CEPAL - Planificación Estratégica

R
69
manuales
Planificacin estratgica
e indicadores de desempeo en el sector pblico
Marianela Armijo
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Santiago de Chile, junio de 2011
Este documento fue preparado por Marianela Armijo del rea de Polticas Presupuestarias y de Gestin Pblica del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Se agradece a los profesionales del rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica y consultores que han participado en los cursos de Planificacin Estratgica y construccin de indicadores de desempeo en el sector pblico impartidos por ILPES. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas ISSN: 1680-886X ISBN: 978-92-1-121774-2 E-ISBN: 978-92-1-054797-0 LC/L.3319-P LC/IP/L.311 N de venta: S.11.II.G.38 Copyright Naciones Unidas, junio de 2011. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - Serie Manuales N 69
Planificacin estratgica e indicadores de desempeo en el sector pblico
ndice
I.
Introduccin...................................................................................... 7
II. Aspectos conceptuales de la evaluacin del desempeo institucional ............................................................. 9 A. Especifidad de la evaluacin en el mbito pblico..................... 9 III. La planificacin estratgica como instrumento de la gestin por resultados ........................................................... 15 A. Conceptos ................................................................................. 15 B. Componentes del proceso de planificacin estratgica................................................................................. 18 IV. Requisitos de la planificacin estratgica en el mbito pblico........................................................................ 21 V. Planificacin estratgica y planificacin operativa anual ............................................................................... 25 A. Articulando decisiones estratgicas co los aspectos operativos ........................................................ 25 1. La cuantificacin de los bienes y servicios................... 27 2. Los procesos administrativos............................................ 27 3. La vinculacin programtica con las asignaciones presupuestarias. ................................................................ 27
VI. Componentes del proceso de planificacin estratgica ............... 29 A. Misin....................................................................................... 29 1. Redaccin de la misin ................................................ 31 2. Aspectos prcticos para la formulacin de la misin ....... 32 3. Vnculo entre la misin institucional y la misin de los programas o entidades dependientes ................................ 33 4. Definiendo los productos y los usuarios........................... 35 3
B. C.
Visin..................................................................................................................................... 39 1. Redaccin de la visin ................................................................................................... 40 Objetivos estratgicos ............................................................................................................ 41 1. Pasos bsicos para la definicin de los objetivos estratgicos ....................................... 43 2. Anlisis de los aspectos internos y externos a la entidad ............................................... 44 3. Redaccin de los objetivos estratgicos......................................................................... 45 4. Los objetivos estratgicos en el proceso de planificacin estratgica............................ 45 5. Niveles de toma de decisin y vnculos entre los objetivos estratgicos sectoriales, institucionales y de los programas o entidades .............................................................. 46 6. Estrategia y planes de accin ......................................................................................... 48 7. Establecimiento de estrategias y planes de accin ......................................................... 49 8. Planes de accin............................................................................................................. 52
VII. Indicadores de desempeo........................................................................................................... 55 A. Conceptos............................................................................................................................... 55 B. Para qu se utilizan los indicadores?.................................................................................... 58 C. Tipos de indicadores de desempeo....................................................................................... 59 D. Indicadores desde el punto de vista de la etapa del proceso productivo ................................ 60 E. Indicadores desde el punto de vista del desempeo: eficiencia, eficacia, economa y calidad................................................................................. 63 1. Eficacia .......................................................................................................................... 64 2. Cobertura........................................................................................................................ 64 3. Focalizacin ................................................................................................................... 65 4. Capacidad para cubrir la demanda actual....................................................................... 65 5. Resultado final ............................................................................................................... 65 6. Eficiencia ....................................................................................................................... 66 7. Importancia del anlisis de eficiencia para la gestin .................................................... 67 8. Economa ....................................................................................................................... 68 9. Calidad de servicio......................................................................................................... 69 F. Integracin de los indicadores de desempeo ........................................................................ 69 G. Construccin de Indicadores: 10 pasos bsicos ..................................................................... 74 1. PASO 1: Establecer las definiciones estratgicas como referente para la medicin...... 75 2. PASO 2: Establecer las reas de desempeo relevantes a medir ................................... 75 3. PASO 3: Formular el nombre del indicador y describir la frmula de clculo .............. 80 4. PASO 4: Validar los indicadores aplicando criterios tcnicos....................................... 86 5. PASO 5: Recopilar los datos.......................................................................................... 88 6. PASO 6: Establecer las metas........................................................................................ 88 7. PASO 7: Establecer la fuente de los datos o medios de verificacin............................. 89 8. PASO 8: Establecer supuestos ....................................................................................... 90 9. PASO 9: Monitorear y evaluar....................................................................................... 90 10. PASO 10: Comunicar e informar................................................................................... 92 VII. Aplicacin de la planificacin estratgica y los indicadores de desempeo en el sector pblico .............................................................................................. 95 A. mbitos de aplicacin de la planificacin estratgica ........................................................... 95 Conclusiones.......................................................................................................................................... 101 Bibliografa............................................................................................................................................ 103 Serie Manuales: nmeros publicados ................................................................................................. 105
ndice de cuadros
CUADRO 1 CUADRO 2 TIPOS DE EVALUACIN Y METODOLOGIAS ..............................................................11 TIPOS DE EVALUACIONES REALIZADAS EN EL SISTEMA DE EVALUACIN DE POLITICAS Y PROGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL DE MXICO ......................................................................................................13 FORMATO PARA LOS PLANES DE ACCIN .................................................................52 INDICADORES DE EFICIENCIA.......................................................................................67 EJEMPLO DE INDICADORES DE CALIDAD ..................................................................69 PROGRAMA DE ALIMENTACIN ESCOLAR (PAE).....................................................71 INDICADORES PARA LA FUNCIN MUNICIPAL DE SANIDAD................................72 PROGRAMA DE CAPACITACIN LABORAL ................................................................73 EJEMPLO DE CONSTRUCCIN DE INDICADORES .....................................................77 EJEMPLO DE CONSTRUCCIN DE INDICADORES (CONTINUACIN) ...................78 INDICADORES DE RESULTADO INTERMEDIO Y RESULTADO FINAL ..................80 CRITERIOS PARA LA VALIDACIN DE LOS INDICADORES ....................................87 PROBLEMAS FRECUENTES EN EL ESTABLECIMIENTO DE LAS METAS...................................................................................................................89 PORCENTAJE DE INDIVIDUOS ELEGIBLE PARTICIPANDO EN EL FOOD STAMP PROGRAM .......................................................98
CUADRO 3 CUADRO 4 CUADRO 5 CUADRO 6 CUADRO 7 CUADRO 8 CUADRO 9 CUADRO 10 CUADRO 11 CUADRO 12 CUADRO 13 CUADRO 14
ndice de recuadros
RECUADRO 1 SISTEMA DE EVALUACIN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES EN CHILE........12 RECUADRO 2 PLANES ESTRATGICOS Y PRESUPUESTO: EXPERIENCIA EN ESTADOS UNIDOS............................................................................16 RECUADRO 3 PLANIFICACIN ESTRATGICA Y PRESUPUESTOS PLURIANUAL........................28 RECUADRO 4 EJEMPLOS DE REDACCIN DE MISIN .......................................................................31 RECUADRO 5 PAUTA PARA LA REDACCIN DE LOS PRODUCTOS ................................................36 RECUADRO 6 DEFINICIONES DE OBJETIVOS ESTRATGICOS EN DIFERENTES METODOLOGAS DE EVALUACIN DE LA GESTIN PRESUPUESTARIA.............42 RECUADRO 7 EJEMPLOS DE OBJETIVOS ESTRATGICOS INSTITUCIN AGRICULTURA ........................................................................................48 RECUADRO 8 INDICADORES DE DESEMPEO PARA LOS ENTES LOCALES DEL REINO UNIDO ............................................................................................................64 RECUADRO 9 ASPECTOS A TENER EN CUENTA PARA LA EVALUACIN DE LA EFICACIA DE UNA ORGANIZACIN .................................................................65 RECUADRO 10 EJEMPLOS DE INDICADORES DE EFICACIA................................................................66 RECUADRO 11 DIFICULTADES PARA MEDIR LOS INSUMOS Y PRODUCTOS EN EL DESARROLLO DE INDICADORES DE EFICIENCIA .........................................68 RECUADRO 12 EJEMPLOS DE INDICADORES DE ECONOMA ............................................................68
ndice de diagramas
DIAGRAMA 1 DIAGRAMA 2 DIAGRAMA 3 DIAGRAMA 4 DIAGRAMA 5 DIAGRAMA 6 DIAGRAMA 7 DIAGRAMA 8 DIAGRAMA 9 DIAGRAMA 10 CICLO DEL CONTROL DE GESTIN ..............................................................................18 FASES DEL PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA......................................19 ACTIVIDADES DE PLANIFICACIN Y TIPOS DE INDICADORES.............................23 PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA Y TIPO DE INDICADORES................................................................................................26 MISIN.................................................................................................................................30 MISIN DE INSTITUCIN Y PROGRAMAS...................................................................35 EJEMPLO DE PRODUCTOS FINALES E INTERMEDIOS..............................................37 DEFINICIN DE PRODUCTOS Y USUARIOS.................................................................38 VISIN .................................................................................................................................39 OBJETIVOS ESTRATGICOS ...........................................................................................41
DIAGRAMA 11 DIAGRAMA 12 DIAGRAMA 13 DIAGRAMA 14 DIAGRAMA 15 DIAGRAMA 16 DIAGRAMA 17 DIAGRAMA 18 DIAGRAMA 19 DIAGRAMA 20 DIAGRAMA 21 DIAGRAMA 22 DIAGRAMA 23 DIAGRAMA 24 DIAGRAMA 25 DIAGRAMA 26 DIAGRAMA 27 DIAGRAMA 28 DIAGRAMA 29 DIAGRAMA 30 DIAGRAMA 31 DIAGRAMA 32 DIAGRAMA 33
PLAZOS DE LOS OBJETIVOS...........................................................................................42 ANLISIS SITUACIONAL Y FODA..................................................................................43 TIPOS DE OBJETIVOS E INDICADORES........................................................................46 RELACIN ENTRE LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS MINISTERIALES Y LOS PROGRAMAS..........................................................................................................47 OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS..........................................................................................49 ESTRATEGIAS ....................................................................................................................50 CADENA DE RESULTADOS .............................................................................................57 RELACIN ENTRE EL OBJETIVO Y EL INDICADOR ..................................................57 TIPOS DE INDICADORES .................................................................................................60 INDICADORES Y PREGUNTAS DE DESEMPEO.........................................................61 INDICADORES DE IMPACTO, CON MEDICIN INTERMEDIA DE LOS RESULTADOS.............................................................................63 PLANIFICACIN ESTRATGICA E INDICADORES .....................................................75 EJEMPLO DE VARIABLES EN EL NOMBRE DEL INDICADOR ..................................81 EJEMPLO DE INDICADOR DE PORCENTAJE................................................................82 EJEMPLO DEL INDICADOR DE COBERTURA ..............................................................83 EJEMPLO DE UN INDICADOR DE FOCALIZACIN.....................................................83 EJEMPLO DE INDICADOR DE TASA DE VARIACIN.................................................84 EJEMPLO DE TASA DE VARIACIN O DE CAMBIO ...................................................84 EJEMPLO DE RAZON O PROMEDIO (TIEMPOS PROMEDIOS, COSTOS PROMEDIOS) ..........................................................85 EJEMPLO DE INDICADOR DE RAZN O PROMEDIO: TIEMPO PROMEDIO DE UNA SOLICITUD ....................................................................85 EJEMPLO DE INDICES ......................................................................................................86 INTEGRALIDAD DE LAS METAS....................................................................................90 TIPOS DE INDICADORES Y USUARIOS POSIBLES......................................................93
I. Introduccin
El ILPES pone a disposicin de sus alumnos este Manual de Planificacin Estratgica e Indicadores de Desempeo en el sector pblico, que procura sistematizar la experiencia reciente del Instituto. El ILPES ha prestado asesoras, realizado cursos nacionales e internacionales y coordinado talleres de alto nivel en varios pases de la regin (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico, Per, Repblica Dominicana entre otras). La misin es robustecer los procesos innovadores de la regin en materia de gestin por resultados, insistiendo en una perspectiva multianual y participativa, para rescatar la importancia de la planificacin en la gestin pblica. El propsito de este manual es examinar las vinculaciones entre la planificacin estratgica y los indicadores de desempeo de los organismos pblicos en el marco del proceso presupuestario orientado a los resultados. Aunque ya existe alguna informacin sistematizada, este manual pretende despejar dudas respecto de los conceptos ms utilizados, mostrar las distintas alternativas metodolgicas empleadas por los pases en sus procesos de planificacin, y resaltar los aspectos ms edificantes en la construccin de indicadores de desempeo. La planificacin estratgica y los indicadores de desempeo son herramientas metodolgicas claves para la evaluacin que retroalimenta el proceso de toma de decisiones para el mejoramiento de la gestin pblica. Desde esta perspectiva, en este manual se presenta tambin un captulo referido a los aspectos conceptuales de la evaluacin institucional orientado a clarificar los distintos tipos de evaluacin que existen.
Posteriormente, se definen los conceptos ms frecuentemente usados en los procesos de planificacin gubernamental y se detallan las principales lecciones aprendidas. Se propone asimismo una metodologa simple para construir indicadores de desempeo, enfatizando la necesidad de articular el sistema de monitoreo y evaluacin con diversos tipos de indicadores inteligentes, para distintos propsitos, entendiendo por esto a los indicadores tiles y confiables para la informacin, evaluacin y toma de decisiones en distintos mbitos de la accin pblica. Se busca identificar las mejores prcticas y los errores ms frecuentes que complican el uso de estas herramientas. En el mbito de las organizaciones pblicas la medicin del desempeo es parte de un proceso amplio de planificacin, que implica preguntarse cul es la misin (quines somos, qu hacemos y para quines), establecer los objetivos estratgicos (dnde queremos ir, que resultados queremos lograr), definir las estrategias (cmo podemos llegar hacia all) y finalmente preguntarse si ha logrado el desempeo esperado (a travs de indicadores). La experiencia muestra que es clave la generacin de un ambiente propicio a las reformas, que hagan posible la construccin de una institucionalidad en torno a la planificacin del desarrollo y, a la evaluacin de las polticas y los programas pblicos. El manual no tiene como propsito desarrollar aspectos tericos que muestren las diversas vertientes acadmicas de la planificacin gubernamental, ni tampoco presenta un anlisis exhaustivo respecto de los sistemas de evaluacin del desempeo y los arreglos institucionales que existen en los distintos pases. No obstante, contiene una importante literatura de ambos temas a la que se puede acceder en Anexo.
II. Aspectos conceptuales de la evaluacin del desempeo institucional1
A.
Especificidad de la evaluacin en el mbito pblico
Conceptualmente la evaluacin tanto desde el punto de vista de los programas pblicos como de la gestin, se inserta en el marco terico del anlisis de las polticas pblicas, en la medida que sta persigue producir informacin que tenga alguna relevancia con la toma de decisiones polticas-administrativas, informacin til que permita resolver problemas concretos (vase Ballart, 1992). La revisin de la documentacin especializada da cuenta de mltiples definiciones sobre evaluacin en el mbito pblico, una de las ms completas, aplicada a la evaluacin de la gestin de las entidades, es la desarrollada en el marco de un estudio realizado en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). En sta se seala que la evaluacin de la gestin es la medicin sistemtica y continua en el tiempo de los resultados obtenidos por las instituciones pblicas y la comparacin de dichos resultados con aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los estndares de desempeo de la institucin (OCDE/PUMA 1998).
Vase Bonnefoy, Armijo (2005).
Otra definicin pero esta vez enmarcada en el mbito de los programas pblicos es la que seala que la evaluacin es la medicin sistemtica de la operacin o impacto de un programa o poltica pblica, comparada con estndares implcitos o explcitos en orden a contribuir a su mejoramiento (vase Weiss, 1998). Desde el punto de vista de las funciones de la planificacin, la evaluacin juega un rol central. En efecto, junto con la prospectiva y la coordinacin de las polticas pblicas, la evaluacin constituye uno de los pilares del nuevo modelo de gestin pblica. Este modelo que se orienta a los resultados de la accin pblica involucra distintas dimensiones de la evaluacin: dentro del propio aparato gubernamental, en su relacin con el parlamento y, de manera ms general, con la ciudadana. Aunque la instrumentacin plena de este enfoque requiere un conjunto equilibrado de instrumentos, la evaluacin 2 de las acciones pblicas constituye su eje (vase Juan Martn, 2005) . En trminos de su operatividad y para poder contextualizar y delimitar el foco de evaluacin de inters de este manual, podramos clasificar la evaluacin de la siguiente manera: Segn el objeto de la evaluacin sta permite pronunciarse sobre diversos mbitos de las intervenciones gubernamentales: Evaluacin de polticas pblicas Evaluacin de programas pblicos
3
Evaluacin de gestin y resultados de las entidades pblicas, y Evaluacin del desempeo individual Segn el propsito de la evaluacin: En trminos generales la evaluacin est dirigida a generar informacin para la toma de decisiones de asignacin de recursos y/o la rendicin de cuentas en diferentes mbitos (resultados de las polticas pblicas y/o los programas pblicos). La implementacin de sistemas de evaluacin de desempeo gubernamental tiene diversos fines que van desde la retroalimentacin de los resultados de programas pblicos prioritarios y seguimientos de las metas comprometidas en el plan de desarrollo, hasta la generacin de informacin para el proceso presupuestario4, con el propsito de enriquecer las decisiones sobre la asignacin de recursos.
La prospectiva busca articular las perspectivas para el conjunto de los ciudadanos, ms all de las posibilidades de los mercados y de cada actor o grupo social por separado y, tambin, anticipar las consecuencias que producirn las decisiones de gobierno en distintos plazos. La coordinacin de las polticas pblicas y admite dos dimensiones principales: una, la interaccin del gobierno con las restantes fuerzas polticas, econmicas y sociales que permita concertar sobre distintos temas y, otra, la coordinacin que debe realizarse al interior del gobierno para alcanzar en tiempo y forma los objetivos trazados. Ambas dimensiones son imprescindibles para orientar el desarrollo con direccin estratgica, (Vase Martn, 2005) Se entender por evaluacin de las polticas pblicas aquella dirigida a pronunciarse sobre los resultados en el cumplimiento de objetivos generales de "poltica", as como la resolucin de un determinado problema en un rea o sector de la poltica (social, salud, vivienda, etc.). Este tipo de evaluacin requiere integrar metodologas de tipo cuantitativo y cualitativo y el uso de la informacin tiene una mayor relevancia para decisiones de polticas pblicas. Por evaluacin de programas pblicos se entender aquella dirigida a evaluar los impactos o resultados de una intervencin pblica directa, sobre una realidad social. El uso de su informacin tambin involucra decisiones polticas amplias, pero se focaliza ms hacia decisiones que tienen que ver con mejorar el funcionamiento del programa y el impacto hacia la poblacin especfica que sirve. El Presupuesto Informado sobre Desempeo en Amrica Latina (PID) se define como la utilizacin de la informacin de desempeo por cada uno de los actores claves del proceso presupuestario. El principal objetivo del PID es mejorar la calidad del gasto pblico a travs de una asignacin de recursos consistentes con los objetivos de poltica, lo cual permite una mayor eficiencia en el uso de stos. Un objetivo intermedio del PID es hacer disponible la informacin sobre desempeo a los tomadores de decisiones posibilitando la conexin entre la planificacin y la accin directiva. Esto permite fundamentar de mejor manera las decisiones sobre medidas de desempeo y otras fuentes de informacin. La informacin de desempeo en el proceso de Presupuestacin debera ser generada por sistemas de informacin fidedignos, que apoyan sus cuatro fases: Formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin-auditoria.
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En el caso de la evaluacin de polticas y programas el principal objetivo de la evaluacin es el mejoramiento en trminos de maximizacin de eficacia (logro de objetivos buscados), y eficiencia desde el punto de vista de la economa de los medios utilizados, en un contexto de escasez de recursos. En el caso de la evaluacin del desempeo de las entidades pblicas, se busca apoyar la toma de decisiones de las estrategias para lograr mejores resultados y gestionar ms eficientemente y eficazmente sus procesos, as como facilitar la rendicin de cuentas a usuarios y diferentes grupos de inters, y como herramienta para el proceso presupuestario5. Segn los mandantes de la evaluacin se puede desagregar en: Evaluacin externa desarrollada por entes independientes de la entidad. Evaluacin interna, desarrollada por la propia entidad ya sea por imposicin de un ente externo como la Direccin de Presupuestos, el Congreso, la Contralora, etc., o bien por propia decisin como instrumento de apoyo a la toma de decisiones. Segn la etapa de la intervencin de la accin pblica, lo cual considera a la evaluacin como un proceso el cual puede realizarse en las diferentes etapas de la intervencin o accin pblica: Evaluacin ex ante: se realiza previamente a la implantacin de la accin gubernamental, en la cual se encuentran los estudios de diseo de programas, estudios de pre-inversin y similares. Evaluacin de procesos: se realiza durante el ejercicio de la accin gubernamental y tiene que ver con el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, el ajuste a la programacin de la generacin de los productos, entre otros aspectos. Evaluacin ex post: se realiza una vez finalizada la intervencin o accin gubernamental, o la gestin de un determinado perodo, e involucra el anlisis y pronunciamiento de los resultados inmediatos, intermedios e impactos o resultados finales. No es menor insistir en la necesidad de delimitar el objeto de evaluacin, como fue sealado anteriormente el foco al cual se dirigiren los esfuerzos de evaluacin, tendr distintos propsitos, usuarios, y por supuesto diferentes metodologas para realizar el proceso evaluativo. Tal como puede verse en el siguiente recuadro cada tipo de evaluacin se dirige a cubrir una necesidad especfica y por la tanto las metodologas.
CUADRO 1 TIPOS DE EVALUACIN Y METODOLOGIAS
mbito de accin gubernamental Planes y Estrategias Nacionales de Desarrollo Institucional (Ministerios), Entidades Pblicas Qu se evalua? Cumplimiento de compromisos, prioridades nacionales Cumplimiento de metas de gestin y resultados finales Efeciencia, Eficacia, Calidad y Economa Programas Pblicos Resultados, gestin e impacto Metodologas/Fuentes de datos Sistemas de Estadsticas Nacionales, encuestas, paneles de expertos y Evaluacin de impacto Sistema de indicadores de Desempeo Evalucin de programas (Marco Logico) Evaluacin de programas publicosinversin (Escritorio, impacto, EXPOST INVERSIONES) Marco Logico Evaluacin de inversiones: Costo-Beneficio ex-ante,expost.
Inversiones
Rentabilidad Social Costo-Beneficio
Fuente: Elaboracin propia.

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Ver Ua (2010).
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En la evaluacin de polticas y de programas lo que se busca identificar es el efecto final de la intervencin pblica a partir de la aplicacin de un conjunto de programas pblicos, o acciones gubernamentales. La evaluacin de las polticas pblicas, en s requiere de sofisticadas metodologas de evaluacin que combinan aspectos cuantitativos y cualitativos6. En el mbito de los programas pblicos, lo que ms se observa es la aplicacin de metodologas basadas en el marco lgico7. En los ltimos aos y en el marco de la implementacin de iniciativas dirigidas a presupuestar considerando la informacin sobre el desempeo de la gestin pblica (denominada por algunos autores como presupuestacin por resultados, o presupuestacin informada por desempeo, etc.), varios pases de la regin han implementado sistemas de monitoreo y evaluacin de desempeo, que consideran un conjunto de informacin derivada de la construccin de indicadores8, as como del desarrollo de diferentes tipos de evaluaciones. Dos experiencias interesantes al respecto son las de Chile (ver recuadro 1), con el programa de evaluaciones integradas al proceso presupuestario, y la de Mxico (ver recuadro 2) de carcter ms reciente, en que se han desarrollado una lnea de evaluaciones (de programas y de impactos) cuyos resultados se incorporan a la discusin del proceso presupuestario. Hasta el 2005 se haba evaluado el equivalente al 20% de presupuesto de ese ao, y considerando las evaluaciones comprometidas al 2009, 9 este porcentaje aument al 42% del presupuesto .
RECUADRO 1 SISTEMA DE EVALUACIN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES EN CHILE
Es un Sistema que ha creado distintas lneas de evaluacin de manera gradual que entregan informacin relevante para mejorar asignacin y uso de recursos, contribuyendo as a mejorar la calidad del gasto pblico. Consta de las siguientes tipos de evaluaciones: Evaluaciones de Programas Gubernamentales (EPG) (1997): Evaluacin de diseo y gestin de un programa, y resultados a nivel de producto (cobertura, focalizacin, entre otros). Utiliza slo informacin disponible. Realizada por un panel de evaluadores externos, aprox. 6 meses de duracin, totalmente conectada al ciclo presupuestario. Evaluaciones de Impacto (EI) (2001): Adems de lo anterior, permite evaluar resultados intermedios y finales en los beneficiarios, utilizando metodologas cuasi-experimentales, construyendo grupos de control y lnea de base. Realizada por un entidad evaluadora externa, aprox. 16 meses de duracin. Evaluaciones Comprehensivas del Gasto (ECG) (2002): Evala una o ms instituciones, abarcando aspectos de su diseo institucional, consistencia con las definiciones estratgicas, aspectos de gestin organizacional y resultados. Realizada por un entidad evaluadora externa, aprox. 12 meses de duracin. Evaluacin de Programas Nuevos (EPN) (2009): Disea la evaluacin desde que se inicia o planifica un nuevo programa pblico, estableciendo lneas bases y utilizando preferiblemente diseo experimental. Realizado con apoyo Panel Internacional Asesor, aprox. 24 a 36 meses de duracin. Fuente: Arenas, Berner (2009).
Las preguntas que se hace la evaluacin de impacto tienen que ver con los efectos de mediano y largo plazo sobre la poblacin beneficiaria que espera obtener el Programa, es decir: Cules sern los beneficios con que quedar la poblacin beneficiaria una vez que concluya su participacin en el programa?. Por ejemplo: incremento en el nivel de remuneraciones, reduccin de la tasa de morbilidad de menores beneficiados con un programa de vacunacin, aumento del rendimiento escolar de los alumnos participante en un programa de reforzamiento educativo. Algunas de las metodologas ms usadas son el diseo experimental tradicional y aleatorio, mtodo de doble diferencias, mtodos de comparaciones pareadas (matching), seleccin de modelos (variables instrumentales) y evaluaciones cualitativas. Ver Aldunate, Crdoba (2010). Vase captulo 7. Vase ILPES, 2010. Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina.
7 8
. . 9 .
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CUADRO 2 TIPOS DE EVALUACIONES REALIZADAS EN EL SISTEMA DE EVALUACIN DE POLTICAS Y PROGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL DE MXICO
Programa anual de evaluacin Tipo de evaluacin Total De consistencia y resultados De procesos De impacto Estratgica Especfica Analiza el diseo y desempeo global de los programas para mejorar su gestin y medir el logro de resultados Analiza la gestin del programa, mediante trabajo de campo Identifica, con metodologas rigurosas, los cambios logrados en la poblacin objetivo y en los indicadores estratgicos Analiza aspectos o situaciones prioritarias de los programas (Ej.: poltica de nutricin y abasto; desarrollo rural, entre otros) Analiza aspectos particulares de los programas (Ej. calidad de los servicios, percepcin de beneficiarios, entre otros) Alcance 2007 126 116 2 2 6 2008 192 34 6 1 151 2009 196 22 6 6 7 155
Fuente: http://www.coneval.gob.mx/
El foco de evaluacin sobre el cual nos preocuparemos en este documento ser sobre el desempeo de las organizaciones pblicas10, desde el punto de vista de los resultados finales o el impacto de la accin de la entidad en el cumplimiento de su misin. Tambin interesa analizar el desempeo institucional en trminos de la eficiencia (uso de recursos para la generacin de los productos), eficacia (capacidad de cumplir con la produccin comprometida y de logro de objetivos11), calidad (capacidad de lograr la produccin de los bienes y servicios de acuerdo a los atributos esperados por los usuarios), y economa (cmo se organizaron los recursos econmicos y presupuestarios para el logro de los resultados)12. Desde la perspectiva del uso de la evaluacin como retroalimentacin para la toma de decisiones y el establecimiento de cursos de accin (estrategias), la evaluacin se relaciona estrechamente con el proceso de planificacin y programacin institucional. En este sentido la posibilidad de pronunciarse sobre los resultados asume la existencia previa de objetivos, que es parte de los aspectos reforzados en un adecuado proceso de planificacin estratgica13.
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Estas organizaciones pueden operar en la administracin central del gobierno o en el nivel local. En el caso de la evaluacin del desempeo de las organizaciones pblicas el concepto de eficacia puede aludir tanto a la eficacia de los productos (bienes y servicios producidos, sin pronunciarse an sobre el impacto final sobre la poblacin) o bien eficacia de los resultados finales o impacto. 12 Estos conceptos sern ampliamente detallados en el Captulo VII. 13 . El siguiente captulo aborda el proceso de planificacin estratgica en las organizaciones pblicas.
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III. La Planificacin estratgica como instrumento de la gestin por resultados
A.
Conceptos
La Planificacin Estratgica, (PE), es una herramienta de gestin que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia y calidad en los bienes y servicios que se proveen. Desde un punto metodolgico, la planificacin estratgica consiste en un ejercicio de formulacin y establecimiento de objetivos de carcter prioritario, cuya caracterstica principal es el establecimiento de los cursos de accin (estrategias)14 para alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva la PE es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones pblicas.
. El trmino estrategia se deriva del griego Strategos, que significa, literalmente, general del ejrcito. Cada una de las diez tribus de la antigua Grecia, elegan cada ao un Strategos para dirigir su regimiento. En la batalla de Maratn (490 AC), los strategos asesoraron al Gobernante poltico como un consejo. Dieron asesora estratgica sobre la gestin de las batallas para ganar las guerras, en lugar de asesorar sobre tcticas de manejo de las tropas para ganar las batallas. Con el tiempo, el trabajo de los strategos creci para incluir funciones judiciales.
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La PE tiene una larga data, su uso ms intensivo se da en las organizaciones privadas alrededor de la dcada de los sesenta. Posteriormente, surge como instrumento de apoyo a la gestin pblica en el marco de las iniciativas de la Nueva Gerencia Pblica o New Public Management, a mediados de los ochenta en los pases de la OCDE15. Un ejemplo muy representativo de esto es la experiencia que se da en el marco del Government Performance and Results Act o Ley de Eficacia y Rendimiento del Gobierno, iniciativa impulsada en 1993 en Estados Unidos. Las agencias ejecutivas debieron desarrollar como base para la presentacin de su presupuesto, planes estratgicos y planes anuales de desempeo cubriendo el conjunto de actividades del Programa y elaborar reportes anuales del desempeo del programa del ao fiscal.
RECUADRO 2 PLANES ESTRATGICOS Y PRESUPUESTO: EXPERIENCIA EN ESTADO UNIDOS
En el marco del GPRA (Government Performance and Results Act) o Ley de Eficacia y Rendimiento del Gobierno, iniciativa impulsada en 1993 en Estados Unidos, las agencias ejecutivas debieron desarrollar como base para la presentacin de su presupuesto, planes estratgicos, planes anuales de desempeo cubriendo el conjunto de actividades del Programa y elaborar reportes anuales del desempeo del programa del ao fiscal. En este contexto, los elementos bsicos de los planes estratgicos eran los siguientes: Una declaracin comprehensiva de la misin de la agencia Objetivos de largo plazo para la agencia en general, y objetivos para las funciones principales y operaciones Estrategias y recursos necesarios para desarrollar los objetivos y metas Descripcin de la relacin entre los objetivos de largo plazo y los objetivos de los planes anuales de desempeo Identificacin de los factores claves externos a la agencia ms all del control que podran afectar significativamente el desarrollos de los objetivos estratgicos Fuente: Results Oriented Government. March 2004. Government Accountability Office. GAO http://www.gao.gov.
Ms recientemente, las experiencias de presupuestacin orientada a resultados en pases pioneros en los ltimos diez aos, consideran como requisito central para la determinacin de sus indicadores estratgicos, la realizacin de una fase previa de identificacin de la misin, objetivos, y planes de accin. A partir de un diagnstico de la situacin actual (a travs del anlisis de brechas institucionales), la Planificacin Estratgica establece cuales son las acciones que se tomarn para llegar a un futuro deseado, el cual puede estar referido al mediano o largo plazo. La definicin de los objetivos estratgicos, los indicadores y las metas, permiten establecer el marco para la elaboracin de la Programacin Anual Operativa que es la base para la formulacin del proyecto de presupuesto. El uso de la Planificacin Estratgica en el mbito pblico se concibe como una herramienta imprescindible para la identificacin de prioridades y asignacin de recursos en un contexto de cambios y altas exigencias por avanzar hacia una gestin comprometida con los resultados. Al respecto vale la pena destacar las siguientes caractersticas centrales de la gestin orientada a resultados: Identificacin de objetivos, indicadores y metas que permitan evaluar los resultados, generalmente a travs del desarrollo de procesos planificacin estratgica como herramienta para alinear las prioridades a los recursos y establecer la base para el control y evaluacin de las metas.
15
. Al respecto consultar las siguientes experiencias: Canad (Report on Plans and Priorities, Treadury Board), Reino Unido (Perfomance Services Agreements, HM Treasury, Reino Unido, Nueva Zelanda (Treasury, State Services Commission).
16
En trminos generales, cuando una institucin aborda un proceso sistemtico de planificacin estratgica facilita el anlisis de los aspectos claves que inciden en su gestin. Estos, se refieren al tipo de productos le corresponde hacerse cargo de acuerdo a su misin, la bsqueda de los mejores procesos que permitirn proveer dichos productos con la mejor relacin coste/beneficio y los resultados que es p osible comprometer a partir de la provisin de dichos bienes y servicios. En el diagrama 1, se muestra el vnculo entre la Planificacin Estratgica y el Control de Gestin. Se observa que el proceso de establecimiento de objetivos es la base para la identificacin de las metas y la programacin de actividades que sern monitoreadas en el ciclo de programacin-formulacin-ejecucin presupuestaria y evaluacin de la gestin. Es importante precisar que la planificacin estratgica pone su foco de atencin en los aspectos del ambiente externo a la institucin: los usuarios finales a quienes se entregan los productos principales o estratgicos y los resultados finales o los impactos de la intervencin institucional. En cambio, cuando hablamos de planificacin operativa nos estamos refiriendo a la determinacin de las metas de corto plazo, las cuales permiten hacer operativas las estrategias. A partir de esto es posible realizar la programacin de las actividades y la estimacin del presupuesto que se requiere para llevarlas a cabo. La planificacin operativa tiene que ver con la generacin de metas y compromisos internos que son parte de la programacin para lograr los productos en la cantidad y el plazo requerido. Desde esta perspectiva, la informacin proporcionada a travs de indicadores de gestin, tiene menor inters desde el punto de vista de la rendicin de cuentas a la ciudadana y al Congreso Identificacin de responsables por el logro de las metas. Establecimiento de sistemas de control de gestin internos donde quedan definidas las responsabilidades por el cumplimiento de las metas en toda la organizacin, as como tambin los procesos de retroalimentacin para la toma de decisiones. Vinculacin del presupuesto institucional a cumplimiento de objetivos. Determinacin de incentivos, flexibilidad y autonoma en la gestin de acuerdo a compromisos de desempeo. La planificacin estratgica es un proceso que antecede al control de gestin, el cual permite hacer el seguimiento de los objetivos establecidos para el cumplimiento de la misin. Cubre aspectos de carcter macro que involucran el mediano y largo plazo y apoya la identificacin de cursos de accin para materializar las prioridades institucionales. La planificacin estratgica es un proceso continuo que requiere constante retroalimentacin acerca de cmo estn funcionando las estrategias. En el sector privado, las organizaciones tienen seales de su desempeo a travs de indicadores claros, tales como las utilidades, los retornos sobre la inversin, etc. Estos indicadores entregan seales inequvocas respecto del desempeo y del curso de las estrategias, validndolas o bien mostrando la necesidad de efectuar un ajuste. No obstante, en las organizaciones pblicas, las seales no son tan claras, y el diseo de indicadores para monitorear el desempeo y el curso de las estrategias, es un desafo permanente. En el marco de las actividades de planificacin de las organizaciones es necesario distinguir entre la planificacin estratgica y la planificacin operativa. An cuando ambas tratan de determinar los mejores cursos de accin, la primera se refiere al largo y mediano plazo y la segunda se relaciona con el corto plazo. Cuando hablamos de planificacin estratgica nos estamos refiriendo a las grandes decisiones, al establecimiento de los objetivos estratgicos que permiten materializar la Misin y la Visin. Por lo tanto la PE es la base o el marco para el establecimiento de mecanismos de seguimiento y evaluacin de dichos objetivos, es decir, el control de la gestin no se puede realizar sin un proceso previo de planificacin estratgica. .
17
DIAGRAMA 1 CICLO DEL CONTROL DE GESTIN
Planificacin Estratgica
Metas/Programacin
Consideracin de nuevos productos y objetivos estratgicos
Ejecucin
Presupuesto
Ejecucin
Fuente: Adaptado del diagrama Las cuatro etapas del control de gestin. Anthony Robert N. El Control de Gestin Marco, Entorno Proceso. Harvard Business School. Ed. Deusto. 1998.
B.
Componentes del proceso de planificacin estratgica
Las metodologas para desarrollar procesos de planificacin estratgica son variadas y se encuentran diversos enfoques en la literatura especializada16. Desde el punto de vista de las organizaciones pblicas, no existe en general un modelo a seguir y hallamos esquemas metodolgicos que tienen mayor o menor complejidad. A diferencia de la programacin operativa y el proceso presupuestario, la planificacin estratgica tiene menor grado de rutinas y protocolos estandarizados dentro de la normativa pblica, por lo que su internalizacin en los procesos organizacionales no es uniforme. Sin embargo, tal como se mencion, la planificacin estratgica en el mbito pblico es un instrumento que ayuda al establecimiento de prioridades, objetivos y estrategias como apoyo a la definicin de los recursos que se requieren para lograr los resultados esperados. Teniendo esto en consideracin, el proceso de elaboracin de un plan estratgico en el mbito pblico debe ser simple y estar incorporado en la rutina de la toma de decisiones directivas, as como en el calendario del proceso presupuestario. El proceso de planificacin estratgica debe contar con estndares de calidad o requisitos que permitan que su aplicacin sea til a la gestin organizacional, aspectos a los que este manuals e referir ms adelante. La revisin de varias metodologas de PE en el mbito pblico aplicada por pases tales como Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia, Chile, Uruguay, Costa Rica, ha permitido sistematizar algunos pasos bsicos que no debieran faltar: misin, objetivos estratgicos, estrategias, definicin indicadores y metas. En el diagrama 2, se desarrolla un modelo bsico de planificacin estratgica con las preguntas se intenta responder en cada una de las fases:
16
Mintzberg, (1994), Morrisey (1993).
18
DIAGRAMA 2 FASES DEL PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA
Misin Descripcin concisa y clara de la razn de ser de la entidad, propsito Quines somos? Qu hacemos y para quines? Dnde estamos?
Amenazas y Oportunidades
Fortalezas y Debilidades
Visin Valores de la organizacin, como espera ser reconocida, futuro deseado.
Anlisis del entorno y del medio interno
Objetivos Estratgicos Dnde queremos ir, qu resultados queremos lograr? Resultados que espera lograr la entidad para cumplir con su misin. Claros, realistas, desafiantes y congruentes Estrategias Cmo llegaremos? Plan de accin para implementar los objetivos estratgicos y determinar el presupuesto
Cmo mediremos el desempeo logrado?
Indicadores de desempeo Para medir logros, evaluar y tomar acciones correctivas
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IV. Requisitos de la planificacin estratgica en el mbito pblico
La planificacin estratgica apoya la toma decisiones en diferentes niveles gubernamentales y los enfoques metodolgicos son variados. Las mejores prcticas en el uso de la PE en el mbito pblico enfatizan la necesidad de que la tcnica utilizada se apegue a ciertos requisitos, entre las cuales mencionamos: Participacin de los responsables de los programas, reas o divisiones que tienen a cargo la produccin de los bienes y servicios. Asumir un proceso de PE en el mbito de la organizacin pblica, implica tomar decisiones respecto de cursos alternativos de accin con los recursos presupuestarios. Si bien en la mayor parte de los pases los grados de discrecin para el uso de recursos estn predefinidos o condicionados por los lmites de gasto anuales, la perspectiva estratgica permitir identificar las mejores alternativas respecto de cmo se asignarn los recursos y las consecuencias respecto de la entrega de los bienes y servicios y los resultados17. Por esto mismo es fundamental el involucramiento de los directivos de los programas y su coordinacin con las reas de planificacin y presupuesto de las entidades. Los directivos a cargo de los programas deben tener la facultad de incidir sobre los aspectos que determinan la efectividad de la gestin.
17
. Ver Berretta N, Tavares, M. Sistemas de Planificacin Estratgica e Innovaciones Presupuestarias. Banco Interamericano de Desarrollo. PRODEV. Dilogo Regional de Poltica. 2006.
21
El proceso de planificacin estratgica debe ser la base para la articulacin de los objetivos institucionales con las metas sectoriales y nacionales, y adems facilitar la definicin de los planes operativos y la programacin presupuestaria, de esta manera: La metodologa y contenido del proceso debe responder preguntas bsicas para avanzar hacia un presupuesto orientado a resultados: qu productos se generan, para quienes, en qu condiciones, que resultados se compromete. La PE debe facilitar la definicin de los resultados esperados de la gestin anual y plurianual. En este sentido el nfasis debe estar en el qu se espera lograr en un plazo determinado, para que los productos sean provistos de forma eficiente, eficaz, y de calidad. La metodologa de PE debe facilitar la identificacin adecuada de los objetivos estratgicos, considerando para ello los elementos del entorno institucional, tales como los compromisos derivados de los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, as como las restricciones y fortalezas internas. Por lo tanto, si los objetivos que se establezcan son irrelevantes desde el punto de vista de lo sustantivo del quehacer institucional o son poco desafiantes respecto de las mejoras institucionales y/o del programa, los indicadores para el monitoreo del desempeo tambin sern dbiles. Las metas y las lneas de accin de corto plazo deben estar alineadas con las definiciones estratgicas. Esta alineacin debe permitir la identificacin de los requerimientos financieros y operativos para materializar el presupuesto. El proceso debe ajustarse con el calendario presupuestario (meses antes de la presentacin del proyecto presupuestario). Si bien la PE permite la revisin de la misin, objetivos estratgicos, dicho proceso debe orientarse a servir de apoyo al proceso de asignacin presupuestaria; por lo que la metodologa que se utilice debiera considerar el ciclo anual o plurianual del marco del proceso presupuestario. En el marco del proceso presupuestario anual, un proceso bsico de PE puede ser abordado de forma oportuna abordando los siguiente aspectos: Revisin del desempeo de los productos finales (estratgicos) del ao t-1 (ao anterior) en base al monitoreo de los indicadores de desempeo. Revisin del desempeo actual y el comprometido para el ao siguiente. Breve anlisis del entorno, especialmente de los aspectos presupuestarios, financieros, u otros establecidos por la institucionalidad gubernamental. Asimismo dentro de este anlisis de entorno pueden identificarse aspectos relacionados con: Instituciones similares, situacin del mercado en los casos que amerite y que afecte los costos, o las tarifas de la entidad, o hechos extraordinarios que impliquen la definicin de objetivos y estrategias. Breve anlisis del ambiente interno, que permita analizar los procesos en terminos su ajuste a los requerimientos de eficiencia, calidad, etc. Por ejemplo si se cuenta con los recursos humanos suficientes para abordar la ampliacin de cobertura Geogrfica necesaria, etc. Para saber si se han cumplido con los objetivos propuestos es necesario que la PE sea la fase previa del control de la gestin. El sistema de control de gestin que permita registrar los objetivos, indicadores y metas que cubra todos los niveles de la organizacin. Este sistema facilita el monitoreo del desempeo y la emisin de los informes respectivos. Establecer los indicadores como fase final de la PE, implica definir cules son indicadores estratgicos y cules sern parte de los indicadores operativos del control de actividades necesarias para la implantacin de los planes, proyectos, etc. En el diagrama 3 siguiente podemos
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observar el tipo de indicadores18 que son apropiados a cada uno de estos niveles de planificacin: estratgica, operativa y el control de las actividades.
DIAGRAMA 3 ACTIVIDADES DE PLANIFICACIN Y TIPOS DE INDICADORES
Niveles de organizacionales Actividad de planificacin y control Tipos de indicadores
Planificacin Alta direccin
Indicadores estratgicos: Resultado final o impacto Resultado intermedio
Nivel directivo
Control de Gestin
Indicadores por centro de responsabilidad Resultados intermedios, eficiencia, eficacia, economa y calidad
Nivel operativo Control de Actividades
Indicadores de gestin programacin. Insumos, productos e intermedios
Fuente: Adaptado de Robert Anthony (1998).
18
. El proceso de construccin de indicadores y su tipologa se aborda en el captulo 7.
23
V. Planificacin estratgica y planificacin operativa anual
A.
Articulando decisiones estratgicas con los aspectos operativos
Los planes operativos anuales son herramientas utilizadas en el presupuesto por programas y constituyen un conjunto de actividades que valorizan los insumos que se requieren para la realizacin de stas. La tcnica de presupuesto por programas se orienta a determinar produccin final en volmenes fsicos y valorizarla desde el punto de vista de los recursos financieros y programarla anualmente en los planes operativos anuales. Sin embargo, cuando dicha programacin se realiza sin un referente de mediano plazo, no logra ser un instrumento de apoyo til a la toma de decisiones. En muchos casos se ha observado que el Plan Operativo Anual (POA) es utilizado por las instituciones como un equivalente a la planificacin estratgica y se encuentran documentos extensos que transcriben la misin legal, la visin, diagnsticos institucionales y listados de objetivos que en general no son estratgicos, y representan ms bien funciones permanentes de la institucin. El POA debe estar articulado adecuadamente con la PE y las definiciones estratgicas de mediano plazo, tales como la misin, los productos y usuarios, y los objetivos estratgicos. En el diagrama 4 se presenta la articulacin entre los niveles de planificacin:
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DIAGRAMA 4 PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA Y TIPO DE INDICADORES
mbitos planificacin
Tipos de indicadores
Metas
Institucional Mediano
Misin Institucional
Resultado Final
Visin Largo Plazo
Objetivos Estratgicos
Resultado Intermedio
Programtico
Misin programtica Objetivos Estratgicos
Resultado Final Resultado Intermedio Producto
Mediano plazo
Productos Finales Productos intermedios
Gestin (Eficiencia, economa, eficacia y calidad)
Corto plazo, anuales
Algunos aspectos a tener en cuenta para la articulacin entre la planificacin estratgica y la programacin anual: El plan operativo anual es la base para la elaboracin del anteproyecto de presupuesto, de ah la importancia que haya una adecuada sintona con las prioridades establecidas a nivel de la planificacin estratgica. La planificacin estratgica debe ser realizada, tanto a nivel institucional (o sea ministerio o entidad descentralizada), as como a nivel de las unidades ejecutoras de los programas, ya que es en este nivel que se proveen los bienes y servicios a los usuarios. El plan operativo anual, es un instrumento que debe sistematizar los aspectos operativos relacionados con las actividades que permiten materializar los productos en una expresin anual. Para ser coherente con los objetivos y metas de la institucin y del programa, debe recoger en su programacin justamente las prioridades establecidas en trminos de la calendarizacin de las actividades, identificar los insumos necesarios para la generacin de los productos finales, y los procesos que conlleven inversiones, contrataciones, etc. Las unidades ejecutoras de programas deben estimar cul es el volumen preliminar de la produccin final o intermedia, o las prestaciones que se debern cumplir anualmente para satisfacer los requerimientos determinados por el plan estratgico, especficamente a nivel de los objetivos estratgicos. Los proyectos de inversin debieran quedar claramente determinados en esta fase. 26
La prctica observada en las instituciones da cuenta de algunas de las dificultades en la articulacin entre la planificacin estratgica y la programacin operativa:
1.
La cuantificacin de los bienes y servicios
La cuantificacin de los bienes y servicios a proveer, en trminos anuales no siempre es posible de realizar. En aquellos casos en que la produccin es de carcter intangible como por ejemplo asesoras, diplomacia, etc., esta cuantificacin se torna irrelevante desde el punto de vista de la informacin que entrega19.
2.
Los procesos administrativos
Una situacin que dificulta la concrecin de las metas asociadas a los objetivos estratgicos, se deriva de la lentitud de procesos de licitacin de inversiones o la dificultad para emprender los rediseos organizacionales necesarios que permitan lograr las mejoras en la calidad, tiempos de respuesta y/o niveles de produccin que aseguren la cobertura esperada.
3.
La vinculacin programtica con las asignaciones presupuestarias:
No siempre los ejercicios de PE institucional tienen como consecuencia la vinculacin de los recursos presupuestarios necesarios para el cumplimiento de los objetivos estratgicos. An cuando no necesariamente la materializacin de los objetivos estratgicos requiere contar con mayores recursos, en la prctica los mejoramientos en la calidad de los servicios (de salud, educacin, transporte, etc.), la ampliacin de la cobertura de atencin, implica financiar nuevos proyectos de inversin o contar con la contratacin de personal calificado, incorporar nueva tecnologa, etc. Sin embargo, se observa con frecuencia una desvinculacin entre la programacin de los recursos presupuestarios y el proceso de PE que produce frustraciones respecto de los esfuerzos realizados por identificar los resultados esperados y los recursos necesarios para lograrlos. Esta situacin se produce por mltiples factores que van desde los propias que dificultades de coordinacin entre la planificacin y el presupuesto, as como procesos de presupuestacin centralizados a nivel de ministerio, que no consideran la programacin realizada a nivel de Unidad Ejecutora y/o Programa.
19
Vase Captulo 6.
27
RECUADRO 3 PLANIFICACIN ESTRATGICA Y PRESUPUESTO PLURIANUAL

En la prctica, la vinculacin directa entre las metas de produccin final y el presupuesto es compleja. Un ejercicio interesante al respecto donde se vincula la PE, programacin operativa y el presupuesto, y su expresin en las metas, se realiza en Martirene (2007). En este documento se hace un ejercicio de un presupuesto de carcter plurianual que permite identificar las variaciones de los recursos asignados sobre el grado esperado de cumplimiento de los objetivos y metas, aspecto que es clave a la hora de identificar cules son las consecuencias de establecer los recortes presupuestarios sin considerar las variables estratgicas. Dado que el insumo principal para la elaboracin del POA es la PE, y la asignacin del presupuesto (el cual debe ya tener incorporada los lmites de gasto), en muchos casos ambos procesos no se realizan oportunamente quedando muy poco tiempo para que las instituciones realicen una programacin operativa que refleje realmente la situacin estratgica institucional. Para que haya una expresin monetaria de los planes establecidos en la PE y traducidos en el POA, las unidades de planificacin y las de presupuesto debieran trabajar estrechamente y en forma coordinada entre los Programas y la institucin. Fuente: Elaboracin propia.
28
VI. Componentes del proceso de planificacin estratgica
A.
Misin
El ejercicio de definir la misin est circunscrito al mbito de decisiones directivas, en los ms altos niveles de responsabilidad organizacional. Este proceso implica la definicin de los productos finales o estratgicos y los resultados por los cuales la organizacin debe responder a sus usuarios y a la ciudadana. Formular la misin, tal como se observa en el diagrama 5 tiene que ver con las siguientes preguntas: Quines somos, qu hacemos, para quines y qu efectos o resultados finales esperamos? La misin es una descripcin de la razn de ser de la organizacin, establece su quehacer institucional, los bienes y servicios que entrega, las funciones principales que la distinguen y la hacen diferente de otras instituciones y justifican su existencia. En el proceso de PE la fase relativa a la misin puede consistir en un ejercicio de definicin de la misma o bien de revisin o actualizacin en el caso que ya exista.
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DIAGRAMA 5 MISIN
Fortalezas y Debilidades Visin Valores de la organizacin, como espera ser reconocida, futuro deseado.
Objetivos Estratgicos Dnde queremos ir, qu resultados queremos lograr? Resultados que espera lograr la entidad para cumplir con su misin. Claros, realistas, desafiantes y congruentes Estrategias Cmo llegaremos? Plan de accin para implementar los objetivos estratgicos y determinar el presupuesto
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1.
Redaccin de la misin
No es conveniente ser ortodoxos respecto de la redaccin de una misin, puede ser tan larga o tan breve como el equipo a cargo de su definicin lo crea conveniente. Sin embargo, su lectura debe permitir a todos los interesados (la propia institucin, los usuarios, los ciudadanos, el Ministerio de Hacienda, el Congreso, etc.) comprender cul es la esencia o especificidad del quehacer institucional? (lo que le confiere identidad a la institucin) y que justifica pblicamente su existencia. En el recuadro 4 se ejemplifican diferentes tipos de redaccin de misin. Un primer paso para la construccin de la mision es revisar el mandato legal de creacin de la entidad/programa. Aun cuando no se trata de copiar literalmente lo expresado en la ley o cuerpo legal especfico, ste delimita sin duda lo que se espera que la entidad/programa entregue de acuerdo a los recursos proporcionados. Sin embargo como se ver ms adelante la revisin de la misin est dirigida a verificarla y actualizarla en funcin de lo que efectivamente est haciendo la entidad.
RECUADRO 4 EJEMPLOS DE REDACCIN DE MISIN
Existen ejemplos de abstraccin extrema de declaracin de misin como la que entrega Moore (1998) con relacin al Departamento de Servicios Juveniles de Massachusetts, en el cual se menciona que el cuerpo directivo al aceptar el reto de liderar dicho departamento defini su misin como Humanizar el trato a los jvenes20. Por otro lado observamos la misin que declara la institucin que en Chile se encarga de fomentar el desarrollo del sector agrcola. Contribuir a mejorar la competitividad, sustentabilidad y equidad del sector silvoagropecuario a nivel nacional y regional, a travs de un adecuado funcionamiento del Ministerio de Agricultura y de una articulacin, seguimiento y coordinacin eficiente de las polticas, programas y proyectos que se ejecutan directamente, como de aquellos implementados por medio de convenios con otras instituciones La menor concrecin de esta declaracin de misin no le resta mrito, dado que el nfasis est dirigido a establecer un compromiso con el logro de una mayor competitividad, sustentabilidad y equidad del sector silvoagropecuario. Estos aspectos son claves en una institucin que est a cargo de las polticas pblicas de un pas cuyos ingresos dependen en una importante proporcin de este sector. Fuente: Elaboracin propia
En el caso de unidad organizativa (departamento, rea) dentro de una organizacin mayor, la elaboracin de la misin debe considerar siempre la misin del nivel organizacional ms alto al que corresponda. Esto, permite lograr coherencia y alineacin entre el propsito de cada uno de los mbitos de la organizacin, posibilitando construir los indicadores en distintos niveles de la organizacin. Una correcta definicin de la misin debe contener: Cul es el propsito de la organizacin? Qu hace?: descripcin de los productos finales (bienes y servicios que entrega). Para quines: identificacin de los usuarios o beneficiarios a quines van dirigidos los productos finales (bienes y servicios). Cul es el efecto que se espera lograr: (resultado final) en la poblacin objetivo o potencial a la que se dirige su accionar, a travs de los productos provistos. El quehacer de la institucin que genera el valor pblico de la entidad y el plazo en que se espera proveer
20
. Cabe destacar que en este caso el director tuvo como propsito central al declarar esa misin, el captar los apoyos polticos de un sector reformista que defenda una posicin hacia un trato ms justo para los jvenes y un mayor nfasis en la reinsercin, en lugar de expresar los valores de aquellos que se inclinan por proteger a la comunidad de mantener el apoyo de dicho grupo poltico. Pg.130. op. cit.
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2.
Aspectos prcticos para la formulacin de la misin:
A continuacin se resumen las principales inquietudes que surgen en los grupos de trabajo a la hora de redactar la misin: Qu vigencia tiene la misin? No siempre la misin formal de la institucin es igual a la misin efectiva. Muchas veces las entidades tienen como declaracin formal de su misin el referente de su creacin legal, con los mandatos y funciones expresadas en la ley. Sin embargo, este mandato puede estar o no actualizado de acuerdo a lo que realmente produce la institucin y a los resultados que se esperan lograr considerando nuevos elementos del contexto. Puede suceder que el marco legal defina claramente el rea de competencias de la entidad y por lo tanto los productos finales que debe brindar, sin embargo, los programas presupuestarios de la institucin, o el tipo de productos que consumen parte importante de los recursos y se entregan a terceros, pueden no coincidir con el propsito de creacin de la entidad. Cuando hay diferencias importantes entre la misin formal y la misin efectiva lo ms probable es que sea necesario ajustar el tipo de produccin y sus destinatarios y/ o reorganizaciones importantes en la entidad o programa.. Cuando no es necesario reformular la misin? No se han realizado cambios a la ley constitutiva de la entidad. No han habido cambios fundamentales a las funciones y atribuciones de la institucin. La declaracin de misin representa lo que la institucin produce y los resultados que se espera lograr. En qu casos es necesario establecer una nueva misin? Si no ha habido antes un proceso de revisin o de identificacin de misin. Si la redaccin de la misin slo explica lo establecido en el mbito de la ley que crea la institucin y no explica claramente que produce, para quienes y qu se espera como resultado. Si la organizacin ha sufrido redefiniciones importantes en los mbitos de su competencia o hay alguna declaracin poltica clave de prioridad pblica que afecta a la entidad. Si es as, aparte de los participantes anteriores, es clave que la validacin de la Misin, se contraste con mbitos de decisin poltica administrativa (Presidencia, Funcin Pblica, etc.) En que casos se podra dar esta situacin: Por ejemplo un ministerio en cuyo mandato legal se establece un rol de rectora, en la prctica puede tener a su cargo la implementacin de programas que proveen bienes y servicios directos a usuarios tales como atencin de salud, programas de nutricin, etc. En esta situacin la redefinicin de su misin es muy til en la medida que permite revisar la pertinencia de continuar con el rol de ejecutor. De esta manera se delimita su accin supervisora y se establece la potestad en trminos de su rol rector. La creacin de una nueva institucin. Por ejemplo en un pas donde la inseguridad ciudadana es alta y dichas labores han estado a cargo de una comisin o de una institucin con bajo rango jerrquico. Si el gobierno decide la elevacin de esta funcin hacia rango de Ministerio o de Vice Ministerio, sin duda que el establecimiento de la misin delimita y da un marco referente para la gestin institucional.
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Un programa o entidad que ampla el foco de sus beneficiarios, desde un mbito central a uno subnacional. La misin en el proceso de planificacin estratgica El ejercicio de trabajar con la misin est circunscrito al mbito de decisiones directivas, en los ms altos niveles de responsabilidad organizacional, dado que seala los productos terminales y los resultados por los cuales la organizacin debe responder a sus usuarios y a la ciudadana. De esta manera antes de comenzar cualquier ejercicio de formulacin de la misin ya sea del ministerio, programa, entidad, etc., es fundamental que sus mximas autoridades estn involucradas, liderando el proceso y validando los compromisos que surjan. El mbito territorial tambin debe ser considerado. Si la institucin est desplegada por el territorio nacional en un esquema desconcentrado o descentralizado es importante convocar a los responsables a esos niveles. La experiencia da cuenta que no es posible dar recetas respecto de quienes participan en la formulacin de la misin, no obstante, hay que distinguir el proceso de formulacin y aprobacin de la misin propiamente tal y la comunicacin de sta a los funcionarios y actores relavantes. En el proceso de construccin de misin es recomendable que participen los responsables de las reas a cargo de los productos finales o estratgicos. Asimismo es clave que haya algn tipo de participacin de los encargados de las reas de apoyo, equipos de asesora y comunicaciones. La revisin de las buenas prcticas en materia de planificacin estratgica sealan que un aspecto central tiene que ver con la capacidad que tengan los directivos de ejercer liderazgo y compromiso en el proceso de definicin de la misin y en la comunicacin hacia los funcionarios pblicos y grupos de inters. Comunicar y concertar la misin entre la direccin y los funcionarios u otros actores, establece el marco de justificacin de la intervencin pblica y facilita concentrar el foco directivo en los aspectos estratgicos. Resumiendo: Qu no debe faltar en la declaracin de una misin? Productos terminales, finales o estratgicos (bienes y servicios). Los usuarios o beneficiarios, poblacin objetivos a quienes se dirigen dichos bienes y servicios. Qu pueden esperar los usuarios, beneficiarios y la ciudadana en su conjunto, en trminos de resultados (efectos). El mbito territorial de su accin (nivel central, nacional, local, internacional) Qu aspectos son optativos? (dado que en general deben ir en la visin o en los valores) Los estndares como piensan conseguir su propsito Los valores con los cuales piensan enfocar su gestin Qu aspectos no deben ser incluidos en una misin? Los subproductos o productos intermedios. Los usuarios internos de la entidad. Los mejoramientos que la entidad piensa realizar para ser ms eficiente o eficaz (estos deben quedar registrados como objetivos estratgicos).
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3.
Vnculo entre la misin institucional y la misin de los programas o entidades dependientes
Una organizacin privada o pblica tiene diferentes niveles de jerarquas, donde se establecen tambin distintos tipos de decisiones y de mbitos de intervencin, as como niveles de dependencia. En el plano gubernamental es posible identificar varios escalones de dependencia que deben estar estrechamente relacionados y coadyuvarse mutuamente. Un primer caso que podemos identificar es el nivel ministerial (o institucional) y los programas o entidades que tenga adscrito. Un segundo caso puede ser una entidad descentralizada o Autnoma (esta Entidad puede o no tambin tener un tipo de adscripcin a un Ministerio, Vice ministerio, Comisin, etc.) que tenga adscritas varias dependencias a nivel territorial. Cualquiera sean los casos que se establezcan en trminos de dependencias hay que considerar el efecto cascada que se da en la toma de decisiones y en las responsabilidades en trminos de propsitos sobre los cuales se debe rendir cuentas. En el marco de la gestin por resultados, a nivel ministerial o institucional las competencias y responsabilidades se relacionan con los efectos o impactos de las polticas pblicas. Sin embargo, la ejecucin de dichas polticas es de responsabilidad directiva a nivel de los programas, entidades adscritas a los ministerios, etc.21 En el diagrama 6 se ejemplifica el caso hipottico de la misin de un Ministerio de Comercio e Industria y su relacin con la misin o propsito principal de los programas y entidades adscritas que son el de Fomento de exportaciones y competittividad, el de apoyo a la microempresa, el de Innovacin y Tecnologa, y el Fondo de promocin de empleo y la competitividad. La Misin se establece como: El Ministerio de Comercio e Industria est a cargo del desarrollo e implementacin de las polticas orientadas a fortalecer y mejorar la competitividad de la industria nacional en todos sus tamaos y sectores, y su insercin en los mercados internacionales, creando mayores oportunidades de empleo de calidad, generacin de ingresos y sostenibilidad de la economa nacional.
21
. Parte importante de la teora del agente principal, tiene que ver justamente con la delimitacin de los roles de diseo de polticas con los de la ejecucin de las mismas. Las ventajas de esta separacin de funciones tienen que ver con aspectos de responsabilizacin, de delegacin en mbitos descentralizados cercanos a los problemas de los usuarios ciudadanos, a la capacidad de tener flexibilidad para gestionar los recursos.
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DIAGRAMA 6 MISIN DE INSTITUCIN Y PROGRAMAS

Programa de fomento de exportaciones y competitividad internacional Programa de apoyo a la microempresa Fondo de promocin de empleo y la competitividad
Programa de innovacin y tecnologa
Una inmediata relacin entre la misin ministerial y la misin de los programas es identificar como el propsito o el quehacer de los programas refleja el aspecto central de la primera misin implementacin de las polticas orientadas a fortalecer y mejorar la competitividad de la industria nacional en todos sus tamaos y sectores. Insercin, oportunidades de empleo, generacin de ingresos y sostenibilidad de la economa nacional
En rigor, la revisin de los productos (bienes y servicios) que se declaren en cada uno de los programas o entidades adscritas al Ministerio debiera ser suficiente para que el ste cumpla con su misin y genere los resultados que se esperan de ste. En la mayor parte de los ejemplos de pases de la OCDE, se intenta que la gestin de las agencias est alineada a los objetivos de la agenda del sector pblico como un todo. Esto se realiza a travs de la alineacin entre los resultados finales o outcomes definidos a nivel institucional (o ministerial) y los bienes y servicios u outputs que proveen las agencias y/o programas. Un prerrequisito para una gestin orientada a los resultados es que exista esta cadena de objetivos jerarquizados, que establecen claras prioridades a diferentes niveles de decisin.
4.
Definiendo los productos y los usuarios
Qu hacemos y para quines? Productos finales El producto final es el principal bien o servicio que la institucin proporciona a un usuario externo. La caracterstica principal del producto es que la entidad es responsable de su generacin y provisin. En el presupuesto por programas, un producto final es la categora principal para la asignacin de recursos. Los productos finales deben cumplir con una serie de requisitos desde el punto de vista de su provisin: deben ser a la vez eficientes, eficaces, de calidad y producidos con economa. Estos atributos bsicos de desempeo son los que debieran ser monitoreados en el sistema de control de gestin para contar con informacin para el anlisis de la asignacin presupuestaria. Aunque parezca obvio, un aspecto esencial para la asignacin de recursos y la rendicin de cuentas es definir adecuadamente los productos finales es decir cuales son los bienes y/o servicios que la entidad provee a los usuarios externos.
35
Caractersticas de los productos finales o estratgicos: Su prioridad estratgica. Un producto principal est directamente relacionado con el mandato legal y la misin. La demanda de los usuarios en la mayor parte de los casos es continua, sistemtica y permanente. El nmero de transacciones. En general, podemos identificar si un producto es final o estratgico analizando cuantas unidades se proveen o si el nmero de transacciones es significativa. La existencia de un centro gestor o una unidad gestora a cargo de la generacin del producto. Los recursos presupuestarios que se consumen en su generacin son altos con relacin al presupuesto total (porcentaje del presupuesto destinado a la provisin del servicio) o de recursos humanos (porcentaje de funcionarios responsables de producir y entregar el servicio). El producto final es importante para la informacin externa y para efectos de las rendiciones de cuentas.
RECUADRO 5 PAUTA PARA LA REDACCIN DE LOS PRODUCTOS
El producto debe redactarse como bien o servicio que permita a la poblacin objetivo y/o los usuarios comprender el tipo de bien o servicio que se le est proveyendo. Por ejemplo: Subsidios viviendas, raciones alimenticias, fiscalizaciones, mantencin de vas, certificados sanitarios, servicios de asistencia tcnica en produccin primaria, etc. Debe quedar claro a los usuarios y ciudadana el tipo de servicio o bien que se provee Para la definicin de un producto se debe considerar el nombre del bien y/o servicio que posibilite informar de forma precisa y clara a cualquier persona lo que la institucin entrega a un tercero. Ese tercero puede ser un usuario, la ciudadana o bien otra entidad pblica. Fuente: Elaboracin propia.
Productos intermedios Son aquellos productos que resultan de los procesos y/o actividades, necesarios para la realizacin del producto final. Son productos relacionados con la gestin interna y que apoyan la provisin de los productos finales o estratgicos. A diferencia de los productos finales, los intermedios, no necesitan un monitoreo regular desde el punto de vista del presupuesto informado sobre desempeo. Tienen menor relevancia desde el punto de vista de la informacin externa, para fines de rendicin de cuentas. Los productos tanto finales como intermedios son parte del proceso productivo de una organizacin, que ejecuta y presta o entrega los bienes y servicios (productos) a usuarios. Por lo tanto cuando hablamos de definir los productos, lo hacemos considerando el proceso que se realiza a nivel de los programas, empresas, unidades organizacionales, que dependen de un Ministerio o Secretara. Al respecto, es importante consideran que a nivel ministerial no se entrega productos directamente. En este caso la labor est orientada a disear, coordinar e implementar las polticas, correspondindoles a las entidades adscritas/ programas, la labor ejecutora de provisin de los bienes y servicios (productos).
36
En el diagrama 7 que se presenta a continuacin, observamos los productos finales e intermedios de un Programa de Fomento Campesino de una Secretara o Ministerio.
DIAGRAMA 7 EJEMPLO DE PRODUCTOS FINALES E INTERMEDIOS
Desarrollo capacidades Financiamiento Crediticio Asesora tcnica
Productos finales
Capacitacin
Intermediacin financiera
Intermedios Gestin comercial
Licitacin de cursos
Registros de entidades
Visitas a terreno
Actividades
Fuente: Rosario Bello. Planificacin Estratgica en Organizaciones Pblicas. Curso de Planificacin Estratgica y Construccin de Indicadores en el Sector Pblico. PES. 2008. ILPES/CEPAL.
La correcta definicin de los productos finales permite posteriormente responder a preguntas elementales relativas a la eficacia, eficiencia y calidad del programa, como por ejemplo: Cul es la cobertura de la poblacin alcanzada, con la produccin final? Cul es el costo por producto? Cules son los resultados intermedios que se logran con ese nivel de produccin? Cmo contribuye la produccin del programa /entidad a los resultados finales de una poltica? Estos aspectos se grafican en el diagrama 8 siguiente:
37
DIAGRAMA 8 DEFINICIN DE PRODUCTOS Y USUARIOS

Definicin de productos finales e intermedios: Usuarios externos Resultados Intermedios y Resultados finales o impacto Cuntos productos, a quines? Producto final 1 Producto final 2 Producto final 3 Producto final 4 Productos finales Costo Producto Final/Producto Final Qu es necesario monitorear o evaluar?
Usuario 1
Usuario 2
Usuario 3
Usuario 4
PI 1.1
PI 1.2
PI 2.1
PI 2.2
PI 3.1
PI 3.2
PI 4.1
PI 4.2
PI 4.3
Productos Intermedios
Costo producto intermedio/cantidad de productos intermedios
Costos insumos A1.1 1 A1.1 2 A1.2. 1 A2.1. 1,2 A3.1 A3.2 A4.1. 1 A4.1. 2 A4 Actividades No de trabajadores
Insumos
Definiendo a los usuarios de los productos As como es fundamental conocer qu hace la institucin y cules son los bienes y servicios que provee, un requisito central es saber hacia quines estn destinados los productos finales, es decir los usuarios o beneficiarios de los mismos. Tal como fue mencionado un producto final o estratgico tiene como caracterstica principal estar destinado hacia fuera de la entidad y a un usuario externo. En relacin con el tipo de usuario hacia los cuales van dirigidos los productos, es necesario considerar al menos tres conceptos: poblacin potencial, poblacin objetivo y beneficiarios efectivos22. Estas distinciones posibilitan posteriormente realizar distintos tipos de indicadores asociados a la cobertura de la demanda potencial, y la demanda efectiva, as como las evaluaciones de las mismas. Poblacin potencial corresponde a la poblacin total que presenta la necesidad y/o problema que justifica el programa, la unidad o la institucin y por ende pudiera ser elegible para su atencin. Poblacin objetivo: poblacin que el programa, la unidad o la institucin tiene planeado o programado atender en un perodo dado de tiempo, pudiendo corresponder a la totalidad de la poblacin potencial o a una parte de ella
22
Guzmn, Marcela (2007).
38
Beneficiarios efectivos: son aquellos que estn siendo o han sido atendidos por el programa, la unidad o la institucin.
B.
Visin
La visin corresponde al futuro deseado de la organizacin. Se refiere a cmo quiere ser reconocida la entidad y, representa los valores con los cuales se fundamentar su accionar pblico. Responde a la pregunta: Cmo queremos ser reconocidos? Sin duda que la declaracin de visin requiere tener muy clara las definiciones estratgicas claves de la entidad y que estn reflejadas en la misin, como puede ser apreciado en el diagrama 9 del proceso de planificacin estratgica.
DIAGRAMA 9 VISIN
Misin Descripcin concisa y clara de la Razn de ser de la entidad, propsito Quines somos? Qu hacemos y para quines? Dnde estamos? Amenazas y Oportunidades
Objetivos Estratgicos Dnde queremos ir, qu resultados queremos lograr? Resultados que espera lograr la entidad para cumplir con su misin. Claros, realistas, desafiantes y congruentes Estrategias Cmo llegaremos? Plan de accin para implementar los objetivos estratgicos y determinar el presupuesto Anlisis del entorno y del medio interno
39
1.
Redaccin de la Visin
Puede ser ms amplia que la misin institucional, y debe contener aspectos que permitan a los usuarios y ciudadanos identificar lo que pueden esperar de la entidad en cuanto a valores, creacin de oportunidades, proyeccin, etc. Se debe evitar repetir las funciones, y los productos que caracterizan la definicin de la misin. Asimismo, no debieran sealarse aquellos aspectos relacionados con los proyectos de modernizacin de corto plazo.informacin indispensable que debe contener la visin? Los valores que tiene la entidad y que desea comunicar. Cmo quiere ser vista o percibida la institucin en el futuro. Los estndares de desempeo con los cuales se compromete. La Visin en el proceso de planificacin estratgica: Compromete pblicamente las aspiraciones institucionales, dando un efecto de cohesin a la organizacin. Permite distinguir y visualizar el carcter pblico y cmo la intervencin gubernamental se justifica desde el punto de vista de lo que entrega a la sociedad. Complementa el efecto comunicacional de la misin y enmarca el quehacer institucional en los valores que la sociedad espera de la entidad pblica, por lo que la recomendacin es que la definicin de la visin se realice en un proceso conjunto con la formulacin de la misin. En el proceso de planificacin estratgica la definicin de la visin no es solo para efectos comunicacionales y/o de cohesin institucional. Es fundamental volver a revisar la visin, cuando se formulen los objetivos estratgicos, en la medida que el compromiso que se establece en stos debe ser coherente con las aspiraciones, valores y posicionamiento que espera lograr la entidad. A continuacin se presentan ejemplos de construccin de visin en algunas entidades: Ejemplo 1: Institucin de Agricultura: Queremos ser reconocidos como una organizacin consolidada, dinmica, con liderazgo y reconocimiento nacional e internacional en fomento de la agricultura sustentable, que es capaz de proporcionar de manera eficiente un programa integral de servicios a productores campesinos. Ejemplo 2: Institucin de Turismo: Ser reconocido como lder en el desarrollo turstico en la regin, constituyndonos en un destino turstico preferido por la conservacin y manejo sustentable de los recursos naturales y consolidar el xito de la actividad turstica en el pas mediante un modelo de gestin pblica descentralizado, efectivo y eficiente Ejemplo 3: Institucin de Educacin: Un Ministerio de Educacin Pblica renovado y moderno al servicio de los estudiantes y sus familias, de los docentes, de los directores de centros educativos y, en general de las comunidades. Un Ministerio caracterizado por una gestin administrativa eficiente, oportuna y transparente, que promueve el desarrollo integral del ser humano y las capacidades humanas necesarias para vivir e integrarnos en una sociedad global Ejemplo 4 Institucin de Economa: Ser una institucin moderna, integrada internamente y al mundo, proactiva y con credibilidad, conformada por personal con vocacin de servicio, calificado y motivado, que impulse polticas, 40
estrategias y acciones que contribuyan al desarrollo sostenible del pas, en el contexto de la globalizacin econmica
C.
Objetivos estratgicos
Los objetivos estratgicos, constituyen el siguiente paso a definir, una vez que se ha establecido cul es la misin y la visin. La pregunta a responder es la siguiente: Dnde queremos ir? Qu resultados esperamos lograr? Los objetivos estratgicos son los logros que la entidad pblica, ministerio u rgano, espera concretar en un plazo determinado (mayor de un ao), para el cumplimiento de su misin de forma eficiente y eficaz.
DIAGRAMA 10 OBJETIVOS ESTRATGICOS
Amenazas y Oportunidades Visin Valores de la organizacin, como espera ser reconocida, futuro deseado. Fortalezas y Debilidades Objetivos Estratgicos Resultados que espera lograr la entidad para cumplir con su misin. Claros, realistas, desafiantes y congruentes Estrategias
Dnde queremos ir, qu resultados queremos lograr?
Cmo llegaremos? Plan de accin para implementar los objetivos estratgicos y determinar el presupuesto
41
RECUADRO 6 DEFINICIONES DE OBJETIVOS ESTRATEGICOS EN DIFERENTES METODOLOGIAS DE EVALUACION DE LA GESTION PRESUPUESTARIA

En la metodologa del presupuesto por resultados que define el General Accounting Office de USA, se establece que los objetivos estratgicos describen un nivel especfico de compromiso dentro de un determinado propsito o misin. De esta manera, los objetivos estratgicos ayudan a medir si el propsito general se est cumpliendo. Para la Direccin de Presupuestos de Chile un objetivo estratgico es: la expresin de los logros que se espera que los Ministerios y sus servicios alcancen en el mediano plazo. Definiciones similares se encuentran en los lineamientos metodolgicos que establece el Sistema de Evaluacin de Desempeo de Mxico, Uruguay y Costa Rica.23 Fuente: Elaboracin propia.
De las distintas definiciones de objetivos estratgicos (OE) empleadas en los manuales metodolgicos de varios pases24, es posible distinguir las siguientes caractersticas: Se vinculan directamente con la misin. Estn orientados a definir los resultados esperados para concretar la misin en un perodo determinado de tiempo. Expresan las variables relevantes o crticas del desempeo esperado y stas son la base para la definicin de indicadores de resultado final o impacto. Constituyen el instrumento principal para establecer los cursos de accin preferentes en un plazo determinado (en general a mediano plazo), sobre los cuales se establecen los grandes tems de los recursos necesarios, tal como se observa en el diagrama 10.
DIAGRAMA 11 PLAZOS DE LOS OBJETIVOS
Visin
Misin
Objetivos Estratgicos
Largo plazo 10-12-15 aos
Mediano plazo 5-6 aos
Corto plazo 2 3 aos
Fuente: Rosario Bello. Planificacin Estratgica en Organizaciones Pblicas. Curso de Planificacin Estratgica y Construccin de Indicadores en el Sector Pblico. PES. 2008. ILPES/CEPAL.
23
. Consultar www.shcp.gob.mx, www.hacienda.go.cr, www.opp.gub.uy . Consultar bibliografa adjunta.
24
42
1.
Pasos bsicos para la definicin de los objetivos estratgicos
Despus de establecer las definiciones estratgicas bsicas, misin y visin (que tienen un carcter ms permanente desde el punto de vista de la gestin), la definicin (o validacin)25 de los objetivos estratgicos da comienzo al proceso de planificacin estratgica en su versin anual y como fase previa de la formulacin del presupuesto. La identificacin de los objetivos estratgicos por parte de la organizacin requiere partir de un anlisis situacional (ver diagrama 11), en trminos de establecer claramente cules son los bienes y servicios que provee, a quines, qu problemas se enfrentan en trminos de capacidades, de las coberturas, cul ha sido el desempeo pasado, las expectativas de los usuarios, etc. Este anlisis es parte del proceso de diagnstico que toma como referencia los aspectos internos y externos a la entidad, como se observa en el diagrama siguiente:
DIAGRAMA 12 ANLISIS SITUACIONAL Y FODA
Anlisis situacional Diagnstico
Prioridades Gubernamentales
Fortalezas Debilidades * Capacidades * Recursos
Problemas Qu atendemos hoy A qu problemas crticos respondemos a travs de los bienes y servicios que la institucin entrega? Qu capacidades tenemos? Qu calidad e impactos tenemos? Cmo somos eficaces y eficientes? Cules son las expectativas de los usuarios del servicio? Cmo se miden los resultados de la organizacin? Impactos Resultados Oportunidades Amenazas Necesidades de la Poblacin objetivo y de nuestros socios Entorno social, econmico tecnolgico y poltico
Restricciones Presupuestarias e incentivos Fuente: Rosario Bello. Planificacin Estratgica en Organizaciones Pblicas. Curso de Planificacin Estratgica y Construccin de Indicadores en el Sector Pblico. PES. 2008. ILPES/CEPAL.
25
. Tal como se mencion los objetivos estratgicos comprenden el perodo de ms de un ao, dado que tienen que ver con proyectos de inversin que se materializan en el mediano plazo. De esta manera puede suceder que los objetivos estratgicos permanezcan por ms de un ao presupuestario. Puede ocurrir que sea necesario actualizarlos, agregar algunos nuevos o simplemente validarlos.
43
2.
Anlisis de los aspectos internos y externos a la entidad
Un paso fundamental que la metodologa de PE provee para la definicin de los objetivos estratgicos tiene que ver con el antiguo y clsico anlisis del ambiente externo y del mbito interno a la organizacin a travs de la revisin de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (anlisis FODA). Este proceso consiste bsicamente en un anlisis de las brechas institucionales que deben ser intervenidas por la entidad para el logro de los objetivos. Las brechas pueden surgir ya sea por debilidades organizacionales, o bien de eventuales desafos. Este anlisis FODA permite realizar un diagnstico dinmico de la institucin26. El compromiso por un determinado resultado requiere analizar si la organizacin estar en condiciones de asumir dicho desafo desde el punto de vista de sus capacidades y de las condiciones que le impone el entorno, las cuales inhibirn o potenciarn el logro de los objetivos27. La identificacin de las brechas o distancias entre la situacin actual (diagnstico) y la situacin futura (resultados esperados), debern ser enfrentadas a travs de diferentes cursos de accin o estrategias. Por lo tanto si existe una dbil identificacin de los resultados esperados (a partir del anlisis de problemas), los cursos de accin que se tomen posteriormente no sern factibles. El tipo de restricciones pueden provenir tanto desde la propia organizacin (que en este caso convencionalmente se han denominado debilidades), o bien desde el ambiente externo, que tambin se conocen mejor como amenazas. Desde el punto de vista de las condiciones favorables, stas tambin pueden provenir desde el mbito interno que en general se las ha denominado como fortalezas, o del ambiente externo o entorno a la organizacin u oportunidades. El desempeo logrado por la institucin, debe responder no solo al cumplimiento de sus objetivos (eficacia) sino tambin a la eficiencia (o sea con un aprovechamiento pleno de los recursos que se le han encomendado), y la garanta por el cumplimiento de ciertos estndares y expectativas de los usuarios de la poltica pblica (calidad). Tambin debe asegurar que el manejo de los recursos haya sido con economa, o sea, garantizar un uso adecuado de los recursos pblicos, a partir de la generacin de ahorros, optimizacin de cobros, etc. Sin embargo el compromiso por los resultados, enfrenta complejidades no menores. Uno de los principales problemas tiene que ver con la dificultad que tienen los directivos pblicos para ejercer gerencia. En efecto, en la mayor parte de los casos existe escasa flexibilidad (que se deriva de dbiles mecanismos de control) para tomar decisiones respecto de los recursos. La gestin por resultados, requiere que los directivos acten como gerentes en trminos de comprometer resultados a travs del establecimiento de objetivos y metas, sin embargo muchas veces, no existen las atribuciones suficientes. Esto explica que en la mayor parte de los casos observados los objetivos estratgicos que redactan las entidades son un listado de funciones permanentes, con muy poca capacidad de innovacin y desafos. No obstante, estas limitaciones la definicin de los objetivos estratgicos permite a los directivos y sus equipos contar con elementos para priorizar su gestin y disponer de una herramienta til para justificar los requerimientos de recursos presupuestarios en la perspectiva de lograr determinados resultados.
26
. Hay otras tcnicas de anlisis de problemas para la definicin de los objetivos, como por ejemplo El rbol de problemas, muy utilizado en la elaboracin de la matriz de marco lgico. Para mayores antecedentes vase Aldunate, Crdoba (2011). 27 . Estos temas sern desarrollados en el captulo siguiente.
44
3.
Redaccin de los objetivos estratgicos
Deben sealar la expresin de logro, evidenciar el cambio o transformacin que se espera con las polticas y/o bienes y servicios que la institucin tiene a su cargo, como por ejemplo: Mejorar los estndares de competitividad, Disminuir los niveles de pobreza alimentaria en la regin XXX, Contribuir a mejorar los niveles de seguridad ciudadana, etc. Evitar su redaccin en trminos de Apoyar, Procurar. Expresarlos en trminos concretos de resultados esperados y no ser establecidos como funciones permanentes de la entidad o programa. Responder a la ciudadana hacia dnde se dirigen los recursos asignados de la Institucin en su globalidad. Responder a un problema o aspecto especfico relacionado con el cumplimiento de la misin. Responder sobre el beneficio esperado para los usuarios a los cuales van dirigidas las polticas y/o programas de la institucin y qu pueden esperar con los recursos presupuestarios asignados.
4.
Los objetivos estratgicos en el proceso de planificacin estratgica
Los OE constituyen la base para el establecimiento de los indicadores que permitirn medir el avance de las acciones gubernamentales hacia los resultados. Desde esta perspectiva es fundamental que stos expresen las transformaciones esperadas en trminos de la calidad, eficiencia, economa de los productos y qu resultados se lograrn. Por lo tanto la definicin de los objetivos estratgicos debe tener como referente principal los pasos previos de la planificacin estratgica (misin y visin), as como los indicadores que la entidad y/o programa tenga para monitorear y evaluar su desempeo. En el caso de las instituciones tales como los ministerios o departamentos, los logros se refieren principalmente a la capacidad de las polticas pblicas por cumplir con su finalidad y su expresin en los resultados o impactos en el bienestar de los ciudadanos. En el caso de los programas y subprogramas o unidades, o divisiones los logros o resultados esperados se refieren principalmente a cmo los productos son provistos a los usuarios con la mayor eficiencia, eficacia y calidad. Los objetivos estratgicos deben ser monitoreados y evaluados a travs de indicadores. Tal como se observa en el diagrama 12, el tipo de indicadores que permiten nomitorear el logro de los OE, son indciadores estratgicos relacionados con los resultados finales e intermedios.
45
DIAGRAMA 13 TIPOS DE OBJETIVOS E INDICADORES

Tipo de indicador Expresa un propsito cuyo resultado afecta a la comunidad en general De impacto (resultado final) donde los resultados pueden ser producto de varias entidades
Misin Ministerial
Objetivo estratgico ministerial
Expresa un resultado esperado relacionado con un efecto de mediano plazo que contribuye a la misin
De impacto (resultado final) o resultado intermedio Los efectos medidos se atribuyen directamente al mbito de atribucin del ministerio a travs de los programas que tiene a su cargo
5.
Niveles de toma de decisin y vnculos entre los objetivos estratgicos sectoriales, institucionales y de los programas o entidades
En un proceso de planeacin estratgica es necesario cuidar la coherencia entre los distintos niveles de decisin de la organizacin. Si la entidad como un todo (ministerio, entidad descentralizada, etc.), fija un conjunto de objetivos estratgicos para un plazo determinado, stos deben ser los referentes a tener en cuenta, por los programas que dependen de dichas entidades, ya sean Ministerios, Secretaras, Entidades Adscritas, etc. Al respecto la la identificacin de los objetivos estratgicos a nivel ministerial, tales como: Mejorar calidad educativa, Disminuir los niveles de contaminacin ambiental, Fortalecer la competitividad nacional, deben tener un claro correlato para su implementacin en las instancias ejecutoras, tales como los programas o las entidades adscritas o descentralizadas a dichos Ministerios. Esto se visualiza en el siguiente diagrama 13.
46
DIAGRAMA 14 RELACIN ENTRE LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS MINISTERIALES Y LOS PROGRAMAS

Misin entidad
O.E.1 Ministerio
Misin programa 1
Misin programa 2
Misin programa 3
O.E.1 programa 1
O.E.1 programa 2
O.E.1 programa 3
O.E.1 programa 4 Fuente: Elaboracin propia.
Al respecto, conviene sealar que en objetivo estratgico a nivel de ministerio puede estar relacionado con uno o ms objetivos estratgicos de los programas o entidades adscritas: La materializacin de un objetivo estratgico a nivel de ministerio, est relacionado con los efectos esperados de poltica pblica, por lo tanto su vinculacin se da tanto a nivel de la misin de los programas encargados de ejecutarla, como a nivel de los objetivos estratgicos de los mismos programas. La misin y los objetivos estratgicos a nivel de una entidad (ministerio, secretara), an cuando estn relacionados con resultados finales, tienen distintos grados de inmediatez. Los objetivos de un programa deben estar alineados a los objetivos estratgicos institucionales, esto permite tener indicadores en cascada que sean pertinentes, tal como se explica en el siguiente recuadro 7, relacionado con una entidad de agricultura.
47
RECUADRO 7 EJEMPLOS DE OBJETIVOS ESTRATGICOS INSTITUCIN AGRICULTURA

Objetivos estratgicos institucionales OE 1: Fortalecer y desarrollar el funcionamiento de los mercados agrarios, y aumentar la cobertura y calidad de la provisin de bienes y servicios pblicos para el agro. OE 2: Reducir los niveles de pobreza rural y aumentar la calidad del empleo rural OE 3: Apoyar la institucionalidad y la organizacin privada y pblica del Sector Agrario. OE 4: Mejorar los niveles de gestin y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales que proteja el medio ambiente y genere las condiciones para el desarrollo econmico y social. Objetivos estratgicos programas o entidad Del objetivo estratgico 1: OEP 1.1 Generar mayores oportunidades de acceso a los mercados externos con certificacin de calidad, acuerdos comerciales, incentivos a la agro exportacin, y reduccin de los efectos de plagas y enfermedades en los 10 cultivos y crianzas de importancia econmica priorizados. OEP 1.2 Ampliar la cobertura de asesora para obtener seguridad jurdica de la propiedad rural y formacin de un mercado de tierras. OEP 1.3 Implementar un sistema de informacin agraria til y accesible a los productores que produzca y difunda seales del comportamiento del mercado de los productos campesinos, considerando el ordenamiento de rubros y cadenas comerciales. OEP 1.4 Desarrollar una plataforma de servicios agropecuarios externalizado para prestar asistencia tcnica, innovacin tecnolgica y extensin agraria. OEP 1.5 Ampliar la cobertura de Apoyo financiero para la tecnificacin del riego, que asegure una mejor utilizacin del recurso y genere un mayor impacto en la productividad del agro. Fuente: Rosario Bello y Marianela Armijo. Planificacin Estratgica en Organizaciones Pblicas. Curso de Planificacin Estratgica y Construccin de Indicadores en el Sector Pblico. PES. 2008. ILPES/CEPAL.
6.
Estrategias y planes de accin
Cmo llegaremos a alcanzar los objetivos o resultados esperados? Las estrategias son las directrices que ayudan a elegir las acciones adecuadas para alcanzar las metas de la organizacin. Permiten la definicin de los planes de accin y constituyen la base para el establecimiento de las prioridades en la asignacin de recursos. Las estrategias proporcionan una plataforma para la toma de decisiones respecto de los cursos de accin propuestos. Como se observa en el siguiente diagrama 14, a partir de un objetivo estratgico es necesario establecer el cmo estos sern materializados. Si bien en le ejemplo se define una estrategia por objetivo, se debieran desarrollar ms de una, considerando aspectos relacionados con recursos humanos, tecnologas, recursos financieros, etc.
48
DIAGRAMA 15 OBJETIVOS Y ETRATEGIAS

Objetivos Estratgicos: Estrategias: 1.1 1. Mejorar los tiempos de respuesta de tramitacin de la entrega de pensiones 1.2 2. Alcanzar estndares ISO/9000 de Supervisin de las entidades prestadoras de salud Impulsar cambio tecnolgico y capacitacin funcionaria en todo el pas. Establecimiento de convenios internacionales para la estandarizacin de los procesos. Impulsar poltica de recuperacin de cobranzas y disminucin de subsidios cruzados.
3. Mejorar la posicin financiera de las entidades de salud supervisadas.
1.3
7.
Establecimiento de estrategias y planes de accin
Tal como vemos en el esquema bsico del proceso de PE, diagrama 15, las fases del plan estratgico tienen un carcter iterativo. La definicin de las estrategias (cmo se lograr lo propuesto como objetivo), requiere que previamente se hayan establecido los objetivos estratgicos, as como se conozca el nivel de desempeo esperado (indicadores y metas). Una vez que se han definido los indicadores para hacer el seguimiento y el monitoreo de los factores crticos o aspectos relevantes de la misin y objetivos estratgicos, es necesario establecer cuales sern los cursos de accin que permitirn alcanzar los resultados esperados. Los planes de accin o el conjunto de tareas que la organizacin establecer para alcanzar los resultados, tiene que facilitar el cierre de las brechas que existan entre la situacin actual y la situacin deseada. Tal como lo menciona Moore (1998: 277), la reflexin sobre el valor pblico nos lleva a aquello que muchos consideran como la esencia de la gestin: el despliegue consciente y especializado de capacidades legales, financieras, materiales y humanas para obtener resultados concretos. Una cualidad esencial en los directivos es la clarividencia en sus objetivos, as como la capacidad de conseguir recursos para sus organizaciones. Sin embargo, la esencia de la gestin reside en la implementacin de lo que se quiere conseguir Una estrategia curso de accin es una decisin que tiene que ser tomada con mxima precaucin y con el acuerdo del equipo directivo. Los aspectos que deben ser considerados en la definicin de las estrategias son: Posicin de la institucin respecto de la competencia o de entidades similares (respecto de los costos, coberturas, satisfaccin de los clientes, etc.) Anlisis de los productos (bienes y servicios): costo, cobertura geogrfica, tecnologa utilizada, etc. Anlisis de los usuarios: nivel de satisfaccin, capacidad de cubrir la demanda potencial, etc.
49
DIAGRAMA 16 ESTRATEGIAS
Objetivos Estratgicos Dnde queremos ir, qu resultados queremos lograr? Resultados que espera lograr la entidad para cumplir con su misin. Claros, realistas, desafiantes y congruentes Estrategias Cmo llegaremos? Plan de accin para implementar los objetivos estratgicos y determinar el presupuesto Anlisis del entorno y del medio interno
En el mbito privado las estrategias de negocios identifican de ocho a doce estrategias que una organizacin debe tener en cuenta al decidir como competir en su entorno particular: Concentracin de productos o servicios existentes. Desarrollo del mercado y/o producto. Concentracin en innovacin/tecnologa. Integracin vertical/horizontal. Desarrollo de alianzas, sociedades. Diversificacin. Reduccin de costos. Liquidacin- la solucin final.
50
En la mayor parte de las entidades gubernamentales muchas de estas alternativas de cursos de accin para lograr los objetivos son difciles de lograr, dadas restricciones legales, o por la naturaleza misma del bien pblico que exige su provisin continua independiente de la racionalidad econmica. De esta manera el beneficio social es determinante a la hora de establecer la rentabilidad del producto y la existencia de la institucin. En la literatura de planificacin estratgica en el mbito privado hay diversos ejemplos sobre estrategias que tambin son aplicables a la accin gubernamental28. Entre otras se mencionan: liderar, mantener el objetivo, concentrar la mayor fortaleza en el punto decisivo, adoptar una posicin ofensiva y mantener la movilidad, seguir la lnea de mejor resistencia, lograr seguridad, asegurarse de que todo el personal cumpla con su parte. Una vez que se han establecido las estrategias preliminares es importante definir en base a las metas de los indicadores estratgicos, cun lejos o cerca est la organizacin de alcanzarlas ya sea con los recursos previstos, con las capacidades de recursos humanos, con la tecnologa que puedo disponer, etc. Para realizar este proceso es necesario volver al anlisis sobre las Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas de la organizacin. Por ejemplo si el objetivo estratgico es Ampliar la cobertura de subsidios agrcolas para riego en zonas de potencial sequa, una estrategia posible podra ser Constituir una alianza con los campesinos para lograr apalancamiento financiero. El anlisis de posibilidades para concretar dicha estrategia exige volver al estudio del entorno (analizar por ejemplo que capacidad tienen los campesinos de organizarse para lograr fuentes de cofinanciamiento), o bien, al anlisis de fortalezas y debilidades, haciendo un escrutinio sobre las capacidades de la actual estructura organizacional y su capacidad de enfrentar esos desafos. En (Nolan, et al, 1998), se mencionan algunas consideraciones claves para el anlisis de las brechas que existen en la organizacin o en su entorno. Los autores sealan que a partir de este anlisis de brechas puede ocurrir que el equipo de planeacin deba repitir todo el proceso..incluyendo la declaracin de la misin. Si la estrategia definida es optar por un modelo de crecimiento para satisfacer una demanda potencial, es necesario recordar cuatro tipos de enfoques existentes para el crecimiento de una organizacin (Chandler, 1962)29 expansin en el volumen, dispersin geogrfica, integracin vertical, diversificacin del producto o servicio. En trminos ya ms concretos resulta til sealar qu podemos hacer para acercar los objetivos definidos con las reales posibilidades de la organizacin, una vez que ya hemos optado por una estrategia: Ampliar el marco de tiempo para cumplir con el objetivo. Se debe considerar si la asignacin de recursos actual es apropiada y si lograr las metas agresivas tomar ms tiempo del inicialmente planeado. Reducir el tamao o alcance del objetivo. Reasignar recursos para lograr metas. Esto solo se puede aplicar si las metas se pueden lograr slo al reagrupar los recursos existentes que se han diseminado excesivamente. Obtener nuevos recursos. Esta tctica se considera solo cuando son necesarios nuevos talentos, nuevos productos, mercados o capital para lograr las metas deseadas30.
28
. Ver Planeacin Estratgica Aplicada. Cmo desarrollar un plan que realmente funcione. Goodstein, L, Timothy M. Nolan, Pfeiffer William,J. Mc Graw Hill. 1998. Pg. 256. . Citado por Nolan, et al. 30 . Nolan et al, pg. 329 op. Cit.
29
51
8.
Planes de accin
Los planes de accin se realizan una vez que ya se han definido las estrategias que permitirn cerrar las brechas entre lo que se espera alcanzar y las dificultades que enfrenta la organizacin con relacin a su entorno. Los planes son carcter operativo y se desarrollan a nivel de cada una de las unidades o reas de negocios, centros de responsabilidad que tienen a cargo la generacin de un producto final, y establecen los respectivos requerimientos de recursos humanos y financieros que permiten posteriormente la formulacin del presupuesto. El desarrollo de los planes operativos en el mbito de las instituciones pblicos est determinado por metodologas y procesos que obedecen a reglamentaciones propias de las oficinas de planeacin y/o presupuesto, por lo tanto no existe un esquema nico. No osbtante, un formato til a considerar puede ser el siguiente:
CUADRO 3 FORMATO PARA LOS PLANES DE ACCIN
Nombre de la Entidad o programaetc

MISION:
OBJETIVOS ESTRATEGICOS:
ESTRATEGIAS
Pasos a Seguir
Responsables
Plazos
Recursos necesarios
Fuente de Financiamiento
Criterios para evaluar las estrategias31: Los cursos de accin definidos permiten el logro del objetivo. Ha determinado los costos y beneficios de los cursos de accin. Los cursos de accin generan impactos negativos o positivos en otros objetivos. El objetivo que ser implementado con la estrategia es clave para el xito de otro objetivo. La entidad est en condiciones de implementar el curso de accin, si no que cambios debe hacer para lograrlo. Tiempo que requieren los cambios. Una vez implementados, que cambios de procedimientos se requieren, que impacto tiene sobre la entidad. Qu pasos son necesarios para implementar los cursos de accin y que tiempo requiere cada paso?
31
. 1998 Strategic Planning and Performance Measurement Handbook. Op. Cit.
52
Puntos a ser revisados para verificar los recursos necesarios para cada estrategia32: Se cuenta con los recursos necesarios para implementar la estrategia: presupuesto, personal, capacitacin, equipos tecnolgicos, otros? La informacin que se requiere tiene un soporte tecnolgico adecuado? Cul es el impacto fiscal del curso de accin, se necesitan recursos adicionales. La implementacin de la estrategia requiere recursos adicionales en el prximo presupuesto?
32
. Id.
53
VII. Indicadores de desempeo
A.
Conceptos
Segn la Real Academia Espaola de la Lengua la palabra Indicador significa, Que indica o sirve para indicar. Proviene del latn Indicare, significa: Mostrar o significar algo, con indicios y seales En el mbito de la medicin del sector pblico un Indicador de Desempeo puede ser definido como: Es una herramienta que entrega informacin cuantitativa respecto al logro o resultado en la provisin de los productos (bienes y/o servicios) de la institucin, pudiendo cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este logro. Es una expresin que establece una relacin entre dos o ms variables, la que comparada con perodos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar desempeo33.
33
. Direccin de Presupuestos de Chile (2011). http://www.dipres.cl/572/articles-36282_doc_pdf3.pdf.
55
Una definicin general de indicador de desempeo, sin entrar an a especificar los mbitos o niveles de su uso, es la siguiente los indicadores de desempeo son medidas que describen cuan bien se estn desarrollando los objetivos de un programa, un proyecto, la gestin de una institucin. Un indicador establece lo que ser medido a lo largo de varias escalas o dimensiones, sin especificar un nivel determinado de o particular nivel de desarrollo. La definicin anterior implica que el indicador es una parte del problema y los niveles esperados de desempeo o metas a lograr son otra parte. Otra aproximacin interesante al concepto de indicador es la que permite desagregar las funciones que cumple el indicador34: Un indicador es una unidad de medida que permite el seguimiento y evaluacin peridica de las variables clave de una organizacin, mediante su comparacin en el tiempo con los correspondientes referentes externos o internos (Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas. AECA, 2002). Desde la perspectiva de las funciones que puede tener el indicador se pueden sealar dos: una primera funcin descriptiva que consiste en aportar informacin sobre el estado real de una actuacin pblica o programa, por ejemplo el nmero de estudiantes que reciben beca, y por otro lado una funcin valorativa que consiste en aadir a la informacin anterior un juicio de valor basado en antecedentes objetivos sobre si el desempeo en dicho programa o actuacin pblica es o no el adecuado, en este caso nmero de becas entregadas con relacin a los estudiantes carenciados. Esta ltima expresin nos est dando informacin sobre el logro de la actuacin del objetivo de Aumentar el nmero de becas para estudiantes carenciados (suponiendo que este es un objetivo intermedio). En la misma idea anterior, un complemento interesante es el que aporta (Weiss, 1998) al diferenciar el concepto de medicin de variable respecto del concepto indicador. Un indicador es una medicin ordinal que tiene siempre una direccin o rumbo esperado. Por ejemplo, nmero de desempleados sera una medicin sobre la cual no podemos pronunciarnos sobre si sta es buena o mala por s sola, sin embargo un indicador de esta medicin es la tasa de desempleo, que se calcula como el Nmero de Desempleados/Poblacin Econmicamente Activa. Se espera que este indicador tenga una evolucin hacia la baja. Asimismo ocurre con la medicin de crecimiento econmico, respecto de la tasa de crecimiento, a la que siempre esperamos que tenga una evolucin positiva. Weiss explicita el desempeo esperado de la manera siguiente: En evaluacin usualmente sabemos de forma adelantada hacia donde queremos que nuestro indicador se dirija. En efecto si nosotros no sabemos, ni nos interesa de que manera esperamos que el indicador se mueva, entonces es un indicador pobre, (Weiss, 1998).
34
. Vase Bonnefoy, Armijo (2005).
56
En el mbito de la medicin del sector pblico los indicadores de desempeo se pueden aplicar a todo el proceso de produccin, tal como puede apreciarse en el siguiente diagrama 16.
DIAGRAMA 17 CADENA DE RESULTADOS
Insumos
Procesos
Productos
Resultados intermedios
Resultados finales o impactos
rea de inters para la organizacin, para la gestin interna y tambin para mecanismos de control externo
rea de inters para los usuarios y la ciudadana Congreso
El indicador deber estar focalizado y orientado a medir aquellos aspectos claves o factores crticos que interesa monitorear. Esto implica establecer muy bien los objetivos estratgicos de la institucin, identificando las variables relevantes que se relacionan con los productos estratgicos y los efectos esperados. Los indicadores identifican lo que ser medido, no cunto ni en qu direccin. Las metas asociadas a esos indicadores nos representan lo que esperamos obtener como desempeo. Por esto mismo siempre un indicador siempre nos avisa, o nos entrega informacin respecto de como se est avanzando respecto de un objetivo, tal como se observa en el diagrama 17.
DIAGRAMA 18 RELACION ENTRE EL OBJETIVO Y EL INDICADOR Un indicador es una seal, un aviso, que nos entrega informacin
Se relaciona directamente y siempre con un objetivo

Elevar la calidad de la educacin bsica del pas
El eva r la calid ad d e Porc entaje d e alu mnos/as Porc ta je d a u mn os/ l
Porcentaje de alumnos/as con puntajes altos en la Prueba PISA ((Programme P for International Student Assessment)
Fuente: Rosario Bello. Presentacin MML. 2009. www.ilpes.cl. Publicaciones. Material Docente.
57
B.
Para qu se utilizan los indicadores?35
En el mbito pblico el tema de la evaluacin cobra una importancia mayor en la medida que a diferencia del sector privado los parmetros para identificar el cumplimiento de resultados requiere construir medidas explicitas de lo que se considera un buen desempeo. Las instituciones pblicas, no cuentan con la ltima lnea del balance o bottom line que tienen las instituciones privadas a travs de indicadores tales como la utilidad y otros. En efecto, la justificacin de la existencia pblica de esa entidad gubernamental, est dada por un mandato legal, que la faculta a realizar dicha produccin de bienes y servicios, sin establecer muy claramente cual es el resultado esperado. A diferencia del sector privado, las instituciones pblicas enfrentan un conjunto de dificultades para precisar e identificar qu es lo que debe producirse, los usuarios y los parmetros con los cuales se juzgar el buen o mal desempeo. Entre las dificultades ms relevantes se mencionan: Ambigedad de los objetivos que tienen que cumplir los organismos pblicos. Escasa precisin de los productos relevantes o estratgicos (aquellos que son los necesarios para cumplir con la misin institucional), dndose el caso que varias instituciones producen los mismos bienes, o se producen bienes y servicios no relacionados con el quehacer relevante de la institucin. No existe claridad de quines deben responder por los resultados. No se establecen las consecuencias del buen o mal desempeo, haciendo que la evaluacin muchas veces sea un ejercicio de poca utilidad. Los beneficios de la evaluacin a travs de indicadores de desempeo son mltiples: Apoya el proceso de planificacin (definicin de objetivos y metas) y de formulacin de polticas de mediano y largo plazo. Posibilita la deteccin de procesos o reas de la institucin en las cuales existen problemas de gestin tales como: uso ineficiente de los recursos, demoras excesivas en la entrega de los productos, asignacin del personal a las diferentes tareas, etc. Posibilita a partir del anlisis de la informacin entre el desempeo efectuado y el programado, realizar ajustes en los procesos internos y readecuar cursos de accin eliminando inconsistencias entre el quehacer de la institucin y sus objetivos prioritarios: eliminar tareas innecesarias o repetitivas, tramites excesivos o se definan los antecedentes para reformulaciones organizacionales. Aun cuando no es posible establecer una relacin automtica entre resultados obtenidos y la asignacin de presupuesto, contar con indicadores de desempeo sienta las bases para una asignacin ms fundamentada de los recursos pblicos. Establece mayores niveles de transparencia respecto del uso de los recursos pblicos y sienta las bases para un mayor compromiso con los resultados por parte de los directivos y los niveles medios de la direccin. Apoya la introduccin de sistemas de reconocimientos al buen desempeo, tanto institucionales como grupales e individuales.
35
. Vase, Bonnefoy, Armijo(2005).
58
C.
Tipos de indicadores de desempeo
La clasificacin de los indicadores de desempeo es muy variada, hay autores que establecen tipologas de indicadores que abarcan seis o ms categoras, incorporando a las dimensiones de evaluacin de la eficiencia, eficacia, economa, calidad, y tambin los atributos de dichas medidas tales como equidad, entorno, tecnologa, etc. No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta el objetivo de los indicadores de desempeo en el mbito pblico ya mencionados, abordaremos la siguiente taxonoma: Indicadores que entregan informacin de los resultados desde punto de vista de la actuacin pblica en la generacin de los productos abarcando los indicadores de: Insumos (Inputs) Procesos o actividades Productos (outputs) Resultados finales (outcomes)36 Indicadores desde el punto de vista del desempeo de dichas actuaciones en las dimensiones de eficiencia, eficacia, calidad y economa. La primera clasificacin, de acuerdo al diagrama 18, permite referirse a la medicin de las principales variables asociadas al cumplimiento de los objetivos: cuntos insumos se utilizaron, cuntos productos y servicios se entregaron y cules son los efectos finales logrados. Mientras que la segunda clasificacin se asocia al juicio que se realiza una vez finalizada la intervencin, y las preguntas que se intenta responder son: en qu medida se cumplieron los objetivos, cul es el nivel de satisfaccin de la calidad percibida por los usuarios, cun oportunamente lleg el servicio. Lo que se busca evaluar con las dimensiones de eficiencia, eficacia, economa y calidad, es cun aceptable ha sido y es el desempeo del organismo pblico. El responder lo anterior facilita mejorar los cursos de accin, mejorar la gestin, informar a los diferentes grupos de inters y tener una base sobre la cual asignar el presupuesto.
36
. En algunos casos, por ejemplo en Chile, Costa Rica y varios pases de la OCDE, la ltima categora de indicadores de resultado se desagrega en resultado intermedio y resultado final.
59
DIAGRAMA 19 TIPOS DE INDICADORES

Tipos de Indicadores
Indicadores desde el punto de vista de la actuacin pblica en la generacin de los productos o etapa del proceso productivo Insumos (Inputs) Procesos o actividades Productos (outputs) Resultados finales (outcomes)
Indicadores desde el punto de vista de lo que miden: Desempeo de dimensiones: Eficiencia Eficacia, Calidad Economa. dichas actuaciones en las
D.
Indicadores desde el punto de vista de la etapa del proceso productivo
A continuacin se describen las dimensiones de los indicadores desde el proceso productivo: Indicadores de insumo (inputs): cuantifica los recursos tanto fsicos como humanos, y/o financieros utilizados en la produccin de los bienes y servicios. Estos indicadores generalmente estn dimensionados en trminos de gastos asignados, nmero de profesionales, cantidad de horas de trabajo utilizadas o disponibles para desarrollar un trabajo, das de trabajo consumidos, etc. Estos indicadores son muy tiles para dar cuenta de cuantos recursos son necesarios para el logro final de un producto o servicio, pero por s solos no dan cuenta de si se cumple o no el objetivo final. Indicadores de proceso: se refieren a aquellos indicadores que miden el desempeo de las actividades vinculadas con la ejecucin o forma en que el trabajo es realizado para producir los bienes y servicios, tales como procedimientos de compra (das de demora del proceso de compra) o procesos tecnolgicos (nmero de horas de los sistemas sin lnea atribuibles al equipo de soporte). Estos indicadores son tiles para la evaluacin del desempeo en mbitos donde los productos o resultados son ms complejos de medir, como por ejemplo actividades de investigacin, culturales, etc. Indicadores de producto: muestra los bienes y servicios de manera cuantitativa producidos y provistos por un organismo pblico o una accin gubernamental. Es el resultado de una combinacin especfica de insumos por lo cual dichos productos estn directamente relacionados con ellos. Por s solo un indicador de producto, (por ejemplo nmero de vacunaciones realizadas, nmero de viviendas construidas, nmero de inspecciones, etc.) no da cuenta del logro de los objetivos o de los recursos invertidos en la generacin de dichos productos.
60
Indicadores de resultado intermedio: Son cambios en el comportamiento o estado o certificacin de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios. Ejemplos: Alumnos egresados del nivel de enseanza media Hectreas explotadas con ttulo de dominio Crecimiento de la recaudacin de impuestos a travs del portal de pagos En el diagrama 19 se observa la relacin entre cada una de las medidas de desempeo, su contribucin a los resultados finales y las preguntas que se intenta responder.
DIAGRAMA 20 INDICADORES Y PREGUNTAS DE DESEMPEO
Resultado final o impacto (outcome)
Cmo estn cambiando las condiciones objetivas que se estn interviniendo, se soluciona el/los problemas?
Resultados intermedios
Cmo est cambiando el estado o comportamiento de los beneficiarios?
Producto (output)
Cuntas unidades de productos y servicios se estn produciendo y entregando a los usuarios?
Proceso
Con que oportunidad, se est produciendo? Cunto nos cuesta?
Insumo (imputs)
Cuntos recursos se estn invirtiendo, cuanto personal se contrata, cuntos materiales etc?
61
Indicadores de resultado final o impacto Miden los resultados a nivel del fin ltimo esperado con la entrega de los bienes y servicios. La informacin que entrega se refiere por ejemplo al mejoramiento en las condiciones de la poblacin objetivo, y que son exclusivamente atribuibles a dichos bienes. Ejemplos Nivel de nutricin-desnutricin Nivel de competencias e ingresos laborales Tasa muerte por accidentes en las carreteras Tasa de crecimiento de las exportaciones Aumento de ingresos tributarios Caractersticas de los indicadores de resultado final Su logro depende casi siempre del accionar de ms de una institucin37. Sus logros pueden estar afectados por factores externos no controlables, por lo cual la atribucin directa del programa no siempre es comprobable. De esta manera para saber la verdadera contribucin del Programa deben hacerse estudios complejos para aislar los efectos de otras variables. Los costos de la evaluacin, dado que en general requiere de establecimiento de metodologas ms sofisticadas, tales como establecimiento de grupos de control, encuestas de opinin, etc. Los impactos de las polticas y los programas estn determinados por muchos factores. Algunos estn el control de la institucin y otros no. Por esta razn los directivos de los Programas no son responsables por el logro de los impactos, sin embargo son responsables por gestionar para los impactos En otras palabras los directivos continan siendo responsables por la entrega de los productos y por el cambio en la composicin de productos de acuerdo a lo que dictan las circunstancias. Buena informacin sobre los resultados o sobre lo que est funcionando y lo que no ayuda a las decisiones acerca de que comenzar o que parar, continuar o expandir. Los efectos a largo plazo de las polticas o programas que en general van ms all del plazo en que se solicita la evaluacin, la que en general si la evaluacin est asociada al presupuesto corresponde a un ao fiscal.
37
. Un ejemplo interesante al respecto fue la experiencia desarrollada en el Reino Unido hasta el 2010, a travs de los Public Services Agreements (PSA), que facilit el establecimiento de resultados finales compartidos entre varios departamentos y agencias., comprometiendo indicadores de impacto, asociado a determinadas asignaciones presupuestarias. Los indicadores se relacionan con temas tales como disminucin de los delitos y su percepcin, mejoramiento de la calidad del aire, entre otros. http://www.hmtreasury.gov.uk/documents/public_spending_reporting.
62
DIAGRAMA 21 INDICADORES DE IMPACTO, CON MEDICIN INTERMEDIA DE LOS RESULTADOS
Indicador de producto
Indicador de Resultado Intermedio
Indicador de Resultado Final
No de nios matriculados en Educacin preescolar pblica/No de nios entre 3 a 6 aos del pas
Porcentaje de nios de 3-6 aos matriculados que logran terminar la enseanza preescolar
Porcentaje de nios que terminan preescolar logran manejo de habilidades bsicas en lecto escritura
Porcentaje de padres y madres satisfechos con la educacin impartida
Tradicionalmente, los indicadores de insumos (imputs) y productos (outputs), son los ms comnmente usados en las entidades gubernamentales. Esto, dado que la informacin para construirlos es ms accesible. Por otro lado no enfrentan las complejidad de los indicadores de resultado final o impacto, ya comentadas. Aun cuando los indicadores de producto entregan valiosa informacin, no son suficientes para un adecuado proceso de toma de decisiones, ya que no nos informan acerca de las consecuencias o los resultados del uso de los recursos. Desde el punto de vista de la rendicin de cuentas, el nfasis debera estar puesto en la medicin de resultados finales e intermedios.
E.
Indicadores desde el punto de vista del desempeo: eficiencia, eficacia, economa y calidad
Para los efectos de este manual se analizarn los indicadores de desempeo que comnmente se conocen como las 3 E: Eficiencia, Economa, Eficacia, agregando el indicador de calidad de forma separada del indicador de eficacia, que en muchos manuales se considera un atributo de esta categora. Esta clasificacin de indicadores se ha utilizado en varios gobiernos de la regin y en la mayor parte de los gobiernos de pases de la OECD. Su eleccin se basa en una serie de ventajas frente a otras tipologas que son ms complejas. En primer lugar se centra en los aspectos bsicos y necesarios para entender el desempeo de la intervencin pblica. En segundo lugar, permite comprender la interrelacin entre el proceso productivo de bienes y servicios y las dimensiones del desempeo. En el recuadro que se desarrolla a continuacin, se ejemplifican algunas diferencias en la terminologa y tipologas que adoptan algunos pases para el desarrollo de indicadores en las instituciones pblicas.
63
RECUADRO 8 INDICADORES DE DESEMPEO PARA LOS ENTES LOCALES DEL REINO UNIDO
El documento gua para el desarrollo de los indicadores de desempeo de la Audit Commission, entidad que se vincula con los municipios del Reino Unido, establece la siguiente categora de indicadores de desempeo: Establece que la medicin bsica sobre la cual se construyen las dimensiones del desempeo conocidas como las 3 E (Economa, Eficiencia, Efectividad), son: Costo: el dinero gastado en la adquisicin de los productos Input: los recursos (staff, materiales, infraestructura) empleados en la provisin de los servicios Output (producto): los servicios provistos al pblico, en trminos de tareas completadas Outcome (impacto): el impacto actual y el valor de los servicios entregados A su vez las tres dimensiones del desempeo son definidas de la siguiente manera: Economa: adquisicin adecuada de recursos materiales, humanos en calidad, cantidad y al menor costo. Eficiencia: produccin de lo mxima cantidad de outputs (productos) para un conjunto dado de recursos o el uso de mnima cantidad de recursos para la provisin de servicios en cantidad y calidad requerida. Efectividad: acciones de la organizacin se encuentran con los requerimientos de los ciudadanos y dichas acciones del programa o actividad se desarrollan de acuerdo a los objetivos establecidos y metas comprometidas. Es importante notar que si bien el conjunto de estas tres categoras aluden a las mismas desarrolladas para el caso espaol, chileno y uruguayo recin expuestos, varan en los nfasis de las definiciones y en la agrupacin de las categoras. En efecto mientras en el caso chileno y uruguayo las categoras de calidad y eficacia son diferenciadas, en este caso la calidad se incorpora en la dimensin de economa, y la eficacia se conceptualiza en la categora de efectividad como eficacia de los resultados. A estas categoras se seala que algunas organizaciones agregan una cuarta E, referida a Equidad, definida como la dimensin que captura el grado en el cual el acceso a los servicios son equitativos y si los servicios son apropiados a las necesidades y estn en condiciones para hacer uso de ellos. Fuente: Elaborado a partir de UK Audit Commission, www.audit-commission.gov.uk.
A continuacin se desarrollan ms detalladamente las dimensiones de desempeo antes descritas y se presentan algunos ejemplos relativos a estas categoras de indicadores:
1.
Eficacia
El concepto de eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados: en qu medida la institucin como un todo, o un rea especfica de sta est cumpliendo con sus objetivos estratgicos, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. La eficacia es un concepto que da cuenta slo del grado de cumplimiento de los objetivos establecidos. Las medidas clsicas de eficacia corresponden a las reas que cubren los objetivos de una institucin: cobertura, focalizacin, capacidad de cubrir la demanda y el resultado final.
2.
Cobertura
La cobertura es la expresin numrica del grado en que las actividades que realiza, o los servicios que ofrece, una institucin pblica son capaces de cubrir o satisfacer la demanda total que por ellos existe. El porcentaje de cobertura de los servicios, actividades o prestaciones, es siempre una comparacin de la situacin actual respecto al mximo potencial que se puede entregar. Dependiendo de los objetivos y metas particulares que se plantee una institucin, su cobertura puede tener una expresin en trminos geogrficos, en trminos de un universo o de una demanda potencial a cubrir.
64
3.
Focalizacin
Este concepto se relaciona con el nivel de precisin con que las prestaciones y servicios estn llegando a la poblacin objetivo previamente establecido. Este indicador permite verificar si los usuarios reales a los que se est cubriendo coinciden con la poblacin objetivo. Esto permite identificar las filtraciones en la demanda. stas pueden deberse a la fuga de beneficios del programa a los usuarios no elegibles (error de inclusin), o bien en la cantidad de usuarios elegibles que no acceden a los beneficios del programa (error de exclusin). Una segunda manera de construir indicadores de focalizacin es el anlisis de cobertura, en que se mide qu porcentaje de esa poblacin objetivo est recibiendo los bienes o servicios pblicos.
4.
Capacidad para cubrir la demanda actual
Este tipo de medidas de eficacia dice relacin con la capacidad que tiene una institucin pblica para absorber de manera adecuada los niveles de demanda que tienen sus servicios. Este tipo de mediciones son ms restringidas que las de cobertura y focalizacin, debido a que independientemente de cul sea la "demanda potencial", slo dice que parte de la demanda real que se enfrenta est siendo satisfecha en las condiciones de tiempo y calidad apropiadas.
5.
Resultado final
El resultado final es otra de las dimensiones del indicador de eficacia y al igual que en la evaluacin de programas pblicos, tal comos e mencion lo que se busca es medir la contribucin del conjunto de la intervencin de la entidad pblica (no as de un programa especfico)38. Como resultado final se entender el efecto final o impacto que las acciones de una entidad tienen sobre la realidad que se est interviniendo.
RECUADRO 9 ASPECTOS A TENER EN CUENTA PARA LA EVALUACIN DE LA EFICACIA DE UNA ORGANIZACIN
La evaluacin de la eficacia de cualquier organizacin no puede ser realizada si no estn previamente definidos y cuantificados los objetivos, ya sea a travs de un proceso de planificacin estratgica, o de alguna metodologa que permita la identificacin de que forma dicha organizacin espera alcanzar sus resultados. Para realizar la evaluacin es fundamental poder analizar la forma y la magnitud en que los resultados obtenidos en trminos de bienes y servicios se ajustan a los efectos previstos. La medicin de la eficacia lleva de forma inherente la definicin previa de objetivos y el seguimiento de stos a travs de un sistema mnimo de informacin que permita informar sobre aspectos bsicos del programa o la gestin a ser evaluada, entre los que se mencionan: Productos que entregan el programa o el servicio Usuarios a quienes de dirige (nmero, caractersticas) Objetivos principales o estratgicos (logro que se pretende obtener, mejorar, ampliar, optimizar, etc.) Metas concretas con las cuales hacer el seguimiento (cundo, dnde, en qu condiciones) Lo importante aqu es destacar que la ambigedad en la definicin de los objetivos y las metas, no permitir posteriormente realizar una evaluacin til y confiable, anulando los esfuerzos y costos incurridos en dicha evaluacin. Fuente: Guinart y Sol (2003).
38
. En algunos casos algunas entidades pblicas, o servicios pblicos (denominacin que tiene en algunos pases) coincide con que su mandato es la gestin de un programa pblico, claramente asignado como producto, dando la razn de ser de su mandato. En este caso es posible asimilar la evaluacin de la entidad a travs de la metodologa de evaluacin de programas.
65
En general, lo que se busca medir con los indicadores de eficacia es brindar informacin sobre el grado en que se cumplen los objetivos de la gestin institucional, o de un determinado programa. Este cumplimiento se puede expresar ya sea en trminos de los resultados intermedios (coberturas logradas, grado de focalizacin cumplida, etc.) o de resultados finales (efectos logrados a nivel de la poltica pblica que interviene un mbito especfico: social, econmico, medio ambiental, etc.), los que se relacionan directamente con el proceso de rendicin de cuentas pblicas, dado que son esas variables que interesa conocer finalmente para efectos de asignacin de recursos.
RECUADRO 10 EJEMPLOS DE INDICADORES DE EFICACIA
Nmero de desempleados capacitados / Total de desempleados inscritos en Sistema de Reconversin Laboral Porcentaje de proyectos ganados en fondos concursables externos Porcentaje de egresados de programa de reinsercin Porcentaje de edificios pertenecientes a la autoridad local accesibles para discapacitados Porcentaje de personal de minoras tnicas en la organizacin con respecto al porcentaje de minoras tnicas de la regin Nmero de beneficiarios/ universo de beneficiarios Porcentaje de alumnos que desertan del programa Porcentaje de egresos exitosos de los alumnos del programa Porcentaje de alumnos que se emplean despus de finalizar los cursos de capacitacin Nmero de fiscalizaciones/ Universo total a fiscalizar Porcentaje de cumplimiento de las normas por parte de los fiscalizados Porcentaje de reincidencia de los infractores Porcentaje Infracciones que termina en sancin efectiva Tasa de egreso de enseanza media de alumnos beneficiarios del programa Residencia Familiar Estudiantil Porcentaje de delitos aclarados / delitos denunciados Mediaciones exitosas / mediaciones realizadas Conflictos colectivos solucionados / conflictos colectivos planteados Incremento total de puestos de trabajo abiertos con el servicio pblico de empleo Fuente: Elaboracin propia a partir de varios de informes de rendicin de cuentas de Chile, Reino Unido y Uruguay.
6.
Eficiencia
El concepto de eficiencia describe la relacin entre dos magnitudes fsicas: la produccin fsica de un bien o servicio y los insumos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto. La eficiencia puede ser conceptualizada como producir la mayor cantidad de servicios o prestaciones posibles dado el nivel de recursos de los que se dispone o, bien alcanzar un nivel determinado de servicios utilizando la menor cantidad de recursos posible. Un indicador clsico de eficiencia es el costo unitario de produccin y el costo promedio, el cual relaciona la productividad fsica y el costo de los factores e insumos utilizados en la generacin de un bien o servicio. En el mbito de las instituciones pblicas existen muchas aproximaciones a este concepto. En general, se pueden obtener mediciones de productividad fsica, relacionando nivel de actividad, expresado por ejemplo como nmero de subsidios entregados, cantidad de usuarios atendidos, inspecciones realizadas, etc., y nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotacin de personal, horas extraordinarias, etc.). Otro grupo importante de indicadores de eficiencia son los orientados a medir la productividad media de los factores: cuantas unidades de producto se obtienen en promedio por cada unidad de factor.
66
7.
Importancia del anlisis de eficiencia para la gestin
Una vez determinado el valor del indicador de eficiencia, ya sea de producto medio o costo medio, es necesario aplicar un anlisis respecto de los resultados logrados. La idea es detectar cuales son los factores ineficientes que pueden estar generando un valor de indicador que escape a la media de los estndares comparativos, o de las metas que estime razonables de ser obtenidas. Estos factores generadores de ineficiencias pueden ser el personal en la tarea no idneo, o sin capacitacin suficiente que retarda el tiempo de respuesta de un proceso, o la dotacin excesiva de personal en la tarea que hace por ejemplo que el promedio de inspecciones por inspector sea ms baja que los estndares aconsejados. El anlisis de la eficiencia econmica se refiere a la adquisicin y el aprovechamiento de los insumos (inputs), que deben ser adquiridos en tiempo oportuno, al mejor costo posible o al costo aceptable, la cantidad adecuada y con una calidad aceptable. De esta manera el anlisis de los insumos (inputs) debe ser realizada desde los medios humanos, materiales y financieros. Es as como se seala que las tcnicas basadas en la revisin de dichos insumos (inputs) tienen que ver con los siguientes tipos 39 de anlisis, (Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas, AECA, 2002) . Costo de un servicio en relacin al nmero de usuarios Costo por tonelada de basura recogida Costo de la recogida de basura por usuario Costo por kilmetro de carretera construido Costo de la inspeccin por nmero de visitas efectuadas Costo del departamento de economa por habitante Costo del departamento de economa en relacin al presupuesto.
CUADRO 4 INDICADORES DE EFICIENCIA
Eficiencia/ Producto Medio Nmero de inspecciones/nmero de inspectores Nmero de expedientes resueltos por semestre/dotacin de personal en la tarea Tasa de variacin de casos ingresados por juez Tasa de congestin (nmero de casos registrados en el ao+pendientes inicio perodo) / Asuntos resueltos en el ao Fuente: Elaboracin propia. Eficiencia/Costos Medios Costo total programa becas/Nmero de beneficiarios Costo total inspecciones/total de inspecciones Costo total auditoria/nmero de auditorias Tasa de variacin anual del costo pblico por tipo de caso
39
. Para mayores detalles de factores antieconmicos con relacin a los inputs sealadas consultar AECA 2000 pgina 66.
67
RECUADRO 11 DIFICULTADES PARA MEDIR LOS INSUMOS Y PRODUCTOS EN EL DESARROLLO DE INDICADORES DE EFICIENCIA
Una de las principales dificultades en la construccin de los indicadores de eficiencia, est en que no siempre es posible desagregar los costos por cada una de las actuaciones que interesa medir. Una de estas situaciones es cuando el costo de un servicio pblico intervienen varios organismos de la administracin pblica. Por ejemplo en el caso de servicios que tienen externalizadas parte de sus funciones. En el caso de centros penitenciarios en Espaa, suelen formar parte del patrimonio histrico y la vigilancia exterior est a cargo de la guardia civil o de la polica autonmica (en las comunidades autnomas que tienen transferida esta competencia). El resto del costo del centro penitenciario es cubierto por la direccin general de las instituciones penitenciarias. 40 Otro problema referido al problema de la medicin de los insumos (inputs) tiene que ver con la falta de homogeneidad de los indicadores y sus referentes, especialmente lo relativo a los costos. Esta situacin implica que se tenga especial cuidado en la comparacin de los indicadores que tengan que ver con productividad media de las inspecciones de control, prestaciones mdicas, horas hombres en investigacin, etc. Fuente: Elaboracin propia.
8.
Economa
Este concepto se puede definir como la capacidad de una institucin para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus objetivos. Todo organismo que administre fondos, especialmente cuando stos son pblicos, es responsable del manejo eficiente de sus recursos de caja, de ejecucin de su presupuesto y de la administracin adecuada de su patrimonio. Indicadores tpicos de economa son la capacidad de autofinanciamiento (cuando la institucin tiene atribuciones legales para generar ingresos propios), la ejecucin de su presupuesto de acuerdo a lo programado y su capacidad para recuperar prstamos y otros pasivos. Otro tipo importante de indicadores de economa son aquellos que relacionan el nivel de recursos financieros utilizados en la provisin de prestaciones y servicios con los gastos administrativos incurridos por la institucin.
RECUADRO 12 EJEMPLOS DE INDICADORES DE ECONOMA
INDICADOR Aumento de costos por errores en contratos (Procesos) $ gastados a travs del sistema informatizado de compras / $ total de las compras (Procesos) Ahorros realizados en contratos y propuestas a partir del uso de tcnicas de innovacin de compras Porcentaje de recursos privados obtenidos respecto del gasto total en Museos Nacionales y Museos Regionales y/o Especializados Recuperacin de los prstamos de los Fondos Sociales Porcentaje de recuperacin del costo de los servicios Ingresos por venta de servicios/ Gasto total Fuente: Elaboracin propia a partir de Procurement Executives Association. Guide to a Balance Scorecard: Performance Management: Moving from Performance Measurement to Performance Management. Appendix E: Optional Acquisition performance Measures, www.professionals.pr.doe.gov y Direccin de Presupuestos, Chile www.dipres.cl.
40
Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas AECA (2000), Indicadores de Gestin para las Entidades Pblicas. Documento N16. Madrid.
68
9.
Calidad del servicio
La calidad del servicio es una dimensin especfica del desempeo que se refiere a la capacidad de la institucin para responder en forma rpida y directa a las necesidades de sus usuarios. Son extensiones de la calidad factores tales como: oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega de los servicios, comodidad y cortesa en la atencin. La calidad de servicio se puede mejorar por la va de mejorar los atributos o caractersticas de los servicios que se entregan a los usuarios. Entre los medios disponibles para sistematizar la medicin y evaluacin de estos conceptos se cuentan la realizacin de sondeos de opinin y encuestas peridicas a los usuarios, la implementacin de libros de reclamos o de buzones para recoger sugerencias o quejas.
CUADRO 5 EJEMPLO DE INDICADORES DE CALIDAD
Oportunidad Porcentaje de respuestas a los Parlamentarios dentro de los plazos acordados Porcentaje de reportes econmicos entregados en tiempo acordado Accesibilidad Nmero de localidades cubiertas por atenciones mviles Nmero de horas que la biblioteca est abierta fuera de las horas de trabajo Percepcin de usuarios Porcentaje de aprobacin excelente de los talleres de trabajo, por los participantes Porcentaje de usuarios satisfechos Nmero de usuarios satisfechos/ Total usuarios encuestados Precisin Porcentaje de contratos terminados por errores
Nmero de fallas reales/ Fallas programadas
Porcentaje de Poblacin con Nmero de usuarios Porcentaje de contratos necesidades especiales que satisfechos con el trato en con uno o ms errores son miembros activos de la la atencin/ Total usuarios encontrados por revisiones biblioteca externas Fuente: Elaboracin propia a partir de: Departamento de Administracin y Finanzas, Australia, Noviembre 2000; varios ejemplos de la rendicin de cuentas del SEV Uruguay, Indicadores de la Ley de Presupuestos de Chile.
Nmero de intervenciones con retraso/ Nmero de intervenciones totales
F.
Integracin de los indicadores de desempeo
El conjunto de indicadores que una organizacin defina debe facilitar el monitoreo y la evaluacin integrada de las dimensiones del desempeo: eficacia, eficiencia, economa y calidad y desde el punto de vista del proceso de produccin de los bienes y servicios. Los indicadores de desempeo debieran evaluar los diferentes mbitos de control o medicin del proceso productivo: insumos (inputs), productos (outputs), resultado final (outcomes), sin embargo esto por s solo no es suficiente. Por ejemplo, el desarrollo de indicadores de productos tales como nmero de inmunizaciones, nmero de viviendas construidas, nmero de operaciones realizadas, etc., por s mismos tienen escaso valor para la toma de decisiones, a no ser que se presenten relacionados respecto de cmo logran cubrir la poblacin potencial, con relacin a lo programado, pero esencialmente como logran contribuir a solucionar el problema hacia los cuales se dirige la accin pblica. Tal como ya se ha expresado, no siempre es posible desarrollar todas las medidas de desempeo que se requiere. Sin embargo lo importante es que el conjunto de indicadores den cuenta de las variables claves relacionadas con la misin, los objetivos estratgicos, los productos y aquellas actividades que para la entidad resulten significativas para la toma de decisiones. La interpretacin de las interrelaciones que se dan entre las diferentes medidas o indicadores de desempeo es un aspecto clave. Esto permitir evitar los efectos perversos que se generan a la hora de disear indicadores como por ejemplo:
69
Concentrar recursos y esfuerzos en aquellos indicadores que se lograron construir para demostrar su buen desempeo. Disminuir el efecto final que se espera con la intervencin pblica por no dimensionar adecuadamente el conjunto de medidas. Por ejemplo el aumento del nmero de raciones alimenticias, como cobertura nacional debe ir necesariamente aparejada de la mantencin del nivel de caloras por racin, as como el costo unitario a la cual se provee. De esta manera la evaluacin del desempeo de esta accin debe contener necesariamente variables tanto de eficacia, eficiencia, economa como de calidad. Los criterios comnmente usados para integrar los indicadores son: Desarrollar indicadores que cubran la totalidad de las dimensiones desempeo: eficiencia, eficacia, economa y calidad. En algunos casos se define una cuota mnima de indicadores de resultados intermedios o finales a ser desarrollados del conjunto de indicadores, y un porcentaje de indicadores de proceso. La Direccin de Presupuestos de Chile, establece que las instituciones presenten indicadores de proceso que no superen el 40% del total de indicadores. En el caso de Estados Unidos, Reino Unido y Canad, se seala la necesidad de generar indicadores de impacto de tipo cross cutting, es decir cuyos efectos dependan de la accin transversal de varias instituciones pblicas. En la mayor parte de las buenas prcticas internacionales se seala la necesidad de mostrar la relacin entre los indicadores de proceso y su contribucin a los indicadores de resultado intermedio y final. En los siguientes cuadros se muestran indicadores desde la perspectiva del proceso productivo y de las dimensiones del desempeo:
70
CUADRO 6 41 PROGRAMA DE ALIMENTACIN ESCOLAR (PAE)

Etapa proceso productivo PROCESO DIMENSIONES DE DESEMPEO Eficacia Porcentaje de controles de laboratorios a concesionarios del PAE que no cumple con el estndar Gastos de administracin asociados al PAE/ Gastos Totales (*) Porcentaje de concesionarios del Programa de Alimentacin PAE que cumplen normas de calidad de la variable V6 (cumplimiento de Proyectos Tcnicos) Cobertura de alumnos (as) de Educacin Media del PAE Porcentaje de raciones del PAE que estn bajo los estndares mnimos de cumplimiento del Proyecto Tcnico Porcentaje de nios(as) y jvenes del Programa Puente beneficiarios del Programa de Alimentacin PAE42 Eficiencia Economa Gasto ejecutado PAE/ Gasto Programado PAE (*) Calidad
PRODUCTO
Porcentaje de los usuarios del Programa de Alimentacin PAE que evalan con nota superior o igual a 5,5 la comida entregada por el PAE
RESULTADO Resultado Intermedio
41
. Ejemplo extrado de los Indicadores de Desempeo de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, del Ministerio de Educacin de Chile (las frmulas de clculo y mayores detalles consultar www.dipres.cl/control_gestion/indicadores.asp). Para fines de mejor ilustracin del ejemplo se han incorporado otros indicadores sealados con *, los que han sido adaptados de otros ejercicios. 42 . El Programa Puente es un programa de intervencin integral diseado para dar apoyo psicosocial a familias que viven en condiciones de extrema pobreza. La metodologa implementada por el programa promueve en la familia el desarrollo de acciones para el mejoramiento del estndar de vida y la integracin a la red de beneficios y servicios sociales que existen a su disposicin.
71
CUADRO 7 INDICADORES PARA LA FUNCIN MUNICIPAL DE SANIDAD

Etapa proceso productivo INSUMOS Monto de las horas de trabajo del departamento Presupuesto del departamento N de vehculos PROCESOS Empleados hora por tonelada de desechos recolectados $ gastados por milla de nieve removida PRODUCTOS N de toneladas de desechos recolectadas Millas de caminos limpiados N de usuarios atendidos Porcentaje de calles limpias (medidas por encuestas peridicas de inspeccin visual de los ciudadanos) Fuente: A brief guide for performance measurement in local Government National Center for Public Productivity. Rutgers University. 1997. RESULTADOS Dimensiones del desempeo Eficacia Eficiencia Economa Calidad
72
CUADRO 8 PROGRAMA DE CAPACITACIN LABORAL

Etapa proceso productivo INSUMO Contratacin de profesores Arrendamiento de salas Equipamiento computacional Supervisiones realizadas a los cursos/ Nmero total de supervisores Nmero de talleres Costo de cada de capacitacin taller/ Nmero de realizados / Nmero participantes de talleres de capacitacin programados Nmero de trabajadores participantes activos de los cursos /N de participantes inscritos Tasa aprobacin alumnos participantes del programa Intermedio Gastos en capacitacin ejecutados a Junio del ao/ Gastos de capacitacin programados en el ao Instalacin de los equipamiento computacionales para capacitacin en los plazos acordados Porcentajes de trabajadores que asisten al curso y los evalan con nota superior a 5 DIMENSIONES DE DESEMPEO Eficacia Eficiencia Economa Calidad
PROCESO
PRODUCTO
RESULTADO
Porcentaje de trabajadores que logran nota mayor a 5 en la evaluacin de la aplicacin de sus competencias Aumento de productividad de los trabajadores en la tarea Disminucin de accidentes laborales de los trabajadores que aprobaron el curso.
Final
73
G. Construccin de Indicadores: 10 pasos bsicos

En el proceso de construccin de los indicadores de desempeo no existe un procedimiento tipo o una metodologa estndar, sin embargo se recomienda tener en cuenta una serie de pasos y requisitos que aseguren la coherencia del conjunto de indicadores que se construyan. El desarrollo de indicadores de desempeo en una institucin se justifica en la medida que stos se insertan a lo largo de toda la organizacin y permiten informar sobre los aspectos claves de la gestin y sus resultados. Como fue mencionado, el proceso de construccin de indicadores de desempeo lleva de manera inherente la implementacin de un sistema de control de gestin y de informacin para la gestin que permita hacer el seguimiento de las metas. Un requisito previo para la construccin de los indicadores y del sistema de control de gestin, es trabajar previamente sobre las definiciones estratgicas de la institucin. Lo anterior implica abordar un proceso de definicin y/o validacin de misin (principalmente cuando es la primera vez que se desarrolla el sistema de indicadores), de identificacin de los productos, los objetivos y las metas, cuyo cumplimiento ser medido y evaluado a partir del instrumental desarrollado con los indicadores. Abordar estos requerimientos no necesariamente implica redefinir la misin y las definiciones estratgicas de la institucin, si no plantearse los ajustes pertinentes para cumplir con la provisin de bienes y servicios a los usuarios y lograr los resultados esperados. A continuacin se describen los pasos sugeridos para avanzar en una construccin integrada de indicadores de desempeo, los cuales consideran adems las fases que le dan sentido al proceso que es la evaluacin y la comunicacin de los desempeos logrados. 1 Establecer las definiciones estratgicas como referente para la medicin 2 Establecer las reas de desempeo relevantes a medir 3 Formular el indicador y describir la frmula de clculo. 4 Validar los indicadores aplicando criterios tcnicos 5 Recopilar los datos 6 Establecer las metas o el valor deseado del indicador y la periodicidad de la medicin 7 Sealar la fuente de los datos 8 Establecer supuestos 9 Evaluar: establecer referentes comparativos y establecer juicios 10 Comunicar e Informar el desempeo logrado
74
1.
PASO 1: Establecer las definiciones estratgicas como referente para la medicin
Antes de comenzar a construir un sistema de indicadores es fundamental haber pasado por un proceso de planeamiento. Tal como se observa en el siguiente diagrama, los indicadores permiten conocer el grado de cumplimiento de los objetivos previamente definidos. De esta manera, una primera validacin que es necesario realizar es si las definiciones estratgicas bsicas de la organizacin estn bien formuladas: Misin, Visin, Objetivos Estratgicos, Estrategias y Plan de Accin.
DIAGRAMA 22 PLANIFICACIN ESTRATEGICA E INDICADORES La medicin del desempeo es parte de un largo proceso de planeamiento
Indicadores de desempeo
Misin
Objetivos
Cmo sabemos que llegamos?
Quines somos, qu hacemos y para quines?
Dnde queremos ir?
Cmo podemos llegar?
Estrategias
Fuente: Adaptado de Oregon Progress Board (2004).
2.
PASO 2: Establecer las reas de desempeo relevantes a medir
Las reas de desempeo a medir (eficacia, eficiencia, economa, calidad) surgen del anlisis de las variables crticas del proceso de produccin (insumos, procesos, productos, resultados) y que inciden de manera central en la generacin de los resultados esperados. Cmo identificar las reas relevantes o factores crticos? Los indicadores de desempeo en una organizacin estn presentes en toda la extensin del sistema de control de gestin, y como tal aportan a los tres niveles de decisiones de la planificacin: Estratgica, de control de gestin y operativa. Desde esta perspectiva los indicadores son los elementos fundamentales para la toma de decisiones directivas y para conversar sobre el comportamiento de las variables claves y estratgicas de la organizacin.
75
El tipo de indicador a construir depender de las variables (que son los aspectos relevantes) que es necesario monitorear para pronunciarse sobre los resultados esperados. En el ejemplo que sigue a continuacin, de un Instituto Nacional del Deporte, es posible identificar los aspectos relevantes a medir en cada uno de variables presentes en la Misin, Objetivos Estratgicos, Productos y Actividades. En el cuadro 9 se ejemplifica la identificacin de los aspectos relevantes en cada una de la cadena de objetivos organizacionales (Misin, Objetovos estratgicos y productos). Por ejemplo a nivel de Misin interesa monitorear los resultados que tengan que ver con el mejoramiento del estilo de vida. Por lo tanto necesitamos identificar una variable que se asocie al mejoramiento del estilo de vida con relacin al deporte. En este caso los especialistas sealan que un aspecto relevante asociado a esto es la variacin de la poblacin total que practica peridicamente algn deporte. Una variacin significativa de esta poblacin se producir en el mediano o largo plazo y la medicin de los resultados, requerir de una evaluacin de impacto que permita analizar la atribucin directa del programa43. En general la mayor parte de los indicadores de resultado final o impacto requieren este tipo de anlisis. Otro aspecto relevante a monitorear y evaluar relacionado con el objetivos estratgico, tiene que ver con el comportamiento de la poblacin objetivo del programa que impulsa la prctica peridica del deporte. En este caso no se refiere al impacto en la poblacin total sino en grupos de usuarios focalizados, como por ejemplo, adultos mayores, nios, poblacin en riesgo, etc. En esta situacin el aspecto relevante ser la prctica peridica del deporte pero de la poblacin objetivo inscrita en un determinado programa de deporte. En trminos de los productos, los aspectos relevantes tienen que ver con la capacidad del programa de ejecutar eficazmente sus servicios a travs del Programa de fomento de uso de la bicicleta, esto a travs de la tasa de variacin del uso de la poblacin beneficiaria. Otro aspecto relevante tiene que ver con la calidad del servicio provisto, el cual est relacionado con la ciclovaque construy el Programa para lograr con su objetivo. Otros aspectos relevantes que puede ser til monitorear a nivel de producto tienen que ver con la cobertura lograda de la poblacin objetivo del programa, etc.
43
. Puede ocurrir que existan otros programas u otros factores externos que incidan en el mejoramiento del estilo de vida a travs del deporte, como por ejemplo Programas desarrollados a nivel local, o impulsados por empresas privadas, etc. Lo que interesa es determinar si el programa pblico impulsado por el Instituto Nacional del Deporte, ha contribuido en forma determinante al cumplimiento de su misin.
76
CUADRO 9 EJEMPLO DE CONSTRUCCIN DE INDICADORES

Misin Promover en la poblacin en general estilos de vida activa por medio de la prctica peridica del ejercicio fsico, el deporte y la recreacin en todas sus manifestaciones, contribuyendo al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin Objetivos Estratgicos Practicas peridicas del ejercicio fsico Poblacin objetivo deporte recreacin Productos Programa fomento Uso bicicleta Uso bicicleta Tasa de variacin de usuarios programa con uso bicicleta (Poblacin beneficiaria programa usando Bicicleta ao n/Poblacin beneficiaria programa usando bicicleta ao n1)*100 Porcentaje de la poblacin que usa ciclova encuestada que declara 80-100% de satisfaccin/Total poblacin usuaria Ciclova encuestada Porcentaje de la poblacin objetivo (inscrita en el programa que prctica alguna actividad deportiva de forma peridica) Resultado intermedio (Poblacin participante programa deporte que practica actividad deportiva dos veces por semana/ poblacin inscrita programa) *100 Aspectos relevantes de medicin Resultados a nivel del estilos de vida activa de la poblacin Indicadores Tasa de variacin de la poblacin entre x aos que practica deporte en forma peridica Clasificacin Resultado final o impacto Formula (Poblacin que prctica deporte ao n/Poblacin n-1*100)
Aumentar las prcticas Deportivas de la poblacin
Producto/eficacia
Percepcin de Calidad de la ciclova
Porcentaje de usuarios de ciclova que declaran 80 y 100% satisfechos con la ciclova
Calidad
Otro ejemplo de identificacin de aspectos relavantes se presenta a continuacin en el caso de un: Programa de Reinsercin Social de Reos con Penas Alternativas a la Reclusin (Programa Laboral del Medio Libre, adaptado de una evaluacin de programas realizada para el Servicio Pblico responsable de ste que es Gendarmera de Chile.
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CUADRO 10 EJEMPLO DE CONSTRUCCIN DE INDICADORES (CONTINUACION)

Objetivos estratgico Contribuir a mejorar la convivencia social y seguridad ciudadana Aspectos relevantes Seguridad ciudadana Indicadores Porcentaje de beneficiarios reincidentes legales una vez egresados del programa Clasificacin Resultado Final Frmula No de beneficiarios intervenidos cada ao que reinciden legalmente despus del egreso del programa/ No de beneficiarios intervenidos cada ao)*100 (Nmero de beneficiarios intervenidos cada ao/Nmero de beneficiarios programados cada ao)*100 No de beneficiarios colocados cada ao/No de beneficiarios capacitados cada ao)*100 Nmero de beneficarios desertados cada ao/Nmero de beneficiarios ingresados al programa cada ao)*100 Resultado final (Nmero de beneficiarios colocados con un salario bruto promedio mensual sobre el ingreso minimo cada ao/Nmero de beneficiarios colocados cada ao)*100
(reinicidencia)
Insertar laboralmente a condenados a medidas alternativas a la reclusin y salida controlada al medio libre
Beneficiarios intervenidos efectivamente
Porcentaje de beneficiarario intervenidos respecto de los programados
Resultado intermedio
Colocacin efectiva
Porcentaje de beneficiarios colocados respecto de los capacitados
Resultado intermedio
Desercin
Porcentaje de beneficiarios que desertan del programa
Insertar laboralmente a condenados a medidas alternativas a la reclusin y salida controlada al medio libre
Nivel de remuneraciones percibidas por los beneficiarios
Porcentaje de beneficiarios colocados en un trabajo que perciben una remuneracin promedio mensual bruta sobre el ingreso minimo
Fuente: Elaboracin propia
Una pregunta comnmente formulada por los equipos de trabajo en la tarea de construir indicadores es Cuntos indicadores construir y de que tipo? Algunas buenas prcticas que ayudan a despejar estas preguntas: Los indicadores deben informar sobre las diferentes reas de la organizacin: estratgica, gestin y operacional. De forma evidente lo ms probable es que los indicadores de carcter estratgico y los ms relevantes del control de gestin sean los que se reporten a los rganos rectores tales como Ministerio de Hacienda, Planificacin para su uso en la toma de decisiones presupuestarias y/o de evaluacin de metas nacionales, sectoriales entre otros. El nmero de indicadores debe limitarse a una cantidad que apunte a lo esencial y que ayude a captar el inters de los diferentes usuarios a los cuales va dirigido.
78
El conjunto de indicadores debe cubrir las dimensiones del desempeo de manera integrada: eficiencia, eficacia, calidad y economa. Tal como se seal en el punto las medidas sobre los insumos (inputs) o productos (outputs) por s solos no tienen valor informativo para la toma de decisiones, necesitamos saber el costo por unidad producida (eficiencia, costo medio), la oportunidad de esa produccin (calidad), y si los recursos financieros estn correctamente ejecutados (economa). Los indicadores deben facilitar el conocimiento del desempeo de los procesos (resultados intermedios) para identificar los cuellos de botella, las demoras y tiempo de espera y el ciclo de maduracin del servicio (tiempo de resolucin desde el inicio de un trmite hasta su resolucin). La organizacin debe ser capaz de utilizar y controlar el nmero de indicadores construidos. Mucha cantidad de informacin puede volverse en contra de los propios usuarios de dicha informacin. Los indicadores deben informar sobre el nivel de avance y de progreso hacia el logro de los resultados finales. Tal como se seal anteriormente, los indicadores de resultado final o impacto tienen una resolucin a mediano y largo plazo. Por ejemplo, para saber si un programa de capacitacin laboral logra mejorar la calidad del empleo de la poblacin beneficiaria, lo ms probable es que habr que esperar dos o tres aos hasta que se produzcan los efectos esperados. Para poder evaluar dicho desempeo se debern aislar un conjunto de factores externos que pueden estar incidiendo en la variable estudiada que es el empleo de la poblacin beneficiaria. De esta manera estos resultados intermedios constituyen indicadores proxies, que posibilitan tener antecedentes sobre la eficacia y la oportunidad del producto final, o el impacto de la produccin. En el recuadro que se muestra a continuacin se observan algunos ejemplos de esta relacin entre indicadores de resultado intermedio y final.
79
CUADRO 11 INDICADORES DE RESULTADO INTERMEDIO Y RESULTADO FINAL

Resultado intermedio Porcentaje de trabajadores sin calificacin que egresan de un programa de capacitacin tcnica Porcentaje de participantes egresados de programa antidrogas con actitud crtica hacia la droga Porcentaje de familias pobres que inician una actividad empresarial con apoyo del programa de emprendimiento Porcentaje de disminucin de delitos X en regiones intervenidas criticas Porcentaje de poblacin objetivo vacunada contra la poliomelitis Fuente: Elaboracin propia. Resultado final Porcentaje de trabajadores sin calificacin egresados de un programa de capacitacin que consiguen un empleo permanente. Porcentaje de personas que no reinciden despus de participar en programas antidrogas Porcentaje de familias cuyas ingresos provenientes de emprendimientos alcanzan $XX Tasa de variacin de delitos X a nivel pas Tasa de incidencia e la poliomelitis
3.
PASO 3: Formular el nombre del indicador y describir la frmula de clculo
Una vez que estn definidos los aspectos relevantes que deben ser medidos, los mbitos y las cules dimensiones; corresponde construir cada uno de los indicadores. En esta fase debe establecerse el nombre del indicador y desarrollar las frmulas que permitirn calcular los algorirmos que darn los valores obtenidos por el indicador. El nombre del indicador debe ser lo ms ilustrativo posible sobre lo que se quiere medir, y la frmula debe permitir informar sobre los parmetros o variables que se estn midiendo: Debe ser claro, preciso y autoexplicativo Que cualquier persona entienda qu se mide con ese indicador Si se usan siglas o aspectos tcnicos, deben definirse en una nota explicativa Por ejemplo44: Porcentaje de aeropuertos que cuentan con sistema ILS Es fundamental en este caso incorporar una nota: ILS (Instrument Landing System) es un sistema de aterrizaje instrumental con que cuentan los aviones para aterrizar en condiciones de baja visibilidad. El nombre del indicador debe permitir identificar si su evolucin ser ascendente o descendente: En el ejemplo anterior mientras ms aeropuertos tengan ILS es mejor, por lo tanto, el indicador es ascendente. En general: Los indicadores de cobertura, focalizacin, accesibilidad, cumplimiento de programas de trabajo, etc. son ascendente. Los indicadores de tiempos promedio de respuesta a los usuarios son descendentes. Los indicadores que miden capacidad de utilizacin de recursos son ascendentes Los indicadores que miden errores son descendentes
44
. Jimnez, Roberto. Material Docente. Ilpes (2008).
80
Los indicadores que miden satisfaccin de usuarios son ascendentes Frmula de clculo La frmula de clculo es una relacin matemtica de las variables que deben entregar como resultado lo que dice el nombre del indicador. Los tipos de frmulas ms utilizadas en la construccin de indicadores: Porcentaje (proporciones) Tasa de variacin Razn o promedio ndices A continuacin se expondrn los casos ms frecuentes de frmulas con algunos ejemplos:
DIAGRAMA 23 EJEMPLO DE VARIABLES EN EL NOMBRE DEL INDICADOR
Porcentaje de solicitudes respondidas respecto de las solicitudes ingresadas
Variables Numerador
Variable 1: Solicitudes respondidas
Variable 2: Solicitudes ingresadas
Denominador
Ingresadas
Respondidas
Fuente: Armijo, M, Jimnez. R Presentaciones sobre Indicadores de Desempeo en el sector pblico.
81
DIAGRAMA 24 EJEMPLO DE INDICADOR DE PORCENTAJE 1.- Porcentajes (cobertura, focalizacin, etc.)
Razn entre dos variables con una misma unidad de medida
Numerador
* 100
=X %
Denominador Igual unidad de medida (personas Km, solicitudes, etc.) Fuente: Armijo, M, Jimnez. R. Manual 45, ILPES (2005) Presentaciones sobre Indicadores de Desempeo en el sector pblico.
82
DIAGRAMA 25 EJEMPLO DEL INDICADOR DE COBERTURA Porcentaje de cobertura en al atencin de adultos mayores (Total de adultos mayores atendidos/Total de adultos mayores del pas) * 100
Cobertura
Adultos Mayores del pas
Adultos Mayores atendidos
Fuente: Jimnez. R Presentaciones sobre Indicadores de Desempeo en el sector pblico. Material Docente ILPES. 2008.
DIAGRAMA 26 EJEMPLO DE UN INDICADOR DE FOCALIZACIN

Porcentaje de adultos mayores atendidos que se encuentran en situacin de extrema pobreza
(Total de adultos mayores atendidos que se encuentran en situacin de extrema pobreza/total de adultos mayores atendidos)*100 Focalizacin
Adultos mayores del pas
Adultos mayores pobres
Adultos mayores atendidos
83
DIAGRAMA 27 EJEMPLO DE INDICADOR DE TASA DE VARIACIN
Razn entre una misma variable pero en perodos diferentes
Variable ao t
-1
*100=
Variable ao t-variable ao t-1 *100 Variable ao t-1
Variable ao t-1
= X por ciento
Fuente: Armijo, M, Jimenez. R. Manual 45 ILPES (2005), y Presentaciones sobre Indicadores de Desempeo en el sector pblico.
DIAGRAMA 28 EJEMPLO DE TASA DE VARIACIN O DE CAMBIO

-1
Total exportaciones de miel ao t/total exportaciones ao t-1
*100
400 toneladas de miel exportada 2009 -1 375 toneladas de miel exportada 2008 1,0625 0,0625 +6,25 X 100
(Total exportaciones de miel ao t total de exportaciones en el ao t-1)/total de exportaciones en t-1*100
400 toneladas de miel exportada 2009 375 toneladas de miel exportada 2008 400 toneladas de miel exportada 2009 400-375=25 25/400=0,0625 x100 0,0625x100=6,25
Fuente: Jorge de la Fuente. Indicadores de Desempeo en la Matriz de marco lgico. ILPES 2009. Material Docente de cursos.
84
DIAGRAMA 29 EJEMPLO DE RAZN O PROMEDIO (TIEMPOS PROMEDIO, COSTOS PROMEDIOS)

Relacin entre dos variables con distinta unidad de medida
Numerador Denominador
Unidades promedio del numerador por cada unidad del denominador
Fuente: Armijo, M., Jimnez. R. Manual 45 ILPES (2005), y Presentaciones sobre Indicadores de Desempeo en el sector pblico.
DIAGRAMA30 EJEMPLO DE INDICADOR DE RAZN O PROMEDIO: TIEMPO PROMEDIO DE UNA SOLICITUD

Ejemplo Tiempo promedio de tramitacin de solicitudes
Tpo, solicitud 1+ Tpo. Solicitud 2+..+Tpo. Solicitud n Total de solicitudes tramitadas
Sumatoria de tiempos de tramitacin de cada solicitud/ Total de solicitudes tramitadas= tiempo promedio por solicitud Fuente: Armijo, M., Jimnez. R. Manual 45 ILPES (2005), y Presentaciones sobre Indicadores de Desempeo en el sector pblico.
85
DIAGRAMA 31 EJEMPLO DE INDICES

Promedio anual de remuneraciones ao t+1:5885
ndice ao t+1: (Valor ao t+1/valor ao base)*100
=(5.885/5.000)*100=117,7 Valor ndice: Ao t+1 =117,7 Ao t =107,0 Ao base =100,0
4.
PASO 4: Validar los indicadores aplicando criterios tcnicos
La aplicacin de los criterios de validacin apunta a contar con un conjunto de indicadores balanceados, que permitan satisfacer los requisitos tcnicos y las necesidades de informacin de los usuarios. Existen mltiples criterios que se recomienda tener en cuenta a la hora de seleccionar los indicadores que finalmente sern parte del sistema de monitoreo y evaluacin. Un chequeo mnimo desde el punto de vista de su validez para la toma de decisiones y la rendicin de cuentas debera cumplir al menos con los siguientes: Estar vinculados a la misin Medir resultados intermedios y finales Ser mensurables Los datos deben ser vlidos y confiables Tener identificados a los responsables por su cumplimiento Estar dirigidos a prioridades que reflejen una gestin integrada (mbito de eficiencia, eficacia, calidad, economa) til para el personal, clientes internos y externos, interesados, y hacedores de polticas Otros criterios que complementan la validacin anterior son los siguientes:
86
CUADRO 12 CRITERIOS PARA LA VALIDACIN DE LOS INDICADORES

Criterio Pertinencia Descripcin Debe referirse a los procesos y productos esenciales que desarrolla cada institucin. La medicin de todos los productos o actividades que realiza la institucin genera una saturacin de informacin, tanto al interior de la organizacin como fuera de sta. Asegurarse que se estn midiendo los objetivos vinculados a lo estratgico. Cuando se trata de organizaciones que tienen ms de un producto o servicio, es conveniente desarrollar un conjunto de indicadores globales que represente su accionar estratgico vinculado a su misin Este criterio implica preguntarse cul es la unidad de producto (atenciones mdicas, asesoras legales, visitas inspectivas, etc.) medidas. Es fundamental procurar que dichas unidades de producto sean equivalentes entre si en trminos los recursos institucionales que consumen (horas hombre, cantidad de insumos materiales, etc.). 45 Los indicadores deben responder en lo fundamental a las acciones que desarrolla y controla la institucin o las variables del entorno que se vean afectadas directamente por esas acciones. No puede estar condicionado a factores externos, tales como la situacin general del pas, la labor legislativa del parlamento o la actividad conexa de terceros (pblicos o privados) La obtencin de la informacin para la elaboracin del indicador debe ser a costos que tengan correlacin con los recursos que se invierten en la actividad Digno de confianza, independiente de quin realice la medicin. En principio la base estadstica de los indicadores debe estar en condiciones de ser auditada por las autoridades de la institucin y examinada por observadores externos Existe una tensin entre ambos criterios se deben cubrir los aspectos ms significativos del desempeo (integrar todas las dimensiones del desempeo), pero la cantidad de indicadores no puede exceder la capacidad de anlisis de los usuarios, tanto internos como externos. Los indicadores deben ser de fcil comprensin, libre de complejidades.
Relevancia
Homogeneidad
Independencia
Costo
Confiabilidad
Simplicidad e integralidad
Contina
45
. Se debe procurar que sean de igual costo es un sentido amplio del trmino. Si no se da la equivalencia, para alcanzar las metas se tender a ejecutar slo acciones que demandan relativamente menos recursos, postergando o anulando las ms costosas o complejas, que a menudo son las que tienen un mayor impacto sobre la gestin institucional.
87
Cuadro 12 (a continuacin) Criterios para la validacin de los indicadores

Oportunidad Debe ser generado en el momento oportuno dependiendo del tipo de indicador y de la necesidad de su medicin y difusin Debe ser nico y no repetitivo Focalizado en reas susceptibles de corregir en el desempeo de los organismos pblicos generando a la vez responsabilidades directas en los funcionarios y el personal Su elaboracin debe involucrar en el proceso a todos los actores relevantes, con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos e indicadores resultantes. Esto implica adems que el indicador y el objetivo que pretende evaluar sea lo que ms consensual posible al interior de la organizacin
No - redundancia Focalizado en reas controlables
Participacin
Fuente: Manual 45. Indicadores de desempeo en el sector pblico.
5.
PASO 5. Recopilar los datos
Los datos pueden provenir de distintas fuentes46: Informacin contable-presupuestaria Estadsticas de produccin fsica, cargas de trabajo del personal Encuestas, estudios especiales Benchmarking, etc.
6.
PASO 6. Establecer las metas
Las metas expresan el nivel de desempeo a alcanzar y se vinculan a los indicadores, proveyendo la base para la planificacin operativa y el presupuesto. Las caractersticas principales de las metas son: Especifican un desempeo medible (se expresan en unidades de medidas, tales como porcentajes, kilmetros, das promedio, etc.) Especifica la fecha tope o el perodo de cumplimiento (trimestral, bimestral, anual, quinquenal, etc.) El establecimiento de las metas tiene cierta complejidad en la medida que se establece el compromiso por el desempeo esperado, el cual ser sometido posteriormente a un monitoreo y/o evaluacin. Desde esta perspectiva las metas deben cumplir con ciertos requisitos: Su establecimiento debe considerar diferentes parmetros (desempeo histrico, comportamiento del indicador en el pasado, lnea base, programas similares, estndares) Deben ser posibles de cumplir por la institucin con los recursos financieros, humanos, fsicos y tecnolgicos disponibles Su logro debe depender de la institucin (establecer supuestos) Debe ser realista y financiables, pero representar un desafo significativo. Deben establecerse para ser cumplidas en un plazo determinado
46
. Para mayor informacin consultar Bonnefoy, Armijo (2005).
88
Deben expresar claramente el mbito geogrfico que cubre Deben ser conocidas y acordadas con los ejecutores de las distintas reas (establecer los responsables por el cumplimiento) A continuacin se presentan los principales problemas detectados en el proceso de formulacin de metas y las consecuencias sobre la calidad de las mismas para el monitoreo y la evaluacin:
CUADRO 13 PROBLEMAS FRECUENTES EN EL ESTABLECIMIENTO DE LAS METAS
Problemas No existen o no se construyen los medios de verificacin Los supuestos no son pertinentes (se imputan aspectos que la institucin s controla) No existen datos disponibles para estimar la lnea base La institucin desconoce entidades similares estndares de Riesgo se sobre o subvalorar la meta Consecuencias La evaluacin (el juicio sobre el desempeo no es confiable) Las metas estimulan un desempeo poco innovador y desafiante
No es posible evaluar respecto de las mejores prcticas
Se desconoce la poblacin objetivo y potencial Subvaloracin de las metas frente a un ambiente punitivo de la evaluacin
La meta no permite monitorear el avance hacia el cumplimiento del objetivo (y por lo tanto no se pueden tomar decisiones adecuadas) Escasa utilidad para la toma de decisiones y mejora de la gestin
Trampa de la medicin: se muestra como resultados (y se hace) solo lo que se puede medir Fuente: Elaboracin propia.
No es posible avanzar hacia la mejora de los resultados relevantes para la organizacin y por ende para la ciudadana
7.
PASO 7: Establecer la fuente de los datos o medios de verificacin47
Las fuentes de los datos pueden provenir de: Registros de la institucin (posibles de auditar) Estadsticas oficiales Encuestas (realizadas por entes externos)
47
. Un detalle completo sobre los medios de verificacin y supuestos (pasos 7 y 8), vase Aldunate, Crdoba (2011).
89
8.
PASO 8: Establecer supuestos
Los supuestos son: Aspectos no controlables por la institucin Variaciones del tipo de cambio, o de determinados precios pueden afectar niveles de ingresos esperados, tarifas, etc. Aprobaciones de procesos por entes externos en la que hay probada posibilidad (norma o procedimiento externa) que puede alterar la programacin) Flujo de recursos internacionales, etc.
9.
PASO 9: Monitorear y evaluar
El monitoreo de los indicadores es el proceso que nos permite ir chequeando el comportamiento de stos en alguna frecuencia determinada, la cual puede ser mensual, trimestral, semestral, anual, etc. El proceso de interpretacin de los resultados logrados sobre la base del monitoreo realizado, es lo que nos permite evaluar, o sea decir si el desempeo se ajusta a lo programado, si es adecuado o no est dentro de los parmetros considerados. Este proceso de evaluacin ser el que finalmente me permitir tomar decisiones, comunicar e informar. a) Cmo interpretar los resultados? No hay una medida nica que demuestre por si sola el desempeo de la institucin, por lo que es fundamental contar con una combinacin de ellas. Esto, dado que ciertos indicadores pueden ser contradictorios entre ellos y es necesario asegurarse que el desempeo en su conjunto ha sido adecuado. Tal como vemos en el diagrama 31, si el objetivo es mejorar la cobertura de un programa de alimentacin no se puede lograr esto sin medir o monitorear otras variables tales como la calidad o la eficiencia.
DIAGRAMA 32 INTEGRALIDAD DE LAS METAS
Aumentar la cobertura del programa de raciones a un 55% de la poblacin escolar. Llegar a un costo promedio de $5 Alcanzar1000 caloras por racin
INDICADOR DE EFICACIA Poblacin escolar en Programa / poblacin escolar total
INDICADOR DE EFICIENCIA Costo promedio de las raciones: gasto total programa/nmero de raciones
INDICADOR DE CALIDAD * Caloras por racin. * Porcentaje de aceptacin de los escolares (encuesta)
90
b) Sobre lo planeado o presupuestado Esta referencia implica tener como punto de comparacin las metas que la organizacin establece. En este punto cabe recordar lo sealado respecto de la determinacin de metas: realismo en cuanto a que stas deben financiadas con los recursos presupuestarios sobre los cuales se est realizando la programacin, debe contener una expresin de mejora concreta (ya sea en eficiencia, eficacia, calidad o economa), para lo cual debe haber habido un proceso previo de discusin sobre que implica para la organizacin un buen desempeo, debe tener incorporado un componente de innovacin (previamente se debe haber analizado si es el mejor ptimo posible y si es mejorable a partir de incorporacin de una mejora de procesos, tecnologa, etc.). c) Respecto de otras instituciones similares o comparables Al comparar resultados con instituciones similares se debe tener especial cuidado en seleccionar una institucin que sea estrictamente semejante, en trminos de las variables que tienen mayor incidencia sobre el desempeo, tales como recursos, tecnologa, capacidades instaladas, rea a la cual se dirigen los productos, tipo de clientes, etc. En este punto quizs pueda ser conveniente someter la institucin o algn rea de sta a un proceso de benchmarking. Un uso frecuente del benchmarking es para la comparacin con jurisdicciones territoriales similares (ejemplo, departamentos de salud de varias regiones), con otras instituciones de otros sectores de similar tamao o complejidad (porcentajes de preinversin ejecutada del ministerio de vivienda y del ministerio de obras pblicas) y contra otras instituciones de otros pases (ejemplo, el costo unitario de recaudacin de las administraciones tributarias) Es importante considerar que el indicador por s solo no monitorea, ni evala, solo permite demostrar el comportamiento de una variable sujeto de medicin contra ciertos referentes comparativos. De ah la importancia de identificar contra que sern comparados los indicadores, punto que se detallar a continuacin. Programa: Alimentacin Preescolar Producto: Raciones Preescolares 1: Contribuir a mejorar la calidad del aprendizaje de la
Objetivo Estratgico poblacin preescolar
Objetivos Estratgico 2: Mejorar la talla de la poblacin beneficiaria Cuadro

Producto Raciones Preescolar es Indicador Porcentaje de atencin de cobertura alimenticia preescolar Frmula Nmero de preescolares que reciben racin en el pas/Total de preescolares con potencial de demanda Desempeo histrico 2 0 0 4 10 % 2005 2007 Metas 2008 2009 Logrado 2008 2009
10%
50%
70%
70%
70%
70%
La comparacin puede hacerse desde las siguientes perspectivas: El desempeo logrado con los aos anteriores, lo cual nos da cuenta que hay un esfuerzo importante por lograr una cobertura ms amplia a partir del 2005. Analizar las metas bianuales de 2008 y 2009, observando que el programa espera una continuidad en la mantencin de la cobertura.
91
Analizar las metas de cobertura promedio nacional identificando las diferencias con las zonas crticas. Sin embargo, en este caso la informacin entregada no proporciona antecedentes al respecto. Sin embargo se requiere informacin complementaria para un anlisis integrado del desempeo del programa: En base a estos propsitos de anlisis es que podemos determinar varios tipos de indicadores y evaluaciones que nos permita identificar el grado de contribucin a los objetivos, algunos de stos pueden ser:
Eficacia Porcentaje de Cobertura de atencin en reas crticas desde la nutricin Eficiencia Costo por Beneficiario Calidad Porcentaje de los beneficiarios que declaran estar muy a gusto con la racin (cantidad, sabor, etc.) Calidad Porcentaje de las raciones entregadas que estn en la norma internacional Economa Porcentaje de Centros Que proveen las raciones que tienen un nivel de ejecucin presupuestaria entre 95 y 100%
10. PASO 10: Comunicar e informar

La comunicacin e informacin del desempeo logrado, es un tema clave que est relacionado con la elaboracin de los informes tanto a los niveles directivos como a los Organos de Control Externo tales como Ministerio de Hacienda, Contralora, Congreso, o a los usuarios. Algunos elementos bsicos a tener en cuenta en los reportes de informacin de desempeo son los siguientes: La comunicacin de los resultados tiene que estar focalizada en los aspectos claves de la gestin con mensajes simples, directos y demostrables. El contenido de la comunicacin en lo posible debe ser educativo considerando las necesidades de informacin de los diferentes tipos de usuarios. La informacin debe ser entregada en reportes que tengan alguna periodicidad til para la toma de decisiones de los diferentes actores. Tal como se observa en la siguiente figura 29 diferentes tipos de indicadores pueden ser construidos para diferentes propsitos y responder a las preguntas bsicas del desempeo de toda la funcin de produccin.
92
DIAGRAMA 33 TIPOS DE INDICADORES Y USUARIOS POSIBLES

INSUMO PROCESO PRODUCTO RESULTADO INTERMEDIO Cmo cambian los comportamientos de los usuarios? RESULTADO FINAL Hay alguna mejora cambio en las condiciones iniciales?
Cuntos recursos se ocupan?
Cun bien se producen?
Qu bienes y/o servicios se producen?
I N D I C A D O R E S
Costos planilla Costos unidades de productos Nmero de funcionarios Licitaciones realizadas Actividades
Costos por vivienda Costos por kilmetro construido Tiempo de respuesta Fallo judicial Tiempo promedio
Nmero de viviendas Kilmetros construidos Resoluciones Sentencias judiciales
Porcentaje de viviendas con estndares de calidad en la norma Porcentaje de viviendas con entorno urbano mejorado
Disminucin del dficit habitacional Provincia X Porcentaje de usuarios que reciben vivienda declaran satisfaccin por calidad de entorno Tasa de variacin en la percepcin de los ciudadanos respecto de la justicia Porcentaje de reduccin de criminalidad Eficacia Eficiencia Calidad Presupuesto Sistema de informacin Directivo Organismo de Planificacin y Hacienda
Porcentaje de usuarios de tribunales que acceden a la justicia
T I P O
Insumos o Inputs
Eficacia Calidad Economa
Eficacia (Cobertura, focalizacin calidad)
Eficacia Eficiencia Calidad
U S U A R I O S
Sistema de informacin interna Entidades Contralora
Presupuesto (productos finales) Sistema de informacin Interna Productos Intermediarios
Presupuesto Sistema de informacin interna (Productos intermedios, Productos finales, no relacionados con
Presupuesto Sistema de informacin Directivo
93
8. Aplicacin de la planificacin estratgica y los indicadores de desempeo en el sector pblico
A.
mbitos de aplicacin de la planificacin estratgica
Gran parte de los pases de la regin tienen como tema de sus agendas gubernamentales el perfeccionamiento de los mecanismos de articulacin entre las prioridades nacionales, la asignacin de los recursos y la evaluacin de los resultados. En este contexto cobran relevancia los aspectos de la planificacin gubernamental a mediano y largo plazo y el uso de las metodologas e instrumentos que faciliten a los gobiernos materializar las prioridades gubernamentales con sus recursos presupuestarios, lo cual requiere contar con marcos de gasto plurianuales. Asimismo un tema de preocupacin es cmo se articulan las definiciones de carcter sectorial (educacin, salud, vivienda, empleo, etc.) en los ministerios (responsables por el diseo de las polticas y su implementacin), con la ejecucin de los programas y la provisin de bienes y servicios a la ciudadana48.
48
. Vase punto Los marcos fiscales de mediano plazo, en Hacia un Panorama de la Gestin Pblica. ILPES (2010).
95
Tal como se mencion, la planificacin estratgica es ms bien una herramienta que se ocupa a nivel de las organizaciones para el establecimiento de las estrategias que les permitirn alcanzar sus fines y como fase precedentes para el control de gestin. Sin embargo, en varias experiencias internacionales (Mxico, Colombia, Canad, Nueva Zelanda, etc.) se ha revalorizado la planificacin estratgica para apoyar los procesos de definicin de los Planes Nacionales de Desarrollo o la definicin de las prioridades y ejes estratgicos de desarrollo de mediano y largo plazo. Se observa que a nivel de Presidencia se aplican varios de los elementos de la planificacin estratgica, tales como construccin de visin, delimitacin de objetivos estratgicos, indicadores y metas para el seguimiento y monitoreo de las metas nacionales. El anlisis de escenarios complejos, relacionados con el entorno, as como la identificacin de las principales debilidades en las capacidades institucionales u otros elementos del mbito interno se utilizan como mecanismos de apoyo varios elementos de la metodologa de planificacin estratgica. Tambin en el mbito ministerial y como se vieron varios ejemplos a lo largo de este manual, la PE es utilizada para establecer los objetivos que sern parte de los compromisos de los Ministerios y/o Departamentos. La revisin de los planes estratgicos institucionales de los pases de la OCDE49 da cuenta de las siguientes caractersticas: Establecimiento de prioridades institucionales orientadas a comunicar a la ciudadana y grupos de inters los compromisos sobre los impactos esperados. Objetivos Estratgicos vinculados a las prioridades institucionales. Cada uno de los objetivos estratgicos establece indicadores de resultado final o impacto. Se establece una jerarqua de indicadores de resultado, los cuales se enmarcan en una estructura lgica que vincula indicadores de resultado intermedio, con los resultados finales o impacto. Esto permite ir monitoreando la capacidad de la institucin respecto de logros concretos en la poblacin objetivo. En este nivel programtico y de ejecucin, la preocupacin de la planificacin y de los sistemas de evaluacin se centra en cunto, y que condiciones se proveen los bienes y servicios a los usuarios.. Se establecen las responsabilidades y los gestores deben garantizar que los procesos productivos sean eficientes y eficaces posibilitando la provisin de los bienes y servicios bajo estndares de calidad. A continuacin se mencionan algunas experiencias de aplicacin de procesos de planificacin estratgica gubernamental. En el Treasury Board de Canad50 la metodologa de planificacin estratgica se utiliza a nivel de las mximas autoridades departamentales y sirve para articular las prioridades con el gasto pblico y como base para establecer los anteproyectos de presupuesto. Las principales caractersticas de este formato son: Se constata un esfuerzo de alineamiento entre una estructura global de prioridades a nivel de gobierno, con los planes de gasto de los Departamentos, las Agencias y se alinean con los impactos esperados a nivel de cada uno de los Programas. Las metodologas utilizadas se describen en reportes de carcter comprehensivo y simples de comprender por los diferentes actores interesados. El instrumento bsico que es parte del proceso presupuestario se denomina Reporte sobre Planes y Prioridades y existe la obligatoriedad de ser realizado por cada Departamento (Ministerio)
49 50
. Canad, Estados Unidos, Nueva Zelandia, Australia, Reino Unido. . http://www.tbs-sct.gc.ca/index_e.asp.
96
En Corea del Sur, se aplica la Planificacin Estratgica como herramienta a nivel macro en la identificacin de los desafos del largo plazo. Por ejemplo en la Visin 2030: 25 aos de largo plazo para su plan estratgico, el gobierno identifica los siguientes desafos de carcter interno: Bipolarizacin Bajas tasas de fertilidad, envejecimiento de la poblacin Disminucin del crecimiento en energa Cambio en las relaciones entre las Coreas Entre los desafos externos se mencionan: Aumento de la influencia de China en el mundo Globalizacin Informatizacin y nuevas tecnologas Los indicadores que comprometen los objetivos nacionales y sectoriales, son compromisos concretos por los cuales responde el gobierno en trminos de bienestar de la poblacin y se vinculan claramente con la asignacin de recursos presupuestarios. Se definen arreglos contractuales que exigen a las agencias el cumplimiento de la provisin de un determinado nmero de productos, los cuales deben especificar claramente como se vinculan con los resultados esperados a nivel institucional. Este arreglo contractual establecen tambin los montos se asignacin presupuestaria. Se distingue claramente lo que es una visin pas de largo plazo (al igual que en la planificacin en Corea, Reino Unido, Nueva Zelanda, etc.) que abarca un horizonte de ms de 10 aos, de lo que es la visin o el Plan de Gobierno. En el caso de Estados Unidos51, se observa que cada uno de los Departamentos establece a partir de su Misin un conjunto de Objetivos Estratgicos, a los cuales se le asignan objetivos de carcter ms especfico, que son de responsabilidad de un programa. Ejemplo: Departamento de Agricultura y Nutricin Objetivo Estratgico 1: Fortalecer la competitividad internacional de la agricultura americana Objetivo Estratgico 2: Fortalecer la competitividad y sustentabilidad de la economa rural y campesina Objetivo Estratgico 3:Apoyar el aumento de las oportunidades econmicas y mejorar la calidad de vida rural en Amrica Objetivo Estratgico 4: Fortalecer la proteccin y la seguridad de la nacin en el abastecimiento de la alimentacin Objetivo Estratgico 5: Mejorar la salud y la nutricin de la nacin Objetivo Estratgico 6:Proteger y fortalecer los recursos naturales de la nacin y el medio ambiente. Para cada uno de estos Objetivos Estratgicos se desarrollan objetivos ms especficos asociados al logro de resultados finales, es decir cambios en las condiciones o estado de los beneficiarios.
51
. http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/agency/005.html.
97
Para dichos efectos cada Objetivo tiene asociado un Resultado Estratgico, medido a travs de un Indicador de Impacto Clave. As, el Objetivo Estratgico 5: Mejorar la Salud y la Nutricin de la Nacin, establece como Resultado Estratgico: Cambios significativos en el Status de la nutricin nacional. El impacto o efecto que esperan obtener se expresa como: La reduccin y la prevencin del hambre a partir del mejoramiento del acceso de los Programas Federales de Asistencia en Nutricin Este impacto o efecto se mide a travs de los siguientes indicadores de desempeo, los cuales son de responsabilidad de los diferentes Programas que pertenecen al Departamento.
Indicadores de desempeo
CUADRO 14 PORCENTAJE DE INDIVIDUOS ELEGIBLE PARTICIPANDO EN EL FOOD STAMP PROGRAM
Lnea Base 2003: 55,6% de los individuos elegibles participando del Food Stamp Program (FSP), reciben el 65,4% de todos los potenciales beneficiarios. Meta 2010 68% de los individuos participando en el programa reciben el 65,4% de todos los potenciales beneficiarios
Fuente: http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/agency/005.html.
Objetivo Estratgico 5: Mejorar la salud y la nutricin de la nacin Objetivo 5.2: Promover hbitos saludables de comida y de estilo de vida Impacto clave: Hbitos de comida ms consistentes con la Gua de Dieta para Americanos 5.2.1 Indicadores de Desempeo: Porcentaje de Americanos con mejora en los hbitos de dieta 5.2.1 Porcentaje de beneficiarios del Programa WIC postparto que inician lactancia materna 5.2.3 Porcentaje de escuelas primarias y secundarias que ofrecen opciones de alimentacin consistente con la Gua de Dieta para Americanos Objetivo 5.3: Mejorar la gestin del Programa de asistencia nutricional y el servicio al cliente. La Planificacin Estratgica los Departamentos tienen una estructura metodolgica simple, que establece: Declaracin de la Misin Declaracin de la Visin Valores El Plan Estratgico contiene: Objetivos Estratgicos, los cuales se establecen en trminos de la programacin de las principales polticas y objetivos del Departamento. Se definen pocos y focalizados Objetivos Estratgicos (en este caso se han establecido seis objetivos). Existe una separacin entre el plan de gestin, con el detalle de las estrategias para el mejoramiento del capital humano, la tecnologa y la informacin, gobierno electrnico, gestin financiera, abastecimiento competitivo y presupuesto y la integracin del desempeo. Al plan estratgico se adjunta el detalle de la misin del rea y los planes de las agencias que estn siendo desarrollados para apoyar el Plan
98
Se desarrollan un conjunto de indicadores de desempeo que muestran el avance logrado hacia los objetivos y las metas. Cada indicador detalla la informacin de la lnea base y la meta de desempeo a largo plazo. Se definen tambin las estrategias y las actividades necesarias para alcanzar los objetivos estratgicos.
99
Conclusin
Las mejores prcticas de planificacin estratgica en el mbito pblico da cuenta que los pases utilizan esta herramienta como apoyo para el establecimiento de prioridades de poltica pblica y para el establecimiento de las definiciones estratgicas (misin, objetivos estratgicos, estrategias) que guan el proceso presupuestario. Los rganos Centrales (Presidencia, Primer Ministro, Hacienda, etc.) establecen lineamientos metodolgicos simples pero consistentes para que las entidades desarrollen la planificacin estratgica para orientar su gestin, elaborar sus planes y compromisos de desempeos vinculados al presupuesto. La mayor parte de los pases establece un proceso de acompaamiento y capacitacin de los funcionarios de los departamentos para la definicin de estrategias, indicadores y sistemas de monitoreo. El proceso de definicin de las prioridades gubernamentales y su asignacin a los sectores y departamentos es parte del proceso de definicin del proyecto de presupuesto. La orientacin del proceso de planificacin, monitoreo y evaluacin se centra principalmente en la definicin de indicadores que dan cuenta de los resultados finales o impactos, sin embargo la metodologa establece claramente la posibilidad de definir indicadores de resultado intermedio como valores de aproximacin a la medicin del resultado final o impacto. Los Objetivos a Nivel Nacional y Sectorial son pocos y realmente estratgicos. Se establece una pirmide de responsabilidades contractuales (existe gerencia para materializar los objetivos estratgicos) con objetivos e indicadores en cascada. Los Programas tienen un presupuesto relacionado con los objetivos estratgicos y los indicadores de impacto.
101
Por lo tanto, se evalan y se rinde cuenta pblica del avance de las prioridades a travs de indicadores de impacto o resultados compartidos (shared outcomes). En este sentido, los indicadores de impacto son desarrollados en el marco de compromisos de gestin pblica, donde existen responsabilidades respecto de su monitoreo y evaluacin. Existe la obligacin de definir con rigurosidad cul es el efecto en la poblacin objetivo y como el logro de la meta contribuye a solucionar al problema pblico para el cual existe el programa. La idea es que el indicador sea justificable y entendible para los usuarios. Se enfatiza la calidad de la informacin y las fuentes de los datos de la medicin, pueden ser las estadsticas nacionales, locales, encuestas especficas, estudios economtricos, los cuales son explicados con detalle, lo cual permite analizar la confiabilidad de los datos. Para el seguimiento y la comprensin de los indicadores, en la mayor parte de los casos se desarrollan notas tcnicas, anexos explicativos, etc., que permiten hacer el seguimiento del cumplimiento de las metas.
102
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104
Serie
manuales
Nmeros publicados
Un listado completo as como los archivos pdf estn disponibles en www.cepal.org/publicaciones
69. Planificacin estratgicas e indicadores de desempeo en el sector pblico (LC/L.3319-P), No de venta: S.11.II. G.38 (US$ 15.00), 2011. 68. Formulacin de programas con la metodologa de marco lgico (LC/L.3317-P), N de venta: S.11.II.G.36, (US$ 15.00), 2011. 67. Conteo intercensal de poblacin y vivienda (LC/L.3301-P), N de venta: S.11.II.G.22, (US$ 15.00), 2011. 66. Manual del usuario del Observatorio de Comercio e Integracin de Centroamrica, Jos Durn Lima, Andrs Yez y Mariano lvarez (LC/L.3289-P), N de venta: S.11.II.G.11, (US$ 15.00), 2011. 65. Gasto social: modelo de medicin y anlisis para Amrica Latina y el Caribe (LC/L.3170-P), N de venta: S.09.II.G.145, (US$ 15.00), 2010. 64. Metaevaluacin en sistemas nacionales de inversin pblica, Juan Francisco Pacheco (LC/L.3137-P), N de venta: S.09.II.G.113 (US$ 15.00), 2009. 63. Evaluacin de inversiones bajo incertidumbre: teora y aplicaciones a proyectos en Chile, Eduardo Contreras (LC/L.3087-P), No de venta: S.09.II.G.73 (US$ 15.00), 2009. 62. La economa de los ingresos tributarios. Un manual de estimaciones tributarias, Fernando R. Martn (LC/L.3047-P), No de venta: S.09.II.G.49 (US$ 15.00), 2009. 61. Gua metodolgica para desarrollar indicadores ambientales y de desarrollo sostenible en pases de Amrica Latina y el Caribe, Rayn Quiroga Martnez (LC/L.3021-P), No de venta: S.09.II.G.45 (US$ 15.00), 2009. 60. Directrices para la elaboracin de mdulos sobre envejecimiento en las encuestas de hogares, CELADE (LC/L.2969P), N de venta: S.08.II.G.81, (US$ 15.00), 2008.
El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@cepal.org.
Nombre: ................................................................................................................................... Actividad: ................................................................................................................................ Direccin: ................................................................................................................................ Cdigo postal, ciudad, pas:..................................................................................................... Tel.:.............................Fax:......................................E.mail:....................................................
105

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Planificacin estratgica e indicadores de desempeo en el sector pblico

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II. Aspectos conceptuales de la evaluacin del desempeo institucional1

Especificidad de la evaluacin en el mbito pblico

Vase Bonnefoy, Armijo (2005).

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Rentabilidad Social Costo-Beneficio

Fuente: Elaboracin propia.

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III. La Planificacin estratgica como instrumento de la gestin por resultados

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DIAGRAMA 1 CICLO DEL CONTROL DE GESTIN

Consideracin de nuevos productos y objetivos estratgicos

Componentes del proceso de planificacin estratgica

Mintzberg, (1994), Morrisey (1993).

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DIAGRAMA 2 FASES DEL PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA

Visin Valores de la organizacin, como espera ser reconocida, futuro deseado.

Anlisis del entorno y del medio interno

Cmo mediremos el desempeo logrado?

Indicadores de desempeo Para medir logros, evaluar y tomar acciones correctivas

Fuente: Elaboracin propia.

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IV. Requisitos de la planificacin estratgica en el mbito pblico

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Planificacin Alta direccin

Indicadores estratgicos: Resultado final o impacto Resultado intermedio

Nivel operativo Control de Actividades

Indicadores de gestin programacin. Insumos, productos e intermedios

Fuente: Adaptado de Robert Anthony (1998).

. El proceso de construccin de indicadores y su tipologa se aborda en el captulo 7.

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