINC) y (3) Sistema de seguimiento a las inversiones que se realicen para la atencin de Ola Invernal u otros estados de emergencia. En estesentido,lasentidadesadscritasalMinisterioproveerndemanerasistemticalainformacin actualizadaquelescompeteydarnlasostenibilidaddedichoproceso.

e)

Mejoramiento de las condiciones de accesibilidad e intermodalidad

Acontinuacinseexpondrnlasaccionesparaeldesarrolloyfortalecimientodecadaunodelos modosdetransporte.

1. Corredores viales
El mejoramiento de la capacidad de la infraestructura vial es un importante aporte al fortalecimientodelacompetitividad,porlocualseimpulsarlaconsolidacindecorredoresque soportan carga de comercio exterior y que conectan los principales centros de produccin y consumo con los puertos martimos, aeropuertos y pasos de frontera a travs del programa Dobles Calzadas para la Prosperidad. En ese sentido, se dar prioridad a la terminacin de proyectos,promoviendolahomogenizacindelacapacidadvial. Parasto,yconsiderandoqueelGobiernonacionaltienecontratadalaconstruccindecercade 2.000 km de carreteras de doble calzada, se adoptarn mecanismos para asegurar su eficaz ejecucin y se implementarn acciones para contar de manera rpida con la infraestructura en servicioque,adicionalmente,ofrezcacondicionesdeseguridadydurabilidadfrenteasituaciones devulnerabilidadambientalofenmenosderemocinenmasatalescomodeslizamientos,flujos delodosocadaderocas.Enestesentido,seesperaincrementarlaconstruccindelnmerode kilmetrosporao,aumentandolacapacidaddeloscorredorestroncalespordondesemoviliza un80%delacarga.
205

Enestamismalnea,yconelpropsitodemejorarlaconectividadtransversaldelaconfiguracin vialdelpas,elMITatravsdelInvas,implementarelprogramaCorredoresPrioritariosparala Prosperidad, que articule los corredores troncales, facilite la conectividad y garantice la accesibilidadregional,conbaseenlarevisin,culminacinyexperienciaadquiridaenprogramas endesarrollo127. En relacin con la conservacin de la infraestructura, de acuerdo con el Plan Maestro de Transporte, componente Infraestructura se aprecia que desde el punto de vista fiscal la reconstruccindeunkilmetrodecarreterapuedecostarenvalorpresentehasta5veceselcosto derealizarunbuenmantenimientopreventivo.Asmismo,paralosusuarios,losmayoresgastos en que incurren en una va en mal estado tiempo de viaje, combustible, repuestos, etc., son mayoresqueelaportequesetendraquedestinarparacubrirlosgastosdelmismo. Para ello, el Invas, ejecut entre el 2005 y 2010 un Programa de Mantenimiento Integral de corredores(PIRM)queabarccercade2.000kmymoviliz1,14billonesdepesosconstantesde 2009.Laevaluacinejecutivaaesteprogramademostrelxitodelmismo,porloqueelgobierno buscarextendersucobertura. Teniendo en consideracin lo anterior, el Gobierno nacional fortalecer los programas de rehabilitacin y mantenimiento peridico y rutinario en la red vial nacional incluyendo puentes, duplicando el total de kilmetros bajo este esquema a cerca de 4.000 km Para esto, el MIT evaluar nuevas alternativas y fuentes de financiacin, promover asociaciones pblico privadas con visin de largo plazo, esquemas y contratos que respondan a niveles de servicio de la infraestructura,ascomolaposibilidaddeinstalarnuevasestacionesdepeaje,ampliarlabasede cobrodelmismoalosusuariosdelainfraestructura,ascomolacapturadelaumentoenelvalor delosprediosadyacentesennuevosproyectosdetransporte. Con base en los anteriores lineamientos, el MIT en coordinacin con sus entidades adscritas desarrollar segn se requiera en el tiempo, los planes de expansin vial de acuerdo con los anlisis de funcionalidad de la red existente y teniendo como herramienta, los resultados de la modelacin de la demanda de transporte realizados para el Plan Maestro de Transporte Componente Infraestructura, con el objetivo de establecer condiciones generales para el ordenamientoydesarrollointegraldelaredvialnacional,basadosencriteriostcnicosodenivel de servicio, sociales y econmicos asociados a la integracin regional y a la competitividad. La incorporacin o exclusin de vas especficas a los departamentos o municipios, deber estar acompaada por la viabilidad financiera para que el ente responsable se encargue del mantenimientoyconservacindelainfraestructura. EsimportantemencionarqueelPlanMaestrodeTransportedeberincorporarcomounasegunda faselapriorizacindeproyectosdeinfraestructurabuscandoextenderelmbitodeanlisispara considerar tambin la infraestructura de transporte del nivel regional con nfasis en las nuevas demandas que generan los sectores minero energtico, agricultura, y Accin Social mediante el Plan Nacional de Consolidacin, constituyndose como una herramienta que las entidades territoriales podrn tener en cuenta para la asignacin de los recursos que para este fin se destinenyqueprovengandelSistemaGeneraldeRegalas.

127

Este programa contempla en su integridad la intervencin de 19 de 38 corredores de la red vial nacional de acuerdo con el DocumentoCONPES3536de2008. 206

Paralaredvialterciaria,responsabilidaddelInvasydelosentesterritoriales,seimplementarel programaCaminosparalaprosperidadcomounejeestructuraldeGobiernoatravsdelcualse darapoyotcnicoyapalancamientofinancieroparalaconservacindelaredterciaria,buscando intervenircercade50.000kmduranteelcuatrienio. Conesteprogramaseespera:mejorarlascondicionesdeaccesibilidaddemunicipiosendondela salida de los productos agrcolas se convierte en un pilar base de su economa y consolidar esquemas de ejecucin para fomentar la generacin de empleo en dichas regiones. De acuerdo conloanterior,elGobiernonacionalenarasdemaximizarelalcancedelainiciativa,promover acuerdosparacofinanciacindelprogramaconentesterritoriales,agremiacionesyotrossectores productivos que como usuarios, estn interesados en un mejoramiento generalizado de la infraestructuraregional. ElProgramaCaminosparalaProsperidad,podrhacerpartedeuncontratooconvenioplanentre laNacinylasentidadesoasociacionesterritoriales,conelobjetivodedinamizarycomplementar la ejecucin de los proyectos estratgicos, lo que permitir tambin, hacer seguimiento de su ejecucinconformealoplanteadoenelconvenio. Dentrodelosalcancesdeesteprogramaseanalizarsuposiblearticulacinconelprogramade Enganche laboral en oportunidades ofrecidas mediante la construccin de infraestructura y vivienda,delaRedJUNTOS. De la misma manera, el Gobierno impulsar estrategias de apoyo para el diseo y aplicacin de metodologas de priorizacin128 y de esquemas de financiacin de los proyectos con impacto regional,enelmarcodelprogramadeAsistenciaTcnicaCrditoaMunicipiosyaprovechandola experienciaadquiridadelPlanVialRegional.Elobjetivodelasmetodologasdepriorizacin,ser promover la eficiencia fiscal mediante la correcta inversin de recursos as como aumentar la sinergiaentrelasinversionesaescalanacionalconlasregionales.

2. Mecanismos para la articulacin regional y sectorial


Considerandoqueenlosprximosaosseadelantarngrandesinversionesnosloenelsector transporte, sino en otros sectores estratgicos del pas como la minera, la agricultura y los servicios pblicos, que requieren infraestructuras modales de mayores especificaciones, se consolidarnaccionesconjuntasquefaciliteneldesarrolloordenadodelsectoryelterritorio. Para ello, el MIT, analizar la conveniencia de las iniciativas desde la perspectiva econmica y social,definirlaviabilidaddeproyectosyestablecerelenteoentidadesquequedaranacargo del mantenimiento y operacin de tal manera que se garantice a futuro la sostenibilidad de los mismos. Enestalnea,elGobiernonacional: 1. En el marco de la Ley 1228 y su Decreto Reglamentario 2976, se adelantar un proceso de concertacinentreelMinisteriodeMinasyEnerga,elMAVDTyelMinisteriodelasTIC,yde ser necesario las entidades territoriales involucradas; con el MIT, para consolidar una estrategiaquedefinalaresponsabilidadsectorialenelpagodeloscostosasociadosaltraslado delasredesdeserviciospblicos,endondeseadelantennuevosdesarrollosviales.Paraesto,
128

Kilmetrosdevaporcada100.000hab,kmdevasporkm derea,estadodelared. 207

se tendr en cuenta el costo remanente para recuperar la inversin por parte de los operadoresdeserviciospblicos. 2. En cuanto a los proyectos que adelante el sector minero y de hidrocarburos, se disear un reglamentoentreelMITyelMinisteriodeMinasyEnerga,endondesedefinalascondiciones para asignar a los inversionistas privados su responsabilidad en el mantenimiento y conservacindelasvasafectadasporsuaccionar. 3. Para el desarrollo del sector agropecuario, el MIT en coordinacin con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, priorizar proyectos de impacto regional, que contribuyan a la reconversin del uso del suelo agrcola delpasatravsdelareddevassecundariasyterciarias. 4. Enelmbitoterritorial,teniendoencuentalaespeculacindelvalordelosprediosruralesy urbanos en donde se tiene prevista la construccin de infraestructura vial, se promover la expedicindeunaleyquefacilitelosprocesosdeexpropiacindeprediosparalosproyectos deintersnacionalydeutilidadpblica,querespondaalosvalorescomercialesquedefinael mercadoylosparmetrosdevalorizacinrespectivos. 5. Paralagestinambientalysocial,sepromovernacuerdosinterinstitucionalesquefacilitenla expedicin de licencias ambientales con criterios de sostenibilidad y consultas previas con comunidadesentrminosdeequidad.

3. Corredores frreos
Los corredores frreos se constituyen en ejes estratgicos para el transporte de carga, dada su eficiencia en la movilizacin de grandes volmenes; para el transporte de pasajeros, por la integracin que genera en el contexto urbanoregional; y ambientalmente por su produccin en trminosdeemisionesefectoinvernadero. Por lo anterior, se incrementarn los kilmetros frreos en operacin con la posibilidad de transferirlos a entes territoriales para su aprovechamiento. La transferencia a las entidades territoriales estar acompaada por la viabilidad financiera para que el ente responsable se encarguedelmantenimientoyconservacindelainfraestructura. De manera articulada con el sector privado, se desarrollarn nuevos tramos que permitan fortalecer la conectividad de zonas de produccin y nodos de transferencia con los puertos martimos y fluviales, bajo estndares operacionales y de accesibilidad a la infraestructura que respondanalasnecesidadesdelospotencialesusuarios.Deestamanera,estemodoseconvertir en una alternativa competitiva en costos. Por otra parte, se implementarn medidas para la recuperacindecorredoresfrreos,rehabilitacinparcialyposteriorconservacindelaredfrrea inactivaacargodelInvas. Encuantoalamovilizacindepasajerosydecarga,seacompaaralasentidadesterritorialesen eldesarrollodelosestudiosparadeterminarlafactibilidaddeproyectosfrreosquepromuevanel desarrollo e integracin regional. En este sentido, los sistemas frreos para transporte de pasajerosydecargadebernconsiderarentresusalternativas,laopcindeenergaelctricapor las caractersticas de precio del mercado, disponibilidad y confiabilidad de suministro, bajas emisionesefectoinvernaderoyaltaeficienciaenergtica.

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4. Corredores fluviales
En el modo fluvial, se definir la poltica nacional para impulsar el transporte de carga, la movilizacin de pasajeros en la red fluvial del pas y promover la intermodalidad. Para esto, se adelantar el Plan Maestro de desarrollo de navegacin fluvial y su accesibilidad terrestre para combinaciones intermodales; que complemente los anlisis del actual Plan Maestro de de Transporte para este modo. Esto incluir un estudio de centros de transferencia, plataformas logsticas(existentesypotenciales)multimodales,ypercepcindelsectorprivado. Adicionalmente,mediantemecanismosdecooperacininternacionalyenelmarcodeiniciativas de integracin regional como IIRSA, se definir a travs de estudios, el potencial y vocacin comercial de las principales cuencas hidrogrficas, con el fin de establecer las acciones que las consolidencomocorredoresalternativosdemovilizacin. En cuanto a las obras requeridas en la red fluvial nacional, se implementarn acciones para la adecuacin,rehabilitacin,construccinymantenimientodemuelles,encausamientodelasvas navegables,ademsdelainstalacin,implementacinymantenimientodesealizacinybalizaje. De la misma manera se promovern sistemas de navegacin satelital. As mismo, el Gobierno nacional evaluar mecanismos para definir el mejor modelo de gestin y consolidacin del Ro Magdalenacomouncorredorlogsticoqueincentivelaentradadenuevosoperadoresfluviales,as como generar el entorno para el desarrollo de servicios fluviales y la entrada de flota. Por otra parte, se promovern acciones que generen sostenibilidad ambiental y mejores condiciones de navegacin en el ro Magdalena y el Canal del Dique, as como el control de la sedimentacin, considerando dentro de los criterios de formulacin de dichas acciones, la afectacin de la Ola Invernalsobrelosmunicipiosribereos. Los recursos sectoriales del Presupuesto General de la Nacin que son ejecutados a travs de Cormagdalena, sern priorizados en la adecuacin del canal navegable, y de la infraestructura portuaria, fomentando y orientando la utilizacin de esta va fluvial como una alternativa competitiva de transporte. Adicional a esto, se buscar fortalecer la gestin y obtencin de recursosdeestaentidad,actualizandolastarifasporlosdiferentesconceptosreglamentadosenla Ley 161 de 1994, con base en los inventarios elaborados por Cormagdalena lo que le permitir aumentarsusrecursosdeinversin. Elmantenimientodecinagas,yeldesarrollodeobrasparaelcontroldeinundacinenlaribera del ro, as como otras actividades de adecuacin de tierras, saneamiento, produccin minera y energtica, se desarrollarn en coordinacin con las respectivas Corporaciones Autnomas Regionales,municipios,gobernacionesribereasylosministerioscorrespondientes.Paraello,se identificarnfactorescrticosderiesgo,medidasdemitigacinyprevencindecalamidadesenlas zonas afectadas por la Ola Invernal. Por tal motivo, se garantizar que los recursos que sean transferidosporlaNacinalosmunicipiosribereosseanejecutadosenproyectoscontemplados enelPlandeManejodelaCuenca. Por ltimo, al igual que en el modo carretero, los corredores con vocacin comercial que conformanlaRedFluvialNacionaldebernincorporarseenelmodelodeGerenciadeCorredores auncuandolaoperatividaddelrosedesarrolleporfases.

209

f)

Consolidacin de nodos de transferencia y mejoramiento de la gestin area y portuaria

Parafortalecerlosprincipalesnodossobrelosqueconfluyenflujoscomercialesconaltoimpacto sobreelcomercioexterioryladistribucininternademercancas,sepromoverladiversificacin enlaofertadeinfraestructuraendiferentesmodosylaconsolidacindelaexistente,dadoquese observa una concentracin predominante en el modo carretero, que exige complementar, mejorar,ampliareintegrarlacobertura,laaccesibilidad,laseguridadylacalidadconlosdems modosdetransporte. Porotrolado,esnecesariofomentaracuerdosinternacionalesparaincrementareltransportede pasajeros y carga en todos los modos de transporte, desde y hacia el pas, con el objeto de dinamizarla economa nacionalenbeneficio delsectory capitalizarlalocalizacingeogrficade Colombia.

1. Infraestructura portuaria y actividades martimas


Atravsdelospuertosmartimos,en2009semovilizel63%delasexportacionesendlaresyel equivalente al 95% de la carga total de comercio exterior colombiano. Por otra parte, las inversionesquevienendesarrollandolosgrandespuertosdelmundoexigenlapuestaapuntode la infraestructura portuaria nacional. Desde el punto de vista geogrfico, se aprecia que las inversiones en la ampliacin del canal de Panam implicarn un cambio en los parmetros logsticos mundiales y de transporte martimo internacional, que representarn retos y oportunidades para los puertos en Colombia, en trminos de prestacin de servicios de valor agregadoalneasnavieras,deatencinabarcosdemayorcapacidadydegenerareconomasde escalaenfletesparalacargadomstica. Dado lo anterior, se promover la adecuacin de la infraestructura portuaria, y se buscar su eficiencia operativa, teniendo en cuenta las especificidades de instalaciones y servicios que requierecadatipodecarga.Paraesto,elGobiernonacionaladelantarlassiguientesacciones: 1. Laampliacindelacapacidad,profundizacinymantenimientodeloscanalesdeaccesoalos puertospblicosmartimosdepropiedaddelaNacinCartagena,Barranquilla,SantaMarta, Buenaventura, Tumaco y San Andrs. Para esto se evaluar entre otras fuentes de financiacin la inversin privada, cargos a los usuarios por paso en los canales, y recursos pblicosyprivadosprovenientesdeactoreslocalesyregionales. 2. EncoordinacinconlasSociedadesPortuariasRegionales,seharseguimiento,actualizacin delosindicadoresoperativoseinversionesestablecidasenloscontratosdelospuertosdeuso pblico,paracontarconlosestndaresinternacionalesqueserequieren. 3. De manera conjunta con las entidades responsables en la facilitacin de trmites para el comercio exterior como el MCIT, la DIAN y Polica Antinarcticos, se implementarn nuevas tecnologas para la inspeccin de la carga y se optimizarn los procesos respectivos de tal maneraquegenerenmayoreficienciaportuaria. 4. En atencin al CONPES 3611 de 2009, mediante el cual se aprueba el Plan de Expansin Portuaria20092011denominadoPuertosparalaCompetitividadyelDesarrolloSostenible, sepodrnimpulsaryadelantarlosestudiosdeprefactibilidaddenuevospuertosmartimos

210

necesarios para la movilizacin los crecientes flujos de comercio exterior y su potencial interconexinatravsdeunalneafrreainterocenica. De igual manera y con el propsito de mantener la eficiencia de los servicios en los puertos, se fomentar la iniciativa privada y la inversin extranjera en el sector. Para ello, se promover la actualizacin del Estatuto de Puertos Martimos consagrado en la Ley 1 de 1991, orientando los ajustesa(1)lasimplificacindetrmitesparalasolicituddeconcesiones,(2)laflexibilizacinde losplazosdelasconcesiones,respondiendoacriteriostcnicosyaesquemasfinancierosacordes con el desarrollo de la industria, (3) la revisin del esquema de contraprestacin portuaria procurando una justa participacin del Estado en los beneficios econmicos de la actividad portuaria, y (4) la eliminacin del plazo obligatorio para la formulacin de planes estratgicos comoelPlandeExpansinPortuaria,entreotros. En este mismo sentido, en el marco del procedimiento de otorgamiento de las concesiones portuarias, se incorporar criterios de planificacin como la accesibilidad, la pertinencia del proyecto en funcin de la demanda de servicios portuarios y la sostenibilidad ambiental. De la mismamanera,elMITconelapoyodelDNPyelMHCPdefinirlascondicionesparalareversin de las concesiones, de tal forma que se logre el mximo aprovechamiento de la infraestructura revertida. Porltimo,teniendoencuentaquelospuertosejercenunainfluenciadirectaenlaeconoma,el empleoyeldesarrollodelascomunidadesvecinas,sehacenecesarioextenderlosbeneficiosde estos nodos de negocios a los ciudadanos menos favorecidos, que logre un efecto inductor de riqueza,solidaridadyestabilidadsocial.Enestesentido,sebuscarquelasSociedadesPortuarias inicien,contineny/oamplensusprogramasdeayudaeintegracinsocialalascomunidadesms desfavorecidasdesuentorno.

2. Infraestructura aeroportuaria y gestin del espacio areo


La infraestructura aeroportuaria con mayor movilizacin de pasajeros y carga est siendo intervenida para mejorar su nivel de servicio. Dado lo anterior, le corresponder al Gobierno nacional velar por el buen desempeo tcnico, legal y financiero de los ocho129 contratos de concesin en marcha y los que en un futuro se celebren. Adicionalmente, implementar un programa para mejorar la infraestructura de 17 aeropuertos que representan una operacin regular de pasajeros en las capitales de departamento y puntos estratgicos identificados por la Aerocivil. En los restantes 32, se implementar un programa para mantener las condiciones bsicas de operacin.Enaquellasregionesapartadasdondeeltransporteareosepresentacomolamejor alternativadecomunicacin,seadelantarnlaslaboresdemejoramientoymantenimientodelos Aeropuertos Comunitarios, incorporando la variable de riesgo en la definicin de las acciones programadas. Para atender el crecimiento del transporte areo, la Aeronutica Civil modernizar la infraestructura aeronutica como los sistemas de tecnologa satelital y los sistemas de comunicacin, navegacin y vigilancia del espacio areo que se establecen en el Plan de

129

Entotalhay18aeropuertosconcesionados. 211

Navegacin Area130 (PNA COL). Tambin, se buscar ampliar la cobertura nocturna de la operacin de las terminales areas que sirvan de nodos de comercio y permitir el aterrizaje y despeguesimultneoenaeropuertoscomoElDorado. Encuantoalagestindelespacioareo,elReglamentoAeronuticoColombiano(RAC)deberser actualizable y flexible para adaptarlo al entorno econmico del sector aeronutico y el cumplimientodeestndaresytratadosinternacionales,conelpropsitodeincentivaranmsla competenciaenelmercadonacional. Sebuscarnespaciosparaviabilizarlaentradadenuevosoperadores,tomandoenconsideracin laevolucindelmercadoareo,elcomportamientodelosindicadoresfinancierosdelaindustria, losnivelesdeocupacin, laconcentracindel mercadoylosefectosdel comportamiento delos precios del petrleo. A nivel internacional, se analizarn espacios para la entrada de nuevos operadores,fomentadolalibrecompetenciadelosmercadosdepasajerosycarga. Porltimo,sebuscarmejorarlagestinencobroyenelserviciodenavegacinarea,conelfin deincrementarlosingresosenaspectostalescomo:Sobrevuelos,serviciosdeproteccinalvuelo nacionaleinternacional,ayudasmeteorolgicas,publicaciones,autorizacindeobstculos,entre otros.

3. Pasos de frontera
Durante el periodo 20102014 el Gobierno trabajar por el fortalecimiento de las relaciones binacionales,paralocualatendereldesarrollodelosproyectosdeinfraestructuraenlaszonas de integracin fronteriza que sean consideradas de inters nacional (captulo de Poltica Fronteriza). Paraeleficiente ejercicio delservicioycontrol migratoriosobreestosnodos,considerado como actividad esencial en las labores del Estado colombiano, y en atencin a los compromisos adquiridosenlosinstrumentosinternacionalessuscritosporColombia,serequierecontarconla planta fsica adecuada para desarrollar esta actividad en puertos internacionales areos, terrestres, martimos y fluviales; por lo cual, en desarrollo de los proyectos ejecutados directamente por el MIT o en los concesionados a los particulares, se debe garantizar la disponibilidaddeestainfraestructura.

g)

Estrategia sectorial para la atencin de la Ola Invernal131

EnelmarcodeladeclaracindelosDecretos4579:Porelcualsedeclaralasituacindedesastre nacional en el territorio colombiano y 4580: Por el cual se declara el estado de emergencia econmica, social y ecolgica por razn de grave calamidad pblica, las entidades del sector transporteencoordinacinconelDNPylaPresidenciadelaRepblica,vienenformulandounPlan deAccinparalaatencindeemergenciasocasionadasporlaOlaInvernal20102011. Este plan incluye una serie de iniciativas para disminuir los riesgos que enfrenta el sector ante desastres naturales y est conformado por un diagnstico de las afectaciones, seguido por la
130

ElPNACOLformulademaneradetalladalosrequerimientosoperacionalesenelespacioareocolombiano,orientadaporelPlan MundialdeNavegacinAreadelaOrganizacindeAviacinCivilInternacionalOACI(Fuente:PNA.Aerocivil). 131 Laevaluacinaqupresentadacorrespondealinventarioefectuadoalda28deenerode2011. 212

cuantificacin de las necesidades para atenderlas en tres fases de intervencin: (1) Atencin HumanitariadeEmergencias,(2)Rehabilitaciny(3)Prevencinymitigacindelriesgo;ascomo delasposiblesfuentesdefinanciacinyentidadesresponsablesydeapoyo. LaFaseI,actualmenteenejecucin,incluyelasintervencionesdecarcterurgenteparapermitir transito por los corredores afectados ofreciendo seguridad a los usuarios. Las operaciones consisten principalmente en el levantamiento de escombros e instalacin de estructuras provisionales, recuperacin de la banca y reconformacin del terreno. En algunos casos se aprovechlapresenciadeempresasquetrabajanenlareginparadarconmayoragilidadpaso en la infraestructura afectada, el inventario de dichas acciones as como el presupuesto de los mismos se elaborar por parte del Invas, para el reconocimiento por parte del Fondo de Calamidades. Conformeconloanterior,laFaseItieneenconsideracinparalainfraestructuradelaRedVial, cuatro lneas de accin, teniendo en cuenta la prioridad de atencin de las afectaciones y la disponibilidadderecursos: Atencinentramosconcierretotal Atencinentramosconpasorestringido Atencinentramosvulnerables Desarrollodeestudiosydiseosparalafasederehabilitacin(estudiosfaseII)

Enelmodofluvial,lasobrasdecontencindeloscanalesyrospresentaronfallascomoeselcaso del Canal del Dique, Urr y La Mojana requiriendo construccin de diques temporales, obras de contencin y cierre de brazos o simplemente la limpieza de caos para facilitar el drenaje de algunosterritorios. La emergencia ocasionada por la ola invernal, en algunos casos implic que la nica va para acceder a algunas regiones fuese el modo areo, por ello se dispusieron facilidades tales como aumento en frecuencias o intervencin en las tarifas para facilitar el uso de este modo en situacionescrticasdelaredvial. EnlafaseII,sebuscarehabilitarenelcortoplazo(20112014)loscorredoresviales,alcanzandoel nivel de servicio ofrecido antes de que ocurrieran las emergencias. Adicionalmente, esta fase incluir la recuperacin de las ayudas de aeronavegacin, encausamiento de vas fluviales, dragadodecanalesnavegables,construccindejarillonesydiquesmarginales. Porltimo,lafaseIII,actualmenteenestructuracin,permitircorregirdemaneraintegralpuntos crticos y vulnerables para cada modo a travs de la ejecucin de proyectos estratgicos tendientes a dar una solucin definitiva. Se han determinado al menos 20 sitios crticos en los cuales debe desarrollarse infraestructura que permita disminuir la vulnerabilidad ante eventos climticos,estospuntostendrnsolucionesintegralesqueasegurarneltrnsitoconmenorriesgo en2.400km. La Fase III se convertir en una oportunidad para hacer rectificacin de trazados, diseo y construccin de tramos nuevos viales y frreos, desarrollo del Plan de Navegacin Area y recuperacindelanavegabilidadenlasprincipalescuencasfluviales.

213

Como parte de la metodologa de cuantificacin de recursos para esta fase, se ha tenido como insumoelPlanMaestrodeTransportelideradoporelMITyelDNP,ascomolosprogramasque conformanlasbasesdelpresentePlanNacionaldeDesarrollo20102014. LosproyectosquecomprendernlafaseIII,secaracterizanporserobrasdeingenierademayor duracin, complejidad y diseadas para disminuir la vulnerabilidad para afrontar los futuros impactos derivados del cambio climtico. Esta fase, podr extenderse hasta el 2018 con la posibilidaddeiniciarsufasedemaduracindesdeel2011. Demaneracomplementaria,losrecursosdestinadosparalafaseIIInoslopermitirnlaejecucin yfinalizacindemegaproyectos,sinolaculminacindeobrasqueactualmentesedesarrollanen elmarcodelProgramaCorredoresArterialesComplementariosdeCompetitividad(CACC)ascomo otrosproyectosdeimpactoregional. Losrecursosparalapuestaenmarchadelasaccionesmencionadasenlastresfases,provendrn del Fondo de Calamidades132 como una cuenta especial de la Nacin con independencia patrimonial,administrativa,contableyestadstica,confinesdeinterspblicoyasistenciasocial, dedicado a la atencin de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar (Fase I y II) y el Fondo de Adaptacin, creado mediante el Decreto 4819 de 2010 cuyo objeto ser la recuperacin, construccin y reconstruccin de las zonasafectadasporelfenmenodelaNia(FaseIII).

h)

Promocin de mecanismos alternativos de financiacin de infraestructura

ElGobiernonacionalrevisarlanormativavigentequeenmarcalosmecanismosdevinculacindel sectorprivadoparaeldesarrollodeinfraestructurapblica,adelantandolasaccionesquedesdela perspectiva normativa y presupuestal deban aplicarse para crear un nuevo marco atractivo, estable y claro, rector de los procesos y procedimientos de seleccin y contratacin de inversionistasprivados.ParaelpasserunaprioridadeldesarrollodelMercadodeCapitaleslocal ylaparticipacindelosinversionistasinstitucionalesparaelfinanciamientodelasnecesidadesde infraestructura.Paraello,elGobiernonacionaldefinirmecanismosparalaadecuadaasignacin deriesgosyunadefinicindelalcancedelosmismos,yfomentarmecanismosdepagodelargo plazo asociados a contratos que se orienten a la prestacin de servicios de calidad para los usuariosdelainfraestructura. ElGobiernonacional,enarasdefortalecereincentivarlaparticipacinprivadaeneldesarrollode proyectos viales, ha logrado avances importantes en el diseo de los contratos de concesin. Sobre la base de estos avances y lecciones aprendidas, se evolucionar hacia una nueva generacindeconcesionesvialesenColombia,paralaqueentreotrosaspectos:(1)seanalicela viabilidad de adoptar mecanismos eficientes de adjudicacin de los proyectos que involucren el concepto de asegurabilidad de las obras y de la operacin de la infraestructura; (2) se garantice contar con estudios tcnicos que permitan minimizar la incertidumbre en la ejecucin de los proyectos; (3) se establezcan esquemas de pago que favorezcan los incentivos del inversionista privadoparalaadecuadaejecucindesusresponsabilidadesenlasdistintasetapasdelcontratoy estimulen la financiacin de las inversiones privadas a travs del mercado de capitales; (4) se
132

Decreto4702del21dediciembrede2010. 214

aprovechelacapacidaddeinnovacinygestinporpartedelsectorprivado;y(5)seminimicela volatilidaddelpresupuestopblicoorientadoaldesarrollodelosproyectos. ElGobiernonacionaltrabajarsobrepolticastendientesamaximizarlosbeneficiosdelaNaciny a asegurar el adecuado mantenimiento y operacin de la infraestructura, as como la complementacindeobrasnecesariasenaquelloscontratosdeconcesinquereviertanalEstado, de igual manera se fomentarn las estrategias que faciliten la movilidad urbana, por ejemplo a partir de autopistas urbanas con estrategias como peajes electrnicos por congestin o contaminacin ambiental, para ello el Gobierno nacional facilitar las condiciones para el desarrollodeestosproyectos. Paraello,seanalizarnentreotros,previoalafinalizacindeloscontratosdeconcesinvigente: (1) los requerimientos de nuevas inversiones y las necesidades en materia de operacin y mantenimiento inherentes a la infraestructura para la prestacin de un adecuado servicio a sus usuarios, (2) el mtodo ms apropiado de provisin de la infraestructura nueva y el mantenimientoyoperacindelaexistente,y(3)lasfuentesdefinanciamiento.

i)

Metas locomotora133
TablaIII20
Programa Indicador Aeropuertosconmejorasen elniveldeservicio Concesionesaeroportuarias Incrementodepasajeros movilizadosporelmodo areo Incrementodecarga movilizadaporelmodo areo(ton.) MantenimientodelCanal NavegabledelRoMagdalena Cargamovilizadaporlared fluvial Kilmetrosdecanal navegableprofundizados Viaductos(Puentes)enla redvialprimariaconstruidos Kilmetrosderedvial construidos Kilmetrosde MantenimientoRutinariode laredterciaria Empleosdirectosgenerados anualesdemanodeobrano calificada Unidad Nmero Pasajeros Lnea base 6 23.353.337 Meta cuatrienio 10 30.000.000

Toneladas Toneladas Kilmetros Nmero Kilmetros Kilmetros

1.475.638 2.383.780 200 1 150 0

1.652.715 6.000.000 600 27 740 50.000

CorredoresPrioritariosparala Prosperidad

CaminosparalaProsperidad

Nmero

13.000

133

Eselvalorpresentedelosingresoscorrespondientesalosaportespblicosyalosrecaudosdepeajessolicitadoporelconcesionario yqueunavezalcanzadoimplicalaterminacindelcontratodeconcesin.RespectoalesquemadeIngresoEsperadobalanceamejorel riesgodedemandaasumidoporelprivado,enlamedidaenqueeventualescadasdetrficosoncompensadasatravsdeunmayor plazo de explotacin a una tasa que compensa no slo el valor del dinero en el tiempo sino el costo estimado de las fuentes de financiamientodelconcesionario. 215

Programa Mejoramientoy mantenimientode infraestructuramartima ConstruccindeGrandes ProyectosdeConectividad Construccinde InfraestructuraBinacional Mantenimientodelaredvial nacional

Indicador Mantenimientoy profundizacincanalesde acceso Viaductosenlaredvial primariaconstruidos Puentesenlaredvial primariaconstruidos Puentesconstruidosen zonasdefrontera Kilmetrosde mantenimientointegral

Unidad Nmero Kilmetros Kilmetros Nmero Kilmetros

Lnea base 0 5 0 0 2.000

Meta cuatrienio 4 38,0 14 3 4.000

Construccin,mejoramiento, Kilmetrosdedobles rehabilitacin,mantenimiento calzadasenoperacin yoperacindecorredores vialesporconcesin Toneladasdecarga Construccin,mejoramiento, transportadaenredfrrea rehabilitacin,mantenimiento concesionada yoperacindecorredores Kilmetrosderedfrrea frreosporconcesin concesionadaenoperacin Infraestructuraportuariay actividadesmartimas Toneladasdecarga transportadaenpuertos concesionados

Kilmetros

1.050

2.000

Toneladas Kilmetros Toneladas

110.762.019 906 416.734.629

144.000.000 2.000 482.027.511

4.

Desarrollo minero y expansin energtica

El desarrollo y dinamismo del sector minero energtico mostrado durante la ltima dcada, ha sido el resultado del incremento en la potencialidad de los recursos del pas, de una creciente aperturaalainversinydelaestabilidadenlosmarcosnormativosyregulatorios.Esascomola participacindelsectorenelProductoInternoBrutopasdel8,8%enel2006al9,2%en2009134. As mismo, la inversin extranjera directa pas de USD$3.637 a 4.637135 millones en el mismo periodo,teniendounefectoincrementalenlasexportaciones,lascualespasarondeUSD$24.391a 32.853136millonesde2006a2009. Sin embargo, y ms all de que el sector est generando la mitad de las exportaciones y dos terceraspartesdelainversinextranjeradirecta,sumayorcontribucinenmateriadedesarrollo eslageneracinderecursosparainversinsocialyproductiva.Sloen2009elsectorletransfiri algobiernocercade$20billones137entreimpuestosnacionalesylocales,regalasyutilidadesde lasempresasenlasquetieneparticipacin. Estascifraspuedenincrementarsesiseaprovechaelpotencialquetieneelpasenlossubsectores de energa elctrica, hidrocarburos y minera. La figura III27 muestra el potencial energtico estimado,sincontarconlosposiblesusosdefuentesnoconvencionalesdeenergacomolaelica, solarygeotrmica.
134 135

FuenteDANE. FuenteBancodelaRepblica. 136 FuenteDANE. 137 FuenteDIANyclculoMinisteriodeMinasyEnerga. 216

Fig guraIII27.Pot tencialenergt ticodelpas

Fuentein nformacinMINMINASUPMEANHElaboracinDNP. Los93.00 00MWdepotencialhdricoengene eracinnoconside eranrestriccionesa ambientales. *Corresp pondenalasreservasremanentesdecrudo(1.776MB BPE)ygas(778MB BPE).

Considerando estas perspectiva y para qu el sector se consolide como una locomotora de s as ue e crecimiento para el pas, el Gob bierno debe enfocarse en asegurar el abastecimie n ento energtico interno oenelmedia anoylargoplazo,cerciorndosequeto odosloscolom mbianosteng ganaccesoa las fuentes de energa requeridas para satisfac sus nece a cer esidades, y s exploten los recursos de se maneratalquemax ximicensuco ontribucinaldesarrolloso ostenibledel sector. Lo ant terior ser po osible si se mantienen la polticas q le han p m as que permitido al sector crecer y oyectosdeampliacinde expand dirse,sehace enajustesal marcoregula atorioquepr romuevanpro ela oferta ysegarantiz zaqueelmar rcoinstitucionaldelsecto orpuedaimp pulsar,contro olar,yregular rla actividadenergtica seconmicos a.Assepodr rangarantiza arlosrecursos snecesariosp parahalarotr ros vagone esquedependendelaport tedelsector. . Elsectorelctricoh halogradopo osicionarseco omounsecto ordetallamu undialgracias salasreform mas legales squepermitieronsudesa arrollocomo unmercado organizadoy yalaparticip pacincadav vez mayordelsectorpr rivadoenlosd diferentessegmentosdel acadena. Los esq quemas regu ulatorios en este sector han permitido la expansi de su infraestructura: en e h o n genera acin, la subasta del carg por confiabilidad reallizada en el 2008, permi go iti asegurar la adicin n,duranteelperiododel2 2012al2018,de3.421MW Wdenuevac capacidad;en ntransmisin, ,el esquem de convocatorias ha permitido la expansin de sistema, pr ma p e el ropiciando el aumento en la n cobertura, la confi iabilidad, y la continuida en el ser l ad rvicio, bajo c criterios de eficiencia y de versionistasq queparticipa nenelsector.Esascomo oenlosltim mos remuneracinadecuadaalosinv cuatro aos se log graron invers siones por USD$344 mill ones en pro U oyectos de tr rasmisin, y se alcanz unacobertu uradel95%e enelSistemaInterconecta doNacional. Noobs stanteloante erior,comoc consecuencia delfenmen nodelNio,e elsectorafro onten2009 un nivel de aportes hdricos por debajo de los promediios histricos, generando un descen d h o nso acelera en los ni ado iveles de embalse en el segundo sem s mestre del mis smo ao. Est situacin f ta fue controladapormed didasadiciona alesqueforza aronlautiliza cindelageneracintrm micadelpas. Con el objeto de prever con an p nticipacin las medidas ne ecesarias par enfrentar la presencia de ra estefe enmeno,lasprincipalese estrategiasde elapolticas sectorialesta arnenfocada asenfortalec cer el mer rcado de ene erga mayorista, especialmente el esq quema del c cargo por confiabilidad y la y comerc cializacin de energa el e ctrica, para asegurar el suministro elctrico en situaciones de hidrolo ogaextrema, ,sinlainterve encindiscrecionaldelGo obierno.
217

Respecto al sector de hidrocarburos, ste ha crecido considerablemente en los ltimos cuatro aos gracias a reformas realizadas como la creacin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en el ao 2003, la cual separ los roles de administracin del recurso de las actividades comercialeseindustrialesdeEcopetrol,laextensindeloscontratosdeasociacinhastaelfinal desuvidatil,laliberacindelasexportacionesdegasylacreacindeunesquemacontractual atractivoanivelinternacional. Loanteriorsereflejaenelaumentodeindicadoressectoriales,porcitarsloalgunosdelosms relevantes, en el ltimo cuatrienio se suscribieron 229 contratos de exploracin y produccin, y TEAS138, la ssmica aument de 48.624 km2 equivalentes entre 2002 y 2006 a 64.808 km2 equivalentesentre2006y2010,yselograumentarlaproduccinde529.000BPD139en2006alos 785.000BPDpromedioaoen2010. Esteincrementoenlaproduccin,hapermitidocontinuaralejandoelfantasmadelaprdidadela autosuficiencia petrolera, incorporando reservas por 1.381 Mbbl140 en los ltimos 4 aos, y mostrandoperspectivasdeautosuficienciahastaelao2020(figuraIII28).
FiguraIII28.Autosuficienciapetroleradelpas
800 700 MilesdeBarrilesDa 600 500 400 300 200 100 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

OFERTA FuenteMinisteriodeMinasyEnergaANH.

DEMANDADECOMBUSTIBLES

CAPACIDADDEREFINACIN

Para que los avances en materia petrolera se consoliden, es preciso continuar fortaleciendo el esquema de incentivos a la inversin privada, mejorando y profundizando los desarrollos regulatoriosenlossegmentosdetransporte,almacenamiento,distribucin,ycomercializacinde crudosysusderivados,conelfindegarantizarelabastecimientodemaneracontinuayconfiablea losusuarios. En cuanto al desarrollo del gas licuado de petrleo (GLP), mediante el desarrollo de un marco regulatorio orientado a un esquema de marcas para la prestacin del servicio, se pudo vislumbrarunaorganizacinindustrialquellevalsectoraseratractivoparaelinversionista,ypor ende, a prestar un servicio de calidad, seguridad, y confiabilidad para los usuarios. Conforme a

138 139

ContratosdeAsistenciaTcnicaporsussiglaseningls. Barrilespordacalendario. 140 Millonesdebarriles. 218

este panorama, es necesario consolidar el esquema de marcas para la distribucin y comercializacindelGLP. Por el contrario, el servicio del gas natural present un racionamiento durante la ocurrencia del fenmeno del Nio, lo que oblig a una intervencin estatal para asignar el gas natural a los sectores prioritarios de consumo, principalmente en el interior del pas, donde se tena una escasezdelproducto,exacerbadaporrestriccionesenlacapacidaddetransporte. Este evento debe ser objeto de reflexin y anlisis para las entidades gubernamentales, con el propsitodeajustarloslineamientosdepoltica,laregulacin,lavigilanciayelcontrol,parapoder posicionarnuevamenteestesectorenlacanastaenergticadelpas. Por otra parte, el sector minero, pese a estar rezagado comparativamente en trminos de institucionalidad, formalizacin, y consolidacin industrial, ha atrado inversin en niveles elevadosyconsistentesenlosltimosaos.Lainversinextranjeradirectaenelsectoraument enun74%pasandodeUSD$1.783a3.094millonesde2006a2009.Graciasaesto,hoyendael sector minero ocupa el segundo rengln en las exportaciones del pas, las cuales ascendieron a USD$13.786millonesenel2009,siendoelcarbn,elferronquelyelorolosprincipalesproductos. Enlosltimos4aos,elGobiernoseenfocenrealizarunaseriedeajustesalCdigodeMinas, Ley685de2001,deloscualespuedendestacarselossiguientes:ladisminucinenlosplazosde prrrogadelaconcesinminera,pasandode30a20aos,lainclusindeprocesosdeseleccin objetiva para la entrega de reas y el nuevo plazo para la legalizacin de la minera tradicional. Adicionalmente,seaumentelconocimientodelsubsuelorealizando27.000kmenpromediopor ao,alcanzandounacoberturadel51%delpasengeologabsica,34%engeoqumicay6,27%en geofsica en escalas 1:100.000, siendo ste un insumo esencial para la adecuada explotacin y aprovechamientodenuestrosrecursosmineros. Considerando este panorama, se requiere adelantar una serie de reformas para consolidar y materializarlasinversionesenelsector,yasposicionaraColombiacomounpasmineroanivel mundial.Enestesentido,esprimordialfocalizarlosesfuerzosenconfigurarunainstitucionalidad queseacapazderesponderaldinamismodelsector,teniendoencuentalaproblemticaexistente en todos los niveles de la cadena productiva. De la misma manera, es prioritario erradicar la extraccin ilcita de minerales, la cual ha producido una mala percepcin de la sociedad colombiana hacia el sector minero, debido a los daos causados al medio ambiente y a la sociedad. Para consolidar el sector minero como un motor para el desarrollo econmico, es preciso mantenerunainterrelacinconotrossectores:establecercanalesdecomunicacinfluidosconel sectorambiental,mejorarelmanejoconcomunidadesenreasdeinfluenciadelosproyectosen las fases de diseo, desarrollo, y operacin y coordinar con el Ministerio de Transporte para identificarlasnecesidadesdeinfraestructuravial,frreayportuaria. Otro aspecto relevante es formar capital humano en los niveles tcnicos y profesionales, con el objetodemejorarlasprcticasdelaactividadmineraylacalidaddevidadelosmineros.

219

a)

Fortalecimiento, consolidacin y expansin del sector elctrico


1. Ajuste institucional del sector elctrico

Con el propsito de aprovechar de manera ptima, eficiente y sostenible los recursos de generacin de energa elctrica, y fomentar la competitividad del sector en el mbito internacional,elGobiernonacionalimpulsarunareformainstitucionaldondeseestablezcanlos responsablesdedefinirlapoltica,elplaneamiento,laejecucindeproyectos,laestructuracinde subastas y el manejo de Fondos Especiales. As mismo, el Gobierno nacional fortalecer la regulacin con el fin de transmitir confianza a los distintos agentes de la cadena, revisando los procesosyestableciendolosmecanismosparamejorarlatransparencia,diligenciayconsulta.

2. Mercado de energa elctrica


Paraconsolidarelsectorelctricocomoejededesarrolloproductivo,sefortalecerelmercadode energa bajo criterios de transparencia, y mediante una operacin independiente y eficiente. En este sentido, el Gobierno nacional: (1) consolidar el sistema de informacin existente para que que sea robusto y se ajuste a las distintas fuentes de informacin a lo largo de la cadena. As mismo, impulsar las medidas necesarias para que este sistema cuente con un mdulo sobre contabilidadregulatoriaquecompilelainformacinclaveparadesarrollarmetodologastarifarias; (2) continuar fortaleciendo la eficiencia y la transparencia en la operacin, regulacin, administracinydespachodelMercadodeEnergaMayorista(MEM);(3)promoverenconjunto con los agentes del mercado, la creacin de instancias y mecanismos de auto regulacin; y (4) evitar introducir contribuciones o impuestos adicionales a los ya existentes en las transaccionesrealizadasenelMEM,conelfindeasignardemaneraeficientelosrecursos.

3. Cadena productiva para el crecimiento


Alolargodelacadenadelsectorelctrico,esnecesarioadelantarestrategiasdepolticayajustes regulatorios que permitan mejorar la operacin y garantizar la confiabilidad y calidad en la prestacindelservicio.Encuantoalaactividaddegeneracin,esprecisoconsiderarqueelactual esquema de cargo por confiabilidad ha logrado establecer un balance en el portafolio de tecnologas de generacin, basndose en criterios de eficiencia econmica y previendo condicioneshidrolgicascrticasparalaasignacindeenergafirme. Por lo tanto, la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG) incorporar las medidas necesariasparaasegurarladisponibilidadyelaccesoalservicio,procurandominimizarloscostos degeneracincobradosalosusuariosfinales,manteniendolacompetenciaporcostos, otorgando trato igual en el esquema de cargo por confiabilidad, independientedelatecnologadegeneracin yfomentandounmecanismodeformacineficientedeprecios. Conrelacinalatransmisindeenerga,elGobiernonacionalpromovermedidasqueincorporen criteriosdeconfiabilidadyeficiencia e incentiven el uso de nuevas tecnologasenlaexpansiny operacin del Sistema de Transmisin Nacional y los Sistemas de Transmisin Regional. La
incorporacin de dichas medidas se realizar procurando soluciones de costo mnimo al usuario final a travs esquemas de competencia y la reduccin del impacto ambiental y social de los proyectos.

220

Asmismo,establecerlosmecanismosdecoordinacinconlasautoridadeslocales,paraquelos Planes de Ordenamiento Territorial permitan el desarrollo de los sistemas de transmisin, especialmente en reas urbanas. Finalmente, continuar promoviendo el desarrollo de InterconexionesInternacionalesdeElectricidadquesirvanparaconsolidarlaindustriadeenerga elctricacomounsectorexportadordetallamundial,atravsdelabsquedayconcertacinde esquemasquepermitanelintercambiobajocriteriosdeeficienciaybeneficioparaelmercado,sin perjudicaralosusuariosnacionales. Gracias a los esfuerzos del Gobierno nacional, en los ltimos dos cuatrienios la mayora de las empresaspblicasdedistribucindeenergahanlogradosanearsusfinanzasymejorarsugestin administrativa.Sinembargo,esnecesariocontinuarfortaleciendolainstitucionalidadyelcarcter empresarialdeestaactividad,porloqueparaelGobiernonacionalserunaprioridadconsolidar las prcticas de Buen Gobierno Corporativo y continuar con la vinculacin de inversionistas estratgicosenlasempresasdedistribucin. En cuanto a los aspectos regulatorios en la actividad de distribucin, el Ministerio de Minas y EnergaconjuntamenteconlaCREGdebern:(1)evaluarlapertinenciadecontinuaraplicandoel esquemadetarifanicaenlareasdedistribucin(ADD);y(2)considerardentrodelasprximas metodologastarifarias,eldesarrollodesistemasdedistribucincontecnologasquepropicienun papel activo de la demanda141 y permitan prestar servicios con valor agregado, como las redes inteligentesylageneracindistribuida. En cuanto a la comercializacin de energa elctrica, es necesario garantizar la adecuada prestacin del servicio a los usuarios finales y establecer unas reglas claras para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de todos los agentes que participan del mercado mayorista y procurarlasolidezfinancieraeidoneidaddelosprestadoresdeesteserviciopblico. En este sentido, se revisar la reglamentacin actual sobre la participacin de los comercializadores en el MEM, se establecern mecanismos que limiten el nivel de exposicin a bolsadeestosagentesyseexigirelcumplimientodeciertosrequisitos,comorespaldodecapital o garantas financieras idneas, para participar en el mercado. Igualmente, la CREG explorar esquemas alternativos basados en criterios de eficiencia para la prestacin del servicio de comercializacin de energa que estimulen una mayor competencia142 y promuevan el desarrollo deestemercado,garantizandoelaccesouniversalalservicio.

4. Energa para el desarrollo de la poblacin ms vulnerable


LadestinacindelosrecursosdelosFondosEspecialesdelMinisteriodeMinasyEnergadirigidos a mejorar la cobertura y calidad del servicio a la poblacin ms vulnerable, se realizar bajo criterios que promuevan la equidad regional y teniendo en cuenta el Plan Nacional de Consolidacin Territorial. As mismo, el Gobierno nacional trabajar en la implementacin de esquemas sostenibles y financieramente viables que permitan la prestacin del servicio para los usuariosmspobres. Losplanesdedesarrollo,expedidosparalosdoscuatrieniosanteriores,plantearonlacreacin y ampliacin de fondos especiales con el propsito de resolver los problemas de informalidad e
141 142

Enparticularlademandanoregulada. Enparticularlademandanoregulada. 221

ilegalidadenlaprestacindelserviciodeenergaelctrica.Apesardelasmejorasenlosniveles deprdidasenelSistemaInterconectadoNacional(SIN)ydelosprocesosdenormalizacincon recursos del Programa de Normalizacin de Redes Elctricas (PRONE), los problemas de subnormalidad y de prdidas de energa persisten. Por esta razn, es necesario replantear la estrategia para atacar los problemas mencionados y entrar en una nueva etapa de evolucin, especialmenteparalosesquemasdiferencialesdeprestacindelservicio. Durante el presente cuatrienio se reglamentarn los mecanismos que permitan eliminar de manera gradual los esquemas diferenciales del servicio. En este sentido, y considerando que el Ministerio de Minas y Energa, a travs del Decreto 387 de 2007, dio los lineamientos para establecer los planes de reduccin de prdidas de energa elctrica, se debe: (1) impulsar los esquemas prepago, y las redes anti fraude en las Zonas Especiales; (2) focalizar los recursos del FondodeEnergaSocial(FOES)alosusuariosconmenorcapacidadeconmicaycrearincentivos parasunormalizacin.EnloreferentealasZonasNoInterconectadas,yapesardelosesfuerzos delInstitutoparalaPlanificacinyPromocindeSolucionesEnergticas(IPSE),delainyeccinde recursos a travs del Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas No Interconectadas (FAZNI) y de los subsidios por menores tarifas, la cobertura y continuidad del servicio es baja. No obstante, y dado que la poltica ha sido la correcta, se incrementarn los esfuerzos,siguiendoestemismocamino. El Gobierno nacional dar los incentivos para que la gestin de las empresas prestadoras del serviciodeenergaenlasZNIobedezcaacriteriosdecarcterempresarial,buscandoelaumento enlacoberturayelmejoramientoenlacalidad.Enestesentido,elMinisteriodeMinasyEnerga seenfocaren:(1)desarrollaresquemasdereasdeservicioexclusivo,dondelascondicionesdel mercadolopermitan;(2)priorizarlageneracinbasadaenenergasrenovables,enconcordancia conlaspolticasdeusolimpioyeficientedelaenerga,ylosplanesdeexpansindegeneracin para ZNI; (3) priorizar la inversin en aquellas reas enmarcadas en el Plan Nacional de ConsolidacinTerritorial;y(4)adelantarlosproyectosdeinterconexindelasZNIalSINquesean econmicayfinancieramenteviables,utilizandolosrecursosdelFAZNI. Con el propsito de poder generar una diferenciacin en materia de polticas para atacar las problemticas particulares que se presentan en las diferentes regiones, el Gobierno nacional crear una serie de mecanismos al interior de los Fondos administrados Fondo de Apoyo FinancieroparalaEnergizacindelasZonasRuralesInterconectadas,FAER,FAZNIyPRONEpara queseasignenlosrecursosbajounesquemadeparticipacinpordemanda,queademsasegure laasignacinenlasregionesdemayorproblemtica.

b)

Actividad exploratoria de hidrocarburos y confiabilidad en los sistemas, con aprovechamiento sostenible de los recursos
1. Fortalecimiento institucional

Para avanzar en la consolidacin de un modelo institucional competitivo para el sector, el Ministerio de Minas y Energa analizar y revisar la asignacin de funciones de definicin de poltica,regulacinyfiscalizacinentresusdiferentesentidades,enfocndoseprincipalmenteen establecerlasherramientasnecesariasparaladefinicindepolticasmediante:(1)fortalecimiento

222

delossistemasdeInformacinSICOM143ySIGH144,ylacreacindeunsistemadeinformacinde transporte; (2) el incremento del volumen de informacin del sector de Biocombustibles para teneruninventariomsactualizado;y(3)laconsolidacinyelfortalecimientodelreatcnicade la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), con el objeto de responder oportunamente al crecimientodelsector. As mismo, se fortalecer el marco institucional en el sector de gas natural para un mejor desempeoycoordinacinentrelosagentes,loqueexige:(1)contarconunnuevoagenteidneo y neutral, responsable de la coordinacin de todos los agentes, que recopile, analice y publique todalainformacinqueelmercadorequiere,queadministrecontransparencialosmercadosde corto plazo y en general pueda ejercer todas aquellas funciones que permitan una gestin eficientedelsistemay(2)ajustarelConsejoNacionaldeOperacindegas(CNOGAS),paraque desarrollelosacuerdosoperativosyprotocolosqueserequieranparanivelarelsector,deacuerdo alasmejoresprcticasinternacionales. Por otro lado, el Gobierno nacional determinar la viabilidad desde el punto de vista tcnico, jurdico, y econmico de crear un ente regulador de los precios de combustibles lquidos derivados, biocombustibles, y Gas Natural Comprimido Vehicular (GNCV), y crear un ente que vigile y controle la cadena de combustibles. Estas funciones de regulacin y control podrn ser realizadasporentidadesnuevasoutilizandolaestructurainstitucionalexistente. El ente regulador se encargar de tomar las decisiones acerca de la formacin de precios y de tarifas de la cadena del downstream de los combustibles lquidos, biocombustibles y GNCV, de maneratcnica,imparcialytransparente,evaluandolasmedidasadoptadasycorrigindolassegn losresultadosevidenciados.Porsuparte,elotroenteseencargardelavigilanciaycontroldelos agentesparagarantizarelcumplimientodelareglamentacinregulatoriaytcnica.Paraasegurar suestablecimientoyfuncionamiento,elGobiernonacionalpodrcrearunmargenespecialdentro delaestructuradepreciosdecombustible.

2. Aprovechamiento de los recursos hidrocarburferos


Esfundamentalmantenerlascondicioneseconmicas,laseguridadfsicaylasreglasvigentesen materiacontractual,conelpropsitodeconsolidarlainversinqueestllegandoalsector,yde estamaneraalcanzarlasmetastrazadasparaelcuatrienio.Estambinnecesarioampliarelnivel deconocimientodelsubsuelo,especialmenteenaquellascuencasnoexploradas,paraconocersu potencialypoderlasentregaralosinversionistasbajoesquemascompetitivos. Dentro del cumplimiento de sus funciones, la ANH ha avanzado satisfactoriamente en la adjudicacin de bloques tanto para exploracin como produccin, lo cual refleja una asignacin eficiente del recurso. Sin embargo, es necesario profundizar su fortalecimiento y aumentar su especializacinparaqueseacapazdedesarrollarcadavezunpapelmsefectivo. Comopartedeesteesfuerzoesnecesarioidentificarymaterializarelpotencialenyacimientosno convencionales, considerando aspectos ambientales y promoviendo la maximizacin de la explotacindelrecurso,enconcordanciaconlasituacindeabastecimientoenergticodelpas. Para ello, el Gobierno nacional contratar los estudios necesarios para establecer un modelo
143 144

Sistemadeinformacindelacadenadedistribucindecombustibleslquidosderivadosdelpetrleo. SistemasdeInformacinGeogrficaparaelSectordeHidrocarburos. 223

contractualyelaborarlareglamentacintcnicanecesariaparalaexploracinyexplotacinde yacimientosnoconvencionalesdehidrocarburos,dentrodelosquesedestacaeldegasmetano asociadoalcarbn. Encuantoalgasnatural,elGobiernonacionalestablecerlineamientosdepolticacentradosenel aseguramientodelabastecimientoenelmedianoplazoyenlaconfiabilidaddelaprestacindel servicio. Para ello, debe seguir dos estrategias: (1) profundizar en la promocin de la actividad exploratoriamediantelalibertaddelasexportaciones,lascualesobedecernacriteriostcnicosy transparentes que tengan en cuenta el abastecimiento interno; y (2) crear un esquema que permitaimportargasnatural,paragarantizarelabastecimientointerno,bajoelmecanismoms eficientedesdeelpuntodevistatcnicoyeconmico.

3. Garantizar la expansin y el acceso a la infraestructura


Sibienelaprovechamientodelrecursodeunamaneraeficienteysostenibleesmuyimportante en la cadena de produccin, se debe garantizar el acceso a la infraestructura de transporte mediante la ampliacin de la capacidad de almacenamiento en tanques, y de transporte por oleoductos,gasoductosypoliductos,deacuerdoconcriteriosdeeficienciaeconmicaysuficiencia financieraqueasegurenlacontinuidadyconfiabilidaddeestosservicios. Para el caso de oleoductos, se espera contar con una capacidad mnima de transporte de aproximadamente 1200.000 BPD y 300.000 BPD de diluyente adicional para finales del ao 2013145,ascomounacapacidaddetransporteengasoductosde1.375MPCD146enelao2014147. La expansin en la capacidad de transporte por ductos contar con una coordinacin interinstitucionalanivelnacionalylocal,quepermitadesarrollarlosproyectosdeampliaciny/o construccin, con un enfoque de desarrollo sostenible, considerando los impactos sobre las comunidades148yelentornoenqueseejecutanlosmismos.Loanterior,priorizandolaexpedicin de licencias ambientales, los permisos de cruces de vas y ferrovas, concesiones en puertos, accesos a la infraestructura disponible149, consultas con las comunidades, entre otros aspectos relevantes,paraasegurarquesuentradaenoperacinnoafecteelabastecimientodelpas.

4. Ampliacin y modernizacin de las refineras y fortalecimiento de la cadena de distribucin y comercializacin de combustibles


Es necesario poder establecer los lineamientos de poltica y ajustes regulatorios que permitan garantizarlaconfiabilidadenelsuministrodecombustibleslquidosygascombustibleatodoslos sectoresdelaeconoma,enparticular,enmomentosdecongestincomolaregistradaduranteel fenmeno del Nio. Bajo estos criterios, el Gobierno nacional deber adelantar acciones en los segmentosderefinacin,transporteporpoliductos,ydistribucindecombustibles.

Fuente:MinisteriodeMinasyEnerga. Millonesdepiescbicosalda. 147 Fuente:MinisteriodeMinasyEnerga. 148 Este desarrollo sostenible tendr como consideracin que se cuente con una satisfaccin razonable de expectativas de la comunidad,quelainformacinseapblicaypermanenteyquesecuenteconunapoyoalosproyectosporpartedelasinstituciones regionalesylocalesconunasreglasclarasenelrelacionamientoIndustriaComunidadGobiernoslocalesyregionales. 149 Enparticularelaccesoapuertoyalasboyas.
146 145

224

Laprimeradeellasseenfocaengarantizarlaconfiabilidadenelsuministrodecombustibles,para lo cual es importante que el Ministerio de Minas y Energa socialice e implemente el Plan de ContinuidaddeCombustiblesLquidosDerivadosdelPetrleo,elcualbuscasoportarduranteuna contingencia150elabastecimientodelosproductosdestinadosalademandanacional.Enelmismo sentido, y para enfrentar efectivamente fenmenos de desabastecimiento temporal, nacional, o regional de los combustibles lquidos, es necesario establecer un estatuto de racionamiento, definiendolasprioridadesdesuministroporsectoresdeconsumo. En segundo lugar, se continuar con la consolidacin de los procesos de expansin y modernizacin de las refineras del pas, con el fin de mejorar la calidad de los combustibles y garantizarlaconfiabilidaddelsistema. Encuantoaltransportedecombustibleslquidosporpoliductos,elMinisteriodeMinasyEnerga debe:(1)expedirlanormativanecesariaparareglamentarlaactividaddetransporteenpoliductos y su metodologa tarifaria; (2) administrar el Sistema de Informacin de Transporte (SIT) por poliductos;y(3)crearmecanismosquepromuevanlaeliminacindelasbarrerasexistentespara el uso de terceros de las facilidades logsticas para importar y exportar combustibles en los puertos. Por ltimo, es importante resaltar que dentro del proceso de desregulacin y desarrollo del mercado de derivados del petrleo, se han adoptado las medidas necesarias para crear condicionesquefacilitenlaentradadenuevosactoresprivadosenlacadenadeldownstream.En talsentido,conlaexpedicindelDecreto4299de2005,sedieronlasnormasparadesarrollarla cadenadecomercializacin,garantizandolacompetenciasobreunasbasesmnimasdeigualdad para los agentes, maximizando los beneficios para el consumidor final, y previniendo la comercializacinilegaldecombustibles.Paraelcumplimientodedichaspautas,esnecesarioque tantolosagentesdelacadenacomolosorganismosdecertificacin,cuentenconunreglamento tcnico claro y acorde a las nuevas disposiciones tcnicas y ambientales aplicables. Adicionalmente,elGobiernonacionalevaluarelmarcosancionatorioactualylofortalecercon el fin de que se genere un desincentivo a la comisin de delitos en los diferentes niveles de la cadena. Encuantoalgasnatural,elprimerretodelsectorsecentraenestablecercriteriosdeconfiabilidad que sean eficientes econmica y financieramente. Con este fin, se analizarn alternativas de construccin de infraestructura nueva en transporte y distribucin, teniendo en cuenta las valoracionesqueconsiderenlamenorrelacincostobeneficioparalosusuariosfinales. Ensegundolugar,sedebengenerarmecanismosparalacomercializacinmayoristaqueincentive las inversiones en exploracin gasfera, promoviendo esquemas de contratacin que permitan a losinversionistasmitigarlosriesgosdedemanda,tenerlaremuneracinadecuada,ypromoverla estandarizacin de contratos de suministro y transporte. En este sentido, se desarrollarn mecanismos flexibles con incentivos que propicien el incremento de la oferta de gas en firme y permitanlaformacinlibredepreciosapartirdesealesdeescasez. Cuando existan agentes con posicin dominante, la CREG establecer los mecanismos que considere idneos para determinar los esquemas de comercializacin del gas adecuados ante estassituaciones.
BajoelsupuestodefallaysalidadeoperacindelarefineradeBarrancabermejaporunperododeterminadoyelusodelPoliducto MansillaTocancipcomounplandecontingenciaporfallaenelsistemaSalgarMansilla. 225
150

Porotrolado,esimportantequelasmetodologasderemuneracindedistribucindegasnatural considerenanlisiseconmicoscomparativosfrentealenergticosustituto,cuandoseanalicesu viabilidaddeexpansin. Los logros en el sector deGas Licuado de Petrleo (GLP) han sido representativos, sin embargo, persistenproblemticasasociadasconelsuministrodeGLPcomocombustibleenlaRefineraen Barrancabermeja, su uso como materia prima del sector petroqumico y los mantenimientos peridicosenlaRefinera,considerandoqueexisteunnicoproveedordeestecombustibleenel pas. En este sector, los esfuerzos del Gobierno nacional para los prximos aos, estarn dirigidos a consolidar la reorganizacin empresarial, va el esquema de marcas implementado, con el fortalecimiento del marco regulatorio y reglamentario que permita: (1) promover la libre competencia en el suministro de GLP mediante el acceso de nuevos agentes y definir las obligaciones y responsabilidades en el suministro de GLP a travs de la firma de contratos; (2)definirmecanismosparalaproteccindelosusuariosdeGLPcomoelestablecimientodeun estatuto de racionamiento; (3) establecer mecanismos de confiabilidad en la prestacin del servicio; y (4) fomentar la diversificacin de los usos de este combustible para incrementar la competenciaensusuministro,distribucinycomercializacin.

5. Relacin Gobierno industria y desarrollo de servicios complementarios


Lasperspectivasdelasanteriorespolticas,hacenquelaindustriapetroleraydegasdemandeuna seriedeservicioscomplementariosquetendrnqueadaptarseparapodercumplirconlasmetas deproduccin,transporte,refinacin,distribucin,ycomercializacin. Considerandoloanterior,elsector,encabezadelMinisteriodeMinasyEnerga,trabajarporel mejoramiento de la competitividad de la industria y de los bienes y servicios complementarios mediante:(1)laconsolidacindelaAgendaGobiernoIndustria,conelfindeidentificarenetapas tempranasproblemticasasociadasaldesarrollodeproyectos;(2)larevisindelaposibilidadde crearclsterespetroqumicosalrededordelarefineradeBarrancabermejaylaconsolidacindel existenteenCartagena,generandovaloragregadoenlaindustriayaumentandolacapacidadde creacin de empresas y empleo alrededor de estas dos ciudades; y (3) la estructuracin de un programa para la industria de bienes y servicios petroleros, que contemple la formacin y capacitacin del recurso humano, la innovacin e investigacin tecnolgica, el desarrollo de proveedores y la formacin de clsteres para las actividades del sector a escala nacional y regional.

c)

Fortalecimiento institucional minero para su desarrollo sostenible


1. Reforma institucional

Elpashasidoobjetodegrandesinversionesprovenientesdelextranjerodirigidasalaminerade gran escala, principalmente de Carbn. No obstante existen otros tipos de mineros que pertenecen a la minera de pequea y mediana escala, los cuales requieren un trato particular segnsunaturaleza.Ademsexisteotroniveldondesepracticalaextraccinilcitademinerales,

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lacualsecaracterizaporlaausenciadelttulominero,elincumplimientodelosrequisitoslegalesy tcnicosparadesarrollarlaactividad,laausenciadeplaneacin,ylafaltadecontrolenmateriade impactosambientalesysociales. Todoloanteriorhaceprioritariolaconsolidacindeinstitucionesfuertesquepuedanregulareste mercado, vigilar el cumplimiento de las normas vigentes e implementar mecanismos sancionatorioseficientesquepermitangarantizareladecuadoejerciciodelaactividadminera. Dichas instituciones debern ejercer las funciones y responsabilidades respecto a la formulacin de poltica, planeacin, administracin del recurso, regulacin, vigilancia, control, generacin de conocimiento del subsuelo, manejo de los sistemas de informacin, promocin, monitoreo de riesgos, atencin, y prevencin a emergencias de manera que la actividad minera sea un generador de crecimiento para el pas y para las regiones con un mnimo impacto social y ambiental. Porlotanto,elGobiernonacionalimplementarunaseriedeestrategiasparareformarelsistema institucional y normativo del sector a partir de: (1) revisar la asignacin de las competencias y funcionesdelasentidadessectoriales,connfasisenlasdelInstitutoColombianodeGeologay Minera Ingeominas y las de las delegaciones mineras en las entidades territoriales; (2) crear la Agencia Nacional de Minerales, como la autoridad encargada de promover el aprovechamiento ptimo y sostenible de los recursos mineros del pas, administrndolos y promocionndolos integralmente; (3) continuar con el ajuste y desarrollo de la normativa vigente, con altos estndares tcnicos, sociales y ambientales; (4) analizar la pertinencia de la creacin de una SuperintendenciadeMinerales,odeotrosesquemas,queseencarguedelavigilanciaycontrolde los agentes para garantizar el cumplimiento de la reglamentacin regulatoria y tcnica y de la fiscalizacindelrecurso

2. Minera competitiva, responsable y productiva


Esnecesariomejorarlasprcticasminerasconelobjetodehacerunusoeficienteysosteniblede losrecursosminerosenarmonaconelmedioambienteylacomunidad.Paraelloesindispensable incentivar la formalizacin, incluyendo a quienes practican la minera por fuera del marco legal vigente, aumentar la productividad como mecanismo para mejorar el posicionamiento de los minerales colombianos en el mercado mundial y garantizar la seguridad y la calidad laboral del personalhumanoquetrabajaenestesector. Paralograrestosobjetivos,elMinisteriodeMinasyEnergaadelantarlassiguientesestrategias: (1)consolidaraccionesparacapacitaralosmineros;(2)impulsarmecanismosdefinanciamiento paralamineradepequeaymedianaescala;(3)disearesquemasdetransferenciatecnolgica que incentiven la transformacin productiva y mejoren la productividad; (4) generar esquemas paramejorarlaseguridadmineraconunenfoquepreventivo,consistemasdeinformacinclarosy accesibles a los diferentes agentes, y que promuevan la vinculacin de los mineros dentro del Sistema de Proteccin Social; (5) evaluar la posibilidad de utilizar esquemas de cooperativismo, con el propsito de mejorar la competitividad de la minera de pequea escala; (6) analizar la convenienciadelosDistritosMineros,comounaherramientaparafocalizarlaofertadeserviciosy bienespblicos;(7)disearcertificacionesqueevidencienquelasexplotacionescumplenconlos requisitos tcnicos, ambientales y sociales requeridos;(8) liderar acciones conducentes para que ColombiaparticipeenelPlanparalaTransparenciadelasIndustriasExtractivasdesarrolladoporel

227

Banco Mundial; y (9) generar indicadores para verificar la contribucin de la minera en generar condicionesdedesarrollosostenible. Adicionalmente, el Gobierno adelantar las siguientes acciones para formalizar el ejercicio de la actividadminera:(1)configurargruposinterinstitucionalesespecializadosparacombatirprcticas ilegales y tomar las medidas necesarias para el sancionamiento de estas conductas y la judicializacin y disposicin de los bienes incautados, cuando aplique; (2) verificar que los mineralesutilizadosenotrosprocesosproductivosprovengandeunafuenteconttulomineroque se encuentre en etapa de explotacin, y que cumpla con todas las normas y reglamentaciones vigentes;(3)verificarycontrolarlosinsumosutilizadosparalaexplotacinminera;(4)culminar los programas de legalizacin de minera de hecho; y (5) impulsar la veedura ciudadana para asegurarlaefectividadenelcumplimientodelasfuncionesdelasautoridadesambientales. Por ltimo, es necesario adelantar acciones que mejoren la competitividad del sector a nivel regional, para lo cual la autoridad minera en coordinacin con otras entidades disear e implementar medidas para: (1) mejorar las condiciones de infraestructura y logstica en transporte de minerales en coordinacin con el Ministerio de Transporte, enmarcando las acciones dentro del Plan Maestro de Transporte; (2) fomentar estrategias para la agregacin de valor en los minerales, como la configuracin de clsteres y de encadenamientos productivos; (3)desarrollarlaindustriadeservicioscomplementarios;y(4)mejorarlostiemposderespuesta enlostrmitesdetitulacinminera.

3. Ampliar el conocimiento del potencial minero y los sistemas de informacin


Parapodertomarlasdecisionesdepolticaqueverdaderamentedesarrollenelpotencialminero de Colombia, es necesario contar con un conocimiento geolgico, geoqumico, y geofsico adecuadodelsubsueloquepermitaidentificarzonassusceptiblesdeserreservadasporelEstado parasuposteriorasignacinatravsdeprocesoscompetitivos. AunqueconlaexpedicindelaLey685de2001elGobiernonacionalconsiderlaimportanciade contar con un sistema robusto y georreferenciado de informacin sectorial para la toma de decisiones, ste an no se ha establecido. Por esta razn, el Ministerio de Minas y Energa avanzar en la consolidacin del Sistema Nacional de Informacin Minero (SNI), orientado a facilitareldesarrollodelasfuncionesmisionalesydondeseestablezcanconcertezalasreservas, laproduccin,elmercadolaboral,yelconocimientodelsubsuelo. ElMinisteriodeMinasyEnergacomoenterectordelsectormineroelaborarloslineamientos, deobligatoriocumplimientoparatodoslosentespblicosyprivadosquegenerenlainformacin delsector Con el propsito de generar un direccionamiento sectorial y la generacin de conocimiento adecuado, dichosistema adoptarlosdesarrollosentecnologasde informacinycomunicacin (TIC),necesariosparalasdiferentesmacrofuncionesdelsector,comoelconocimientogeolgico, laadministracindelrecurso,elfomento,ylapromocindelmismo. Duranteelprximocuatrieniodeberpriorizarseeldesarrollo,lafuncionalidad,yoperacindelas macrofuncionesdeadministracindelrecursominero,gestindelconocimientogeocientficoyel fomento minero. Es primordial que el sistema a implementar sea capaz de interactuar con los
228

sistemas de otras agencias del Estado, como las responsables de los temas ambientales y del manejodecomunidades.

d)

Interrelacin con ejes transversales

El desarrollo sostenible de la locomotora mineroenergtica, requiere contar con unos rieles slidos, entendidos como los ejes transversales, los cuales le permitan aprovechar esa potencialidadplanteadaalolargodeldocumento.Esas,comosehaceindispensablefortalecery consolidarlarelacininstitucionalconotrossectoresydimensionescomoelambiental,elmanejo con las comunidades, la seguridad, el desarrollo de infraestructura de transporte, las reformas institucionales,laformacindecapitalhumano,losencadenamientosproductivos,laagregacin devaloralosproductos,yeldesarrollodelaindustriadeserviciosybienescomplementarios,sin perderdevistalamismacoordinacinquedebedarseentrelossubsectoresmineroenergticos.

1. Lineamientos sectoriales
Dentrodelprocesodeavancedelalocomotoramineroenergtica,sedebenestableceralinterior del sector unos principios de reforma institucional que definan las directrices generales de cada subsector. Deacuerdoconloanterior,yconelpropsitodearticularlavisinestratgicaintegraldelsector, es necesario evaluar las funciones de definicin de poltica, regulacin, planeacin integral, administracin de recursos, vigilancia, control y fiscalizacin, para poder definir cules sern las entidadesencargadasderealizarlas. Enprimerlugar,elMinisteriodeMinasyEnergacomoentidadrectoradelapoltica,debetenerla capacidadderealizarejerciciosdeplaneamientodelaofertaylademandaenellargoplazo,yde simulacindepolticaparavalorarconmayorprecisinsusefectosenelsector. En segundo lugar, es importante resaltar que para la implementacin de los lineamientos de polticapensadosparalaLocomotoramineroenergticaquesehandescritoenestecaptulo,se establecernmecanismosdeasignacindelosrecursosqueprioricentantolosproyectosparala poblacinmsvulnerablecomolosaumentosenproductividad. Entercerlugar,esnecesarioestablecerquelosesquemasdeconfiabilidadyabastecimientodelos energticos definidos en este plan, no vayan en detrimento de la confiabilidad de otros energticossustitutosocomplementarios. Encuartolugar,ydadalaimportanciadeelevarlaproductividadcomomecanismoparamaximizar el impacto en el desarrollo del sector, se promover la formacin y consolidacin de clsteres alrededor de las actividades del sector, el desarrollo de mercados eficientes de proveedores de servicioscomplementariosylacreacindevaloragregadoenlaindustria.Comoparteintegralde esteesfuerzo,sefomentarlaformacindecapitalhumanoenlasreastcnicayprofesional. Duranteelltimocuatrienioelesquemadesolidaridadhamostradounatendenciahaciaeldficit, queenellargoplazosehaceinsostenible.PorlotantoesineludibleparaelGobiernoafrontaruna reforma a este esquema de solidaridad. Estudios desarrollados por distintos autores151, han
151

Cmara de Grandes Consumidores de Energa y Gas ANDI (2009). Propuestas para mejorar la competitividad de la industria Nacional; y Mauricio Santa Mara, NilsHenrik Von Der Fehr, Jaime Milln, Juan Benavides, Orlando Gracia, Erika Schutt (2009). El 229

concluidoqueelmecanismodesubsidioscruzados,basadosenlaestratificacinsocioeconmica actual, no logra focalizar adecuadamente los recursos hacia la poblacin ms pobre. En este sentido, el Gobierno nacional impulsar la definicin y expedicin de la nueva metodologa de estratificacin y dar los lineamientos de poltica pertinentes para su implementacin, garantizando los ajustes necesarios en los porcentajes de subsidios de manera que la escala redistributiva no tenga efectos regresivos y permita hacer ms eficiente la asignacin de los subsidiosenlosserviciospblicosdomiciliarios. Noobstante,mientrasseimplementadichametodologa,segarantizarlasostenibilidadfiscaldel esquemaysepropondrnlosarreglosnormativosquepermitan:(1)implementarlosmecanismos regulatorios que permitan la eliminacin gradual del subsidio al estrato 3; y (2) desarrollar los estudiosnecesariosparadeterminarnivelesdeconsumobsicodesubsistenciaqueincentivenel uso eficiente de la energa por parte de los usuarios subsidiados, pero diferenciando los mecanismosqueseaplicarnenlasZonasNoInterconectadas.Todasestasmedidasrelacionadas conelesquemadesolidaridaddebenhacersedetalmaneraquecuidenlasituacinfinancierade lasempresasprestadorasdelservicioquesonelvehculoparalaasignacindelossubsidios. Entodocaso,dentrodelaestrategiadeigualdaddeoportunidadesplanteadaalolargodeeste documento,seincluyenlossubsidiosalosserviciosdeenergaelctricaygasnatural.

2. Ambiental
Encuantoalsectorambiental,sedebencoordinaryarmonizarlasagendassectorialesparatener un licenciamiento dinmico y una respuesta del sector ambiental a los requerimientos que se vienen a futuro. Por esto, es necesario que las autoridades del Sector Minero Energtico coordinadamente con las autoridades ambientales desarrollen las siguientes estrategias: (1) mejorar la calidad e intercambio de informacin entre el sector minero energtico y el ambiental para tomar decisiones informadas en los dos sectores; (2) formular una metodologa paraprevenir,identificaryvalorarlospasivosdejadosporelsectormineroenergtico,yformular proyectos de recuperacin ambiental y compensacin en las zonas afectadas; (3) establecer un dilogo interinstitucional entre los dos sectores en cuanto a la delimitacin de reas excluidas utilizandocriteriosdedesarrollosostenibley;(4)definir,enunplazonomayoratres(3)aosel PlanNacionaldeOrdenamientoMinero,encuyaelaboracinyadopcinsetendrnencuentalas normas y directrices de poltica en materia ambiental y se realizar un anlisis ambiental estratgicodelterritorio. Lasautoridadesdeplaneacindelsectormineroenergtico,realizarnestudiosdecostobeneficio queconsiderendentrodesusanlisislasexternalidadesyencostosambientalesocasionadospor los distintos proyectos de expansin en cada sector. De acuerdo con tales resultados, las autoridades encargadas de la administracin de los recursos mineroenergticos concertarn mecanismos de compensacin y pago de servicios ambientales a las comunidades afectadas. De cualquiermaneranoseincluirnproyectosquecmoresultadodedichosestudiosarrojenenel largoplazocostosambientalessuperioresalosexcedentesfinancierosdelproyecto,niquecausen daosirreparablesaecosistemasestratgicos. Como instrumento para fortalecer la eficiencia, confiabilidad y planeamiento en el sistema de generacin elctrica, y a la vez utilizar la informacin de aportes hdricos recopilada por las
mercadodelaenergaelctricaenColombia:caractersticas,evolucineimpactosobreotrossectores.CuadernosdeFedesarrolloNm. 30. 230

generadorasparamitigarlosimpactosdeposiblesinundaciones,elGobiernonacionalfortalecer elbrazo tcnicodelIDEAMencuantoasuscapacidadesdeanlisisdelsistemahidroelctrico,y propiciar la coordinacin y la retroalimentacin de informacin entre esta entidad, los organismosdelsectorelctricoyelSistemaNacionalParalaPrevencinyAtencindeDesastres. En caso de catstrofes y calamidad por efecto de desastres naturales, el Ministerio de Minas y Energa deber priorizar la recuperacin de la infraestructura energtica que permita el cubrimiento y el abastecimiento de las necesidades bsicas en las zonas afectadas por la emergenciaydisearlosmecanismosquepermitancubrirloscostosadicionalesqueimpliquen estasinversiones. As mismo, el pas debe prepararse para las transformaciones en la disponibilidad de recursos y nuevasdemandasenergticasgeneradasporelfenmenodecambioclimtico.Enestesentido,es importante que las autoridades de planeacin del sector energtico consideren criterios relacionadosconelcambioclimticoenladefinicindepolticaeconmicayenlaformulacinde losplanesdeexpansindecadasector.Estarealidadplanteanuevosretos,nosoloalestado,sino a usuarios y a inversionistas del sector, por lo que para enfrentarla ser necesario el aporte de todos. Dada la alta participacin de la energa hidroelctrica en el parque generador colombiano, es precisoconsiderarlosdistintosescenarioscrticosalosquepodraestarsometidoelpasteniendo en cuenta la intensidad, duracin y frecuencia del fenmeno del Nio. As mismo, es necesario considerar los distintos escenarios de demanda de Energa Elctrica y Gas combustible que podran resultar de elevaciones o disminuciones estructurales de la temperatura en las distintas regionesdelpas. Enconsideracindeloanterior,seadelantarnlassiguientesacciones:(1)laUPMEoquienhaga susveces,tendrencuentaelcambioclimticoparalaformulacindelosPlanesindicativosde expansindelacapacidaddeproduccinytransporte,yparaeldiseodelosdistintosescenarios dedemandadelossectoresdeenergaygas;(2)laUPMEtambincoordinarlaplaneacindel sectorhidroelctricoconlaautoridaddeplaneacinygestindelriesgo,demaneraqueelplande expansindelsistemadegeneracinincluyaeldesarrollodeobrasdemitigacindelosimpactos del cambio climtico; (3) la Comisin de Regulacin de Energa y Gas, revisar la regulacin del sectorparaincluirincentivosquegaranticenelabastecimientodeestosrecursos,considerandolos escenariosmencionados.

3. Social
En cuanto al aspecto social, es necesario establecer mecanismos slidos de coordinacin con el Ministerio del Interior y establecer protocolos para atender y acompaar a la industria en su relacin con las comunidades durante las fases de planeacin, implementacin, desarrollo y operacinenlosproyectos.Paraesto,serequiere:(1)fortalecerinstitucionalmenteymejorarla capacidad para atender de forma oportuna los procesos de consultas previas y el manejo con comunidades durante la restructuracin del Ministerio de Interior y Justicia; (2) definir y agilizar los procesos de consulta previa con comunidades; (3) elaborar un plan de choque para el desarrollo de consultas previas en proyectos que sean estratgicos para el sector; (4) generar canales de comunicacin con la comunidad, con informacin pblica y permanente durante las diferentes fases de desarrollo de los proyectos; (5) definir los protocolos para los

231

permisosarqueolgicosenlaejecucindeproyectos;y(6)elaborarunaestrategiadecortoylargo plazoparaelmanejodecrisissociales.

4. Poltica exterior
Enpolticaexterior,elMinisteriodeMinasyEnergaencoordinacinconlaCancillera,definirn las prioridades en trminos de relaciones bilaterales y multilaterales, procurando siempre la alineacin de los intereses de las partes involucradas en los acuerdos con la poltica energtica nacional.

5. Transporte y logstica
Elsectormineronecesitaunaarticulacinconelsectordetransporteparapoderevitarposibles cuellosdebotellaenlaproduccindemineralesydehidrocarburos.Enesesentidoesnecesario: (1)mejorarlostiemposderespuestasenlicenciamiento,permisos,ysolicitudesdelosagentesdel sector,antelasentidadesvinculadasconelMinisteriodeTransporte;(2)establecerunasolucin enladiscusingenerada porelmovimientoderedesdeserviciospblicos, conel criteriodeno generarsubsidioscruzadosentresectores;y(3)coordinaresquemasconcesionalesentrelosdos sectores,cuandoseanviablesdesdeelpuntodevistatcnicoyfinanciero.

e)

Metas
TablaIII21
Subsector Hidrocarburos Indicador Produccindepetrleoygas Unidades Barrilesdepetrleo equivalentesdiarios(BPED) Nmerodepozos Milesdebarrilesporda (Kbpd) Milesdepiescbicoporda (Mpcd) Millonestoneladasao Toneladasao Porcentajecobertura Das Porcentajecobertura Nmerodefallecidospor millndehorashombre trabajadasporao Megavatios(MW) Base 2014

990.600(1) 1.420.00 0 197 340 700(2) 1.100(2) 73(3) 48(3) 51%(2) 514 55%(4) 3,36(4) 72 80% 90 100% 1,68 205 570 1.450 1.375 124

NuevoscontratossuscritosporlaANH Nmerodecontratos Nuevospozosexploratorios(A3) Capacidaddetransportede oleoductos Capacidaddetransportedegas natural Minera Produccinanualdecarbn Produccinanualdeoro Conocimientogeolgicodelpas (escala1:100.000) Tiempoderespuestaenprocesosde otorgamientodettulosmineros. Ttulosminerosfiscalizados ndicedefatalidadminera

Energa

CapacidaddeGeneracinElctrica

13.542(2) 16

16.234 24

Tiempopromediodiariodeprestacin Horasporda delserviciodeenergaenlas cabecerasmunicipalesdelasZonasNo Interconectadas,ZNI.

Base:Sonlosresultadosobtenidosduranteelcuatrienio20062010aagosto,excepto(1)Sonlosresultadoscorrespondientesalmesde diciembrede2010,(2)Eselresultadoacumuladoadiciembrede2010,(3)Eslaproduccinanualdel2009,(4)Eselresultadodelao 2010.

232

5.

Vivienda y ciudades amables


152

El grado de urbanizacin en Colombia, el aporte de las ciudades al crecimiento econmico y los mltiplesencadenamientoseimpactossocialespositivosalrededordelavivienda,laprovisinde aguapotableysaneamiento,yeldesarrollodesistemasdemovilidad,conunmarcoadecuadode poltica, permitirn que esta locomotora sea fundamental para la disminucin de la pobreza, el crecimientoeconmicosostenibleylageneracinderiquezaylasuperacindelascondicionesde calamidad pblica ocurrida en el pas por la ola invernal 20102011, con un mayor equilibrio regional153.

a)

Diagnstico

Lapolticaurbanahatenidoavancesimportantesenlosltimosaos(UNHABITAT,Stateofthe World Cities: 2008/2009). La Estrategia de Ciudades Amables de la Visin 2019 ha generado procesoscadavezmsintegralesanivellocal,articulandoinversionesenvivienda,aguapotable, movilidad, saneamiento bsico, entre otros, logrando as un avance satisfactorio en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). No obstante, persisten dificultades para lograr un desarrollo territorial ms integral, relacionadas con: (1) falta de articulacinycomplementariedaddelosprocesosdedesarrolloterritorialaescalametropolitana o regional lo cual dificulta la formulacin, estructuracin financiera y ejecucin de proyectos urbanoregionalesestratgicos154;(2)deficienciasenelconocimientoeincorporacinadecuadade las restricciones ambientales y de las condiciones de riesgo en los procesos de planificacin y ordenamientourbanoyregional;(3)debilidadesenlaestructurainstitucionallocaldelsectorde agua potable y saneamiento bsico que afecta el proceso de formulacin de polticas, su implementacin y articulacin con otros sectores involucrados en el desarrollo urbano; y (4)presenciadeasentamientosprecariosenlaszonasperifricasdelasciudades.Apesardelos importantes avances que sobre esta materia son reconocidos por UNHABITAT en su ltimo InformeMundialdeCiudades20102011155,para2008cercadel15%deloshogaresurbanosviven en estos asentamientos (1.370.000 hogares). A continuacin se presenta el diagnstico de vivienda,aguapotableysaneamientobsicoymovilidad.

1. Vivienda y generacin de suelo


DeacuerdoconproyeccionesrealizadasconlainformacinestadsticadelDANEparavivienday hogares,seestimaqueen2009el13%deloshogarespresentandficitcuantitativodevivienda (1.200.000hogares)156.Asmismo,duranteelperiodo20062010seiniciaronenpromedioporao cercade140.000viviendasporpartedelmercadoformal(figuraIII29),conunadinmicapositiva que se refleja en el comportamiento reciente de las ventas, las licencias de construccin y los desembolsosdelsectorfinanciero.Noobstante,conesteesfuerzoslosecubrecercadel60%de
EstecaptulosecomplementaconeldeVII.C.2:Consolidacindelsistemadeciudades. EltemadeviviendaruralsedesarrollaenlaseccinIII.C.2:Agriculturaydesarrollorural,encoordinacinconlapolticadeaguay saneamientoparaelsectorruralquesedesarrollaenesteapartado. 154 En adicin la regulacin especfica de algunos mercados no responden adecuadamente a las dinmicas y problemas de carcter regional(p.e.:aguapotable,transporte,entreotros),sinoalasdivisionespolticoadministrativas. 155 EntreloscualesseresaltanlosprogramasdeBogotyMedelln. 156 Demaneracoyuntural,segnestadsticasdelaDireccindeGestindelRiesgo(DGR),elnmerodeviviendasafectadasporlaola invernal 20102011 a enero de 2011 supera las 330.000 unidades, de las cuales por clculos preliminares del DNP deberan ser reubicadascercade82.000,y248.000podranserreparadasensitio.
153 152

233

la formacin anual de hogares urbanos, estimada en 245.000 durante este mismo periodo. Este desbalanceperjudicaprincipalmentealoshogaresconingresosinferioresa2smlmv,endondela oferta formal cubre slo el 30% de la demanda. En adicin, es importante resaltar que la crisis econmicanoafectelniveldeaccesibilidaddelaviviendaenColombia157.Comoseobservaenla figuraIII30estendicesemantieneestableentre2008y2010,conunnivelfavorable(3,7)frente alindicadorpromediodeAmricaLatinaqueselocalizaen5.
FiguraIII29.ViviendasIniciadasporao
180.000 160.000 140.000 120.000 Unidades 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

FiguraIII30.Tasadeconstruccinlegalendicede AccesibilidaddeVivienda
6 5 4
Nivel

3 2 1 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

TOTAL VIS

VIP

Ao

Tasadeconstruccindevivienda(viv/milhab.) ndicedeAccesibilidadalavivienda

Fuente:DANE,clculosDNP

Fuente:DANE,clculosDNP

En trminos de gestin de suelo, actualmente el pas cuenta con 10 Macroproyectos de Inters SocialNacional(MISN)adoptadosyenejecucinconunreapotencialparaviviendade1.852ha, as como 23 MISN en proceso, con un rea potencial bruta de 5.843 has., que permitiran la construccindeaproximadamente318.600viviendas.Asmismo,lasciudadesmayoresacienmil habitantes reportaron en el primer semestre de 2010 la existencia de 78 planes parciales de renovacin urbana y 251 de desarrollo y expansin, en procesos de formulacin, aprobacin y ejecucin,atravsdeloscualessedebenasegurarporcentajesmnimosparavivienda(Art.78de laLey1151de2007). Noobstanteloanterior,porelladodelaofertaseresaltanlassiguientesdificultades:(1)escasez de suelo habilitado para VIS y baja articulacin con sectores como agua y saneamiento bsico y educacin, entre otros; (2) falta de coordinacin de la poltica de vivienda entre la Nacin, departamentos, municipios y reas metropolitanas; (3) falta de incentivos para promover la construccin sostenible y la industrializacin de las edificaciones. En adicin, se observan bajos estndares de calidad en proyectos VIS, indicadores de espacio pblico an inferiores a los parmetrosnacionalesyescasaofertadecapacitacindemanodeobraenalgunasregionesdel pas.Porelladodelademanda,lasdificultadesson:(1)limitacionesenelaccesodeloshogares informales a sistemas de financiacin; (2) debilidad en la articulacin de los instrumentos como garantas, subsidios, crditos, etc.; y (3) limitada participacin de inversionistas privados en el desarrollourbano.
157

Medidocomolarelacinentreelpreciopromediodelaviviendasobreelingresoanualdelhogar. 234

2. Agua potable y saneamiento bsico


Laasignacinderecursospblicos158alsectorentre2002y2010pasde$1,04billonesa$2,61 billonesanuales,enpesosdel2010,locualsereflejenunincrementoconcordantedelndicede ObrasCiviles159yenunmayornmerodesuscriptoresreportadosporlosprestadoresalSistema nico de Informacin (SUI) de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD) (figuraIII31).Sinembargo,a2009lapoblacinporatenderenacueductoasciendea3,7millones depersonasyenalcantarilladoa5,8millonesdepersonassegnelDANE160.Encuantoalmanejo deresiduoslquidosyslidos,conformeacifrasdelaSSPDenelpassedisponeadecuadamente un 93% de la produccin nacional de basuras, equivalente a 22.998 ton/da en 847 municipios (2009)yactualmentesetratanapenasel27,5%delosvertimientosurbanos(2008)161.
FiguraIII31.ndicedeobrascivilesynuevossuscriptores Acueducto Alcantarillado
600 700 600 200.000 150.000 100.000 50.000 0 500 150.000

Miles Mill $

Miles Mill $

500 400 300 200 100

400 300 200 100

100.000

Suscriptores

Suscriptores

50.000

2007
IOCAcueducto

2008 Aos

2009
NuevaSuscriptoresSUI*

2007

2008 Aos

2009

Fuente:IOCDANE;SUISSPD *Correspondea426municipiosconinformacinenSUI.

IOCAlcantarillado

Delamismaforma,elesquemasolidariosectorialesdeficitario(lasnecesidadesdesubsidiosson mayores a las contribuciones) de acuerdo a estimaciones realizadas por el MAVDT, DNP,SSPD y CRA con informacin del SUI para el ao 2009, este asciende a $ 189 mil millones162 y persisten ampliasdesigualdadesregionalesencuantoaladisponibilidaddelosservicios,especialmenteen lazonarural. Porotrolado,enlosltimoscuatroaoslapolticasectorialseconcentrprincipalmenteen:(1)el diseo institucional legal y financiero para la implementacin de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y
PresupuestoNacional(incluyeGobiernonacional,SGPyFondoNacionaldeRegalas)msregalasdirectas. Indicador que permite conocer la evolucin de la inversin realizada en obras de infraestructura en el pas a partir de los pagos efectuadosporlasempresaspblicasyprivadas. 160 Incluyesolucionesalternativasparaacueductoyalcantarilladorural. 161 Demaneracoyuntural,segnestadsticasdelaDireccindeGestindelRiesgoDGR,losmunicipiosafectadosporlaolainvernal 20102011aenerode2011son717en28DepartamentosyelDistritoCapital.Especficamente,alMinisteriodeAmbiente,Vivienday DesarrolloTerritorialhanreportado129municipiosafectacionesensussistemas. 162 Estedatocorrespondea112ciudadesquerepresentanel84%delapoblacinurbanaparaelserviciodeacueductoy86ciudades querepresentanel80%delapoblacinurbanaparaelserviciodealcantarillado.
159 158

235

aseo(PDA),vinculandoalprogramaa31departamentosymsde600municipios;y(2)lareforma del esquema de asignacin, distribucin y control a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) para agua potable y saneamiento bsico. A pesar de estos avances, la estrategia de los PDA presenta inconvenientes y debe ser ajustada con el fin de flexibilizar su estructura operativa adecundose a caractersticas regionales especficas, lo cual acelerar la ejecucindeinversiones.Adicionalmente,sedebergarantizarlaarticulacinconlasestructuras tarifariasafindeasegurarlaoperacindelainfraestructuraresultante. De otra parte, la vinculacin de Operadores Especializados163 contina siendo baja en todas las regiones del pas. De acuerdo con informacin de la SSPD, a octubre de 2010 existen 548 municipiosprestadoresdirectos,deloscuales431tienenacuerdodemejoramientoconlaSSPD. Finalmente, a pesar de los avances observados en materia de regulacin tarifaria desde la expedicindelaLey142de1994,sedebenfortalecerlassealesdeeficienciaenelcomponente deinversiones,paralocualdebehaberunmayorcontrolalosrecursosrecaudadosporestavay, enelmarcodelanuevapolticaurbana,crearmecanismosparainclusinygarantaderecursos tarifarios para las obras de infraestructura requerida en los Macroproyectos de Vivienda, y en generalenlosprocesosdedesarrollourbano. Para concluir, es necesario que la nueva regulacin tarifaria apunte a desarrollar esquemas que reconozcan caractersticas regionales y que estimulen la entrada de nuevos Operadores Especializados.

3. Movilidad urbana
La movilidad urbana constituye uno de los aspectos centrales del aparato productivo de las ciudades,siendoelsoportedelasdiversasactividadeseconmicasysocialesquedesarrollansus habitantes,enlugaresytiemposdistintos,siendoelsistemadetransporteelquelasarticula.Sin embargo,elfenmenodelacongestinenlasciudadescolombianassehaconvertidoenunfactor quecomienzaaafectarlamovilidadylacompetitividaddelasmismas.Lamayoradelasgrandes ciudadesenelmundohanevidenciadoestefenmeno,causadoprincipalmenteporelaumentode la tasa de motorizacin propiedad de vehculos particulares, que termina saturando rpidamentesumallavial.Estatendencia,ligadaalaumentodelingresopromediodelapoblacin, ocurreahoraaunamayorvelocidaddebidoalmenorvalorrealdelosvehculosyalasmayores facilidades de crdito de la poblacin. La experiencia de varios pases ha demostrado que una polticaenfocadaexclusivamenteenelaumentodelacapacidadvialnoresuelvelosproblemasde congestinurbana.Adicionalmente,nohabraespaciovialsuficienteparaacomodarlastasasde motorizacinqueseproyectanparalasprincipalesciudadesdeColombiaenlosprximosaos,ni recursossuficientesparafinanciarlo. En los ltimos aos, el transporte pblico del pas ha evidenciado una disminucin en su utilizacin,debidoalascrecientestasasdemotorizacinyconsecuentementealarealizacinde viajesenmodosmotorizadosparticulares.Unaspectorelevantedelfenmenodemotorizacinen Colombia es el rpido crecimiento en la propiedad y uso de la motocicleta, situacin que ha generadounaumentosignificativoenexternalidadesnegativaspropiasdeltransportecomosonla accidentalidad,lacongestinylacontaminacinambiental.EsporestoqueelGobiernonacional,
Se refiere tanto a la transformacin de EICE en ESP, como a la creacin de nuevas empresas en cumplimiento de la normativa vigente. 236
163

en compaa de los entes territoriales ha venido implementando los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) en las ciudades con ms de seiscientos mil habitantes y, los Sistemas Estratgicos de Transporte Pblico (SETP) en las ciudades con poblaciones entre los 250.000 y 600.000, buscando equilibrar la oferta de transporte pblico de pasajeros con las condiciones reales de demanda con el fin de tener sistemas sostenibles en trminos operacionales, ambientalesyfinancieros. Una de las principales caractersticas de estos sistemas consiste en la adecuacin de infraestructuraprioritariaparaeltransportepblicomasivo,flexiblesoperacionalmente,conbajos costos de implantacin, y que han permitido racionalizar y mejorar el sistema de transporte pblico con importantes resultados en reduccin de tiempos de viajes, menor nivel de accidentalidadymejorasenlacalidaddelaire. Sin embargo, las estrategias anteriores no son suficientes, y persisten grandes retos en la implantacin y puesta en marcha de los SITM. As mismo, se prevn retos an mayores en la implantacindelosSETP,enlamedidaenqueexisteanunaproporcindelapoblacinqueno se beneficia de estos sistemas. La falta de una cobertura total en algunas de las ciudades, y la carenciadepolticaparaciudadesconpoblacinmenoralos250.000habitantes,planteanungran desafoparalaincorporacindelalogsticaurbanaenlaplaneacinterritorial. Enestesentidolarespuestaintegralquesediseeparahacerfrentealosmltiplesdesafosdela movilidad urbana en el pas tendr implicaciones no slo en la calidad de vida, desarrollo econmico y competitividad de las ciudades, sino tambin en aspectos de sostenibilidad medioambientalycohesinsocial,fundamentalesparalaprosperidaddemocrticayeldesarrollo delasregiones.

4. Elementos para considerar en el enfoque regional


Lasestrategiasdelpresentecaptulodebenresponderaenfoquesdiferencialesrelacionadoscon las caractersticas culturales y de clima, la incidencia del precio del suelo y la disponibilidad de insumos. Las dos ltimas variables estn muy asociadas con los niveles de aglomeracin y urbanizacin de las ciudades. En el caso de los servicios pblicos de agua potable, saneamiento bsicoymovilidad,losmunicipiosdebenasegurarlaprestacineficienteasushabitantes,porlo cuallacapacidadinstitucionaldelosmismosesunfactordeterminante.

b)

Objetivos

DeacuerdoconlasproyeccionesoficialesdelCensode2005,durantelosprximoscuatroaosla poblacinurbanaseincrementarendosmillonesdepersonasyseformarncercadeunmilln denuevoshogaresurbanos.Deestaforma,losobjetivosdelaEstrategiadeViviendayCiudades Amablesson: 1. Aprovechar el nivel de urbanizacin de Colombia para apoyar las metas y estrategias de disminucindepobreza.ParaestosecumplirconlasaccionesidentificadasenlosODMde incorporar,entre2004y2015,a10millonesdenuevoshabitantesasolucionesdeacueducto y11,1millonesdehabitantesasolucionesdealcantarillado(urbanoyrural),yreducirde16% al 4%, entre 2005 y 2020, los hogares que habitan en asentamientos precarios (Documento CONPES91de2004).
237

2. Aumentar la productividad en la construccin para lograr la meta de un milln de viviendas nuevas,paralocualsetendrunavisinintegraldelosencadenamientosconotrossectores, eliminandolosobstculosqueenfrentanhogares,constructoresyentidadesterritoriales.Enla focalizacindelosrecursosparalaejecucindeestametasedarprioridadalareubicacin deloshogaresafectadosporlaolainvernal20102011,ylosqueseencuentrenubicadosen zonasdealtoriesgonomitigable. 3. Incorporar parmetros de sostenibilidad ambiental, urbana y de gestin del riesgo en el desarrollo de las ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovacin urbana, Mejoramiento Integral de Barrios, sistemas de movilidad eficiente y manejo adecuado de residuos, as como en la produccin de insumos, la prestacin de los servicios pblicos domiciliariosyenlaconstruccindelasedificaciones. 4. Estructurareimplementarintervencionesintegralesdemovilidadydesarrollourbanoquese articulen con el ordenamiento territorial, apoyando y promocionando soluciones de transporte pblico masivo y no motorizado, sostenibles en trminos operacionales, ambientalesyfinancieros,articuladosconmedidasdeadministracindelademandayusodel suelo. 5. Consolidarlasreformasestructuralesenelsectordeaguapotableysaneamientobsico,para lograr impacto positivo en la disminucin de pobreza, incremento de coberturas reales de acueducto,alcantarilladoyaseo,mejoramientodelasaludylacompetitividaddelasciudades ydelsectorrural. 6. Acelerarelfortalecimientoinstitucionaldelossectoresasociadosaestaestrategiaeintroducir criterios diferenciales en las polticas que permitan atender con prioridad a la poblacin desplazada164,ylavinculadaalaRedJUNTOS.

c)

Lineamientos y acciones estratgicas


1. Sostenibilidad ambiental urbana

Las acciones estratgicas identificadas para garantizar una mayor sostenibilidad de las ciudades son: Continuar apoyando el ajuste a los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) para la incorporacin de la gestin del riesgo, los procesos de reasentamiento identificados para la atencindelapoblacinafectadaporlaolainvernal2010/2011,ascomolaubicadaenzonas dealtoriesgonomitigableyaplicarinstrumentosdecontrolurbano.Paraloanterior,laDGRy el MAVDT priorizarn, y brindarn apoyo y asistencia tcnica a las entidades territoriales, particularmente aquellas con revisin y ajuste de POT. As mismo, con el apoyo de las agremiaciones de profesionales del sector y la academia, se formular e implementar una estrategia nacional para la definicin y/o aplicacin de instrumentos de control urbano, a travsdeloscualesseprevengaomitiguenlosimpactosgeneradosporelcambioclimtico.

Implementar la Poltica Nacional de Mejoramiento Integral de Barrios Documento CONPES 3604de2009,atravsdelacualsedprioridadaloscomponentesdeseguridadciudadanay gestindelriesgo,incorporandoaccionesdemitigacinoreasentamiento.Adicionalmente,se
Las disposiciones especiales en materia de vivienda para la poblacin desplazada se encuentran en el captulo de Igualdad de oportunidadesydesarrollosocialparalaprosperidaddemocrticapolticaparalapoblacindesplazada. 238
164

ampliar la cobertura del programa de titulacin predial; se promovern acciones de ampliacindecoberturasrealesqueincluyanesquemasparaelfinanciamientodeconexiones intradomiciliarias para los hogares ms pobres y se expedir la regulacin complementaria parafortalecerlaarticulacindelosdiferentessectoresqueintervienenenelMIB.Asmismo, FINDETERfortalecerunalneaderedescuentoparalasentidadesterritoriales. FormularprogramasyproyectosdeRenovacinUrbana(RU),atravsdeloscualessepriorice la generacin de suelo para vivienda, logrando una efectiva articulacin con los sistemas de movilidad y espacio pblico. Para esto: (1) la Nacin definir las condiciones de su participacin; (2) las entidades territoriales fortalecern su capacidad de estructuracin financieraygerencial;(3)seintroducirnajustesnormativosqueagilicenydencredibilidada estos procesos (p.e.: expropiacin a favor de terceros y anuncio de proyectos); y (4) se desarrollarn nuevos instrumentos financieros y de gestin urbanstica que incentiven la participacinprivada.Porltimo,elMAVDTliderarelproyectoderenovacinurbanaintegral paraelCentroAdministrativoNacional(CAN)enlaciudaddeBogot. ExpedireimplementarlaPolticaNacionaldeEspacioPblico,mediantelacualseapoyara lasentidadesterritorialesenelfortalecimientodesucapacidadinstitucionalyadministrativa paralaplaneacin,gestin,financiacin,informacinysostenibilidaddelespaciopblico;se generarn instrumentos para regular su aprovechamiento econmico; se promovern estndares adecuados de accesibilidad para toda la poblacin y se fortalecer el control urbano.

Encomplementoaloanterior,elpresentecapituloincluyeestrategiasparaelmanejointegralde residuosslidosylquidos,eldesarrollodeedificacionessosteniblesylaconsolidacindesistemas demovilidadeficientesquepromuevanunmenorconsumodeenerga.

2. Fortalecimiento de la oferta y demanda de vivienda


Instrumentos para generacin de oferta de vivienda Laprioridaddeestecomponenteesgestionarlahabilitacindeaproximadamente7.000hectreas desueloparavivienda,paralocuallasaccionesestratgicasson: RevivirelmarcolegaldelosMacroproyectosdevivienda,ampliandosuaplicacinensuelosde renovacin urbana, acogiendo las recomendaciones de la Corte Constitucional, y acelerar la ejecucin de los Macroproyectos de primera generacin con el impulso del sector privado garantizado su articulacin con los POT. Esta estrategia debe promover la utilizacin de sistemas industrializados y sostenibles, conectividad de las viviendas a TIC, dotacin de espaciospblicosyequipamientos,ascomolamezcladeusosydiferentestiposdevivienda. SepriorizaralapoblacindeRedJUNTOS,alaafectadaporlaolainvernal20102011,ylaque est ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, tanto en la asignacin de recursos de la Nacin,comoensuvinculacindurantelaconstruccin. Celebraracuerdosdegestinconlosdepartamentosy/oreasmetropolitanasparaarticularla ofertaenlaescalaregional,promoverlaasistenciatcnica,cofinanciacinyarticulacindelas polticas de vivienda en los municipios de su jurisdiccin con Red Juntos y, apoyar la coordinacinyatencindeloshogarescuyasviviendasresultaronafectadasporlaolainvernal 20102011. Igualmente, reorientar, revisar y articular los alcances de los PDA con el fin de garantizar la provisin de estos servicios en los Macroproyectos y las dems operaciones urbanas,ascomopriorizarinversionesenviviendaenzonasconsuelohabilitado.
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En el marco del documento de poltica para la Ampliacin y Mejoramiento de la InfraestructuraEducativa,financiadoconrecursosdelPGNdelMENydelosrecursosLey21, se dar prioridad a los Macroproyectos y grandes proyectos para vivienda social. Complementariamente, se introducirn ajustes normativos para obligar a los municipios a definir metas mnimas en gestin de suelo para VIS y se definirn incentivos en educacin, salud, recreacin, deporte y seguridad, a los municipios que mejor incorporen en sus POT y planesdedesarrollo,metasyrecursossuficientesparalapromocindesueloyvivienda. EnelmarcodelapolticademercadodecapitalespresentadoenlaseccinIII.B.3.b,evaluarla viabilidad de vincular recursos de ahorro administrados por inversionistas institucionales y fondos de capital privado, para lo cual es necesario revisar el rgimen de inversiones y las normasparalavaloracindelosportafolios. Enmateriadegestindelsuelo,serevisaryajustarlaLey388de1997,particularmenteen lo relacionado con: (1) reduccin y agilizacin de trmites de formulacin y adopcin de los planesparciales;(2)mecanismosmsgilesparaelreasentamientodepoblacinenzonasde riesgo (expropiacin, licencias de urbanismo y construccin, licencias y conceptos de las autoridades ambientales); y (3) ajustar las metodologas y procedimientos tcnicos de la participacinenplusvalasdelimitacindezonasgeneradoras,avalosdereferencia,clculo, liquidacin y recaudo. De otra parte, se implementarn nuevos instrumentos financieros sobre la base del Impuesto Predial Unificado, con el fin de apalancar la financiacin de infraestructuraparaeldesarrollourbano. Definir lineamientos de poltica sobre construccin y urbanismo sostenible, que incluya el acompaamiento a las entidades territoriales para el desarrollo de incentivos locales, la definicin de estndares de diseo y construccin para el uso eficiente de los recursos, el desarrollo del Sello Ambiental Colombiano para Edificaciones y la implementacin de hipotecasverdes,entreotros. CoordinarconelSENAylasCajasdeCompensacinFamiliarlaampliacindelacoberturay focalizacin del Fondo Nacional de Formacin Profesional de la Industria de la Construccin (FIC) en regiones con baja capacidad de mano de obra, dndole prioridad a la formacin profesionaldelapoblacinregistradaenlaRedJUNTOS. Con el propsito de contar con informacin bsica para la planeacin y el ordenamiento territorial,semantendrnlosnivelesdeactualizacincatastralurbanaporencimadel90%y del70%enelcatastrorural.Paraestepropsito,elprocesodeactualizacincatastraldeber realizarseentodoslosmunicipiosdelpasporlomenoscada5aos,paralocualelIGACylos Catastros Descentralizados deben implementar sistemas modernos de captura de informacin. As mismo, el IGAC y los catastros descentralizados adelantarn acciones para: (1) implementar la actualizacin permanente; (2) revisar y modificar las metodologas de avalos masivos, conforme a las dinmicas inmobiliarias (propiedad horizontal), con el propsito de acercar gradualmente los valores catastrales a los comerciales; (3) aportar la cartografa bsica relacionada con los municipios o departamentos afectados por la ola invernal 20102011; (4) implementar las polticas de Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales y de Interrelacin de Catastro y Registro, segn lo aprobado por los Documentos CONPES 3585 y 3461, respectivamente, y; (5) apoyar la implementacin de observatorios de preciosdelmercadoinmobiliario.

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Instrumentos de financiacin para los hogares Para garantizar el acceso a una solucin de vivienda a la poblacin pobre y vulnerable del pas, como tambin a los estratos medios, se ajustarn los diferentes instrumentos con el fin de eliminar las barreras y trmites que lo dificultan actualmente. Las acciones estratgicas identificadasson: Ajustar el programa de SFV para lograr un mayor nivel de ejecucin mediante: (1) simplificacin de las bolsas del programa de SFV, orientando su atencin a travs de la gestin departamental165; (2) aprobacin simultnea del crdito y el subsidio, el cual se definir en funcin de los ingresos del hogar; (3) la generacin anticipada de la oferta de vivienda,y;(4)considerardeterminantesregionalesenlosesquemasdefinanciacin,locual incluye la definicin de subsidios diferenciales para zonas de difcil acceso (no carreteables). De otra parte, se definir un SFV diferencial para programas de renovacin urbana y/o recuperacin de centros histricos y se articular con el leasing habitacional cuando se fomenteviviendanuevadealquiler. En cuantoalosesquemasdefinanciacinparahogaresindependientes debajosingresosse debe:(1)ampliaraotrosbancoslaaplicacindelAhorroVoluntarioContractual(AVC)delFNA y/o estudiar esquemas de operacin y otorgamiento entre el FNA y la Banca Hipotecaria; (2)promoverlaimplementacindemetodologasdecalificacincrediticiaqueutilicevariables econmicasysociodemogrficas;y(3)apoyarlacreacindeentidadesdeahorroycrditoque seespecialicenenelsegmentoVIP166y/ofortaleceralasentidadesfinancierasysolidariasde microcrditoparaqueofrezcancrditoshipotecariosdeviviendaaestapoblacin,paralocual sepodrdestinarpartedelSFVacubrirloscostosdeotorgamientoyadministracin. Fomentarlafinanciacindelargoplazomediante:(1)estrategiasdeeducacinalosdeudores devivienda;(2)estudiarelaumentodelarelacindeuda/garantadeloscrditoshipotecarios; (3)definicindeunesquemaparamantenerlastasasdeintersbajasparavivienda,elcual podr utilizar, transitoriamente, instrumentos como los subsidios de tasa de inters y garantas,entreotros. Estudiar ajustes del esquema de garantas del FNG para crditos hipotecarios, ampliando su coberturaaloshogaresnoasalariadosdeingresosmedios,yrevisarlaregulacindesolvencia paracrditoscongarantasdelFNG.Encomplemento,seestudiarlaimplementacindeun segurodedesempleoparahogaresasalariados,retomandolaexperienciadelFNA. Aumentar los recursos del Fondo para la Vivienda de Inters Social de las Cajas de CompensacinFamiliar,enelmarcodelosacuerdosdegestincondepartamentosy/oreas metropolitanas.

Agua y saneamiento bsico Planes Departamentales de Agua y Saneamiento de Segunda Generacin con visin regional (PDA II) Este instrumento dinamiza la generacin o habilitacin de suelo para vivienda. En este sentido, paralasegundageneracindePDAseadelantarnlassiguientesacciones:

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Lasgobernacionesyreasmetropolitanassernlasinstanciasarticuladorasdelademandayofertalocaldevivienda. Lascualesdebenoperarbajolaregulacingeneraldelsectorfinancierohipotecario. 241

Adaptacin diferenciada de la estructura operativa de los PDA, en funcin de caractersticas regionalesydelacapacidadinstitucionaldedepartamentos,municipiosyprestadores. Fortaleceryacelerarprocesosquepermitanesquemasempresarialesdeprestacineficiente, con cierres financieros y que aprovechen economas de escala. Para ello la nacin podr implementar esquemas regionales eficientes y sostenibles para la prestacin de estos servicios, por motivos de inters social y cuando las caractersticas tcnicas y econmicas lo requieran. Fortalecer los procesos de evaluacin y viabilizacin de proyectos para acercarlos a las regiones, de forma tal que se agilice su ejecucin sin perder rigurosidad, y asegurando el cumplimiento de las condiciones tcnicas, socioeconmicas, financieras, institucionales, ambientalesyoperativasnecesarias. Articular diferentes alternativas de financiamiento pblicas y privadas, a travs del mercado decapitalesuotrosinstrumentos,conlaestrategiadePDAII,garantizandoentodosloscasos queseincluyalaidentificacinyevaluacinintegraldelosproyectos,elaseguramientodelos recursos para el pago de subsidios a la demanda y el cumplimiento de metas de coberturas reales.Adicionalmente,sevincularndemaneramsefectivaotrasfuentesderecursoscomo lastransferenciasdelsectorelctricoalosmunicipiosdequetrataelartculo45delaLey99 de1993. Con el fin de lograr el cumplimiento de los requisitos ambientales y la sostenibilidad de la oferta del recurso hdrico, se promover la vinculacin y mayor participacin de las CorporacionesAutnomasRegionalesenlosPDAII. Priorizarlaincorporacindesolucionesenacueductoyalcantarilladoparalazonaruralenlos PDAII,articuladasconlasestrategiasdeviviendarural,incorporandoesquemaseficientesde prestacindeservicios. Formularunprogramadefinanciacindeconexionesintradomiciliariasdirigidasalapoblacin mspobre,financiadoconrecursosdelaNacin,entidadesterritorialesycrdito. Articular en cada departamento los instrumentos de planificacin de los PDA II y los regulatoriosdelsector,conlapolticadeViviendayDesarrolloUrbano.

Solucin Integral y Regional de Residuos Paraavanzarenlasostenibilidad urbanaserequiereun manejointegralderesiduosslidosque alivie la demanda de suelo para disposicin final y estrategias para el tratamiento de aguas residuales que demandan altas inversiones as como suelos aptos. Para esto, las acciones estratgicasson: Definiresquemasdeasociacinpblicoprivadaenlafinanciacinyejecucindeproyectosde tratamiento de aguas residuales, teniendo en cuenta, entre otras fuentes, las siguientes: (1) planes de inversin de los esquemas tarifarios; (2) la Sobretasa Ambiental del Impuesto Predial(Art.44delaLey99de1993);(3)laTasaRetributiva,y;(4)fondosdeinfraestructura privados. Continuarconlasinversionesprevistasenlosprogramasdesaneamientodelascuencasdelos ros Bogot, Cauca, Medelln, Chinchin, Chicamocha y Otn Consota, Fonce y Laguna de Fquene.

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Implementar, en el marco de la Poltica de Gestin Integral del Recurso Hdrico, las modificaciones normativas a los instrumentos econmicos y financieros para garantizar la oferta del recurso hdrico y el control de su contaminacin, considerando su disponibilidad, calidady usos.Asmismo,definirestrategiasyreglamentar elmanejodelodos,bioslidosy reusodelagua,involucrandoaentidadescomoelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural yelInstitutoColombianoAgropecuario. Revisar y fortalecer en el marco de la estrategia para adaptacin al cambio climtico las herramientas e incentivos sectoriales para la construccin de infraestructura para el manejo deaguaslluviasurbanas. Definir una estrategia de largo plazo para el manejo de residuos slidos que establezca: (1)solucionesregionalesdedisposicinfinalarticuladasconlosPlanesdeGestinIntegralde Residuos Slidos (PGIRS) y los POT; (2) aplicacin de nuevas tecnologas, especialmente en disposicin final; (3) el manejo y aprovechamiento de diferentes tipos de residuos y la formalizacin de organizaciones de recicladores; y, (4) polticas de consumo y produccin sostenible que reduzcan la generacin de residuos y su impacto en el ambiente. En el corto plazo, es necesario definir una estrategia para el manejo y disposicin adecuada de escombros.

Buen gobierno para la gestin en agua y saneamiento El arreglo institucional que fortalezca las labores de formulacin de poltica y planificacin sectorial,permitirenelmedianoylargoplazogarantizarlaadecuadaprestacindelosserviciosy aumentosencoberturaycalidad.Lasestrategiasson: Formular e implementar una poltica de buen gobierno orientada a lograr mayor transparencia,eficienciayefectividadenlainversindelsector,enespecial,enelmarcodelos PDAII. Formulareimplementarunapolticadegestindelriesgoparadisminuirlavulnerabilidaden laprestacindelosserviciosdeaguapotableysaneamientobsicofrentealaocurrenciade eventosextremosdeorigennaturaloantrpiconointencional. Definir una poltica integral de acueducto, alcantarillado y aseo para el sector rural, que se financieconaportesdelaNacinyentidadesterritoriales,lacualdebeestararticuladaconlas estrategiasdeviviendaruraldelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural. Formulareimplementarunapolticaintegraldegestindeinformacinqueleagreguevaloral ciclo de poltica pblica en sus diferentes etapas formulacin, ejecucin, seguimiento y monitoreoyevaluacin. RevisaryajustarelSistemanicodeInformacin(SUI),enelmarcodelapolticasectorialde gestindeinformacin,paraquesoportedemaneraptimalasfuncionesdeformulacinde poltica, planificacin, regulacin y vigilancia y control. Para ello se deber, entre otras estrategias,brindarunamayorasistenciatcnica,promovermayorconectividad,implementar mecanismosparaasegurarlacalidaddelainformacinreportada,disearmejorescontrolesa la informacin reportada; y articularlo con otros sistemas de informacin ambiental y socioeconmica. Revisar la asignacin de competencias para las actividades de monitoreo, seguimiento y controldelgastoquerealicenlasentidadesterritorialesconlosrecursosdelSistemaGeneral deParticipaciones.
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Regulacin que impulse la equidad social y la productividad Losincentivosregulatoriosylaparticipacindeoperadoresespecializadosenlaprestacindelos servicios de agua potable y saneamiento bsico deben promover equidad, productividad y eficienciaenelsector.Lasaccionesestratgicasson: Expedireimplementarunnuevomarcoregulatoriodeacueductoyalcantarilladoquepermita establecer esquemas tarifarios que reconozcan caractersticas regionales, e incentiven el aumentodelaproductividadyeficienciadelosprestadores;especialmenteenelcomponente deinversin.Enloscasosenqueserequierasedesarrollarnmecanismosque:(1)permitan definir estructuras de costos regionales para sistemas no interconectados atendidos por un mismoprestador;y(2)haganviablelaoperacindelossistemas,sininversin,especialmente enelmarcodelosPDAII. Expedir un nuevo marco tarifario del servicio de aseo, acorde con las polticas ambientales, profundizando en seales de eficiencia, calidad y gestin integral de residuos slidos y ampliando incentivos para estaciones de transferencia y ubicacin de sitios de disposicin final, de forma que promuevan soluciones regionales. Este nuevo marco posibilitar la vinculacindeorganizacionesformalesderecicladoresaloscomponentesdelaprestacindel servicio asociados con su actividad, cuando las caractersticas de mercado y las condiciones tcnicasdelservicioaslopermitan. Reglamentarincentivosparaprestadoresdeserviciospblicosquehaganunusoeficientedel consumodeenergaenlossistemasdeacueductoyalcantarillado. Ajustar el funcionamiento del esquema solidario en busca del equilibrio entre subsidios y contribuciones, teniendo en cuenta la nueva metodologa de estratificacin, para lo cual se debe: (1) revisar la efectividad del mecanismo de compensacin regional implcito en la frmula de asignacin del SGP y evaluar otros instrumentos; (2) revisar e identificar alternativas de financiamiento; (3) definir un esquema de transicin para la aplicacin de la nuevaestratificacin,y;(4)desarrollarlareglamentacinnecesariaparaelestablecimientode contribucionesmnimasysubsidiosenlosdiferentesservicios,deformatalquesereduzcael desequilibrio,considerandolacapacidaddepagodeloshogaresycaractersticasregionales.

3. Instrumentos para mejorar la sostenibilidad de los sistemas de movilidad urbana


Para cumplir con los objetivos de la Locomotora de Vivienda y Ciudades Amables, se debern llevar a cabo intervenciones integrales de movilidad y desarrollo urbano que se articulen con el ordenamientoterritorial167,apoyandoypromocionandosolucionesdetransportepblicomasivoy nomotorizadocomolasquehavenidoimplementandoelGobiernonacionalatravsdelosSITMy delosSETP168,combinadasconmedidasdeadministracindelademandayusodelsuelo.Porlo cualseadelantarnlassiguientesaccionesestratgicas:

Conespecialnfasisenlasreasdeconservacinyecosistemasestratgicosparareducirlaafectacinsobresuconectividadypor tanto,laproduccinyprestacindeserviciosecosistmicos. 168 Se entiende como Sistemas de Transporte Masivo (SITM), las soluciones de transporte pblico para municipios o reas metropolitanas con poblacin superior a los 600.000 habitantes. De igual manera, se entiende como Sistemas estratgicos de TransportePblico(SETP)lassolucionesdetransportepblicoparamunicipiosoreasmetropolitanasconpoblacinentrelos600.000 ylos250.000habitantes 244
167

Disear e implementar la estrategia de EvitarCambiarMejorar (ECM). Bajo dicha estrategia depolticasedebecomenzarporevitarelusodemodosmotorizadosindividuales,atravsde unamejorintegracindeestrategiasdetransporteurbano,ordenamientodelterritorioyuso desuelo,ydemedidasintegralesdeadministracindelademanda.Paralosviajesnecesarios, sebuscarpromoveruncambiomodalenelusodevehculosmotorizadosparticulareshacia modos que son ms eficientes en el uso del espacio vial escaso, y menos intensivos en generacindeemisiones,incluidoslosmodosdetransportepblicomasivoynomotorizado(a pie y bicicleta). Finalmente, para mejorar la eficiencia de los sistemas de transporte, en trminos de uso de energa, se promover el uso de combustibles limpios e incentivos a la importacin o a la industria nacional para la produccin de vehculos con tecnologa limpia, sostenibledebajasemisiones169. Fortalecer y redisear institucional y organizacionalmente la Unidad de Coordinacin de Transporte Masivo, con un mayor nfasis en la formulacin de polticas y ejecucin de estrategias ECM complementarias de apoyo a los entes territoriales. La nueva Unidad de Movilidad Urbana Sostenible (UMUS) llevar una adecuada y fluida coordinacin interinstitucional con el MAVDT y las entidades encargadas de la planeacin urbana local, ademsdelosEntesGestoresylosorganismoslocalesdemovilidadurbana.Loanteriorenel marco de Fortalecimiento Institucional del sector transporte (seccin infraestructura y ServiciosdeTransporteyLogstica). Promoverelusodemodosytecnologasdetransportedebajasemisiones.Comosoporteal diseodeestrategiasECM,elGobiernonacionalseencargardeestructurarlosprogramasde transporte urbano sostenibles170 y la UMUS ser la encargada de la coordinacin de los mismos.Dichosprogramasincluirncomponentesdeinfraestructura,polticayregulacinque promuevan el transporte no motorizado con infraestructura dedicada para la movilidad en bicicletayapie,complementariasalasinversionesprogramadasenlosdiferentesSistemasde MovilidadUrbana,ascomoincentivosparalaincorporacindebusescontecnologalimpiade bajasemisiones. Administrar la demanda integralmente y proporcionar al usuario del sistema movilidad informacin en relacin con la disponibilidad de oferta, el costo por el uso de la misma, las limitaciones existentes en torno a dicha oferta, y las medidas de regulacin para propiciar toma de decisiones eficientes por parte del usuario. Para formular una poltica integral y eficientedeadministracindelademanda,sedeberninternalizarloscostos(externalidades) asociadosalusoderecursosescasoscomoelespaciovialyelairelimpio,ascomoloscostos socialesyeconmicosgeneradosporlaaccidentalidadvial.Lasayudastcnicasytecnolgicas, con los cambios propuestos al Cdigo Nacional de Trnsito (ver capitulo Infraestructura y ServiciosdeTransporteyLogstica),lespermitirnalosentesterritorialesadoptarpolticasy estrategias diferenciales de tarificacin vial171, cobros por congestin o contaminacin, sobretasas a los combustibles, y al registro inicial e impuesto unificado de vehculos que tambin se modificar por ley. Para apoyar la efectiva implantacin de la poltica de administracinintegraldelademanda,serdegranutilidadlaarticulacinconlossistemasde informacin, gestin y control del trnsito y transporte que sern desarrollados como parte delPlanMaestrodelGobiernonacionalparaSistemasInteligentesdeTransporte.

169

Desarrollar una estrategia encaminada a incentivar el ingreso y uso de vehculos con tecnologas limpias. (Proyecto de ley de reduccindelIVAyelarancel,reduccindecostosporparqueoparavehculoscontecnologaslimpias,disminucindeimpuestode rodamientoparaestosvehculos,incentivodeensamblenacional(etiquetas). 170 CorrespondientesalPlandeInversindelCleanTechnologyFUND(CTF). 171 Entreotrossetiene:AutopistasUrbanas,PeajesUrbanos,GestindeFlota,SemaforizacinyotroselementosdetecnologaITS. 245

DefinirporpartedelGobiernonacionalloslineamientosyestrategiasparaintegrartodoslos serviciosdemovilidadquesirvenalasciudadesyalasregiones.Locualsedeberrealizara medida que los SITM y SETP se consoliden, y los entes territoriales busquen atender la demanda total en sus reas urbanas, mediante la adopcin e implantacin de Sistemas IntegradosdeTransportePblico(SITP)ySistemasIntegradosdeTransporteRegional(SITR), quepermitanintegrarlosdiferentesmodos,fsica,operacionalytarifariamente. Establecer un marco conceptual y metodolgico para la fijacin de tarifas de transporte pblico en sistemas organizados y reestructurados bajo la Poltica Nacional de Movilidad Urbana. Estos lineamientos debern seguir mejores prcticas en la tarificacin de servicios pblicos, evitando incluir en la estructura ineficiencias de los operadores, y revisando con mucho detenimiento la conveniencia de destinar recursos de la tarifa del usuario a la financiacin de infraestructura del sistema, o para la desintegracin fsica de los vehculos antiguos. Implementar el sistema de recaudo centralizado y de pago con medios electrnicos como herramienta efectivaque permitir,porunlado,mejorarelservicioalusuario,yporelotro implantar esquemas de beneficios tarifarios dirigidos a grupos de poblacin especiales (discapacitados,adultomayor,estudiantes,yusuariosconmovilidadreducida,etc.). Explorar alternativas y desarrollar mecanismos novedosos por parte del Gobierno nacional queposibilitenlafinanciacindelasinfraestructurasdetransportemasivo,aprovechandoel valor generado por los beneficios de accesibilidad de los sistemas integrados de transporte pblico. En este contexto, el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Transporte le brindarn apoyo al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT)enlarevisinyajustedelaLey388de1997,particularmenteenlorelacionadocon losinstrumentosdegestin,orientadoadesarrollosencaminadosaltransportesustentable,y ainstrumentosdefinanciacinquerepresentenalternativasalafinanciacindelosproyectos detransportemasivoquedependenexclusivamentedelacapacidadfiscaldelaNacinylos entesterritoriales. Definirlaestrategiadeintervencinyapoyoamunicipiosconpoblacininferioralos250.000 habitantes, y que se convertirn en ejes estructurales del desarrollo regional. Al mejorar los servicios e infraestructuras de transporte en estas ciudades, permitiran relocalizar las actividades que hoy se encuentran concentradas en ciudades de mayor jerarqua y as potenciar sus economas logrando una distribucin ms equilibrada de la poblacin en el territorio. Para esta iniciativa, y dados los niveles de informacin con que se cuenta, se ha escogidolaciudaddeOcaacomociudadpilotoparalaejecucindelaestrategiayrespectiva evaluacinderesultados.Enellasernpuestosenprcticaloslineamientosysernmedidos losindicadoresdelapoltica. Establecer alternativas multimodales que permitan mejorar la conectividad urbanorural, de acuerdoconlascaractersticasdecadareginyproponer,construir,operarymantenerredes detransportedeseablesoperacional,ambientalyfinancieramente,haciendoespecialnfasis eneltransporteporcable,fluvialycarretero. Implementarenlaszonasdefrontera,elSITMdelreaMetropolitanaBinacionaldeCcuta,la formulacin de planes de movilidad y las de soluciones de movilidad sostenibles Sistemas AmablesBinacionales(SAB)enlasciudadesfronterizas. Adicionalmente, la incorporacin de la logstica urbana en la planeacin territorial, en conjuntoconlosplanesdemovilidadlocales,seconsolidarcomoestrategiaparareordenary
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optimizar los flujos de mercancas desde los orgenes y destinos de la produccin, que disminuya el trnsito de vehculos de carga dentro de las ciudades, disminuya los costos logsticos,reduzcaemisionesdegasesefectoinvernaderoybusqueelbienestargeneral.

d)

Articulacin y encadenamiento con otros sectores

El xito de la estrategia de Vivienda y Ciudades Amables requiere la articulacin con mltiples sectores.Ademsdelossealadosenlasestrategiasanteriores,sedestacanlossiguientes: Industria: el aumento en la tasa anual de construccin de vivienda va a exigir un esfuerzo importante en el suministro de insumos cemento, hierro y ladrillo, principalmente. Por esta razn,elMinisteriodeIndustriaComercioyTurismo,atravsdelaSICmantendrunavigilancia especial en aquellos mercados de insumos relacionados con el sector, en donde sea posible encontrar abusos de posicin dominante, actos o acuerdos que puedan calificarse como reprochablesalaluzdelanormatividaddelacompetencias. Mercado de capitales: El mercado de capitales requiere de una mayor profundizacin como fuente alternativa de financiacin para actores del sector vivienda hogares, bancos y constructores.Porello,eneldesarrollodellineamientoestratgicodeconstruccindelavisin del mercado de capitales y las estrategias para alcanzarla presentado en el captulo III.B.3.b: Desarrollo del mercado de capitales, se debern discutir acciones tendientes a fortalecer productosfocalizadosen vivienda,titularizacinde hipotecas,ydelosfondosinmobiliariospara financiarMacroproyectos,proyectosderenovacinurbanaydeviviendaenalquiler. Seguridad urbana: El MAVDT debe articular con el Ministerio de Defensa y Seguridad y el Ministerio de Interior y Justicia la implementacin de Macroproyectos y de programas de MejoramientoIntegral deBarriosconlainfraestructurayestrategiasdeseguridadyconvivencia ciudadana.EnlaconsolidacindeestaestrategiasepodrcontarconelapoyodeUNHABITATy otrasagenciasdecooperacin. Red JUNTOS: Las diferentes estrategias y programas en vivienda, agua y saneamiento permitirn atendercercade390.000hogaresvinculadosalaRedJUNTOS.Paraelxitodepriorizacindefinida en los instrumentos de vivienda, agua y saneamiento, resulta fundamental lo siguiente: (1) AvanzarenlageorreferenciacindeloshogaresdeRedjuntosconcarenciasenviviendayagua; (2)lograrelcompromisodelasentidadesterritorialesendestinarcontrapartidasahogaresdeRed JUNTOS, especialmente para aquellos localizados en zonas de alto riesgo; y (3) Priorizacin de hogaresdeviviendanuevaenprogramasdegeneracindeingresos. Energa elctrica: Con el fin de garantizar espacios pblicos seguros y accesibles, el Gobierno nacionalimpulsareldesarrollodelmarconormativoquecomplementeloselementosdelcobro dealumbradopblicoestablecidosenlaLey97de1913.

e)

Metas y financiacin

Las inversiones de la estrategia de Vivienda y ciudades amables ascienden a 98,5 billones entre 2010y2014,conunaimportanteparticipacindelsectorprivado,especialmenteenvivienda.Las metasasociadasalpresentecapitulosepresentanenlatablaIII22.
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TablaIII22.MetasViviendayCiudadesAmables
Indicador Iniciacindeviviendanueva VISconapoyodeFONVIVIENDA VISconapoyodeCajasdeCompensacin VISruralconapoyodelBancoAgrario Crditosdesembolsadosvivienda CrditosdesembolsadosporelFNAparavivienda Generacindesuelo Macroproyectosdevivienday/oPIDUSenejecucin Programasderenovacinurbanaenejecucin Lneabase2010 560.300viviendas* Meta2014 1.000.000de viviendas 243.437 200.990 45.000 780.000crditos 254.920 7.000has 27 4 Urbano:90% Rural:70% 2,8millonesde personas 4,5millonesde personas $5.146.983millones 923municipios 10proyectos 36% 90.000viviendas 8 7 4 30 7 4 4 4

76.520 117.169 20.691 376.913crditos* 64.480 ND 10 0 Urbano:74,5% Actualizacincatastralurbanayrural Rural:49,6% 4,6millonesde Nuevapoblacinbeneficiadaconelserviciodeacueducto personas* 3,6millonesde Nuevapoblacinbeneficiadaconelserviciodesaneamiento personas* InversineninfraestructuraasociadaaPDA $382.268millones** Municipiosquedisponenadecuadamenteresiduosslidos 847municipios Nuevosproyectosregionalesdegestinintegralderesiduos NA slidosapoyadosporelMAVDT Porcentajedeaguasresidualesurbanastratadas 27,5%(2008) Conexionesintradomiciliarias NA NmerototaldeSistemasIntegradosdeTransporteMasivo 5 SITMenoperacin NmerototaldeSistemasEstratgicosdeTransporte 0 PblicoSETPenoperacin NmerototaldeSistemasIntegradosdeTransportePblico 0 SITPestructurados NmerototaldePlanesdeMovilidadformulados 10 NmerototaldeSistemasAmablesBinacionalesSAB 0 formulados NmerototaldeSistemasIntegradosdeTransporteRegional 0 SITRformulados NmerototaldeEstrategiasparaCiudadesPequeas(EPC) 0 formulados NmerototaldeSistemasInteligentesdeTransporte(ITS) 0 estructuradosenciudades

*Cifrasparaelperodo20062010.**CorrespondesloalainversinenmarcodelosPDASen2009y2010. Nota:Conelcumplimientodeestasmetas,elavancedelosObjetivosdeDesarrollodelMilenio,en2014serelsiguiente: - Porcentajedepoblacinconaccesoasistemasdeacueductourbano,el99%. - Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdeabastecimientodeaguaadecuadosenrearural,el77,1%. - Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdesaneamientourbano,el96,1% - Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdesaneamientorural,el71,7%. - Porcentajedepoblacinquehabitaenasentamientosprecariosurbanos,el12,36%.

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