MARCELO BARROS MARQUES

Lei de Responsabilidade Fiscal: Importncia do Relatrio de Gesto Fiscal no Controle dos Gastos com Pessoal do Governo Federal.

Braslia - DF 2004

MARCELO BARROS MARQUES

Lei de Responsabilidade Fiscal: Importncia do Relatrio de Gesto Fiscal no Controle dos Gastos com Pessoal do Governo Federal.

Monografia apresentada Coordenao Geral de Ps-Graduao, da Pesquisa e Extenso do Instituto de Cincias Sociais ICS da Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal AEUDF como requisito parcial obteno do ttulo de Especialista em Auditoria Interna e Externa.

Orientador: Marcelo de Brito Vidal

Braslia - DF 2004

 minha esposa e filhos, pela compreenso e fora. Em especial, a Deus.

Meus agradecimentos aos Tribunais Superior do Trabalho e de Contas da Unio pelo patrocnio e apoio.

Responsabilidade fiscal. No s uma busca conquistada. Uma necessidade.

RESUMO
Este trabalho tem como tema central a abordagem da premissa de que h deficincia do controle e transparncia dos gastos com pessoal do Governo Federal, com enfoque para o Relatrio de Gesto Fiscal, instrumento criado pela Lei Complementar n 101, de 2000, chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, ou simplesmente LRF. Composto por sete captulos, o assunto inicia-se pela definio e foco do tema, sua relevncia, problemas levantados e suas possveis hipteses, com o objetivo, de discutir e analisar os pontos do Relatrio de Gesto Fiscal (RGF), que possam estar gerando informaes inexatas sobre os gastos com pessoal do Governo Federal, conseqncia da m interpretao dos dispositivos da LRF (captulo 1). Em seguida, tem-se a contextualizao do assunto, a reviso da literatura inerente, estudos acadmicos e principalmente a legislao e jurisprudncia afins, do qual destaca-se trabalhos dos mestres Raul Velloso e Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, grandes estudiosos do tema (captulo 2). No captulo 3, assenta-se a justificativa e explicao da tcnica metodolgica empregada que consiste, em linhas gerais, em anlise terica, por meio de pesquisas qualitativas, com a obteno dos dados referentes aos gastos com pessoal extrados dos RGF publicados pelos rgos federais. Sugere-se, no captulo 4, que devido a diferentes interpretaes dadas LRF, os rgos do Governo Federal obrigados a publicar o RGF para demonstrar os gastos efetuados com pessoal, o tem elaborado sem considerar substancial parcela das despesas realizadas com folha de pagamento, o que torna precrio tal relatrio, como instrumento de transparncia e controle das contas pblicas, objetivo principal dado pela Lei Complementar. Aps analisados os pontos crticos destacados no captulo 4, conclu-se no captulo 5 a existncia de evidncias que os demonstram, bem como a proposio de que a LRF est sendo interpretada de maneira adversa ao desejo do legislador, aos quais apresentam-se possveis sugestes de soluo.
Palavras-Chave: Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Relatrio de Gesto Fiscal (RGF), gastos com pessoal, Governo Federal, limite de gasto, Receita Corrente Lquida (RCL e Tribunal de Contas da Unio (TCU).

LISTA DE ILUSTRAES
Ilustrao 1 Valores de gastos lquidos com pessoal publicados incorretamente (exemplo 1)...................................................................................................................51 Ilustrao 2 Valores de gastos lquidos com pessoal publicados incorretamente (exemplo 2)...................................................................................................................51

LISTA DE GRFICOS
Grfico 1 Comparativo dos Gastos com Pessoal do Governo Federal versus a Receita Corrente Lquida RCL (anos de 2000 a 2004).............................................................38

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Modelo de Relatrio de Gesto Fiscal, extrado da Portaria STN n 440 de 2002................................................................................................................................24 Tabela 2 Quadro dos rgos federais que publicam o Relatrio de Gesto Fiscal.....33 Tabela 3 Prazos de apurao e publicao do Relatrio de Gesto Fiscal..................35 Tabela 4 Evoluo dos Gastos com pessoal x Receita Corrente Lquida (2000/2004)..38 Tabela 5 Relao dos Gastos com Sentenas Judiciais versus a Receita Corrente Lquida - RCL (anos de 2001 a 2004)............................................................................................... 46 Tabela 6 Relao dos Gastos com Despesas de Exerccios Anteriores versus a Receita Corrente Lquida - RCL (anos de 2001 a 2004)...........................................................49 Tabela 7 Exemplo de Relatrios de Gesto Fiscal publicados fora do prazo.............54 Tabela 8 Distribuio do pessoal do Governo Federal por categoria funcional..........56

LISTA DE ABREVEATURAS E SIGLAS

CLT Consolidao das Leis do Trabalho CMO Comisso Mista de Oramento do Congresso Nacional INAE Instituto Nacional de Altos Estudos INTERLEGIS Comunidade Virtual do Poder Legislativo LRF Lei de Responsabilidade Fiscal RGF Relatrio de Gesto Fiscal SIAFI Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal SOF Secretaria de Oramento Federal STF Supremo Tribunal Federal STN Secretaria do Tesouro Nacional TCE Tribunal de Contas Estadual TCU Tribunal de Contas da Unio TRE Tribunal Regional Eleitoral TRFs Tribunais Regionais Federais UNAFISCO Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscal da Receita Federal

SUMRIO

1.

INTRODUO ................................................................................................................................11 1.1. O PROBLEMA ................................................................................................................................11 1.2. OBJETIVO GERAL ..........................................................................................................................12 1.3. OBJETIVOS ESPECFICOS ...............................................................................................................12

2.

REVISO DE LITERATURA.........................................................................................................13 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. A NECESSIDADE DE CONTROLE DE GASTO COM PESSOAL ..............................................................15 A LRF NO CONTROLE DE GASTOS COM PESSOAL ..........................................................................18 OS EFEITOS DA LEI FISCAL SOBRE OS GASTOS COM PESSOAL ........................................................20 O PAPEL DO RELATRIO DE GESTO FISCAL NO CONTROLE E TRANSPARNCIA DOS GASTOS COM PESSOAL .................................................................................................................................................22 2.5. DISCUSSO DA DUBIEDADE DE INTERPRETAO DO RELATRIO DE GESTO FISCAL ...................26

3.

METODOLOGIA.............................................................................................................................33 3.1. EMBASAMENTO TERICO ..............................................................................................................34 3.2. OBTENO DOS DADOS ................................................................................................................34

4.

DISCUSSO E ANLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA ................................................37 4.1. PRECARIEDADE DE REGISTROS DOS GASTOS COM PESSOAL INATIVOS COM RECURSOS VINCULADOS. 40 4.2. DIVERSIDADE INTERPRETATIVA DA RESSALVA DOS GASTOS COM SENTENAS JUDICIAIS..............43 4.3. DEDUO INCORRETA DAS DESPESAS COM EXERCCIOS ANTERIORES (DEA). ............................47 4.4. FALHAS NA PUBLICAO DOS DADOS NOS RELATRIOS DE GESTO FISCAL. ..............................51 4.5. FALTA DE CLAREZA NO CONTROLE DOS GASTOS COM INATIVOS E PENSIONISTAS.......................52 4.6. FALTA DE PUNIO POR DESCUMPRIMENTO DE DISPOSITIVOS DA LRF. ........................................53 4.7. DIFICULDADE DE IMPLEMENTAO DO CONTROLE DE GASTO. ....................................................55

5.

CONCLUSES E RECOMENDAES.........................................................................................58

6. REFERNCIAS .....................................................................................................................................62 7. BIBLIOGRAFIA....................................................................................................................................67 8. ANEXO..................................................................................................................................................68 9. APNDICE ............................................................................................................................................81

11 1. INTRODUO O presente estudo tem por objetivo discutir a eficincia ou no do Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) no controle e transparncia dos gastos com pessoal do Governo Federal, onde se estudar pontos de falta de fidelidade entre o que se publica no referido RGF e o que de fato realizado pela mquina estatal, no tocante aos gastos com pessoal. Sugere-se que a falha causada pela interpretao difusa do gestor pblico (responsvel pela elaborao do relatrio) ao que pretendia o legislador ao escrever a propalada Lei. A relevncia do tema reside no fato de o dispndio do Governo com o pagamento de servidores ser rubrica de substancial peso nos gastos totais da Administrao Pblica Federal, que em nmeros de abril de 2004, foi de R$ 70,8 milhes. Seu descontrole coloca em risco qualquer tentativa de equilbrio fiscal, fator primordial para o crescimento sustentvel da Nao. Devendo ser o RGF instrumento de transparncia das atividades financeiras da administrao pblica, a fidedignidade de suas informaes constitui fator importante para o controle da sociedade sobre seus governantes. Portanto, estudos dessa natureza ajudam a aprofundar o conhecimento do pessoal envolvido em controle interno no setor estatal, capacitando-os para os novos desafios de controle fiscal, colocados nova ordem, pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). 1.1. O Problema O que se questiona se o RGF da maneira como vem sendo elaborado , de fato ou no, um instrumento eficaz de controle e transparncia dos gastos com pessoal do Governo Federal.

12 1.2. Objetivo Geral Discutir e analisar os pontos do RGF, que possam estar gerando informaes inexatas sobre os gastos com pessoal do Governo Federal, conseqncias da m interpretao dos dispositivos da LRF que tratam sobre gastos com pessoal do Governo Federal.

1.3. Objetivos Especficos Apresentar deficincias na elaborao do RGF quanto apurao dos gastos lquidos com pessoal do Governo Pessoal; Verificar se o RGF traz informaes fiis com as despesas de pessoal efetivamente realizadas pelos rgos Federais. Discutir se h clareza nos pareceres do Tribunal de Constas da Unio (TCU), quando do julgamento das Tomadas de Contas sobre os gastos com pessoal do Governo Federal, analisando as tendncias das decises balizadas no Manual de Elaborao do RGF, expedido pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). A partir de uma verificao amostral dos relatrios publicados, evidencia-se a princpio que o Relatrio de Gesto Fiscal apresenta deficincias nas demonstraes de gastos com pessoal do Governo Federal, no refletindo as reais despesas nessa rubrica, conforme pretendido pela LRF e, ainda, que ele de discutvel efetividade como instrumento de controle dos gastos com pessoal da Unio Federal.

13

2. REVISO DE LITERATURA Estruturalmente o Brasil um pas com muitas demandas sociais a serem satisfeitas. Nesse contexto, papel do Estado o fomento de polticas e aes que visem atender aos anseios da comunidade, tais como: sade, segurana, justia, defesa nacional, educao, s para citar. Para o desenvolvimento dessas aes preciso obter os recursos junto sociedade (arrecadar tributos), a fim de distribu-los na proporo de que aqueles que mais necessitam de suas aes possam valer-se do brao estatal, contribuindo para a reduo da desigualdade social, to comum em pases subdesenvolvidos como o nosso. A forma como o Estado desempenha seu papel, , por excelncia, por meio da realizao de servios colocados disposio da sociedade. Exemplifique-se: o trabalho do professor na consecuo do ensino fundamental (educao), o papel do juiz na prestao jurisdicional de resoluo de conflitos de interesses individuais e coletivos (justia), dentre outros. Assim, embora a realizao de servios no seja a nica forma de manifestao do Estado para fomento das necessidades sociais, essa atividade a que compreende o maior peso organizacional de sua estrutura. O principal insumo na prestao de servios a mo-de-obra, ou seja, a atividade desempenhada pelos servidores e empregados pblicos. Citando Nort (1997, p. 106), em 1992 o Brasil tinha nas trs esferas administrativas (Unio, Estados e Municpios) aproximadamente oito milhes de servidores pblicos. Para a manuteno da folha de pagamento desse efetivo o Estado gastava mais do que arrecadava dos contribuintes e no sobrava nada para os investimentos (construo de hospitais, pontes, estradas, moradias, etc.). Sendo assim,

14 havia a necessidade de emisso de ttulos pblicos para cobrir o rombo causado por aquele desequilbrio fiscal, o que contribua sobremaneira para o aumento da dvida pblica. Em profcuo estudo sobre gastos com pessoal, o professor Jos dos Santos Carvalho Filho, da UFRJ, assim ensinou:
sempre bom notar que as despesas com pessoal devem limitar-se ao extremamente necessrio para a implementao das polticas pblicas, mas, em virtude de distoro acumulada por dcadas e dcadas, tais despesas chegaram a alcanar percentuais inacreditavelmente elevados, comprometendo, em alguns casos, quase todos os recursos arrecadados pelo ente federativo ou por seus rgos. (CARVALHO FILHO, 2001).

Dentro desse universo surge a necessidade de a administrao pblica promover ajustes em suas contas, no sentido de patrocinar um crescimento econmico sustentvel. Essa idia visvel no governo Fernando Henrique (1995-2002), quando da edio da Lei Complementar n 82 (BRASIL, 1995), de 27 de maro de 1995 - Lei Camata I - que instituiu o controle de gastos do governo, estabelecendo, dentre outras disposies, limites de gastos de pessoal para as trs esferas administrativas, incorporando o desejo do constituinte ao escrever o caput artigo 169 da Constituio Federal, transcrito abaixo:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (BRASIL, CONSTITUIO, 1988).

No auge do debate da reforma administrativa do Estado, em 1998, a Emenda n 19 (BRASIL, 1998) alterou a Constituio Federal, dando nova redao aos pargrafos do art. 169, tornando mais rgido, ainda, o controle dos gastos com pessoal na Administrao Pblica, autorizando o administrador a demitir, se necessrio, o servidor estvel, para cumprimento do limite estabelecido em lei complementar, quando verificado o excesso do quadro provocador do inchao da folha de pagamento.

15 2.1. A necessidade de controle de gasto com pessoal Visando aperfeioar a Lei Complementar n 82, o Congresso Nacional a substituiu pela Lei Complementar n 96 (BRASIL, 1999), de 31 de maio de 1999 (Lei Camata II), que dentre outras novidades, reduziu o limite de gasto global com pessoal do Governo Federal para 50% da Receita Corrente Lquida (RCL). A Lei anterior o fixava em 60%. No entanto, percebeu-se que o dispositivo era incuo, uma vez que, sendo tal limite, global aos trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), o controle do gasto no seria eficiente, levando-se em considerao que sendo os Poderes independentes, uma medida administrativa adotada por um no obrigava aos demais a cumpri-la. Ora, toda vez que havia necessidade de adequao dos gastos com pessoal em obedincia ao limite, o nus recaa integralmente sobre o Poder Executivo, o qual o responsvel pela arrecadao de receitas e adoo de polticas de ajuste fiscal. Essa mazela ia de encontro harmonia que deve existir entre eles. Nesse sentido, Toledo Junior e Rossi (2001, p. 114) em importante contribuio para a doutrina, observam que A Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta inovao quanto repartio entre os Poderes dos limites globais de gasto de pessoal atribudos a cada esfera de governo. Essa inovao deu a cada gestor a responsabilidade de administrar os gastos sob sua tutela, sem a necessidade de preocupar-se com a situao oramentria dos demais, haja vista, o descolamento dos limites de gasto dado pela nova regra. Assim, os irresponsveis no agiro em detrimento dos mais austeros, como acontecia antes, quando sabiam que o nus do corte era repartido entre todos, mas, no entanto, sendo efetivado pelos rgos menos corporativistas. Torres (2001, p. 216) em artigo escrito sobre a LRF comenta: preciso aperfeioar e disciplinar a gerao das despesas pblicas, adequando-a a uma gesto

16 financeira correta, transparente e honesta, procurando corrigir vcios que se acumularam ao longo dos anos, principalmente atravs do descontrole e excesso de quadro de pessoal, [...]. Segundo o mesmo, a LRF foi editada com esse intento, uma vez, que a conjuntura atual no admite a falta de harmonia entre aquilo que se arrecada e aquilo que se gasta. O equilbrio das contas pblicas condio fundamental para o desenvolvimento econmico sustentvel. Corroborando o ponto de vista anterior, de meritrio debate sobre a LRF proferido pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, extrai-se lcido depoimento de um de seus docentes:
de nada adiantaria a criao de regras limitativas para os gastos com pessoal se no fossem previstos mecanismos especiais de controle desses gastos. Controle das despesas com pessoal, desse modo, o conjunto de aes, providncias restritivas e vedaes estabelecidos na lei de finanas pblicas que visam a impedir a vulnerao das normas limitativas dos gastos pblicos com pessoal ativo e inativo. (CARVALHO FILHO, 2001)

Conforme relata Arruda (2001, p. 35) em acertado estudo sobre previdncia do servidor pblico, o comprometimento da receita lquida dos Estados com gastos relativos a pessoal ativo e inativo alcanou em 1997 o percentual mdio 62,6% [...]. Os excessivos gastos com o pagamento de pessoal apontam para a insolvncia da maioria dos tesouros estaduais a curto prazo. O autor demonstra perceptvel preocupao para a crescente participao dos gastos com pessoal, o que tornaria iminente, caso no se impusesse algum teto de gasto, o engessamento da ao do Estado, principalmente nas reas de infra-estrutura, devido ao total comprometimento das verbas com o pagamento da folha. Em pocas passadas, mais evidente na dcada de 80, tal desequilbrio era coberto pela emisso descontrolada de moeda e ttulos pblicos, responsveis em grande parte pela astronmica inflao e aumento desenfreado da dvida pblica daquele perodo. A partir de promulgao da atual Constituio comea a surgir a inverso

17 daquele cenrio fiscal. Com a insero de dispositivo de controle de gasto com pessoal na Carta Poltica, observa-se a partir de ento os efeitos do novo dispositivo. Castro e Gomes (2002, p. 28) testemunham o revs ao registrarem em literatura sobre a economia do setor pblico, que:
o crescimento dos gastos com Pessoal e Encargos Sociais vem sofrendo reduo contnua ano a ano, chegando, em termos percentuais, a menos de 4% entre 1999 a 2000. Tal fato demonstra a poltica de conteno de gastos com Pessoal implementada pelo governo brasileiro nos ltimos anos. Os aumentos verificados entre os exerccios analisados devem-se, basicamente, aos seguintes fatores: crescimento vegetativo da folha; aumentos diferenciados em carreiras especficas do funcionalismo pblico; plano de carreira do Judicirio; e concursos pblicos especficos. (CASTRO; GOMES, 2002)

Os autores destacam em seu texto a preocupao do governo com a expanso dos gastos com folha de pagamento, que por sua vez adotou poltica de conteno de gasto como medida saneadora do crescimento paulatino das despesas. Essa poltica foi instrumentalizada pela Lei Complementar n 96 (BRASIL, 1999), embrionria da Lei de Responsabilidade Fiscal. Na contramo desse pensamento, em obra compilada sobre a evoluo econmica do pas, desenvolvida para o Instituto Nacional de Altos Estudos (INAE), fez-se o severo comentrio:
sabe-se que h Estados de peso econmico elevado que ostentam razes PESSOAL/RECEITA LQUIDA acima de 70%, embora o prazo para obteno dessa marca, pela Lei Fiscal, se esgotasse no final do ano passado. Ou seja, de duas uma: a lei est sendo descumprida ou tem furos, o que mais provvel (VELLOSO; LEITE, 2002, p. 781).

Segundo o economista Raul Velloso (2001, p. 29), o errio no pode comprometer mais que dois teros de suas receitas correntes lquidas com folha de pagamento, sob pena de o Estado no cumprir com suas obrigaes para com a sociedade. Criada com objetivo de determinar gesto responsvel na administrao das contas pblicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe em seu texto instrumentos de

18 controle tempestivo, para que seja feita a promoo e manuteno do controle fiscal, inovando ao criar punies para as infraes cometidas pelos gestores ao descumprirem o que determina. Vai mais alm, haja vista, que esse controle tempestivo no temporrio. Deve ser instrumento de controle permanente das contas pblicas. Em importante obra sobre responsabilidade fiscal, Pereira Junior ratifica esse pensamento ao ensinar que:
a implementao do princpio da impessoalidade e da eficincia, que devem nortear a interpretao sistemtica da LRF, exsurge das normas que criam instrumentos de controle permanente da gesto fiscal, com periodicidade e datas certas, tais como as metas fiscais que integram, como anexo, a lei de diretrizes oramentrias; os relatrios de execuo oramentria e de gesto fiscal; as medidas corretivas de excesso de despesas com pessoal, incluindo a cominao de nulidade para atos administrativos praticados em determinadas situaes[...](PEREIRA JUNIOR, 2001, p.182)

2.2. A LRF no controle de gastos com pessoal Em 13 de abril de 1999, o Presidente da Repblica encaminhou ao Congresso Nacional o projeto de lei que iria estabelecer o regime de gesto fiscal responsvel. Nele, Sua Excelncia comenta:
o presente Projeto de Lei Complementar regulamenta os arts. 163 e 169 da Constituio e disciplina de forma inovadora e abrangente, o conjunto das principais questes referentes aos efeitos macroeconmicos e fiscais decorrentes do uso dos recursos pblicos. Abrangente, porque tal disciplina vlida para as trs esferas de governo e para cada um dos seus Poderes. Inovadora, porque foi desenvolvida a partir da fixao de princpios definidores de uma gesto fiscal responsvel, experincia que no tem precedente na histria brasileira e encontra poucos paralelos, todos recentes, em outros pases.

Comenta, ainda:
objeto de consultas a sociedade civil, o Projeto de Lei em tela inova ao acrescentar pontos inequvocos para enaltecer sua qualidade, dentre os quais destaca-se: a) imposio dos limites de gastos com pessoal a cada um dos trs Poderes da Unio, dos Estados e dos Municpios, definindo assim responsabilidade especifica para o Legislativo e o Judicirio; [...].

No que diz respeito importncia dos relatrios, como elemento de transparncia, o Presidente acrescenta em sua exposio de motivos:
to importante quanto s normas que regulam a aplicao dos recursos

19
pblicos a permanente fiscalizao da sociedade sobre os atos daqueles a quem foi confiada a responsabilidade de geri-los. Por essa razo, o Projeto reserva o Ttulo III exclusivamente ao tema da transparncia fiscal. O tratamento dispensado a essa matria visa consagrar, no plano legal, os princpios da divulgao e acesso amplos a informaes confiveis, abrangentes, atualizadas e comparveis sobre as contas pblicas dos trs nveis de governo, entre outros aspectos relevantes. Cabe notar que a experincia internacional sobre cdigos de finanas pblicas, bem como a literatura a esse respeito indica ser a transparncia um dos instrumentos mais eficazes para a disciplina fiscal (CARDOSO, 1999).

Em importante obra literria sobre contabilidade pblica, Lima (2003, p. 204) pontua como princpio basilar do servio pblico a transparncia de seus atos. No tocante ao oramento pblico torna-se obrigatria sua observao. Nesse contexto ensina a autora, que o contedo oramentrio deve ser divulgado por meio dos veculos oficiais de comunicao, para conhecimento pblico e para a eficcia de sua validade. No caso especfico do Governo Federal, a publicao deve ser feita no Dirio Oficial da Unio. O constituinte originrio tornou o principio da transparncia, fundamento constitucional dos atos administrativos pblicos, ao redigir o caput, do artigo 37 da carta magna (BRASIL, CONSTITUIO, 1988), nos seguintes termos: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, e dos Municpios obedecer aos princpios de publicidade [...]. Com base nesse esprito, em maio de 2000, surgiu no plano jurdico a Lei Complementar n 101 - LRF (BRASIL, 2000), que substituiu a Lei Camata II. Aperfeioou-se o limite de gasto com pessoal da Unio (50% da RCL), dividindo-o proporcionalmente entre os trs Poderes e corrigindo a deficincia de harmonia do nus do corte de gasto com pessoal, quando necessrio. Avanou ainda mais ao criar o Relatrio de Gesto Fiscal, instrumento que tem por finalidade acompanhar, fiscalizar e dar transparncia s atividades financeiras do Estado. Ou seja, aprimora o controle dos gastos pblicos, nos que diz respeito aos gastos com pessoal, dentre outros, segundo

20 assevera Nascimento e Debus (2002, p. 92). O limite mximo de 50% da Receita Corrente Lquida definido para gastos com pessoal da Unio, surge a partir de pressupostos econmicos bsicos, como por exemplo, a escassez de recursos pblicos. Em outras palavras, qualquer excesso de gastos com pessoal poder significar a reduo de recursos para a manuteno da mquina pblica, para o pagamento da dvida ou para a realizao do mnimo necessrio de investimentos bsicos. Nascimento (2003, p. 905) entende que o limite mximo para gastos com pessoal poderia ser mais restritivo do que aquele determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Considerando essas colocaes, tem-se aqui o ponto central que se pretende discutir no trabalho monogrfico - A deficincia do Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) no controle e transparncia dos gastos com pessoal do Governo Federal - o qual se estudar pontos de falta de fidelidade entre o que se publica no referido RGF e o que de fato realizado pela mquina estatal no tocante aos gastos com pessoal. Sugere-se que a falha causada pela interpretao difusa do gestor pblico - responsvel pela elaborao do relatrio - ao que pretendia o legislador ao escrever a propalada Lei.

2.3. Os efeitos da Lei Fiscal sobre os gastos com pessoal Fernandes (1999, p. 6) em artigo publicado em 1999 perguntava: as contas pblicas so deficitrias por causa do gasto de pessoal? ao passo que logo adiante conclua: um dos maiores causadores do nvel crescente de gastos pblicos foi sem dvida a transferncia para a rbita do servio pblico de empregados em carter precrio, que prestavam servios Administrao direta sob o regime da CLT, sem concurso pblico [...]. Neste texto fica clara a preocupao do autor com os gastos com

21 pessoal, ao justificar a necessidade de efetivo controle desse tipo de despesa, por considerar que a falta desse, tem colaborado de modo crucial para o desequilbrio das contas pblicas, problema estrutural de pases em desenvolvimento, do qual o Brasil exemplo. poca vigorava a Lei Complementar n 96 (BRASIL, 1999) - Lei Camata II - que j previa a limitao de gasto com pessoal na administrao pblica, sem, no entanto, indicar claramente quais medidas corretivas a adotar, caso fosse ultrapassado o limite, bem como inexistia, de modo explcito, sanes para os infratores de tais medidas de responsabilidade fiscal. Sendo assim, aquela lei, serviu mais como terreno para a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que como medida de saneamento e controle de gastos com pessoal. Tanto assim, que ela teve tempo curto de vigncia, cerca de um ano. Colocada em vigor, a LRF passa a desempenhar papel fundamental no controle dos gastos pblicos, em especial referente pessoal do governo federal, uma vez que, ela determina explicitamente que sejam observados limites (j definidos), dividindo a responsabilidade da observncia aos trs Poderes, importando s respectivas autoridades competentes instrumentos de responsabilidade fiscal, prevendo, ainda, medidas punitivas para aqueles que a infringirem. Surgem os primeiros efeitos da Lei Fiscal, no exemplo do Governo do Estado do Gois, ao publicar o Decreto n 5.458 dispondo sobre gesto de pessoal no mbito do Poder Executivo Estadual:
Art. 1 - A partir da vigncia deste decreto, cada rgo da administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo devero limitar os seus gastos com comissionados e efetivos, includos na remunerao dos respectivos cargos os valores percebidos a ttulo de Gratificao de Representao Especial GRE, o correspondente teto financeiro a ser estipulado [...]. Art. 3 - Os titulares dos rgos da administrao direta, autrquica e fundacional tero autonomia para propor os ajustes de que trata o inciso I do 1 do artigo anterior, bem como para promover, no mbito de suas competncias, outras adequaes visando ao enquadramento das despesas com pessoal no limite de comprometimento da receita corrente lquida, imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 20, inciso II,

22
alnea c.(GOIS, Decreto n 5.458, 2001)

2.4. O papel do Relatrio de Gesto Fiscal no controle e transparncia dos gastos com pessoal No caso dos gastos com pessoal do governo federal, o Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) o principal instrumento de controle e transparncia desse tipo de despesa corrente. Em oportuna observao feita por Mrcia Walquiria Batista dos Santos em estudos realizados sobre a LRF, extrai-se importante parecer:
a Lei Fiscal determina ampla divulgao, inclusive por meios eletrnicos, dos planos de ao governamental mencionados, alm das Prestaes de Contas, [...] Relatrio de Gesto Fiscal (importante de instrumento de transparncia e controle), ainda que em verso simplificada [...]. Instituiu instrumentos e procedimentos a serem observados pela Administrao Pblica na conduo das despesas (em especial com pessoal). Assim possvel afirmar que com a LRF objetivou-se divulgar em relatrios os atos governamentais, de forma a ampliar o controle externo da comunidade, a qual poder acompanhar e interpretar o resultado das polticas pblicas (Santos, 2001, p.241).

Como dito pela autora em seu estudo, os relatrios visam, dentre outras coisas, possibilitar que a sociedade acompanhe e interprete o resultado das polticas pblicas. No que diz respeito ao RGF, por excelncia, instrumento de controle e acompanhamento dos gastos com pessoal. Assevera-se que esse necessita conter dados fidedignos com os fatos efetivamente ocorridos, bem como estar balizado aos ditames da Lei Fiscal. No produz o efeito pretendido pelo legislador se no for elaborado de modo uniforme pelos diversos rgos obrigados a faz-lo. Tm os rgos de controle interno e Tribunais de Contas importantes papis na verificao e atestao da conformidade com os dispositivos da LRF, no momento da execuo das tomadas de contas e auditorias preventivas. Sensvel a esse vis, o economista Nascimento (2003, p. 905) assim comenta: A Administrao Pblica deve tratar da sistemtica dos gastos com pessoal

23 de maneira uniforme. Do contrrio diversos rgos podero apresentar para a mesma despesa, demonstrativos diferentes para o atendimento de diversas finalidades.. Os artigos 54 e 55 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, assim determinam:
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre ser emitido pelos titulares dos Poderes e rgos referidos no art. 20 Relatrio de Gesto Fiscal, assinado pelo: I - Chefe do Poder Executivo; II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou rgo decisrio equivalente, conforme regimentos internos dos rgos do Poder Legislativo; III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administrao ou rgo decisrio equivalente, conforme regimentos internos dos rgos do Poder Judicirio; IV - Chefe do Ministrio Pblico, da Unio e dos Estados. Pargrafo nico. O relatrio tambm ser assinado pelas autoridades responsveis pela administrao financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato prprio de cada Poder ou rgo referido no art. 20. Art. 55. O relatrio conter: I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes: despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; [...] II - indicao das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites; [...] 2o O relatrio ser publicado at trinta dias aps o encerramento do perodo a que corresponder, com amplo acesso ao pblico, inclusive por meio eletrnico. 3o O descumprimento do prazo a que se refere o 2o sujeita o ente sano prevista no 2o do art. 51. 4o Os relatrios referidos nos arts. 52 e 54 devero ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos que podero ser atualizados pelo conselho de que trata o art. 67. (BRASIL, Lei Complementar n 101, 2000).

Pressupe-se que a inteno do legislador ao escrever os dispositivos acima era a de tornar efetivo o controle de gastos de pessoal da administrao pblica, forando os responsveis por esses dispndios a obedincia aos limites de despesa estabelecidos na Lei. Diferente disso, no haveria efetividade na inteno de promover a responsabilidade e equilbrio da gesto fiscal, propalados pelo diploma legal. Os dispositivos inovam ao determinar que, alm de publicar a comparao entre os gastos efetivos e seus respectivos limites, a autoridade competente deve informar quais medidas corretivas adotadas ou a adotar para o restabelecimento do

24 limite, quando este ultrapassado, conforme se depreende do inciso II, artigo 55, acima. Por conta disso, o Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal, em sua segunda edio (BRASIL, MINISTRIO DA FAZENDA, 2002), operacionalizou os artigos 54 e 55 da LRF, ao determinar que os rgos obrigados a public-lo, o faam de modo uniformizado, de acordo com modelo abaixo:
Tabela 1 Modelo de Relatrio de Gesto Fiscal RGF, extrado da Portaria STN n. 440, de 2002. <IDENTIFICAO DA ESFERA DE GOVERNO> - <IDENTIFICAO DO PODER> <IDENTIFICAO DO RGO, QUANDO O DEMONSTRATIVO FOR ESPECFICO DE UM RGO> RELATRIO DE GESTO FISCAL DEMONSTRATIVO DA DESPESA COM PESSOAL ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL <PERODO DE REFERNCIA>

LRF, art. 55, inciso I, alnea "a" - Anexo I DESPESA COM PESSOAL
DESPESA LQUIDA COM PESSOAL (I) Pessoal Ativo Pessoal Inativo e Pensionistas Despesas no Computadas (art. 19, 1 da LRF) (-) Indenizaes por Demisso e Incentivos Demisso Voluntria (-) Decorrentes de Deciso Judicial (-) Despesas de Exerccios Anteriores (-) Inativos com Recursos Vinculados OUTRAS DESPESAS DE PESSOAL DECORRENTES DE CONTRATOS DE TERCEIRIZAO (art. 18, 1 da LRF) (II)

R$ Milhares DESPESA LIQUIDADA

<ltimos 12 meses>

TOTAL DA DESPESA LQUIDA COM PESSOAL (I + II) RECEITA CORRENTE LQUIDA - RCL (III) % do TOTAL DA DESPESA LQUIDA COM PESSOAL sobre a RCL (IV) = (I+II) / ((III) LIMITE LEGAL (incisos I, II e III, art. 20 da LRF) - <%> LIMITE PRUDENCIAL ( nico, art. 22 da LRF) - <%>

FIXAO OU ALTERAO DE REMUNERAO OU SUBSDIO POR LEI ESPECFICA E REVISO GERAL ANUAL (inciso X, art. 37 da CF) % da FIXAO OU ALTERAO DE REMUNERAO OU SUBSDIO POR LEI ESPECFICA E REVISO GERAL ANUAL sobre a RCL (V) TOTAL DA DESPESA LQUIDA COM PESSOAL, deduzido o aumento previsto no inciso X, art. 37 da CF - (<%>) = (IV) - (V) LIMITE PERMITIDO (art. 71 da LRF) - <%>
FONTE: Secretaria do Tesouro Nacional/Ministrio da Fazenda

25 O relatrio demonstra os gastos com pessoal, separando-os entre pessoal ativo (agentes pblicos, em pleno exerccio de suas funes pblicas) e inativo/pensionista (servidores aposentados e beneficirios de penses deixadas por exservidores). Evidencia, ainda, as situaes de ressalvas de verificao do limite de gasto (dedues de gastos com pessoal); o limite legal cabvel ao Poder/rgo e a Receita Corrente Lquida (RCL), objeto de comparao dos gastos com pessoal, para apurao da obedincia ou no do limite determinado. Portanto, fica claro que, considerando as despesas com pessoal como principal gasto corrente dos entes da federao, o controle tempestivo (quadrimestral), exercido pelos Relatrios de Gesto Fiscal, condio fundamental para o alcance e manuteno do equilbrio fiscal das contas do governo. Nessa preocupao, a Deputada Juza Denise Frossard (2003. p.1) apresentou projeto de lei complementar, propondo a alterao da Lei de Responsabilidade Fiscal, sugerindo introduzir o seguinte artigo LRF: Art. 48-A. Fica liberado o acesso pblico aos dados, informaes e relatrios, via Internet, dos sistemas de administrao contbil, financeira e oramentria da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Tal proposta tem o sentido de, propiciar a induo da sociedade, para que seja parte efetiva do controle das contas pblicas, pelo exerccio de seu direito de cidadania. Estabelece-se um pacto: O gestor pblico presta conta de seus gastos por meio dos relatrios, os tribunais de contas apreciam e julgam sua conformidade e a sociedade fiscaliza a responsabilidade na gesto dos recursos que coloca a disposio do primeiro.

26 2.5. Discusso da dubiedade de interpretao do Relatrio de Gesto Fiscal A interpretao difusa da composio dos elementos considerados como gastos de pessoal, e as possveis dedues, bem como a comparao desse resultado com os limites criados pela LRF, podem acarretar a ocultao de parcela expressiva de gastos realizados com folha de pagamento, deixados de fora do relatrio, por erro ou omisso. Essa inconsistncia, caso ocorra e seja sistemtica, poder culminar no desequilbrio das contas pblicas, sem que os rgos de controle tenham evidncias claras de sua causa, o que dificultar a adoo de medidas saneadoras. Ademais, como outro atributo do RGF, a transparncia dos gastos pblicos (com nfase para o de pessoal), fica comprometida pela inexatido dos resultados apresentados. Por esse motivo, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (2000, p. 70), designa o Relatrio de Gesto Fiscal, como sendo o instrumento que tem como propsito central a difuso de informaes, evidenciando a busca da transparncia das aes do Poder Pblico, em termos de finanas pblicas, frente ao contribuinte em geral e aos demais agentes econmico. O pensamento acima se personifica no artigo 48, da prpria Lei Complementar (BRASIL, 2000), in verbis: Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: [...] o Relatrio de Gesto Fiscal, e a verso simplificada desses documentos.. O dispositivo da Lei traz a determinao da divulgao dos Relatrios inclusive por meios eletrnicos, o que remete ao pensamento tcito de que a pretenso do legislador, embora no explicita, de que seja disponibilizado na internet. No poderia ser diferente, considerando que essa ferramenta de comunicao e informao

27 faz parte do dia a dia de boa parte dos cidados. Corroborando esse preceito, a Lei n 9.755 (BRASIL, 1998) disps sobre a criao de homepage na internet, pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao dos dados e informaes que especifica, e d outras providncias. Essa norma fruto da sensibilidade do Legislativo aos anseios atuais da sociedade que, cada vez mais, entende inadmissvel a falta de transparncia do Poder Pblico. A fim de buscar uniformidade na elaborao do RGF, a Lei de Responsabilidade Fiscal, assim diz em seu artigo 50, pargrafo 2 : a edio de normas gerais para consolidao das contas pblicas caber ao rgo central de contabilidade da Unio, enquanto no implantado o conselho de que trata o art. 67. De acordo com o artigo 4, do Decreto n. 3.589, de 6 de setembro de 2000 (BRASIL, 2000), coube Secretaria do Tesouro Nacional, rgo integrante da estrutura do Ministrio da Fazenda, exercer o papel de rgo central de contabilidade da Unio. Por isso e em obedincia ao artigo 50, pargrafo 2 da LRF, editou o Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal, aprovado pelas portarias n 559/2001, 516/2002 e 440/2003 (primeira edio e revises respectivas). O propalado manual visa uniformizar o preenchimento do RGF, a ser efetuado pelos diversos rgos responsveis por sua publicao. Por fora da importncia do controle das despesas com pessoal para o equilbrio das contas pblicas e, conseqentemente, para a gesto fiscal responsvel, com a permisso expressa dada aos Tribunais de Contas para a verificao do clculo das despesas com pessoal, de extrema relevncia o levantamento deste demonstrativo para fins de verificao da correo dos dados apresentados no Relatrio de Gesto Fiscal. O Tribunal de Contas da Unio ao analisar os respectivos relatrios nas

28 tomadas de contas do governo, tem tomado suas decises balizando-se naquele manual, de acordo com o expresso exemplo:
28. O Supremo Tribunal Federal, embora amparado pela Deciso TCU n 974/2001 - Plenrio, deixou de incluir em seu demonstrativo as despesas com servios de terceiros relacionadas ao Projeto INFOJUS, desobedecendo ao disposto no item 3.7 do "Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal", institudo pela Portaria STN n 516/2002, sobre o qu dever ser proposta iniciativa apropriada pelo Tribunal. (Tribunal de Contas da Unio, Acrdo n 1.203/2003).

Destarte, sendo o Manual elemento norteador para elaborao do RGF, parece no ser perfeito. Vejamos o exemplo a seguir. O relatrio, elaborado conforme Manual editado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), no claro quanto verificao do limite de gastos com inativos, de que trata o artigo 21, inciso II, da LRF, que determina ao ente o cumprimento ao teto de 12 % da RCL, disposto pela Lei 9.717 (art. 2 , Pargrafo 1 , BRASIL, 1998). Dessa falta de clareza, j comea aparecer na jurisprudncia dos tribunais de contas entendimento diverso daquele empregado pelo Manual elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Veja-se o caso concreto, na resposta consulta formulada pelo Procurador-Geral de Justia do Estado da Paraba, encaminhada pelo Tribunal de Contas daquele Estado, por meio do seguinte Parecer:
Os gastos com inativos no integram a despesa de pessoal para fins de verificao do cumprimento dos limites especificados de cada Poder ou rgo, previsto no artigo 20 da LRF, compondo-a apenas para efeito de comprovao do limite global, de responsabilidade de cada ente da Federao (Tribunal de Contas da Paraba, Parecer TCE-PB PNTC n 77, 2000).

Se firmado este entendimento pelas as demais cortes de contas do pas, ficar o RGF fatalmente prejudicado, como instrumento de controle e transparncia de gastos, uma vez, que deixar de considerar como despesas de pessoal, para os efeitos da obedincia ao limite de gasto imposto, parcela considervel de despesas dessa natureza, levando-se em conta que os gastos com inativos representam hoje cerca de 44% dos

29 gastos totais com pessoal, no caso do Governo Federal, segundo apontam os quadros do apndice. Ciente dessa dubiedade de interpretao, Mileski em esclarecedor artigo publicado na internet pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, assim sugere:
Como medida de racionalidade e de interesse pblico, tendo em vista que devem ser mantidos os limites para gasto com pessoal, mas excludas as despesas com pessoal inativo, no sentido de ser evitado o desmesurado comprometimento da receita com despesas com pessoal, sem, entretanto, proceder a inviabilizao dos servios pblicos por falta de pessoal para a execuo de tais tarefas, parece-me que, ao invs de interminveis discusses interpretativas, deva-se promover uma alterao legal, a fim de ser contabilizado, sem dubiedade, o texto da lei complementar a nova realidade nacional ftica e jurdica (Mileski 2001, p. 15).

Nesse sentido, que se pretende discutir neste trabalho monogrfico. Diverge-se da opinio acima, quanto totalidade da excluso das despesas com pessoal inativo da composio dos gastos com pessoal, na observncia ao limite estabelecido pela LRF. Ciente da possibilidade de interpretao diversa aos ditames da LRF, o Tribunal de Contas da Unio, procurou orientar os gestores pblicos no sentido da correta interpretao da Lei Fiscal. Nesse intento, ao proferir deciso em julgamento de tomada de contas, assim destacou:
esta Corte de Contas tem acompanhado com a maior aplicao, os esforos que vem sendo desenvolvidos por todos, em todas as esferas da Administrao Pblica, no sentido de se dar correta interpretao a Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem suscitado uma srie de dvidas na sua correta aplicao. Prova disso a grande dedicao que tem sido dada pelos tcnicos desta Casa, com integral apoio de seus ministros, para que no pairem dvidas quanto a aplicao da nova lei[...] (Tribunal de Contas da Unio, Deciso TCU n 211, 2001).

Em se tratando de um diploma legal recente, e considerado por muitos como divisor de guas das finanas pblicas, era de se prever que a Lei de Responsabilidade Fiscal provocasse diferentes linhas de pensamento quanto sua interpretao. Ensina o ilustre professor Carlos Maximiano (2000, p.166) em sua

30 Hermenutica e Aplicao do Direito: deve o Direito ser interpretado inteligentemente: no de modo que a ordem envolva um absurdo, prescreva inconvenincias, v ter a concluses inconsistentes ou impossveis.. Reforando a tese do professor Maximiniano, o consultor Luiz Alberto do Santos, em artigo escrito para o Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscal da Receita Federal UNAFISCO, tratando da limitao da elevao das despesas com pessoal na LRF e sua eficcia jurdica assim opinou sobre a interpretao da Lei Fiscal:
assim, a soluo do conflito entre a norma e a realidade, ou entre a norma e a necessidade, se d num outro plano, que busca nas possibilidades interpretativas a sada que harmonize a letra da lei com a necessidade ou interesse pblico cujos rbitros so, afinal, aqueles que detm poderes polticos para tanto. Nestas circunstncias, no se pode imaginar que uma norma legal, elaborada in abstrato, conduza a uma situao de impasse, ou que deixe encurralados os atores polticos. Como ensina a teoria do caos, uma pequena perturbao nas condies iniciais de um sistema complexo pode causar mudanas profundas. A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal, ao desconsiderarem situaes complexas, submetem-se, portanto, necessria compatibilizao de seu contedo com o restante do sistema jurdico e poltico, seja pela via da interpretao, seja por meio da prpria alterao de seu contedo, situaes que vo alm da concepo tecnocrtica que orientou a sua elaborao como instrumento para moldar a realidade. (Santos, 2002)

Mas, ainda que sugira-se que a Lei Fiscal tem sido interpretada de modo difuso, mesmo assim, parece inegvel seus efeitos positivos quanto ao controle dos gastos pblicos. Uma das idealizadoras do projeto de lei que deu origem LRF, a economista Selene Peres Peres Nunes, em estudo realizado para o Interlegis (Senado Federal), traa um balano positivo das contas pblicas, no que diz respeito ao gastos com pessoal, ao comentar os dois anos de vigncia da Lei Fiscal:
a administrao pblica gastou em 2000 cerca de 49% da Receita Corrente Lquida com pessoal e em 2001 reduziu este ndice para 46%. Esses nmeros indicam o cumprimento dos limites globais (50% para a Unio e 60% para Estados e Municpios) pela maioria [...]. Em 2001 93,63% dos Legislativos Municipais estavam enquadrados, considerando que de 2000 para 2001, j sob os efeitos da LRF, que 54,96% desses rgos reduziram as despesas totais com pessoal como proporo da receita corrente lquida (Nunes, 2003, p. 33).

31 O panorama traado pela autora tomou como base os dados publicados nos relatrios de gesto fiscal de uma amostra do universo de entidades obrigadas a publiclos. Segundo observa, embora somente com dois anos de aplicao, a partir dos dados compostos nos RGF, inferem-se os efeitos positivos da Lei Fiscal, no que diz respeito obedincia dos limites impostos referentes a gastos com pessoal. No contra-senso do estudo acima, recente reportagem publicada no jornal O Globo, ao comentar o desafio do Governo Federal em achar um denominador comum para a questo dos salrios do funcionalismo pblico, mostra o panorama no to positivo para a questo dos gastos com folha de pagamento de pessoal:
as presses por reajustes salariais no foram controladas com o anncio do reajuste para os servidores, nem com os acordos fechados com algumas categorias que estavam em greve. Os acordos j consumiram todos os recursos do Oramento de 2004 reservados para recomposio de salrios [...]. A execuo do Oramento nos primeiros trs meses de 2004 mostra que as despesas com pessoal cresceram, mesmo antes do pagamento do reajuste dos servidores. At maro foram gastos R$ 19,1 bilhes com pessoal e encargos sociais. Esse valor projetado para o ano - considerando-se 13 salrios e um aumento vegetativo nas despesas de 3% - indica que os gastos com a folha j esto em R$ 86 bilhes, R$ 2 bilhes acima da previso do Oramento (Alvares - O Globo, 19/04/2004).

Tanto o texto de Selene Peres, quanto o publicado no O Globo, tratam da mesma natureza de pagamento - os gastos com folha de pagamento no Setor Pblico no entanto, com enfoques diferentes. Tanto assim, que o primeiro aponta uma projeo positiva, quanto ao equilbrio dos gastos com pessoal, luz da Lei de Responsabilidade Fiscal. J o segundo, observando to somente, o oramento previsto, ou seja, aquilo que o Governo est autorizado a gastar com folha de pagamento, mostra que a folha de pagamento do funcionalismo cresceu acima das previses. O motivo da observao no descaracterizar nenhum dos dois pontos de vista, e sim, discutir o papel do Relatrio de Gesto Fiscal, como instrumento de transparncia e controle dos gastos com pessoal. Embora as despesas com pessoal no Setor Pblico encontrem-se

32 enquadradas nos limites ditados pela Lei Fiscal, essas tm se mostrado como fator pressionador da austeridade das contas pblicas, uma vez que, em termos nominais apresentam incremento em sua participao em relao ao que estava fixado no oramento inicial.

33 3. METODOLOGIA Trabalho de anlise terica e documental, desenvolvido por meio do emprego de pesquisas qualitativas, com a obteno dos dados referentes aos gastos com pessoal na esfera federal, no perodo compreendido entre maio de 2000 a abril de 2004, extrado dos relatrios de gesto fiscal, publicados quadrimestralmente pelos rgos do Governo Federal, nos termos dos artigos 20, 54 e 55, da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, utilizando-se o procedimento estatstico chamado censo, o que significa a obteno de todos os dados compreendidos no universo amostral. Segundo os dispositivos acima, so obrigados a publicar

quadrimestralmente o presente relatrio, os seguintes Poderes e rgos:

Tabela 2 Quadro dos rgos federais que publicam o Relatrio de Gesto Fiscal. Limite de gasto com pessoal (% da Poder rgos considerados Quantidade de Relatrios RCL)1
Presidncia da Repblica e suas Secretarias, Ministrios, autarquias e fundaes pblicas vinculadas, empresas estatais dependentes, ex-territrios do Amap e Roraima, e rgos da administrao direta (segurana, sade e educao) do Governo do Distrito Federal mantidos pela Unio. Tribunal de Justia do Distrito Federal2 Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios2 Senado Federal, Cmara dos Deputados e Tribunal de Contas da Unio. Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justia, Superior Tribunal Militar, Conselho da Justia Federal (engloba 5 TRFs e todas as Varas Federais), os 28 Tribunais Eleitorais e os 25 Tribunais do Trabalho Ministrio Pblico da Unio

40,561%

Executivo

0,275% 0,064% 2,5%

1 1 3

Legislativo

Judicirio

6,0%

57

Ministrio Pblico da Unio3

0,6%
50%

1
64

Governo Federal

Notas explicativas: (Fonte: Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2004, artigos 19 e 20) 1 Limite determinado pelo artigo 19 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2 Estes rgos, embora no faam parte do Poder Executivo Federal, foram includos pela LRF no limite deste, tendo em vista que, segundo o artigo 21 da Constituio, so organizados e mantidos pela Unio Federal. 3 O Ministrio Pblico da Unio, embora no seja um Poder, publica seu relatrio em separado, conforme determina a LRF, por gozar de autonomia administrativa e funcional conferida pela Constituio Federal de 1988 .

34 3.1. Embasamento terico A base terica da defesa das premissas de possibilidade de falta de efetividade do Relatrio de Gesto Fiscal lastreada em estudos tcnicos (livros, artigos, seminrios e peridicos especializados) compondo a alicerce doutrinrio do tema. No entanto, de se notar, que foi amplamente utilizado, alm da doutrina, o plano jurdico correlato: a Constituio, Leis, Decretos, Atos Normativos e a Jurisprudncia das Cortes de Contas. A supremacia das normas jurdicas sobre a doutrina explicada pelo fato de que o tema aborda um assunto bastante recente, que em conseqncia, obras literrias e estudos tcnicos so ainda escassos. Ademais, por tratar-se de demanda ligada ao setor pblico, conforme ensina Meireles (2002, p.86) este s age motivado por normas jurdicas explcitas. 3.2. Obteno dos Dados Inicialmente, tinha-se a pretenso de analisar os gastos com pessoal, compreendidos entre setembro de 1999 a dezembro de 2003, considerando-se que a LRF entrou em vigor em 5 de maio de 2000, e seu artigo 54 determina que o Relatrio de Gesto Fiscal seja publicado quadrimestralmente, considerando-se o gasto do ms de apurao e os onze anteriores1, respeitando-se o enquadramento do quadrimestre de publicao no ano civil. Assim, os rgos devem elaborar, conforme explicado na tabela 3 abaixo, trs relatrios no ano, com as seguintes abrangncias e prazos de publicao:

35
Tabela 3 Prazos de apurao e publicao do Relatrio de Gesto Fiscal.

Quadrimestre Primeiro Segundo Terceiro

Perodo de apurao do Prazo de publicao gasto de pessoal Maio do ano anterior a abril 30 de maio do ano em curso. do ano em curso. Setembro do ano anterior a 30 de setembro do ano em agosto do ano em curso curso. Janeiro a dezembro do ano 30 de janeiro do ano em curso subseqente.

Fonte: Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2004, artigo 54.

Nessa concepo, os rgos obrigados a public-lo, a exceo do Poder Executivo, o fizeram a partir do segundo quadrimestre do ano de 2000. possvel que tenham considerado que este era o primeiro a ser observado, j sob a vigncia da LRF. Sendo assim, o perodo da despesa com pessoal a ser computado seria aquele compreendido entre setembro de 1999 a agosto de 2000, referente ao RGF do segundo quadrimestre daquele ano. No entanto, quando da efetivao da busca dos dados extrados dos respectivos relatrios, observou-se que o Poder Executivo havia publicado seu primeiro relatrio em maio de 2001 (primeiro quadrimestre). Sugere-se que este Poder entendeu que a obrigatoriedade da publicao comearia depois de decorridos doze meses aps a entrada em vigncia da LRF. Ou seja, aps 5 de maio de 2001. Publicou, portanto, seu primeiro relatrio em 30 de maio de 2001, com a abrangncia dos gastos de pessoal do Poder Executivo Federal referente ao perodo compreendido entre maio de 2000 a abril de 2001. Diferentemente, os demais rgos publicaram seus respectivos relatrios, j a partir de agosto de 2000, como dito anteriormente. Acontece que, sendo o Poder Executivo responsvel pela maior fatia de gastos com pessoal, respondendo por aproximadamente 78% da folha do Governo

Determinado pelo artigo 18, 2 da LRF.

36 Federal2, considerar as despesas dessa natureza para os efeitos deste trabalho, do perodo em que o Executivo no as publicou em relatrio, prejudicaria substancialmente os estudos sobre os gastos ocorridos entre setembro de 1999 a abril de 2000, como se pretendia inicialmente. Por esse motivo, optou-se em considerar os dados a partir de maio de 2000, incluindo nessa nova concepo os relatrios inerentes ao primeiro quadrimestre de 2004. Assim, feita a reavaliao do projeto monogrfico, tem-se como universo de observao dos dados o perodo compreendido entre maio de 2000 a abril de 2004, equivalente a 10 quadrimestres de publicao dos 64 relatrios (640 no total). Os dados referentes aos valores dos gastos com pessoal foram retirados, in loco, dos relatrios de gesto fiscal encaminhados apreciao do Tribunal de Contas da Unio, os quais fazem parte dos processos de tomadas de contas nmeros TC 011.388/2001-2 (TCU, 2002); 016.091/2001-4 (TCU, 2002); 002.491/2002-2 (TCU, 2003); 009.042/2002-2 (TCU, 2002); 018.701/2002-2 (TCU, 2003); 001.534/2003-5 (TCU, 2003) e 016.725/2003-3 (TCU, 2003).

Extrado do relatrio consolidado dos RGF (perodo de janeiro a abril de 2003) contido no apndice deste trabalho.

37

4.

DISCUSSO E ANLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA Ponto central deste estudo, sugere-se que os Relatrios de Gesto Fiscal

podem no estar demonstrando os gastos efetivamente ocorridos, devido a omisses de registros de despesas, causado pela dualidade de interpretao por partes dos gestores no momento da elaborao dos respectivos documentos, o que pode gerar diversas informaes para o mesmo tipo de dispndio. Umas quando verificadas nos relatrios propriamente ditos, outras, quando apuradas no Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal - SIAFI, ferramenta onde desenvolvida toda a execuo oramentria do Governo Central. Portanto, cumpre destacar que interpretaes difusas devem ser dirimidas e direcionadas para a dissoluo de qualquer dvida com relao aplicao dos instrumentos inscritos na Lei Fiscal, em especial os Relatrios, no que se refere aos gastos com pessoal. Na tabela 4 e grfico 1 (prxima pgina), tem-se evoluo e comparativos dos gastos totais com pessoal (servidores ativos, inativos e pensionistas) do Governo Federal e a Receita Corrente Lquida realizada no perodo de 2000 a 2004. Observa-se que enquanto os gastos nominais com pessoal cresceram 38,56% de 2000 a 2004, a evoluo da Receita Corrente Lquida (RCL) para esse mesmo perodo foi de 60,95%. Portanto, embora houvesse incremento nas despesas com pessoal da Unio, a expanso das RCL foi maior.

sC o uo loe os vte EP ac clR ioe fdr a rC Go sin att G m a

,0 0 6 % ,0 0 5 % ,0 0 4 % ,0 cre 0 e 3 tR % ia rn o C a d i u q L t ,0 0 2 % ,0 0 1 % ,0 0 % 00 22 00 22 1 03 A
T o ti s a G e P m o c s

38
Tabela 4 Evoluo dos Gastos com Pessoal do Governo Federal versus a Receita Corrente Lquida (2000/2004) valores em milhares de reais

ANO 2000 2001 2002 2003 20041

1

Gasto Total Com Pessoal 58.240.660 65.449.399 75.029.037 78.974.750 80.695.549

Evoluo Percentual dos Gastos (base 2000) 12,38% 28,83% 35,60% 38,56%

Receita Corrente Lquida (RCL) 145.110.650 167.739.102 201.927.320 224.920.164 233.549.548

Evoluo Percentual da RCL (base 2000) 15,59% 39,15% 55,00% 60,95%

Gastos / RCL 40,14% 39,02% 37,16% 35,11% 34,55%

Gastos referentes ao primeiro quadrimestre de 2004 (perodo: maio de 2003 a abril de 2004) Fonte: Coordenao-Geral de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional (MF) Grfico 1 Comparativo dos Gastos com Pessoal do Governo Federal versus a Receita Corrente Lquida RCL (anos de 2000 a 2004)

39

Comparativo de evoluo: Gastos com Pessoal x Receita Corrente Lquida (base:2000 = 0 %)

70% 60% em percentuais 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 Perodo 2003 2004 Receita Corrente Lquida Gastos com pessoal

Fonte: Coordenao-Geral de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional (MF)

Tal fato reflete diretamente na relao existente entre os dois registros. Desse modo, infere-se que em 2000 os gastos com pessoal representavam 40,14% da RCL enquanto que no primeiro quadrimestre de 2004 34,55%. O motivo da reduo da participao dos gastos com pessoal em relao RCL, h de se observar, que foi devido a forte expanso da arrecadao ocorrida no perodo com o crescimento alm da folha de pagamento do funcionalismo. Esse fenmeno reflete diretamente nos RGF dos rgos Federais, uma vez, que embora tenha ocorrido crescimento vegetativo em suas folhas devido a nomeaes para ocupao de cargos vagos, pedidos de aposentadorias, bem como revises gerais salariais e reestruturaes de carreiras, a RCL sofreu substancial incremento devido ao aumento paulatino do nvel de arrecadao. No entanto, tal fenmeno pode no se confirmar em mdio prazo, considerando que embora ainda crescente, a RCL sofreu inflexo na marcha de

40 crescimento em 2002, com pode ser verificado no grfico da tabela 4 acima, o que pode indicar que a aproximao do teto da margem contributiva da sociedade. J os gastos com pessoal, embora tambm sofra inflexo em sua evoluo, sabido que este constantemente influenciado pelas entidades representativas dos interesses do funcionalismo pblico, bem como da necessidade do Estado em contratar para expandir sua atuao junto sociedade.

4.1. Precariedade de registros dos gastos com pessoal inativos com recursos vinculados. O artigo 19 da LRF determina o que ser considerado na apurao das despesas realizadas no perodo para a verificao do atendimento dos limites de gastos com pessoal de cada Poder ou rgo, ao designar que se computem as despesas totais com pessoal descontadas as dedues elencadas no pargrafo primeiro daquele artigo, conforme abaixo dito:
Art.19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir descriminados: [...] 1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero computadas as despesas: [...] VI com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos provenientes: a) da arrecadao de contribuies dos segurados; [...] (Lei Complementar n 101, 2000).

De acordo com a Lei 9.717 (BRASIL, 1998), os segurados do regime de previdncia do funcionalismo so os prprios servidores ativos, inativos (aposentados e pensionistas). No entanto, at ento3, os nicos segurados da previdncia do servio pblico a contribuir para o custeio do sistema eram os servidores ativos, os quais recolhiam onze por cento de sua remunerao para o regime de previdncia social. Essa

41 fonte de recursos denomina-se: Fonte de Recursos 56 Contribuio para a Seguridade Social do Servidor. Sendo assim, conforme se depreende do item 3.1.2.1, letra d 2 passo, do Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal (BRASIL, MINISTRIO DA FAZENDA, 2002, p. 17), os gastos realizados pelos rgos, com pagamento de aposentadorias e penses com recursos provenientes da fonte 56, so excludos das despesas de pessoal na verificao dos limites de gastos, nos termos do artigo 19, 1, inciso VI, alnea a, da LRF. Acontece que os recursos da fonte 56 so consignados nos oramento dos rgos do Governo Federal, sob a coordenao da Secretaria de Oramento Federal (SOF), rgo vinculado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, responsvel pela agregao das propostas de elaborao do oramento dos diversos rgos da administrao federal. A distribuio era feita de maneira aleatria aos rgos, de modo que foi observado em determinados perodos, que diversos deles haviam sido contemplados com oramento, para pagamento de inativos, integralmente com recursos da fonte 56, enquanto outros no foram dotados com nenhum valor nessa fonte de recursos. Nos relatrios de gesto fiscal referentes ao terceiro quadrimestre de 20024, tem-se o exemplo dessa distoro. Neles observa-se que o Tribunal Regional Eleitoral de Roraima e os Tribunais Regionais do Trabalho das 23 (MT) e 24 (MS) Regies, deduziram integralmente as despesas com pessoal inativo, tendo em vista que foram contemplados com igual valor com recursos vinculados (fonte 56). Por outro lado, os Tribunais Regionais Eleitorais do Rio Grande do Sul e de
3 A Medida Provisria n 167/2004 instituiu a contribuio para a seguridade social para os inativos e pensionistas a partir de 20 de maio de 2004, regulamentando a Emenda Constitucional n 41/2003.

42 Santa Catarina, assim como os Tribunais Regionais do Trabalho das 17 (ES), 21 (RN) e 22 (PI) Regies, no deduziram valor algum dos gastos com inativos pagos com recursos vinculados. J existe na jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio, posicionamento sobre a matria, conforme assentado na Tomada de Contas n TC 018.701/2002-2, publicada no Dirio Oficial da Unio, de 28 de fevereiro de 2003, que assim relata:
17. Analisando os dados constantes dos seus respectivos relatrios de gesto fiscal, apura-se que os excessos de gastos praticados pelo TSE, pelo TRE/RJ e pelo TRT/2 se deram em funo da reduo das despesas com inativos e pensionistas financiadas pela Fonte 56 - Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social do Servidor, ocorrida entre os perodos de Setembro de 2000 a Agosto de 2001 e de Setembro de 2001 a Agosto de 2002, conforme demonstrado no Quadro 1 abaixo [...]. 18. Tendo em vista que a alocao das dotaes oramentrias nessa fonte de recursos efetuada pela Secretaria de Oramento Federal - SOF/MPOG, de acordo com as concluses do exame da diligncia tratada no retrocitado TC 009.042/2002-8, constata-se que os rgos acima no tm responsabilidade pela ultrapassagem dos limites impostos pelo art. 71 da LRF. (TCU, 2003).

V-se que, embora o TCU reconhea que os desequilbrios na apurao do atendimento dos limites, causado pela alocao sem critrio definido de recursos da fonte 56, no sejam de responsabilidade dos respectivos rgos, aquele no apresenta medida saneadora da inconsistncia verificada, o que prejudicar, sob certo ponto de vista, o trabalho de controle e transparncia dado ao Relatrio de Gesto Fiscal pela LRF. Destarte, sabendo-se que em qualquer rgo os servidores ativos contribuem em igual percentual para o regime de previdncia e que aquele tem vinculados a seus quadros servidores inativos e pensionistas, a situao descrita no pargrafo anterior, obviamente gerou distores nos dados publicados nos respectivos relatrios de gesto fiscal das entidades, uma vez, que para aquelas entidades contempladas com dotao na fonte 56, pde-se descontar os valores inerentes dos gastos com pessoal inativo, reduzindo assim, as despesas lquidas da folha de pagamento para os efeitos da
4

Vide o quadro consolidado dos relatrios de gesto fiscal do perodo de janeiro a dezembro de 2002, constante do apndice.

43 verificao do atendimento do limite determinado pela LRF. Por outro lado, os rgos no contemplados com recursos da fonte 56, embora tenham servidores contribuindo para o custeio do regime, no puderam abater tais valores de seus gastos com inativos. Mantido tal procedimento, os rgos favorecidos desproporcionalmente com recursos da fonte 56, comparando-os com o seu peso na contribuio do regime previdencirio tero margem de gasto de pessoal com limite maior do que realmente teria direito, em detrimento daqueles rgos contemplados com recursos naquela fonte em proporo aqum sua participao contributiva. Ciente dessa distoro a Comisso Mista de Oramento (CMO) do Congresso Nacional determinou ao Tribunal de Contas da Unio que diligenciasse a Secretaria de Oramento Federal no sentido de levantar o motivo da

desproporcionalidade. Em resposta a Secretaria de Oramento Federal manifestou-se nos autos da Tomadas de Contas TC 020.287/2003-5 (TCU, 2004), com o posicionamento de que adotar providncias no sentido de que para o exerccio financeiro de 2004, os rgos federais recebam recursos da fonte 56 proporcionais ao seu nvel de arrecadao da contribuio de seus segurados.

4.2. Diversidade interpretativa da ressalva dos gastos com sentenas judiciais. Tratando-se ainda do artigo 19 da LRF, mais especificamente o pargrafo primeiro que dispe sobre as despesas que no sero computadas para a verificao do limite de gasto com pessoal, tem-se no inciso IV a seguinte expresso: [...] no sero computadas [...] as despesas decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao a que se refere o 2 do art. 18.

44 O 2 do artigo 18, assim orienta: a despesa total com pessoal ser apurada somando-se a realizada no ms em referncia com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime da competncia. Antes de prosseguir na anlise salutar que se conceitue regime de competncia. A Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964 (BRASIL, 1964), traz em seu artigo 35 a seguinte designao: pertence ao exerccio financeiro, as despesas nele legalmente empenhadas. Portanto, as despesas pblicas pertencem ao exerccio em que foram empenhadas, mais a sua competncia baseada no perodo em que ocorreu o fato gerador. Voltando ao contexto, a deduo das despesas com sentenas judiciais tratada no dispositivo legal, s ser considerada no Relatrio de Gesto Fiscal, se seu fato gerador no tiver ocorrido dentro do perodo de apurao do relatrio em exame. No entanto, interpretao diferente foi dada pelo Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal (BRASIL, MINISTRIO DA FAZENDA, 2002) editado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Prova disso que o item 3.1.2.1, 2 passo, letra a orienta que deduzemse as despesas com pessoal , decorrentes de deciso judicial. Neste caso, filtra-se o elemento de despesa 91- Sentenas Judiciais,[...]. Ademais a Portaria Interministerial n 163 (MINISTRIO DA FAZENDA; MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, 2001) de 4 de maio de 2001, conceitua despesas no elemento 91 como sendo aquelas resultantes de comprimento de decises judiciais, transitrias ou definitivas, referentes a vantagens pecunirias concedidas s remuneraes dos beneficirios.

45 Isto posto, v-se que o Manual no restringe deduo as sentenas judiciais anteriores ao perodo de apurao, mas genericamente qualquer despesa classificvel no elemento de despesa 91 (sentenas judiciais). luz desse entendimento, os rgos vm publicando seus relatrios deduzindo todas as sentenas judiciais ocorridas no perodo ou fora dele, dos gastos com pessoal, para a verificao do atendimento do limite de despesa imposto pela Lei Fiscal. A orientao equivocada dada pela Secretaria do Tesouro Nacional deve-se ao fato de que a redao, inscrita no dispositivo de ressalva da LRF, pode levar o gestor pblico a um juzo incalto, uma vez que, ao dizer no sero computadas [...] as despesas decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao. [...], a conjuno E tem levado os executores da lei a interpretarem que despesas com sentenas judiciais e despesas da competncia do perodo anterior ao da apurao so possibilidades de dedues distintas. A defesa deste estudo no sentido de que a inteno do legislador era de ressalvar as sentenas judiciais no pertencentes ao perodo de apurao tratado no Relatrio de Gesto Fiscal. Portanto, a conjuno E tem o sentido de condicionar que no basta ser despesas de sentenas judiciais, mas deve no pertencer ao perodo de apurao. Ou seja, seu fato gerador no deve pertencer competncia dos doze meses arrolados no relatrio. Reforando esta tese que, no intuito de deixar claro esse ltimo entendimento, foi introduzido o pargrafo segundo, no mesmo artigo 19, com a seguinte redao: 2. Observado o disposto no inciso IV do 1, as despesas com pessoal decorrentes de sentenas judiciais sero includas no limite do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.

46 Traduzindo-se: s no sero considerados como despesas de pessoal, para os efeitos de verificao do atendimento do limite de gasto imposto pela LRF, os gastos provenientes do cumprimento de sentenas judiciais, com fato gerador anterior aos doze meses abrangidos pelo RGF em anlise. Sugere-se que a difusa interpretao dada ao dispositivo, pelo Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal, editado pela Secretaria do Tesouro Nacional, deveu-se ao fato de que aquele dispositivo de ressalva foi elaborado com precria tcnica legislativa, ao utilizar uma redao dbia, tendo assim, a necessidade de reforar o entendimento original, por meio de um pargrafo adicional. O resultado desse desvio interpretativo que deixou-se de considerar nos relatrios editados at aqui, parcela considervel do oramento pblico, como gasto de pessoal (ver tabela 5 abaixo), prejudicando sobremaneira os atributos de transparncia e controle, inscritos como funes bsicas do RGF.

Tabela 5 Relao dos gastos com sentenas judiciais versus a Receita Corrente Lquida RCL (anos de 2001 a 2004) Em R$ 1.000,00

ANO 2001 2002 2003 20041

1

Gastos com Sentenas Judiciais publicada nos RGF 500.533 2.896.838 2.511.519 3.923.446

Receita Corrente Lquida (RCL) 167.739.102 201.927.320 224.920.164 233.549.548

Gastos / RCL 0,30% 1,43% 1,12% 1,68%

Gastos referentes ao primeiro quadrimestre de 2004 (perodo: maio de 2003 a abril de 2004)

Fonte: Relatrios consolidados referentes ao 3 quadrimestre dos anos de 2001 a 2003 e 1 quadrimestre de 2004, constante do apndice. Tabela 5 Relao dos gastos com sentenas judiciais versus a Receita Corrente Lquida RCL (anos de 2001 a 2004)

Nota-se que de 2001 para c, a participao dos gastos com sentenas judiciais, deduzidas dos gastos lquidos com pessoal, crescente de modo que no RGF

47 do primeiro quadrimestre de 2004, representou 1,68% da Receita Corrente Lquida. Concluso. Devido interpretao difusa orientada pela Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal editado pela STN, no que diz respeito aos gastos com cumprimento de sentenas judiciais, o Governo Federal deixou de considerar como despesas de pessoal, no ltimo relatrio publicado, para fins de verificao de atendimento do limite imposto pela Lei Fiscal, cerca de R$ 3,9 bilhes, o equivalente a 1,68% de sua receita corrente lquida.

4.3. Deduo Incorreta das Despesas com Exerccios Anteriores (DEA). Como j tratado no subttulo 4.2 acima, as despesas pblicas sempre so consideradas como pertencentes ao ano em que ocorreu o empenho, conforme depreende-se do artigo 35, da Lei 4.320/64, retrocitado. Portanto, independentemente de o fato gerador ter ocorrido no mesmo exerccio, ou no, a despesa contabilizada a conta do oramento vigente ao reconhecimento da obrigao. Exemplo: Se o governo reconhece um passivo aos servidores no ano de 2004, referente a um erro de clculo da remunerao ocorrido em 1999, as despesas de seu cumprimento sero reconhecidas em 2004, portanto sero realizadas (empenhadas e pagas) neste exerccio, mas classificadas como despesas de exerccios anteriores, elemento 925, tendo em vista que seu fato gerador ocorreu em 1999. Em suma, a causa ocorreu em 1999, mas o nus financeiro para o errio ser refletido em 2004. No entanto, o Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal, editado pela STN (BRASIL, MINISTRIO DA FAZENDA, 2002, p. 17), no item 3.1.2.1, 2 passo, letra f determina que deduzem-se da despesa realizada, os valores do elemento de despesa 92 Despesas de Exerccios Anteriores.

48 O Manual orienta que o gestor pblico ao elaborar o Relatrio de Gesto Fiscal, no considere como gastos, para fins de verificao de atendimento do limite, as despesas classificadas como de exerccios anteriores. A instruo se baseia no artigo 19, inciso IV, da LRF, que dispe: [...] no sero computadas [...] as despesas decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao a que se refere o 2 do art. 18. Assim, como tratado no caso da deduo equivocada de todas as despesas com sentenas judiciais, depara-se aqui com o mesmo caso de interpretao difusa do texto da Lei Fiscal. Viu-se anteriormente, que a conjuno E tem o sentido de impor condio na primeira orao (... as despesas decorrentes de deciso judicial...). Por conseguinte, o legislador quis dizer que as despesas com sentenas judiciais s sero dedutveis se no forem da competncia do perodo que o RGF em exame estiver apurando. Em sentindo contrrio orienta o Manual da STN, ao determinar que tanto as despesas com sentenas judiciais, como as despesas do exerccio anterior devem ser ressalvadas, por entender que o dispositivo da Lei Fiscal trata de dois casos distintos de gastos com pessoal. Rebatendo esse entendimento, o presente estudo caminha na inteligncia de que no existe dispositivo de ressalva, na LRF, que permita a deduo de despesas classificveis como de exerccio anterior. Uma leitura minuciosa aos artigos que tratam das despesas com pessoal, mais especificamente os artigos 18 a 23, mostrar que em nenhum momento h designao explicita do termo despesas de exerccios anteriores. Poderia, at, o pargrafo 2, do artigo 18 sugerir tal possibilidade de deduo, quando diz: A despesa total com pessoal ser apurada somando-se a realizada no ms em referncia com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime
5

Classificao dada pela Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 4 de mio de 2001.

49 de competncia. Mas, o texto legal quer dizer que o RGF apurar as despesas compreendidas no perodo dos doze meses avaliados (ms de referncia somada aos onze anteriores). Sendo assim, qualquer despesa que no pertena ao perodo no deve ser considerada para fins de verificao de atendimento do limite de gastos com pessoal. Resta compreender que como as despesas so consideradas adotando-se o regime de competncia, conforme determina a lei, ento o ponto de referncia o momento de ocorrncia do empenho, luz do disposto no artigo 35, da Lei 4.320/1964, j tratado anteriormente. Portanto, independentemente do perodo em que ocorreu seu fato gerador, o nus financeiro (desembolso) considerado no momento em que foi empenhado. Concluso. Para fins de verificao do regime de competncia as despesas pertencem ao exerccio nele legalmente empenhadas6. Nesse entendimento, as despesas classificadas no elemento 92, embora tenham o fato gerador no pertencente ao exerccio, no podero ser deduzidas para fins de apurao do limite de gasto com pessoal. Ainda que o presente estudo no entenda nesse sentido, mas considerando a hiptese de que o legislador, de fato, tivesse tido a inteno de ressalvar as despesas do elemento 92, do Relatrio de Gesto Fiscal do perodo em exame, mesmo assim, por coerncia, tais despesas deveriam ento ser consideradas no perodo em que ocorreu seu fato gerador, devendo-se, portanto, retificar o RGF da poca em que o fato gerador e consequentemente a despesa no eram reconhecidos. Parece que no o caso. Assim, com demonstrado no caso das dedues com sentenas judiciais, os relatrios at aqui publicados, por conta do entendimento equivocado, dado pelo

Artigo 35, da Lei 4.320, de 17 de maro de 1964.

50 Manual de Elaborao do RGF, deixaram de considerar como despesas realizadas com pessoal para fins de atendimento do limite criado pela LRF, R$ 2,1 bilhes em 2001, R$ 3,8 bilhes em 2002, R$ 3,6 bilhes em 2003 e R$ 3,9 bilhes no RGF do primeiro quadrimestre de 2004, conforme v-se na tabela 6 abaixo.
Tabela 6 Relao dos gastos com despesas de exerccios anteriores versus a Receita Corrente Lquida RCL (anos de 2001 a 2004) Em R$ 1.000,00

ANO

Gastos com Despesas de Exerccios Anteriores nos RGF 2.129.382 3.854.806 3.684.030 3.899.617

Receita Corrente Lquida (RCL) 167.739.102 201.927.320 224.920.164 233.549.548

Gastos / RCL 1,27% 1,91% 1,64% 1,67%

2001 2002 2003 20041

1

Gastos referentes ao primeiro quadrimestre de 2004 (perodo: maio de 2003 a abril de 2004)

Fonte: Relatrios consolidados referentes ao 3 quadrimestre dos anos de 2001 a 2003 e 1 quadrimestre de 2004, constante do apndice.

Ou seja, em mdia, 1,62% da Receita Corrente Lquida no esto sendo considerados como gastos de pessoal, por conta da deduo equivocada das despesas com pessoal consideradas de exerccios anteriores. Mantido o precrio entendimento, o RGF ter sua eficcia comprometida como instrumento de controle e transparncia dos gastos com pessoal, no mbito do Governo Federal, uma vez, que estar apresentando o cumprimento dos limites de gastos determinando pela LRF, quando de fato, estes poder estar sendo ultrapassados pela contabilizao de despesas consideradas como dedutveis.

51

4.4. Falhas na Publicao dos Dados nos Relatrios de Gesto Fiscal. Diversas falhas de publicao do Relatrio de Gesto fiscal foram detectadas, com o por exemplo, erro de preenchimento de alguns relatrios de gesto fiscal. Abaixo se tm dois exemplos, extrados do Dirio Oficial da Unio.
Ilustrao 1 Valores de gastos lquidos com pessoal publicados incorretamente. (exemplo 1) Ilustrao 2 Valores de gastos lquidos com pessoal publicados incorretamente. (exemplo 2)

Fonte: Dirio Oficial da Unio, de 24 de setembro de 2003, seo 1, pgina 85. Fonte: Dirio Oficial da Unio, de 30 de janeiro de 2002, seo 1, pgina 252.

Dos exemplos acima, v-se que o Tribunal Regional Eleitoral do Maranho (ilustrao 1) e o Supremo Tribunal Federal (ilustrao 2) publicaram seus Relatrios de Gesto Fiscal, com a soma das despesas lquidas com pessoal (destacada pelas setas) com os valores incorretos de R$ 33.098.000,00 e R$ 88.048.000,00, quando o certo seriam, respectivamente, R$ 33.170.000,00 e R$ 82.357.000,00. No caso o TRE o erro foi de R$ 72.000,00. J no STF de R$ 2.309.000,00.

52

As situaes aqui descritas, por si s, a princpio no significam descontrole dos gastos efetuados, pois detecta-se que o erro encontra-se no somatrio das despesas realizadas com pessoal. Porm, observa-se que o Tribunal de Contas da Unio, nas duas situaes, nada registra nas respectivas tomadas de contas, quanto s inconsistncias aqui apontadas, conforme depreende-se das Tomadas de Contas ns. TC 002.491/2002-2 (3 quadrimestre de 2001) e TC 016.725/2003-3 (2 quadrimestre de 2003). O caso em questo revela a possibilidade de o TCU, responsvel que pela fiscalizao da exatido dos dados apresentados nos RGF, no estar conseguindo grau mximo de eficcia na verificao dos relatrios. Agrava-se, porque os erros, embora pontuais, ocorreram em relatrios distintos, o que mostra a necessidade de aperfeioamento na auditoria dos dados apresentados pelos rgos fiscalizados.

4.5. Falta de Clareza no Controle dos Gastos Com Inativos e Pensionistas. Responsvel por cerca de 40%7 dos gastos com pessoal do Governo Federal, as despesas com inativos e pensionistas ganharam controle especfico pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que assim determina (LRF, art. 21, inciso II): nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda [...] o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo. Acontece que a Lei Fiscal no indica de modo claro qual o limite legal a ser observado. A Lei 9.717, de 27 de novembro de 1998, indicava que os entes da federao (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) no podiam comprometer mais que

Ver apndice.

53 12% de suas Receitas Correntes Lquidas com o pessoal inativo. No entanto, a aplicabilidade do dispositivo de difcil operao, visto que, a lei 9.717 trata de entes da federao e a Lei Fiscal mensura tal gastos por Poderes e rgos. Assim, caso a Unio, enquanto ente da federao, ultrapasse o limite de comprometimento, qual o Poder ou rgo dever promover os ajustes necessrios para o reenquadramento ao limite de gasto com inativos? O relatrio de gesto fiscal no indica qual o percentual de comprometimento da administrao pblica. Por derradeiro, a Lei n. 10.887 (BRASIL, 2004), de 18 de junho de 2004, revogou a Lei n 9.717, sem, no entanto, indicar o limite de comprometimento da RCL, com gasto com o pessoal inativo, em substituio aos doze por cento determinado anteriormente pela lei revogada. Dessa monta, depreende-se que o mandamento inscrito no artigo 21, inciso II, da LRF, no que diz respeito ao limite de gasto global com pessoal inativo, na atual circunstncia, virou letra morta.

4.6. Falta de punio por descumprimento de dispositivos da LRF. A LRF imps ao gestor pblico, no que diz respeito elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal, obrigao acessria. Portanto, alm de o relatrio ter que demonstrar quadrimestralmente os gastos com pessoal enquadrados dentro dos limites estabelecidos, o artigo 55, pargrafo 2, combinado com artigo 5 da Lei n 10.028 (BRASIL, 2000), de 19 de outubro de 2000, dizem que esse relatrio deve ser publicado e divulgado em meio eletrnico, com amplo acesso ao pblico, tempestivamente, at 30 dias, aps fechamento de cada quadrimestre, sob pena de os responsveis serem sancionados a pagar uma multa de 30% de seus vencimentos anuais pela falta cometida.

54 A severidade da Lei visa preservar os princpios da publicidade e da transparncia, bem como a tempestividade, atributos naturais do Relatrio de Gesto Fiscal. Infelizmente, a realidade tem mostrado que alguns rgos, ainda que tenham descumprido a LRF, no dispositivo em discusso neste tpico, passaram inclume ao crivo do Tribunal de Contas da Unio, uma vez que este absteve-se em aplicar a sano devida, no momento do julgamento da Tomada de Contas inerentes. A tabela 7 abaixo, mostra alguns exemplos desse fato:
Tabela 7 Exemplo de Relatrios de Gesto Fiscal publicados fora do prazo.

rgo responsvel pela publicao

Supremo Tribunal Federal TRT 3 Regio (MG)

Perodo de referncia
Janeiro a dezembro de 2001 Janeiro a dezembro de 2001

Prazo final para publicao

30 de janeiro de 2002 30 de janeiro de 2002

Data da efetiva publicao

1 de fevereiro de 2002 4 de fevereiro de 2002

Veculo de publicao
Dirio Oficial da Unio, de 1/2/2002, seo 1. pg. 113. Dirio Oficial da Unio, de 4/2/2002, seo 1. pg. 117.

Fonte: Imprensa Nacional Diario Oficial da Uniio, de 1 e 4 de fevereiro de 2002.

Ainda que, de acordo com a tabela 7 acima fique claro que o Supremo Tribunal Federal e o Tribunal Regional do Trabalho da 3 Regio (MG), ali exemplificados, flagrantemente descumpriram o prazo de publicao do RGF referente ao 3 quadrimestre de 2001, de acordo com a Deciso n 1649/2002 Plenrio, TC n 002.491/2002-2 (TCU, 2003), item 8.1, tais entidades no foram sancionadas com base nos dispositivos sobreditos. Ao contrrio o TCU assim decidiu:
8.1 considerar cumpridas as exigncias de emisso, publicao e encaminhamento a esta Corte de Contas dos relatrios de gesto fiscal constantes dos arts. 54 e 55 da Lei Complementar 101/2000, bem como do inciso I do art. 5 da Lei 10.028/2000, relativamente ao terceiro quadrimestre do exerccio de 2001, por parte dos poderes e rgos da esfera federal referidos no art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal (TCU, 2003);

Procedimentos dessa natureza, caso seja observado de modo sistmico, poder ensejar que o TCU ao julgar as tomadas de contas sobre acompanhamento das publicaes dos RGF, vale-se de uma discricionariedade no abarcada pela Lei fiscal,

55 que vincula a obrigatoriedade de os gestores publicarem os respectivos relatrios dentro do prazo por ela estipulado.

4.7. Dificuldade de Implementao do Controle de Gasto. No incio deste estudo foi contextualizado que o controle de gasto fruto da regulamentao do artigo 169 da Constituio Federal, que fora alterado pela Emenda Constitucional n 19/1998, que, por sua vez, imps novas regras de administrao pblica ao admitir, entre outras possibilidades, a demisso dos servidores pblicos estveis, quando verificado o excesso de gasto com folha. Porm, a categoria dos servidores pblicos (civis da ativa estveis e no estveis) apenas uma parcela dos agentes pblicos remunerados pelos cofres do tesouro nacional. No Governo Federal, tm-se tambm: Os Membros de Poder: Detentores de cargo eletivo (Presidente e Vice-Presidente da Repblica, Ministros de Estado, Senadores e Deputados); Detentores de cargos vitalcios (Magistrados,

Diplomatas, Membros do TCU e Procuradores); Os Militares das Foras Armadas (Oficiais e Praas); Os aposentados de qualquer carreira; e Os pensionistas de ex-servidores, militares e membros de poder.

Segundo dados, extrados da Coordenao-Geral de Normas e Avaliao da Execuo da Despesa, do Ministrio da Fazenda (CONED, 2004), referente a abril de 2004, as categorias funcionais do Governo Federal so distribudas, conforme ilustrado na tabela 8, abaixo. Nela percebe-se que os servidores civis da Unio representam 31,95% de

56 todo efetivo do pessoal do Governo Federal, que ora conta com 1.771.757 integrantes. Sabe-se, ainda, que a nica categoria passvel de corte de pessoal, por conta do disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, quando verificado a extrapolao dos limites l estabelecidos, so os servidores civis em atividade.
Tabela 8 Distribuio do pessoal do Governo Federal, por categoria funcional.

Categoria funcional Membros de Poder Militares Inativos Pensionistas Servidores Civis Total

quantidade 6.955 256.112 529.481 413.186 566.023 1.771.757

% 0,39% 14,46% 29,88% 23,32% 31,95% 100,00%

Nmero de Servidores por Catogoria Funcional

Membros de Poder Militares 0,39% 14,46% Servidores Civis 31,95%

Inativos 29,88%

Pensionistas 23,32%

Fonte: CONED/STN Ministrio da Fazenda, abril de 2004

Fcil perceber que no d para reduzir gastos da folha com inativos e pensionistas, por tratar-se de direito adquirido. No caso dos membros de poder e militares, esto fora da faixa de incidncia do dispositivo constitucional que trata da

57 possibilidade do corte por excesso de gasto com pessoal. Portanto, sobram somente os servidores civis em atividade, como possibilidade de corte, a fim de ajustar os gastos com pessoal ao limite estabelecido pela LRF. Em outras palavras. do universo total do pessoal pago pelos cofres do tesouro nacional, apenas 31,95% so passveis de corte, para atender aos limites de gastos com pessoal impostos pela Lei Complementar n 101, demonstrados nos Relatrios de Gesto Fiscal, aqui estudados.

58 5. CONCLUSES E RECOMENDAES De acordo com os pontos discutidos, as informaes apresentadas deixam evidente a apresentao de indcios de que a Lei de Responsabilidade Fiscal est sendo interpretada de modo diferente ao que pretendia o legislador. Evidencia-se, tambm, a ocorrncia de falta de clareza das informaes apresentadas pelos Relatrios de Gesto Fiscal, conforme aqui estudado. Nesse pensamento, confirmam-se as hipteses levantadas para explicar o problema da precariedade de efetividade dos RGF como instrumento de controle e transparncia dos gastos com pessoal do Governo Federal. Portanto, conclui-se que, a precariedade do registro dos gastos com pessoal inativo, no que diz respeito deduo de gastos dessa natureza custeados com recursos arrecadados diretamente de seus segurados tem comprometido a uniformidade dos dados apresentados pelos diversos relatrios, tendo em vista, que os recursos daquela fonte de receita no so consignados de modo proporcional participao dos servidores de cada rgo envolvido, para o custeio do regime previdencirio, conforme determinado pela Lei Complementar. Assim, sugere-se que sendo a Secretaria de Oramento Federal, rgo integrante da estrutura do Ministrio do Planejamento, responsvel pela indicao das fontes de receitas que iro compor o oramento dos rgos federais, que adote o critrio de distribuio de recursos da fonte provenientes da arrecadao dos segurados do regime de previdncia do setor pblico, observado no exerccio financeiro, a participao dos servidores de cada rgo, na receita total arrecadada para o custeio do regime previdencirio do setor estatal (fonte 56) e a efetue na dotao oramentria do exerccio subseqente, para pagamento dos inativos, considerando a proporo participativa dos segurados de cada rgo.

59 Conclui-se, tambm, que, atendendo s orientaes emanadas pelo Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal, editado pela Secretaria do Tesouro Nacional, os Poderes e rgos federais, ao elaborarem seus respectivos RGF desconsideram do total das despesas lquidas com pessoal, para efeito de verificao de atendimento do limite de gasto imposto pela LRF, todas as despesas com folha de pagamento, realizadas em cumprimento a sentenas judiciais, contabilizadas no elemento de despesa 91, conforme determina portaria do Ministrio do Planejamento8. Acontece que segundo norma especfica, esse elemento de despesa (91) agrega todos os gastos com pessoal provenientes do cumprimento de sentenas judiciais, independentemente do perodo de ocorrncia de seu fato gerador. No entanto, a Lei Fiscal mais restritiva quanto ao perodo, ao determinar que as despesas com sentenas judiciais ressalvadas sejam somente aquelas da competncia de perodo anterior abrangncia do Relatrio de Gesto Fiscal em exame. Por conta dessa falha de interpretao, deixou-se de considerar como gastos de pessoal, nos RGF, cerca de 2 a 3 bilhes de reais em cada ano. Para esse caso, sugere-se a alterao do item do Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal, editado pela STN, que trata sobre as dedues das despesas com sentenas judiciais, de modo a explicitar que as despesas dessa natureza somente sero deduzidas quando no pertencerem ao perodo de apurao. Tem se, ainda, a situao de deduo de despesas classificadas como sendo de Despesas de Exerccios Anteriores9, ainda que a Lei de Responsabilidade Fiscal, nada diga nesse sentido. Da mesma forma que a deduo das sentenas judiciais, as despesas de exerccio anteriores tem sido deduzidas erroneamente, por conta da orientao emanada
8 9

Ver explicao constante do segundo pargrafo pgina 39. Abordagem do item 4.3.

60 pela STN. Entretanto, de acordo com o entendimento assentado no presente estudo, a Lei Fiscal no trata as despesas de exerccios anteriores como ressalva de gasto. A ressalva das despesas que no pertenam ao perodo de apurao, considerado o regime de competncia. Ademais, se fosse para ressalvar aquelas, a pretexto de no pertencerem ao perodo de apurao, a lgica seria inclu-las no perodo pretrito inerente. Refora-se, assim o entendimento de que o RGF apresenta falha quanto apurao dos gastos lquidos com pessoal do Governo Federal. Nesse caso, a sugesto seria retificar o manual, excluindo, da possibilidade de deduo, as despesas classificadas com de Exerccios Anteriores. Como observado no item 4.4, alguns relatrios de gesto fiscal foram publicados com erro de clculo, demonstrando os valores das despesas lquidas de pessoal de modo incorreto. At a nada grave. Depreende-se que seja possvel ter havido erro no somatrio de maneira despropositada. No entanto, chama ateno o fato de o Tribunal de Contas da Unio na apreciao em tomada de contas dos respectivos relatrios, nada registre sobre o lapso, ensejando falha no processo de verificao da conformidade dos dados ali registrados. Denota-se, tambm, a falta de clareza sobre a operacionalizao da verificao do atendimento ao limite imposto pela Lei Fiscal, quanto aos gastos com pessoal inativo e pensionista do governo federal, vez que encaminha o gestor a observncia de um limite disposto em lei, que por sua vez encontra-se revogada, conforme estudado no item 4.5. Para esse comando no existe forma de aplicao. Sendo assim, no passa de letra morta. Analisou-se, ainda, falhas no processo de verificao do atendimento aos

61 mandamentos inscritos na Lei Complementar n 101/2000, a cargo do Tribunal de Contas da Unio. Conforme tratado no tpico 4.6, exemplificou-se situaes de

descumprimento de dispositivos da LRF, como o caso de publicao do RGF fora da data limite, sem que o TCU tenha imputado aos infratores as devidas sanes previstas em Lei. Espera-se que sejam casos pontuais possveis, tendo em vista, tratar de regra nova. Do contrrio, pode-se estar ferindo mortalmente a LRF pela impunidade aos que as desrespeitam. Destarte, os pontos aqui discutidos no invalidam o desejo do legislador, quando incorporou esfera jurdica do Pas a Lei Complementar n 101/2000 LRF. De sorte, que esta veio atender ao anseio da sociedade, que exigia da administrao pblica a gesto responsvel dos recursos colocados disposio do governo. Por final, paira o sentimento de que no foram esgotados todos os pontos de debate sobre a LRF, mas prevalece a pretenso de que este trabalho traga contribuies aos interessados pelo tema, com a convico de que grande parte dos pontos de insuficincias abordados no estudo em tela, ser mitigada pela uniformizao de procedimentos e rotinas de aplicao da lei fiscal, a serem emanados pelo Conselho de Gesto Fiscal, previsto no artigo 67 da LRF, ainda no criado.

62 6. REFERNCIAS

ALVARES, Regina Alvares - O desafio do Governo Federal na questo do salrio do funcionalismo. O Globo, Rio de Janeiro, p. 4D, 19 abr. 2004. ARRUDA, Maurlio Neris Andrade. Previdncia Social do Servidor Pblico. 1 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2002. _______.Decreto n 3.589, de 6 de setembro de 2000. Dispe sobre o Sistema de Contabilidade Federal e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 8 setembro 2000, Seo 1, p.1. _______.Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998. Dispe sobre a reforma administrativa e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 06 junho 1998, Seo 1, p.1. _______. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normal de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 5 maio 2000, Seo 1, p.1. _______.Lei Complementar n 82, de 27 de maro de 1995. Estabelece limites de gasto com pessoal e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 28 maro 1995, Seo 1, p.1. _______.Lei Complementar n 96, de 31 de maio de 1999. Estabelece limites de gasto com pessoal e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 1 abril 1999, Seo 1, p.1. ________.Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2004. Altera o Decreto-Lei n 2.848 (Cdigo Penal) a Lei 1.079, de 10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 20 de outubro de 2000, Seo 1, p.1. ________.Lei n 10.887, de 18 de junho de 2004. Dispe sobre a aplicao dos dispositivos da Emenda Constitucional n 41 e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 21 junho 2004, Seo 1, p.1. ________.Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para Elaborao e Controle dos Oramentos e Balanos da Unio, do Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 23 de maro de 1964, Seo 1, p.4715. ________.Lei n 9.717, de 27 de novembro de 1998. Dispe sobre regras gerais para a organizao e o funcionamento dos regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos

63 militares dos Estados e do Distrito Federal e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 28 de novembro 1998, Seo 1, p.1. ________.Lei n 9.755, de 16 de dezembro de 1998. Dispe sobre a criao de "homepage" na "Internet", pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao dos dados e informaes que especifica, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 17 dezembro 1998, Seo 1, p.33. _________. MINISTRIO DA FAZENDA (MF). SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Relatrio de gesto fiscal : manual de elaborao: aplicado Unio e aos Estados, Distrito Federal e Municpios. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional, 2002 CARDOSO, Fernando Henrique. Mensagem ao Congresso Nacional n 485. Encaminha o Projeto de Lei Complementar que estabelece o regime fiscal responsvel. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, maro de 1999, p. 10.145. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. A responsabilidade fiscal por despesas com pessoal, Rio de Janeiro, fev.2001 Disponvel em: http://www.femperj.org.br/artigos/patpub/pat05.htm, Acesso em: 09 de julho de 2004. CASTRO, Rbison Gonalves de; GOMES, Luciano de Souza. Economia do Setor Pblico. 3 ed. Braslia: Vesticon, 2002. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. A ao do controle e o Ato Administrativo de Alerta. artigo publicado no site http://www.jacoby.pro.br/artigos/rf1.html, pesquisado em 19 de dezembro de 1999. FRANA, Jnia Lessa. Trabalhos monogrficos. Manual para normalizao de publicaes tcnico-cientficos. 5. ed. rev. Belo Horizonte: Ed. da UFMG, 2001. cap. 2, p. 25-39. FROSSARD, Denise. Projeto de Lei Complementar n 69, de 10 de julho de 2003. Dispe sobre livre acesso pblico aos dados dos sistemas de administrao contbil, financeira e oramentria no mbito da Administrao Pblica. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, 11 de julho de 2003, p.1. GOIS. Poder Executivo. Decreto n 5.458, 1 de agosto de 2001. Dispe sobre gesto de pessoal no mbito da administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo e d outras providncias. . Dirio Oficial do Estado de Gois, Goinia, 9 de agosto 2001, Seo 1. LIMA, Diana Vaz de. Contabilidade Pblica. 2 ed. So Paulo: Atlas, 2003. MAXIMINIANO, Carlos. Hermenutica e Aplicao do Direito. 19 ed. So Paulo: Forense, 2000. MEIRELES, Hely Lopes. Malheiros, 2002. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. So Paulo:

64 MILESKI, Helio Saul. O Regime Previdencirio do Servidor Pblico Luz da Emenda Constitucional n 20/98. In: Interesse Pblico, So Paulo: Notadez, ano 1, n 2, p. 59/76,abril/junho 2001. MINISTRIO DA FAZENDA. Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria n 440, de agosto de 2003. Aprova o Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal. Dirio Oficial da Unio, Braslia, agosto 2003, Seo 1, p. 25. _________________.Coordenao-Geral de Normas e Avaliao da Execuo da Despesa - CONED Demonstrativo de Acompanhamento da Despesa com Pessoal Abril/2004. publicado no site do Ministrio da Fazenda http://www.stn.fazenda.gov.br/estatistica/download/despesa_pessoal.xls, acessado em 19 de maio de 2004. __________________. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Portaria Interministerial n 163, de 4 maio de 2001. Dispe sobre normas gerais de consolidao da Contas Pblicas no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 07 de maio de 2001, Seo 1. NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. 1 ed. Braslia: ESAF, 2002. ______________.Trs anos da lei de responsabilidade fiscal. IDAF: informativo de Direito Administrativo e responsabilidade fiscal, Braslia, v.2, n.22, p.905-911, maio.2003. NORT, Egon. Brasil rumo ao primeiro mundo. 1 ed. Florianpolis: Editora do autor, 1997. NUNES, Selene Peres Peres. Dois Anos de Lei de Responsabilidade Fiscal: uma avaliao dos resultados luz do modelo do fundo comum. Braslia: UnB, 2003. PEREIRA JNIOR, Jess Torres; MOTTA, Carlos Pinto Coelho; In: Quadros, Cerdnio (orgs). Reflexes sobre a aplicao da lei de responsabilidade fiscal administrao judiciria. Responsabilidade fiscal : estudo e orientaes : uma primeira abordagem. So Paulo: NDJ, 2001. SANTOS, Luiz Alberto. Limites Elevao da Despesa Com Pessoal na Lei de Responsabilidade Fiscal e sua Eficcia Jurdica. artigo publicado no site da UNAFISCO http://www.unafisco.org.br/juridico/2002/Estudo.htm, pesquisado em 19 de maio de 2004. SANTOS, Mrcia Walquiria Batista dos. A Lei de Responsabilidade Fiscal sob a tica dos Tribunais de Contas. In: Quadros, Cerdnio (orgs). Responsabilidade Fiscal: estudo e orientaes primeira abordagem. 1. ed. So Paulo: Ed. NDJ, 2001. cap. 6, p. 241. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL (STN). Relatrio de Gesto Fiscal: manual de elaborao. 2 ed. Braslia: STN, 2002.

65

TOLEDO JUNIOR, Flvio C. de; ROSSI, Srgio Ciqueira. Lei de Responsabilidade Fiscal: comentada artigo por artigo. So Paulo: NDJ, 2001. TORRES, Antnio Gonalves. A Responsabilidade na Gesto Fiscal. In: Quadros, Cerdnio (orgs). Responsabilidade Fiscal: estudo e orientaes primeira abordagem. 1. ed. So Paulo: Ed. NDJ, 2001. cap. 6, p. 216. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU). Acrdo n 1.203/2003. Representao formulada por unidade tcnica do TCU. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 01.09.2003. ___________________________. Deciso TCU n 211/2001. Representao formulada por unidade tcnica do TCU. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 27.04.2001. ___________________________. Processo TC n 001.534/2003-5. Acompanha a publicao dos Relatrios de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos federais, referente ao 3 quadrimestre de 2002. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 01.09.2003. ___________________________. Processo TC n 002.491/2002-2. Acompanha a publicao dos Relatrios de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos federais, referente ao 3 quadrimestre de 2001. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 08.01.2003. ___________________________. Processo TC n 009.042/2002-2. Acompanha a publicao dos Relatrios de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos federais, referente ao1 quadrimestre de 2002. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 09.09.2002. ___________________________. Processo TC n 011.388/2001-2. Acompanha a publicao dos Relatrios de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos federais, referente ao 1 quadrimestre de 2001. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 27.02.2002. ___________________________. Processo TC n 016.091/2001-4. Acompanha a publicao dos Relatrios de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos federais, referente ao 2 quadrimestre de 2001. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 13.08.2002. ___________________________. Processo TC n 016.725/2003-3. Acompanha a publicao dos Relatrios de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos federais, referente ao 3 quadrimestre de 2003. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 09.12.2003. ___________________________. Processo TC n 018.701/2002-2. Acompanha a publicao dos Relatrios de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos federais, referente ao 2 quadrimestre de 2002. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 28.02.2003. ___________________________. Processo TC n 020.287/2003-5. Solicitao Secretaria de Oramento Federal da metodologia de clculo do montante de despesa lquida com pessoal sujeito aos limites da Lei Complementar n 101/2000. Seo Plenria do TCU de 31.3.2004. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARABA. PNTC n 77/00, Processo TC n 10247/00. Rel.: Cons. Flvio Stiro Fernandes. Publ. No D.O.E. de 16.12.2000.

66

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Manual de procedimentos para aplicao da lei de responsabilidade fiscal do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul : lei de responsabilidade fiscal : lei complementar n 101, de 4 de maio de 2000 . Braslia: BNDES, 2000. VELLOSO, Joo Paulo dos Reis; LEITE, Antnio Dias. O Novo Governo e os Desafios do Desenvolvimento. 1 ed. Rio de Janeiro: J.Olimpio, 2002. VELLOSO, Raul. Ajuste Incompleto Retarda Recuperao da Economia Brasileira. Instituto Futuro Brasil IFB, Rio de Janeiro, set.2001 Disponvel em: http://www.ifb.com.br/documentos/artigo_raul.pdf, Acesso em: 29 de maio de 2004.

67 7. BIBLIOGRAFIA BRASIL. MINISTRIO DA FAZENDA (MF). SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Relatrio resumido da execuo oramentria: manual de elaborao : aplicao Unio e aos Estados, Distrito Federal e Municpios. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional, 2002. 236 p. CASTRO, Rbison Gonalves; Gomes, Luciano de Sousa. Administrao Financeira e Oramentria. Braslia: Vesticon, 2002. CHIANG, Alpha C. Matemtica para economistas. So Paulo: McGraw-Hill, 1982. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. A lei de responsabilidade fiscal e o administrador pblico. Revista do curso de direito [Braslia]. Braslia , v. 1, n. 1, p. 44-48, jan./jun. 2000. ___________. Tribunais de Contas no Brasil: jurisdio e competncia. Braslia, 2001. 443 f. Dissertao (Mestrado)-Universidade Federal de Pernambuco, Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal. GIACOMONI, James. Oramento pblico. 12. ed. rev. e atual. So Paulo: Atlas, 2003. KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pblica: teoria e prtica. 9 ed. So Paulo: Atlas, 2003. PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direito Financeiro e Controle Externo: teoria, Jurisprudncia e 330 questes. 3 ed. rev., amp. E atual.

68 8. ANEXO

PRESIDNCIA DA REPBLICA CASA CIVIL

Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000

(RESENHA DOS DISPOSITIVOS AFINS AO ESTUDO MONOGRFICO)

Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA
Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar: CAPTULO I DISPOSIES PRELIMINARES Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio. 1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. 2o As disposies desta Lei Complementar obrigam a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. 3o Nas referncias: I - Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, esto compreendidos: a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico; b) as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes; II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal; III - a Tribunais de Contas esto includos: Tribunal de Contas da Unio, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municpios e Tribunal de Contas do Municpio.

69
Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: I - ente da Federao: a Unio, cada Estado, o Distrito Federal e cada Municpio; II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao; III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria; IV - receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos: a) na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional ou legal, e as contribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituio; b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional; c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9o do art. 201 da Constituio. 1o Sero computados no clculo da receita corrente lquida os valores pagos e recebidos em decorrncia da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. 2o No sero considerados na receita corrente lquida do Distrito Federal e dos Estados do Amap e de Roraima os recursos recebidos da Unio para atendimento das despesas de que trata o inciso V do 1o do art. 19. 3o A receita corrente lquida ser apurada somando-se as receitas arrecadadas no ms em referncia e nos onze anteriores, excludas as duplicidades. [................................................................................................................................] CAPTULO IV DA DESPESA PBLICA Seo I Da Gerao da Despesa Art. 15. Sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de: I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes; II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

70
I - adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio; II - compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies. 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput ser acompanhada das premissas e metodologia de clculo utilizadas. 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias. 4o As normas do caput constituem condio prvia para: I - empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras; II - desapropriao de imveis urbanos a que se refere o 3o do art. 182 da Constituio. Subseo I Da Despesa Obrigatria de Carter Continuado Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput devero ser instrudos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. 2o Para efeito do atendimento do 1o, o ato ser acompanhado de comprovao de que a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa. 3o Para efeito do 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. 4o A comprovao referida no 2o, apresentada pelo proponente, conter as premissas e metodologia de clculo utilizadas, sem prejuzo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias. 5o A despesa de que trata este artigo no ser executada antes da implementao das medidas referidas no 2o, as quais integraro o instrumento que a criar ou aumentar. 6o O disposto no 1o no se aplica s despesas destinadas ao servio da dvida nem ao reajustamento de remunerao de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituio. 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogao daquela criada por prazo determinado. Seo II Das Despesas com Pessoal

71
Subseo I Definies e Limites Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia. 1o Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal". 2o A despesa total com pessoal ser apurada somando-se a realizada no ms em referncia com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competncia. Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados: I - Unio: 50% (cinqenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municpios: 60% (sessenta por cento). 1o Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero computadas as despesas: I - de indenizao por demisso de servidores ou empregados; II - relativas a incentivos demisso voluntria; III - derivadas da aplicao do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio; IV - decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao a que se refere o 2o do art. 18; V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela Unio na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19; VI - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos provenientes: a) da arrecadao de contribuies dos segurados; b) da compensao financeira de que trata o 9o do art. 201 da Constituio; c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro. 2o Observado o disposto no inciso IV do 1o, as despesas com pessoal decorrentes de sentenas judiciais sero includas no limite do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.

72
Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes percentuais: I - na esfera federal: a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (trs por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional mdia das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar; d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio; II - na esfera estadual: a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados; III - na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; b) 54% (cinqenta e quatro por cento) para o Executivo. 1o Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar. 2o Para efeito deste artigo entende-se como rgo: I - o Ministrio Pblico; II- no Poder Legislativo: a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio; b) Estadual, a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas; c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; III - no Poder Judicirio: a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio; b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver.

73
3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judicirio, a cargo da Unio por fora do inciso XIII do art. 21 da Constituio, sero estabelecidos mediante aplicao da regra do 1o. 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios, os percentuais definidos nas alneas a e c do inciso II do caput sero, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro dcimos por cento). 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituio, a entrega dos recursos financeiros correspondentes despesa total com pessoal por Poder e rgo ser a resultante da aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes oramentrias. 6o (VETADO) Subseo II Do Controle da Despesa Total com Pessoal Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda: I - as exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1o do art. 169 da Constituio; II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo. Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20. Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ser realizada ao final de cada quadrimestre. Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, so vedados ao Poder ou rgo referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio; II - criao de cargo, emprego ou funo; III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e segurana; V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias. Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias previstas nos 3o e 4o do art. 169 da Constituio. 1o No caso do inciso I do 3o do art. 169 da Constituio, o objetivo poder ser alcanado tanto pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles atribudos.

74
2o facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova carga horria. 3o No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder: I - receber transferncias voluntrias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal. 4o As restries do 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos no art. 20. Seo III Das Despesas com a Seguridade Social Art. 24. Nenhum benefcio ou servio relativo seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a indicao da fonte de custeio total, nos termos do 5o do art. 195 da Constituio, atendidas ainda as exigncias do art. 17. 1o dispensada da compensao referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de: I - concesso de benefcio a quem satisfaa as condies de habilitao prevista na legislao pertinente; II - expanso quantitativa do atendimento e dos servios prestados; III - reajustamento de valor do benefcio ou servio, a fim de preservar o seu valor real. 2o O disposto neste artigo aplica-se a benefcio ou servio de sade, previdncia e assistncia social, inclusive os destinados aos servidores pblicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas. [................................................................................................................................] CAPTULO IX DA TRANSPARNCIA, CONTROLE E FISCALIZAO Seo I Da Transparncia da Gesto Fiscal Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos. Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade.

75
Pargrafo nico. A prestao de contas da Unio conter demonstrativos do Tesouro Nacional e das agncias financeiras oficiais de fomento, includo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, especificando os emprstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agncias financeiras, avaliao circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exerccio. Seo II Da Escriturao e Consolidao das Contas Art. 50. Alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, a escriturao das contas pblicas observar as seguintes: I - a disponibilidade de caixa constar de registro prprio, de modo que os recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria fiquem identificados e escriturados de forma individualizada; II - a despesa e a assuno de compromisso sero registradas segundo o regime de competncia, apurando-se, em carter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa; III - as demonstraes contbeis compreendero, isolada e conjuntamente, as transaes e operaes de cada rgo, fundo ou entidade da administrao direta, autrquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente; IV - as receitas e despesas previdencirias sero apresentadas em demonstrativos financeiros e oramentrios especficos; V - as operaes de crdito, as inscries em Restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou assuno de compromissos junto a terceiros, devero ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variao da dvida pblica no perodo, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor; VI - a demonstrao das variaes patrimoniais dar destaque origem e ao destino dos recursos provenientes da alienao de ativos. 1o No caso das intragovernamentais. demonstraes conjuntas, excluir-se-o as operaes

2o A edio de normas gerais para consolidao das contas pblicas caber ao rgo central de contabilidade da Unio, enquanto no implantado o conselho de que trata o art. 67. 3o A Administrao Pblica manter sistema de custos que permita a avaliao e o acompanhamento da gesto oramentria, financeira e patrimonial. Art. 51. O Poder Executivo da Unio promover, at o dia trinta de junho, a consolidao, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federao relativas ao exerccio anterior, e a sua divulgao, inclusive por meio eletrnico de acesso pblico. 1o Os Estados e os Municpios encaminharo suas contas ao Poder Executivo da Unio nos seguintes prazos: I - Municpios, com cpia para o Poder Executivo do respectivo Estado, at trinta de abril; II - Estados, at trinta e um de maio. 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedir, at que a situao seja regularizada, que o ente da Federao receba transferncias voluntrias e

76
contrate operaes de crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria. Seo III Do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria Art. 52. O relatrio a que se refere o 3o do art. 165 da Constituio abranger todos os Poderes e o Ministrio Pblico, ser publicado at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre e composto de: I - balano oramentrio, que especificar, por categoria econmica, as: a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previso atualizada; b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotao para o exerccio, a despesa liquidada e o saldo; II - demonstrativos da execuo das: a) receitas, por categoria econmica e fonte, especificando a previso inicial, a previso atualizada para o exerccio, a receita realizada no bimestre, a realizada no exerccio e a previso a realizar; b) despesas, por categoria econmica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotao inicial, dotao para o exerccio, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exerccio; c) despesas, por funo e subfuno. 1o Os valores referentes ao refinanciamento da dvida mobiliria constaro destacadamente nas receitas de operaes de crdito e nas despesas com amortizao da dvida. 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente s sanes previstas no 2o do art. 51. Art. 53. Acompanharo o Relatrio Resumido demonstrativos relativos a: I - apurao da receita corrente lquida, na forma definida no inciso IV do art. 2o, sua evoluo, assim como a previso de seu desempenho at o final do exerccio; II - receitas e despesas previdencirias a que se refere o inciso IV do art. 50; III - resultados nominal e primrio; IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o; V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e rgo referido no art. 20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar. 1o O relatrio referente ao ltimo bimestre do exerccio ser acompanhado tambm de demonstrativos: I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituio, conforme o 3o do art. 32; II - das projees atuariais dos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos; III - da variao patrimonial, evidenciando a alienao de ativos e a aplicao dos recursos dela decorrentes.

77
2o Quando for o caso, sero apresentadas justificativas: I - da limitao de empenho; II - da frustrao de receitas, especificando as medidas de combate sonegao e evaso fiscal, adotadas e a adotar, e as aes de fiscalizao e cobrana. Seo IV Do Relatrio de Gesto Fiscal Art. 54. Ao final de cada quadrimestre ser emitido pelos titulares dos Poderes e rgos referidos no art. 20 Relatrio de Gesto Fiscal, assinado pelo: I - Chefe do Poder Executivo; II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou rgo decisrio equivalente, conforme regimentos internos dos rgos do Poder Legislativo; III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administrao ou rgo decisrio equivalente, conforme regimentos internos dos rgos do Poder Judicirio; IV - Chefe do Ministrio Pblico, da Unio e dos Estados. Pargrafo nico. O relatrio tambm ser assinado pelas autoridades responsveis pela administrao financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato prprio de cada Poder ou rgo referido no art. 20. Art. 55. O relatrio conter: I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; b) dvidas consolidada e mobiliria; c) concesso de garantias; d) operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita; e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o; II - indicao das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites; III - demonstrativos, no ltimo quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; b) da inscrio em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2) empenhadas e no liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condies do inciso II do art. 41; 3) empenhadas e no liquidadas, inscritas at o limite do saldo da disponibilidade de caixa; 4) no inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados; c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alnea b do inciso IV do art. 38.

78
1o O relatrio dos titulares dos rgos mencionados nos incisos II, III e IV do art. 54 conter apenas as informaes relativas alnea a do inciso I, e os documentos referidos nos incisos II e III. 2o O relatrio ser publicado at trinta dias aps o encerramento do perodo a que corresponder, com amplo acesso ao pblico, inclusive por meio eletrnico. 3o O descumprimento do prazo a que se refere o 2o sujeita o ente sano prevista no 2o do art. 51. 4o Os relatrios referidos nos arts. 52 e 54 devero ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos que podero ser atualizados pelo conselho de que trata o art. 67. Seo V Das Prestaes de Contas Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluiro, alm das suas prprias, as dos Presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Chefe do Ministrio Pblico, referidos no art. 20, as quais recebero parecer prvio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas. 1o As contas do Poder Judicirio sero apresentadas no mbito: I - da Unio, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais; II - dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justia, consolidando as dos demais tribunais. 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas ser proferido no prazo previsto no art. 57 pela comisso mista permanente referida no 1o do art. 166 da Constituio ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais. 3o Ser dada ampla divulgao dos resultados da apreciao das contas, julgadas ou tomadas. Art. 57. Os Tribunais de Contas emitiro parecer prvio conclusivo sobre as contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se outro no estiver estabelecido nas constituies estaduais ou nas leis orgnicas municipais. 1o No caso de Municpios que no sejam capitais e que tenham menos de duzentos mil habitantes o prazo ser de cento e oitenta dias. 2o Os Tribunais de Contas no entraro em recesso enquanto existirem contas de Poder, ou rgo referido no art. 20, pendentes de parecer prvio. Art. 58. A prestao de contas evidenciar o desempenho da arrecadao em relao previso, destacando as providncias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas e combate sonegao, as aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributrias e de contribuies. Seo VI Da Fiscalizao da Gesto Fiscal Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com nfase no que se refere a: I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;

79
II - limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV - providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31, para reconduo dos montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites; V - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista as restries constitucionais e as desta Lei Complementar; VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. 1o Os Tribunais de Contas alertaro os Poderes ou rgos referidos no art. 20 quando constatarem: I - a possibilidade de ocorrncia das situaes previstas no inciso II do art. 4o e no art. 9o; II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite; III - que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e da concesso de garantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites; IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei; V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidades na gesto oramentria. 2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os clculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e rgo referido no art. 20. 3o O Tribunal de Contas da Unio acompanhar o cumprimento do disposto nos 2o, 3o e 4o do art. 39. CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS [................................................................................................................................] Art. 67. O acompanhamento e a avaliao, de forma permanente, da poltica e da operacionalidade da gesto fiscal sero realizados por conselho de gesto fiscal, constitudo por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministrio Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade, visando a: I - harmonizao e coordenao entre os entes da Federao; II - disseminao de prticas que resultem em maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento e na transparncia da gesto fiscal; III - adoo de normas de consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos de gesto fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padres mais simples para os pequenos Municpios, bem como outros, necessrios ao controle social; IV - divulgao de anlises, estudos e diagnsticos.

80
1o O conselho a que se refere o caput instituir formas de premiao e reconhecimento pblico aos titulares de Poder que alcanarem resultados meritrios em suas polticas de desenvolvimento social, conjugados com a prtica de uma gesto fiscal pautada pelas normas desta Lei Complementar. 2o Lei dispor sobre a composio e a forma de funcionamento do conselho. [................................................................................................................................] Art. 70. O Poder ou rgo referido no art. 20 cuja despesa total com pessoal no exerccio anterior ao da publicao desta Lei Complementar estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 dever enquadrar-se no respectivo limite em at dois exerccios, eliminando o excesso, gradualmente, razo de, pelo menos, 50% a.a. (cinqenta por cento ao ano), mediante a adoo, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23. Pargrafo nico. A inobservncia do disposto no caput, no prazo fixado, sujeita o ente s sanes previstas no 3o do art. 23. Art. 71. Ressalvada a hiptese do inciso X do art. 37 da Constituio, at o trmino do terceiro exerccio financeiro seguinte entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e rgos referidos no art. 20 no ultrapassar, em percentual da receita corrente lquida, a despesa verificada no exerccio imediatamente anterior, acrescida de at 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido na forma do art. 20. Art. 72. A despesa com servios de terceiros dos Poderes e rgos referidos no art. 20 no poder exceder, em percentual da receita corrente lquida, a do exerccio anterior entrada em vigor desta Lei Complementar, at o trmino do terceiro exerccio seguinte. Art. 73. As infraes dos dispositivos desta Lei Complementar sero punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislao pertinente. Art. 74. Esta Lei Complementar entra em vigor na data da sua publicao. Art. 75. Revoga-se a Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999. Braslia, 4 de maio de 2000; 179o da Independncia e 112o da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Pedro Malan Martus Tavares Publicada no D.O. de 5.5.2000

81

9. APNDICE