O Colapso do Paradigma Liberal em Portugal (1880-1900): A Deriva Intervencionista e a Crise do Estado de Direito

Lus Aguiar Santos

As coisas so o que so; o nome no nos deve assustar, quando realmente os factos demonstram que Portugal vai rapidamente caminhando para a organizao social, que se chama socialismo de estado . No o lamento, porque estou plenamente convencido da justia e da verdade destas doutrinas. Augusto Fuschini (Cmara dos Deputados, 1888-06-22)

Este texto uma verso editada do captulo 7 de Santos (2004) e deve ser lido com o meu estudo sobre a crise financeira de 1891. Neste texto apresenta-se uma proposta de interpretao das duas ltimas dcadas do sculo XIX como o perodo de colapso do liberalismo portugus enquanto paradigma econmico e jurdico-poltico. So tambm exploradas pistas que permitem compreender os limites da vigncia do paradigma liberal em Portugal antes de 1880-1900.

1. O liberalismo econmico que nunca existiu e a deriva ultra-proteccionista e regulamentadora no fim do sculo XIX
A mobilizao da lavoura do Sul do Pas, em meados da dcada de oitenta, com o objectivo de conseguir o acoplamento da produo de trigo ao regime proteccionista, conduziu primeira de uma srie de mudanas que reajustaram esse regime a importantes transformaes externas, decorrentes da chamada Segunda Revoluo Econmica. O processo poltico que consagrou estas pretenses da lavoura tendeu a obscurecer o facto de ser o trigo, enquanto cultura, um problema regional e, enquanto produo comercializada e por essa via consumida no mercado interno, pouco mais que um problema lisboeta1. A conjuntura que ameaava a produo comercializada de trigo no ameaava igualmente toda a produo agrcola at porque, excepo da vinha, ela destinava-se essencialmente
1

Quanto a isto tenha-se presente o que diz Tengarrinha (1994a:73) relativamente aos finais do sculo XVIII e princpios do XIX: Quanto ao trigo, ele servia, sobretudo, para abastecer Lisboa. Em parte alguma das provncias era cereal importante na alimentao dos rurais. (...) Quem ganhava mais com o vinho no ia, de sua vontade, substitu-lo por trigo. Os proprietrios de herdades no Sul pretenderam mesmo durante muito tempo expulsar os colonos e arrendar as terras aos criadores de gado bovino, ovelhum e porcino, o que era contrariado pelo Estado, que queria fornecer Lisboa de trigo nacional e evitar a sua importao; porm, j ento, o trigo vindo de fora (do norte de frica ou da Siclia) chegava a Lisboa mais barato que o do Alentejo. 1

ao auto consumo dos produtores. O trigo tornou-se um problema poltico porque o colapso das vendas junto da moagem lisboeta ameaava deixar desempregados boa parte dos assalariados rurais e em dificuldades os proprietrios 2. A forma como o problema foi resolvido, primeiro com o recurso mecnico ao agravamento de tarifas na Pauta, e depois com a soluo original e supostamente provisria de regulamentao do comrcio de modo a obrig-lo a consumir toda a produo nacional destinada ao mercado, foi demonstrativa da capitulao do poder poltico chantagem da lavoura e da sua criatividade legislativa. O problema era haver trigo que a moagem no queria moer; o Governo e os legisladores no demoraram muito tempo (alguns meses) a decidir que a soluo era obrigar a moagem a mo-lo. Jos Luciano de Castro, autor confesso da soluo, at no parecia muito preocupado, ao contrrio do comerciante Casimiro Freire, se isso significasse violar as garantias da Carta Constitucional quanto liberdade de indstria: o Governo j no se limitava a lanar tributos sobre actividades iniciadas e desenvolvidas sombra destas garantias (o que no era viol-las), passava a impor condies e preos, a salvar grupos especficos e a limitar a actividade de outros: mas era sempre possvel encontrar precedentes, por exemplo no hbito de conceder monoplios para garantir rditos 3. Tratava-se apenas de, em nome da fora e da gravidade das circunstncias (ou da independncia da ptria em perigo, como preferira o congresso agrcola), ampliar estas prticas de duvidosa ortodoxia constitucional e liberal4. Pouco depois, questo cerealfera, veio juntar-se a questo financeira; tal como a primeira, era um problema estrutural mas que os acontecimentos no Brasil em 1889 e a agitao em torno do ultimatum inesperadamente precipitaram. Na sua origem estava um crescimento no sustentado das despesas pblicas pelo recurso ao endividamento e uma histria de inflao que alimentara um sistema bancrio vulnervel. Quando, em 1891, as poupanas e os financeiros estrangeiros se mantiveram afastados de novos emprstimos, e o pblico (temendo uma apropriao do seu ouro pelo Estado atravs da inconvertibilidade) acorreu aos bancos, o Estado teve de evitar a sua liquidao e a dos bancos pondo fim ao padro ouro e apropriando-se da prtica inflacionista; pelo caminho, dificultavam-se as importaes
2

Primeiro contra-factual: Uma reforma agrria feita pelo mercado? A impossibilidade de venderem a parte habitualmente comercializada da produo trigueira, teria levado os proprietrios a dispensarem o trabalho sazonal das ceifeiras; a parte da produo para auto consumo e pagamento aos trabalhadores rurais poderia ter-se mantido. No caso das herdades onde no fosse possvel investir noutras actividades como a pecuria (devido a descapitalizao, por exemplo), a falncia de alguns proprietrios poderia ter favorecido uma reforma agrria (feita pelo mercado) conducente a pequenas e mdias exploraes familiares que permitisse a continuidade do povoamento dos campos do Sul (se bem que com um rcio habitante/hectare sempre condicionado pelo clima e pelo solo). O fim do trabalho nas ceifeiras teria engrossado a emigrao para o litoral mas tambm, provavelmente, a conflitualidade social nessas zonas rurais e, talvez depois, nas cidades. No difcil imaginar que esta ltima consequncia fosse a que mais amedrontava os decisores polticos. Resta saber se as consequncias da legislao cerealfera ento adoptada, que impediu a queda do preo do po na zona urbana de Lisboa (que a mdio prazo ocorreria forosamente, com o preo em queda do trigo americano e o vigor dos sectores moageiro e panificador) no acabou por anular o efeito preventivo esperado: ou seja, resolveu-se um problema (nos campos do Sul) mas criou-se outro.
3

Era o caso clssico do monoplio dos tabacos: veja-se Mnica (1992) e Mata (1993:157-9). Ver as reflexes sobre a evoluo do regime constitucional oitocentista em Portugal infra no ponto 3. 2

porque o ouro, a partir de ento raro no mercado, passou a ser mais caro. Recorreu ainda exaco fiscal para tentar regularizar rditos e estancar o crescimento das despesas no sustentadas; o agravamento das tarifas da Pauta (a parte de leo dos rditos regulares) foi um aspecto importante dessa metodologia. Pelo caminho, reforava-se o proteccionismo alfandegrio e contentava-se a indstria fabril, que o vinha pedindo desde 1890. Impedido de pagar os juros devidos aos seus credores e assim afugentando ouro fresco da dvida pblica, o Estado via-se cada vez mais impossibilitado de regressar ao in the long run we are all dead do endividamento sistemtico e todos os gabinetes apareceram com projectos de agravamentos fiscais. Dias Ferreira no teve tempo de o fazer e a oportunidade coube dupla Hintze-Franco, que tinha to pouca vontade de governar com as Cortes como os gabinetes anteriores desde 1890. Esta evoluo econmica e poltica ps fim a um modelo de quarenta anos de alocao de recursos pelo Estado atravs de um crescimento no sustentado de despesas inspirado no iderio dos melhoramentos materiais dos herdeiros intelectuais do saintsimonismo5; a estes, j na dcada de cinquenta, se haviam oposto os representantes ortodoxos da tradio liberal, que sustentavam a precedncia da poupana sobre o investimento em estruturas de capital produtivo6. Este modelo, designado de saintsimonismo fontista por um dos mestres da Faculdade de Letras de Lisboa7, destinado segundo os seus mentores a abrir o Pas ao exterior, acabava afinal, na passagem da dcada de oitenta para a de noventa, a forar a um maior isolamento econmico, no podendo prescindir do proteccionismo tarifrio, da inflao e de esquemas de regulamentao econmica interna que preservassem vrios sectores das consequncias da evoluo tecnolgica e dos preos no mercado internacional. A causa desta aparente contradio era que o incio desta poltica de fomento dirigida pelo Estado e j antes ensaiada no cabralismo, se fizera no quadro de um regime proteccionista previamente existente e que estava a moldar uma estrutura produtiva desligada do mercado internacional (em termos de oferta produtiva), virada para a procura interna e adquirindo uma inflexibilidade notria que a incapacitaria de resistir a um ulterior desmantelamento deste regime sem altos custos de transio; e para impor esses custos ao parque industrial entretanto surgido no Pas era necessrio existirem sectores econmicos fortes com outros interesses em que o Estado se pudesse apoiar. E o que era evidente em Portugal no final do sculo XIX era que nem o Estado nem o grosso dos interesses econmicos organizados queriam (nem pensavam poder) desmantelar o
5

Sobre a influncia do saintsimonismo na difuso do iderio das obras pblicas (como caminhos de ferro) sustentadas pelo crdito, ver Hayek (1979:312-20) e, no caso portugus, a anlise no mesmo sentido de Saraiva (1977:213-31).
6

Veja-se a polmica entre os jornais A Revoluo de Setembro e O Portugus em 1853; neste ltimo, defendendo a posio ortodoxa, Alexandre Herculano, resumindo os receios devidos inverso do postulado que fazia as estruturas de capital produtivo advirem da produo de capital (poupana), escreveu: Defendemos a propriedade porque vemos aumentar irreflectidamente a despesa pblica, e j pressentimos a mo do fisco, entrando pela bolsa dos contribuintes, sufocar o desenvolvimento de riqueza dos particulares, que a riqueza do pas. (Herculano 1983: 343). O que ento se estava a comear a fazer era criar primeiro as estruturas no pressuposto que destas adviria depois a produo de capital; a economia privada, porm, no dava mostras de ter um ritmo de crescimento que sustentasse esses investimentos, assentando tudo na ideia de uma sbita acelerao desse ritmo.
7

Saraiva (1977:214). 3

regime proteccionista. Os caminhos de ferro haviam contribudo, sem dvida, para acelerar a unificao econmica, a formao de um mercado nacional, mas a riqueza assim colocada a circular mais e melhor crescia ao ritmo lento dos pequenos mercados protegidos. O que estava mais facilitado no era tanto a criao de riqueza mas a possibilidade dela se mover no interior do espao nacional, isto , at onde chegava a soberania fiscal do Estado portugus. Ora, sendo sobretudo a riqueza em circulao o objecto de exaco pelo sistema fiscal ento existente, tal movimento favoreceu bastante a apropriao de riqueza pelo Estado; por outro lado, o incremento das vias de comunicao diminuiu os custos de funcionamento da mquina administrativa do Estado atravs da movimentao de funcionrios, documentao e ordens de servio alm de permitir uma mais fcil e barata deslocao e abastecimento da fora armada dentro do territrio. uma ironia que Alexandre Herculano tivesse razo em 1853 quanto centralizao mas no tanto quanto absoro peninsular pelo ferro-carril; no h dvida que esta evoluo econmica oitocentista, baseada num regime proteccionista associado a uma acentuada interveno do Estado na alocao de recursos, unificou tambm poltica e administrativamente todo o territrio, substituindo (e com mais eficcia) a articulao do Estado atravs da velha rede paroquial da Igreja estabelecida. No final deste processo, era substancialmente mais barato ao Estado fazer-se obedecer em qualquer parte do territrio do que em qualquer outra poca desde os tempos do senhor D. Afonso I. A evoluo do regime poltico e a expanso da jurisdio da Administrao Pblica, tal como referidas no ponto 3. infra, iam de par com esta maior capacidade de aco do Estado sobre o territrio e a sociedade. Perante este cenrio, e na altura em que os decisores polticos e os interesses econmicos organizados davam forma ao processo de reajustamento de 1885-94, resta saber para onde estava a sociedade portuguesa a evoluir. E de que modo a Associao Comercial de Lisboa, representando as actividades econmicas mais ligadas ao exterior, o ajuda a esclarecer.

2. A fraqueza dos interessados numa economia aberta: o caso do comrcio de Lisboa

Nas duas ltimas dcadas do sculo XIX, a Associao Comercial de Lisboa reunia um conjunto de interesses muito ligados s funes do principal porto martimo do Pas na vida do espao econmico portugus. O comrcio importador de bens semi-trabalhados muito ligado a determinados negcios industriais, o comrcio importador de bens alimentares, de produtos manufacturados e dos mais diversos tipos de tecnologia, as actividades de importao, exportao e reexportao ligadas ao comrcio com o ultramar, os capitais investidos na navegao, o comrcio de exportao (nomeadamente de vinhos) e o meio da finana lisboeta. Os bens e a tecnologia importados, procurados por agentes econmicos em todo o espao nacional, tornavam as casas comerciais importadoras e os agentes de marcas estrangeiras autnticos distribuidores do melhor que a civilizao industrial tinha para oferecer ao consumo e aos produtores; atravs dos caminhos de ferro e de caixeiros viajantes encartados, a Provncia estava ligada a Lisboa, ao seu porto e a este comrcio. Quando as
4

necessidades oramentais do Estado ou de outros interesses se interpunham com maiores tarifas alfandegrias, no era s o comrcio importador lisboeta e a cidade que se ressentiam, era tambm uma constelao de empresrios compradores e consumidores fora de Lisboa. A obsesso da historiografia com os supostos efeitos nocivos do dfice comercial portugus tem obscurecido a funo fundamental deste comrcio no fornecimento ao mercado nacional de bens indispensveis reduo de custos de variadssimos processos produtivos e servios, ao barateamento e melhoria da alimentao e ao surgimento e desenvolvimento de novas actividades econmicas. esta realidade que est espelhada na negociao interna na Associao sobre a reviso de tarifas da Pauta em 1891-92 ou na reaco legislao cerealfera de 1888-89; o que nestes dois casos se observou foi que vrias actividades econmicas (e no meramente comerciantes importadores) percepcionaram claramente as dificuldades levantadas s importaes como lesivas dos seus interesses e das reas de mercado que serviam. A quase invisibilidade do comrcio de exportao na documentao da Associao neste perodo e a muito menor importncia que questes a ele ligadas tiveram, por comparao com o comrcio de importao, ajuda a esclarecer o modo como boa parte dos interesses representados na Associao se posicionavam no interior do regime proteccionista; esta ateno permanente aos interesses e actividades ligados e dependentes de importaes denota uma conscincia bvia da sua desvantagem estrutural no equilbrio tarifrio do regime, como observado no captulo 5 de Santos (2004). A aco da Associao estava, por essa razo, e pelo peso desses interesses no seu interior, muito orientada para minimizar (mas no tanto inverter) essa desvantagem. Composio do comrcio externo portugus em 19118 Importaes [%] matrias primas bens alimentcios bens semi trabalhados bens manufacturados 35,5 28,6 } 42.4 % 13,8 22,1 2,5 9,0 Exportaes [%] 19,3 71,7

Tendo em conta a composio das importaes portuguesas em 1911 (como observveis no quadro acima), e as contra propostas da Associao na negociao da reviso tarifria de 1891-92, era sobre os 42.4% de importaes representados pelos bens alimentares e semi trabalhados que este esforo de minimizao incidia; as contrariedades enfrentadas nessa tarefa eram, no caso dos bens alimentares, o interesse fiscal do Estado9 e, no dos bens semi trabalhados, a presso proteccionista de uma srie de agentes interessados na

8 9

Fonte: Federico (1992:274). Uma vez que as matrias primas (35.5%) eram a parte mais desagravada da Pauta (ver quadro no final da seco 5.4 de Santos 2004) e o nvel tarifrio das trs partes restantes no era muito diferente, os bens alimentares (28.6%) eram a maior fatia das receitas alfandegrias. 5

eliminao ou limitao da concorrncia10. Relativamente aos bens manufacturados, onde mais que no caso dos semi trabalhados, a presso proteccionista da indstria fabril se fazia sentir, era claro o fraco investimento feito pela Associao em tentativas de aliviar direitos; isto devia-se ao facto das actividades consumidoras de bens semi trabalhados (e produtoras de manufacturas) representadas na Associao darem mostras de terem idntico interesse ao da indstria fabril na proteco da produo interna de manufacturas. , alis, o que explica o facto de no haver nenhum sector produtivo aparentemente interessado no desmantelamento do regime proteccionista. O comrcio ultramarino e os investimentos na navegao, tambm representados na Associao e muito dependentes de uma bem visvel proteco sombra da soberania do Estado portugus na frica ocidental, eram outro influente grupo que no pretendia prescindir da participao no regime 11 . A Associao Comercial de Lisboa era, pois, um elemento participante e interessado neste arranjo poltico negociado das perdas e ganhos dos vrios sectores no equilbrio tarifrio da Pauta. A particularidade da sua situao, no entanto, advinha de uma maior conexo dos interesses nela representados ao movimento de importaes, quer como distribuidores quer como clientes, pelo que a sua atitude perante a lgica da substituio de importaes do regime era mais crtica e complexa que no caso da Associao Industrial Portuguesa ou da Real Associao Central da Agricultura Portuguesa. Se no caso dos produtos manufacturados essa diferena no era acentuada, j no caso dos produtos semi trabalhados existia uma conscincia diferente sobre as vantagens gerais de um desarmamento tarifrio; esta atitude era extensvel aos produtos alimentares de maior consumo e apresentou-se vrias vezes como um proteccionismo mitigado ou mais racional, no sentido de mais selectivo. Os ataques lanados pela Associao ao equilbrio tarifrio do regime diziam respeito precisamente ao carcter extremamente abrangente da proteco, concedida praticamente a toda e qualquer actividade existente e at a outras que se supunha poderem vir a existir. Mas, sob esta aparente proteco universal, havia forosamente sempre algum preterido: no caso da legislao cerealfera, a proteco parte comercializada da produo de trigo do Alentejo e do Ribatejo implicou que vrias actividades econmicas fossem inviabilizadas e que um sector (a moagem) evolusse num sentido (o da concentrao industrial) para o qual no era foroso ter evoludo em regime de livre concorrncia. Por outro lado, a preferncia poltica por determinados modelos empresariais, como por exemplo o da indstria txtil integrada de fios e manufacturas, implicou muito claramente que fossem prejudicadas ou eliminadas outras unidades de laborao. A rea econmica representada pela Associao Comercial de Lisboa (o comrcio, os servios e as actividades industriais no fabris), excepo talvez do comrcio ultramarino e da navegao, foi particularmente afectada pelo reajustamento de 1885-94. Mas nem o sector dependente dos materiais semi trabalhados importados nem o sector ligado ao
10

Ver seco 5.2. de Santos (2004).

11

A dependncia do sector financeiro foi claramente revelada pela ajuda prestada pelo Estado aos vrios bancos emissores no auge da crise de 1891, evitando a sua liquidao, e pela importncia dos ttulos da dvida pblica nos seus activos. Ver notas 284 e 298 em Santos (2004). 6

ultramar se colocavam fora do regime proteccionista. A oposio da Associao Pauta de 1892 justificara-se sobretudo para tentar minimizar os agravamentos tarifrios sobre os materiais semi trabalhados, no para defender qualquer via alternativa ao equilbrio tarifrio vigente nem sequer desvantagem estrutural nele tida pela indstria no fabril e pelas casas comerciais. Essa estratgia defensiva e minimalista, resultante da prpria heterogeneidade de interesses representados (que requereu vrias vezes negociaes internas), o que explica o timing de resposta, em geral lento, da Associao aos acontecimentos, numa altura em que o processo poltico de tomada de decises tinha tendncia para acelerar ou com maiorias obedientes nas Cortes ou com a actividade legislativa em ditadura.

3. A crise do estado de direito: fortalecimento do executivo para a gesto poltica dos interesses
O agravamento das dificuldades financeiras do Estado, impedido de substituir os aumentos de impostos internos pela receita clssica do endividamento, foi o principal elemento radicalizador da posio da Associao perante a evoluo do reajustamento. Embora a oposio legislao cerealfera e Pauta de 1892 fosse firme, no houve propriamente uma ruptura com o poder poltico nessas ocasies; observou-se mesmo, depois de derrotados os seus pontos de vista, uma tendncia para a desmobilizao e para uma adaptao nova situao. Os sucessivos projectos fiscais de emergncia dos vrios gabinetes que, ao conjugarem-se com estes reveses e com as dificuldades por eles criados aos negcios, convenceram a Associao em 1893 de que no era possvel ceder mais. O relatrio de 1892, apresentado na assembleia geral de 19 de Abril de 1893, dava conta de um pessimismo sem precedentes e declarava abertamente que a Associao no podia seno assumir inteiramente a sua misso, rompendo com uma neutralidade relativa s causas da decadncia de Portugal12; isto queria essencialmente dizer que a Associao no se podia dar ao luxo de continuar apenas a tentar influenciar as decises polticas pelos comedidos mtodos habituais, mas que tinha de entrar ela prpria no campo dos polticos. O choque com o poder poltico, motivado por esta mudana de atitude, foi frontal e violento porque os hbitos polticos estavam tambm a sofrer uma rpida evoluo. No clima de crise poltica e financeira que se vivia desde 1890, a governao com as Cortes e com as praxes constitucionais aumentava em muito os custos de sobrevivncia de um gabinete sem uma maioria obediente pelo menos nos Deputados; Dias Ferreira no a teve e logo se sentiu tentado a conseguir uma dissoluo. Hintze Ribeiro e Joo Franco, conseguindo uma base heterognea de apoios com Fuschini e Bernardino Machado no gabinete, agiram com alguma facilidade mais pela crise do partido progressista do que por deterem uma maioria forte; mas a recomposio do gabinete e a resistncia dos interesses econmicos em finais de 1893 conduziu-os a organizar eleies e a promover candidatos que produzissem em 1894 uma cmara explicitamente fiel ao seu programa. Quando as Cortes reabriram, a oposio impediu-as simplesmente de funcionar e o Governo prescindiu delas. A incapacidade do regime parlamentar de dar garantias slidas de fiscalizao dos actos do executivo conduziam a oposio em minoria a atitudes de desespero que podiam chegar a
12

Relatrio (1892:4). 7

colocar em causa a prpria legitimidade do regime. A causa deste fenmeno foi a progressiva desvirtuao da lgica da separao de poderes com a transformao das Cortes, mais propriamente da Cmara dos Deputados, na sede simultnea do poder legislativo e do poder executivo. No esprito original do articulado da Carta, o Rei era a verdadeira sede do poder executivo e o verdadeiro fazedor de ministros, cuja aco seria fiscalizada pelas Cortes atravs sobretudo da competncia que estas tinham de definir o montante de recursos postos disposio do executivo; alm disto, tudo o que implicasse a necessidade de legislar estava-lhes exclusivamente reservado. Mas a prtica poltica esvaziou a monarquia dos seus poderes tericos e ligou a existncia do gabinete governamental a uma maioria que o apoiasse na Cmara dos Deputados; tratava-se de uma evoluo democrtica do regime que subvertia a separao de poderes ao fundir a capacidade da maioria da cmara baixa de legislar com a capacidade do executivo de governar. Os partidos polticos parlamentares, sobretudo nos moldes mais organizados da segunda metade do sculo, emergiram como o modus faciendi desta fuso de poderes13. De tal modo esta evoluo se imps que a independncia original da Cmara dos Pares, com poderes constitucionais para se opor aos Deputados (paralisando as suas iniciativas), foi anulada com frequentes fornadas14 que serviam para moldar a orientao partidria da cmara alta orientao dominante na cmara baixa. Deste modo, um modelo constitucional originalmente concebido para partilhar e at quase paralisar o poder, foi evoluindo para uma concentrao quase absoluta em gabinetes com apoio parlamentar, num regime onde nenhum rgo estava incumbido de se pronunciar com carcter vinculativo sobre a constitucionalidade da frentica actividade legislativa: o nico limite era a sano rgia aos actos legislativos mas a monarquia no existia para desempenhar essa funo. O que concorria para moderar esta tendncia absolutista do regime era a sua articulao eleitoral com uma constelao de notabilidades e influentes espalhada pelo Pas e com quem as fidelidades dos parlamentares tinham de ser negociadas, ou seja, os deputados sobretudo (eleitos em crculos uninominais na sua esmagadora maioria) no eram s dependentes dos partidos mas tambm de quem os fazia nas suas circunscries de eleio. Eles ou os seus aliados nas circunscries podiam negociar com o gabinete ou at juntar-se bancada da esquerda na cmara15. De qualquer modo, como se observou no perodo aqui estudado,
13

Os partidos como veculos do fortalecimento do poder executivo: Esta realidade o que pode explicar a incapacidade da I Repblica de resolver a crise das instituies representativas: a parlamentarizao do sistema ento ocorrida fortaleceu proporcionalmente o papel poltico dos partidos. A situao agravou-se tambm pelo facto da I Repblica ter gerado um sistema com um s grande e bem organizado partido, que fez o regime evoluir rapidamente para aquilo que era percepcionado por muitos como uma ditadura do Partido Democrtico; no admira que esta ausncia at da alternncia bipartidria tenha conduzido, em poucos anos, a oposio parlamentar e extra-parlamentar a adoptar uma estratgia insurreccional (com evidentes paralelos com a primeira metade do sculo XIX). O que estava em crise em Portugal era o enquadramento do governo representativo pelas garantias e regras disciplinadoras do Estado de Direito (ver infra nota 32); e o que o Estado Novo veio a fazer foi desligar da dependncia parlamentar o dilatado poder discricionrio do executivo.
14

As fornadas de pares no eram mais que uma exigncia feita ao Rei pela maioria poltica sada de eleies; uma vez iniciado o processo, cada vez que as maiorias se revezavam nos Deputados, tornava-se politicamente impossvel o soberano no as conceder: deixar inclume nos Pares a maioria anterior equivaleria a no deixar o novo gabinete governar. Contraste-se esta situao com a concepo que tinha do pariato Mouzinho da Silveira em 1832 (cf. Manique 1989:54).
15

Os deputados que apoiavam o Governo sentavam-se na direita do hemiciclo, os da oposio 8

vrios gabinetes dispuseram de maiorias disciplinadas em votaes muito importantes, chegando nessas situaes a conseguir usar mtodos, permitidos pelo regimento da cmara, de acelerao de debates e votaes, praticamente silenciando a oposio. Esta prtica era o que permitia ao Governo legislar at em ditadura, obtendo depois das cmaras um acto legislativo que o desresponsabilizava dessa obvia inconstitucionalidade, o bill de indemnidade16. Esta evoluo do regime poltico foi simultnea de uma outra, relativa aos conflitos entre o Estado ou a Administrao Pblica e os privados; em Portugal, como na generalidade da Europa continental, a construo jurdica do Estado rapidamente se desviou, quanto a esta questo, do ideal original dos grandes tericos oitocentistas do Estado de Direito liberal. Estes advogaram que nestes conflitos o Estado deveria ser considerado como um privado e estar submetido aos processos e s decises dos tribunais comuns, o que significava de facto a sua sujeio lei geral fiscalizada pelo poder judicial17. Mas os entraves que estes procedimentos colocavam aco do Governo e eficcia imediata das medidas adoptadas, foi levando expanso das competncias da Administrao dirigida por decretos, portarias e ordens de servio dos ministros, patente no caso j examinado dos chamados tribunais do contencioso fiscal, que mais no eram que apndices constitudos por funcionrios da Administrao investidos de poderes judiciais 18. Ao processo poltico de tomada de decises cada vez mais concentrado no executivo foi-se, assim, juntando a expanso da jurisdio de uma Administrao Pblica sem controle judicial a uma rea cada vez mais alargada da vida econmica e social.
sentavam-se esquerda.
16

Um caso paradigmtico da crise do regime constitucional: A este propsito, teve lugar na Cmara dos Pares, em Julho de 1890, uma interessante interveno de Barros e S sobre o bill de indemnidade que ento se discutia, a favor do gabinete de Serpa Pimentel. Declarou nessa ocasio este par: Ningum acredita que estejamos aqui fazendo alguma coisa de til ptria! Discutimos assuntos que j no dependem das nossas deliberaes. Aprovamos factos consumados, que no podem ser rejeitados! (...) No h exemplo algum em Inglaterra, nos ltimos dois sculos, desde a revoluo de 1688, e desde a publicao do bill dos direitos, de ter sido pedido, e menos concedido, um bill de indemnidade ao governo porque legislou por decretos, sem a interveno do parlamento. (...) Tm sido concedidos, algumas vezes, bills de indemnidade porque o governo violou o habeas corpus, porque no respeitou as garantias individuais, prendendo e conservando presos alguns cidados sem ordem ou mandado judicial, porque violou o domiclio, ou o segredo das cartas, mas porque legislou fora do parlamento isso nunca. (...) um crculo vicioso. O Rei faz os ministros, os ministros forjam os pares e os deputados, e com os pares e os deputados assim feitos, os ministros impem-se ao Rei! O Rei inviolvel pela constituio, os ministros so os responsveis. Mas como a responsabilidade s pode ser verificada pelos deputados, que so criaturas dos ministros, nunca essa responsabilidade se torna efectiva, nunca se realiza. Serpa Pimentel respondeu justificando a necessidade das medidas de excepo em determinadas situaes, afirmando que mesmo Peel em 1834, com respeito emisso de notas do Banco de Inglaterra, saltou por cima de leis e pediu depois um bill de indemnidade; mas, como notou Barros e S na trplica, saltar por cima de leis substancialmente diferente de legislar sem o parlamento. D.C.P. 1.7.1890:420-6.
17

Sobre esta doutrina do liberalismo jurdico oitocentista, veja-se Hayek (1990b). Dois dos mais ilustres defensores dessa doutrina em Portugal foram Silvestre Pinheiro Ferreira e Alexandre Herculano: ver Ferreira (1977) e nota 278 em Santos (2004).
18

Ver seco 2.1. em Santos (2004). 9

Ora, este fortalecimento do executivo afectou a posio do Estado enquanto administrador do regime proteccionista e, no clima de crise da dcada de noventa, contribuiu para suscitar um aproveitamento da elasticidade da arbitrariedade por parte dos gabinetes. A ausncia de mecanismos eficazes de contra poder legal e de fiscalizao criou um ambiente de desconfiana generalizada no Governo e, cada vez mais, no prprio regime; no admira que, para quem no estivesse no poder, a nica forma de fazer oposio fosse por vezes boicotar o funcionamento do sistema, contribuindo assim para provocar ainda maiores arbitrariedades. Esta derrapagem das instituies representativas em Portugal, tal como a crise financeira, haviam estado sempre iminentes no sculo XIX, mesmo nas dcadas seguintes Regenerao (1868-71 e 1876 foram pequenos ensaios); o que aconteceu no princpio da dcada de noventa foi que o fim do recurso ao endividamento sistemtico forou os gabinetes a virarem-se para a inflao, opo que teve desta vez e quase de imediato efeitos devastadores na economia. E medida que, por meio desse paliativo, a crise financeira do Estado se tornou numa crise econmica geral, o prprio poder do Estado sobre a sociedade aumentou de modo nunca antes visto; por meio do curso forado de 1891 e da emisso crescente de papel moeda, o sistema monetrio passou das mos do mercado para as mos do Estado, conferindo a este um controle efectivo sobre a economia. Embora os governantes conservassem neste perodo alguma conscincia dos males econmicos da inflao, o certo que o sistema de curso forado do papel moeda dava ao Estado e aos gabinetes uma autonomia financeira de facto que lhes permitia dispensar as negociaes com os interesses econmicos organizados quanto a opes econmicas, fiscais ou aduaneiras. Quando o Estado no controlava o sistema monetrio, a possibilidade de uma recusa dos contribuintes (que eram basicamente comerciantes e industriais) pagarem os impostos equivalia paralisao do poder poltico (a no ser que este usasse a fora para extorquir o metal). Os gabinetes anteriores a 1891 tinham encontrado na dvida uma margem de autonomia que era, apesar de tudo, menor: com erros polticos, os fundos podiam descer, a confiana dos investidores diminuir e as receitas cair. O papel moeda, porm, dava uma grande sensao de segurana e de impunidade. As ditaduras tornaram-se mais viveis que antes de 1891 e no admira, pois, que o gabinete Hintze-Franco pudesse sobreviver confrontao de 1893-94 com os comerciantes e os industriais, sobretudo se no hostilizado simultaneamente pelos interesses agrrios que tinham no pouca influncia na articulao eleitoral do regime poltico na maior parte do Pas 19.
19

Um contra-factual relativo tecnologia e s finanas pblicas: Macedo (1979) chamou ateno para a importncia do voto rural no sistema poltico anterior a 1910, que em grande medida condicionava as opes polticas; mas dizer que a viragem para a indstria, depois da crise econmica de 1891, veio reforar a presso das cidades ou que a sua racionalidade (do parque industrial) seria seleccionada pela livre concorrncia, processo que um Estado j rico pode comportar mas que acarreta atrasos para a correco dos erros, num pas como Portugal, de difcil acumulao capitalista (Macedo 1979:431) so ideias mais dificilmente aceitveis. possvel que se assista, no final de Oitocentos, a uma maior presso demogrfica nas cidades, mas no parece que Lisboa tenha ganho um protagonismo que no tivesse j (veja-se o modo como a questo do abastecimento de trigo cidade sempre interferira na legislao agrcola geral). Por outro lado, a ideia de que a indstria era um parente pobre das opes polticas do Estado no pode ser aceite se se tiver presente que um dos poucos meios de interveno econmica que o Estado detinha ento era a Pauta e esta, desde pelo menos 1837, estava orientada para a proteco s indstrias (quanto livre concorrncia, que no era exactamente o regime em que vivia a indstria portuguesa, como um processo caro relativamente a uma indefinida interveno racionalizadora do Estado, uma opinio do autor). Este texto identifica, no entanto, uma mudana 10

A tentativa feita em 1894, com a Cmara de Comrcio e Indstria de Lisboa, de recomposio das relaes do Estado com os interesses comerciais e industriais organizados revelou uma mudana tambm na ideologia econmica dominante. Enquanto em 1834, o surgimento espontneo da Associao Comercial de Lisboa fazia esta entidade aparecer como uma aliana de contribuintes que basicamente pretendia negociar com o Estado os termos e o quantum da exaco, no final do sculo esta viso crua da realidade e dos problemas estava a ser ultrapassada por ideias de cooperao em proclamados objectivos comuns entre os interesses econmicos e entre estes e o Estado. O ascendente ganho por este com a evoluo do regime poltico examinada acima, levava-o a posicionar-se j no como administrador de equilbrios mas como seu eventual condutor. O que estava no ncleo desta ideologia econmica era a concepo orgnica da realidade, que conduzia ideia de que as vrias actividades econmicas desenvolvidas no espao portugus constituam (ou deveriam constituir) um todo harmnico, integrado e auto suficiente. Que os limites desse todo correspondessem aos limites territoriais e populacionais do Estado-nao portugus o que indiferencia essa ideologia econmica da mundividncia nacionalista, isto , da compreenso do Estado-nao como uma comunidade de destino; em termos econmicos, isto implicava conferir ao Estado um papel ordenador da realidade econmica e usar os meios sua disposio para conseguir esse objectivo. esta concepo organicista da realidade econmica que est por detrs da ideia do dfice comercial como sinnimo de uma perda de recursos (representado na maior quantidade de moeda que sai) e de uma pauperizao geral do todo econmico orgnico20; ora, como a tentativa de explicao da crise financeira de 1891 sugeriu anteriormente, o excesso de importaes sobre as exportaes conviveu com o crescimento da riqueza geral, podendo at considerar-se que era sine qua non desse crescimento, j que equivalia para muitas actividades compra de oxignio que no mercado interno escasseava ou tinha preos proibitivos. Visto negativamente este recurso da economia privada s importaes, que de facto resultava como elemento disruptor da organicidade pretendida, era j patente no reajustamento de 1885-94 o favorecimento poltico da lavoura e da indstria fabril como unidades capazes de potenciar o crescimento orgnico da economia. Tratava-se j dos primeiros passos do arranjo designado, para um perodo

tecnolgica (do motor de exploso e da camionagem) e respectivo impacto no espao econmico nacional com enorme importncia nas dcadas seguintes s aqui estudadas; to importante que inspira reflexes contrafactuais: qual teria sido o comportamento da economia portuguesa sem caminhos de ferro (ou com substancialmente menos, no fazendo concorrncia navegao de cabotagem), sem o endividamento pblico para os levar a cabo e, dcadas depois, com a introduo do motor de exploso em grande escala, no pelo Estado mas pelos particulares, como ocorreu?
20

Sugesto de um terceiro contra-factual: importaes e crescimento: Tal viso relega para segundo plano a problemtica da criao de riqueza, a qual pode, na realidade, estar dependente de bens e servios importados mais baratos que os disponveis no mercado nacional. A importante questo de saber se um maior peso das exportaes na economia portuguesa poderia ter contribudo para o seu maior crescimento, foi explorada por Reis (1984), Lains (1986 e 1987) e, numa perspectiva comparativa, por Federico (1992); mas, igualmente importante, seria saber se uma maior facilidade de importar bens e servios procurados pelos agentes econmicos portugueses no teria contribudo (provavelmente ainda mais) para esse maior crescimento. 11

posterior, como aliana agrria industrial21. Para o comrcio e, em geral, para as actividades dependentes das importaes, as dificuldades j observadas no final do sculo XIX parecem agravar-se depois: o reforo do proteccionismo alfandegrio e o recurso do Estado inflao so tendncias que se mantero nas dcadas seguintes22.

3.1 I Repblica e Estado Novo: a persistncia da fraqueza dos interesses comerciais

Em Fevereiro de 1925, a Associao Comercial de Lisboa foi dissolvida pelo gabinete de Jos Domingos dos Santos depois de se pronunciar contra agravamentos fiscais; no ano anterior fora a principal impulsionadora da Unio dos Interesses Econmicos, que combatia os sucessivos agravamentos fiscais e aquilo que considerava ser a prepotncia e arbitrariedade do Governo em matrias econmicas e de fiscalidade23. O jornal O Sculo, ento seu porta-voz, foi o primeiro a fazer o paralelo com os acontecimentos de Janeiro de 1894. Haviam passado trinta anos e mudado o regime poltico mas a situao dos interesses representados na Associao dava mostras de pouco ter mudado; na verdade, o regime proteccionista pouco tinha mudado. Pouco depois, a Associao foi afastada da direco do movimento de protesto dos interesses econmicos e substituda por figuras ligadas lavoura e indstria fabril24; tal como acontecera em 1894 na aparente aliana com a Associao Industrial, a oposio aos aumentos de impostos era comum mas tudo o resto os separava. A lavoura e a indstria fabril, no seio do regime, tinham interesses convergentes e um destino comum. Mas a Associao Comercial de Lisboa continuava a no se encaixar bem nessa aliana a sua posio, condicionada por interesses mais ligados s trocas comerciais com o exterior, conduzia-a (e continuaria a conduzi-la durante o Estado Novo) a uma maior tenso com o arranjo poltico-econmico expresso no regime proteccionista portugus 25.

4. Uma leitura da asceno e da crise do paradigma liberal em Portugal (Da interdependncia da ordem de
21

Marques (1988). A passagem do proteccionismo regulamentao do mercado (incluindo prticas de condicionamento industrial) ilustrada por Clark (1951:xii): It is often, though not always, the case that while working for a limited market industries find their (long period) marginal costs below their average costs and therefore must have recourse to private monopoly or agreement in restraint of competition, or to public regulation, whereas if they were working for a wider market they would find their average costs lower and probably also their marginal costs higher (owing to the greater number of possible alternative uses for any particular piece of equipment or type of labour) so that it again becomes possible for normal competition satisfactorily to determine prices and output.
22 23

Ver Telo (1990). As edies do jornal O Sculo de 26.11.1924 a 30.5.1926 do conta das actividades da U.I.E., da adeso de inmeras associaes locais ao seu manifesto, sua organizao pelo Pas e aos diversos protestos contra a poltica fiscal de ento. Uma das principais exigncias do manifesto da U.I.E. em 1924 era governar dentro da Lei e submeter a aco dos governos majestade da Lei (ver SEC. 1924). 24 Telo (1990:169). 25 Trindade (1998) mostra a permanncia, nos anos trinta e quarenta, desta problemtica e da contestao da A.C.L., j depois desta ter sido enquadrada na estrutura corporativa do Estado Novo. 12

mercado, do Estado de Direito e do crescimento da riqueza)

Esclarecidas a lgica da posio da Associao Comercial de Lisboa perante o reajustamento de 1885-94 e as causas do fracasso dos seus intentos, h vrias ideias que importa sublinhar e leituras gerais que convm esboar. Desde logo, importante notar que a complexidade26 de um regime proteccionista tem consequncias polticas; este regime discrimina negativa e positivamente, s podendo articular-se a partir de um agente (o decisor poltico ou o governante) que possa decidir dentro de uma margem de arbitrariedade alargada. Uma pauta alfandegria de direitos especficos regularmente corrigidos um primeiro instrumento de aco mas que pode ser complementado por outros, como as quotas de importao, os monoplios e os regulamentos especficos (que podem impor princpios de condicionamento das actividades econmicas)27. Nos termos das reflexes e da terminologia proposta por Michael Oakeshott sobre a condio civil28, o regime s pode funcionar em tenso com uma ordem jurdica nomocrtica em que: (...) the terms of relationship are exclusively the rules of a practice which may concern any and every transaction between agents and is indifferent to the outcome of any such transaction: the practice of being just to one another.29 Isto porque: The laws of civil association (...) are not imposed upon an already shaped and articulated engagement; they relate to the miscellaneous, unforseeable choices and transactions of agents each concerned to live the life of a man like me, who are joined in no common purpose or engagement, who may be strangers to one another, the objects of whose loves are as various as themselves, and who may lack any but this moral allegiance to one another. Nor do they impose any such common purpose upon those who fall within their jurisdiction: they are not devices for engineering the promotion of a common interest. These laws are the sole terms in which cives are related.30
26

O termo aqui usado como em Corden (1979), para exprimir as consequncias complexas e imprevisveis da interferncia no mecanismo dos preos e na posio relativa dos agentes econmicos; este autor conclui que a teoria econmica tem claras dificuldades em acompanhar o conjunto de interferncias de um regime proteccionista sobre uma realidade extremamente complexa (o mercado e as relaes dos agentes econmicos no seu seio): We have broken out the straight-jacket of the orthodox two-sector general equilibrium model which has dominated trade theory for so long, and are beginning to face the complications and difficulties of the world of many commodities and of input-output interrelationships. (...) The simplest version of our model with its three crucial assumptions seems to focus on the relevant issues, though even with these assumptions it does not give complete answers. (Corden 1979:240; o itlico acrescentado). 27 Todos estes desenvolvimentos puderam ser observados na trama histrica acompanhada neste trabalho: as quotas de importao e a monopolizao no caso da legislao cerealfera, os regulamentos especficos com princpios de condicionamento no caso das padarias, da produo e comercializao de leos ou da pesca a vapor (ver, em Santos 2004, seco 5.3. para os leos e a pesca e para os restantes o captulo 3). 28 Ver em Oakeshott (1996:108-84) o ensaio On the Civil Condition. 29 Oakeshott (1996:128). 30 Oakeshott (1996:129). 13

A lgica mesma do regime o contrrio desta indiferena quanto aos resultados das relaes dos cives enquanto agentes econmicos; o regime prope-se partida orientar essas relaes de modo a alcanar determinados objectivos: por exemplo, usando deliberadamente determinados instrumentos de gesto31 para provocar distores de preos e de posicionamento relativo dos agentes econmicos no mercado de modo a conseguir uma progressiva substituio de importaes. O regime introduzia, assim, uma presso de sentido teleocrtico, para continuar a usar a terminologia de Oakeshott. Noutro sentido ia a reconstruo da ordem jurdica nacional no tempo do movimento de codificao portugus 32 , consagrando os princpios gerais enunciados por Oakeshott na passagem acima transcrita, pelo menos no que ao Direito Privado dizia respeito. Porm, tanto a evoluo do regime proteccionista como a do regime poltico (analisada no ponto 7.3. supra), do conta de uma realidade diferente no campo do Direito Pblico; neste caso, a prtica estava a manifestar uma tendncia fortemente contrria limitao da discricionaridade (e portanto da coero sobre os actos no especificamente proibidos pela lei geral). Cada vez mais se recusava o princpio da indiferena dos resultados emergentes das relaes dos cives enquanto agentes econmicos, postulando-se (e praticando-se) a arbitrariedade da interveno do poder poltico para orientar esses resultados: eis o que configura a tenso entre as tendncias nomocrtica e teleocrtica no funcionamento das sociedades, como diagnosticada por Oakeshott33. Esta tenso pode ser elucidada, no caso de Portugal desde 1834, pela simultaneidade da construo de uma nova ordem jurdica (liberal, isto , individualista) e da reconstruo da soberania (poltica) do Estado. Esta ltima reclamou instrumentos que no se coadunavam com a ortodoxia da primeira, ou a tiveram de ir sujeitando a vrias excepes que facilitassem uma maior eficcia das decises tendentes prossecuo dos objectivos polticos do Estado. Nos termos da teoria econmica do Estado proposta por Douglass C. North34, esta tenso explicvel do seguinte modo: a ordem jurdica individualista, sobretudo no que ao Direito Privado dizia respeito, foi entendida a partir de determinada altura como mais racional e capaz de maximizar a riqueza geral e, por esse meio, o rendimento fiscal do Estado; por essa razo, vrios grupos (mesmo de entre os privilegiados do Antigo Regime) a ela se converteram e investiram na sua implementao35. Como esta ordem
31 32

No sentido do ingls management. Marques (1993:180). Os grandes marcos deste processo so, alm do Cdigo Comercial em 1834 e dos Cdigos Administrativos de 1836 e 1842, sobretudo o Cdigo Penal de 1852 (que limita o poder discricionrio dos juizes atravs da consagrao do princpio nullum crimen sine lege e da proibio da interpretao extensiva e da analogia) e o Cdigo Civil de 1867, que coroa esta evoluo com uma viso individuocntrica do mundo do direito (Marques 1993:180-1). Sobre o pensamento dos juristas liberais portugueses que inspiraram esta viso individuocntrica, ver Teixeira (1983:59-78). 33 O direito, de um paradigma nomocrtico a um paradigma teleocrtico: Oakeshott (1996). de referir que a influncia em Portugal do krausismo e do positivismo jurdico na segunda metade de Oitocentos deve ser relacionada com as presses aqui observadas e tendentes substituio dos princpios jurdicos liberais no mbito do Direito Pblico: sobre o krausismo e o positivismo jurdico, que legitimaram no pensamento jurdico portugus a passagem de um paradigma nomocrtico a um paradigma teleocrtico, ver Teixeira (1983:79-110). 34 Ver seco 1.1 em Santos (2004). 35 Macedo (1977) capta magistralmente este processo de converso e investimento (nomeadamente da elite militar), ligando-o vontade de promoo dos indivduos e dos grupos que assim se originam; 14

jurdica pressupunha um Estado que fosse o seu garante, este continuou a ter plena legitimidade para reclamar o rendimento fiscal a favor das funes que desempenhava. Por seu lado, o proteccionismo imps-se porque os decisores polticos viram na interferncia deste no mecanismo dos preos e no posicionamento relativo dos agentes econmicos uma possibilidade de aumentar a riqueza geral (ou de preservar e fomentar sectores econmicos julgados a priori fundamentais para esse aumento, o que era o mesmo). A esta interferncia do regime proteccionista na alocao de recursos pelo mercado, juntou-se depois a interferncia dos melhoramentos materiais com a mesma justificao; para mais, com uma e outra interferncia, o Estado parece ter realmente potenciado a exaco fiscal sobre a riqueza geral e melhorado a eficcia da mquina administrativa. A acelerao deste processo, nomeadamente atravs da inflao, gerando uma crise que forou depois sua desacelerao (mas no liquidao), no precisa de ser aqui repetido36. O modo como o Estado, assim, reconstruiu a sua soberania parece ter limitado (ou mesmo feito recuar) a aplicao, rea do Direito Pblico, dos princpios consagrados na rea do Direito Privado (individualismo e cerco arbitrariedade)37. Nesta evoluo poltica, os interesses econmicos organizados foram parceiros do Estado nos arranjos requeridos pelo regime proteccionista, que funcionavam como desvios a uma interpretao literal das regras do jogo constitucional. Esta deriva permitia ao Estado aumentar e intensificar o seu poder interventor sobre a sociedade (para alm do esprito dos limites disciplinadores do cdigo de Direito Pblico) mas tambm conceder privilgios em troca de rendas (monoplios) ou angariar apoios polticos. Num regime representativo, porm, os prprios grupos de interesses organizados podiam investir no lobbying ou na sua entrada nas redes partidrias para acederem aos instrumentos polticos de deciso, utilizando a seu favor as prticas discricionrias estabelecidas pela evoluo pragmatista e negociada do regime poltico. Da que o Estado tenha diminudo os custos da reconstruo da sua soberania, em grande medida atraindo grupos organizados (capazes de actuar, na linguagem voegeliniana), que conseguiam, em troca, tambm diminuir os custos da conquista da proteco do Estado contra as incertezas da concorrncia e do mecanismo dos preos. O regime proteccionista, e o seu reajustamento de 1885-94, devero, pois, ser compreendidos luz desta evoluo geral, a qual estava longe de ser um caso isolado na poca38.
trata-se, alm do mais, de uma abordagem em tudo consentnea com a teoria econmica do Estado de North. 36 Ver seces 5.1 e 7.3 em Santos (2004). 37 Direito e poltica: um estudo de caso da subverso da ordem nomocrtica: Pode observar-se esse facto relativamente a uma das normas de Direito Pblico, o 23. do artigo 145. da Carta Constitucional, que estipulava: Nenhum gnero de trabalho, cultura, indstria ou comrcio pode ser proibido, uma vez que no se oponha aos costumes pblicos, segurana e sade dos Cidados. Trata-se de uma norma que objectivamente consagrava uma liberdade de empreender igual para todos os cives e sem outros limites que no a violao da moral, da integridade fsica e dos direitos constitucionais dos restantes cidados; o exerccio desta liberdade ficaria obviamente sujeito jurisdio dos tribunais (at por questes relativas ao cumprimento de contratos) mas no a ordens do Estado, mesmo que sob a forma de actos legislativos. Esta norma reflectia claramente os princpios que o processo de codificao consagrou no mbito do Direito Privado, mas evidente, nos processos de discusso e deciso das vrias fases do reajustamento aqui estudado, que a prtica poltica a contrariava. 38 A administrao faz a lei: o caso portugus contextualizado: North (1981:179-98) explora a 15

Resta saber at que ponto os perodos de instabilidade na sociedade portuguesa, depois da dcada aqui estudada de uma perspectiva particular, resultaram da maior ou menor capacidade do Estado e dos grupos de interesses organizados gerirem este arranjo e manterem-no em equilbrio, quer em face da escassez de recursos que o condicionava internamente, quer das conjunturas polticas e econmicas globais que nele forosamente influam. De qualquer modo, o estudo articulado dos aspectos econmico e poltico-jurdico do regime proteccionista nas ltimas dcadas do sculo XIX sugere, sem dvida, uma problemtica de continuidade no processo de evoluo da crise da monarquia constitucional at ao advento do Estado Novo, passando pela I Repblica e pela ditadura militar. Esta evoluo pauta-se pela crescente regulao do mercado interno a par do tambm crescente papel discricionrio do poder executivo, sendo clara a sua interdependncia no modus operandi do regime proteccionista. Os modelos constitucionais de 1911 e 1933 podem, neste contexto, ser lidos como tentativas de reajustamento do regime poltico a esta evoluo de longa durao que vinha estruturando o espao econmico portugus e, nele, o protagonismo do Estado na alocao de recursos. Se esta problemtica pode, assim, ser entroncada no tema da construo (ou reconstruo) do Estado em Portugal desde 1834, deve igualmente ser ligada ao tema (comparativo) do atraso econmico portugus. A interferncia do Estado (e, sua sombra, do regime) no mecanismo dos preos e na economia monetria, afectou as posies relativas dos agentes econmicos, de um modo que no foi certamente indiferente incapacidade do Pas de acelerar o seu crescimento econmico: que este est dependente, no de riquezas excepcionais do solo ou do gnio dos seus habitantes, mas do menor desperdcio possvel de recursos. Ora, durante toda a poca contempornea, o complexo poltico-jurdico e econmico aqui designado por regime proteccionista parece ter conseguido, com razovel sucesso, alcanar os objectivos que se propunha (unificao do mercado interno e seu desenvolvimento por meio da progressiva substituio de importaes ou de um desenvolvimento concorrencial que pretendia diminuir a necessidade de complementaridade ou dependncia relativamente ao mercado mundial) mas isto atravs de uma alocao dos recursos privados que os desviou de outras potenciais utilizaes. De facto, toda a teia de relaes entre os agentes econmicos, a estrutura empresarial e os investimentos, ficaram envolvidos numa regulamentao inspirada por um forte propsito de engenharia poltica; e esta era alternativa do potencial de eficincia da livre alocao de recursos pelo mercado.

evoluo neste sentido sobretudo no caso norte-americano, ligando-o aos problemas colocados pela fase tecnolgica inicial da Segunda Revoluo Econmica e prpria natureza do governo representativo: The pluralist control of the state which emerged from the struggle of workers, farmers and business groups has produced the desintegration of the earlier structure of property rights and replaced it with a struggle in the political arena to redistribute income and wealth at the expense of the efficiency potential of the Second Economic Revolution. (North 1981:185). Este processo requereu, no caso das sociedades liberais, transformaes como as ocorridas na jurisprudncia norte-americana desde 1892, concedendo poderes discricionrios ao executivo dentro de objectivos muito gerais definidos pelo legislativo, at deciso do Supremo Tribunal em 1911, no caso United States v. Grimaud, decretando que os regulamentos administrativos tinham fora de lei. 16

5. Fontes e bibliografia
CLARK (1951), Colin. The conditions of economic progress (1. ed. 1940). Londres: Macmillan & Co. Ltd. CORDEN (1979), W. M. The theory of protection (1. ed. 1971). Oxford: Oxford University Press. D.C.D. (1888-94). Dirio das Sesses da Cmara dos Senhores Deputados. Lisboa: Imprensa Nacional. D.C.P. (1887-92). Dirio das Sesses da Cmara dos Dignos Pares do Reino. Lisboa: Imprensa Nacional. FEDERICO (1992), Giovanni. El comercio exterior de los pases mediterrneos en el siglo XIX in Leandro Prados de la Escosura e Vera Zamagni (eds.), El desarrollo econmico en la Europa del Sur: Espaa e Italia en perspectiva histrica, pp. 269-92. Madrid: Alianza Editorial. FERREIRA (1977), Silvestre Pinheiro. Da independncia dos poderes polticos nos governos representativos (1844?) in Pinharanda Gomes (intr. e selec.), Silvestre Pinheiro Ferreira, pp. 83-7. Lisboa: Guimares & C. Editores. HAYEK (1979), Friedrich August von. The counter-revolution of science: studies on the abuse of reason (1. ed. 1952). Indianapolis: Liberty Press. ------- (1990b). Liberalism and Administration: the Rechtsstaat in Id., The Constitution of Liberty (1. ed. 1960), pp. 193-204. Londres: Routledge. HERCULANO (1983), Alexandre. Opsculos, tomo I: questes pblicas (poltica) (1. ed. 1873-1908). Venda Nova: Livraria Bertrand. LAINS (1986), Pedro. Exportaes portuguesas, 1850-1913: a tese da dependncia revisitada, Anlise Social, vol. 22, n. 91, pp. 381-419. ------- (1987). O proteccionismo em Portugal (1842-1913): um caso mal sucedido de industrializao concorrencial, Anlise Social, vol. 23, n. 97, pp. 481-503. MACEDO (1977), Jorge Borges de. Para o encontro de uma dinmica concreta na sociedade portuguesa (1820-1836), Revista Portuguesa de Histria, vol. 2, t. 17, pp. 245-62. ------- (1979). A problemtica tecnolgica no processo da continuidade Repblica Ditadura Militar Estado Novo, Economia, vol. 3, n. 3, pp. 427-53. MANIQUE (1989), Antnio Pedro. Mouzinho da Silveira: Liberalismo e Administrao Pblica. Lisboa: Livros Horizonte. MARQUES (1988), Alfredo. Poltica econmica e desenvolvimento em Portugal (1926-1959): as duas estratgias do Estado Novo no perodo de isolamento nacional. Lisboa: Livros Horizonte. MARQUES (1993), Mrio Reis. Estruturas jurdicas in Lus Reis Torgal e Joo Roque (coord.), O Liberalismo (1807-1890): Histria de Portugal (dir. Jos Mattoso), vol. V, pp. 167-81. Lisboa: Editorial Estampa. MATA (1993), Maria Eugnia. As finanas pblicas portuguesas da Regenerao Primeira Guerra Mundial. Lisboa: Banco de Portugal. 17

MNICA (1992), Maria Filomena. Negcios e poltica: os tabacos (1800-1890), Anlise Social, vol. 27, n. 116-7, pp. 461-79. NORTH (1981), Douglass C. Structure and change in economic history. Nova Iorque: W. W. Norton. OAKESHOTT (1996), Michael J. On human conduct (1ed. 1975). Oxford: Clarendon Press. REIS (1984), Jaime. O atraso econmico portugus em perspectiva histrica (1860-1913), , vol.20, n80, 1984, pp. 7-28. RELATRIO (1892). Associao Commercial de Lisboa: Relatrio da Direco apresentado na 1. sesso ordinria da Assembla Geral em 19 de abril de 1893 e Parecer da Commisso Revisora de Contas: 1892. Lisboa: Tipografia do Comrcio de Portugal, 1893. SANTOS (2004), Lus Aguiar. Comrcio e poltica na crise do liberalismo: a Associao Comercial de Lisboa e o reajustamento do regime proteccionista portugus, 1885-1894. Lisboa: Edies Colibri. SARAIVA (1977), Antnio Jos. Herculano e o liberalismo em Portugal (1. ed. 1949). Lisboa: Livraria Bertrand. SEC. (1893 e 1924-26). O Sculo. Lisboa. TEIXEIRA (1983), Antnio Braz. O pensamento filosfico-jurdico portugus. Lisboa: Instituto de Cultura e Lngua Portuguesa. TELO (1990), Antnio Jos. A busca frustrada do desenvolvimento in Antnio Reis (dir.), Portugal Contemporneo, vol. III (1910-1926), pp. 123-70. Lisboa: Publicaes Alfa. TENGARRINHA (1994a), Jos. Movimentos populares agrrios em Portugal, vol. I: 1751-1807. Mem Martins: Publicaes Europa-Amrica. TRINDADE (1998), Lus. O velho comrcio no Estado Novo in Histria, ano XX (nova srie), n. 3 (Junho), pp. 54-63.

18