Contempornea ISSN: 2236-532X n. 1 p. 49-68 Jan.Jun.

2011 Dossi Artigo Diferenas e (Des)Igualdades

Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate

Celi Scalon1

Resumo: A desigualdade uma das caractersticas mais marcantes da estrutura social brasileira, mas esta no se reduz distribuio de renda. Ao contrrio, um fenmeno complexo e multifacetado que tem impactos diversos, em es pecial sobre as condies de pobreza e precariedade. Nesse sentido, a pobreza deve ser compreendida como privao de capacidades bsicas que conduz vulnerabilidade, excluso, carncia de poder, de participao e voz, exposio ao medo e violncia; enfim, excluso de direitos bsicos e de bemestar. Por isso, a busca de alternativas de reduo das desigualdades passa por duas vias simultneas: a formulao de novos modelos de desenvolvimento e a definio e implementao de polticas pblicas que possibilitem uma distribuio mais equitativa dos bens e recursos sociais. Palavraschave: Desigualdade, pobreza, polticas pblicas, modelo de desenvolvi mento, polticas redistributivas. Abstract: Inequality is one of the most known characteristics of Brazilian social structure, but it is not reduced to the distribution of income. Instead of it, inequality constitutes a complex and multifaced that causes different impacts, especially on conditions like poverty and precarity. Therefore, poverty must be comprehended as a lack of basic capabilities that induces to vulnerability, exclusion, lack of power, participation and voice, exposion to fear and violence; in short, to the
1 Professora Titular de Sociologia da UFRJ.

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exclusion of basic rights and welfare. In this aspect, the search for alternatives to reduce inequalities need to combine two simulaneous tasks: the formulation of new models of development and the definition and implentation of public policies that allow a better distribution of social goods and resources. Key words: Inequality, poverty, public policies, development model, redistributive policies. De acordo com Grusky, a tarefa de identificar as dinmicas principais por trs das mudanas sociais tem sido fundamental para a Sociologia, mas em ne nhum lugar este interesse mais bem desenvolvido ou mais essencial do que no campo das anlises de desigualdades. (2008: 13) No possvel, portanto, falar em transformaes sociais sem levar em con siderao as mudanas nas formas de distribuio de riqueza e nos processos de alocao dos indivduos na estrutura social. Ainda mais verdadeira esta afirmao, se considerarmos que a desigualdade a marca mais expressiva da sociedade brasileira e apresentase como um fenmeno multidimensional, transversal e durvel. Por este motivo, um tema to relevante para a compre enso de nossa sociedade, na medida em que se expressa em inmeras dimen ses, resulta de diferentes fatores e tem consequncias variadas. Por este motivo, o debate sobre o enfrentamento das desigualdades e conduz a uma discusso mais abrangente sobre polticas sociais e projetos de nao. E, no Brasil, coloca a necessidade de analisar as condies em que as desigualdades surgem e se reproduzem historicamente, levando a uma discusso sobre quais so as condies necessrias para que as oportunidades sejam mais bem distribudas. Sabemos que a desigualdade no um fato natural, mas sim uma constru o social. Ela depende de circunstncias e , em grande parte, o resultado das escolhas polticas feitas ao longo da histria de cada sociedade. Mas tambm sabemos que todas as sociedades experimentam desigualdades e que estas se apresentam de diversas formas: como prestgio, poder, renda, entre outras e suas origens so to variadas quanto suas manifestaes. O desafio no ape nas descrever os fatores e componentes das desigualdades sociais, mas tambm explicar sua permanncia, e em alguns casos seu aprofundamento, apesar dos valores igualitrios modernos. O que torna o Brasil um caso especial a sobrevivncia de desigualdades his tricas em meio a um processo de modernizao acelerado. Mais ainda, nossos nveis de desigualdade de renda so extremamente elevados. Apesar da queda constante do GINI na ltima dcada, ele ainda permanece num patamar bas tante alto, at mesmo para um continente to desigual quanto a Amrica Latina.

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Vrios esforos tm sido feitos para combater as desigualdades e a pobreza, tanto por meio de programas sociais do Governo, como de iniciativas de orga nizaes no governamentais e do setor privado. Entretanto, a construo de uma base para a superao das desigualdades precisa envolver parcela signifi cativa da populao, tanto na elaborao como na implementao de polticas que vo ao encontro dos interesses e necessidades dos agentes. Contudo, pouco ou nada se sabe das percepes e avaliaes que a populao faz, tanto da si tuao de desigualdade e carncia em que est mergulhada, como das iniciati vas realizadas para ultrapassar essa situao. No entanto, importante ressaltar que, num contexto de extrema desigual dade como o que temos no Brasil, at mesmo a cidadania, entendida aqui como participao, desigualmente distribuda. Esta uma conjuntura que coloca em xeque o conceito de sociedade civil, ou pelo menos o seu uso no singular. Cada vez mais os atores sociais so chamados participao, porm as condies des sa participao so claramente definidas a partir das possibilidades e oportuni dades de insero na arena pblica. E essas possibilidades e oportunidades no so, de fato, iguais. Devemos considerar que, quando os custos e as chances de participao so to desiguais, em geral nos defrontamos com uma situao em que os includos aumentam suas vantagens relativas sobre os excludos, se apro priando de forma mais efetiva dos benefcios gerados pela sociedade ou pelo Estado. Portanto, a dinmica da relao entre Estado e sociedade, na qual se inscreve a prtica das polticas pblicas, atravessada por desigualdades na dis tribuio de poder: seja ele poltico, econmico, social, intelectual ou simblico. Essa discusso remete escolha do tema deste artigo, que recaiu sobre a ques to da desigualdade e da pobreza. No somente porque estes so, efetivamente, os focos das principais polticas pblicas e dos programas sociais implementados no Brasil, mas porque a desigualdade e a privao so, tambm, problemas que atin gem a formulao, a efetividade e o alcance dessas mesmas polticas e programas. Dessa maneira, importante que a desigualdade seja vista como problema poltico. Como ponto de partida necessrio reconhecer a estreita relao en tre democracia, justia social e igualdade de oportunidades. A democracia bra sileira no se far plena se no houver uma ateno especfica questo das desigualdades sociais, uma vez que a igualdade pode ser considerada um dos atributos bsicos da cidadania, considerada em seu sentido mais amplo como acesso a direitos. Na Constituio brasileira, o artigo quinto, que trata dos di reitos fundamentais, fala em igualdade em dois momentos, remetendo tanto igualdade formal quanto igualdade substantiva. At porque a igualdade pe rante a lei s pode ser garantida de maneira eficiente quando sustentada pela

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igualdade nas chances de vida, que assegura tanto a possibilidade como a liber dade de escolha e a utilizao plena das capacidades dos atores sociais (Scalon e Heringer, 2000). Mas isto no ocorre no Brasil, j que temos uma situao de grande desi gualdade que se caracteriza por uma natureza multidimensional, multifacetada e estvel. ela que d os contornos da estrutura social brasileira e tem impac to sobre questes to relevantes quanto o destino da democracia e a garantia de justia social, remetendo, em ltima instncia, soluo de problemas to dramticos como a violncia, a pobreza e a segregao. Por essa razo, pra ticamente impossvel discutir as desigualdades sociais sem ter um horizonte normativo, uma vez que o tema envolve, tambm, uma discusso tica e moral. Desigualdade e pobreza, embora sejam conceitos distintos, esto fortemen te vinculados, na medida em que as disparidades nas chances de vida acabam por determinar as possibilidades de escapar de situaes de privao e vulne rabilidade. Alm disso, para entender a pobreza no Brasil preciso reconhecer que ela produto de uma das mais extremas concentraes de renda do mundo. Essa relao entre desigualdade e pobreza em nosso pas se d, basicamente, porque a renda das pessoas resulta da capacidade de mobilizao dos ativos que elas possuem, mas a propriedade desses ativos bastante concentrada. Os pobres trabalham e podem ser, portanto, considerados deserving poors. Contudo, por ausncia de ativos importantes, como capital fsico, educao e ativos financeiros, obtm rendimentos muito aqum do que deveriam receber para ter uma vida digna. Segundo Reis e Schwartzman (S/D) pobreza e desigualdade no so fruto de uma dualidade que existiria entre diferentes segmentos da sociedade, pois o pas hoje totalmente integrado pela lngua, pelas comunicaes de massas, pelos transportes e pelo mercado. Mas o problema seria devido a uma grande parte da pobreza ser ainda rural, localizada sobretudo nos Estados do Nordeste e em zonas agrcolas deprimidas em Minas Gerais, e urbana, concentrada na periferia das grandes cidades e constituda por pessoas em grande parte ori ginrias do campo, cuja integrao ao mercado de consumo no tem corres pondncia com o mercado de trabalho. Como no passado, esses altos nveis de pobreza e excluso continuariam sendo causados por uma combinao de heranas, condies e escolhas de natureza econmica, poltica e cultural. Para esses autores, ingnuo supor que a pobreza e a desigualdade poderiam ser eli minadas pela simples vontade poltica, ou somente por meio da redistribuio de recursos dos ricos para os pobres. No Brasil preciso enfrentar o que seria o maior correlato da desigualdade de renda no pas: a educao. Sem credenciais educacionais os brasileiros estariam fadados a ocupar postos de trabalho com

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menos qualidade e, consequentemente, mal remunerados. Esta seria a correla o direta entre a escassez educacional e as desigualdades de renda no Brasil. relevante destacar, entretanto, que o conceito de pobreza no pode ser reduzido noo de precariedade de renda; mas deve ser entendido de forma mais complexa e abrangente, assim como sugerido nos trabalhos de Amartya Sen (2001). Estamos falando, portanto, da pobreza como privao de capacida des bsicas que conduz vulnerabilidade, excluso, carncia de poder, de par ticipao e voz, exposio ao medo e violncia enfim, excluso de direitos bsicos e de bemestar. Existem algumas divergncias nas metodologias de medio para a linha da pobreza, mas elas simplesmente retratam as divergncias em torno do prprio conceito de pobreza. Por exemplo, possvel falar de pobreza absoluta e relativa. Para Sen, a privao no pode ser entendida em termos absolutos, uma vez que existem carncias em diversos nveis. importante ressaltar que a teoria de Sen est calcada no conceito de capacidades (capabilities) que o indivduo tem para realizar funcionamentos (functionings) que ele valoriza. Esta seria a base para liberdade e igualdade. Desse modo, o conceito de pobreza no pode ser reduzido noo de preca riedade de renda; mas deve ser entendido de forma mais complexa e abrangente, como privao de capacidades bsicas que conduz vulnerabilidade, excluso, carncia de poder, de participao e voz, exposio ao medo e violncia; enfim, excluso de direitos bsicos e de bemestar. Portanto, a questo da desigual dade no deve se restringir a um debate sobre desigualdade de renda, uma vez que est relacionada a vrios tipos de desigualdades como raa, gnero, classe e cidadania, entre outras inmeras dimenses da realidade social. Segundo Sen: Mesmo a exigncia de objetividade na descrio de fato no requer invarincia social, como suposto algumas vezes. O que considerado como uma terrvel privao pode, claro, variar de sociedade para sociedade, mas do ponto de vista do analista social estas variaes so matrias de estudo objetivo. (2001:171) Como defende que a anlise da pobreza deve ser pautada pelo interesse na deficincia de capacidades bsicas para realizar funcionamen tos, e no nos funcionamentos realizados, afirma que:
No espao das rendas, o conceito relevante de pobreza tem de ser a ina dequao (para gerar capacidades minimamente aceitveis). Uma linha de pobreza que ignora completamente as caractersticas individuais no consegue fazer justia s nossas verdadeiras preocupaes sobre o bsico na pobreza, a insuficincia de capacidade devida a meios econmicos ina dequados. Seguidamente ser sensato agrupar os indivduos em categorias

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particulares (relacionadas com classe, sexo, grupo ocupacional, status do emprego e assim por diante). Se escolhermos expressar a pobreza no espao de rendas, ento as rendas requeridas tero de ser ligadas s exigncias cau sais das capacidades mnimas. (Sen, 2001: 175)

Assim, a relao entre renda e capacidade no igual para todos os grupos sociais, ao contrrio, varia de acordo com a idade, local de residncia, etnia, sexo, entre outros fatores sociais. Se o conceito de pobreza, que parece bem mais objetivo e claro do que o de desigualdade, no pode ser restringido privao de renda, tampouco a ques to da desigualdade deve se limitar a um debate sobre desigualdade de renda. Mesmo porque as desigualdades se espraiam entre outras inmeras dimenses da realidade social, tais como raa, gnero, classe e participao, entre outras. Ela impese, inclusive, na segregao do espao em que os indivduos se in serem e se movimentam, delimitando o lugar de cada cidado na face urbana. De certo modo, os estudos sobre desigualdades se desenvolveram muito no mbito da Economia, que encontrou uma maior possibilidade de dilogo com o poder pblico. Talvez justamente pela simplificao que fazem da questo, co locando todo o foco sobre a renda. Porm, as limitaes da renda, tanto como medida de pobreza como de desigualdade, j foram amplamente expostas. As Ci ncias Sociais podem e devem tratar o tema das desigualdades de maneira mais compreensiva, abrangente e complexa. Os estudos no campo econmico pouco ou nada revelam sobre estilos de vida, gostos, valores, comportamentos e prticas; dimenses fundamentais da vida social.2 Variaes na renda e no acesso a bens de consumo no retratam, necessariamente, mudanas na composio das clas ses, muito menos nas desigualdades nas chances de vida. importante salientar que a medio do consumo apenas pela posse de bens apresenta limitaes. Uma anlise sociolgica mais completa demandaria o estudo das prticas de consumo, revelando padres, tendncias e preferncias que podem ser bastante diferencia dos entre indivduos ou grupos de indivduos, algo que ficaria obscurecido nos estudos baseados apenas no volume ou no acesso ao consumo de bens. Um debate central na tradio do pensamento social e poltico contempo rneo est relacionado ao significado da igualdade de oportunidades em ter mos sociais e econmicos. Seria a igualdade uma meta realizvel? No limite, o debate sobre igualdade de oportunidades nos leva a uma encruzilhada em termos filosficos e prticos. E ainda temos um longo caminho para percorrer
2 Veja Bourdieu (1984).

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na definio, no entendimento e na aplicao de uma viso consensual de igual dade de oportunidades e igualdade de direitos. A aceitao do combate s desigualdades est diretamente ligada identifi cao de quais so os limites tolerveis das desigualdades. Mas esses limites so sempre flexveis e variam de acordo com o quo inclusiva uma sociedade parece ou espera ser. Aqui, as percepes sobre quem tm o direito de se be neficiar dos recursos da sociedade e tambm sobre quem define as fronteiras polticas e simblicas so cruciais. Da a importncia de uma discusso mais profunda sobre valores, percep es, atitudes e opinies em relao s desigualdades sociais, uma vez que so eles que conformam as definies socialmente vigentes sobre o que aceit vel ou no em termos de distribuio de bens, recursos e servios. Dessa for ma, impossvel entender os padres de distribuio de uma sociedade sem cotejlos com as noes de justia e equidade que nela predominam; porque atravs do cdigo cultural que cada sociedade legitima ou deslegitima as noes de igualdade e desigualdade (Reis, 2004). Isso porque a estrutura de desigualdade reproduzida e transformada em interao com o cdigo cultu ral da sociedade. Esse ltimo, por sua vez, prov a linguagem para legitimar ou deslegitimar igualdade e desigualdade. (Munch apud Reis, 2004) Se reconhecermos que o sentido dado igualdade socialmente construdo e, portanto, existe um cdigo socialmente compartilhado que justifica ou conde na a desigualdade, devemos tambm reconhecer que polticas pblicas que no levem em considerao os valores e os padres de comportamento da sociedade so polticas destinadas ao fracasso. Dessa forma, imprescindvel que se desen volvam esforos no sentido de identificar de maneira mais sistemtica aqueles valores e atitudes em relao s desigualdades que tm implicaes e consequn cias sociais mais significativas. Porque so eles que, de algum modo, permitem a convivncia com os nveis de disparidade experimentados em cada sociedade. Foi nesta direo que desenvolvi algumas anlises com base nos dados do survey sobre percepo de desigualdades (Scalon, 2004). So anlises de com parao internacional que utilizaram informaes sobre outros sete pases alm do Brasil; so eles: Hungria, Rssia, Sucia, Espanha, Portugal, Chile e Estados Unidos. Em termos gerais, o objetivo era avaliar tanto os nveis aceitveis de desigualdade de renda em cada pas como os mecanismos de legitimao dos determinantes de estratificao que, em ltima instncia, definem a diviso de recursos e recompensas entre os indivduos. Devese reconhecer, neste ponto, que a existncia de desigualdades uma caracterstica intrnseca a qualquer sociedade. Contudo, a ideia de justia social,

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entendida como acesso a oportunidades de aquisio de postos e status, de fendida como forma de criar condies para uma competio igualitria e, con sequentemente, reforar um sistema meritocrtico na alocao dos indivduos. Alm disso, no se pode perder de vista os nveis de desigualdade tolerveis. Des sa maneira, o que proponho avaliar no s os critrios que podem conferir legi timidade desigualdade, mas, tambm, a magnitude da desigualdade legitimada. Para avaliar o grau de desigualdade de renda aceitvel foi selecionado um item do questionrio em que era apresentada aos entrevistados uma lista de ocupaes, com diferentes nveis de status e prestgio, e perguntado, para cada ocupao, qual o salrio que deveria receber. O Grfico I representa a mdia de quanto cada ocupao deveria ganhar. A partir da pergunta Quanto deveria receber um (nome da ocupao)? foi calculada a mdia dos valores atribu dos por cada respondente para as ocupaes. A ocupao que obteve menor valor salarial em mdia, o que variou de acordo com o pas, foi tomada como o denominador para o clculo da diviso entre as ocupaes. Dessa forma, a ocupaobase, isto , a que foi apontada como a que deveria receber o menor rendimento incorpora o valor 1. Os valores das demais categorias devem ser li dos como o nmero de vezes que ultrapassa a mdia salarial da ocupaobase. Grfico I. Diferenas entre mdias salariais por ocupao. Fonte ISSP, 2000.
25 20 15 10 5 0

US HG SU RU ES PT

ire M d to rd ico ee m pr es a Ad vo ga do M in is Em tro pr es r io Ve nd Ju O iz pe edo r rd O rio e pe qu loja r rio ali n ca do o qu ali ca Su do ao cu pa o

CH BR

Os dados mostraram que os pases mais desiguais, como Brasil, Chile e Rs sia, eram tambm os que atribuam nveis mais elevados de discrepncias sa lariais entre ocupaes, indicando que a convivncia com a desigualdade de renda pode acabar por naturalizla em alguma medida. Mesmo porque, mui tas vezes, difcil descolar o universo normativo do universo cognitivo.

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Ao lado disto, foi observada uma maior adeso dos brasileiros ideia de que o esforo pessoal e a educao prevalecem em nossa sociedade como os crit rios que mais afetam as chances de ascenso social, isto , so reconhecidos como os principais determinantes de estratificao. Veja o grfico de anlise de correspondncia abaixo: Grfico II. No (nome do pas), as pessoas so recompensadas por sua inteli gncia/qualificao. Fonte ISSP, 2000.3
Pessoas so recompensadas pela sua inteligncia e qualificaes 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 0,5
Dimension 2 US Concorda em PT Concorda tot BR

CH Discorda em ES No concorda SU HG

Discorda tot RU

1,0 1,5

2,0 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0
Dimension 1 Canonical normalization

Pessoas so recompensadas Pases

Ao mesmo tempo, os brasileiros tendem a rejeitar a ideia de que a origem fa miliar e as redes de relaes so importantes para a ascenso social. Lembrando, sempre, que essas concluses so tomadas luz da comparao com as outras sociedades includas na anlise (Scalon, 2004). A crena de que na nossa socie dade prevalecem critrios de estratificao meritocrticos pode apontar para uma possvel explicao para a convivncia dos brasileiros com nveis to eleva dos de concentrao de riqueza. Isto porque, quando os determinantes das dife renas na obteno de posies sociais e riqueza esto vinculados a qualidades e mritos individuais, tais como esforo, educao, qualificao ou inteligncia, eles tendem a ser reconhecidos como justos, conferindo, portanto, legitimida de ao sistema de estratificao. Como consequncia, esta crena pode justifi car uma maior tolerncia com a desigualdade de recompensas e a aceitao de
3 As opes de respostas foram: Concorda totalmente, Concorda em parte, Nem concorda nem discorda, Discorda em parte, Discorda totalmente.

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limites mais elsticos para as disparidades de renda. Ao contrrio, quando os fa tores que determinam as chances de vida esto associados a caractersticas fora do controle dos indivduos, ser menos provvel a aceitao das desigualdades. No caso do Brasil, existe uma grande valorizao da educao que vista como o principal recurso para incluso e ascenso social. Isso acaba por legitimar os ga nhos diferenciais dos grupos mais educados. De certa forma, a teoria do capital humano parece estar perfeitamente integrada aos valores da sociedade brasileira. Alm disso, surge outro dado importante nesta pesquisa, que une as opi nies dos dois pases sulamericanos: brasileiros e chilenos concordam com a ideia de que as desigualdades so necessrias para a prosperidade do pas. Grfico III. As diferenas de renda so necessrias para a prosperidade de (nome do pas). Fonte ISSP, 2000.4
Diferenas de renda so necessrias para a prosperidade do pas 1,5 1,0
HG

0,5 0,0 0,5

Dimension 2

Discorda em PT No concorda US ES

RU Discorda tot

Concorda em

BR Concorda tot

1,0 1,5 1,5 1,0 0,5 0,0

Dimension 1 Canonical normalization

0,5

1,0

1,5

Diferenas na renda so necessrias Pases

Esse resultado indica a legitimao das diferenas econmicas sob o aspec to macrossocial, ou seja, se reporta funcionalidade da desigualdade para o crescimento, revelando a incorporao da j famosa tese de que o bolo deveria crescer primeiro para depois ser saboreado. Uma ideia bastante difundida, que passou histria como exclusiva do perodo de ditadura militar, mas que ainda hoje encontra ressonncia, especialmente nos pases de industrializao tardia, como os do cone sul.
4 As opes de respostas foram: Concorda totalmente, Concorda em parte, Nem concorda nem discorda, Discorda em parte, Discorda totalmente.

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Diante desses resultados, vale a pena avaliar, com um pouco mais de detalhe, a relevncia do crescimento econmico e do capital humano como alternativas viveis e eficientes para a reduo da pobreza e para a promoo de igualdade. O debate sobre as possveis solues visando diminuio das desigualda des sociais no Brasil bastante controverso e, por essa razo, podemos identi ficar nele diferentes correntes. H aquela que afirma que as desigualdades s sero enfrentadas a partir de transformaes radicais que venham a ser opera das na sociedade, principalmente no campo da distribuio do poder econmi co e poltico. Tambm podemos apontar a soluo de inspirao malthusiana, que advoga o controle populacional como alternativa para a reduo da pobreza e a melhora das condies de vida da populao. Mais comum , entretanto, a posio daqueles que veem a diminuio das de sigualdades como funo do crescimento da economia. Reeditase mais uma vez a teoria do bolo, segundo a qual necessrio investir no crescimento econmico do pas para que todos, posteriormente, se beneficiem das riquezas geradas. Am plamente difundida, essa tese se apoia na crena de que as desigualdades podem ser funcionais para a eliminao da pobreza, por meio de seus efeitos positivos para o crescimento econmico. Isso acontece porque as desigualdades salariais funcionam como um incentivo ao esforo produtivo levando ao aquecimento da competitividade. Consequentemente, na presena de um mercado perfeito e ajus tado, este quadro conduz naturalmente ao crescimento da economia. E, em algum momento, os efeitos desse crescimento chegam forosamente a todos os estratos sociais, inclusive os mais pobres, sobretudo por meio da gerao de empregos. No entanto, a experincia de vrios pases, inclusive o Brasil, que passaram por processos acelerados e constantes de crescimento econmico, mostrou que no existia uma relao funcional e necessria entre igualdade, crescimento e reduo da pobreza. Essa constatao provocou uma importante reviso na lite ratura e, hoje, vrios analistas reconhecem que a prpria viabilidade do cresci mento econmico est ancorada na capacidade do pas de estabelecer patamares mnimos de igualdade. O Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2006 j aponta o impacto negativo que estruturas sociais extremamente desiguais po dem ter para a eficincia das instituies. Isso porque as desigualdades econmi cas, sociais e polticas conduzem a uma situao em que os interesses dos mais privilegiados so sistematicamente favorecidos. Para alm de uma avaliao ti ca ou moral, este cenrio gera custos econmicos, polticos e sociais. A desigualdade de acesso a ativos, em especial propriedade da terra e edu cao, acaba por retardar o processo de crescimento econmico, na medi da em que no potencializa os talentos e as possibilidades dos grupos menos

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favorecidos, alm de distorcer os incentivos ao esforo produtivo desses grupos. Dessa forma, a sociedade, como um todo, tende a ser menos eficiente e perder oportunidades de inovao e investimentos. Desigualdades extremas no so ruins apenas para a reduo da pobreza, mas tambm para a implementao de um padro de crescimento sustentado. O que se observa que as consequncias negativas das desigualdades de oportunidades e de poder poltico sobre a capacidade de desenvolvimento sus tentado de um pas so ainda mais profundas porque as desigualdades econ mica, poltica e social se reforam e se reproduzem no tempo. E, neste ponto, necessrio enfatizar duas questes centrais para determi nar a composio da estrutura de classes, tal como observamos no Brasil. A pri meira diz respeito sobreposio da elite em vrios nveis: econmico, cultural, simblico e poltico. A segunda se refere s caractersticas da mobilidade social. A conectividade das elites considerando elite econmica, elite poltica e elite intelectual tem consequncias importantes para a concentrao de po der e riqueza, bem como para a implementao e eficincia de polticas pbli cas que busquem melhorar a distribuio de oportunidades e recompensas. No Brasil, o capital econmico, o capital simblico, o capital cultural e o capital social, entendidos como capital relacional, se entrecruzam criando um cenrio no qual a esfera pblica tende a ser mobilizada para atender interesses privados. Assim, no h como desconsiderar ou minimizar a capacidade de mobilizao, pela elite, dos recursos e meios, tanto privados como pblicos, para garantir a manuteno e a reproduo de classe. Este no um fenmeno exclusivo de nossa sociedade, mas seus efeitos so to mais perversos quanto maior for a distncia entre as classes sociais que, no nosso caso, bastante profunda. Os estudos sobre elite, realizados tanto por Elisa Reis (2005) como por Marcelo Medeiros (2005), mostram no s que as elites se sobrepem e se conectam, mobi lizando poder econmico, poltico e social, como, tambm, que depositam sobre o Estado a responsabilidade por promover polticas de combate pobreza e desi gualdade que no acarretem custos privados. Ou seja, polticas que no impliquem em transferncias redistributivas, por meio de taxaes sobre seus ativos. Assim, educao e reforma agrria so as alternativas preferidas; a primeira porque o custo recai sobre o Estado e a segunda porque atinge apenas uma pequena elite agrria. Essa sobreposio das desigualdades sociais, econmicas, polticas e culturais incide, diretamente, sobre as chances de mobilidade e, portanto, sobre as chances de vida dos indivduos (chance de vida entendida no sentido weberiano). Ao lado disso, sabemos que a mobilidade social um bom indicador das caractersticas de estruturao da sociedade, na medida em que permite conhecer a forma como as

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oportunidades so distribudas, como se d o recrutamento nas elites e como se desenham as divises e barreiras entre as classes, o que, por sua vez, revela a con figurao da estrutura social, com seus contornos e suas fronteiras. At a dcada de 1980, no Brasil predominou a mobilidade estrutural, ou seja, um tipo de mobilidade que depende das transformaes na estrutura ocupacio nal. Transformaes estas que, em nosso pas, foram profundamente marcadas pelo processo de urbanizao que teve incio na dcada de 1960 e provocou uma drstica diminuio de postos de trabalho no campo, com o correspondente aumento de posies no setor urbano. Mas vale lembrar que a mobilidade es trutural, apesar de frequente, foi marcada por movimentos de curta distncia. Alm disso, importante salientar que a mobilidade estrutural no pode ser considerada um indicador de fluidez social porque no mede a igualdade de chances relativas de movimentao na estrutura de classes. O grau de fluidez de uma sociedade avaliado a partir das chances relativas de mobilidade que comparam, por exemplo, as oportunidades (ou probabilida des) de pessoas com origens em classes sociais distintas alcanarem uma mes ma classe social de destino. Se essas chances forem bem distribudas podemos dizer que a classe de destino est pouco associada classe de origem e, dessa forma, as oportunidades de mobilidade esto mais bem distribudas, indicando uma competio mais igualitria por posies na estrutura de classes. Na realidade, as chances relativas de mobilidade no Brasil apresentam um quadro bastante diferente, j que revelam uma extrema rigidez na estrutura social. Ou seja, as chances de mobilidade entre estratos sociais so muito desi guais e, portanto, a capacidade de reproduo dos estratos mais privilegiados muito alta. fato que os dados de 1996 mostram um aumento da fluidez social, que se deve principalmente pela mobilidade do setor rural para o urbano. Temos um cenrio em que a mobilidade social basicamente de curta distn cia, fortemente impulsionada pelo movimento ruralurbano. Ainda assim, pos svel observar alguns movimentos ascendentes de flego, que implicam numa mudana de estrato significativa. Mas quando analisamos as chances relativas de mobilidade, indicador da fluidez da estrutura de classes, vemos que elas ainda so extremamente desiguais revelando uma sociedade bastante rgida. Devemos considerar, tambm, a existncia de uma estreita conexo entre as redes de relaes e as chances no mercado de trabalho, como argumentam Charles Tilly (1999) e John Goldthorpe (2000), o que permite estabelecer um vnculo dire to entre classe social e formas de sociabilidade. No entanto, cabe investigar como esta relao se d e qual o seu impacto sobre os destinos individuais, porque as redes sociais podem funcionar como facilitadoras para a obteno de postos de

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trabalho, mas tambm podem acabar por alocar e circunscrever os indivduos em guetos ocupacionais, uma situao observvel especialmente entre os indivduos em situaes mais vulnerveis; como o caso, por exemplo, dos migrantes. Assim, as redes sociais reforam a tendncia reproduo e transmisso de classe, uma vez que a aquisio de status determinada tambm pelo capital social, entre v rios outros fatores que distinguem os estratos mais privilegiados. Diante deste quadro, devemos enfatizar que o crescimento econmico, em bora seja desejvel e, at mesmo, uma condio importante para a diminui o das desigualdades e da pobreza, no condio suficiente. Isto porque a apropriao dos benefcios desse desenvolvimento acaba ocorrendo de maneira desigual para os diferentes estratos da populao. Devemos reconhecer que o estabelecimento de um mercado livre incompatvel com o nvel de desigualda de existente no Brasil neste momento, uma vez que a competio e o ideal meri tocrtico defendidos dentro daquela viso no se realizam quando as distncias sociais so to profundas e to sedimentadas. Essa discusso fundamental para as escolhas polticas que so e sero fei tas com o objetivo de combater a desigualdade e erradicar a pobreza extrema. Est claro que o crescimento econmico desejvel e necessrio para gerar re cursos e excedentes, no entanto esta aposta no suficiente para dar conta do grau de desigualdade e de carncia observados na sociedade brasileira. A solu o deve passar, tambm, por polticas redistributivas. Mesmo porque, ainda que o Brasil voltasse a crescer a taxas espetaculares por um perodo prolongado, reeditando o milagre econmico, nada garante que, dessa vez, teramos redistribuio. Alm disso, diante de um cenrio de extre ma desigualdade de poder poltico, razovel supor que quem se beneficiaria deste crescimento seriam os atores sociais que melhor mobilizam os recursos polticos, culturais, sociais e econmicos e que so os mesmos que sempre se beneficiaram da produo de excedentes no pas, ou seja, a elite. Nesse ponto importante chamar ateno, tambm, para a incompletude da Teoria do Capital Humano que, por dcadas, concentrou todas as nossas esperanas de eliminao da pobreza e promoo de igualdade na elevao dos nveis educacionais da populao. inegvel a importncia da educao, inclu sive como fator de socializao e transmisso do sentimento de pertencimento a uma determinada cultura. Assim como inegvel que o aumento da escolari dade incide, tambm, sobre a capacidade de participao, de organizao social e de disposio para a reivindicao de direitos componentes indispensveis para a gerao de solidariedade no sentido de reciprocidade generalizada, como pensada por Putnam (2000).

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No entanto, a escolaridade vem sendo apresentada muitas vezes como solu o mgica para a ampliao das oportunidades e a criao de uma sociedade mais igualitria, reificando a noo de um mercado de trabalho com oportu nidades iguais, cujo determinante o valor meritocrtico. Infelizmente, essa uma condio difcil de ser alcanada num contexto de extrema desigualdade, em que a elite tende a acionar mecanismos de distino que passam, invariavel mente, pela educao e pela cultura. E aqui podemos pensar na argumentao terica desenvolvida, com tanta propriedade, por Pierre Bourdieu (1984, 1975). Tambm difcil supor que a educao sozinha seja capaz de reverter um cenrio de desigualdades que se expressam em vrias dimenses capacitrias e produz situaes de extrema carncia em sade, nutrio, estmulo e disposio, entre outros fatores, o que cria diferenas na prpria chance de apropriao das oportunidades educacionais. Sem mencionar que existe na qualidade do ensi no um enorme hiato entre as escolas destinadas a acolher as crianas e jovens oriundos da elite e as escolas que recebem as crianas e jovens oriundos das classes populares. Alm disso, mesmo o ensino voltado para as camadas popu lares, muitas vezes incorpora lgicas e valores distantes da realidade social na qual est inserido seu pblicoalvo, o que ajuda a explicar as elevadas taxas de repetncia e evaso. Vale lembrar, tambm, que a educao um investimento de longo prazo que tem impacto, fundamentalmente, sobre as geraes jovens, mas exclui a parcela da populao adulta. Desse modo, o investimento em educao, que indispensvel para a pro moo de equidade e bemestar, nem sempre tem impacto direto e imediato sobre a pobreza e a vulnerabilidade dos grupos desprivilegiados. A reflexo desenvolvida at aqui permite perceber que a reduo das desi gualdades no se apresenta como uma consequncia natural e provvel do processo de desenvolvimento econmico. Pelo contrrio, as tendncias inter nacionais contemporneas apontam no sentido de um crescimento econmi co progressivamente produtor e reprodutor de desigualdades, como exemplar o caso da China. Tambm indica que a reduo da pobreza absoluta est for temente condicionada diminuio das desigualdades e isto verdade, no somente quando se trata das disparidades de renda, mas tambm quando con sideradas outras dimenses, tais como sade, educao e poltica. Sei que foi apresentado, at aqui, um cenrio pouco animador para a erradi cao da pobreza e a promoo da equidade, na medida em que foi exposta uma situao de profunda desigualdade de oportunidades ao apontar como as chances relativas de mobilidade so reduzidas e revelam uma sociedade com pouca flui dez social. Esse quadro se torna ainda menos malevel, j que estamos retratando

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uma sociedade resistente a grandes transformaes na estrutura de classes, se considerarmos que no Brasil a elite tem enorme capacidade de mobilizao de meios e recursos para garantir a transmisso de sua posio atravs das geraes. E a conectividade do poder poltico, econmico, social e simblico que permite elite utilizar estratgias, s vezes sutis, s vezes explcitas, de manu teno e reproduo de classe. A ordem vigente opera no sentido de maximizar os benefcios e interesses deste grupo, criando uma cadeia difcil de romper e que reduz drasticamente nossa capacidade de reverter o quadro de enorme de sequilbrio de poder, de capacidades, de recursos e de oportunidades. Esse tom quase pessimista pode ter sido agravado pelo fato de que, para cada alternativa mencionada de gerao de igualdade de oportunidades e de combate pobreza como crescimento econmico e capital humano foram rapidamente apresentadas suas fraquezas e incompletudes. Isso porque, alm dessas alternativas serem sabidamente ineficazes ou insuficientes, no poss vel confiar num modelo nico para lidar com um fenmeno to multifacetado e to extremo como a desigualdade social em nosso pas. Nesse sentido, a busca de alternativas de reduo das desigualdades passa por duas vias simultaneamente. Uma delas a formulao de novos mode los de desenvolvimento. A outra a definio e implementao de polticas que possibilitem uma distribuio mais equitativa dos bens e recursos sociais, que venham ampliar as oportunidades para um maior nmero de indivduos. Polticas distributivas so indispensveis para melhorar as condies de vida e de bemestar da populao vulnervel; mesmo pequenas mudanas na dis tribuio de renda tm impacto significativo na reduo da pobreza. Mas, assim como o investimento em capital humano e o crescimento econ mico, a redistribuio de renda condio necessria, mas no suficiente para a igualdade, na medida em que seus efeitos podem e devem ser potencializados tanto pelo investimento em educao como pelo desenvolvimento sustentado. A igualdade de oportunidades que, em ltima instncia, o elementochave para uma sociedade justa, adotando o conceito rawlsiano de justia (Rawls, 1993), s pode ser alcanada com ao pblica que agregue e combine diferentes estratgias. Assim, tanto o Estado quanto o setor privado e as organizaes da sociedade civil podem vir a ter um papel relevante na promoo da igualdade por meio de polticas sociais, que continuam a ser o mecanismo fundamental na ampliao do acesso a direitos e na gerao de oportunidades. Nesse sentido, imprescindvel a articulao entre polticas universais e polticas focalizadas que, embora tenham carter distinto e se apliquem a situaes diversas, no so excludentes nem necessariamente conflitantes.

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perfeitamente possvel entendlas como estratgias complementares, at por que devese reconhecer que as polticas universais tm limites por seu custo, enquanto as polticas focalizadas tm limites por seu alcance. A oposio entre universalizao e focalizao , portanto, artificial, embora tenha se tornado comum no discurso de vrios analistas e, num contexto de es cassez de recursos, fazer sentido para a escolha do tipo de poltica que deve ser priorizada. A natureza multidimensional da desigualdade requer a combinao e articulao de ambas. Como combater a desigualdade racial ou de gnero se no focalizarmos? Por outro lado, alguns direitos, como sade e seguridade so cial, so universais. Muitas organizaes da sociedade civil tm, progressivamente, ampliado sua participao na oferta de servios populao. o caso, por exemplo, de organizaes que atuam em programas de educao alternativos: escolas comu nitrias, programas de prvestibular para grupos especficos (jovens pobres e negros, por exemplo) ou de aes bsicas de sade. O setor empresarial, tam bm, rene algumas iniciativas voltadas para a criao de oportunidades, seja no campo da qualificao e requalificao profissional, seja por outros progra mas voltados prestao de servios comunitrios. Embora no seja suficiente, esse conjunto de prticas aponta possveis caminhos que podem ser reforados e ampliados. Um passo importante para a agenda das polticas pblicas , sem dvida, melhorar a qualidade das informaes sobre os mecanismos e processos so ciais envolvidos na produo e reproduo de desigualdades. Isso tem impacto imediato no desenho das polticas e, portanto, nas suas chances de sucesso. Da mesma forma, fundamental avaliar as polticas pblicas efetivamente imple mentadas. Existe um dficit no sistema de avaliao e monitoramento e, por isso, sabemos pouco sobre a histria de fracassos e sucessos dessas medidas. O objetivo deste texto foi conjugar uma discusso sobre desigualdades, com a preocupao que deve ser cada vez mais intensa e constante na agenda de pesquisa da Sociologia, que diz respeito s polticas pblicas. Essa preo cupao decorre do fato de que no pertinente imaginar uma cincia so cial que se nega a ser socialmente relevante. O campo das polticas pblicas incorpora uma vocao prtica e propositiva que implica, no s em avaliar o impacto das policies j existentes, mas tambm produzir e acumular co nhecimento no sentido de auxiliar a formulao e a implementao de prti cas mais eficientes. E o dilogo entre estratificao, desigualdades e polticas pblicas pode envolver diversas reas, na medida em que atravessa os mais variados campos temticos.

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No entanto, importante salientar uma vez mais que as desigualdades no esto limitadas distribuio de renda. Cabe s anlises sociolgicas exporem os fatores e mecanismos envolvidos nos processos de produo e reproduo das desigualdades, que tm origens to variadas quanto suas ma nifestaes. por meio do reconhecimento da complexidade da sociedade contempornea, em geral, e do fenmeno da desigualdade, em particular, que as cincias sociais devem ultrapassar o espao restrito das anlises baseadas quase unicamente na renda, que tm circunscrito os estudos econmicos so bre as desigualdades. No Brasil e no mundo, o tema das desigualdades perpassa diferentes cam pos temticos, simplesmente porque suas origens so to mltiplas e variadas quanto seus desdobramentos e consequncias. Do mesmo modo, as polticas de combate s desigualdades no podem fi car circunscritas somente a anlises tcnicas ou oramentrias, centradas nos clculos econmicos, como tendem a ser interpretadas nos estudos do campo da Economia. Nesse sentido, nossa disciplina tem muito a contribuir, uma vez que seu olhar est voltado tanto para as instituies como para os atores, individuais e coletivos, isto , para a intercesso tpica do campo sociolgico entre estrutura e agncia. Devemos, assim, nos concentrar na anlise da arti culao entre constrangimento e liberdade, entre condicionantes estruturais e voluntarismo. Dessa forma, os estudos sociolgicos so fundamentais tanto para a com preenso e interpretao dos mecanismos e fatores envolvidos na produo e reproduo das desigualdades, como so essenciais para a definio de solues no campo das polticas pblicas para este problema que , sem dvida, o mais central em nossa sociedade.

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Como citar este artigo: SCALON, Celi. Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate. Contempornea Revista de Sociologia da UFSCar. So Carlos, Departamento e Programa de PsGraduao em Sociologia da UFSCar, 2011, n. 1, p. 4968.