David Solis Imprimir 10

UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA
Estudios con Reconocimiento de Validez Oficial por Decreto Presidencial del 3 de abril de 1981
LA CONSTRUCCIN SOCIAL DE LA EFICIENCIA EN PROGRAMAS DE DESARROLLO SOCIAL. EL CASO DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
TESIS
Que para obtener el grado de:
MAESTRO EN ANTROPOLOGA SOCIAL

Presenta
DAVID ALONSO SOLS COELLO
MXICO, D. F.
2008
A mis padres y hermanos. A mis viejos y nuevos amigos de todo el mundo. Pero, principalmente a Mariana y a Luca que son el inicio y el final de este trabajo. Milagros de vida, bendiciones de Dios. Sus miradas son slo la puerta a grandes cosas. A travs de sus ojos el mundo tendr sentido. Para ustedes, ste es mi legado.
Agradecimientos
El presente trabajo no pudo haberse realizado sin la participacin y apoyo de una gran cantidad de personas. Agradezco primero a mi familia por ser mi apoyo, aguantar mis histerias y por sostenerme moral, econmica y fsicamente. A mis padres por que sin ellos nada tiene sentido. A mis hermanos a los que me parezco, tanto como soy diferente de ellos. Gracias por sus enseanzas. A mis cuadas porque me conocieron cuando inici este viaje y porque las dos han hecho felices a mis hermanos. Principalmente a mis sobrinas ya que la vida recobr alegra y frescura desde que fueron tan solo una idea. Agradezco a mi extensa familia extensa. Primos y tos dan muestra de solidaridad, ejemplo de valores y una cohesin pocas veces entendida. Agradezco a mi Abuela porque es el inicio de todo y le agradezco por sus historias y por su vida. Agradezco a Techi por invitarme a trabajar en la Ibero, por ayudarme e impulsarme a trabajar, por ser su asistente y por darme la oportunidad de realizar esta investigacin bajo su auspicio. Son cinco aos de relacin altamente productivos personal, acadmica y profesionalmente por los cuales no tengo ms que sinceros agradecimientos. Le agradezco a la Dra. Carmen Bueno por su cercana y su fe. Por sus enseanzas, pero tambin por su capacidad de iniciativa y su filosofa de apoyo a los alumnos. Es usted un gran ejemplo de una maestra y no slo de una profesora. Agradezco a todos mis compaeros en estos cinco aos con los que compart distintas clases en Antropologa, Derechos Humanos, Diseo y Sociologa por sus discusiones y su fe. En ustedes he encontrado grandes amistades para siempre. A mis compaeros en las asistencias por su ejemplo, no slo les agradezco, les auguro un gran futuro. Le agradezco al personal del Departamento (en algn momento compaeros laborales), sin ustedes, su gua y su apoyo muchos, naufragaramos en la universidad. Le agradezco a Shantall y a Daniel por ese gran equipo que hicimos en las coordinaciones. A la seora Lila quien an insiste en convertirme en hombre de bien, a Anita por terminar de educarme y a Carmen por su amistad y buena vibra. Le agradezco a Don Ernesto pues con una gran sonrisa que contagia me vio trabajar todos los das. Le agradezco a mis profesores los cuales me ensearon toda una filosofa de enseanza que espero poder hacerle honor cuando me toque estar en el otro lado del pizarrn. Con especial cario agradezco a Roger puesto que fue un gran jefe que termin siendo un gran amigo y con quien hice un gran equipo. Le agradezco tambin Livia por hacerme caso y seguirme, por los sueos conjuntos que hemos emprendido y que hasta hoy compartimos en los mismos espacios a ver a donde nos lleva el destino. Le agradezco a Tania por ayudarme a pensar esta tesis y por ser mi mano derecha en tantos momentos en los que yo no poda salir avante. Tengo que agradecer a mis profesores y compaeros en la UAEM porque hoy estoy aqu gracias a ustedes, todo lo que he conseguido y ganado tiene su firma debajo. Espero me perdonen mi lejana; mi amistad es incondicional a pesar de ella. A mis hermanos del alma: Adriana, Nestor, Grako, Alejandro y Jacques espero cumplir con sus expectativas. Por ltimo agradezco a Dios, T sabes que esta me toc a m.
David Alonso Sols Coello
La construccin de la eficiencia en programas de desarrollo social. El caso del Programa de Apoyo Alimentario
NDICE
INTRODUCCIN El Programa de Apoyo Alimentario o PAL Racionalidad econmica en polticas pblicas Objetivo General Objetivos especficos La estructura de la tesis CAPTULO I Introduccin Antecedentes del estudio de polticas pblicas El contexto internacional Antecedentes de estudios sobre polticas pblicas focalizadas desde las ciencias sociales Propuesta para entender al PAL en el marco del anlisis de las polticas pblicas La definicin de un marco para el estudio de polticas pblicas La razn prctica Las estructuras de poder Comunidades interpretativas Estrategia metodolgica para entender al PAL Resumen CAPTULO II Introduccin Antecedentes de programas de asistencia alimentaria en Mxico Contexto alimentario de Mxico Historia del PAL como parte de una narrativa prctica La historia disfrazada del PAL La legalizacin del programa La relacin con Diconsa Las RDO y la normativizacin del programa La definicin de un campo de accin El nacimiento de una estructura de operacin Otros Procesos El punto de quiebre El cambio de estructura directiva Resumen CAPTULO III Introduccin La organizacin del programa El espacio de accin del PAL Descripcin de los espacios del PAL La operacin diaria La infraestructura de Diconsa Las percepciones y discursos dentro del programa Los tiempos del PAL La construccin de los indicadores administrativos 1 4 7 10 11 11 13 13 14 19 20 22 25 26 28 30 32 33 34 34 35 37 38 41 44 46 48 54 55 61 63 68 72 74 74 76 76 78 87 89 91 95 106
Tiempos extraordinarios en Diconsa Las estrategias de operacin (la organizacin como fuente de empleo) Resumen CAPTULO IV Introduccin La narrativa prctica Las racionalidades detrs de la narrativa prctica Narrativa histrica como un componente contra la adversidad La racionalidad formal como herramienta Compromiso y supervivencia Resolucin de problemas mediante una racionalidad prctica Organizacin informal y flexibilidad operative Las estrategias operativas que impulsa la narrativa 1.-Flexibilizacin burocrtica 2.-El control de los flujos de informacin 3.- La constitucin de un discurso de apoyo que permita la operacin 4.- El PAL y su relacin con agentes externos Resumen CONCLUSIONES El futuro del PAL La antropologa de las polticas pblicas BIBLIOGRAFA Documentos consultados Ligas electrnicas ANEXO 1 ANEXO 2 ANEXO 3
110 110 111 112 112 114 116 119 119 120 121 122 123 124 126 130 134 137 138 143 146 149 151 152
ndice de Cuadros e Ilustraciones

CUADRO 1 OBJETIVOS DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004 CUADRO 2 LINEAMIENTOS DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004 CUADRO 3 CARACTERSTICAS DE LOS APOYOS DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004 CUADRO 4 DERECHOS, OBLIGACIONES Y SANCIONES DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004 CUADRO 5 PROCESOS A SEGUIR PARA LA EJECUCIN DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004 CUADRO 6 AUDITORA, CONTROL Y SEGUIMIENTO DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004 CUADRO 7 MONTOS ASIGNADOS Y LA DISTRIBUCIN DE LOS HOGARES BENEFICIARIOS CUADRO 8 ASIGNACIN DE FUNCIONES EN ENTIDADES CON ESTRUCTURA PAL CUADRO 9 PROGRAMACIN DE RONDAS DE CAPACITACIN CUADRO 10 CIFRAS PRELIMINARES DEL AVANCE DE LOS INDICADORES DE RESULTADOS DE LAS REGLAS DE OPERACIN ILUSTRACIN 1 INJERENCIA DE LA ESTRUCTURA GUBERNAMENTAL EN LA OPERACIN DEL PAL ILUSTRACIN 2 ORGANIGRAMA DE DICONSA PARA EL AO 2007 ILUSTRACIN 3 ORGANIGRAMA DE LA DIRECCIN DE OPERACIONES EN 2007 ILUSTRACIN 4 RUTA CRTICA DE INFORMACIN DEL PAL Y DE SU ATENCIN 49 50 50 51 51 52 66 67 98 139
57 69 71 127
ndice de Abreviaturas
ASF CEGAP CIDE CIESAS COFEMER CONAPO DGEMPS DICONSA DIF FAO FONHAPO INCMNSZ INEA INEGI INSP LICONSA MICRORREGONES ONG ONU OPORTUNIDADES PAL PAR PEF PRD PROGRESA RDO SAM SARH SEDESOL SFP SHCP SNDIF SPP SRA UIA Auditora Superior de la Federacin. Cdula General de Afectacin Presupuestal. Centro de Investigaciones y Docencia Econmica Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social. Comisin Federal de Mejora Regulatoria. Consejo Nacional de Poblacin. Direccin General de Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales Distribuidora e Impulsora Comercial Conasupo. Desarrollo Integral de la Familia. Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentacin. Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares. Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Instituto Nacional de Salud Pblica. Leche Industrializada Conasupo. Programa para el Desarrollo Local Microrregiones. Organizacin No Gubernamental. Organizacin de las Naciones Unidas. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Programa de Apoyo Alimentario. Programa de Abasto Rural. Presupuesto de Egresos de la Federacin. Partido de la Revolucin Democrtica. Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Reglas De Operacin. Sistema Alimentario Mexicano. Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos. Secretara de Desarrollo Social. Secretara de la Funcin Pblica. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Sistema Nacional del Desarrollo Integral de la Familia. Secretara de Programacin y Presupuesto. Secretara de la Reforma Agraria. Universidad Iberoamericana.
INTRODUCCIN1
En los ltimos aos, el estudio de la poltica social se ha complejizado y se ha convertido en una subespecialidad de diversas disciplinas. Esta especializacin se ha intensificado con el desarrollo, a partir de los aos ochenta, de un nuevo modelo de desarrollo cuya finalidad es la atencin de sectores ms desprotegidos de la poblacin, a partir de la creacin de polticas sociales enfocadas en el ataque a la pobreza y sus condiciones estructurales. Las ciencias sociales no son la excepcin y han abordado este campo como juez y parte. A estas nuevas polticas subyace, por un lado, la bsqueda de eficiencia en el ejercicio de los recursos para cumplir con la atencin de los grupos de riesgo y, por otro, buscan explcitamente tener un impacto en los ndices de pobreza.2 Tras la implementacin de estos programas predomina un modelo racional que busca atender a grupos vulnerables mediante la implementacin de controles para evaluar su desempeo. Estos nuevos programas nacen como una respuesta a poblaciones desatendidas por las polticas pblicas caractersticas del periodo de la posguerra, las cuales buscaban un acceso universal a servicios como salud, educacin, infraestructura en comunicaciones, programas de vivienda, entre otros. Estas polticas universales se planteaban como respuesta gubernamental para cumplir una mxima de las polticas pblicas: la correccin de los fallos en el mercado. Asumiendo que el mercado presenta fallas, el Estado toma iniciativas para con sus ciudadanos y aplica correcciones para el sustento social de la poblacin. Este tipo de polticas buscaba impulsar la economa interna de los pases a travs de la creacin de sistemas de seguridad social. Sin embargo, con el paso de los aos los modelos universalistas de polticas pblicas resultaron complejos y costosos. Las implicaciones de estos sistemas universales
Esta tesis se realiz gracias al apoyo de CONACYT a travs del Proyecto Ciudadana y Polticas Pblicas. Una aproximacin desde la teora del intercambio en Antropologa con Nmero de Referencia: 53072. Proyecto responsabilidad de la Dra. Mara Teresa Mrquez Chang. 2 Las definiciones de eficiencia y eficacia se retoman del libro de Beno Sander, Educacin, Administracin y Calidad de Vida, Santillana, Buenos Aires, 1990, pp. 151-153. En este texto se define a la eficiencia como el criterio econmico que revela la capacidad administrativa de producir el mximo de resultados con el mnimo de recursos, energa y tiempo. Por su parte, la eficacia se define como el criterio institucional que revela la capacidad administrativa para alcanzar las metas o resultados propuestos, ver http://www.fceia.unr.edu.ar/ labinfo/facultad/decanato/secretarias/desarr_institucional/acreditacion_carreras_ingenieria/acreditacion_archivos_p df/a_Definicion_Beno_Sander.pdf, consultado el 15 de marzo de 2007.
llevaron a la creacin de burocracias poco eficientes y con altos costos para el Estado, que adems no eran necesariamente efectivos. Esta crtica llev a considerar polticas pblicas no universales, sino centradas en la atencin de grupos especficos, en especial aquellos con menores recursos. La gran diferencia con los programas de asistencia universal es el abandono de una relacin asistencialista entre el Estado y la sociedad civil. Esto quiere decir que sta deber tomar en sus manos su propio desarrollo y no slo depender de la ayuda estatal. Para determinar su impacto y sus niveles de eficacia y eficiencia, los programas se plantean bajo un eje de seguimiento de las polticas pblicas. Este eje est dividido en cinco pasos que, en realidad, slo son diferenciaciones conceptuales. Estos pasos son: diseo, implementacin, operacin, evaluacin y rediseo. Internamente, estos pasos permiten la creacin de flujos de informacin para que el programa se retroalimente con datos sobre impacto y operacin. Estos nuevos programas estn diseados para ser evaluados con la finalidad de mejorar y encontrar las mejores prcticas. Este tipo de programas han sido creados para llevar a cabo procesos de control de calidad con finalidades propsito de ser indicadores de la actividad gubernamental. Adems, en pases como Mxico, donde la corrupcin alcanza importantes niveles en la actividad diaria, el uso de fondos pblicos tiene que llevarse a cabo con sumo cuidado. Por ello, estos programas tienen que ser evaluados constantemente. Los programas focalizados se insertan en una corriente internacional que busca la reduccin del mbito de operacin del Estado, desbancando a las polticas universales como centros rectores de la atencin social. Estas reducciones son caractersticas del modelo econmico neoliberal, el cual busca la reduccin del papel del Estado en el control de la economa, es decir, en este modelo neoliberal el mercado se liberara eliminando el control estatal de servicios pblicos como salud, infraestructura, seguridad social, dando pie a convenios con empresas privadas o a privatizaciones de estos servicios. En Mxico, este proceso empez desde los aos ochenta, cuando frente a las crisis econmicas el Estado empez a restringir su participacin en varias actividades de seguridad social. De esta manera, las prcticas del mercado se trasladan a espacios pblicos aliviando la
carga administrativa del Estado, pero tambin dejando desprotegida la atencin a grupos en situacin de pobreza. Desde principios de los aos noventa se crea la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), enfocada en la atencin del desarrollo y progreso de estratos de pobreza que las polticas universales no haban logrado alcanzar y que, con la privatizacin de los servicios pblicos, se dejaran del lado por su alto costo de operacin, en comparacin con el bajo potencial de ganancia. Esta nueva secretara dio inicio a programas para la atencin de la pobreza a travs del Programa Nacional de Solidaridad, el cual sent las bases para una nueva relacin entre el Estado y los grupos de escasos recursos, donde el desarrollo no dependera de la accin estatal sino de una correlacin de fuerzas con la sociedad civil. Este programa tuvo modificaciones en los dos sexenios posteriores (correspondientes a los periodos presidenciales de 1994-2000 y 2000-2006), llamndose Progresa3 y Oportunidades, respectivamente. La importancia de estos cambios es que, a partir del nacimiento de Oportunidades, los programas sociales en Mxico empezaron a profesionalizarse y a desarrollar mecanismos de evaluacin que permitan su retroalimentacin. Adems, este programa se convirti en la joya de la corona del sexenio, bandera y modelo de las polticas pblicas: bien focalizado, eficiente, evaluable y con resultados, adems de un importante componente de gnero y significativos impactos en la pobreza, ya que atiende a cerca de veinte millones de personas. Cuenta tambin con altos niveles de satisfaccin de usuarios y un componente de corresponsabilidad, que impulsa el desarrollo familiar a partir de la obligacin de ciertas actividades por parte de los beneficiarios, como la educacin de los nios, la asistencia a clnicas de salud, entre otros. A partir de la consolidacin de Oportunidades se impuls un importante cambio en toda la poltica social del Estado: la obligatoriedad de la evaluacin de los programas sociales. Esta obligacin hizo que los programas sociales pasaran por momentos de rediseo para considerar sus evaluaciones desde su planteamiento. La importancia de las evaluaciones no est solamente en el flujo de informacin que se establece entre el impacto del programa y los diseadores; tambin establece un flujo de informacin hacia quienes toman las decisiones para definir los marcos de accin de los
Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), antecedente inmediato del Programa de Desarrollo Humano (Oportunidades).
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programas sociales. La continuidad de los programas se da solamente si se cumplen los objetivos y metas. La constante supervisin de los programas permite velar por las finanzas federales y, de esta manera, tomar decisiones pertinentes para que no se destinen fondos a programas que no se presentan como eficientes. El Programa de Apoyo Alimentario o PAL El Programa de Apoyo Alimentario (PAL) nace como una iniciativa del Poder Ejecutivo federal, a principios de 2003, para atender las necesidades de un sector de la poblacin que enfrenta condiciones serias de pobreza y marginacin. El objetivo del PAL es proporcionar una transferencia en especie (alimentos) para mejorar la salud y nutricin de las familias beneficiarias.4 Siguiendo el modelo de polticas pblicas de Oportunidades, el PAL busca atacar la pobreza alimentaria a travs de la entrega de un apoyo destinado a cubrir las carencias adquisitivas de la poblacin en situaciones de pobreza y marginalidad, definidas en el marco legal que le dio vida, sus Reglas de Operacin (RDO). Este apoyo pretende asegurar la ingesta calrica y el mejoramiento nutricional de dicha poblacin. Adems, al igual que Oportunidades, el PAL se propone impulsar el empoderamiento de gnero dando prioridad a las mujeres como beneficiarias y representantes familiares. Por ltimo, el PAL plantea tambin alejarse de un modelo asistencialista adoptando mecanismos de corresponsabilidad con la sociedad civil que atiende. Este mecanismo se dise cediendo la autoridad del programa, a nivel local, a un Comit de Beneficiarios, a travs de la implementacin de una organizacin que permita una relacin diferente con el gobierno, segn la cual desde oficinas centrales se disearan plticas y contenidos relevantes (higiene, salud, nutricin, entre otros), cuya informacin se replicara a travs de representantes autorizados por los mismos comits de beneficiarios. El inicio del programa se dio en septiembre de 2003, cuando se delinearon sus objetivos y estructura. Sin embargo, formalmente se empez a trabajar desde 2004, cuando se definieron las RDO y el programa tuvo identidad jurdica para operar. Tambin se formaliz una poblacinUniversidad Iberoamericana, Estudio de Evaluacin Externa del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. de C.V., Universidad Iberoamericana, Mxico, 2006.
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objetivo, centrndola en hogares de localidades con menos de 2 500 habitantes de alta y muy alta marginacin que no reciben beneficios de otros programas alimentarios del gobierno federal. Esta delimitacin en su campo de accin le permite enfocarse en una poblacin especfica por atender, aparentemente sin cruzarse con beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades o el Programa de Abasto Social de Leche de Liconsa5 Esta caracterstica hace que el programa tenga como beneficiarios potenciales a personas que se clasifican en situacin de pobreza extrema, en localidades donde Oportunidades , el programa bandera, an no ha llegado. El PAL pretende atacar especficamente la pobreza alimentaria de esta poblacin, pero tambin busca sentar las bases para una diferente relacin con el Estado a partir de la organizacin de la sociedad civil. De esta manera, el programa se considera como el inicio de una atencin del Estado. Sin embargo, a pesar de la intencin de apoyo, el PAL no tiene mecanismos de salida para sus beneficiarios. La salida de los mismos se da mediante los procesos de expansin de Oportunidades, el cual ha demostrado tener prioridad para la SEDESOL. En las evaluaciones externas se muestran cambios en el programa, que son resultado de reinterpretaciones de la organizacin y expresan cmo se ha modificado el PAL, desde sus inicios, para obtener mejores resultados y calificaciones en su implementacin. Estos cambios se dan a partir de las recomendaciones que el programa ha recibido de organismos externos como la Auditora Superior de la Federacin (ASF) y de las Evaluaciones Externas y de Impacto. Estas recomendaciones implican cambios en la estructura del programa y en la definicin de sus objetivos. Adems, tienen la intencin de corregir irregularidades en la exposicin de los datos ante los tomadores de decisiones. La estructura de decisiones que gua al PAL interpreta la informacin a travs de mecanismos de control que buscan acotarla y presentarla en trminos relevantes para los tomadores de decisiones. De esta manera, la propia organizacin del programa no slo tiene que luchar con los problemas que implican la creacin, implementacin y operacin del programa,
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Lechera Industrializada CONASUPO
sino que tambin debe traducir su operacin en trminos significativos para los tomadores de decisiones. De esta manera, gran parte de la organizacin del programa implica la creacin de documentacin necesaria para el programa. La implementacin del PAL se da a travs de las RDO las cuales contienen la mayora de los principios, objetivos y elementos institucionales de la poltica social, esto es, controles, manuales de operacin, reportes y evaluaciones deseables (parciales, totales, internas o externas), que buscan asegurar una planeacin e implementacin eficiente, eficaz, equitativa y transparente de los recursos pblicos, de acuerdo con la normatividad vigente que establece la rendicin de cuentas sobre el ejercicio de los recursos. Los pormenores del programa tienen que ser supervisados mediante reportes que deben hacerse ante instancias correspondientes, como el rgano Interno de Control, la Cmara de Diputados, la Cmara de Senadores, la Presidencia de la Repblica y la Sedesol. La periodicidad para entregar estos reportes se establece desde las RDO. El PAL es un programa que, internamente, genera una gran cantidad de informacin relevante para su operacin. Sin embargo, esta informacin tiene que readaptarse a las necesidades de supervisin de acuerdo con el nivel de jerarqua. La documentacin final para la rendicin de cuentas posee una lgica que no necesariamente corresponde a una racionalidad econmica, sino que tiene que ver ms con la supervivencia de la organizacin que con el cumplimiento de las metas. Esta disparidad hace de la situacin del PAL algo particular. Por un lado, debe de luchar con la disposicin oficial y con las tendencia en la creacin de polticas pblicas focalizadas, adems de lidiar con la obligatoriedad de presentar una matriz de marco lgico que vele por los intereses econmicos del Estado y que, en ltima instancia, imponga una racionalidad econmica mediante la cual el programa pueda ser evaluado incluso en su viabilidad. Por otro lado, el programa debe afrontar a una realidad administrativa con las particularidades contextuales de un programa que atiende a casi medio milln de personas6 y que, por la misma razn, debe implementar controles homogneos para una realidad que supera sus propias capacidades administrativas.
Un programa pequeo, si se compara con el potencial de atencin de Oportunidades.
Adems, el programa tiene que enfrentar problemas estructurales que son resultado de su propia historia y su situacin dentro de todo el aparato estatal enfocado a la atencin de la pobreza. El PAL fue creado de manera improvisada, con grandes problemas organizacionales y sin tener control sobre recursos estratgicos (econmicos y de atencin) que asegurasen la reproduccin de la organizacin. Los operadores del PAL son, entonces, los encargados de implementarlo, pero tambin de generar continuamente los discursos necesarios para su sustento. Es precisamente en estos discursos donde se crean los mecanismos que permiten la reproduccin de los parmetros de eficiencia, por un lado, y los fundamentos ideolgicos que permiten la operacin del mismo, por otro. La pertinencia del PAL se ha visto comprometida debido a las evaluaciones externas y de impacto, y a las recomendaciones hechas por las auditoras. Estos elementos de supervisin han ayudado a modificar el programa sealando sus puntos dbiles, pero tambin evidencian fallos en la construccin ideolgica necesaria para que el programa alcance sus metas numricas y pueda ser considerado como eficiente y efectivo. Racionalidad econmica en polticas pblicas Los problemas que presenta el PAL en la definicin y concrecin de un objetivo organizacional son un elemento constante en las polticas pblicas. Parte del discurso y de la ideologa que est detrs es la bsqueda de una racionalidad que sustente y d sentido al programa, planteado como eficiente y efectivo econmicamente, adems de viable. Sin embargo, como menciona Mosse, la intencin es tambin crear un discurso fuerte que sustente la operacin diaria del mismo programa (2004a y 2004b). No son pocos los antroplogos que han tenido que enfrentarse con estas disparidades discursivas entre una realidad determinada y los parmetros con que se busca interpretarla o comprenderla. No creemos que haya una racionalidad econmica universal de las polticas pblicas; sin embargo, sugerimos que su bsqueda forma parte de la realidad diaria del PAL. En el afn de objetivar las relaciones sociales que implica la creacin de un programa de poltica pblica, se hace evidente que estas mismas relaciones son de tipo poltico y que los resultados esperados, as como aquellos obtenidos, tienen una fuerza en s mismos que invita
precisamente a sealar y no olvidar sus componentes polticos. De esta manera, obviar la racionalidad poltica del programa como un todo, o los intereses dentro del mismo, al aislar una racionalidad econmica y reducir el accionar del programa a variables economtricas, no permite entender la complejidad de la operacin. Creemos que el PAL, ms que representar un caso atpico de polticas pblicas, puede representar un claro ejemplo de cmo se imponen intereses y narrativas contradictorias, y de como la racionalidad econmica no solamente forma parte del programa, sino que se convierte en una herramienta interna de bsqueda de la reproduccin organizacional. De esta manera, nuestra intencin es exponer cmo se llevan a cabo estos procesos de traduccin para ver cul es la racionalidad que se impone en el programa. Para hacerlo, researemos nuestra estancia de investigacin en las oficinas centrales de Distribuidora e Impulsora Comercial Conasupo (Diconsa), el rgano estatal encargado de la operacin del PAL. Durante la segunda mitad de 2007 se realiz una estancia de investigacin en las oficinas del PAL, en la Ciudad de Mxico. La estancia busc observar la operacin del programa y los flujos de informacin dentro del mismo. Durante este periodo se pudo tomar parte en algunas juntas y observar las dinmicas internas que se manifestaban a diario. Adems, se tuvo acceso a documentacin que sirve para monitorear internamente la informacin del programa. Documentacin que, por sus caractersticas de control y por su volatilidad, no siempre queda asentada en los archivos fsicos del programa. Esta documentacin, que es el resultado de los seguimientos diarios del programa, es documentacin incompleta para agregarse a los archivos. Sin embargo, permite hacer el seguimiento y control de la operacin; adems, es la fuente para la rendicin de cuentas. La lectura de la documentacin, junto con la observacin y la interaccin in situ, se complet con una visita exploratoria a la Sucursal Metropolitana y al proceso de entrega de Paquetes en Polotitln, Estado de Mxico. La intencin de esta visita nunca fue generalizar la situacin sino observar los flujos de informacin, al igual que las interacciones en el nivel, jerrquicamente ms bajo, en que acta el programa. Es importante reconocer la gran oportunidad de trabajar dentro de una organizacin pblica. Sin embargo, por motivos personales la estancia de investigacin estuvo accidentada y no pudo
llevarse a cabo una inmersin total en la organizacin. Aun as, el trabajo logr revelar algunas vertientes que permiten explorar ciertos problemas en la operacin de polticas pblicas. En especial, y segn hemos intentado sealar hasta ahora, la particularidad contextual del PAL lo hace un programa no acabado en ninguno de sus aspectos. Su diseo no respondi a la solucin de una necesidad social sino a una necesidad poltica. La creacin del PAL se da en el marco de una iniciativa mundial, las Metas de Desarrollo del Milenio, las cuales, desde tratados internacionales, pedan que los Estados implementaran polticas que atacaran el hambre y la pobreza. Mxico se suscribi a este tratado, tras lo cual se busc la creacin de un programa enfocado a este fin. Sin embargo, la celeridad de los tratados oblig al gobierno a improvisar el diseo y la implementacin de dicho programa, haciendo ms complejas las posibilidades de su operacin. Al igual que el diseo, la implementacin del programa empez de manera improvisada. La razn de esta improvisacin fue que no exista una contraparte organizacional ni exista la infraestructura ni los recursos necesarios para crear un programa de alcance nacional que distribuyera un apoyo que combatiera el hambre en localidades con los mayores ndices de pobreza. Tampoco se contaba con la informacin necesaria para identificar a los potenciales beneficiarios, puesto que la informacin de atencin de la Sedesol no estaba estructurada. La implementacin del programa, y posteriormente su operacin, se dispers en varias instituciones (Sedesol, Diconsa, y la construccin del padrn, en su momento, de Liconsa), dejndole fuera de una identidad organizacional nica, que tuviera en sus manos el completo control de la produccin de discursos y sobre los recursos estratgicos que permitiran su supervivencia. Los discursos de apoyo dependen no slo de la jerarqua desde donde se habla, sino de las instituciones a las que se adscribe el PAL. De esta manera, su operacin se hace compleja, pues no existen, necesariamente, campos donde se negocien discursos y contradicciones internas. Este trabajo pretende abordar un programa de poltica pblica y observar cmo se lleva a cabo su operacin. Bajo esta idea, es necesario reconstruir algunos elementos que, segn se ha observado, son pertinentes para entender la operacin del PAL, como estrategias de la
estructura burocrtica para intentar controlar sus propias contradicciones internas y reproducirse como organizacin social. El objetivo es la observacin de las formas en que los funcionarios pblicos interpretan la operacin y la traducen, en el afn de conseguir las metas programadas y mostrarse como efectivos y eficientes. Para llevar a cabo este objetivo se pretende contestar a la siguiente pregunta: cules son las herramientas discursivas y objetivas por las cuales el PAL puede alcanzar su continuidad? Se entiende a las herramientas discursivas como los mecanismos por los cuales se resuelven las contradicciones internas del programa. Por su parte, a las herramientas objetivas se les comprende como la exposicin final de la relacin entre metras y logros alcanzados. Esta relacin permitira al programa mostrarse como efectivo. La pregunta de investigacin planteada se pretende contestar a travs de la siguiente hiptesis: El PAL, especficamente su estructura organizacional burocrtica, busca utilizar herramientas discursivas y administrativas con el afn de conseguir buenos resultados en el apoyo social. Cada uno de estos elementos permite controlar los recursos necesarios para el manejo administrativo del programa, y se dan a travs de diversas estrategias que tienen que ver ms con las condicionantes histricas, contextuales y organizacionales que con el diseo y objetivo del programa. De esta manera, se busca entender a las polticas pblicas a travs de los discursos que pretenden acoplarse, por un lado, a una realidad administrativa y, por otro, a una racionalidad econmica. Estas contradicciones discursivas se solucionan a travs de la negociacin y construccin social, en cuyo trasfondo se encuentra la reproduccin de la organizacin burocrtica y el aseguramiento de la continuidad del trabajo, antes que el cabal cumplimiento de los objetivos del programa. Objetivo General Identificar las estrategias discursivas y administrativas de la organizacin para lograr su continuidad
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Objetivos especficos Encontrar los flujos de informacin que existen dentro del PAL. Identificar y clasificar jerarquas formales e informales dentro del PAL. Ubicar su jurisdiccin de accin. Identificar el marco jurdico que constrie su operacin. Observar la organizacin social de una institucin poltica. Identificar los discursos de construccin de legitimidad de la organizacin. Para cumplir estos objetivos se plantea, como ya se mencion, llevar a cabo una etnografa organizacional de las oficinas centrales de Diconsa y resear, por un lado, la historia del programa que ha determinado su operacin y, por otro, el contexto organizacional en que se desenvuelve dicha operacin. Al ubicar estos dos elementos se podrn mostrar cuatro estrategias identificadas como centrales para la continuidad del programa y, por lo tanto, para negociar sus contradicciones internas. Estas estrategias le permiten al programa reproducirse como organizacin y como burocracia, a travs de una construccin de la eficiencia que se da mediante el juego con las diferencias burocrticas, el control de los flujos de informacin, el manejo de un discurso como cultura organizacional y la negociacin con agentes externos. La estructura de la tesis La investigacin realizada para esta tesis se expone en cuatro captulos. El primero de ellos resea antecedentes de investigacin y el establecimiento de un marco interpretativo que permita, por un lado, recrear una racionalidad econmica imperante para abordar los programas de poltica pblica y, por otro, interpretar la realidad contextual a partir de los mecanismos por los cuales los operadores trascriben y traducen la realidad en trminos de las variables requeridas para la continuidad del programa. Los siguientes dos captulos recuperan, mediante una etnografa, la realidad histrica y organizacional del PAL. En el segundo captulo se efecta una reconstruccin de la historia y vicisitudes del programa, as como la idea de una narrativa prctica que condicione y justifique su accionar actual. 11
El tercer captulo, por su parte, explica mediante el desarrollo del contexto de operacin del PAL, cmo existen dentro del mismo diferentes lgicas y discursos que tienen que negociarse para alcanzar las metas requeridas por los organismos externos y, de esta manera, lograr su permanencia y continuidad. El cuarto captulo se acerca a cuatro estrategias que permiten, en la medida de lo posible, solventar las contradicciones del programa para alcanzar la racionalidad econmica. As, en este captulo, no slo se profundiza en estas estrategias, sino en los entrelazamientos que provocan para alcanzar un nuevo nivel interpretativo basado en la racionalidad econmica. Por ltimo, se presenta un pequeo apartado de conclusiones donde se explica cmo las racionalidades, discursos e intereses de un programa no son incompatibles internamente, aunque tienen que negociarse conforme se avanza en la jerarqua del mismo. Entendiendo esta idea, se explora la respuesta del programa a sus propias contradicciones mediante los cambios en la operacin de 2008. Por ltimo, en este apartado se ha buscado resear nuevas lneas de investigacin que complementaran el enfoque presentado y permitiran el futuro seguimiento de esta investigacin.
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CAPTULO I
Es ms difcil, dice Montesquieu, sacar un pueblo de la servidumbre, que subyugar uno libre. Esta verdad est comprobada por los anales de todos los tiempos, que nos muestran las ms de las naciones libres sometidas al yugo, y muy pocas de las esclavas recobrar su libertad. A pesar de este convencimiento, los meridionales de este continente han manifestado el conato de conseguir instituciones liberales, y aun perfectas; sin duda, por efecto del instinto que tienen todos los hombres de aspirar a su mejor felicidad posible, la que se alcanza infaliblemente en las sociedades civiles, cuando ellas estn fundadas sobre las bases de la justicia, de la libertad, y de la igualdad. Pero seremos nosotros capaces de mantener en su verdadero equilibrio la difcil carga de una Repblica? Se puede concebir que un pueblo recientemente desencadenado, se lance a la esfera de la libertad, sin que, como a caro, se le deshagan las alas y recaiga en el abismo? Tal prodigio es inconcebible, nunca visto. Por consiguiente, no hay un raciocinio verosmil que nos halague con esta esperanza. -Simn Bolvar. Carta de Jamaica, 1815
Introduccin El presente captulo busca establecer el marco terico y metodolgico que permita entender la realidad interna de un programa de poltica pblica como el PAL. Para lograrlo, es necesario establecer algunos antecedentes de una racionalidad econmica que subsiste en la creacin de las polticas pblicas. Esta racionalidad econmica existe, pero difcilmente puede traducirse a todas las capas del programa, las cuales tendern a desarrollar sus propias lgicas de accin para operar, al mismo tiempo que deben presentar sus avances al siguiente nivel jerrquico utilizando este lenguaje objetivo. La estructura de este captulo se divide en la bsqueda de antecedentes de esta idea, por un lado, para despus ponerla en cuestionamiento a partir de algunos acercamientos elaborados desde las ciencias sociales tanto a programas de polticas pblicas en lo general como a los antecedentes de PAL en nuestro pas. La comparacin entre lo que se denomina racionalidad econmica frente a la conciliacin de intereses contradictorios, permitir comprender cmo la 13
operacin del PAL, ms que responder a la bsqueda de indicadores de eficiencia y efectividad, persigue su reproduccin social mediante la adopcin de un discurso que impacta en estrategias organizativas para ese fin. Por ltimo, este captulo resea los antecedentes metodolgicos utilizados para esta investigacin. Las herramientas metodolgicas y tcnicas utilizadas han pretendido establecer los flujos de informacin al interior del programa. Con la reconstruccin de los mismos se podrn entender las interacciones sociales que permiten traducir la realidad operativa con las metas administrativas de oficinas centrales y los componentes necesarios para reconstruir el programa en trminos de la matriz de marco lgico, para que pueda ser evaluado y reportado en los trminos que ms le favorezcan. Antecedentes del estudio de polticas pblicas Las polticas pblicas nacen como respuesta econmica ante la difcil situacin mundial que deriv de la generalizacin del modelo de desarrollo del Estado de Bienestar que naci en la posguerra. Este modelo se caracteriz por intentar cubrir con sus beneficios al total de la poblacin. Sin embargo, segn los crticos de este modelo, intervinieron distintos problemas no planeados que limitaban el cumplimiento de sus objetivos. Estos programas universales de poltica pblica se convirtieron en elefantes blancos7 para los Estados. Sus costos se incrementaron y empezaron a pesar en la estructura de los EstadosNacin. Su mantenimiento se vio comprometido conforme pasaban los aos y las expectativas de vida aumentaban. Sus costos empezaron a representar partes importantes de los presupuestos nacionales. Estructuralmente, estos proyectos polticos no pudieron adaptarse a los cambios econmicos y contextuales. Se promovi e increment una burocracia sin compromiso con los beneficiarios de las polticas, apegada a lo que se conoce como red tape, traducido como reglas y regulaciones excesivas. Estas regulaciones slo provocan requisitos excesivos y demoras burocrticas. Estas polticas pblicas estaban diseadas para cubrir demandas universales, por
Se entiende por elefante blanco aquello que tiene un coste de manutencin mayor que la utilidad que proporciona.
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lo que su diseo masificaba la atencin y eran incapaces de atender casos especiales o contextos no previstos. Luis F. Aguilar, en su libro El estudio de las polticas pblicas (1992), plantea las caractersticas de las nuevas polticas pblicas como resultado de un gobierno democrtico y liberal que busca responder a las fallas en la accin gubernamental o a fallas del mercado. Este acercamiento difiere diametralmente de los planes de desarrollo centralizados propuestos por las polticas universalistas caractersticas de la posguerra. Este replanteamiento de las polticas pblicas es parte de todo un programa de adelgazamiento del aparato burocrtico estatal. Dicho en lenguaje de economa neoclsica, estas reestructuraciones sirven para hacerse cargo de bienes pblicos, externalidades, monopolios naturales y asimetras de informacin, puntos donde falla el mercado en la asignacin eficiente de recursos (1992: 21). Las polticas pblicas, para este autor, son resultado de un movimiento hacia el liberalismo y la democracia (1992: 24). Aguilar sostiene que gobernar por polticas pblicas va a significar el descubrimiento del componente de costos (de oportunidad y operacin) de la decisin pblica y el fin de la ilusin fiscal de recursos pblicos ilimitados. Esto implica tomar en cuenta estimaciones rigurosas de costo-beneficio en las decisiones pblicas. La incapacidad de las polticas pblicas de adaptarse contextualmente se deba a la falta de mecanismos de evaluacin que las modificaran. Esta ausencia generaba ineficiencia en su implementacin, pues se obviaba la situacin de los beneficiarios. Estos procesos de ineficiencia no fueron pasados por alto por la economa poltica. Aguilar seala que en el modelo econmico con el que se implementaron el Estado dispona de recursos ilimitados para la creacin de polticas, visin sobre el Estado que llev a generar burocracias con costos muy altos cuyo mantenimiento se volvi insostenible. Este modelo fue comn en Latinoamrica durante los aos anteriores a la segunda guerra mundial. En ese entonces, el modelo de Estado ms comn era de corte liberal clsico. Los Estados latinoamericanos de la poca no se preocupaban por la poltica social. Sin embargo, Franco menciona que en aquella poca surgieron otras soluciones de corte privado, en un modelo que se llam mutualismo que, en pocas palabras, eran cooperativas enfocadas a la atencin de la salud (2001).
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A partir de la crisis econmica norteamericana de 1929 (aunque en algunos pases empez antes) surge un modelo de sustitucin de importaciones, donde el Estado asumi nuevos roles para impulsar el mercado interno (Franco, 2001: 20). Buscando la defensa de la industria interna, el gobierno impuls, por un lado, la creacin de aranceles frente a las importaciones y, por otro, un modelo de sustitucin de importaciones a travs de la creacin de una industria interna. Este modelo permiti crear polticas de proteccin del trabajador asalariado. El paradigma de la poltica social dominante consista en que los programas del Estado deban buscar una universalizacin de la oferta que tendra impacto principalmente en los organizados e informados. Adems, este modelo tendera a la centralizacin de todas sus funciones: toma de decisiones, financiador, diseador, implementador, supervisor y, ocasionalmente, evaluador (Franco, 2001: 24). El indicador por excelencia de este tipo de programas es la asignacin total del gasto pblico social. Este modelo de Estado predomin desde los aos treinta, se consolid en el periodo posterior a la segunda guerra mundial y se mantuvo hasta finales de los aos setenta, cuando empez a ser cuestionado. El principal problema de dicho modelo, segn sus crticos, fue la aplicacin de polticas poco respetuosas de los indicadores macroeconmicos. Frente a una crisis econmica mundial, los montos destinados a programas sociales empezaron a reducirse y tambin aument la pobreza. En este periodo, la poltica social contribuy a crear o consolidar una clase media y comenz a diseminarse un nuevo modelo, cuyos principales criterios econmicos fueron la bsqueda de equilibrio macro econmico; la reduccin de la tasa de inflacin; el retiro del Estado de ciertas reas en las que los actores privados seran ms eficientes; el aumento de las exportaciones y la competitividad de los productores nacionales eliminando la proteccin arancelaria; la modernizacin del aparato pblico para que los recursos, principalmente los financieros, se usaran de modo ms eficiente y fueran ms eficaces en el logro de sus objetivos, y por ltimo, aplicar polticas de estabilizacin y ajuste que tuvieran elevados costos sociales (Franco, 2001: 21-22). Desde los aos noventa, los Estados latinoamericanos empezaron a aplicar un nuevo paradigma que abra la posibilidad de distribuir la responsabilidad social a organizaciones no gubernamentales (ONG), organismos filantrpicos, comerciales o informales. Este modelo se
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caracteriza por una descentralizacin de la toma de decisiones; la asignacin competitiva mediante licitaciones y la bsqueda de innovacin; un financiamiento diferenciado (donde el que se identifica como ajeno debe pagar por el servicio); un subsidio a la demanda (creacin de cuasimercados), que generara competencia; la universalidad de la satisfaccin, que implica el trato desigual a quienes son desiguales socialmente; y la atencin focalizada a los ms necesitados (Franco, 2001: 24-25). El objetivo de este nuevo modelo no sera la creacin de una clase media, sino la poblacin considerada en pobreza, por lo que su indicador por excelencia es la relacin costo-impacto. Este nuevo modelo se plantea un Estado con recursos escasos que tiene que implementar un modelo de desarrollo con un fundamento racional y apoltico. Sin embargo, estos cambios no solamente se dieron por la identificacin de problemas en los modelos de desarrollo. Se convirtieron en un modelo que se identificaba con valores democrticos y de libre mercado. De ah que se hayan importado a varios pases del orbe, convirtindose en algunas ocasiones en modelo, otras en paradigma y otras ms en imposicin. En el contexto actual de globalizacin se exige que los Estados intervengan cada vez menos en los asuntos sociales y se enfoquen en el desarrollo de los mercados y en la mejora de la productividad interna. Tambin se busca un adelgazamiento de su operacin para que su carga administrativa no genere costos mayores. Sin embargo, este adelgazamiento tambin signific una reduccin de los ingresos estatales, comprometiendo el modelo dominante de Estado de Bienestar Social. La solucin prevista era la participacin de otros actores en el mbito de la poltica social, como la participacin privada, la sociedad civil y las familias (Sols San Vicente, 2001: 14). Esta integracin cree que la capacidad de innovacin est diseminada en la sociedad y no exclusivamente en el Estado, por lo que es importante aprovecharla. La decisin pasa de una institucionalizacin centralizada en la toma de decisiones y en la asignacin de recursos, a otra descentralizada, en la cual se promueve una mayor participacin de los actores sociales. Este paradigma promueve la desconcentracin y descentralizacin de las tomas de decisiones y tiene en cuenta a los beneficiarios de los programas. Este principio busca romper con la tendencia dominante a generar soluciones homogneas que se aplican a realidades que son heterogneas, lo que conduce a asignar de manera ineficiente los recursos y a
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no solucionar los problemas (Franco, 2001: 27). Las ventajas estaran en que pueden generar un mayor consenso social derivado de la participacin y un control de las burocracias que se esconden en la maraa del centralismo (2001:27). Por otra parte, como ya mencionamos, el financiamiento de estos programas en el modelo anterior corresponda exclusivamente al Estado tanto en la fuente de dichos programas como en su asignacin. El nuevo paradigma buscara cambiar esta lgica intentando aliviar las cargas fiscales que representaban los programas sociales. Para lograrlo se buscaran nuevas fuentes de financiamiento en organismos internacionales y en el sector privado, o mediante el cobro de los servicios prestados, al menos en aquellos programas que no se orientan a los pobres (la eliminacin de la educacin gratuita, por ejemplo). Con respecto a la asignacin de recursos, en el paradigma anterior el financiamiento se orienta a cubrir los costos del proveedor (alguna empresa estatal). Por su parte, el nuevo paradigma busca subsidiar la demanda, es decir, que el subsidio fomente las transacciones comerciales, creando as un cuasimercado. La idea detrs de este impulso es desarrollar mecanismos de competencia que fomenten mercados formales. La centralizacin en grupos ms vulnerables permiti cambiar las reglas del universalismo, el cual buscaba que la oferta universal se modificara por la satisfaccin universal, orillando al Estado a crear soluciones diferentes a problemas sociales distintos. Las polticas universalistas son de alto costo y bajo impacto; para que sus costos bajen es necesario sacrificar la calidad. La respuesta a este problema fue la identificacin de los sectores de la poblacin que, aun teniendo mayores necesidades, carecen de los mecanismos necesarios para hacerles frente (Franco, 2001: 33). El punto de partida es el principio de equidad mediante la implementacin de acciones afirmativas focalizadas en estos grupos vulnerables. De esta manera, la focalizacin hacia los ms necesitados es el mejor criterio de integracin, asignando fondos, con la intencin de tener un impacto per capita alto mediante transferencias monetarias o entrega de bienes o servicios. En la medida en que se identifiquen mejor los problemas (carencias), la poblacin objetivo (aquella a atender), ms fcil ser disear medidas diferenciadas para su solucin y aumentar as la eficiencia en el uso de los recursos escasos, al igual que el impacto producido
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por el programa para centrar los recursos en la poblacin de mayor riesgo (Haindi et al., 1999: 31 en Franco, 2001: 34). Por ltimo, el paradigma dominante del Estado de Bienestar haba tendido a destacar la importancia de la ampliacin de la cobertura y a respaldarse en un criterio que meda el total del gasto social. Sin embargo, la ampliacin de la cobertura no garantizaba el cumplimiento de las finalidades de la poltica. La cobertura puede conducir a distorsiones, dado que es ms fcil ampliarla atendiendo a poblaciones concentradas (reas urbanas en vez de rurales dispersas), aun cuando no sea en estos espacios donde existan mayores niveles de necesidad. El nuevo modelo de polticas pblicas buscara, entonces, evitar sacrificar la calidad en la atencin y enfocarse mejor en la atencin de grupos preferentemente rurales. Su indicador dominante no es el gasto total, pues lo considera un mal indicador, ya que no se desglosa el destino de los recursos y, por lo tanto, no queda claro cules son los costos de oportunidad y transaccin de las administraciones que no significan un beneficio real para la poblacin (2001:37). Nace una intencin de darle preferencia a la relacin costo-impacto como indicador, que permitira apreciar si el programa est optimizando los recursos o, dicho de otra manera, si maximiza el impacto al menor costo posible. Esto identifica a ciertos componentes no deseados o externalidades que llevan a las polticas al fracaso: la ineficiencia y la ineficacia, que en administracin pblica se traduce en trminos de subejercicio,8 El contexto internacional El modelo descrito se convirti en un paradigma, es decir, logr encontrar la sinergia necesaria para autorreproducirse en otros contextos como mecanismos para fomentar la democracia y el libre mercado, as como los derechos humanos. La internacionalizacin del modelo sugiri la adscripcin del Estado a organismos supranacionales, lo cual globaliza las respuestas ante los problemas sociales. Entre los factores para hacerlo destaca la internacionalizacin de las normas para el desarrollo social, donde la presin internacional o los organismos supranacionales
6 Subejercicio de gasto: las disponibilidades presupuestarias que resultan, con base en el calendario de presupuesto, sin cumplir las metas contenidas en los programas o sin contar con el compromiso formal de su ejecucin, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, titulo primero, captulo I, artculo 2, seccin LII.
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adquieren relevancia para el diseo de las polticas nacionales; la necesidad de un enfoque normativo del desarrollo social centrado en la gente ms pobre; un nuevo concepto de equidad que refleje la forma en que los pases persiguen la distribucin de los beneficios del crecimiento econmico; una equidad intergeneracional que garantice un crecimiento econmico, no slo a corto sino a largo plazo, traducido en un compromiso con las generaciones futuras tanto a nivel ambiental como para romper con la pobreza intergeneracional; por ltimo, la seguridad humana que busca la proteccin contra amenazas crnicas como el hambre, la enfermedad y la represin (Sols San Vicente, 2001: 88-90). A nivel internacional, el objetivo pas de la bsqueda de un crecimiento econmico a la necesidad de crear un desarrollo humano universal centrado en la gente. Este desarrollo humano va mucho ms all del ingreso y el crecimiento para abarcar el pleno florecimiento de la capacidad humana. La perspectiva puramente econmica del desarrollo haba demostrado que el crecimiento econmico por s mismo no se tradujo en progreso social (Sols San Vicente, 2001: 96-97). En ltima instancia, el modelo no slo busca crecimiento econmico, sino que busca fomentar otras potencialidades humanas como la democracia y la corresponsabilidad social con el Estado para lograr un nivel de bienestar. Esto implica que la ciudadana determine sus prioridades de atencin; que promueva la equidad de gnero; que se potencialicen las capacidades de los seres humanos, es decir, que se impulsen las opciones para tomar decisiones y as ofrecer una mayor libertad; que se impulse un nuevo concepto de Estado; que se vinculen los servicios pblicos con los privados, y pasar de un Estado proveedor de servicios a uno regulador de la calidad de los mismos, buscando la calidad y eficiencia de los servicios pblicos. Antecedentes de estudios sobre polticas pblicas focalizadas desde las ciencias sociales Las ciencias sociales no han sido indiferentes a los estudios de polticas pblicas. Por el contrario, podemos decir que en muchos casos han propiciado su diseo o implementacin. Es el caso de este nuevo modelo de polticas pblicas que hemos reseado, la ciencia econmica ha sido parte de su desarrollo. Sin embargo, a pesar del cambio discursivo, estas nuevas
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polticas pblicas nacieron con la semilla de la discordia: su propensin hacia un modelo racional. El debate entre ciencias sociales sobre los modelos racionales y los modelos interpretativos no es nuevo, por lo cual era de esperarse que dicho debate se extendiera a este nuevo campo de estudio. Por un lado, se plantea el acercamiento racional que se ha sealado. Sus fundamentos estn en la economa neoclsica (Coase, 1996; North, 1995; Eggertson, 1995) y en un neopositivismo (Fischer, 1998). La utilizacin de mecanismos racionales permite que se creen organizaciones enfocadas en la implementacin de polticas pblicas, las cuales permiten incrementar la eficiencia y efectividad al establecer flujos de informacin que permiten modificar las instituciones (Aguilar, 1992). Pero este modelo tambin tiene un importante fundamento en el empirismo lgico o neopositivismo. Esta visin ha permitido crear modelos predictivos y generalizadores mediante la implementacin de herramientas cuantitativas como los diseos cuasiexperimentales, los anlisis de regresin, encuestas, estudios input-output, anlisis costo-beneficio, modelos matemticos y anlisis de sistemas, entre otros (Fischer, 1998: 3). Este modelo racional toma como base la separacin entre los hechos reales y los valores, diferenciacin que permitira crear objetividad y evitara que las polticas pblicas se vieran afectadas por influencias y presiones polticas (1998:5). Las consecuencias del modelo para las polticas pblicas es la consolidacin de una visin instrumentalista (Mosse, 2004a y 2004b), que se caracteriza por aseverar que las polticas pblicas son la solucin a problemas sociales y polticos (respuestas ante fallas en el mercado o en las acciones del Estado) y que su xito depende de un diseo minucioso caracterizado por prevenir o predecir los resultados esperados y deseables. Cualquier fallo se le atribuira a faltas en el modelo o a razones externas no previstas. Sabemos que este recuento del modelo lgico y racional es reduccionista en la complejidad de los alcances y en su pertinencia. Incluso desde estas perspectivas se han desarrollado crticas Douglas North menciona que la eficiencia no necesariamente se da por mecanismos formales sino por estructuras informales que solventan organizaciones viciadas (1995); sin embargo, nuestra intencin no es desarrollarlo, sino enfrentarlo con otra corriente: la corriente crtica.
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Las variantes de esta corriente crtica nacen desde distintos frentes como la antropologa (Wright y Shore, 1997; Mosse, 2004a y 2004b; De la Rocha, 2006), la sociologa (Schneider e Ingram, 2005; Latour, 2001), el trabajo social (Sols San Vicente, 2001; Lens, 2007) o la ciencia poltica (Fischer, 1998; Andrews, 2004). Cada una de estas disciplinas se ha involucrado en el estudio de polticas pblicas y ha identificado y criticado el modelo racional (instrumentalista o neopositivista), porque no logra dar cuenta de la realidad cualitativa de las polticas pblicas, de las estructuras de poder que subyacen a ellas, de la necesidad de las interacciones, o aun se le acusa de promover modelos lgicos sin darse cuenta de que crean una caja negra, obviando las relaciones sociales intrnsecas en su desarrollo. Estas crticas no son nuevas para los modelos racionales; de hecho, ciencias como la antropologa, desde sus inicios, han mostrado, a partir de estudios etnogrficos de corte cualitativo, que los grandes modelos tienden a fallar al momento de explicar la realidad social en los microespacios. Propuesta para entender al PAL en el marco del anlisis de las polticas pblicas Hasta ahora hemos podido ver cmo las polticas pblicas parten de un modelo que se ha convertido en paradigma: las polticas focalizadas, racionalmente estables. El problema con el modelo es, precisamente, que se trata de un modelo, esto es, no deja de mostrar generalidades ideales, por lo que su exportacin sin especificaciones contextuales o informacin basal puede llegar a obviar las estructuras sociales que se perpetan independientemente del modelo de polticas pblicas previsto. A pesar del cambio en el discurso de las polticas, lo nico que ha ocurrido es que se conform un modelo de gestin donde los beneficiarios siguieron sin poder tomar decisiones sobre el apoyo, siendo que ste depende de la imposicin o de la negociacin. La estructura social de desigualdad se mantiene. En este sentido, entendemos por estructura social:
El conjunto de los modos en que las prcticas de grupos e individuos estn organizadas (instituciones) y relacionadas entre s (procesos sociales), de manera que se crean unos ejes de desigualdad que configuran la identidad de esos individuos y grupos, as como los cursos posibles
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de la accin social (individual y colectiva). Dicho de otro modo, la estructura social sera la configuracin de instituciones, reglas y recursos que atribuye condiciones de vida desiguales a las personas en un momento y un lugar determinados (Adelantado, Noguera, Rambla y Sez, 2001: 48).
Esta definicin permite entender la estructura social como un concepto no tan universal y determinante como en su acepcin marxista, ni como la forma en que se organiza el conjunto de instituciones sociales. Estos autores plantean que dicha definicin mixta permitira, por un lado, evitar dejar fuera desigualdades que no tengan que ver con la clase y, por otro, prescindir de contextos institucionales que pueden tener importancia clave a la hora de entender estas desigualdades y de explicar la poltica social. Los autores identifican la estructura social en forma bidireccional y recursiva con las polticas pblicas. Cuestionan la visin de la poltica social que trabaja para compensar desigualdades sociales producidas por el mercado y argumentan a favor de una concepcin constitutiva de la poltica social en relacin con la configuracin y dinmica de las esferas sociales; ms bien se pretende que el papel de la poltica social es incrementar la gobernabilidad de las sociedades contemporneas. Mencionan que:
Las distintas desigualdades sociales existentes, por ejemplo, se han constituido en ltima instancia y se regulan tambin por medio de la poltica social, aunque sta tiene condicionantes estructurales y dinmicos que dan forma a su actuacin. Las polticas sociales seran, por tanto, uno de los factores primordiales que contribuyen al proceso de estructuracin de las sociedades del capitalismo avanzado: surgen de la estructura social a la vez que contribuyen a configurarla (Adelantado et al., 2001: 47).
Este concepto de estructura social permitira ver la poltica interna dentro de las polticas pblicas, a partir de un marco interpretativo que posibilite entender la negociacin de recursos discursivos dentro del PAL como parte de una negociacin an mayor, con una estructura social ms amplia y con un lenguaje propio, tal como es la racionalidad econmica costo-beneficio que impera en otra esfera de mayor jerarqua.
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Esta idea de esfera institucional parte de la teora de la estructuracin de Giddens, quien sostiene una relacin ntima entre los fenmenos microsociolgicos y macrosociolgicos (1994 en Adelantado et al., 2001). Esta teora propone que hay regiones sociales que se reestructuran segn las prcticas cotidianas (Bourdieu, 1995 en Adelantado et al., 2001). En la medida en que las soluciones en el micro nivel se estabilicen pueden afectar procesos de estructuracin social, esto es, muchos impactos cotidianos a corto plazo se pueden ir sedimentando hasta convertirse en un efecto cualitativo a largo plazo que se constituya como un rasgo estructural (Adelantado et al., 2001: 48). Esta estructura social est presente y se tiene que defender y legitimar en diferentes campos atravesados por tensiones internas. Para entender un programa de poltica pblica no slo sera deseable no obviar su poltica interna, como ya se dijo, sino darle su propio valor y peso al contexto estatal del que provienen influencias, discursos y marcos jurdicos y legales. En nuestro pas, las polticas sociales son diseadas en el marco de este contexto. La crtica al modelo racional cuestiona el planteamiento de un modelo ideal que debera ser un mecanismo para corregir los efectos nocivos del sistema econmico (enfrentando una esfera econmica con una esfera estatal), cuando en realidad refleja una integracin u homologacin de prcticas. La propuesta de estos autores nos permite entender que ambas esferas forman parte de una estructura social que se reproduce en los microprocesos y, por lo tanto, las polticas pblicas son reflejo de estas estructuras, al mismo tiempo que ellas mismas son estructurantes (2001: 66). El modelo de bienestar social, el paradigma anterior, pudo haber heredado estructuras de desigualdad que difcilmente sern solventadas por las nuevas polticas pblicas. Por su parte, el modelo racional que describimos se reprodujo como un paradigma, es decir, logr encontrar la sinergia necesaria para autorreproducirse y, quizs, dogmatizarse (Kuhn, 1995). Sin embargo, se enfrentara con un paradigma ms pragmtico basado en los intereses polticos internos de la organizacin, su organizacin social, sus intereses y su bsqueda por la reproduccin:
Aunque cada uno de ellos puede albergar la esperanza de convertir al otro a su propia manera de ver la ciencia y sus problemas, ninguno puede esperar demostrar que est en lo cierto. La
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competencia entre paradigmas no es el tipo de batalla que puede ser resuelta con base en pruebas (Kuhn, 1995).
Ninguno de los dos modelos puede aplicarse en su totalidad a las polticas pblicas, pues uno tiende a la agrupacin de procesos en una sola organizacin, mientras el otro implementa mecanismos de reaccin frente a un mercado objetivo y ante mecanismos de control de la informacin. Creemos que la implementacin de los cambios apoya la adopcin de nuevas estructuras; sin embargo, estos cambios no garantizan que stas sean ms igualitarias. En el primero, la poltica procede de una imposicin centralizada que buscan privilegiar la oferta, mientras en el segundo la poltica tiene la posibilidad de modificarse y corregir los caminos y errores, privilegiando las polticas bidireccionales y diferenciadas. Sera importante mencionar que no existen elementos para creer en la formacin de estas nuevas estructuras, debido a que se implementan en estructuras de poder anteriores. La pertinencia de la propuesta que aqu se realiza es sealar que se deben explorar estas estructuras de poder junto con la organizacin. Estas nuevas polticas son creadas mediante procesos sociales que trascienden la racionalidad econmica del modelo. Su vida media se da en la medida en que logran reproducir la estructura social y, como ya se dijo, conciliar sus intereses internos con los intereses polticos, conciliar su racionalidad administrativa con una racionalidad econmica. La definicin de un marco para el estudio de polticas pblicas Empezar la construccin de este marco terico por la explicacin del modelo que se ha venido desarrollando permite inscribir esta investigacin en un contexto crtico, con la particularidad de entender a las polticas pblicas no slo como instrumentos de dominacin (Shore y Wright, 1997), sino como espacios de construccin de discursos y legitimidad (Latour, 2001; Mosse 2004a y 2004b). La cantidad de propuestas tericas y metodolgicas para abordar las polticas pblicas desde las ciencias sociales es muy grande. Incluso el papel de los cientficos puede variar segn si trabajan para las agencias que implementan estos programas o no.
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Una buena cantidad de trabajos se han enfocado a estudiar los diseos (Bonfil, 1962; Schneider e Ingram, 2005), otros a estudiar las evaluaciones (Bess, 1992; Cardozo Brum, 2006), los impactos (DeLeon y Steelman, 2001) o las organizaciones que los implementan (Mosse, 2004a y Hodson, 2004). Tambin estos estudios pueden variar segn si parten de contextos acadmicos (Mosse, 2004b; Escobar, 1995 en Mosse, 2004b) o de contextos pblicos (evaluaciones externas anuales de Oportunidades o del PAL); si son diagnsticos o estudios de impacto de polticas existentes (De la Rocha; 2006; De la Paz Lpez y Salles, 2006; Fernndez Acosta y Mundo Rosas: 2002, o la serie de cuadernos de desarrollo humano editados por Sedesol), o si son resultado de consultoras (Mosse, 2004a; Willner, 1980). Con esta amplia gama de trabajos y perspectivas, enmarcar el estudio de un programa como el PAL implica una eleccin cuidadosa: o se construye un marco propio o se busca adscribirse a una corriente o perspectiva. Creemos que, por las caractersticas de esta investigacin, es pertinente el ltimo caso. La intencin de este trabajo es realizar un acercamiento cualitativo que demuestre cmo se enfrentan y negocian discursos de apoyo social. De esta manera, dentro de la organizacin de una poltica pblica se considera necesario un estudio cualitativo que seale tanto los mecanismos de racionalidad formal-causal, enfrentados con mecanismos de la lgica informal de la razn prctica (Fischer, 1998). En este sentido, se pretende retomar un estudio que se enfoque en la organizacin de una poltica pblica, no solamente como una institucin que implementa un programa, sino como una organizacin social, con relaciones sociales y estructuras de poder (Shore y Wright, 1997), que es en s misma productora de interpretaciones de la realidad (Mosse, 2004a y 2004b), que tiene que lidiar con modelos de poltica, discursos y contextos que trascienden su propio campo de accin, pero que ofrecen un discurso con el cual tienen que trabajar, como son los mecanismos de eficiencia y efectividad dispuestos desde su diseo. La razn prctica Por razn prctica entendemos una lgica interna de la organizacin que implementa un programa de poltica pblica. Hemos llamado as a esta seccin gracias a la idea formulada por
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Fischer en Beyond Empiricism: Policy Inquiry In Postpositivist Perspective (1998). En este texto, este autor propone estudiar las polticas pblicas a partir de una visin hermenutica, sumamente crtica del modelo racional que se pretende implementar para estudiar o analizar las polticas pblicas. Este autor seala que su intencin es criticar la visin del anlisis de polticas pblicas sealando la relacin entre el conocimiento y la poltica. Para ello muestra que la perspectiva hermenutica permite explicar de mejor manera los procesos polticos (1998: 2). Este modelo, que l llama postpositivista, no considera necesario seguir una racionalidad causal y formal, ya que el entendimiento del mundo fsico como una entidad estable ya no es adecuado, debido a que toda prctica cientfica tiene un origen en consideraciones sociales e histricas en la medida en que buscan la verdad (1998: 6). Menciona que se ha demostrado, a partir de la historia de la ciencia, que toda investigacin est basada en prcticas socioculturales con las que se desarrolla (Latour y Woolgar, 1979; Knorr-Cetina y Mulkay, 1983 en Fischer, 1998: 7). De esta manera, cuando el neopositivismo trata de fijar un conjunto de arreglos polticos y sociales, tiende a aislar una realidad particular, dejando fuera las luchas por otros mecanismos de interpretacin. Bajo este marco, las ciencias sociales sirven tanto para proveer el soporte ideolgico para la configuracin del poder cuanto para explicarlo (Fischer, 1998: 12). Su modelo postpositivista propone capturar e incorporar mltiples perspectivas tericas y explicaciones de un fenmeno. Se buscan una visin interpretativa mediante el uso de herramientas cualitativas. Los resultados de sus investigaciones no son datos empricos sino cadenas de juicios interpretativos. Los juicios interpretativos no pueden ser capturados en toda su riqueza por las reglas que gobiernan tanto la lgica inductiva o la deductiva; por eso se busca sustituir la lgica formal con un marco informal de razones prcticas (1998:16). Lo que busca esta racionalidad prctica es entender la lgica interna del fenmeno sin constreirse a las lgicas formales. Ofrece un marco que permite mantener abierta la posibilidad de argumentos relevantes acordes a diferentes problemas, segn su tipo. As, la razn prctica se basa en una razn contextualizada (1998:18). Retomar esta perspectiva permite dar cuenta de la lgica interna del espacio que se pretende estudiar en el PAL (la organizacin y la operacin de un programa de poltica pblica). Esta
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lgica interna slo puede entenderse como un fenmeno en s mismo y suele ser, como menciona Mosse (2004b), ms resultado de las metas institucionales (contextuales) que resultado de las metas formales de una poltica pblica. Este modelo pide extender las metas analticas ms all de la variable de eficiencia para incluir los intereses polticos y las necesidades de las comunidades polticas. Es decir, permite rescatar la poltica interna dentro de un programa de poltica pblica. Esta perspectiva enfatiza los discursos como elementos creativos e importantes, ya que dan los medios fundamentales para que se resuelvan los conflictos polticos y se compartan significados que motivan a la accin (Fischer, 1998: 23). Las estructuras de poder La antropologa se ve inmersa constantemente en temas que implican lidiar con polticas pblicas que incluyen observar las relaciones entre las instituciones y el poder, as como la interpretacin y significado, ideologa, retrica y discurso; las polticas de cultura, etnicidad e identidad y las interacciones entre lo local y lo global. Las polticas pblicas son centrales para la organizacin de la sociedad, porque conectan a los actores en relaciones de poder al mismo tiempo que dan forma a la sociedad. La antropologa est descubriendo este tema de estudio a travs del desarrollo (Wedel, Shore, Feldman y Lathrop, 2005: 30-31). Esta disciplina estudia las polticas porque se han vuelto parte de los discursos de gobiernos y organizaciones. El PAL como una poltica plenamente identificada con la estructura gubernamental, puede entenderse como una estructura de poder instrumental (aquel que impone lgicas de accin a los ciudadanos) (2005:37). Sin embargo, es necesario entender que dentro del aparato gubernamental las contradicciones internas no permiten una visin homognea del Estado como actor. As, es necesario comprender las lgicas de poder internas del aparato gubernamental. Al igual que hay estructuras de poder hacia los beneficiarios, tambin existen estructuras que imponen una gobernabilidad a los propios actores de las polticas pblicas. Una de estas herramientas es el discurso de la racionalidad que se convierte en una herramienta instrumental del poder, que constrie la operacin y la lgica interna de la burocracia que implementa un programa.
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Shore y Wright, en Anthropology of Policy: Critical Perspectives on Governance and Power (1997), mencionan que el objetivo de la antropologa que estudia las polticas pblicas es entender cmo trabajan las polticas como instrumentos de gobernanza y por qu fallan en su implementacin. Estos autores plantean de inicio una concepcin instrumentalista de la poltica como herramienta para regular las acciones de una poblacin. Bajo esta visin, las polticas son instrumentos tcnicos, racionales, que obligan a un comportamiento basado en un modelo de orden social. En este sentido, la gobernanza se entiende como un tipo de poder que acta en y a travs de sujetos individuales y racionales. Al problematizar las polticas encuentran estos autores un nuevo campo para el estudio antropolgico como una disciplina que indirectamente se ha enfrentado con polticas pero que no las ha definido como un fenmeno cultural, ni ha estudiado las estructuras, discursos ni agencias por las cuales operan estas polticas. Las polticas son tecnologas polticas, en trminos foucaultianos, cuya existencia descansa en la combinacin de sujecin externa con subjetivizacin interna (1997: 9). Esto es, los individuos se constituyen en trminos de las normas por las cuales estn siendo gobernados y que, una vez internalizadas, influyen en la accin. Las polticas funcionan como vehculos para alienar a los autores de las polticas de los objetos de las polticas y, de esta manera, enmascarar objetivos subjetivos e ideolgicos (1997: 11). En este mismo sentido, estudiar la organizacin del PAL permitira rescatar los procesos por los cuales se enmascaran estos objetivos y definir su tipo. De esta manera, ms que pensar las polticas como una relacin gobierno-ciudadano, donde cada uno de los actores en relacin no puede sino relacionarse de manera abstracta (dado que su relacin resea comunidades generalizadas), lo que se propone aqu es enfocar los procesos por los cuales estas mismas estructuras de poder imponen instrumentos de accin a sus propios elementos gubernamentales (en este caso, a la operacin del PAL). La creacin de una antropologa de las polticas pblicas permite realizar crticas a los estudios de polticas, al sealar los modelos racionales con los que estn construidos (basados en un modelo lineal que identifica un problema, formula una solucin, la implementa y la evala), y centrarse en procesos de desconstruccin de los discursos de las polticas para
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exponer las formas en las que se crea y vuelve operativa una racionalidad y una ideologa bajo los imperativos de una administracin eficiente. Esto nos obligara a pensar las polticas pblicas no a partir de sus diseo, sino a partir de actores que se relacionan dentro de un marco gubernamental y que son, por un lado, sujetos de coercin de estructuras de poder, mientras se convierten, por otro, en instrumentos que legitiman una funcin bajo un conjunto de metas y principios que funcionan como metforas e imgenes ritualizadas (Wright y Shore, 1997: 12), que tienen el poder de definir y mantener determinados trminos dominantes de referencia y, al mismo tiempo, negar alternativas. Comunidades interpretativas Intentar relacionar ambas posturas una comunidad influida por estructuras de poder al mismo tiempo que generadora de una lgica basada en una razn prctica parece (y de hecho est) alejada del debate sobre el modelo racional de poltica pblica. Sin embargo, ambas posturas hablan de la formacin de discursos que permiten crear metforas. La solucin para conciliar ambas posturas es intentar entenderlas en varios niveles, tanto como parte de una jerarqua burocrtica con lgicas administrativas de accin, como de un discurso de apoyo, de estructuras de poder, al mismo tiempo que son estructuradas por intereses gubernamentales que escapan a su campo de accin. Este marco lo ofrece David Mosse (2004a y 2004b) al abordar la organizacin de las polticas pblicas como comunidades interpretativas. En Cultivating development, este autor resea todas las fases de diseo, implementacin, evaluacin y obtencin de resultados de un programa de apoyo de carcter internacional. Para crear un programa de poltica pblica es necesario destinar una gran cantidad de energa a la generacin de modelos; sin embargo, se le ha dado poca atencin a la relacin entre estos modelos y las prcticas y eventos que se espera que generen (2004a: 1). Mosse propone como eje de su trabajo eje que se pretende seguir aqu que el xito o el fracaso no depende de la relacin entre el diseo, las prcticas y los resultados, sino de las relaciones sociales que posibilitan la solucin de conflictos discursivos que permitan resolver las contradicciones internas, al mismo tiempo que logren establecer redes de apoyo fuera de la organizacin que opera el programa. Estas redes operaran principalmente hacia agentes
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externos, logrando incluir e integrar comunidades que trasciendan el marco de operacin (2004a). De esta manera, se lograra abrir la caja negra que supone la creacin de un programa de poltica pblica, que esconde la relacin entre la poltica y los efectos y, por otro lado, por una lgica del ciclo del proyecto que asegura la separacin de los planeadores y los implementadores (2004a: 4). Esto implicara la constante lucha entre una racionalidad dominante o una interpretacin dominante con interpretaciones contextuales que pueden referirse a los grupos como los donadores, los evaluadores, los operadores, los beneficiarios, a jerarquas o a distintos grupos internos de diferenciacin dentro de un programa de poltica pblica. Estas pugnas se resuelven mediante negociaciones con el discurso fuerte. En el caso del PAL se ha identificado este discurso fuerte y se ha localizado un inters comn entre los participantes, los cuales tienen que suavizar sus diferencias para lograr ser considerados como exitosos y, de esta manera, asegurar la continuidad del programa. Para Mosse, este acercamiento se da gracias a que los participantes de un grupo social, a pesar de ser presionados por un orden econmico dominante, a pesar de tener modelos impuestos, pueden reinterpretarlos y usarlos de manera diferente (2004a: 7). El punto central es que el xito depende de la conciliacin de la narrativa dominante con los discursos de la organizacin. En la medida en que esta organizacin consolide estas negociaciones a travs de traducciones entre la realidad y los discursos fuertes, entonces sus redes de apoyo se mantendrn y el programa tendr xito. Lo que es ms urgente y ms prctico es el control sobre la interpretacin de los eventos [] Esto es, el acceso al desarrollo depende de la estabilizacin de una interpretacin, un modelo de poltica. Para conseguirlo se necesitan comunidades interpretativas (2004a: 8). El discurso fuerte que lleva a la supervivencia en el PAL no es otro que el de la bsqueda de eficiencia y eficacia en los controles. En la medida en que se alcancen estos factores, la negociacin del programa y la creacin de una red de apoyo pueden llevarse a cabo. La propuesta de marco terico aqu realizada se enfoca en la situacin especfica de la organizacin de operacin del PAL, en especfico en las oficinas centrales. Por esta razn, el marco pretende conectar las lgicas administrativo-burocrticas con los discursos lgicos y de
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apoyo que forman parte de la narrativa fuerte del programa. Esta investigacin pretende sealar cmo es que se negocian y solucionan las contracciones con las metas del programa. La pertinencia antropolgica con un enfoque cualitativo toma fuerza para la descripcin de este proceso en su totalidad. A continuacin se formula una propuesta metodolgica que permiti entender al PAL en trminos de una comunidad interpretativa. Estrategia metodolgica para entender al PAL La metodologa para esta investigacin es una etnografa que propone comparar los discursos institucionales y la operacin de la organizacin en varios niveles. Adems, se revisan los documentos que establecen los marcos legales, los mecanismos de definicin de la poblacin objetivo, las RDO y los resultados de las evaluaciones del PAL. Esta etnografa documental permitir reconstruir, junto con la confrontacin de entrevistas semiestructuradas realizadas a personajes clave, la historia del programa, la intencin con la que naci y las principales modificaciones y cambios con los que se ha encontrado en su historia. Un segundo nivel metodolgico se basa en una estancia de investigacin en las oficinas centrales de Diconsa, para un periodo de observacin algunas veces participante. Con dicha estancia se acot el tipo de relaciones especficas que guan el accionar de los tomadores de decisiones y se observ cmo se recolecta informacin para el control y seguimiento diario y cmo se presenta para la entrega de resultados. A partir de ello se recurri a una tcnica de seguimiento de toma de decisiones a travs de genealogas que dieran lugar a la recreacin de flujos de informacin que constataran las relaciones internas y externas del programa. Esta tcnica hizo posible delimitar el campo en tres reas de accin con una importante jerarqua interna en cada una: entrega de paquetes, capacitacin y administracin, las dos primeras supeditadas a la accin de la ltima. Con estas tres actividades se pudo entender la complejidad del programa y observar que hay lmites y condiciones histricas y contextuales. A partir de stas, los operadores implementan estrategias que permiten la reproduccin del programa.
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Resumen El presente captulo busc establecer el marco terico y metodolgico que permita abordar al PAL como un programa de poltica pblica donde, internamente se tienen que solucionar problemas y contradicciones que parten de racionalidades enfrentadas. Por un lado, una racionalidad econmica que se enfrenta a una racionalidad prctica basada en la operacin del PAL. Para hacerlo, se exploraron los antecedentes del estudio de polticas pblicas para definir los modelos reinantes. De esta forma, logramos definir un Nuevo Modelo de Polticas pblicas; un nuevo paradigma caracterizado por una descentralizacin de la toma de decisiones; la asignacin competitiva mediante licitaciones y la bsqueda de innovacin; un financiamiento diferenciado; un subsidio a la demanda, que generara competencia; la universalidad de la satisfaccin, que implica el trato desigual a quienes son desiguales socialmente; y la atencin focalizada a los ms necesitados (Franco, 2001: 24-25). Este nuevo modelo implic reducciones en el tamao de los Estados, al igual que la reduccin de los ingresos, haciendo los recursos escasos. Por esta razn, la asignacin de los recursos debera ser controlada y, constantemente auditada. Es decir, deben conseguir ndices de eficiencia y eficacia para sobrevivir. Este modelo se convirti en referente e impuso una racionalidad que impulsa acciones prcticas para cumplir con sus objetivos. Sin embargo, esas acciones no necesariamente responden a la consecucin de eficiencia y eficacia, sino a acciones prcticas que responden a una racionalidad prctica que se contrapone con la racionalidad econmica. Es decir, ms que responder a la bsqueda de indicadores de eficiencia y efectividad, persigue su reproduccin social mediante la adopcin de un discurso que impacta en estrategias organizativas para ese fin. Este captulo busc hacer evidente este enfrentamiento a partir de la comprensin del PAL como un espacio de construccin de discursos y legitimidad donde una razn prctica prevalece como racionalidad instrumental. Es decir, una racionalidad no utiliza los indicadores como fin ltimo, sino como medio de reproduccin social. Por esta razn, el marco pretende conectar las lgicas administrativo-burocrticas con los discursos lgicos y de apoyo que forman parte de las imposiciones del Nuevo Modelo de Poltica Pblica.
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CAPTULO II
PROUST, MARCEL [] su monumental novela En busca del tiempo perdido, antes de convertirse en un gran clsico, fue rechazada de la siguiente manera [] Despus de setecientas doce pginas de este manuscrito, tras infinitas congojas por los insondables meandros en que uno tiene que sumergirse y exasperantes momentos de impaciencia por la imposibilidad de volver a salir a la superficie, uno no tiene ninguna idea respecto a lo que est narrando. Qu finalidad tiene todo esto? Qu significa? A dnde quiere llevarnos? Resulta imposible saber o decir nada al respecto -Alessandro Barico. Los brbaros. Ensayo sobre la mutacin
Introduccin El trabajo realizado en el PAL parte de una estancia de investigacin en las oficinas centrales de Diconsa, el organismo encargado de dicho programa. Gracias a la oportunidad de acceso se pudo conocer la dinmica interna del programa, los intereses manifiestos da a da, as como varios documentos internos que nos mostraron la lgica de interaccin, las rutas crticas del programa. Ello permiti reconstruir la historia y los principales cambios. La exposicin de los datos etnogrficos corresponde al captulo tres, mientras en este se exponen los procesos histricos y los cambios que han tenido lugar en el programa, a partir de lo cual se reconstruye la situacin que prevaleci durante nuestra estancia de investigacin. Con esta intencin tambin se explora el contexto poltico y los acercamientos de las polticas pblicas a la atencin de pobreza. A partir de la reconstruccin de esta historia se podr entender un poco sobre el espacio donde se lleva a cabo la operacin del PAL. Este captulo intenta demostrar la relacin entre el origen del programa, los cambios que ha experimentado y, en general, el contexto de operacin de los programas de poltica pblica, relacin que se resuelve gracias a la consolidacin de una narrativa que nace de la misma historia. Este captulo expone los antecedentes del programa, su nacimiento, la consolidacin de una estructura burocrtica que se encargara de su manejo, reestructuracin e inicio de operaciones a
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partir del ao 2007. Cada uno de estos momentos histricos ha dejado una importante huella y ha influido de modo significativo en el cambio de operacin del programa, por lo que su mencin es necesaria y oportuna para explicar las interacciones sociales que se dan en torno a l. Se han tomado dos rutas crticas. La primera es una investigacin documental sobre su origen en busca de los hechos histricos que dieron lugar a su creacin. Por otro lado, se reconstruye la historia del programa a partir de las narrativas de sus principales participantes. El reconstruir la historia de esta manera permiti recrear las justificaciones y narrativas maestras (Mosse, 2004a y 2004b) que dan sentido, forma y unidad a la operacin. La comparacin de estas historias (oral y documental) distingue los contextos polticos donde nace el programa y su impacto en los microprocesos que se llevan a cabo. As, la historia permitir reconstruir el contexto donde nace el programa y cmo estas condiciones se han reproducido o solucionado a travs de estas narrativas que le permiten asegurar su viabilidad. Se ha dado poca relevancia, en la antropologa mexicana, a los procesos de interaccin entre funcionarios dentro de una poltica pblica. Por ello esta investigacin se adentra en estos procesos. Mientras en este captulo se reconstruye la historia del PAL, en el siguiente se trata de entender a las polticas en su mbito operativo, como un contexto social y cultural especfico que afecta la implementacin de los programas. Antecedentes de programas de asistencia alimentaria en Mxico Los programas de asistencia alimentaria no son nuevos en Mxico. Desde finales de los treinta se crearon mecanismos para impulsar el mercado interno del pas a travs de la fijacin de precios rurales para productos bsicos (maz, frijol y arroz) o programas que buscaban canalizar paquetes de alimentos a ciertos sectores rezagados de la poblacin con el fin de elevar sus condiciones de vida (como los desayunos escolares, [Torres Torres, 2001: 422-423]). Sin embargo, estas polticas resultaron aisladas para un problema que inclua la baja produccin del campo, la mala distribucin de los alimentos, el acaparamiento, el desabasto y los bajos niveles de ingreso y adquisitivos, as como la dependencia alimentaria de otros pases. Por esta razn, desde 1962 las iniciativas alimentarias se concentraron en la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo), la cual, hasta finales de los noventa, se encarg de
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regular las compras agrcolas, el mantenimiento de precios de garanta, la distribucin de los productos, el abasto nacional y los subsidios alimentarios. Esta empresa paraestatal, sin embargo, no fue suficiente para garantizar la autosuficiencia alimentaria nacional, por lo que, para 1978, se crea el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), un programa que tuvo por objeto estimular la produccin de alimentos bsicos (facilitando el acceso a crditos y mejorando los precios de garanta, entre otras estrategias) para alcanzar la autosuficiencia y mejorar la distribucin de alimentos, sobre todo para los sectores marginales. Este programa se caracteriz por la coexistencia de diversas agencias, sectores y secretaras, y su planeacin y coordinacin qued a cargo del Sistema Nacional de Evaluacin, presidido por un grupo de asesores del presidente de la repblica, mientras que en su desarrollo participaron tanto organizaciones gubernamentales la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH), la Secretara de la Reforma Agraria (SRA) y la Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP). A pesar de un diseo aparentemente innovador, tres aos despus el programa fue liquidado, entre otras razones, debido a la fuerte crisis fiscal (Barquera, Rivera-Dommarco y Gasca-Garca, 2001: 466). No obstante su planteamiento, el SAM dej de existir por razones ideolgicas y fue sustituido, en 1985, por el Programa Nacional de Alimentos y el Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral (Torres Torres, 2001: 423). Su ejecucin, a diferencia del SAM, no cre tensiones administrativas al interior de las secretaras y agencias gubernamentales, ni gener elevadas prdidas fiscales ni desperdicio de ventajas comparativas en la produccin de otros bienes. En diciembre de 1987 ocurri una importante devaluacin del peso con un aumento generalizado en los precios de alimentos y otros bienes, ante lo cual el Estado convoc a un pacto de solidaridad econmica. Muchos de los programas anteriores se reestructuraron para crear, a principios de los aos noventa, el Programa Integral Solidaridad, el cual abarc varios programas dirigidos a la salud, educacin, distribucin de alimentos y mejoras en los servicios pblicos de las comunidades (Barquera, Rivera-Dommarco y Gasca-Garca, 2001: 467-468). A principios de los aos noventa, bajo el rgimen de Salinas de Gortari, se abandon la idea de la autosuficiencia alimentaria por la seguridad alimentaria. Esto implic la apertura de los
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mercados a los productos comerciales de otros pases ms baratos que los producidos en Mxico, la eliminacin de apoyos a la produccin y de subsidios a los productos. Desde 1995, tres programas se consolidaron como ejes de funcionamiento de la asistencia alimentaria: Desayunos Escolares, Canasta Bsica Alimentaria para Familias ms Pobres del Medio Rural y Canasta de Apoyos a Familias de reas Urbano-Marginales (Torres Torres, 2001: 424). Ya para 1997 se busc coordinar estas iniciativas alimentarias con otros objetivos como educacin y salud en un slo programa, el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa). Finalmente, con el cambio de sexenio, Progresa se convirti en Oportunidades. Con el cambio de denominacin se consolida tambin un nuevo elemento: el acercamiento a un programa alimentario focalizado siguiendo el nuevo modelo de polticas pblicas. Su poblacin objetivo se defini gracias a que, desde finales de los aos noventa, se hizo un diagnstico alimentario de Mxico en el cual se sealaron sectores de la poblacin en condiciones de pobreza y desnutricin muy importantes (Torres Torres, 2001). La estrategia se modific al complementar un subsidio generalizado a los productos bsicos de iniciativas como Progresa y Oportunidades, que atacaba los rezagos en nutricin. Contexto alimentario de Mxico El patrn alimentario en nuestro pas, a pesar de la gran diversidad alimentaria, tiende a ser homogneo en los niveles nutricionales de la poblacin, es decir, las condiciones econmicas generan una situacin casi homognea en cuanto al consumo. Felipe Torres Torres menciona que lo ms preocupante es que los sectores ms desprotegidos son aquellos que, por su nivel de ingreso, deben aportar un mayor porcentaje de su ingreso total a la adquisicin de alimentos (2001: 402). Esto, incluso a expensas de la calidad de los alimentos. Las razones son muchas y van desde el desabasto y la caresta econmica hasta la poca garanta para generar una oferta interna de alimentos, tanto en volumen como en calidad. Si bien la modernizacin de los medios de comunicacin ha facilitado la distribucin y preparacin de alimentos, ese no ha sido el caso con el acceso, lo cual se traduce en una oferta homloga pero con una demanda diferenciada (Torres Torres, 2001). Adems, segn este autor, delimitar un contexto alimentario nacional se complica an ms si se toma en cuenta la
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influencia de la globalizacin en las ciudades donde la pauta de conformacin de la demanda va cambiando sobre todo ante la influencia de alimentacin extranjera. A pesar de estas diferencias, desde mediados de los aos ochenta y gracias al efecto de las crisis econmicas, se crearon pautas de distribucin de ingreso muy desiguales (2001: 407-408). En este contexto, la poblacin de menor ingreso desarroll estrategias para enfrentar su situacin de crisis: por un lado, mediante la utilizacin ms intensiva de su fuerza de trabajo disponible (ms horas, o la puesta en marcha de la fuerza de trabajo infantil), o bien, mediante cambios en la estructura de gasto de bienes, en especial los alimentarios, aun a expensas de la calidad. Esta caracterstica permiti identificar a la poblacin ms vulnerable y centrar los esfuerzos en ella.9 Tradicionalmente, el Estado ha puesto sus objetivos en la creacin de subsidios a la oferta, ms que en el impulso de la demanda. Las iniciativas enfocadas en el subsidio al precio de los alimentos permitieron hacer de este mecanismo un instrumento de distribucin del beneficio, pero tiene mayor impacto en el medio urbano y no necesariamente en los grupos ms vulnerables. Sin embargo, este tipo de programa tiene un impacto positivo por tres razones: aumenta el poder adquisitivo al reducir los precios de los alimentos, estimula la compra de ms alimentos y puede aumentar la variacin en la composicin de la dieta (Torres Torres, 2001: 422). Mxico tiene una larga historia de programas y polticas orientadas a mejorar la nutricin de grupos vulnerables a partir de estrategias con apoyos ms directos a travs de Conasupo y Diconsa, los Tortivales o Tortibonos, el programa de cupones para leche Liconsa, suplementos vitamnicos, apoyos del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), entre otros. En este contexto se inserta el PAL como una nueva estrategia federal de apoyo la alimentacin. Historia del PAL como parte de una narrativa prctica El nacimiento del PAL ocurre a principios de 2003. El 26 de enero de ese ao, en el marco del Foro Econmico Mundial en Davos, Suiza, el Ejecutivo federal (bajo la administracin de
7 Existe una relacin cercana entre el grupo y su nivel de ingreso y el nivel de gasto destinado a alimentos. Conforme el grupo tiene mayor capacidad adquisitiva, la tendencia a destinar recursos para la alimentacin disminuye (Torres Torres, 2001: 419).
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Vicente Fox Quesada) se sum a una iniciativa mundial contra la pobreza y el hambre. La intencin de esta iniciativa fue impulsar en los pases que la suscribieron programas que atendieran a la poblacin con condiciones de pobreza y marginacin que no alcanzara a cubrir sus necesidades alimentarias y nutricionales. Sin embargo, fue hasta octubre de 2003 que se puso en marcha el PAL, cuando, en una conferencia internacional, el Ejecutivo dio a conocer la existencia de una iniciativa alimentaria. El objetivo de este programa era repartir $5.40 pesos diarios a familias de las comunidades rurales ms remotas del pas. Sin embargo, la propuesta no se consolid sino hasta su integracin como una modalidad del Programa para el Desarrollo Local Microrregiones.10 Posteriormente, el programa se adscribi a Diconsa (febrero de 2004). Este desfase (entre la gestacin del programa y su inicio legal) se explica por una serie de eventos que pueden exponerse mejor mediante la reconstruccin de un relato sobre su propio origen. Este relato tiene importancia operativa, ms all de si refleja o no una verdad histrica que se traduce en una justificacin de las formas de la operacin, y se ha convertido en una narrativa prctica con la que el programa nace y a la que el personal de oficinas centrales tiene que afrontar para acomodar la informacin en los trminos que le requieran los organismos supervisores o evaluadores. Sin embargo, esta narrativa no necesariamente refleja el contexto poltico en el que nace el programa y suele disfrazarlo para darle una neutralidad y un carcter apoltico que le permita operar sin atenerse a caprichos polticos. Este relato se enfoca en los inicios del programa, a inicios de 2003, durante la participacin del presidente en turno en un foro econmico internacional no definido. El papel anecdtico de la historia hace que las versiones varen; sin embargo, en todos los casos se mantienen ciertos elementos. Cuenta la coordinadora de Capacitacin:
El PAL nace en el 2003, cuando no se pasaba por un buen momento de la administracin federal.
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El Programa para el Desarrollo Local Microrregiones tiene un enfoque territorial impulsado por la Sedesol, bajo la cual se articulan todas las acciones necesarias para brindar , de manera integral, oportunidades de desarrollo, ver http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=60310503&len=1, consultado el 2 de abril de 2008. El PAL fue incluido como una modalidad de Microrregiones, en octubre de 2003; sin embargo, desde sus inicios se sugiri que fuera asumido por otra secretara, dado que sus objetivos diferan de la creacin de infraestructura comunitaria, cfr. Evaluacin Externa al Programa de Desarrollo Local Microrregiones 2003.
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El inicio se da cuando el presidente Vicente Fox, en una reunin de una cumbre econmica, quiso hacer frente al presidente de Brasil, quien haba mencionado que haba desarrollado una estrategia para combatir la pobreza alimentaria.11 Fox contest que en su gobierno tambin se haba desarrollado un programa para combatirla, sin que fuera una estrategia ya implementada (coordinadora de Capacitacin, agosto de 2007).
Como ya se dijo, esta estrategia se intent agregar dentro de Microrregiones. Sin embargo, los mismos actores sealan que el acelerado regreso y la promesa internacional parecen haber adelantado la iniciativa sin que existiera informacin basal sobre cmo realizarla.12 Cuentan tambin dentro del PAL que:
Una vez que el presidente Fox regres a Mxico, asign una partida presupuestal especial para iniciar este programa y gir instrucciones para que la Secretara de Desarrollo Social, el organismo encargado de programas sociales, lo implementara (coordinador de Padrn, octubre de 2007).
La historia puede variar ligeramente, sobre todo en cuanto a la reunin (algunos se refieren al Foro Econmico Mundial, otros a una reunin multilateral sobre pobreza). Sin embargo, es constante que se mencione que el PAL nace de la premura por demostrar la existencia de un programa que combatiera la pobreza alimentaria. Esto identifica un inicio al vapor e improvisado, que responda a objetivos y a necesidades polticas ajenas a la estructura que lo realizara. El relato sigue:
Cuando se regres de esta reunin, el Ejecutivo asign a la Secretara de Desarrollo Social como la institucin que debera implementarlo. Su titular en ese momento, Josefina Vzquez Mota, empez a gestionar cmo llevarlo a cabo.
9 El programa Hambre Cero fue presentado el 20 de septiembre de 2003, en la apertura de la Asamblea General de la ONU; el presidente Lula, con apoyo de Kofi Annan (secretario general de la ONU) y de otros presidentes, propuso la campaa mundial contra el hambre. 10 Es la informacin que se rene al principio de un programa y que funciona como referencia para medir variaciones posteriores, ver http://www.hetah.net/modules.php?name=Encyclopedia&op=content&tid=200 0992, consultado el 1 de abril de 2008.
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Las versiones acerca de las decisiones que siguieron al regreso del presidente Fox a nuestro pas, apuntan a que se dieron instrucciones a la mencionada secretara para que se implementara un programa de lucha contra la pobreza, especficamente alimentaria. Sin embargo, al tener poco tiempo para hacerlo y pocos recursos econmicos, se opt por asignarlo a la nica institucin con la infraestructura y capacidad de logstica para reparticin con la capacidad de realizarlo: Diconsa. As, la operacin del PAL qued en manos de la empresa encargada de la compra y el abasto de alimentos a la poblacin nacional considerada como marginal y con niveles de pobreza especficos.13 Para que el programa empezara a operar se hizo una asignacin presupuestal extraordinaria de quinientos millones de pesos. Sin embargo, por la premura, la compra, distribucin y entrega de los apoyos se minimiz, debido a la necesidad de crear e improvisar una organizacin y un diseo que justificara la existencia del programa. La mayor parte del dinero asignado se devolvi a la Tesorera para depositarlo en una cuenta bancaria mientras se creaba una estructura administrativa. Al mismo tiempo, dentro de Diconsa se busc personal que tuviera experiencia en el abasto y la logstica de entrega, que creara la organizacin y justificacin del programa. La reconstruccin de esta narrativa permite observar cmo se eliminan factores polticos que propiciaron la creacin del programa y que refuerzan las ideas de precariedad, improvisacin y vulnerabilidad. Esta historia es un elemento central de la investigacin, puesto que fue la razn que dieron los integrantes del PAL para explicar los problemas administrativos que se presentaban. El relato de la fundacin del programa nos permite observar ciertas caractersticas de un discurso que, internamente, funciona para explicar las precariedades con las que naci y aquellas con las que tienen que luchar cada da. Los integrantes del programa suelen mencionar que el PAL fue creado al vapor y asignado a Diconsa arbitrariamente por la Sedesol. La historia disfrazada del PAL No obstante este discurso, es posible hacer una reconstruccin histrica del inicio del programa. La reunin a la que asisti Vicente Fox en agosto de 2003 fue la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) de 2003, donde se inici una Campaa Mundial contra el Hambre. Esta campaa permitira consolidar las intenciones de crear un programa de
Esta asignacin se inici a travs de un convenio realizado entre Microrregiones y Diconsa, en octubre de 2003, aunque poco tiempo despus fue la misma Diconsa la que termin hacindose cargo del PAL.
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apoyo alimentario en el marco de las Metas de Desarrollo del Milenio establecidas por la ONU en el ao 2000.14 Tras esta reunin se propusieron distintos programas que combaten la pobreza alimentaria en toda Latinoamrica y no slo en Mxico. De esta forma nacieron (algunos en medio del caos poltico respectivo de cada pas) los planes Hambre Cero, en Brasil; Nacional de Seguridad Alimentaria, en Argentina; de Emergencia, en Uruguay; los Programas Alimentarios Nacionales, en Chile, as como las Casas de Alimentacin, en Venezuela. El nacimiento del PAL y su premura se explican por la intencin del gobierno federal de cumplir con los acuerdos firmados ante organismos internacionales que hizo que se tomaran medidas inmediatas para acelerar los procesos para su creacin. De hecho, se impuls una modificacin a las RDO de Microrregiones para considerarlo como una modalidad de apoyo.15 Sin embargo, dentro de este programa hubo ciertos rechazos a aceptar la modalidad de apoyo alimentario, puesto que se alejaba de los objetivos de Microrregiones, por lo que se realizaron otras actividades que permitieron la operacin del programa bajo la direccin de otro organismo gubernamental. Estas acciones consolidaron un grupo de trabajo entre Sedesol, Diconsa y Liconsa, cuya meta fue la implementacin de este programa. As, se firm un Contrato de Prestacin de Servicios con Diconsa para la compra, armado y distribucin de los apoyos. Tambin se firm un Contrato de Prestacin de Servicios con una empresa consultora que trabajaba con Liconsa, para que se levantara un estudio socioeconmico de la poblacin que debera recibir este apoyo alimentario. Esta empresa se encargara de crear y acreditar un padrn de beneficiarios sujetos de atencin de un programa alimentario.16
Las ocho Metas de Desarrollo del Milenio fueron adoptadas por la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) en septiembre de 2000, con el propsito de, en 2015, reducir a la mitad la proporcin de poblacin que sufre hambre y pobreza extrema, entre otros objetivos referidos a salud, ambiente, educacin y equidad de gnero. En estas metas se establece que la nutricin es vital para el logro de otros objetivos como la reduccin de la mortalidad infantil, la mejora de la salud maternal y el combate a distintas enfermedades. En este marco se inst a los Estados firmantes a que desarrollaran programas sociales especficos para alcanzar esas metas. 13 Sedesol. Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operacin del Programa de Desarrollo Local Microrregiones al a cargo de la Secretara de Desarrollo Social para el Ejercicio Fiscal 2003, Diario Oficial de la Federacin 2003. 14 Este acto fue impugnado por la ASF, ya que incumpla con las disposiciones de las Reglas de Operacin del programa, que mencionaban criterios especficos para la definicin de un padrn, ver ASF, Informe del Resultado de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2005, 2007.
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Sin embargo, el padrn no slo se conform de esta manera: la Sedesol, para hacerse de una poblacin que pudiera ser apoyada, empez a negociar atencin con los gobiernos estatales. Por ejemplo, en Veracruz, la prensa inform de la presencia de un programa emergente de Sedesol que ayudaba a habitantes en extrema pobreza y en localidades con menos de 2 500 personas.17 Tambin se mencion que el gobierno del Estado empez las negociaciones para ingresar a cincuenta mil veracruzanos al programa Te Nutre, donde los beneficiarios empezaran a recibir $700.00 pesos mensuales.18 Estos procesos de entrega de tarjetas y negociacin de beneficiarios se haran en el marco de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2002, publicada por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), donde se acotaron ochocientos mil hogares en pobreza extrema que no reciban apoyos federales. Para que el programa pudiera operar durante el 2003, la propia Sedesol calific y asign a Diconsa un padrn de atencin con casi quinientas mil personas registradas en un padrn nico de posibles beneficiarios, que era resultado tanto de las negociaciones con los estados como del proceso de seleccin empezado por la empresa contratada para ello. El resultado inevitable fue que la poblacin escogida no necesariamente cumpla con los requisitos definidos en las RDO de Microrregiones de 2003 (hogares que tuvieran un nivel de marginacin social, pobreza de capacidades y alimentaria, y que pertenecieran a comunidades no mayores de dos mil quinientas personas), problema que hered Diconsa para su primer ejercicio fiscal de 2004. Sin embargo, a pesar de contar con la poblacin asignada y con recursos presupuestados, no exista una justificacin del programa ni de una organizacin que lo implementara. Por esta razn, el monto asignado se reserv en una cuenta de banco hasta que se encontraran los mecanismos para llevar a cabo el programa. La entrega de paquetes alimentarios se redujo al mnimo durante ese periodo.
15 Ver Orizaba en red, en http://www.orizabaenred.com.mx/cgi-bin/web?p=orizabaenred&b= VERNOTICIA&{num}=13396, consultado el 3 de febrero de 2007. 16 Ver Orizaba en red, en http://www.orizabaenred.com.mx/cgi-bin/web?p=orizabaenred&b= VERNOTICIA&{num}=14276, consultado el 3 de febrero de 2007.
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La legalizacin del programa El siguiente proceso para que el programa se consolidara fue legalizar su existencia. Para ello, la presidencia aceler la presentacin de la iniciativa del programa y lo incluy en la propuesta de Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) para el ejercicio fiscal de 2004. Tambin se inform sobre los montos y la poblacin asignados, al igual que las acciones emprendidas durante 2003 por Diconsa y Microrregiones. Sin embargo, la entrega de tarjetas y las negociaciones con los estados se tomaron como expresiones electoreras. En la Cmara de Diputados, el grupo parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) rechazaba la presencia de este programa, ya que lo consideraban de corte poltico, centralista y populista. Adems, imputaban que, en un primer momento, estuvo enfocado para un padrn mucho ms numeroso que los quinientos mil reportados. En la versin estenogrfica de la LIX Legislatura, en la Sesin del Primer Periodo Extraordinario de Sesiones del Primer Ao de Ejercicio (diciembre 2003), efectuado entre el 28 y 29 de diciembre de 2003, la fraccin parlamentaria del PRD seal:
Esta reserva [...] para impugnar un programa que surgi con el nombre de Paquete Alcance, que despus a esta tribuna vino el presidente a decirnos que se iba a llamar Paquete Nutra y aparece en la propuesta del Ejecutivo denominado como Programa Alimentario, que va destinado a 820 mil familias de este pas que no reciben un slo programa, que no reciben Oportunidades, que no reciben ninguno de los programas que se aprobaron para el campo en esta Cmara de Diputados hace un rato. Son los excluidos de los excluidos. 820 mil familias, que significan ms de cuatro millones de personas y que se destinan, casi como burla, 500 millones de pesos para atender tan slo a 300 mil familias de estas 820 mil que estn excluidas porque viven en comunidades muy alejadas o de manera dispersa. Para que se les otorgue una despensa que implica cuatro pesos al da. Consideramos que la Cmara de Diputados no debe de aceptar, no debe de aprobar este tipo de programas por varias razones [...] Pensamos y consideramos que no se debe de aprobar este programa en esta Cmara por una razn de congruencia, de congruencia con todos los planes que tiene este pas, como el propio Plan Nacional de Desarrollo; congruencia con los propios discursos que a cada momento no
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pierde la oportunidad el presidente de decir que una prioridad de l es combatir la pobreza. Consideramos tambin que hay otras razones que tienen que ver con el modelo de poltica social que se est aplicando. Pareciera que es un programa de segunda, un programa social de segunda para una poblacin de segunda. Y tambin porque consideramos lo siguiente: esta Cmara el da de hoy no ha recibido un slo documento donde nos expliquen los objetivos del programa y cmo va a funcionar. [El subrayado es mo]. Por eso convocamos a los diputados y diputadas que no aprobemos este tipo de programa y el PRD propone en su lugar, propone la implementacin de un programa nacional de emergencia para atender a los excluidos [...] Por eso consideramos y hacemos el llamado para que esta Cmara no apruebe el famoso programa Paquete Alcance y que mandemos un mensaje distinto a la sociedad en la que desde esta Cmara se luche contra el hambre y la exclusin.19
La premura con la que naci el PAL no slo hizo que se tuviera que negociar su objetivo; tambin fue necesario que se impusiera su creacin pese a las crticas y a la falta de objetivos claros.20 Esta falla fue y ha sido parte del origen y del desarrollo de la operacin del programa, as como elemento central de una narrativa lo suficientemente flexible como para adaptarse a las situaciones administrativas sin desvirtuar la idea de un apoyo social. Aunque el PAL tena recursos asignados, un padrn de beneficiarios y la constitucin legal como programa inscrito en el Ramo 20 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2004 (PEF 2004), su consolidacin no se gest sino hasta en febrero de 2004, cuando se publicaron las RDO. En stas, se aclara que su operacin fue cedida a Diconsa alejndose de Microrregiones.
Crnica de la sesin extraordinaria del 29 de diciembre de 2003, en http://cronica.diputados.gob.mx, consultado el 17 de septiembre de 2007. 18 La conformacin de la LIX Legislatura, con quinientos representantes, tena los siguientes porcentajes de representacin: Partido de la Revolucin Institucional (PRI), 41%; Partido Accin Nacional (PAN), 30%; Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), 19%; otros partidos, 10%. Su aprobacin se dio por 370 votos a favor, 93 en contra y 6 abstenciones. La impugnacin del PRD qued excluida por votacin negativa y no se registr en la Gaceta Parlamentaria la naturaleza de esta votacin; cfr. Crnica de la sesin extraordinaria del 29 de diciembre de 2003, en http://cronica.diputados.gob.mx.
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La relacin con Diconsa Si bien Diconsa y su Consejo de Administracin se convirtieron legalmente en los apoderados de la operacin del PAL, la organizacin que lo implement no se constituy formalmente como parte de la empresa. Al inicio de 2004, el programa oper dentro de Diconsa, pero en un espacio muy pequeo, donde se llevaba a cabo la planeacin del mismo: Cuatro personas se sentaban en una misma mesa a trabajar, no haba computadoras ni telfono y se comunicaban como podan con las personas de los estados que entregaban (coordinadora de Capacitacin, agosto de 2007). La prisa imper. Hoy en da solamente hay tres personas en la operacin del PAL que estuvieron al inicio del programa. En trminos de la historia y origen, ellos son las voces ms autorizadas, puesto que han vivido de cerca el inicio del programa. Al entrevistarlos, es comn que se mencione que su presencia no es bien vista en la empresa (Diconsa). La razn de esta impresin es que se cree que son ajenos a la estructura y diferentes en la prosecucin de objetivos. Esto es, mientras el PAL se plante como un programa destinado al subsidio de la demanda, la empresa busca la distribucin de productos de consumo a bajo costo a travs de su Programa de Abasto Rural (PAR), es decir, un subsidio a la oferta. Si bien los dos programas atacan a la pobreza alimentaria, sus mecanismos son diferentes. Por esta razn, al PAL se le considera al interior de Diconsa como al hijo loco; como el programa que no produce sino que afecta sus resultados, ya que la empresa asume varios de sus costos operativos (coordinadora de Capacitacin, agosto de 2007). Las razones para asignar al PAL a Diconsa fueron el ahorro de los costos que implicaran crear una infraestructura de distribucin nacional de apoyos y la premura con la que se gest. En un contexto como el descrito, se evalu que era Diconsa la nica institucin con la infraestructura de distribucin y logstica necesaria para implementarlo. Con esta asignacin, la empresa asumi la responsabilidad de implementar y operar el programa, as como administrar los recursos asignados. Sin embargo, por el contexto histrico con la que nace el PAL, Diconsa no modific su estructura interna para integrarlo, es decir, no se crearon los mecanismos formales para que la organizacin encargada de su operacin e implementacin se consolidara como una burocracia formal; su situacin se mantuvo irregular.
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En su lugar, se cre una estructura con personal que haba trabajado en el PAR y en el programa Un Kilo de Ayuda. Esta estructura se encarg de hacer el diseo del apoyo social, adems de su implementacin y operacin. En este contexto se dio inicio al programa como un agregado, sin un espacio designado. No haba ms que la confianza en la propia estructura de Diconsa y sus tiendas para la entrega de los paquetes alimentarios, y no exista una metodologa que aumentara las capacidades de los beneficiarios.21 La estrategia, entonces, fue crear con personal del PAR22 una estructura similar a la de Diconsa, esto con la finalidad de que la operacin tuviera contrapartes dentro de la empresa y, de esa manera, facilitar y apoyar al buen funcionamiento del PAL, aprovechando su experiencia dentro de la empresa y sus redes sociales. De esta manera, se evit crear lineamientos, manuales y una normatividad excesiva, aprovechando la libertad administrativa que se origin a partir del inicio del PAL. Este cambio fue difcil, segn cont la coordinadora de Capacitacin (septiembre de 2007), debido a que implicaba un cambio laboral importante, adems de cobrar por honorarios, dejar antigedad y prestaciones. Pero, puesto que el reto era interesante, ella decidi asumirlo. Las prioridades en oficinas centrales estaban centradas en la creacin del programa y no necesariamente en la atencin a los beneficiarios. Por esta razn fue normal que no se cuestionaran las cualidades del programa, sino priorizar su mantenimiento. Las decisiones tomadas bajo esta premisa buscaban resolver problemas operativos para la estructura del PAL, es decir, no cuestionar el propio origen del programa. Bajo el cobijo de las redes sociales dentro de Diconsa y con un ao para operar sin ser evaluados, los operadores del PAL tuvieron tiempo para empezar a consolidarse como organizacin a travs de la consolidacin de la narrativa antes expuesta.
19 Se adelanta la idea de capacidades que se desarroll posteriormente dentro del PAL. Estas estrategias de capacitacin buscan atacar la pobreza de capacidades, es decir, la incapacidad de satisfacer otras necesidades bsicas adems de las alimenticias, como cuidados de la salud y educacin. Estos talleres (plticas, en las Reglas de Operacin 2005) buscaban aumentar las capacidades personales a travs de talleres de contenidos. 20 El PAR, operado por Diconsa, es la red comercial ms grande de Mxico. Fue fundado el 20 de noviembre de 1980 y actualmente cuenta con ms de 22 000 tiendas comunitarias, 302 almacenes y una flota vehicular en operacin de 3 318 unidades, integrada por 1 898 vehculos de carga y 1 420 de supervisin y apoyo. Toda la estructura de Diconsa est diseada para la atencin de este programa, ver www.diconsa.gob.mx/paginas/ programas/par/prog_abasto_rural.html, consultado el 1 de abril de 2008.
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Simultneamente, durante ese tiempo, la organizacin del programa empez a delimitar un campo de accin y a controlar su situacin operativa con la finalidad de revertir las adversidades con las que inici. Esto propici que se implementaran acciones para consolidar, validar y mejorar la operacin del PAL, como las certificaciones del paquete alimentario con instituciones como el Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP) o el Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn (INCMNSZ), al mismo tiempo que se aprovechaba la organizacin administrativa flexible para generar los mecanismos de promocin de la eficiencia y eficacia del programa. As, encontramos dos importantes procesos histricos dentro del PAL: por un lado, la bsqueda de legitimacin enfrentada, por otro, con la bsqueda de mecanismos administrativos no formales que le permitieran solventar las adversidades con las que naci. A pesar de su enfrentamiento, ambas condiciones no fueron ms que estrategias para jugar con su propia situacin organizacional y expresarla en trminos que aseguraran su continuidad, es decir, se cre una narrativa prctica que jugaba con esta legitimacin, al mismo tiempo que se consolidaba como agencia para asegurar la permanencia. Uno de los mecanismos formales para hacerlo fue el seguimiento del marco legal. Las RDO y la normativizacin del programa Si bien el contexto histrico nos demuestra ciertas carencias del programa (organizacin, planeacin, diseo, informacin basal), se pretendi minimizar estas carencias al momento de crear todos los mecanismos reguladores para la operacin. Problemas como el diseo del programa y la definicin de la poblacin objetivo se dejaron de lado y se apoy la consolidacin de la estructura que lo llevara a cabo. Adems, por ser un programa que opera con recursos federales, tambin est obligado a elaborar, publicar, reconocer y seguir las RDO del programa. La constitucin de estas reglas qued en manos de los funcionarios del PAR, que fueron reclutados por Diconsa para iniciar el PAL. Estas reglas tienen que publicarse, por ley, en el Diario Oficial de la Federacin en los ltimos das de febrero. Su publicacin est condicionada al aval y aprobacin de la Direccin General de Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales (DGEMPS), as como de la
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Comisin Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer).23 El contenido de las reglas se caracteriza por la definicin de los objetivos del programa (Cuadro 1), los lineamientos cobertura, la poblacin objetivo (Cuadro 2), la caracterstica de los apoyos (Cuadro 3) y los derechos, obligaciones y sanciones (Cuadro 4). En estas mismas RDO se identifica a Diconsa como la instancia ejecutora del programa y se da poder al Consejo de Administracin para su operacin.
CUADRO 1 OBJETIVOS DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004

2. Objetivos del Programa de Apoyo Alimentario 2004 2.1. Generales Mejorar las condiciones de alimentacin y nutricin de los hogares en condiciones de pobreza, de acuerdo con los criterios establecidos por la Sedesol, ubicados en localidades marginadas rurales que no estn siendo atendidas por otros programas alimentarios del gobierno federal. Promover acciones que sean sinrgicas o complementarias con el objetivo anterior, con otros programas para el desarrollo social del gobierno federal, otras dependencias de los distintos niveles de gobierno, as como con organizaciones sociales y privadas. 2.2. Especficos Contribuir a la superacin de la pobreza en localidades cuyos habitantes no disponen de apoyos de programas alimentarios del gobierno federal. Incrementar la ingesta diaria de alimentos de los hogares beneficiados. Incrementar el nivel nutricional de los hogares beneficiados. Fuente: Sedesol, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, S.A. de C.V. para el Ejercicio Fiscal 2004, Diario Oficial de la Federacin 2003.
La DGEMPS busca establecer los lineamientos y criterios para la evaluacin de los programas de la Sedesol. Tiene como objetivos disear el conjunto de indicadores de evaluacin de impacto; disear mecanismos pblicos de evaluacin peridica de los programas; coordinar y supervisar las evaluaciones externas; darle seguimiento a la ejecucin; evaluar el impacto socioeconmico, y operar un sistema de informacin y evaluacin de los programas sociales. Por su parte, la Cofemer es un rgano desconcentrado de la Secretara de Economa (SE), cuyo propsito es garantizar la transparencia en las regulaciones. Para hacerlo busca que estas regulaciones sean sencillas, realiza propuestas de mejoras y lleva un inventario de trmites.
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CUADRO 2 LINEAMIENTOS DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004

3. Lineamientos 3.1. Cobertura El programa operar en localidades rurales marginadas de hasta 2 500 habitantes ubicadas en los 31 estados de la repblica mexicana, que no reciban apoyos de otros programas alimentarios del gobierno federal. La cobertura del programa depender de la disponibilidad presupuestal para el ejercicio fiscal. 3.2. Poblacin objetivo Los hogares en condiciones de pobreza, conforme a los criterios establecidos por la Sedesol. No podrn ser beneficiarios los hogares de localidades que reciban apoyos alimentarios de otros programas del gobierno federal. 3.3. Beneficiarios Para poder participar en este programa, las localidades debern cumplir los siguientes criterios: 1. Tener hasta 2 500 habitantes. 2. Ser de alta y muy alta marginacin, de acuerdo con los criterios de Conapo; excepcionalmente se podrn cubrir familias pobres que resulten elegibles en localidades de marginacin media. 3. No contar con la presencia de otros programas de apoyo alimentario del gobierno federal. 4. Preferentemente estar registradas y georreferenciadas en el Catlogo de Integracin Territorial del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Fuente: Sedesol, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, S.A. de C.V. para el Ejercicio Fiscal 2004, Diario Oficial de la Federacin 2003.
CUADRO 3 CARACTERSTICAS DE LOS APOYOS DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004

3.4. Caractersticas de los apoyos El apoyo alimentario podr darse en cualquiera de las siguientes modalidades: a) Apoyo en especie: bajo esta modalidad, el hogar beneficiario recibir mensualmente una dotacin de productos alimenticios con un valor equivalente a $150.00 pesos. b) Apoyo en efectivo: en esta modalidad, el hogar beneficiario recibir un apoyo en efectivo de $150.00 pesos mensuales, el cual deber ser utilizado para la adquisicin de productos alimenticios. Adems, se plantean los siguientes apoyos complementarios en Salud: Consiste en acciones para la promocin y vigilancia de la salud, a cargo de beneficiarios voluntarios de la comunidad. Se buscar, para ello, el apoyo de la Secretara de Salud. Apoyo para la educacin nutricional y para la salud. Consiste en cursos de educacin sobre nutricin, higiene y salubridad, los cuales podrn ser coordinados o supervisados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo y/o el Instituto Nacional de Salud Pblica y/o el Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn, entre otros. Apoyo para obras de piso firme y letrinizacin. Fuente: Sedesol, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, S.A. de C.V. para el Ejercicio Fiscal 2004, Diario Oficial de la Federacin 2003.
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CUADRO 4 DERECHOS, OBLIGACIONES ALIMENTARIO 2004
SANCIONES
DEL
PROGRAMA
DE
APOYO
Derechos: Recibir sin costo la tarjeta, credencial u otro medio de identificacin que lo acredite como beneficiario del programa. Recibir sin costo el apoyo alimentario. Solicitar la reposicin de la tarjeta en caso de extravo con un costo no mayor a quince pesos. Recibir un trato digno y respetuoso por parte del personal del PAL. Notificar al telfono gratuito 01-800-900-2700 cualquier irregularidad o duda. Obligaciones: Designar a una titular, preferentemente la madre o la jefa de familia, quien recibir los apoyos. Presentar la tarjeta o credencial que la identifique como beneficiario. Acudir al punto de entrega, en los das y horarios determinados acordados y firmar de recibido. Cumplir con el requisito de corresponsabilidad (plticas). Aportar con veracidad los datos socioeconmicos solicitados por el encuestador. Sanciones: Sern causales de baja: No recoger la tarjeta o documento que identifica como beneficiario. Hacer uso indebido de la misma Hacer uso indebido del apoyo alimentario. No recoger el apoyo dos veces consecutivas, o cuatro ocasiones discontinuas durante el ao. No acudir a las plticas dos veces consecutivas, o cuatro ocasiones discontinuas durante el ao. Reportar informacin falsa en la encuesta socioeconmica. Fuente: Sedesol, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, S.A. de C.V. para el Ejercicio Fiscal 2004, Diario Oficial de la Federacin 2003.
Las RDO tambin definen los procesos a seguir para la ejecucin del programa (Cuadro 5). Estos procesos buscan sealar rutas crticas en el programa, como la seleccin e identificacin de los hogares sujetos a recibir el programa; la entrega de tarjetas que acreditan esta seleccin; la entrega de apoyos por parte de Diconsa, y la determinacin de fechas y lugares de plticas como elemento de corresponsabilidad.
CUADRO 5 PROCESOS A SEGUIR ALIMENTARIO 2004 PARA LA EJECUCIN DEL PROGRAMA DE APOYO
Procesos centrales del PAL Seleccin de localidades: Sedesol seleccionar las localidades en que operar el programa. Levantamiento de informacin socioeconmica. Anlisis de la informacin estadstica para aceptar o rechazar la incorporacin al padrn de beneficiarios. Entrega de tarjetas o credenciales a beneficiarios. Entrega del padrn activo a Diconsa. Entrega de paquete alimentario. Plticas sobre nutricin, higiene y salubridad. Fuente: Sedesol, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, S.A. de C.V. para el Ejercicio Fiscal 2004, Diario Oficial de la Federacin 2003.
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En las RDO no se muestran las razones para los diferentes apoyos. El coordinador de Padrn me explic que esto se daba por la concentracin de poblacin en los diferentes estados (coordinador de Padrn, septiembre de 2007). Algunos estados no contaban con una cantidad importante de beneficiarios, por lo que los costos de organizar una entrega seran mayores, si se asignaba personal para el PAL. De esta manera, se empez a hacer una distincin en los usuarios entre aquellos que recibiran un paquete alimentario y otros que recibira un apoyo en efectivo, siguiendo una lgica puramente economicista, que se ha mantenido desde el inicio del programa. Siguiendo con las RDO en un apartado de ejecucin (4.2) se determina que Diconsa entregar los resultados a la Cmara de Diputados y a otras instancias a travs de la Sedesol, con una periodicidad trimestral y anual. Tambin se dispuso que se deban explicar las variaciones entre el presupuesto autorizado y el ejercido, para despus regresar los excedentes a la Tesorera de la federacin. Este seguimiento se establece como mecanismos objetivo para buscar la eficiencia del programa. As, se crean informes para la Cmara de Diputados, Presidencia de la Repblica, as como los mecanismos para la Auditora, Control y Seguimiento (Cuadro 6).
CUADRO 6 AUDITORA, CONTROL Y SEGUIMIENTO DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004
5. Auditora, control y seguimiento 5.1. Auditora y control Para fines de dar cumplimiento a sus atribuciones en funcin de lo establecido en el numeral 5.1.1. de las presentes Reglas de Operacin, el rgano Interno de Control de Diconsa realizar las acciones que correspondan conforme a su programa anual. 5.1.1. Instancias de control y vigilancia La Auditora Superior de la Federacin, la Secretara de la Funcin Pblica y el rgano Interno de Control de Diconsa, son los encargados de vigilar que se cumpla con la normatividad aplicable en RDO vigentes. 5.2. Resultados y seguimiento El seguimiento de los resultados producto de las revisiones que realicen las diversas instancias fiscalizadoras a la operacin del Programa de Apoyo Alimentario, se llevar a cabo por medio de las sesiones que realice el Comit de Control y Auditora integrado en Diconsa. Los resultados que se analicen en las diversas sesiones, servirn a Diconsa como elementos de evaluacin de las presentes Reglas de Operacin. Fuente: Sedesol, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, S.A. de C.V. para el Ejercicio Fiscal 2004, Diario Oficial de la Federacin 2003.
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Sin embargo, los indicadores no quedaron definidos en su totalidad, aunque se distinguieron tres de ellos para medir la eficiencia y la eficacia. Estos indicadores cobran relevancia, pues se establecen como los nicos elementos de sentido que quedan en manos de los operadores y de la estructura directiva. Estos indicadores son a efecto de mantener un constante monitoreo y evaluacin del desempeo del programa y con ello buscar alternativas de mejora que induzcan una mayor eficiencia en su ejecucin, con base en los lineamientos que para ello disponga la Subsecretara de Planeacin, Prospectiva y Evaluacin de la Sedesol.24 Los indicadores se plantearon con una periodicidad especfica y buscaron determinar la cobertura, la eficiencia de surtimiento y la eficiencia presupuestal; son indicadores que apuntan hacia los usuarios, hacia la operacin y hacia el uso racional de los recursos. Por su parte, la evaluacin externa empez a ser requisito de acuerdo con el PEF 2004 y debe, segn lo establecido por estas reglas de operacin, implementarse por una institucin acadmica especializada. Los resultados deben reportarse a la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados. Sin embargo, por ser el primer ao de operacin, esta evaluacin externa no se realiz en 2004 y se gest hasta 2005. Otros elementos que condicionan la operacin del programa son las disposiciones oficiales como la que promueve hacer pblica la informacin relacionada con el programa en pginas de Internet de la Sedesol y Diconsa. Estas disposiciones obligan a sealar los lineamientos y procedimientos principales de la operacin, de la entrega de apoyos y de los procedimientos, derechos y obligaciones relacionados con los beneficiarios. Adems, se seal la obligacin de incluir la siguiente leyenda:
El Programa de Apoyo Alimentario es de carcter pblico, no es patrocinado ni promovido por partido poltico alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Est prohibido el uso de este programa con fines polticos, electorales, de lucro y otros distintos de los establecidos. Quien haga uso indebido de los recursos de este programa deber ser denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable y ante la autoridad competente.
24 Fuente: Sedesol, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, S.A. de C.V. para el Ejercicio Fiscal 2004, Diario Oficial de la Federacin 2003.
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Por ltimo, se sealan dos elementos que deben tenerse en cuenta para la operacin del programa: la creacin de una contralora social y la presentacin de quejas y denuncias. El primer elemento se pretendi crear como un mecanismo de control a cargo de los beneficiarios, quienes constituiran una contralora social para el PAL. Este tipo de contraloras sociales son obligatorias, segn instrucciones de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) y con base en el captulo VIII de la Ley General de Desarrollo Social (aprobada el 20 de enero de 2004) y en el artculo 6 de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil (aprobada el 9 de febrero de 2004).25 Estas contraloras sociales aparecen no slo como un mecanismo para involucrar a la localidad de beneficiarios sino para consolidar confianza en el gobierno, para contribuir en el procedimiento de autogestin y para crear espacios de comunicacin entre el gobierno y los ciudadanos. Estas RDO funcionaron como un medio para esclarecer los lmites del PAL. Presentan una coherencia interna que, sin embargo, no corresponde con una coherencia organizativa que, en la prctica, an no se consolidaba; era necesario que se desarrollara una organizacin para llevar a cabo el programa. Sin embargo, estas reglas ofrecen el marco legal para operar y tambin una gua para que el programa logre traducir la operacin en trminos de una narrativa prctica que muestre la operacin del PAL como racional y con ventajas costo-beneficio. La definicin de un campo de accin En el contexto histrico en el que nace el PAL (sin una estructura operativa), la delimitacin de aspectos fundamentales para su operacin (objetivos, poblacin objetivo, los tipos de apoyo y la especificacin de los indicadores) ofreci herramientas palpables para acotar un campo donde la organizacin recobra pertinencia y capacidad de maniobra. En el caso del PAL, este campo se acot a la entrega de los apoyos y a la creacin de mecanismos de corresponsabilidad.26 Esta delimitacin respondi a que, en las mismas RDO, se asla la responsabilidad de la organizacin del PAL en la definicin de elementos fundamentales, como el diseo, la poblacin objetivo (en manos de Sedesol) y la modificacin
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Ver Secretara de la Funcin Pblica, en http://www.funcionpublica.gob.mx/scagp/dgorcs/contraloria_social/ preguntas/preguntas-1-2004.htm, consultado el 8 de septiembre de 2007. 26 Por corresponsabilidad se ha entendido la promocin de que los beneficiarios de una poltica pblica tomen en sus manos su desarrollo y se evite que la relacin Estado-ciudadano caiga en una relacin asistencialista. Este elemento es fundamental para el nuevo modelo de polticas pblicas que se explic en el captulo I.
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de los objetivos del programa, adems de elementos estratgicos como el control de recursos (bajo los lineamientos de Diconsa). El PAL, entonces, se centra en un campo de accin delimitado, que permitira la creacin de reas especficas que atenderan, por un lado, a la entrega de apoyos, mientras que, por otro, implementaran los mecanismos de corresponsabilidad requeridos, segn se estableci en las RDO. Centrar un marco de accin en elementos como la entrega de apoyos y la capacitacin le permiti al programa generar directrices para traducir la informacin, proveniente de la interaccin con los beneficiarios, en trminos de los indicadores propuestos por las RDO. Se pudo crear, entonces, una estructura organizacional que, en ltima instancia, ajustara su accionar al cumplimiento de las reglas y al seguimiento de indicadores, pero sin tener capacidad de agencia en la definicin y rediseo del programa, ms que a travs de la negociacin con instituciones ajenas a su operacin. La principal herencia del inicio del PAL fue la creacin de una organizacin al vapor, ms con la consigna de llevar a cabo el programa, a pesar de las adversidades, que por el diseo definido de sus funciones. Esta organizacin encontr en la operacin los elementos necesarios para crear un discurso fuerte o una narrativa prctica que le hace posible justificarse, comprometerse, as como lidiar con un marco legal que le permite negociar con estructuras de poder con las que se enfrenta el PAL (Diconsa, Sedesol u otros organismos que deciden sobre el programa). Pero tambin se convierten en las herramientas para una narrativa para presentarse como competente, eficiente y eficaz. El nacimiento de una estructura de operacin El punto de partida del programa tanto para la historia oficial como para los relatos de la organizacin fue la falta de una organizacin que lo implementara. Es decir, faltaban los controles organizacionales para operar y se careca de la informacin necesaria para solventar las auditoras a las que la operacin estaba sujeta. La operacin se fue inventando sobre la base de los recursos sociales de las personas contratadas para la operacin, y tambin utilizando la infraestructura de Diconsa para hacerlo.
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El objetivo de esta seccin es resear las soluciones operativas que se tomaron frente a la necesidad de crear procesos internos, junto a la creacin de controles administrativos, al mismo tiempo que se operaba mediante una estructura informal dentro de Diconsa. La estrategia para hacerlo fue apoyarse en el expertise de los empleados y en sus antecedentes en el PAR (redes sociales y conocimientos previos). El programa debi implementar una estructura informal que impidi su integracin dentro de Diconsa. A decir de los empleados, implic un tipo de contratacin diferente que los orillaba a no formar parte de una estructura burocrtica, sino a convertirse en empleados a destajo. Los empleos creados no tuvieron un carcter permanente, sino que estuvieron definidos por una contratacin por honorarios que evitaba generar responsabilidades y, de esta manera, que se destinaran ms recursos a la operacin que al apoyo de beneficiarios, es decir, que se redujeran los costos de operacin.27 El programa tampoco creaba cargas fiscales extras para Diconsa, al no crear plazas con perfiles especficos de personal. De esta manera se evitaron contingencias contables y legales en el manejo de los recursos asignados para este fin. Esto es, la estructura informal creada pretendi no lanzar convocatorias de empleo, evit la creacin de nuevas plazas y dej de lado la asignacin de recursos para cubrir los requisitos fiscales y sindicales que los nuevos puestos hubieran generado. Una vez definidas las contrataciones, el siguiente paso fue crear un organigrama para el programa. El programa, como ya se dijo, se asign al director general de Diconsa por instrucciones de la Sedesol. Internamente, la empresa lo asign al director de Programas Especiales, quien asumi simultneamente la gerencia dedicada al PAL. As, este gerente cumpla, al mismo tiempo, funciones directivas necesarias para la administracin y gestin del programa como funciones de enlace frente a la empresa. Esta situacin propici la creacin de un rea administrativa especfica que se encargara de implementar los controles y flujos de informacin necesarios para la operacin.
Sin embargo, como se ver ms adelante, este ahorro en costos, por su carcter informal, hace recaer la carga operativa en los empleados, por lo que los costos reales no son fciles de determinar.
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Esta rea administrativa controlara la operacin de la atencin a los beneficiarios, es decir, buscara filtrar la informacin del campo operativo (entrega del apoyo y de los procesos de capacitacin) para que sta llegara a la estructura de Diconsa traducida. La gerencia de Programas Especiales tena bajo su mando una estructura informal (debido a la contratacin por honorarios) de subgerencias dedicadas a la operacin del PAL. Con una estructura as se podra lidiar con la creacin de controles y el seguimiento de las acciones del personal en sus reas, la correcta comunicacin entre oficinas centrales y los estados y el establecimiento de relaciones con el personal de Diconsa. Estas subgerencias fueron Capacitacin y Concertacin; Administracin del Padrn y Armado de Paquetes; Integracin Social; Comprobacin; Personal, y Tesorera. Definida esta organizacin, se crearon procesos bsicos para la operacin del programa. En estos procesos se centraron las relaciones entre los organigramas del PAL y los de Diconsa, as como la relacin con la Direccin de Padrones de Sedesol. En estas interacciones, el PAL empez a utilizar una capacidad de agencia para negociar con estos organismos. El programa, como parte de la estructura gubernamental, tiene un campo de accin de trascendencia aun superior a s mismo, donde actores (incluso desconocidos para la organizacin) empiezan a tener relevancia (Ilustracin 1).
ILUSTRACIN 1 INJERENCIA DE LA ESTRUCTURA GUBERNAMENTAL EN LA OPERACIN DEL PAL
Gobierno Federal Sedesol
Operacin del PAL
Diconsa
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Los procesos que empezaron a crearse han tenido poca modificacin en la prctica y son los mismos que fueron sealados en las RDO y evaluados en la Evaluacin del PAL 2005, realizada por la UIA.28 Estos procesos, an se mantienen como centrales en la operacin del programa y resean las relaciones (tanto internas a la operacin como externas) que, como institucin, el PAL tena que implementar. A continuacin se exponen brevemente estos procesos sealando la injerencia de instituciones externas: Seleccin de localidades: El proceso depende enteramente de Sedesol. Su determinacin est basada en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares y en los criterios sealados por el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo). Levantamiento de informacin socioeconmica: Este proceso se realiza por la estructura del PAL apoyada en Diconsa. Su objetivo es llevar a cabo tanto un levantamiento de encuestas que permite, por un lado, una densificacin (mejora de los datos socioeconmicos en localidades PAL) y, por otro, el levantamiento de Cdulas de Identificacin Socioeconmica en localidades sugeridas por la Sedesol. Anlisis de la informacin para aceptar o rechazar la incorporacin al padrn de beneficiarios: Este proceso lo lleva a cabo Sedesol, a partir de la informacin recolectada por el PAL y por Diconsa. Entrega de tarjetas o credenciales a beneficiarios: Una vez calificados, la Sedesol autoriza la anexin de las personas al padrn de beneficiarios. A partir de ste, se entregan tarjetas que los acreditan como tales. Entrega del padrn activo a Diconsa: Este proceso lo empieza la Sedesol, quien manda este padrn a la Gerencia de Operaciones, encargada de la direccin del PAL. Es importante mencionar que los primeros cuatro procesos sirven para la construccin del padrn de beneficiarios que debe ser avalado por la Direccin General de Padrones y Geoestadstica de Sedesol. Sin embargo, es importante aclarar que la administracin de este padrn avalado la recibi el PAL a travs de la Coordinacin de Padrn, mediante la comprobacin de la entrega de los paquetes y en el marco de las RDO, donde se sealan las causales de baja de los beneficiarios.
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Universidad Iberoamericana, Estudio de Evaluacin Externa del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. de C.V., Universidad Iberoamericana, Mxico, 2006.
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Entrega de paquete alimentario: Con este padrn activo se programa la compra de productos, armado, distribucin y entrega de los apoyos, ya sea en forma de un paquete alimentario o de un apoyo en efectivo. La entrega del apoyo implica una serie de subprocesos reseados y revisados en la Evaluacin del PAL de 2005. Estos procesos son: La adquisicin de productos: El seguimiento de los costos de los productos es muy importante. En la prctica, Diconsa tiene slo dos procesos de compra al ao donde se lanzan licitaciones para proveer al PAL, debido a las variaciones en los precios de los alimentos que se dan de manera natural en el transcurso del ao. Hay que aclarar que los montos para la operacin estn predefinidos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, donde se etiquetaron los rubros para la compra de mercancas y para la operacin del programa. La implementacin de la entrega de apoyos se condiciona por la disponibilidad presupuestal, la variacin de los costos de los productos que se incluyen en el paquete alimentario y la movilidad del padrn activo de beneficiarios del PAL (debido a defunciones, migraciones, expansin de otros programas federales o altas de beneficiarios). El armado de paquetes: Se refiere al manejo de los productos para la integracin de los paquetes alimentarios. Este proceso se excluye en la modalidad de apoyo en efectivo y se lleva a cabo por empleados de los almacenes, bajo supervisin y apoyo de la estructura PAL. Una vez hecho este proceso se seala mediante un formato electrnico del gerente de Sucursal al subgerente de Armado o Integracin del PAL, quien manda la informacin al gerente del PAL. La distribucin del paquete: Una vez armados los paquetes, en las sucursales y almacenes bajo la supervisin del personal PAL, se intercambia informacin sobre los beneficiarios que van a recibir el paquete, y la infraestructura de Diconsa se encarga de repartir los apoyos. Estos repartos no se dan sin conflictos. En varias ocasiones las estructuras se enfrentan, puesto que la implementacin del PAL genera una carga laboral que no redita en incentivos para los empleados de las sucursales, almacenes y subalmacenes. Sobre todo hay conflictos con la adquisicin y creacin de los formatos
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de informacin, los cuales tienen que ser avalados por el gerente de Sucursal y enviados a la estructura PAL. La entrega de apoyos: La entrega de apoyos es el punto ltimo de una cadena de procesos centrada en el apoyo alimentario. Esta entrega de apoyos se realiza conforme al padrn de beneficiarios, quienes son citados previamente para recoger sus apoyos (la entrega es bimestral). Una vez que lo reciben, los beneficiarios deben firmar de recibido en un listado para garantizar que el apoyo fue entregado. Estos listados funcionan como comprobantes de la entrega y deben ser recogidos por los encargados de distribuir los paquetes en las localidades (puede ser el encargado de la tienda o el facilitador comunitario). Esta persona recopila las firmas y debe apoyarse en el delegado municipal de la localidad, como un mecanismo de control y aval de las entregas. Por ltimo, se firman actas por la entrega de los apoyos a los beneficiarios. Junto a estas actas, en caso de que se requiera (si hay retrasos, faltas o irregularidades), se hace un acta circunstanciada que tiene que ser firmada por el facilitador comunitario y por el delegado municipal. Esta acta es un mecanismo del PAL para controlar la entrega y evitar problemas. Toda esta informacin debe entregarse, por un lado, a la Subgerencia de Padrn y, por otro, a la Subgerencia de Comprobacin, quien controla dicha entrega. Plticas sobre nutricin, higiene y salubridad: Estas plticas son apoyos complementarios y se llevan a cabo por la estructura del PAL. Aunque se presentan como un proceso aislado, tuvieron y tienen un papel de suma relevancia para la operacin del programa. Gran cantidad de recursos econmicos se destinan a esta rea y, adems, es el componente de corresponsabilidad del programa. Este proceso llev al diseo de estrategias participativas para poder impartir las plticas. Estas estrategias se controlan con la Subgerencia de Capacitacin, junto con la de Nutricin, quienes buscaran ayudar a los beneficiarios a aprovechar el paquete al mximo y ser eficaces al tener un impacto contra la pobreza y desnutricin. Estos contenidos estn avalados por institutos de salud reconocidos, al igual que la integracin del paquete. Esta capacitacin se dise en un principio solamente como plticas; sin embargo, desde mediados de 2004 se implement un convenio con la Organizacin de las Naciones Unidas
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para la Agricultura y Alimentacin (FAO), que tuvo la intencin de evaluar el impacto de este proceso y crear algunas herramientas como contenidos y manuales, y proporcionar estrategias para aumentar las capacidades. Cada uno de estos procesos implica la creacin de informes que tenan que presentarse ante la Subgerencia de Capacitacin con el aval del personal PAL, junto con los gastos de las capacitaciones a la Subgerencia de Tesorera. La capacitacin permite considerar dos elementos: por un lado, se debe crear una Comit de Beneficiarios en las localidades atendidas. Esta organizacin asumira la autoridad para tomar decisiones locales en cuestiones del PAL. En su jurisdiccin recae la designacin de un facilitador comunitario, el cual es el que recibe directamente las capacitaciones del personal PAL y es el encargado de replicar la informacin a todos los beneficiarios.29 Por otro lado, la capacitacin no puede ser un proceso aislado de otras iniciativas federales. Dentro de los objetivos del PAL est la creacin de servicios integrales para los beneficiarios a travs de la vinculacin con otros programas o instituciones. La capacitacin deba dar seguimiento a estos convenios y su implementacin. Otros Procesos A pesar de que no se sealan en las RDO, internamente existen otros procesos relevantes para la estructura del PAL: 1. La propuesta de presupuesto: la determinacin del presupuesto se lleva a cabo en el programa anual. Este proceso incluye los informes de la Gerencia del Programa, la cual, a su vez, recibe informacin de sus gerencias de tesorera y supervisin con informacin sobre los gastos del programa. Una vez que se delimita la informacin necesaria, se hace una propuesta al director de Administracin y Finanzas y al Consejo de Administracin de Diconsa para llevar a cabo este proceso. El presupuesto se obtiene a partir de los recursos asignados a los proveedores, los gastos de la entrega, los gastos operativos y los gastos de capacitacin. As, en su planeacin se destinan montos especficos para la operacin del programa sobre la base de los costos
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Este modelo de capacitacin gan el premio nacional de innovacin Innova 2005, otorgado por la Presidencia de la Repblica por su implementacin en Tabasco.
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operativos recopilados en oficinas centrales a partir de la informacin que fluye de la operacin en los estados. 2. La comprobacin de apoyos: la comprobacin es un proceso que se da una vez que se entregan los apoyos, y se refiere a la elaboracin de expedientes de conciliacin de cada proceso de entrega. En el PAL se cre una subgerencia dedicada a este proceso, que tiene que aglutinar los controles burocrticos de entrega de paquetes, plticas y otros procedimientos. Esta subgerencia recopila la informacin del gerente de Integracin Social, quien se encarga de darle seguimiento a la creacin de comits, a las gerencias de Sucursal y al personal PAL. 3. El seguimiento de la programacin: este proceso consiste en el monitoreo constante de entregas, devoluciones, bajas, altas y actualizacin del padrn, as como la evaluacin de eficiencia del programa. La funcin de este proceso es dar seguimiento a las auditoras, reportes, y seguimiento y atencin a las recomendaciones emitidas por el rgano Interno de Control, la Auditora Interna y, en su caso, la ASF, as como las evaluaciones externas del programa. 4. La integracin social: se refiere a la participacin conjunta de Diconsa y los beneficiarios en la operacin del programa a travs de asambleas, y a la constitucin de Comits de Beneficiarios. Estos comits son la mxima autoridad local del PAL, y su seguimiento y formacin se tiene que dar bajo el auspicio de la estructura estatal del programa. La informacin sobre la integracin de estos comits se enva a las Subgerencia de Capacitacin y a la de Integracin Social, donde se hace un seguimiento de las plticas efectuadas, los contenidos y la conformacin de los comits. 5. Evaluacin externa: la evaluacin externa y su contratacin se da por disposicin de la Direccin de Evaluacin de Diconsa, quien a travs de la Gerencia de Tesorera dispone de los recursos del PAL etiquetados para el rubro de evaluacin del programa. En un inicio, el programa oper durante ao y medio sin evaluacin externa, ya que, por los tiempos, no haba operacin que reportar. Sin embargo, a partir de 2005, el programa ha tenido varias evaluaciones de eficiencia y operacin e impacto por instituciones como el INSP, el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), la UIA y el Centro de Investigaciones y Docencia Econmica (CIDE).
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Esta estructura organizativa y estos procesos prcticamente no han variado con el tiempo. En la prctica, las modificaciones y recomendaciones se han enfocado con mayor intensidad en la bsqueda de eficiencia y en la puesta en evidencia de los defectos del programa. Sin embargo, la complejidad del PAL empez a evidenciar problemas organizacionales. El punto de quiebre El programa tuvo un punto de quiebre que se gest desde que el mismo programa se abri a los controles y evaluaciones externas y de impacto. A partir de las recomendaciones de la Auditora Interna y del rgano Interno de Control, la operacin del programa y de las evaluaciones que se realizaron en el ao 2005, se hicieron varias modificaciones. Esto es, desde noviembre de 2004 y durante 2005 se aplic el Convenio de la FAO en relacin con el proyecto Capacitacin en Educacin Alimentaria y Nutricional al Personal y Familias Beneficiarias del Programa de Apoyo Alimentario (PAL).30 Este proyecto, segn el libro Blanco del Programa 2003-2006, termin por consolidarse a mediados del 2006, y se empez a implementar una serie de talleres para los capacitadores institucionales para que stos los reprodujeran. Durante el tiempo que se ha implementado el PAL, se han consolidado acciones con otras instituciones, como algunas secretaras de Salud estatales, lo que result en la difusin del uso del Cartel del Plato del Bien Comer y tarjetas de crecimiento, trpticos de orientacin alimentaria, as como cintas que miden el estado nutrimental mediante antropometra. Sin embargo, el principal punto de quiebre ese momento que defini la continuidad de la estructura de operacin del PAL se dio gracias a las modificaciones de las RDO a inicios de 2006. La intencin de estas nuevas reglas fue darle seguimiento a las recomendaciones y consolidar los avances en la definicin del programa. A partir de este momento, el diseo del programa empez a consolidarse en una estrategia de organizacin y apoyo contra la pobreza, tal cual fue la intencin inicial. Estos cambios acotaron an ms los objetivos del programa y los resultados esperados.
30 Las principales acciones del proyecto fueron: a) la capacitacin realizada entre comunidades, que dot de un valor agregado al paquete alimentario del PAL, al mejorar el uso de los alimentos; b) el desarrollo de una estrategia metodolgica para realizar la capacitacin en alimentacin, nutricin y salud; c) la elaboracin de los materiales didcticos como el Manual para Facilitadores Institucionales y la Gua del Facilitador del PAL, y d) un plan de institucionalizacin de la estrategia de educacin en alimentacin, nutricin y salud.
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Las principales modificaciones al programa fueron: a) Redefinicin de los criterios para la asignacin del apoyo. Estos criterios se basaban en la Norma para la Asignacin de los Niveles de Pobreza, y de acuerdo con la decisin de Sedesol. Sin embargo, ya para el 2006 esta norma se complet con los criterios establecidos por el recientemente creado Consejo Nacional de Evaluacin.31 b) Redefinicin de la poblacin objetivo. Esta poblacin se calificara segn los criterios de pobreza de Sedesol. La diferencia principal con las reglas de 2004 fue el cambio de su mbito de operacin. Se alej la operacin del PAL de las comunidades rurales, aumentando las posibilidades de atender en asentamientos y localidades irregulares cercanas a contextos urbanos. c) Mejores mecanismos para aumentar las capacidades. Estos cambios buscaron mejorar no slo la ingesta de alimentos, sino incluir capacitaciones como las que se consolidaron con la FAO.32 d) Cambios en el contenido del paquete. A partir de 2005, el contenido del paquete se empez a avalar por el INSP y por el INCMNSZ. Estas instituciones evaluaban el contenido energtico y alimenticio del paquete de acuerdo con el precio del apoyo. Adems, se modific la periodicidad de entrega de los apoyos, el cual pas a ser bimestral, debido a que la logstica de entrega era demasiado complicada. e) Causales de baja del programa. Las causales de baja del padrn que se volvieron ms estrictas con respecto a las faltas requeridas para expulsar a los beneficiarios (los cambios slo permita tres faltas). f) La asignacin del seguimiento de las evaluaciones externas. Ya para 2006 esta evaluacin establece que debera seguirse segn los parmetros de la Direccin General de Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales. Los cambios en las RDO consolidaron modificaciones en la estructura de operacin del Programa. Desde mediados del 2006 se redefini la organizacin del PAL de acuerdo con las recomendaciones del rgano Interno de Control. Este rgano mencion que el programa
rgano revisor del cumplimiento del objetivo, metas y acciones de la Poltica de Desarrollo Social. Desde 2004 y durante 2005 se llev a cabo un proyecto que buscaba hacer un diagnstico de conocimientos adquiridos por los beneficiarios del PAL. Entre los resultados estuvo la consolidacin de la estrategia de capacitacin mediante la creacin de un manual dedicado a ese fin, dirigido a los facilitadores comunitarios.
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presentaba irregularidades en la contratacin de personal, as como falta de manuales, polticas, lineamientos y operacin (Libro Blanco 2003-2006 PAL). Durante el tiempo de vida del programa hasta este momento, la operacin se dio a travs de una estructura improvisada donde la operacin se centraba en algunas subgerencias bajo el mando de un gerente de programa que doblaba funciones, ya que su cargo formal era la Direccin de Programas Especiales. Sin embargo, segn el rgano Interno de Control, existan deficiencias en la contratacin del personal por honorarios. La estructura informal de contratacin empez a causar molestias por su irregularidad, al grado que se le consider ilegal, puesto que eran puestos que no se haban asignado mediante convocatoria y no existan lineamientos ni perfiles para cubrirlos. As, se malinterpret la informalidad y flexibilidad del PAL por su potencial riesgo de generar nepotismo. La resolucin fue definir los lineamientos, funciones y una nueva estructura operativa, lo que result en la remocin de funcionarios a cargo del programa hasta ese momento (Libro Blanco 2003-2006 PAL). Esto implic que la Direccin de Operaciones asumiera el control operativo y las anteriores subgerencias se convirtieran en coordinaciones, rebajando el estatus y salarios del personal directivo. Junto a este cambio de estructura se planearon nuevos puestos directivos, como una coordinacin especializada en el rea jurdica, una de control administrativo que diera seguimiento a las recomendaciones de la ASF y una coordinacin de supervisin que diera seguimiento a los recursos del rea de capacitacin. Esta nueva estructura en oficinas centrales tiene actividades acordes con una serie de lineamientos y asignacin de funciones que volvieron ms rgida la operacin. Sin embargo, en la prctica, las actividades intercoordinaciones siguieron siendo flexibles, sobre todo en el intercambio de recursos humanos. La nueva estructura directiva del PAL no slo se refund en oficinas centrales. Las recomendaciones hicieron que se modificara la estructura de operacin en todos los mbitos del programa. As, se consolid la lgica detrs de la creacin de la organizacin PAL en los estados, que se bas en las necesidades operativas que pudieran atender a una concentracin de beneficiarios asignados por Sedesol.
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Esto permitira que la cantidad de personas involucradas en el PAL variara ao con ao, es decir, que se pudiera crear o suspender segn la demanda de operacin. Esta estructura del PAL se bas en la cantidad de beneficiarios para crear una organizacin que los pudiera atender. El argumento para crearla implica la presencia de ms de mil beneficiarios en un estado. Esto queda claro en la publicacin de los Montos Asignados y la Distribucin de los Hogares Beneficiarios.33 La asignacin de montos se distribuy de la siguiente manera (los estados resaltados son los que reciben apoyo en especie y programas de capacitacin):
CUADRO 7 MONTOS ASIGNADOS Y LA DISTRIBUCIN DE LOS HOGARES BENEFICIARIOS
ENTIDAD HOGARES BENEFICIADOS MONTO ($) AGUASCALIENTES 628 1 318 800 BAJA CALIFORNIA* 1 029 2 160 900 BAJA CALIFORNIA SUR 403 846 300 CAMPECHE 760 1 596 000 COAHUILA DE ZARAGOZA 483 1 014 300 COLIMA 125 262 500 CHIAPAS 14 632 30 727 200 CHIHUAHUA 2 019 4 239 900 DURANGO 795 1 669 500 GUANAJUATO 10 169 21 354 900 GUERRERO 4 916 10 323 600 HIDALGO** 648 1 360 800 JALISCO 2 735 5 743 500 MXICO 23 834 50 051 400 MICHOACN DE OCAMPO 1 516 3 183 600 MORELOS 237 497 700 NAYARIT 1 370 2 877 000 NUEVO LEN 1 601 3 362 100 OAXACA 6 849 14 382 900 PUEBLA 4 207 8 834 700 QUERTARO DE ARTEAGA 1 147 2 408 700 QUINTANA ROO 414 869 400 SAN LUIS POTOS 388 814 800 SINALOA 7 085 14 878 500 SONORA 1 462 3 070 200 TABASCO 30 734 64 541 400 TAMAULIPAS 568 1 192 800 TLAXCALA 435 913 500 VERACRUZ-LLAVE 20 018 42 037 800 YUCATN 372 781 200 ZACATECAS 1 278 2 683 800 Totales 142 857 299 999 700 * La primera excepcin es Baja California. En este estado, si bien se supera la poblacin planteada para crear estructura PAL, no se le dio seguimiento a este argumento por la volatilidad del padrn en el estado. ** La segunda excepcin es Hidalgo que, si bien en esta distribucin de montos y poblacin no aparece con el total de beneficiados, en la realidad la Coordinacin de Capacitacin asign capacitacin en cascada para este estado lo que implica la presencia de personal PAL. Fuente: Monto Asignado y Hogares Beneficiados por Entidad Federativa para el Ejercicio Fiscal 2007.
33 Esta publicacin depende del Padrn de Arranque, y las excepciones que se pretendan mantener en estos montos deben publicarse por ley en el Diario Oficial de la Federacin, en el mes siguiente a la aprobacin y publicacin de las RDO de un programa.
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La distribucin del padrn y los constantes cambios en el mismo propiciaron la creacin de estructuras estatales con puestos y funciones definidas. La definicin de estos puestos corresponde directamente a la operacin del programa en tres rubros: capacitacin, rea administrativa y entrega y armado de paquetes. Aunque en la prctica, al igual que en oficinas centrales, es comn que las actividades se compartan. A continuacin se citan, de los lineamientos siguientes, puestos y funciones en los estados:
CUADRO 8 ASIGNACIN DE FUNCIONES EN ENTIDADES CON ESTRUCTURA PAL
PUESTO Coordinador del PAL en entidad Jefatura de Programacin y Supervisin Promotor de Programacin y Supervisin Jefatura de Capacitacin Promotor de Capacitacin Jefatura de Programa Jefatura de Integracin Social Promotor de Integracin Social FUNCIONES Coordinar, supervisar y dirigir las acciones y actividades que permitan la operacin del Programa de Apoyo Alimentario (entrega del apoyo y seguimiento de la capacitacin). Verificar el contenido y armado de los paquetes alimentarios e integrar con las reas de Almacenes Rurales y Centrales, los expedientes de comprobacin de entrega de cada periodo e informar, segn sea el caso, de modificaciones al padrn Supervisar el cumplimiento de la normatividad en las actividades del rea mediante la concentracin y revisin de la informacin que se recabe de todas las localidades atendidas, as como reportar las incidencias o modificaciones. Supervisar el cumplimiento de los programas de capacitacin. Debe desarrollar los esquemas y el material didctico de los talleres de capacitacin programados; debe tambin participar en los eventos de capacitacin de la entidad e informar sobre sus actividades. Supervisar el cumplimiento de los programas de capacitacin y verificar el adecuado contenido y armado de los paquetes alimentarios y programar su distribucin. Coordinar la organizacin comunitaria a travs del desarrollo y constitucin de los comits de beneficiarios y dar seguimiento a las acciones de corresponsabilidad. Sostener reuniones con el personal involucrado en la concertacin para el desarrollo integral de las localidades beneficiarias. Realizar reuniones de informacin a los beneficiarios y constituir y validar los comits de beneficiarios.
Fuente: Actividades del Personal del Programa de Apoyo Alimentario en Sucursales de Acuerdo al rea Asignada, documento interno de la Coordinacin de Personal PAL.
La modificacin de toda la estructura operativa, si bien no modific los objetivos del programa, logr dar un cierto orden a las actividades del mismo, delimitando funciones, actividades y atributos. Tambin se consolidaron manuales de operacin, lineamientos internos y rutas crticas. En este marco operativo es donde esta investigacin se inserta.
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El cambio de estructura directiva En el 2007, el PAL sufri modificaciones importantes en su estructura directiva. Una vez que se asegur la continuidad del programa, se busc operar con los cerca de 140 000 beneficiarios que integraron el padrn a finales del ao 2006. Sin embargo, nuevas reestructuraciones en la expansin de Oportunidades hicieron que el padrn del PAL se redujera casi en una tercera parte. As, el ao para el PAL empez con un reto operativo importante, aunque a ste se debe sumar el ltimo de los cambios en la estructura directiva del programa. Estos cambios no se dan como una estrategia para responder ante recomendaciones externas, sino por el cambio de gobierno luego de las elecciones federales de presidencia y cmaras durante el ao anterior. Diconsa sufri modificaciones importantes. Una nueva estructura directiva entr en la empresa, y notables cambios en la mentalidad de trabajo y en el organigrama de la empresa se empezaron a consolidar (Ilustracin 2). En este marco, el PAL fue entonces visto como un programa con un espritu de apoyo diferente al de Diconsa, por lo que se busc la reduccin de plazas consideradas innecesarias. Adems, visiones crticas del programa empezaron a reproducir lo sealado en las evaluaciones del INSP:34 que la injerencia del PAL en el mejoramiento nutrimental no era determinante en los impactos. Sin embargo, se vio al programa con grandes capacidades y reas de oportunidad. El PAL perdi en el cambio de sexenio algunos elementos importantes que rompieron con la continuidad del programa. Entre los cambios ms importantes por su impacto posterior estuvieron:
34 INSP, Evaluacin del estado de nutricin de nios menores de 5 aos y sus madres, y gasto en alimentos de familias de localidades marginales en Mxico. Anlisis comparativo de la entrega de despensas y transferencias en efectivo 2003-2005. INFORME FINAL, 2006.
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ILUSTRACIN 2 ORGANIGRAMA DE DICONSA PARA EL AO 2007
-Cambios en la estructura directiva y en las jerarquas. El cambio de sexenio y de operacin del PAL implic que el programa se asignara a una jerarqua mayor, pero que la operacin se asignara a personal de Diconsa con menor jerarqua. A diferencia de lo ocurrido en aos anteriores, la direccin del programa haba coincidido con un nivel gerencial que internamente le permita trabajar entre pares dentro de Diconsa y su estructura. La asignacin del programa en 2007 se le dio al subgerente lder de Proyecto y Bases de Datos (Ilustracin 3). Esto origin problemas de jerarqua para el flujo de informacin y rendicin de cuentas (lo cual se explora con mayor detenimiento en el tercer captulo).
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Aunado a este problema, la nueva administracin reserv ciertos puestos de la operacin para personas con recomendaciones que rompan con las estructuras creadas en los estados, tanto en los antecedentes de trabajo como con la visin del PAL y su papel para combatir la pobreza alimentaria. Esto gener problemas de operacin interna en varios estados. -Reacomodo de la anterior estructura PAL en la operacin del programa. Esta nueva administracin busc recontratar a personal PAL de aos anteriores. Sin embargo, esta recontratacin se hizo degradando los puestos de este personal. La consecuencia para el personal PAL fue una degradacin en su sueldo y cambios aspiracionales; se rompi con la continuidad de compromiso con el programa. (Estos cambios se explican con detenimiento en el siguiente captulo). -Ruptura con el compromiso del programa. La nueva direccin de Diconsa y del PAL rompi con el compromiso del personal que vio cortadas sus aspiraciones dentro del programa, generando nuevos conflictos. - nfasis en la utilidad del Paquete Alimentario sobre otras reas. La nueva estructura directiva empez a tomar decisiones estratgicas ligadas ms con el mantenimiento del padrn que con los cambios en la estructura nutrimental del paquete, obviando el trabajo de capacitacin y fortalecimiento o su creacin. As, en este ao se le dio prioridad a la bsqueda de potenciales beneficiarios y al fortalecimiento del padrn, ms que al seguimiento del programa de capacitacin consolidado en aos anteriores. -Regulacin de la contratacin de personal. Frente a los problemas generados en el pasado por las contrataciones, la operacin del PAL debi retrasarse significativamente en 2007, debido a que no quedaban claros los mecanismos para ejercer el presupuesto asignado para la operacin ni los mecanismos para la contratacin por honorarios asimilados. Este problema retrasaba la Coordinacin de Capacitacin, debido a la imposibilidad del PAL de operar recursos sin una estructura de contratacin definida.
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ILUSTRACIN 3 ORGANIGRAMA DE LA DIRECCIN DE OPERACIONES EN 2007
Estos problemas no eran nuevos para la operacin del PAL. La estructura directiva estaba acostumbrada a empezar la operacin cerca del mes de mayo, por los problemas para la disposicin de recursos. Sin embargo, en 2007, con los cambios administrativos, el tiempo de espera super la expectativa, obligando a que la operacin en el rea de capacitacin y corresponsabilidad se retrasara hasta mayo y junio, respectivamente.
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Esto oblig a una reprogramacin de las plticas de capacitacin y las plticas de corresponsabilidad, principalmente, a pesar de que la implementacin de las entregas ya haba empezado. Los problemas que se han reseado escuetamente son los antecedentes de esta investigacin emprica en oficinas centrales de Diconsa. Es decir, son parte del marco contextual en el que la operacin, en el da a da, se lleva a cabo. En el siguiente captulo se describen etnogrficamente los principales procesos de la operacin dentro del PAL. Estos procesos estn reglamentados y se consideran como el marco legal y organizacional ideal con el que el programa tiene que operar. Resumen La historia del PAL nos refiere no slo a la creacin del programa, sino que tambin nos permite analizar el contexto poltico de su creacin. Como se ha intentado resear, este contexto poltico remite a un inters internacional por combatir la pobreza alimentaria, dentro del marco de las Metas del Milenio propuestas por la ONU. Sin embargo, sin negar la importancia de la adscripcin internacional, el PAL se inserta en la historia de diversas iniciativas creadas para este fin por el Estado mexicano. Este marco nacional hizo que se utilizara la infraestructura creada con anterioridad para evitar crear toda una nueva organizacin. La creacin de un padrn de beneficiarios destinado al PAL naci con el problema de no poder definirse sin tener que triangular la informacin con Sedesol. Esta situacin se complica cuando esta secretara da mayor prioridad a su programa Oportunidades. Por otra parte, la asignacin de los recursos se hizo a travs del reconocimiento del programa en el presupuesto federal; sin embargo, su manejo se entreg a Diconsa y no a la organizacin que la misma empresa dispuso para que se operara. Esta misma organizacin es caracterstica del PAL, puesto que se cre de manera flexible y sin reconocimiento formal. Es decir, para Diconsa la operacin del PAL no representa carga laboral ni fiscal, puesto que se contrata a los operadores externamente y a destajo. Esta situacin no naci a partir del diseo del programa, sino a partir de las circunstancias en que empez a establecerse y a operar: de precariedad, improvisacin y celeridad.
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Al no tener control sobre ciertos recursos estratgicos, el PAL ha mantenido desde sus inicios problemas para cumplir sus metas de eficiencia y eficacia. Sin embargo, se han sabido solucionar gracias a una significativa capacidad de innovacin durante los dos primeros aos y al compromiso del personal. Ejemplos de esto se vern en el siguiente captulo. Los cambios sufridos en el PAL no han sido imposiciones, sino herramientas para mejorar el programa. Sin embargo, han modificado la estructura ideolgica con la que naci y han puesto en riesgo su continuidad. La bsqueda de controles ms efectivos para regularizar la operacin oblig a perder la libertad de accin que permita la operacin frente a cualquier cambio. Si bien esto se tradujo en un seguimiento ms eficaz de la operacin, tambin se perdi la capacidad para innovar que tuvieron durante los dos primeros aos de existencia del programa. Al romperse los compromisos con la continuidad y con echar a andar el programa frente a cualquier problema administrativo o burocrtico, se rompi con la narrativa prctica del programa, poniendo en riesgo su continuidad. Durante el tiempo de existencia del programa, el personal de oficinas centrales comenz a especializarse en la traduccin de informacin y en la implementacin de lo que los agentes externos recomendaban. Sirviendo como puente entre la entrega de los recursos y las plticas a los beneficiarios y tomadores de decisiones sobre el programa, que representan un conjunto de entidades externas: Diconsa, Sedesol, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) Cmara de Diputados, Cmara de Senadores y Presidencia de la Repblica, entre otras instituciones federales que tienen injerencia en la decisin de su continuidad. Este papel se explora con mayor detenimiento en el siguiente captulo, donde se observan las dinmicas internas y contextuales con que la organizacin tuvo que operar durante el tiempo en que se realiz la estancia de investigacin.
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CAPTULO III
Y puede decirse que la mayora de las criaturas mueren de los remedios que les han suministrado y no de las enfermedades. -Jean Baptise Moliere. El Enfermo Imaginario
Introduccin En el captulo anterior se expuso la historia del programa y se observ cmo ste sufri cambios que han afectado a su estructura organizativa. Se vio tambin cmo el contexto poltico en que nace el PAL impidi que se creara un programa siguiendo el nuevo modelo de polticas pblicas reseado en el primer captulo. Su creacin se debi gracias a un contexto poltico internacional que se insert en iniciativas anteriores. Estas caractersticas de la historia crearon, por un lado, una necesidad de atencin y, por otro, la necesidad de una organizacin que respaldara dicha atencin. Pero esta organizacin deba adaptarse a las exigencias de operacin sobre los fallos en el diseo. La solucin fue la creacin de una organizacin no reconocida (informal). Esta organizacin tuvo tanto la caracterstica de solucionar problemas operativos (reducir costos, flexibilidad de decisin, capacidad de innovacin), como de crearlos (problemas contables, irregularidades legales, alejamiento de un modelo ideal de polticas pblicas). Por esta razn, la organizacin que se cre tena que lidiar tanto con la implementacin como con encontrar los mecanismos de racionalidad, eficiencia y eficacia a los que estaba obligado el programa para respaldarse como un programa viable. Esto propici que la organizacin de oficinas centrales se convirtiera en puente y broker35 entre los organismos con injerencia en el PAL y los propios hechos de apoyo a beneficiarios. Con esta idea en mente, se exploran las estrategias creadas en el programa para cumplir con el apoyo. As, la narrativa prctica del programa de apoyo, por encima de los problemas burocrticos y la improvisacin, puede verse hacia abajo como un compromiso con la organizacin, mientras que hacia arriba se disfraza por medio de estrategias que buscan traducir la operacin del programa en elementos objetivos, como los indicadores de eficiencia y efectividad, gracias a la narrativa que privilegia el apoyo social.
35 Por broker entendemos la idea generalizada del trmino de intermediador. Se trata de un agente que tiene la facilidad de mantenerse como traductor entre dos sistemas de entendimiento, culturas o sociedades. Ms adelante se retoma el trmino en relacin con el papel de los administradores del PAL, ver infra, captulo IV.
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La intencin de este captulo es presentar una etnografa organizacional del PAL, observando su lgica de accin interna. Tambin argumenta cmo la antropologa juega un papel fundamental en el estudio de las polticas pblicas y su organizacin. Por esta razn, esta investigacin indaga en la organizacin del programa, en su estructura interna y en las actividades que realiza da a da para los fines de su operacin administrativa, as como en la cotidianidad de las oficinas centrales de Diconsa, donde se lleva a cabo su operacin. Este captulo expone las actividades diarias, la descripcin del espacio, los tiempos del programa, los procesos histricos y los cambios que han tenido lugar en el programa, con el propsito de presentar una resea de la situacin que prevaleci durante el tiempo en que se desarroll esta investigacin. En estas oficinas se concentra la informacin del programa y all reside fsicamente la estructura directiva que toma decisiones sobre su operacin. Al estudiar este espacio especfico se logra entender las dinmicas del programa y la lgica de la operacin a partir de la interaccin entre actores de la estructura burocrtica. Este captulo describe, entonces, no la totalidad de la operacin de un programa que opera a nivel nacional, sino las interacciones en un espacio especfico. El universo de esta investigacin comprende la estructura burocrtica que implementa y opera al PAL, su interaccin, los problemas que enfrenta, sus condicionantes y las formas en que se constituye como una organizacin social. Adems, se delimita este universo y a las oficinas centrales del PAL, las de Diconsa. De esta manera, se entiende a las polticas en contextos sociales y culturales especficos, dado que su operacin interna afecta la implementacin de los programas. Ms all del anlisis de los indicadores o el impacto, la intencin es registrar cmo se crean los elementos que permiten cubrir estos indicadores y, en ltima instancia, traducir la operacin del programa en elementos de sentido para agentes externos pero con injerencia. Es decir, se trata de encontrar cmo se vuelve operativa la narrativa prctica (la supervivencia del programa). En trminos expositivos y de descripcin, este captulo comprende dos secciones en las que se expone la estructura organizacional y los tiempos del programa en los que se implementan estrategias para cumplir con su continuidad. A partir de estas dos secciones, se delimita la narrativa que permite, en ltima instancia, sostener dicha continuidad.
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La organizacin del programa El PAL es un programa creado a principios de 2004, que busca combatir la pobreza alimentaria en poblaciones especficas con altos niveles de pobreza y marginacin. Sin embargo, sus objetivos fueron definidos en el marco de alianzas internacionales en contra de la pobreza alimentaria y no a partir de la identificacin de necesidades y beneficiarios. Su implementacin apunta ms hacia una imposicin de los organismos de gobierno federal que a la respuesta a determinadas necesidades. La operacin del programa empez a funcionar formalmente en 2004, pero lo hizo con muy pocos recursos humanos, sin equipo de cmputo, sin espacios fsicos asignados dentro de Diconsa y a partir de un inexistente diseo. De esta manera, la continuidad de los problemas surgidos a partir de la implementacin del programa se debe, en la mayora de los casos, al sostenimiento de especficas deficiencias que se remontan a su inicio, si bien se busc solucionarlos a travs de la definicin de lineamientos y de la asignacin de funciones. La implementacin del PAL tuvo diversos problemas organizacionales, ya que no exista la intencin de crear un programa nuevo, sino, en dado caso, de anexarlo a iniciativas anteriores relacionadas con el combate a la pobreza. Por esta razn, la organizacin del programa naci con carencias administrativas, pero, aun as, con toda la intencin de asumir los riesgos y compromisos necesarios para cumplir una meta: la lucha contra la pobreza. Las condiciones histricas ya expuestas determinaron a la organizacin que opera actualmente este programa. A partir de all se pueden explicar sus actividades diarias. En la siguiente seccin se observa cmo esta estructura organizacional sigue operando a pesar de los cambios, al mismo tiempo que se presenta un panorama contextual de operacin del programa, as como una explicacin a fondo del marco jurdico con que opera y la resea de algunos procesos que servirn de ejemplo para explicar los problemas del programa. El espacio de accin del PAL La sede de operacin del PAL se encuentra en las oficinas centrales de Diconsa, la empresa responsable de llevar a buen trmino el programa. Esta empresa es de participacin estatal mayoritaria y pertenece al Sector Desarrollo Social. Tiene el objetivo de contribuir a la superacin de la pobreza alimentaria mediante el abasto de productos bsicos y
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complementarios a localidades rurales de alta y muy alta marginacin. La importancia de esta empresa radica en la capacidad de movilizar artculos de consumo bsico.36 Este abasto de productos bsicos se daba dentro del marco del PAR, programa que fue implementado desde los aos ochenta y cuyo objetivo es distribuir los productos e insumos bsicos, a bajo costo, a localidades con marginacin y pobreza, valindose de la infraestructura de Diconsa. Mediante convenios, la infraestructura de Diconsa puede ofrecerse para operar e implementar apoyos de otros programas, como Oportunidades o el PAR, as como algunos implementados desde gobiernos estatales, a cambio de un pago por dichos servicios. Esta explicacin sinttica del PAR y de la infraestructura de Diconsa explica las razones por las que el PAL fue asignado a ella. La gran infraestructura de distribucin de esta empresa permiti solventar el problema de tener que implementar un nuevo programa. Asignar el PAL a Diconsa le asegura a la empresa un flujo de efectivo de aproximadamente trescientos millones anuales para la compra, armado, distribucin y entrega de paquetes, as como la administracin de cerca de cincuenta millones destinados especficamente a la operacin del PAL. A pesar de este aparente gran flujo de efectivo y del ahorro en costos hay una percepcin generalizada de rechazo del PAL por parte de Diconsa. Da a da, los problemas con la estructura burocrtica de la empresa afectan al PAL. Son muchas las razones para poder entender esta percepcin de rechazo, pero se podran resumir en que, a diferencia de otros programas, la relacin del PAL con la empresa no se da a travs de un convenio de pago por un servicio entre instancias gubernamentales, sino que dicho programa opera como un satlite dentro de Diconsa. La empresa recibe los fondos para su operacin; debe hacerse cargo de su administracin pero sin influir en el cumplimiento de sus propias metas; es decir, debe asignar tiempo para la operacin del PAL, aunque en la prctica y legalmente no est obligada a ello, ya que no existen lineamientos que as lo estipulen. Adems, el PAL es un programa que rompe con las caractersticas de la empresa. Mientras Diconsa est destinada a la venta de productos a bajo precio y a implementar mecanismos competitivos en localidades con pobreza y marginacin, el PAL es un programa de apoyo social
Ver Diconsa, en http://www.diconsa.gob.mx/paginas/principal/que_es_diconsa.html, consultado el 13 de diciembre de 2007.
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que subsidia el consumo, no los productos, ya que pretende aumentar los niveles nutricionales y de ingesta calrica en la poblacin. La principal diferencia radica en que los recursos destinados al PAL no generan una ganancia. Incluso los costos de operacin se asumen sin tener que ser necesariamente comprobados. Internamente, la operacin del abasto no puede cubrirse sin el apoyo federal.37 Estas diferencias tienen repercusiones en la prioridad interna que se le da al programa, incluso en la asignacin de espacios para operar. El PAL est dividido no solamente de acuerdo con su estructura organizativa. La asignacin de los espacios se dio negocindolos, parafraseando a la coordinadora de Capacitacin (octubre de 2007), ya que se empez en un lugar muy pequeo y la cantidad de papeleo requerido tuvo que pasar a ocupar los pasillos. Sin embargo, no haba en el edificio un sitio lo suficientemente amplio como para dejarlo para toda la operacin del programa. Por ello este lugar se tuvo que vivir en dos partes , y luego en tres Algo importante de sealar es que dichos espacios no aparecen en los mapas de ubicacin de Diconsa. Descripcin de los espacios del PAL El PAL concentra sus operaciones en los estados, pero en las oficinas centrales de Diconsa, ubicadas en el nmero 3 483 de la Avenida Insurgentes Sur, en la Ciudad de Mxico, se concentra la informacin generada en los estados. Estas oficinas se ubican al lado de la Residencial Villa Olmpica, al norte de las oficinas del Grupo Elektra y al sur del Deportivo Villa Olmpica. Las oficinas se encuentran en un edificio de dos pisos, con casi ocho metros de altura, en un terreno de alrededor de seis mil metros cuadrados, de los cuales casi la mitad estn construidos. En estas instalaciones se ubican dos organismos gubernamentales: Diconsa, encargada de atacar la pobreza alimentaria, y el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo), que ataca la pobreza de patrimonio. Ambas conviven en el mismo espacio, aunque tienen operaciones separadas.
37 En la Universidad Autnoma Chapingo, Evaluacin Externa Programa de Abasto Rural, DICONSA S.A. de C.V., Ejercicio fiscal, 2006, Quinto Informe, 2007. se declara que Diconsa necesita del 41.7% de subsidio pblico para operar, adems de que en este subsidio no se declaran gastos (espacio, luz, cmputo, etctera) destinados para la operacin del PAL.
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Las oficinas estn acondicionadas en una nave anteriormente destinada a un supermercado de Conasupo (empresa antecesora de Diconsa); por esta razn, las oficinas tienen dos estacionamientos. El estacionamiento ubicado al norte de las oficinas se destina a visitantes y a algunos empleados en niveles directivos. El segundo, al sur de las oficinas, era la anterior entrada para los proveedores del supermercado. Hoy en da, este espacio es utilizado por los directores generales y su personal de confianza, y sirve de entrada para camiones y proveedores de una tienda Diconsa instalada en el lugar, como prestacin para los empleados. Esta entrada no est abierta al pblico en general. Existen tres entradas a las oficinas, dos de ellas a travs de los estacionamientos y la entrada principal sobre la lateral de Avenida Insurgentes. Cada entrada est vigilada y resguardada por policas preventivos de la Ciudad de Mxico. Para entrar a Diconsa como visitante es necesario identificarse y decir cul es el asunto que se va a tratar en las oficinas. En la entrada al pblico general, sobre Insurgentes, se entra por una reja que se mantiene cerrada y resguardada por un polica. Pasando este punto de control se puede entrar al edificio. Al traspasar el umbral inmediatamente se pueden observar dos pizarrones de anuncios con las licitaciones, invitaciones y convocatorias vigentes. Tambin hay ceniceros, para evitar que los visitantes entren fumando, pues por disposicin oficial se prohbe fumar adentro. Esta recepcin est separada de las oficinas por plantas y por un silln, lo que obliga a entrar por un detector de metales ubicado a la izquierda de la recepcin. Pasando este punto de control, luego de dos metros, se abre de nuevo la recepcin. Adelante estn, a mano izquierda, las oficinas de seguridad, un poco ms adelante los checadores de asistencia del personal de ambas instituciones. El checador para personal del PAL no funciona, pues por por su contratacin a destajo no se les da hora de entrada y, por lo tanto, no se registra. En esta recepcin hay una pequea sala con dos sillones, donde se puede esperar cmodamente a que se anuncie y apruebe la entrada. Como visitante, nadie puede entrar sin ser anunciado y sin que la cita se confirmada directamente. El oficial de vigilancia toma los datos personales y pide una identificacin; posteriormente solicita el nombre de la persona que se va a visitar para confirmar la cita. Hasta que se autoriza la entrada o se confirma la existencia de una cita se puede pasar con un gafete de visitante. Si se lleva equipo de cmputo, ste debe presentarse y registrarse separadamente.
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Una vez hecho el registro, se toma cualquiera de los dos pequeos pasillos, al lado de la mesa de los vigilantes, y se llega a un cruce interior del edificio. Este cruce es un pasillo que recorre las oficinas de extremo a extremo, desde el norte hasta el sur del estacionamiento, hacia la entrada trasera de Diconsa, donde est la bodega y la tienda. Este cruce, de aproximadamente treinta y cinco metros cuadrados, comunica con todas las secciones de las oficinas. La planta baja del edificio corre de norte a sur y slo tiene una interseccin en este punto. Si se va hacia el norte se rodean las escaleras que estn al centro de este cruce y se llega a otro pasillo. Desde el cruce hasta el final de ste se llega a la puerta que conecta con el estacionamiento norte. Esta entrada es de vidrio, aunque reforzada por una pelcula color humo. A la entrada, en el suelo, hay un tapete color gris con vivos en rojo y negro con el nombre de Diconsa. En esta entrada, de lado derecho, hay un mdulo de policas mientras que del izquierdo hay unas escaleras que llevan al segundo piso. Si uno se acerca hacia ese lado se puede ver un mapa de la repblica mexicana con distintos puntos y smbolos que, segn la simbologa, representan las sucursales y tiendas Diconsa en todo el pas. Estos puntos cubren todo el mapa y son tan dispersos que no logran distinguirse desde lejos. El ala este del edificio, en la planta, baja est ocupada por oficinas del Fonhapo, cuya gerencia general se encuentra junto a la entrada al estacionamiento. Frente a esta gerencia est la entrada a la Direccin de Finanzas de Diconsa. Esta entrada lleva a la primera seccin del PAL. En esta parte de las oficinas de Diconsa se encuentran los ahora coordinadores de Jurdico, Auditora, Armado de Paquetes, Comprobacin, Personal, Tesorera y Administracin. La entrada a esta seccin abre a un espacio cuadrangular que se ve saturado, pues al centro estn dispuestos ocho cubculos. Adems, alrededor de este espacio hay oficinas privadas delimitadas por ventanales de acrlico color humo. Entrando, a mano izquierda, est el cubculo del coordinador de Padrn, una oficina de aproximadamente cuatro por tres metros, en la que hay un escritorio, un librero y varios mapas de distribucin del PAL; frente al escritorio hay dos pequeos sillones individuales. Justo al lado de este cubculo est la oficina de la Coordinacin de Comprobacin, en un espacio un poco ms grande que el anterior, donde trabajan tres o cuatro personas, segn el trabajo que deba hacerse.
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Frente a estas dos oficinas se abre el pasillo que rodea el espacio central, donde hay ocho cubculos destinados al personal de apoyo de las coordinaciones. Alrededor de este pasillo estn las oficinas de los directores de Tesorera, Personal y Auditora. Cada una de estas oficinas privadas tiene un escritorio y sillas para los visitantes. Estas oficinas invariablemente estn adornadas con mapas de Diconsa y del programa, o con algunos adornos personales. En cada oficina hay archiveros y libreros donde se almacena la documentacin del programa. En la esquina de esta seccin del PAL, siguiendo por el pasillo, hay una puerta de madera. Tras esta puerta hay una oficina que, a diferencia del resto, no est construida con tablarroca y ofrece mayor privacidad porque no est abierta a la vista. Esta oficina, segn me cont el coordinador Jurdico del Programa (octubre de 2007), estaba designada para el lder del Proyecto; sin embargo, me afirm que ste prefiri utilizar una pequea oficina cercana al director de Operaciones, en el piso superior. Esta oficina fue entonces ocupada por el coordinador del Jurdico. El espacio dentro de la oficina es mayor que en las dems, hay mayor privacidad e incluso cuenta con un bao propio. No hay muchos cuadros; slo un reloj y algunos adornos. Se mantiene una mayor sobriedad que tambin se refleja en los muebles (un escritorio, sillas y una mesa). La madera de estos muebles est tratada con mayor delicadeza que en los escritorios de los otros cubculos, ya que resalta un mejor terminado y un barnizado de mayor calidad, acordes con la jerarqua que simboliza este espacio. La importancia de esta oficina radica en que tiene el espacio necesario para hacer las juntas de la estructura directiva del programa, que se compone de una docena de personas con coordinaciones y actividades diferentes. Afuera de esta oficina, hacia la derecha, de nuevo hay un pequeo sof para espera y algunas sillas; por ah se llega al pasillo principal, junto a la entrada, donde, en la esquina, est la ltima oficina privada de esta seccin: la del coordinador de Armado de Paquete. Este espacio ha concentrado la operacin encargada del apoyo y la administracin del PAL. Es decir, las coordinaciones que estn en este espacio tienen la mayor relacin entre s para cumplir con sus tareas. La concentracin permite mejorar la comunicacin interna, pero tambin ayuda a la integracin y al establecimiento de redes entre los empleados. De esta manera, es comn que se presten ayuda, que coman juntos y que las relaciones trasciendan el mismo espacio de trabajo.
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Para ir al segundo espacio del PAL es necesario regresar a la entrada principal y recorrer el edificio hacia la puerta sur. Recorriendo el camino se llega a un solario. Este solario tiene el techo descubierto, como si fuera un patio interior, y funciona como un espacio de descanso. Al lado del solario rumbo al lado este, est un pasillo que conecta con las oficinas del Fonhapo. En este pasillo est la nica entrada al solario y un poco ms adelante est la nica mquina de caf del edificio. Tambin en esta zona, en un pasillo del lado sur, pasando el solario, estn los sanitarios. Al final del pasillo, sobre el costado, justo al extremo contrario del edificio, se abre el espacio de unas escaleras, donde se amontonan cajas con documentacin de Diconsa. Enfrente de estas escaleras, junto a la entrada al estacionamiento sur, se acondicion un lugar para oficinas. Al principio de la estancia de investigacin este espacio se ocupaba como bodega. Sin embargo, se acondicion para oficinas y se le pidi al personal del PAL del piso superior que bajara, casi sin previo aviso. Esto gener conflictos y molestias, ya que, entre la mudanza y la adaptacin, se perdi mucho tiempo de trabajo y las fechas de cierre apremiaban. A esta seccin se traslad el coordinador de Integracin Social y su ayudante. Sin embargo, por necesidades operativas, este coordinador tuvo que irse a Tapachula a encargarse de la operacin del PAL, debido a los malos resultados y conflictos con el jefe de programa en esa Unidad Operativa. Este movimiento dej a su ayudante como encargada de operacin de la coordinacin por un periodo de casi dos meses. En este mismo periodo se tuvo que lidiar con la mudanza y reestructuracin de las oficinas. En esta mudanza fue necesario reconfigurar las conexiones de direccin de la red interna, ya que el software de seguimiento necesita compartir archivos con un archivero comn, compartido por toda la estructura PAL. El tercer espacio destinado al PAL estaba en la planta alta del edificio. Se puede subir por tres escaleras, dos de ellas en los extremos sur y norte del edificio y la tercera ubicada justo en la entrada principal. En este segundo piso se encuentran la Direccin de Personal, la Direccin de Operaciones, la Direccin de Comercializacin, la Direccin de Planeacin y la Direccin General de Diconsa.
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La planta alta tambin la recorre transversalmente un pasillo, de norte a sur, y tambin est dividida segn secciones sealadas con un pequeo letrero en el pasillo principal. En esta planta se concentra la mayor parte de la operacin de Diconsa. As, se sealan las direcciones de Desarrollo y Planeacin, en el ala sur, y en el ala norte las oficinas del Sindicato, la Direccin de Operaciones, las salas de juntas y el comedor. El PAL se encuentra unos veinte metros hacia el sur desde las escaleras ubicadas en la entrada principal. Hacia el sur del edificio, sobre el costado derecho, junto al espacio del solario que deja pasar la luz para la zona de fumar de la planta baja, est la entrada a la Direccin de Operaciones, encargada de la operacin del PAL. La entrada lleva a un cruce con tres caminos. Hacia la derecha est la Direccin de Operaciones, mientras que los otros dos pasillos se vuelven a unir ms adelante, luego de pasar por un conjunto de oficinas dedicadas a los Programas Especiales de Diconsa, que atienden al abasto de recursos frente a desastres naturales. Siguiendo hacia el este se llega a un corredor con oficinas privadas. Estas oficinas estn construidas con tablarroca y tienen ventanales de acrlico con pelcula color humo, que permite ver hacia dentro. En la ltima oficina del lado derecho est el lder de Enlace y Base de Datos, el encargado del PAL por instruccin del director de Operaciones. Su oficina es sencilla, sin adornos ni luz natural. El mobiliario no es diferente, ni tiene acabados tan finos como la oficina del coordinador de Jurdico. La razn de esta oficina, segn el propio lder del PAL, es la disponibilidad con el director de Operaciones. Esta oficina no es ostentosa ni es diferente a las del resto de esta seccin.38 Un poco ms adelante, el camino obliga a girar hacia la izquierda por el pasillo. Unos cuatro metros ms adelante, el camino se bifurca hacia la izquierda nuevamente, hacia el camino que llega a la Direccin de Operaciones. Pero si se sigue de frente se llega al extremo sureste del edificio: la seccin destinada a las coordinaciones de Capacitacin, Integralidad y Concertacin. En esta seccin se encuentran tres oficinas privadas y ocho cubculos abiertos. Los adornos son pocos y ms bien hay algunos afiches de diversidad cultural, un mapa y un Plato del Buen Comer (parte integral de la campaa de nutricin nacional).
A pesar de la ubicacin del lder de Proyecto, ste se encarga de la operacin de todo el PAL, movindose constantemente, supervisando la operacin en ambas plantas.
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En toda esta seccin del PAL hay aproximadamente de diez a trece personas, segn la carga de trabajo (como se ver ms adelante, la etapa de trabajo hace que vare el personal contratado para el PAL). La primera oficina del PAL est en el lado este. Es una oficina privada donde se ubica la Coordinacin de Integralidad y Concertacin, encargada de negociar y vincular el programa con otros rganos de gobierno e instituciones pblicas y privadas. Esta oficina tiene aproximadamente cuadro metros cuadrados, y en ella se haban acondicionado dos escritorios para la coordinadora y su apoyo. En la pared norte de esta oficina hay dos libreros con la informacin de la Coordinacin y un escritorio donde hay una impresora que se comparte con toda la seccin del programa que est en esta zona del edificio. Esta oficina tiene una ventana al fondo que da hacia la Residencial Villa Olmpica. Esta ventana tiene una pequea salida que les permite fumar, siempre y cuando lo hagan junto a la ventana. Por ello este espacio es muy concurrido durante el da y constituye un centro de reunin y lugar de plticas constantes. Justo a un costado est la oficina de la Coordinacin de Capacitacin. Su oficina, al igual que la anterior, tiene una puerta y un ventanal de acrlico que la separa del resto de la seccin, pero que no evita que se pueda observar hacia dentro. Entrando a esta oficina, junto a la puerta, hay un librero de aproximadamente un metro de altura, donde se colocan papeles y material de capacitacin del PAL. Esta oficina mide aproximadamente lo mismo que la anterior, pero slo hay un escritorio de madera en forma de escuadra con vista hacia la puerta. Frente a l hay dos sillas para los visitantes. Al igual que la oficina de junto, hay una ventana con un espacio que se puede abrir y que se utiliza para fumar. Junto a esta ventana hay un pequeo banco con una planta y un cenicero, lo cual evidencia que el ocupante de este cubculo tambin fuma. La oficina tiene un librero alto, de tres metros, similar al que se encuentra a la entrada de esta seccin del edificio. En este librero hay documentacin de la Coordinacin. Por ltimo, junto a esta oficina est la ltima oficina, ocupada por una ayudante de la coordinadora de Capacitacin. A diferencia de las anteriores, no tiene una ventana, pero mantiene un ventanal de acrlico que comunica con el resto de las oficinas. El cubculo no est
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ocupado ms que por un escritorio en forma de escuadra y algunos adornos y dibujos relacionado con las capacitaciones. Frente a estas oficinas privadas se ubican distintos escritorios dispuestos en cubculos a todo lo largo de la pared oeste. Cada uno de estos espacios tiene aproximadamente dos metros por uno y medio, y estn separados por mamparas para formar cubculos. Sin embargo, estas separaciones no permiten la privacidad, puesto que son cubculos abiertos; empero, s separan los ocho espacios de oficinas. El primero de estos cubculos, ubicado justo al costado izquierdo de la entrada de esta seccin, pertenece a la secretaria de la Subgerencia de Enlace y Bases de Datos encargada del PAL. Los dos siguientes cubculos pertenecieron, durante la primera etapa de estancia, a la Coordinacin de Integracin Social (la cual fue reubicada), para posteriormente darle lugar a personal que entr a apoyar el cierre del programa. Esta disposicin de los cubculos se repite con tres lugares ms: el primero se mantuvo algn tiempo vaco y corresponda a un ayudante de la Coordinacin de Control; sin embargo, este ayudante entr poco tiempo antes de ser reubicado como asistente de la secretaria del PAL. Posteriormente, el espacio fue asignado a una nueva persona que entr como apoyo al cierre del programa. El segundo espacio perteneca a la Coordinacin de Control; el tercero, a una persona que apoyaba a la Direccin de Integralidad. Ambos espacios estn adornados segn las disposiciones de cada persona. Los tres ltimos espacios eran diferentes. Los escritorios ya no tenan una disposicin en escuadra, sino que eran de madera con dos gavetas en una forma ms sencilla. El primer espacio, al inicio de la investigacin, estaba vaco, pero tambin fue asignado durante la preparacin del cierre del programa a personas que llegaron a apoyar. Los ltimos dos escritorios no estn separados por mamparas, sino que comparten el espacio sur de las oficinas. Ambos escritorios estn orientados hacia el norte, de manera que permiten observar el trabajo de los dems. En estos espacios la luz se mantena apagada, puesto que en la parte sur de las oficinas se abra un ventanal de aproximadamente cuatro metros por tres de alto, con ventilas en forma de celosas en la parte superior, que normalmente se mantenan abiertas. Este ventanal estaba
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protegido por una pelcula color negro para evitar la entrada directa del sol. Adems, tena unas cortinas que cumplan el mismo propsito. Por ltimo, en el extremo sureste de las oficinas, a un costado de la ventana, hay una puerta de madera que lleva a un sanitario, que tambin se utiliza como bodega para documentos del programa. Dado que el personal femenino es mayor en esta seccin, este bao slo puede ser utilizado por ellas y los pocos hombres tienen que salir a otro bao. Al final del pasillo, en la pared que separa la ltima oficina del bao, hay dos archiveros de seis secciones de alrededor de tres metros de alto por uno de ancho. Al pie de la ventana hay un dispensador de agua y una mquina de escribir en un escritorio que casi no se utiliza, ms que para llenar reportes de comisiones en formatos dispuestos por Diconsa. Junto a la puerta del bao hay otro archivero similar a los antes descritos que tambin da con la ventana al fondo de la seccin. Estos libreros pueden cerrarse con una puerta plegable que se oculta en el techo de cada repisa. Este espacio de oficinas del PAL, a diferencia de las oficinas de planta baja, est ocupado mayoritariamente por mujeres. En ambos espacios hay un ambiente cordial y de camaradera que, segn cuentan los propios participantes, es caracterstico de este trabajo. Esto permite que los recursos humanos de una Coordinacin puedan, en la medida de lo posible, apoyar el trabajo de otras coordinaciones. Cada una de estas secciones del PAL tiene dinmicas similares a la dinmica de un grupo comn. Esta camaradera se mantiene en tanto que, la mayor parte del tiempo, se dedica a la operacin del programa y, ocasionalmente, a plticas a media voz para evitar molestar a los dems. La oficina con mayor actividad (fuera del trabajo) es la de Integralidad, pues all se permite fumar a quien llegue, lo que tambin da lugar a intercambiar palabras y conversaciones. Este intercambio de palabras y la camaradera, junto con la cercana de las coordinaciones de cada seccin, intensifica la creacin de una identidad diferenciada del resto de Diconsa. Todos los das hay visitantes de las secciones del PAL que estn en el piso inferior. Esas visitas son tanto de trabajo como para saludar e intercambiar palabras. Lo mismo ocurre con el personal de las coordinaciones del piso superior. En la prctica, la operacin del PAL no divide
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las actividades y, de hecho, las tres secciones fsicas del PAL tienen relaciones cercanas entre s. Sin embargo, s hay una cierta afinidad de trabajo entre cada seccin. La estructura de trabajo en el piso inferior se ha centrado ms en los procesos administrativos y operativos del programa, mientras en el piso superior la operacin se ha centrado ms en la creacin de una estructura y una organizacin del elemento de corresponsabilidad y apoyos extraordinarios del PAL. La operacin diaria Aunque la hora de entrada es a las nueve de la maana, casi todos llegan a las nueve y media. Los primeros en llegar casi siempre son el coordinador de Integracin Social, la secretaria del Lder del Proyecto, y en la seccin del PAL del primer piso suele ser el coordinador de Paquetes junto con el coordinador de Jurdico. Poco a poco se integra el resto de las personas. A partir de su contratacin sus responsabilidades tienden a ser diferentes ante la empresa. Sin embargo, pueden utilizar la infraestructura de Diconsa destinada para los empleados, como estacionamientos (ubicados en las oficinas de Inbursa, en plaza Cuicuilco, del otro lado de Insurgentes), comprar en la tienda Diconsa o usar el comedor del segundo piso a un costo mnimo. Tambin este personal puede utilizar la infraestructura informtica, como las redes telefnicas, computadoras, Internet, discos compartidos, archivos internos, FTP y el Intranet de la empresa, siempre y cuando su uso sea asignado y autorizado a peticin del director de Operaciones. Su uso est condicionado por una normatividad especfica que regula la actividad. El uso indebido de los equipos (uso irresponsable de los equipos, conexin a pginas no autorizadas e instalacin de programas no permitidos) se castiga con la suspensin del servicio. Diariamente, la operacin concentra su mayor carga de trabajo interno en las maanas. Las visitas son ms frecuentes, las actividades relacionadas con el trabajo son mayores. As, cada seccin del PAL en oficinas centrales avanza en el trabajo atrasado y sus propias actividades que, en gran medida, se tienen que hacer por medio de la recoleccin de datos del personal de los estados y a travs de la toma de decisiones sobre la operacin. De acuerdo con la carga de trabajo, el personal puede salir a Insurgentes a desayunar en los puestos de comida ubicados afuera de Diconsa. Esto suele realizarse en pequeos grupos y con
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cierta celeridad para evitar problemas. Tambin es comn que, a media maana, alguien baje a la tienda Diconsa a comprar algo de comer o tomar y lo ofrezca a sus compaeros. A pesar de la carga de trabajo en el diseo y la toma de decisiones, es comn reunirse a platicar, fumar o ir a saludar gente a otra seccin. Las actividades de trabajo se realizan en silencio y casi todo el tiempo cada quien en su respectivo lugar. Es normal que el personal no est completo. Esto ocurre por la gran cantidad de actividades que realizan varias coordinaciones fuera de la Ciudad de Mxico. Sin embargo, estas ausencias deben cubrirse para evitar romper con los flujos de informacin hacia los estados. As pues, en la Coordinacin de Capacitacin se preparan viajes para supervisar las distintas rondas de capacitacin, talleres, supervisiones, y para realizar labores de apoyo en sus actividades. Por su parte, coordinaciones como las de Paquete y Control suelen viajar para verificar los procesos relacionados con la integracin de paquetes y poner en orden el control de la informacin y de los recursos econmicos. La Coordinacin de Padrn programa el levantamiento de cdulas de identificacin socioeconmica y controla los movimientos del padrn. La Coordinacin de Comprobacin hace viajes para recolectar la documentacin pertinente. El apoyo es, entonces, muy importante para no atrasar el trabajo. Las actividades transcurren hasta las tres de la tarde, cuando la mayor parte del cuerpo administrativo sale a comer. Usualmente, la comida se hace fuera de Diconsa, a pesar de tener un comedor como prestacin. Sin embargo, la comida all no es muy agradable y se prefiere ir fuera. En las calles cercanas de San Fernando o en las plazas comerciales cercanas hay algunos restaurantes. La hora de la comida es un perfecto momento para la convivencia. De esta manera, es comn ponerse de acuerdo minutos antes de la hora para hacerlo en compaa. En ocasiones especiales como festejos, bienvenidas o despedidas, se convoca a una comida a las cual se intenta que asista toda la gente del PAL. Incluso, siempre segn la carga de trabajo, es posible tomarse la tarde libre a partir de la hora de la comida para ir festejar. Sin embargo, en ocasiones en que se ha hecho esto ha habido enfrentamientos con el jefe del Proyecto, quien debe llamarle la atencin a quien lo haga por abandonar el trabajo. Cualquiera que sea el caso, esto no es algo que ocurra comnmente.
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El regreso trabajote la comida se da alrededor de las cuatro. En general, el ritmo de trabajo suele ser menor desde ese momento hasta la hora de salida a las seis de la tarde. Sin embargo, los coordinadores (y personal cercano a ellos) se queda ms tiempo trabajando, hasta las siete u ocho de la noche, por si existe la posibilidad de que se les solicite informacin de ltimo minuto. Esta informacin puede ser requerida por el encargado del PAL, el director de Operaciones o la Auditora Interna. La infraestructura de Diconsa El PAL tiene dentro de su presupuesto de operacin rubros especficos para el pago de compra, armado y distribucin de los paquetes. Sin embargo, por su propia condicin de programa pequeo, es importante recalcar que el programa no puede existir sin el apoyo de Diconsa. Este apoyo se necesita en muchos niveles y puede ser la razn de los enfrentamientos con la estructura burocrtica de Diconsa. Las diferencias burocrticas y los conflictos podran explicarse por esta necesidad. Mientras que al interior del PAL el compromiso, la ayuda mutua y la camaradera imperan, estas ayudas se enfrentan con lineamientos y asignaciones de funciones ms rgidas, caractersticas de Diconsa. Esta camaradera, como se plantea ms adelante, forma parte de los mecanismos por los cuales una narrativa de apoyo se vuelve operativa internamente. De igual manera, cabra preguntarse si el fallo en comunicar esta idea a la jerarqua de Diconsa se podra interpretar como un fallo en la traduccin de esta narrativa. En niveles directivos, el PAL representa problemas para la jerarqua de Diconsa. Estos problemas son difciles de solucionar cuando se generan flujos de informacin informales dentro de la empresa. Esto hace que la relacin con el PAL no se d entre iguales, sino entre estructuras formales e informales. Adems, la figura del subgerente de Enlace y Bases de Datos no es suficiente para garantizar la operacin, ya que, jerrquicamente, su puesto est por debajo de las gerencias de sucursal. Estas diferencias causan bloqueos en los flujos de informacin, y su principal consecuencia es que el encargado directo del PAL tiene que instruir para que el programa sea apoyado. Lo obliga a una centralizacin de los procesos en el director de Operaciones de Diconsa.
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En un nivel ms bajo, en las Unidades Operativas del propio Diconsa, los problemas se presentan nuevamente por la falta de lineamientos para la operacin del PAL. En la Sucursal Metropolitana, adems del PAR y el PAL, Diconsa maneja estatalmente doce programas de poltica pblica que implican la distribucin de apoyos para el DIF, adultos mayores o acciones de salud.39 Sin embargo, las negociaciones de estos programas implican la creacin de estmulos especiales para llevarlos a cabo. Estos estmulos no existen para el PAL. Los encargados de almacenes y los choferes llevan a cabo labores que en ocasiones no les corresponden, segn sus propias asignaciones de funciones, por lo que no es poco comn que vean al programa como una carga.40 Adems, implica que la empresa debe acondicionar espacios, infraestructura computacional y de transporte, as como recursos econmicos, para que el PAL pueda laborar y llevar a cabo los procesos de capacitacin y la supervisin de armado, distribucin y entrega de apoyos. Esto queda asentado en las evaluaciones externas realizadas al PAR, donde se ha sealado que la mayor parte de la infraestructura de Diconsa ha apoyado la operacin de otros programas sociales.41 Por ltimo, el nivel ms bajo de anuencia con el PAL se da entre las tiendas Diconsa de los estados y la entrega de paquetes. Estas tiendas funcionan mediante el establecimiento de metas de abasto y venta. Considerando que forman parte de Diconsa, en varias ocasiones estas tiendas se convierten en centros de distribucin de las despensas o apoyos otorgados por el PAL, o de entregas en efectivo. Segn nos coment un participante de los Comits de Abasto Rural en el Estado de Mxico, a pesar de que al hacer este servicio reciben una compensacin por los costos de almacenaje, en realidad la misma empresa se pone la soga al cuello, ya que cada entrega de despensas tiene
39 Esta situacin es posible gracias a que las sucursales son gerencias en s mismas y tienen autonoma operativa para controlar la distribucin y venta de producto. De esta manera, la Sucursal Metropolitana puede, de manera autnoma, establecer contratos para los servicios que se requieran. 40 Entre estas actividades estn la recoleccin de actas de plticas, el seguimiento de las firmas de los comits o la bsqueda del aval de los delegados municipales para las entregas. Estas actividades no estn definidas en sus funciones, pero deben llevarlas a cabo por instruccin del director de Operaciones. 41 Colegio Nacional de Economistas, A.C., Evaluacin Externa del Ejercicio Fiscal 2005 del Programa de Abasto Rural a Cargo de DICONSA S. A. de C. V., 2006., p. 44 y Universidad Autnoma Chapingo, Evaluacin Externa Programa de Abasto Rural, DICONSA S.A. de C.V. Ejercicio fiscal 2006, Quinto Informe, 2007.p. 91.
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un importante impacto en la baja venta de productos bsicos, que ya estn cubiertos por la despensa del PAL (Comit de Abasto Rural, noviembre de 2007). Esto obliga a Diconsa a buscar estrategias para evitar la prdida de ventas y que los recursos asignados a travs del PAL no afecten la operacin de las tiendas. Esto se debe a que la captacin de estos recursos, en las tiendas, ha sido de cerca del 65%, en el caso del apoyo en efectivo, o nula, en el apoyo en especie (Evaluacin Externa PAR, 2006: 205).42 Estos enfrentamientos en niveles contrastan con los resultados generales del PAR, ya que los montos que maneja no representan ms que cerca del 5% de las compras totales de Diconsa, segn el director de Comercializacin (septiembre de 2007). El pequeo peso del PAL dentro de los nmeros de Diconsa minimiza la importancia de su operacin y de las relaciones que se establecen con la infraestructura. Incluso el director de Operaciones seala en entrevista que no deberan existir problemas (aunque los hay), porque el PAL forma parte de Diconsa y cumple su finalidad con recursos especficos. Adems, mencion que los problemas no son constantes ni generalizados (puesto que la estructura operativa del PAL cambia ao con ao y slo est presente en catorce estados), aunque reconoci que tan slo el PAL ocupa el 75% de sus rbricas (director de Operaciones, octubre de 2007). Estos problemas entre jerarquas no quedan asentados en el seguimiento del programa; sin embargo, afectan a los indicadores establecidos en las RDO. A pesar de esto, el PAL ha encontrado las formas para crear una narrativa a partir del apoyo que ha tenido xito internamente (y quizs a nivel directivo), pero que no necesariamente lo ha logrado en la interaccin diaria con la burocracia de Diconsa. Las percepciones y discursos dentro del programa Las actividades del programa se pueden agrupar en tres grandes rubros: administrativas, de apoyo (relacionadas con la entrega de los paquetes) y de capacitacin. Durante el tiempo de investigacin, estos rubros coincidieron con la disposicin espacial del programa dentro de las
42 La Evaluacin Externa PAR 2007 an no haba sido publicada, por lo que no se logr corroborar si esta situacin se mantuvo en 2007, aunque segn una entrevista con el consejero de Abasto Rural de Polotitln, Estado de Mxico, los problemas con el PAL y las ventas en las tiendas Diconsa se mantienen.
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oficinas centrales. De esta manera, no es de extraar que haya intereses diferenciados, a pesar de la convivencia y la relacin entre las reas del PAL.43 Las actividades relacionadas con cada rea han sufrido modificaciones de operacin a lo largo de la historia del PAL. Sin embargo, en el caso de las actividades en esta seccin, se han caracterizado por un nfasis en el desarrollo de la organizacin social del programa, considerando que el apoyo social slo es un paliativo frente a problemticas de educacin, sanidad, ignorancia, falta de informacin y uso ineficiente de sus propios recursos naturales. As, la idea de pobreza que se mantiene es la pobreza de capacidades que se buscan paliar mediante la constitucin de un apoyo complementario al alimentario. Por su parte, las actividades varan en las reas que operan los apoyos y la administracin. En estas reas es el apoyo el elemento central del programa y no su organizacin. En esta seccin es generalizada la idea de que las prioridades del programa son el padrn y el apoyo, puesto que son el inicio de todas las actividades dentro del PAL. En esta rea se concentraran las coordinaciones encargadas de la administracin del programa y de la traduccin de la operacin en los trminos que requieran los supervisores o instituciones con injerencia en el PAL. En esta rea se encontrara la Subgerencia del Programa y las coordinaciones de Jurdico, Control, Tesorera, Personal y Auditora, aquellas cuyo trabajo se centra en el control del flujo de informacin que proviene de otras reas. Cada rea de las oficinas lleva en s misma una coherencia que se contrapone con las dems. Sin embargo, creemos que esta misma contradiccin es la que da al PAL un carcter especfico, pues logra unir bajo un mismo discurso de apoyo elementos contradictorios, pero siempre enfocado a la idea de atender a poblaciones en pobreza. La intencin aqu es describir las actividades de cada seccin, evidenciando cmo se negocia un slo discurso dominante de apoyo dentro del PAL, elemento para el cual son muy importantes los mecanismos de capacitacin dentro del programa. El personal PAL tiene bajo su cargo la operacin de un programa, y para que ste se lleve a cabo es necesario que se establezca un importante compromiso en todos los niveles de la operacin. Desde el inicio del programa, con todos los problemas que implicaba su
Durante la estancia esta configuracin se modific, separando la Coordinacin de Integracin Social de ambas secciones.
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implementacin, fue necesario que los empleados del PAL asumieran un compromiso con la operacin del mismo frente a adversidades como los problemas de contratacin. Los nuevos empleados suelen ser escogidos por un perfil determinado por la Coordinacin de Personal, pero en gran parte de las ocasiones son personas que, por alguna circunstancia, han tenido alguna actividad relacionada con el PAL anteriormente. As, es comn que el personal PAL que llega a ocupar puestos en oficinas centrales ya haya trabajado en las estructuras estatales o en servicios sociales. Estos mecanismos de contratacin garantizan que se mantenga y reproduzca un compromiso con la organizacin, pues crea un sentimiento de igualdad frente a las adversidades tanto operativas como laborales que no se rompe tan fcilmente. Los nuevos empleados, entonces, se contratan y son capacitados para llevar a cabo sus labores. Sin embargo, muy pronto, en la dinmica diaria, es necesario que se empiece a trabajar con personal de otras reas. Esto se da ya sea por necesidad de colaboracin (como las relaciones entre coordinaciones), o por necesidad de cubrir ausencias por salidas de comisin, o por necesidad de apoyo operativo en momentos de crisis (entrega de informes, procesos de densificacin y levantamiento de encuestas o procesos de capacitacin). Esto implica empezar a conocer el programa poco a poco, y conforme se conozca mejor es ms sencillo que el empleado vaya aumentando sus capacidades operativas. Esta mentalidad de trabajo, sin embargo, desconoce una asignacin de funciones demasiado rgida. De esta manera, los nuevos empleados del PAL suelen servir como bienes a prstamo que garantizan el apoyo mutuo y la interaccin entre coordinaciones. Este proceso de capacitacin interno no es inmediato. Sin embargo, implica la reproduccin de un espritu de apoyo social cuyo objetivo es ayudar a los menos beneficiados, a pesar de los problemas administrativos y burocrticos que hay que enfrentar en Diconsa. Estos problemas se solucionan por medio de la creacin de un compromiso con la operacin del programa sobre las adversidades econmicas y burocrticas, con la finalidad de llevar a buen trmino la operacin de un programa con grandes reas de oportunidad (director de Operaciones, noviembre de 2007). Un ejemplo se verific en la Coordinacin de Capacitacin. Por la caracterstica a posteriori de su trabajo, se suele tener retrasos con respecto a la entrega de los paquetes. De esta manera, esta coordinacin acostumbra solicitar el apoyo de otras secciones del programa en momentos
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en que el trabajo supera las capacidades del personal asignado. Uno de estos momentos es cuando hay que hacer la capacitacin nacional, que rene al personal de los estados para exponer ante los facilitadores institucionales (capacitadores) el Plan Anual de Capacitacin. Esto implica la planeacin del trabajo de capacitacin, lo que necesita del apoyo de las coordinaciones de Control e Integracin Social para llevar a cabo dicho proceso. Estas reuniones de capacitacin son tambin reuniones de integracin en las cuales se busca que el apoyo y el compromiso se solidaricen en todos los niveles de la estructura operativa, por lo que, en la ocasin que se alude, gran parte del personal directivo del PAL particip en el evento para familiarizarse con la operacin interna y el seguimiento de los formatos de informacin. Cuando el proceso de capacitacin contina hacia los facilitadores comunitarios, la Coordinacin de Capacitacin en oficinas centrales suele hacer visitas de apoyo para llevar a cabo estos procesos. Esto implica la posibilidad de que el personal de apoyo y la propia coordinadora salgan de comisin a campo, dejando desprotegida la operacin en oficinas centrales. En estos casos es comn que se solicite el apoyo de las coordinaciones cercanas, como la de Integracin Social, la de Control y Supervisin y la de Integralidad y Concertacin, las cuales dan seguimiento a las necesidades en las oficinas centrales. Es comn que estas relaciones de personal se den entre coordinaciones afines; sin embargo, esto no ocurre siempre. Es comn que coordinaciones de Padrn o de Comprobacin soliciten apoyo a Capacitacin para sus propios procesos. Sobre todo en aquellos relacionados con procesos de densificacin y observacin del seguimiento y supervisin del programa, respectivamente. En este ao, la capacitacin se vio retrasada por problemas internos en la operacin. Esto permiti que el personal del PAL en los estados pudiera responder a la necesidad en el PAL de darle prioridad a la integracin del padrn. Esta facilidad tambin se dio gracias a que los procesos de radicacin de recursos destinados a estas densificaciones se desarrollaron con mayor celeridad que los propios procesos administrativos relacionados con la capacitacin. Por esta razn, Capacitacin tuvo que aportar recursos humanos para procedimientos que no corresponden a sus funciones.
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Estas relaciones son slo ejemplos de lo que pasa en el da a da dentro del programa, pero ejemplifican las relaciones que se dan dentro de la operacin, que aseguran la continuidad y la operacin del programa. Esta asimilacin del compromiso se completa mediante la invitacin a toda la estructura del PAL de las oficinas centrales y de sucursales a participar (aun como visitantes) en los procesos de capacitacin y densificacin. En estos procesos se expone la pobreza al personal contextualizndola y observando su complejidad. Estas invitaciones se hacen con el objetivo de sensibilizar a los nuevos empleados y mostrarles ejemplos de las personas a las que atiende el PAL. Son ritos de paso que permiten la reproduccin de una narrativa prctica. Casi toda la estructura del PAL que se dedica a labores administrativas recuerda estas visitas con una gran emotividad. A pesar de que dentro del propio programa hay posturas diferentes sobre la estructura del apoyo, se busca crear compromiso con la operacin del programa mediante la reproduccin de un discurso comn de enfrentamiento de las adversidades (como se observ en el captulo anterior), pero con la idea que expres una de las capacitadoras de las oficinas centrales: a veces se nos olvida que los que son verdaderamente importantes son ellos [los beneficiarios] y no nosotros (septiembre de 2007). Los tiempos del PAL Dentro del programa hay tres periodos importantes en cuanto a la operacin. Estos periodos se manejan independientemente de los procesos implementados dentro del programa y determinan las prioridades en las actividades; se han repetido desde el inicio y tienen relacin con la resolucin de contratacin dentro del programa. A) La indefinicin de la contratacin: los trabajos no reconocidos El programa funciona mediante un compromiso que asumen los operadores. Sin este compromiso la operacin se pondra en entredicho, sobre todo porque durante al menos una cuarta parte del ao, la estructura del PAL necesita trabajar sin remuneracin inmediata. Existe un atraso natural en la operacin del programa debido a los componentes burocrticos y a las caractersticas del PAL. Siendo un programa asignado a Diconsa, la disposicin de los recursos no se da de manera directa, sino que queda en manos de aqulla. Los 95
movimientos para ejercerlos slo se pueden hacer mediante peticin del director de Operaciones. En los primeros meses de operacin del programa, la estructura del PAL trabaja informalmente para apoyar la operacin del mismo. As, la informacin para tomar las decisiones de compra, armado de paquetes, distribucin, entrega y comprobacin, no deja de fluir. Sin embargo, esto implica que se mantenga el personal del PAL en incertidumbre laboral, ya que tienen que cubrir los costos los ellos mismos, puesto que los indicadores de eficiencia del programa (en especial los de entrega y cobertura) no dejan de operar en estos meses. La razn de este subsidio de los operadores es que la estructura laboral del PAL no es oficial e implica el seguimiento de controles ms elaborados dentro de Diconsa (determinacin de los perfiles de contratacin, sealamiento de un tabulador de sueldos asimilados, la aceptacin de la estructura y el visto bueno de la Direccin de Administracin y Recursos Humanos). Durante estos meses de incertidumbre laboral se implementan diversas estrategias de supervivencia. Trabajar en el PAL en estos meses implica para algunos endeudarse con amigos, conocidos, familiares, o mediante tarjetas de crdito o prstamos bancarios. La situacin laboral no se resuelve, por lo menos, durante tres meses de operacin del programa. No obstante esta situacin, su trabajo no puede parar, y para realizarlo tienen que aportar recursos para la operacin, con la garanta de que pueden ser reembolsados en la medida de lo posible y en la medida de que las regulaciones puedan aceptarlo. En los primeros meses de cada ao, la estructura del PAL se dedica a realizar ciertas actividades que se pueden dividir en tres rubros: administrativas, de administracin de padrn y entregas, y de capacitacin. Las primeras se enfocan en la creacin, revisin y reestructuracin del organigrama del PAL, en la definicin de lineamientos anuales y en la creacin de los manuales de operacin y programacin de entregas y de capacitacin. Tambin estas actividades incluyen la planeacin del seguimiento de las recomendaciones de los distintos rganos de control, como el rgano Interno de Control, las Auditoras y las evaluaciones tanto internas como externas. Las actividades de administracin de padrn y entregas se refieren a la operacin continua del armado y entrega de paquetes. Este trabajo es, quizs, el que menos tiempo espera para operar. Es de vital importancia contar con personal confiable en los estados, que puedan dar seguimiento al armado y entrega, as como de modificaciones al padrn.
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Por ltimo, las actividades de capacitacin implican, por un lado, en oficinas centrales, el diseo de la programacin anual y la determinacin de los temas de las plticas y las cartas descriptivas con sus respectivos contenidos. Implican tambin la planeacin estratgica de visitas, capacitaciones y supervisiones a toda la estructura en cascada. En los estados, el personal tiene que mantener contacto con las comunidades para darles seguimiento, como la constitucin de Comits de Beneficiarios, asambleas, nombramientos de facilitadores comunitarios. Pero tambin suelen atender fiestas, reuniones, aniversarios y plticas en las localidades que atienden, como una estrategia de entrada para la operacin del PAL. Estas actividades no se encuentran dentro de sus funciones, pero es comn que se lleven a cabo. Como podemos observar, a diferencia de la Coordinacin de Capacitacin, la programacin de entregas empieza a funcionar casi de forma inmediata a la aprobacin de los recursos. Como los recursos del programa estn etiquetados en dos grandes rubros (operacin y subsidio), la compra de productos y su distribucin se da con mayor rapidez, puesto que implica menos movimientos administrativos. B) La operacin regularizada Esta regularizacin es, en la prctica, el reconocimiento informal del trabajo realizado en el periodo anterior. De esta manera, se tienen que plantear actividades estratgicas de accin que ayuden a solventar el atraso. Durante el periodo de regularizacin se tienen que dobletear funciones, ya que se tienen que cubrir las actividades normales mensuales junto con los programas de atraso. En los casos de la operacin administrativa como la compra, armado, distribucin y entrega del paquete, la regularizacin implica la formalizacin de las actividades realizadas. Por las caractersticas del trabajo, los trabajadores de estas coordinaciones no necesitan subsidiar toda la operacin del trabajo; slo algunos procesos como la densificacin y supervisin de entrega pueden sufrir atrasos. An as, la preocupacin por los atrasos es menor que en otras reas. Incluso su propio seguimiento de entregas alcanza sin problemas el 80% de los indicadores de cobertura. Sin embargo, el principal problema de estas reas no viene de procedimientos internos sino de la influencia externa, de la expansin de los programas Oportunidades y Abasto Social de 97
Leche de Liconsa, los cuales se dan en dos periodos: al inicio del ao y aproximadamente en el mes de septiembre. Estas actividades afectan principalmente la operacin de coordinaciones que dependen de los recursos etiquetados para operacin. Las coordinaciones de Capacitacin, Integralidad, Tesorera, Control y Verificacin, deben esperar a que la situacin laboral se regularice para iniciar sus operaciones. Estructuralmente, estas actividades se presentan despus de la entrega de paquetes alimentarios en especie o efectivo. Esto se debe a que su funcin corresponde con la entrega de apoyos complementarios, adems de constituir los mecanismos de corresponsabilidad del programa. En el momento en que se normaliza la operacin, estas coordinaciones tienen que establecer una reprogramacin de la estructura de trabajo. Durante la estancia de investigacin se observ cmo la estructura de capacitacin empez a operar, en 2007, por las razones antes expuestas, hasta el mes de junio, cuando comenz el proceso de capacitacin. De esta manera, la estructura de capacitacin de inicio de ao sigui el siguiente orden:
CUADRO 9 PROGRAMACIN DE RONDAS DE CAPACITACIN
RONDA DE CAPACITACIN FACILITADORES INSTITUCIONALES RONDA DE CAPACITACIN FACILITADORES COMUNITARIOS 1 Ronda (junio) 2 Ronda (septiembre) MES DE REPORTE Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre TEMA
1 Ronda (mayo)
2 Ronda (agosto)
3 Ronda (noviembre)
Derechos, Obligaciones y Sanciones Corresponsabilidad Alimentacin Adecuada Uso del Paquete Higiene Manejo de Residuos Blindaje Electoral Nutrientes Desnutricin Obesidad Manejo de Recursos Naturales Gasto Familiar
Fuente: Programa Anual PAL 2007.
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Sin embargo, por diferentes problemas el programa de trabajo de capacitacin se tuvo que retrasar. Estos problemas se dieron por cinco razones: 1.- Los problemas con la estructura operativa en los estados Durante la operacin diaria del programa se pudo ver cmo la Coordinacin de Capacitacin sufra atrasos en su programacin, debido a problemas con la estructura operativa de los estados a partir del cambio de administracin a principios de ao. Aparentemente, el cambio de gobierno hizo que la estructura directiva de Diconsa cambiara y promovi modificaciones en la estructura directiva del PAL. Desde los inicios del programa, la contratacin de personal estaba guiada con la intencin de dar trabajo a personas con antecedentes en programas de apoyo gubernamental, de desarrollo comunitario o de ayuda en higiene y salud. Esto ayud a que dentro del PAL se hablara un lenguaje comn cuyo principal argumento se centrara en la operacin de un programa y la priorizacin de su implementacin y superacin de la ayuda aportada a un grupo de beneficiarios potenciales. El inicio de ao rompi con este esquema de contratacin. La nueva estructura incluy a personal ajeno al PAL con amplia experiencia en el servicio pblico pero poca en la implementacin de proyectos relacionados con el perfil que se haba venido contratando hasta entonces. Este personal sin experiencia en desarrollo comunitario o en programas de apoyo social rompi con el compromiso asumido y no comparta la narrativa prctica que se haba creado en la operacin del programa. La operacin de varios estados no logr llevarse a cabo con buen trmino. Esto fue ms claro en estados del sur del pas, como Oaxaca, Guerrero y Chiapas, donde los puestos PAL con mayor jerarqua fueron asignados a personas ajenas al PAL. Esta estructura directiva, internamente identificada como una rama poltica que tom las riendas del programa, se enfrent con la estructura PAL en los estados. Muy pronto, segn documentos internos de diagnstico de personal, estos enfrentamientos fueron evidentes por la naturaleza de las carreras de este nuevo personal o su experiencia anterior, ms cercanas a la administracin pblica y la abogaca.
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Por su parte, el personal que antes estaba en puestos directivos de los estados sufri degradaciones en su contratacin directa. De ser coordinadores del PAL o jefes de Capacitacin se convirtieron en promotores. Esto caus molestias y rompi con los compromisos del programa, ya que sentan que su trabajo no estaba siendo respetado. Este enfrentamiento interno propici que la operacin en estados como los mencionados se estancara. Segn se pudo observar, en las juntas del PAL continuamente se planteaba que la estructura de dichas entidades estaba teniendo serios problemas y que continuamente era necesario crear comisiones extraordinarias desde oficinas centrales para resolver los problemas. Estas comisiones extraordinarias apoyaban la operacin, ya que representaba un gran lastre. A mediados del segundo semestre, estos estados tenan un grave atraso general. Ante esta situacin problemtica, el encargado del PAL tomaba partido e intentaba establecer dilogos; sin embargo, empezaron a presentarse problemas derivados de la propia jerarqua del PAL. El encargado de la operacin del PAL era instruido por el director de Operaciones. Este ltimo verdaderamente sostiene la operacin del PAL y, legalmente, es el que tiene el poder para su operacin. Los problemas en las estructuras evidenciaron estas fallas en la jerarqua, pues el argumento para evitar la rendicin de cuentas era que, en los estados, el personal del PAL le renda cuentas slo al director de Operaciones. As pues, la creacin de estas comisiones extraordinarias cada vez fue ms comn para evitar el atraso del programa. Estas comisiones incluso llegaron a sustituir por completo las actividades en algunos casos, como en Tapachula. Ante la imposibilidad de la operacin, el coordinador de Integracin Social se fue en comisin permanente para apoyar las actividades de la capacitacin en el cierre del ejercicio. Estos movimientos originaron que la direccin del programa se enfrentara a problemas internos que aumentaban los costos del programa y que dificultaban la operacin del mismo, haciendo que los estados con alta concentracin de beneficiarios tuvieran retrasos importantes.
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2.- La programacin de elecciones estatales que obliga al PAL a suspender actividades Por disposicin de Sedesol y en beneficio de la estabilidad poltica del pas, es necesario que los programas sociales suspendan sus actividades en tiempos electorales, por lo menos treinta das antes del da de la eleccin, lo que obliga a llevar un control de los tiempos polticos de todos los estados para evitar enfrentamientos. Esta estrategia pretende evitar que el programa sea utilizado polticamente, e implica que se incluyan, dentro de las estrategias de capacitacin, plticas sobre blindaje electoral en las que se explique a los beneficiarios que el programa es parte del gobierno y que se enfoca al desarrollo social, no a la promocin poltica. As, en estas plticas se plantean derechos polticos, adems de insistir en que las desviaciones del uso del programa sean denunciadas y canalizadas. De esta forma, el papel del programa es ofrecer con mayor ahnco los canales de comunicacin en caso de que se presenten desviaciones. En el caso de la entrega del paquete alimentario, el atraso se soluciona distribuyndolo antes o despus de los treinta das, pues de lo contrario, por los tiempos, no se lograra entregar. Esto se hace contra la firma e identificacin de los beneficiarios para evitar conflictos. Sin embargo, para la estructura de capacitacin, estos atrasos generan una situacin crtica ms. Adems del comn atraso anual en la operacin del PAL, las elecciones implican retrasar toda la estructura de capacitacin, en especial aquella que se da a facilitadores comunitarios por parte de la estructura del PAL de los estados, y las rplicas de estas plticas a los beneficiarios por parte de los facilitadores comunitarios. Esto implica generar estrategias de compensacin dando plticas ms extensas en tiempo pero con la informacin menos detallada en muchos casos. En 2007, este proceso fue comn en el estado de Oaxaca. Este estado tuvo dos procesos electorales que impidieron llevar a buen trmino las labores de capacitacin, porque en la prctica el PAL slo pudo operar ah durante cuatro de los seis meses posibles. Esto oblig a que la estrategia de capacitacin se modificara, comprometiendo la calidad de la misma. Sin embargo, al hacerlo se solventaba el atraso que evidenciara las fallas del programa. La solucin fue distribuir trpticos informativos que corresponden a la
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informacin de las plticas.44 Estas decisiones ponen en evidencia la bsqueda de eficiencia del programa, a pesar de los problemas contextuales y operativos que se presenten. 3.- La falta de recursos necesarios en los estados para llevar a cabo la operacin La tercera causa de atrasos en la operacin de la Coordinacin de Capacitacin tuvo que ver con problemas con Diconsa y con el proceso de asignacin de recursos a las Unidades Operativas para que llevaran a cabo los procesos de capacitacin. Estos problemas se dieron por la falta de claridad en los procesos para justificar los gastos atrasados. En la operacin del PAL existen dos mecanismos para realizar las actividades de capacitacin. Estos dos mecanismos sirven para obtener recursos para realizarlas o para rembolsar recursos aportados. Con los tiempos de atrasos, muchas de las actividades de las coordinaciones fueron llevadas a cabo por iniciativa de los propios empleados del PAL. Sin embargo, la normatividad dificulta que todo lo invertido se reembolse. Esto se debe principalmente a una normatividad de Diconsa alejada de la realidad del PAL. Los procesos de capacitacin a facilitadores comunitarios se dan en localidades centralizadas que permitan una reunin de varias localidades. Para hacer estas reuniones el PAL paga viticos, transporte, hospedaje y alimentacin tanto a los facilitadores institucionales como a facilitadores comunitarios. Por la naturaleza del propio programa no siempre es posible la obtencin de mecanismos para comprobar los gastos. An as Diconsa, como instancia responsable del manejo de los recursos, debe velar porque su expedicin se atenga a las normas. La empresa, entonces, impone en sus manuales y lineamientos la forma en que se deben ejercer los recursos destinados para la operacin del PAL. Sin embargo, estos controles no estn diseados para impulsar la operacin de este programa, por lo que se mantiene una poltica de apoyo a las personas que salen a hacer una labor especfica de su trabajo otorgndoles un porcentaje de gastos no comprobables.
Estos trpticos son los que se entregan en los estados que reciben en apoyo en modalidad en efectivo. La razn de su entrega, como ya se mencion, fue incrementar su eficacia.
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La estructura de capacitacin en cascada implementada por el PAL reduce los costos de transporte, personal y logstica que se necesitaran para que centralmente se lleve a cabo una capacitacin universal. En su lugar, la capacitacin en cascada rene en centros convenidos a los facilitadores comunitarios para que reciban una capacitacin que a su vez deben replicar. Estos talleres y capacitaciones se promueven apoyando a los facilitadores comunitarios con viticos (transporte, comida, pernoctacin) para poder recibir las capacitaciones. En buena parte de las ocasiones estos viticos superan la cantidad de recursos no comprobables que se permiten en Diconsa. Esto se debe a que el mecanismo de control de recursos est pensado para gastos personales y no para gastos de todo un grupo que se va a capacitar. Esto propicia que, en muchas ocasiones, el propio personal de los estados tenga que solventar la operacin del programa bajo el riesgo de no recuperar el dinero invertido. Personal de capacitacin en el Estado de Mxico inform que, aun en los meses en que la contratacin no se ha definido, no nos queda ms que trabajar, argumentando que no podran dejar sin el vnculo a las comunidades y poner en riesgo sus esfuerzos. Para este personal, la supervivencia del programa depende de la continuidad, de que los beneficiarios se sigan sintiendo apoyados; por eso aporta de su bolsa para llevar a cabo su trabajo (noviembre de 2007). Es frecuente que los mecanismos de comprobacin no correspondan con los gastos reales (y que no se vea reflejado el verdadero costo del PAL). Sin embargo, es muy comn que estos fallos en la comprobacin se deban ms a la falta de facilidades para hacerlo que a irregularidades o incompetencias.45 Esto genera desfases contables que no son dejados de lado por Diconsa. Es la empresa, en especial la Direccin de Finanzas, la que retiene las radicaciones (asignacin de recursos a las Unidades Operativas), parando la opcin de conseguir recursos para la operacin de la capacitacin hasta por casi un mes en septiembre de 2007. Este crculo vicioso de mala informacin financiera de la capacitacin y no entrega de recursos asignados para la operacin del PAL gener atrasos importantes en 2007, atrasos que incluso llegaron hasta el mes y medio de duracin sin recursos, tiempo en el que, de
La Coordinacin de Control es la encargada de reunir informacin de los gastos de capacitacin en los estados mediante una serie de formatos. Esta coordinacin es la que lleva los gastos de la operacin de capacitacin.
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todos modos, en la medida de lo posible, la operacin de la capacitacin sigui su curso por necesidad operativa, aumentando la necesidad de que la estructura PAL dispusiera de sus propios recursos econmicos con la finalidad de cumplir sus propias metas operativas. 4.- La decisin de fortalecer el padrn de beneficiarios La cuarta causa de atrasos en el PAL fue la decisin administrativa de darle prioridad al fortalecimiento del padrn mediante el levantamiento de casi treinta mil cdulas de identificacin socioeconmica. Estas cdulas son los mecanismos de encuesta que se realizan en las localidades donde el programa potencialmente podra operar. Estas cdulas se proponen identificar a las familias que estn en niveles de pobreza y marginacin acordes con la definicin de la poblacin objetivo. Pero tambin funcionan para identificar si en determinadas localidades hay beneficiarios de otros programas federales (lo que implicara el abandono del PAL, segn lo definido en las RDO). La decisin administrativa se tom debido a que a inicios de ao el programa se propuso atender a 111 000 hogares, llegando casi a las 500 000 personas beneficiadas con el apoyo, si bien empez con un dficit de casi doce mil beneficiarios inscritos en el padrn de arranque.46 Esta situacin se agrav con los procesos de expansin de los programas Oportunidades y Abasto Social de Leche Liconsa, que recortaron an ms el padrn del PAL. Esto oblig a que se iniciara un proceso de densificacin masivo (levantamiento de las cdulas) en el que se prioriz la asignacin de recursos para llevar a cabo esta densificacin. Esto dej a un lado los procesos de capacitacin. Adems, por la poca cantidad de recursos humanos fue necesario que se concentrara en los procesos de densificacin toda la estructura PAL dedicada a capacitacin. A su vez, la calificacin positiva de nuevas localidades o de nuevos hogares como beneficiarios del PAL, oblig a que la estructura de capacitacin se ocupara de los procedimientos de creacin de Comits de Beneficiarios, de plticas informativas y de la definicin, va asamblea de beneficiarios, de los facilitadores comunitarios que los representarn en los procesos de capacitacin.
Padrn autorizado por Sedesol al inicio de la operacin del programa. Este padrn no se refiere a la distribucin de la poblacin objetivo, sino al padrn basal con el que se inicia la operacin.
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5.- Atraso por la centralizacin de decisiones Como el programa se asigna al director de operaciones no es poco usual que existan conflictos debido a problemas de jerarqua. En estos casos, es este director quien tiene que solicitar en todos los procesos la relacin entre el PAL y Diconsa. Esto limita la libertad de los mandos directivos del PAL para implementar decisiones, y ms bien se convierten en concentradores de informacin que tiene que hacerse llegar, va el lder de Proyecto, al director de Operaciones. El principal problema no est en que el director de Operaciones tenga que tomar las decisiones estratgicas sobre el programa, sino en que las prcticas que conciernen a la operacin se retrasan debido a esto. La visita de personal de las oficinas centrales a las sucursales, los oficios de comisin, el pago de viticos, el envo de recursos a los estados (radicaciones), entre otros, son parte de los procesos fundamentales del PAL. Sin embargo, tienen que ser avalados con la firma del director de Operaciones. Esta disposicin del PAL fuera de la estructura formal de Diconsa obliga al director de Operaciones a destinar el 70% de sus rbricas a procesos relacionados con el PAL (director de Operaciones, octubre de 2007). Estos atrasos en la operacin de la Coordinacin de Capacitacin generaron estrategias internas en la coordinacin que buscaron solventar los atrasos. La bsqueda del cumplimiento de las metas propuestas hizo que se sustituyera la capacitacin con la distribucin de trpticos con los temas que corresponderan a la corresponsabilidad. Contra la entrega de estos trpticos se evitan los atrasos en la operacin y se alcanzan las metas, pero se desvirta el objetivo de la capacitacin. C) El cierre del programa El tercer y ltimo periodo de actividades se da en el cierre del programa. En este periodo se consolidan los mecanismos para regularizar los atrasos presentados en los otros dos periodos. El cierre se empieza a fraguar desde finales de octubre hasta inicios de noviembre, dejando tiempo suficiente para completar los trabajos atrasados durante el ltimo bimestre de la operacin del PAL.
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En este periodo se llevan a cabo distintos procesos que implican la toma de decisiones sobre el futuro del programa: la presentacin de las posibles modificaciones de las reglas de operacin, la publicacin de las evaluaciones externas y de impacto realizadas, la presentacin del presupuesto para el siguiente ao, el cierre de las actividades y la creacin de la documentacin anual al H. Consejo de Administracin de Diconsa. Para responder a estos procesos la dinmica diaria se modifica. El prstamo de recursos humanos cada vez se hace menos frecuente debido a que todas las reas presentan cargas extraordinarias de trabajo. Adems, en este ltimo bimestre de operacin es comn la preocupacin por el subejercicio del programa. El subejercicio implica el uso ineficaz de los recursos asignados por el gobierno federal y el hecho que se presente genera los argumentos necesarios para fincar responsabilidades, puesto que son recursos que no se ejercen. De esta manera, los programas sociales son muy castigados cuando se presenta el subejercicio financiero, ya que suele repercutir en la reduccin del presupuesto asignado para el siguiente ao en recomendaciones de la ASF y de la Auditora Interna de Diconsa. As, se plantea durante estos ltimos meses la necesidad urgente de realizar acciones que buscan mejorar sus indicadores en el avance fsico-financiero del programa, para cerrar con los mejores nmeros posibles en cuanto a las metas trazadas a inicio de ao. La construccin de los indicadores administrativos Los indicadores administrativos buscan traducir en trminos de la programacin de metas los avances fsico-financieros de las actividades del PAL. Este proceso implica un seguimiento de los recursos presupuestados y su correcto ejercicio por parte de las coordinaciones de comprobacin, tesorera, jurdico y auditora. Estas coordinaciones tienen que presentar los estados de resultados para el cierre: los avances del seguimiento de las recomendaciones, la vigilancia del marco legal del programa para evitar conflictos legales y la comprobacin de la documentacin de entregas de paquetes, de actas firmadas y constancias de plticas recibidas. Esta rea administrativa del programa funciona a partir de la informacin que fluye desde las otras reas que se encargan de la operacin del apoyo y de la operacin de los procesos de
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corresponsabilidad (Capacitacin, Integracin Social e Integralidad). Para apoyar estos flujos de informacin, el rea administrativa hace un recuento de los recursos disponibles y empieza a solicitar que Diconsa los ejerza con mayor discrecionalidad. En el proceso de cierre es comn que se contrate personal para que se ocupe de la recoleccin y sistematizacin de datos. Este personal apoya en la mejora de los indicadores de eficiencia y eficacia. Su contratacin es en s misma una estrategia para mejorar el ejercicio de los recursos financieros. Cualquier cantidad de gastos no ejercidos se cubren mediante contrataciones de bajo nivel administrativo, pero con alto impacto para el apoyo en la mejora de los nmeros. Esto permite que el programa no refleje subejercicios que, como ya se vio, es un elemento muy castigado en la administracin pblica. Tambin se facilitan las radicaciones de recursos pendientes etiquetados para la operacin del programa, esto para llevar a cabo acciones extraordinarias de capacitacin, como la capacitacin directa a poblaciones pendientes y a las nuevas localidades. El rea correspondiente a la gestin del apoyo en especie o en efectivo incrementa la eficiencia de su gestin mediante la presentacin de la relacin entre el padrn que se esperaba tratar (111 111 beneficiarios para el ejercicio 2007) y el padrn que finalmente se obtuvo (cerca de 130 000 beneficiarios). Esta relacin implic la calificacin de Sedesol y Conejal de cerca de treinta mil encuestas por la operacin de densificacin. A mediados de octubre, la calificacin de la mayor parte de estas encuestas permite al programa inflar sus nmeros de beneficiarios atendidos, superando incluso las metas programadas. Con esta estrategia se logr conseguir hasta el 80% de los ndices de efectividad del programa con relacin a sus metas, porcentaje de eficiencia que se considera razonable para el programa. Durante los primeros quince das de noviembre, simultneamente se entregan los ltimos apoyos en especie o efectivo junto con los primeros apoyos a las nuevas localidades ya calificadas por Sedesol. En ocasiones, como ocurri en la Sucursal Metropolitana, esta primera entrega de paquetes se da hasta por cuatro meses (septiembre, octubre, noviembre y diciembre), lo cual es una estrategia para mejorar los nmeros de la entrega del paquete y de ejercicio de recursos.
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La inclusin de nuevas localidades y nuevos beneficiarios del programa implica tambin que se lleve a cabo la estrategia de creacin de comits de beneficiarios, el nombramiento de facilitadores comunitarios y que se d la primera pltica de corresponsabilidad. Esto implica que se deban destinar recursos humanos extraordinarios, as como radicaciones extraordinarias para realizar este proceso y para crear los comits e informar a las diferentes coordinaciones (Capacitacin, Integracin Social y Paquete) de estos avances. La Coordinacin de Capacitacin implementa dos estrategias. La primera consiste en la capacitacin directa a localidades pendientes en la operacin, con la finalidad de mejorar sus ndices de eficacia en beneficiarios directos. Estas actividades se dan sin tomar en cuenta los procesos de capacitacin planteados en el Programa Anual. Es decir, se llevan a cabo sin la participacin de los facilitadores comunitarios (quienes acompaan estas capacitaciones, pero sin tener la responsabilidad de la accin de capacitacin). Si los atrasos son mayores, se puede llevar a cabo una estrategia complementaria: se pueden sustituir las capacitaciones con la entrega de trpticos informativos (como los que se les dan a los beneficiarios del PAL que reciben apoyo en efectivo). Estos trpticos funcionan como mecanismos informativos y son sustitutivos de la capacitacin. La segunda estrategia es la unin de fuerzas con el personal del PAL dedicado a velar por la integracin social en los estados para que, simultneamente, se atienda a las nuevas localidades, recientemente calificadas por Sedesol. Es comn que en visitas extraordinarias se lleven a cabo simultneamente la asamblea de constitucin de comits, la entrega de paquetes alimentarios, el nombramiento del facilitador comunitario y una pltica informativa de corresponsabilidad. Por decisin de las oficinas centrales se condona la asistencia a las plticas correspondientes a los meses de entrega, considerando que se cumplen cabalmente mediante la pltica informativa. La entrega de paquetes, la constitucin de actas de conformacin de Comits de Beneficiarios y la constancia de pltica informativa, tienen que ser asentadas en documentos. Estos documentos son los mecanismos de control que permitirn la consolidacin de los ndices de eficiencia tanto del rea de capacitaron como de integracin social. Por ello, su creacin y seguimiento deben informarse con la mayor celeridad a las oficinas centrales, as como integrarse a los expedientes de los archivos comunitarios (expedientes nicos sobre la operacin del programa en una localidad).
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Es importante sealar que, mientras se hacen estos procesos de entrega y capacitacin extraordinaria en los estados, en oficinas centrales la carga de trabajo se intensifica, puesto que se debe dar seguimiento a la operacin de todo el programa, esto debido a que la integracin de comits y las plticas informativas son procesos generalizados para todos los beneficiarios y no se acotan a los estados con estructura PAL. Para hacer frente a esta nueva carga de trabajo se contrata personal extraordinario. Su contratacin se maneja de manera extraordinaria bajo el argumento de apoyo para el cierre del programa. De esta manera, no se define un perfil especfico para este personal, sino que su presencia se da por procedimientos no especificados, permitiendo la contratacin de personal no especializado. Durante la estancia de investigacin, el perfil de este personal fue variando en cuanto a su formacin profesional (un administrador, una nutriloga, una diseadora y un funcionario cuya presencia y trabajo eran excluidos, dado que se anex al programa como un favor). Sin embargo, estos puestos se asignan a personas que conocen la operacin del programa o que estuvieron cerca de l en momentos anteriores. Esto facilita la operacin sin tener que pasar por capacitaciones exhaustivas de personal. Adems, el nivel de responsabilidades que se les asigna no afectara a los nmeros del programa. Su papel es funcionar como fuerza de trabajo para controlar, revisar y sealar los informes que provienen de las unidades operativas en los estados. El papel de los operadores del programa en las oficinas centrales se convierte, en esta etapa, en el de fiscalizadores y supervisores de la calidad de informacin. Adems, se ocupan de la creacin y consolidacin de archivos con los nmeros totales de sus propios indicadores de eficiencia. Los formatos que normalmente utilizan para dar seguimiento a la operacin se consolidan en informacin absoluta y en formatos cuantitativos que se redirigen al rea administrativa, la cual concentra esta informacin y la consolida en el Informe Anual, que se presenta ante el H. Consejo de Administracin de Diconsa. Las actividades de las diferentes reas en la poca de cierre del programa buscan regularizar los archivos, as como la creacin de una documentacin atrasada o inexistente. Los formatos con los que se trabaja en Diconsa tienen una doble funcin: son formatos de seguimiento y formatos que servirn como archivos municipales. El periodo de cierre consolida la operacin
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atrasada, pero tambin la documentacin atrasada para la constitucin de documentos finales que servirn para la entrega del Reporte Anual a finales de noviembre. Tiempos extraordinarios en Diconsa Las vicisitudes extraordinarias de la operacin pueden comprometer an ms los atrasos y la centralizacin de las decisiones del programa. Esto ocurri en el tiempo investigacin, cuando entre los meses de octubre y noviembre de 2007, debido a un frente fro y a las precipitaciones pluviales ms intensas en los ltimos 50 aos, casi el 80% del territorio del estado de Tabasco se inund dejando prdidas cuantiosas. Diconsa, como empresa de logstica y distribucin de abasto del Estado mexicano, transforma sus operaciones de comercializacin, logstica, operacin, distribucin y entrega para abastecer a poblaciones frente a desastres naturales. Esto implic que gran parte de la estructura directiva de la empresa se trasladara a dicha entidad. Si bien el director de Operaciones no se traslad all durante todo el proceso de recuperacin y apoyo, que dur poco ms de un mes, la carga de trabajo directiva de Diconsa se increment. Adems, las ausencias fueron necesarias para atender el desastre natural. Esto suspendi las actividades normales del director de Operaciones, complicando la propia operacin del PAL, puesto que sobre l recae la responsabilidad de toda la operacin. En la prctica, esto atras los ltimos quince das de la operacin del PAL (que formalmente cierra las actividades de entrega el 15 de noviembre) y muchos procesos tuvieron que suspenderse debido a este problema. Esta situacin de atrasos no slo afect al rea de capacitacin, sino que atras la entrada formal del personal, que ingres a laborar al programa durante el cierre del mismo. Esto llev a tomar decisiones unilaterales, esperando poderlas solventar una vez que los tiempos se regularizaran. Las estrategias de operacin (la organizacin como fuente de empleo) Las distintas actividades que ocurren en la operacin pueden explicar ciertas estrategias operativas que llevan a cuestionar cules son las razones de estas estrategias operativas descritas, cules son los objetivos de la operacin del programa, si estos objetivos estn centrados en los valores organizacionales dentro del PAL, en la bsqueda de mejores prcticas
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o en la atencin de poblaciones en riesgo, y cul es el papel de la organizacin dentro de la operacin de un programa pblico. Las estrategias observadas son la implementacin de estrategias de flexibilidad burocrtica; el control de los flujos de informacin; el manejo de un discurso como cultura organizacional, y la negociacin y legitimizacin del programa con organismos externos. Las estrategias que se implementan en el PAL se deben a un intento por asegurar la continuidad del programa a travs de la traduccin de la operacin mediante una narrativa prctica. Es decir, estas estrategias permitiran entender el objetivo de esta investigacin: observar cmo los parmetros de eficiencia y eficacia son una construccin social. En el siguiente captulo se exploran a fondo estas estrategias. Resumen En este captulo se expusieron las observaciones que fueron el resultado de la estancia de investigacin en las oficinas centrales de Diconsa. La intencin aqu es reconstruir tres elementos que son parte central del contexto del PAL: la descripcin del espacio y de la organizacin que trabaja con la implementacin del programa, y que tiene a su cargo la operacin del mismo, es decir, las condiciones contextuales que acotan la operacin de la direccin del programa en oficinas centrales; la importancia de un discurso propio creado desde y para la operacin, que justifica su reproduccin, creando una narrativa prctica; y las condiciones temporales que obligan a negociarla tanto internamente (para establecer un compromiso) como externamente (para construir los parmetros de eficiencia y eficacia). Estos tres elementos llevaron a identificar cuatro estrategias que permiten esta negociacin. Estas estrategias ayudan, por un lado, a justificar el programa mediante la traduccin de la narrativa prctica en trminos de eficiencia y eficacia para los supervisores y evaluadores del programa y, por otro, a sealar una racionalidad prctica interna que da coherencia y sostiene la operacin. Intencionalmente no se han explicado aqu a fondo estas estrategias. La intencin es realizar este ejercicio en el captulo siguiente, donde se profundizar un poco ms sobre ellas, ledas bajo la idea de negociacin de discursos propuesta por Mosse (2004a y 2004b). Adems, se ver cules fueron los resultados de estas negociaciones y traducciones y sus consecuencias para el PAL en los inicios de 2008. 111
CAPTULO IV
Como genio de la arquitectura, elvese el hombre bastante por sobre la abeja: sta construye con cera, que recolecta en la naturaleza, aqul con la materia mucho ms frgil de los conceptos, que antes debe fabricar y extraer de s mismo. Se le ha de admirar mucho por esto, pero no por su instinto de verdad, de conocimiento puro de las cosas. Cuando alguien esconde una cosa detrs de un arbusto, y luego la busca y encuentra all mismo, poco hay que alabar en este buscar y encontrar: pero as es como ocurre con la bsqueda y el hallazgo de la verdad dentro del crculo de la razn. -Friedrich Nietzsche. Sobre verdad y mentira en sentido extramoral
Introduccin Por las caractersticas contextuales reseadas en el captulo anterior, el PAL rompe con el modelo de polticas pblicas focalizadas. Sin embargo, este modelo consigue imponer una lgica de accin basada en la bsqueda de un correcto uso de los recursos estatales. En la prctica, esta lgica se enfrenta con estrategias y prcticas organizacionales que responden a intereses inmediatos, es decir, se enfocan en la resolucin de problemas diarios, ms que en la consecucin de parmetros de eficiencia y eficacia. No obstante, son stos los que impone la agenda o el modelo, independientemente del contexto. El PAL se encuentra entre dos racionalidades enfrentadas: una de tipo prctico (que se entiende como los mecanismos que dan coherencia a un contexto especfico) y una impuesta, externa, impulsada ms por rganos fiscalizadores que por el propio modelo. En el programa se negocian estas racionalidades enfocadas en un objetivo: la continuidad. Entender al programa de esta manera implica controlar recursos discursivos que permitan impulsar acciones y estrategias para asegurar la operacin. Por su parte, estos mismos recursos funcionan como un lenguaje que sirve para presentar la informacin en los trminos solicitados por agentes externos. Es decir, adaptan la realidad a trminos que le aseguren al programa su reproduccin.
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En el proceso cobran relevancia los discursos y las narrativas que generan estas racionalidades, puesto que sealan los campos de accin y las negociaciones para cumplir este objetivo. As, se implementan acciones con esa finalidad y la de sostener la reproduccin del programa, asumiendo una racionalidad prctica que utiliza los indicadores como una herramienta para conseguir su evaluacin lo mejor posible. Los indicadores dentro del PAL no necesariamente reflejan la relacin entre el programa y los beneficiarios. Muestran un resultado construido (negociado internamente) mediante estrategias de accin impulsadas por una narrativa prctica que da sentido y opera con base en el apoyo mutuo y la supervivencia, ms que en los indicadores de eficiencia y eficacia. Para implementar esta narrativa prctica cobran relevancia los integrantes de la operacin (en especial mandos directivos), que se convierten en traductores e intermediarios entre la operacin y los tomadores de decisiones (decision makers). Esta cualidad les dota de una capacidad de agencia en ambas esferas, con la ulterior intencin de lograr la reproduccin social de todo el sistema. Esta idea redefinira la posicin y el rol social de los directivos, los cuales, en lugar de entenderse como operadores se entienden como negociadores y traductores que velaran por el futuro y el trabajo dentro del PAL. Su papel es de brokers47 cuya labor consiste en implementar acciones y estrategias que toman en cuenta las racionalidades enfrentadas, proponiendo soluciones que se lleven a cabo a partir de una lgica prctica (pero sin descuidar la lgica racional), acciones que funcionan como estrategias para alcanzar el objetivo (la reproduccin de la organizacin). Para ver los mecanismos por los que pasan estos esfuerzos de traduccin se expone, primero, la narrativa prctica que impera en el PAL a partir de lo observado durante la estancia de investigacin. Esta narrativa funciona como justificante y mecanismo de construccin de sentido prctico. Posteriormente se muestra cmo esta narrativa impulsa estrategias que impactan en trminos de la construccin de eficiencia y eficacia.
47 Por broker entendemos la idea generalizada del trmino de intermediador. Se trata de un agente que tiene la facilidad de mantenerse como traductor entre dos sistemas de entendimiento, culturas o sociedades. Si retomamos la definicin de cultura de Clifford Geertz como un sistema ordenado de smbolos y significados bajo cuya gua ocurre la interaccin social, entonces podemos entender a los administradores tal como se ha abordado a los intermediadores culturales, es decir, como brokers. Su labor y su perfil debe impulsar la traduccin y la actuacin en marcos de entendimiento diferentes (e inclusive contradictorios).
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La narrativa prctica Para entender la narrativa prctica se retoma el nuevo modelo de polticas pblicas presentado en el primer captulo, donde se plante que stas deben ser capaces de reproducir mecanismos de coherencia basados en el modelo racional de Fischer (1998). Es decir, deben responder a expectativas de costo-beneficio para observar si los recursos destinados a su operacin e implementacin estn siendo destinados realmente a los usos para los que fueron diseados. Bajo esta idea, la intencin de las polticas es paliar los efectos de un crecimiento econmico desequilibrado mediante la focalizacin de la atencin en poblaciones en situacin de pobreza. El seguimiento de las iniciativas permite la creacin de flujos de informacin para que el programa se retroalimente. Como se dijo en el primer captulo, las polticas focalizadas parten de un modelo que vela por el seguimiento de acciones ideales sin atender a especificidades contextuales. Sin embargo, de acuerdo con Shore y Wright, las polticas tambin son mecanismos para sostener una estructura social (1997). De esta manera, las polticas pblicas son en s mismas herramientas de poder instrumental que los gobiernos han adoptado para sostener un control social sobre sus ciudadanos, ms que mecanismos para cuestionar o modificar dicho control (Shore y Wright, 1997: 37). Enmarcada en el PAL, esta investigacin resalt estos mecanismos al sealar que, ms que pretender modificar la realidad, se establece una narrativa prctica que le da legitimidad y continuidad a aqulla. Bajo esta idea, este trabajo no slo aborda al PAL como una tecnologa poltica, sino que resalta la capacidad de toma de decisiones de los actores que intervienen en su operacin (Wright y Shore, 1997). Por narrativa prctica se entienden las justificaciones discursivas que dan coherencia a las acciones. Es, por definicin, una reconstruccin de los elementos que dan sentido y orden pero que tambin guan la bsqueda de certidumbre. De esta manera, la narrativa prctica tiene un componente operativo importante, pues genera accin y lleva a la toma de decisiones. Se trata aqu de abordar la poltica pblica delimitando un campo de accin donde existe una negociacin discursiva entre los actores que forman parte del programa. Pero, a qu se refiere dicha negociacin discursiva? Siguiendo a David Mosse, existen distintas lecturas de un
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programa de apoyo social que varan segn los actores y su participacin dentro del proceso (2004a y 2004b). Estas diferentes interpretaciones complejizan la relacin entre el modelo implementado desde el diseo y las prcticas y resultados esperados. Por esta razn, Mosse propone que, ms que responder a un modelo causal, las polticas generan y promueven comunidades interpretativas (2004a y 2004b). Es decir, diversos grupos con distintas relaciones sociales justificadas por un discurso ligado con el diseo y la coherencia racional que se espera de ellas. Sin embargo, la fortaleza de la operacin del programa no est en su diseo, sino en la implementacin de una racionalidad prctica que legitima su continuidad. Si asumimos este discurso como un objetivo que permea toda la operacin y se impone mediante negociaciones discursivas, entonces podemos entender el PAL a partir de una ligera modificacin de la propuesta de Mosse (2004a y 2004b). Como se dijo respecto a la historia y el contexto del programa, la fuerza del discurso racional (ligado al diseo de una poltica pblica) no necesariamente impacta en la organizacin. Esto se debe a que la operacin del PAL naci con anterioridad a su diseo, lo que permiti que se creara una estructura informal (con gran capacidad de innovacin y toma de decisiones) que resolva los problemas operativos antes de cumplir con objetivos y metas delimitados. El peso discursivo del diseo en el PAL difcilmente supera a una narrativa prctica que logra salvar adversidades y problemas diarios. Estos han permitido cuestionar los resultados obtenidos por el programa, los cuales estaban expresados en trminos de los indicadores de eficiencia y eficacia. En el primer captulo se defini la eficiencia como un criterio que revela la capacidad administrativa para producir el mximo de resultados con el mnimo de recursos. Por otra parte, la eficacia se defini como la capacidad para alcanzar las metas o resultados propuestos. Ambos criterios son parmetros objetivos para medir el correcto destino de los recursos econmicos, tanto en trminos de costo-beneficio como en trminos operativos. Su origen est en una racionalidad instrumental basada en una lgica formal-causal que constantemente busca mejores prcticas para ejercer los recursos pblicos. Segn el nuevo modelo de polticas pblicas, en la medida en que estos parmetros se definen como deseables (y se alcanzan), los recursos destinados estn bien utilizados. El caso
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contrario perseguira mejoras constantes o, en su caso, la eliminacin definitiva de iniciativas con poco potencial. Segn se pudo observar en los dos captulos anteriores, la bsqueda de estos indicadores es una constante dentro del PAL. Sin embargo, tomarlos como los nicos elementos para definir el xito de una poltica pblica sera un error, ya que solamente dan cuenta de una interpretacin de la realidad. Es decir, estn basados en un criterio racional y dejan de lado los intereses de la organizacin que toma decisiones administrativas, las cuales, aparentemente, poco o nada tienen que ver con el diseo o las metas programadas. Mosse seala que el xito o el fracaso de una poltica no dependen de la relacin entre el diseo y los resultados, sino de las relaciones sociales que permiten solucionar contradicciones internas (2004a y 2004b). Esta investigacin se basa en dicha premisa. Sin embargo, en el PAL no existe un discurso fuerte fundamentado en la coherencia del proceso de diseo que permee la operacin. Lo que se encuentra es una narrativa prctica que mantiene la reproduccin de la organizacin. Esta narrativa, puesto que es una reconstruccin discursiva que justifica la accin, est enmarcada en lo que Fischer llama racionalidad prctica (1998). De esta manera, se identifica en el PAL una confrontacin de racionalidades. Por un lado, una instrumental que da origen a los indicadores de eficiencia y eficacia y, por otro, una de tipo prctico que gua la operacin y ofrece certidumbre. Si se sigue esta idea, entonces se debe entender al PAL como una organizacin que utiliza los discursos como herramientas para solucionar sus contradicciones. De esta manera, discurso y prctica estn ntimamente relacionados, ya que tienen que enfrentar realidades (discursivas y organizacionales) que condicionan su supervivencia. Las racionalidades detrs de la narrativa prctica Los problemas contextuales con los que nace el programa y su historia de informalidad dentro de Diconsa no hacen sino sealar la importancia de su organizacin interna. Desde su inicio, el PAL nace con una consigna: llevarse a cabo a pesar de las adversidades.
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Estas adversidades se entienden como influencias externas al programa por parte de instancias con poder sobre su continuidad y operacin. El programa nace en un contexto poltico que trasciende su mbito de toma de decisiones. La narrativa localizada justifica este hecho otorgndole poder a la organizacin. De esta manera, nace de una historia del PAL que achaca sus deficiencias al contexto histrico, pero remarcando que, a pesar de estas dificultades, el programa debe seguir, porque su actividad es necesaria. La identificacin de los beneficios del PAL justifica la accin por encima de las instancias burocrticas; impulsan respuestas informales ante problemas diarios. De esta forma, la organizacin del PAL implementa acciones prcticas que reflejan relaciones de reciprocidad internas que se corresponden con las justificaciones. Por esta razn, es importante recuperar la propuesta de Fischer planteada en el primer captulo (1998). Este autor contrapone dos racionalidades (formal-causal y prctica) que, dentro del PAL, cobran sentido. En el programa, el trabajo interno se justifica mediante la creacin de metforas que dan sentido, pero que tambin ofrecen coherencia y certidumbre a las relaciones laborales. Su particularidad radica en diferenciarse de una racionalidad formal-causal y repensarse continuamente, dependiendo de las circunstancias contextuales. La narrativa prctica propuesta tiene un contexto organizacional importante. Sin embargo, difcilmente puede cumplir con los parmetros que exige el modelo actual de polticas pblicas. Surge, entonces, la principal caracterstica observada en el PAL: la negociacin discursiva con una racionalidad instrumental. Por racionalidad instrumental se entiende una variacin formal-causal de interpretacin de la realidad en trminos de eficiencia y eficacia, pero tomndola como un lenguaje, como un discurso que ofrece legitimidad. Un discurso que, a pesar de no tener la fortaleza necesaria para permear en la operacin, tiene la suficiente relevancia para justificar la operacin ante instancias externas. De esta forma, ms que entender las dos racionalidades como encontradas y mutuamente excluyentes, se entiende a una como herramienta de la otra. As, el PAL opera bajo dos principios: por un lado, recurre a una racionalidad prctica que responde a los estmulos contextuales de la operacin diaria; por otro, opera bajo una racionalidad instrumental que
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solamente se utiliza en momentos especficos, cuando es necesario retomarla como un lenguaje que legitima. Cmo conviven en un mismo espacio dos racionalidades? Fernando Broncano, en Mundos artificiales. Filosofa del cambio tecnolgico (2000), ofrece una respuesta. Aqu se retoma la idea de que:
la racionalidad no excluye la existencia de valores, por muy instrumental que se quiera. Es el ordenamiento de los valores lo que est en juego y lo que hace racional la empresa [] Al igual que en la ciencia existe un cdigo de valores, tambin hay valores intrnsecos que comparten el ethos particular de la tecnologa, que no siempre es admitido y reconocido, un ethos que, al igual que sucede con la ciencia en lo que respecta a la bsqueda de la verdad y la prevencin del error, no puede olvidarse sin salir del terreno interno de la tradicin tecnolgico. La racionalidad de la tecnologa, desde este punto de vista, se puede entender tambin como la cuestin de si las trayectorias tecnolgicas promueven a largo plazo los valores incluido en el ethos de la tecnologa (Broncano, 2000: 6-27).
Lo que promueve este autor no es necesariamente un rompimiento entre las racionalidades (instrumental y prctica), sino un seguimiento de una con la otra. Es decir, se trata de mecanismos que responden a la bsqueda de certeza y explicacin, que guan acciones prcticas. La respuesta racional se entiende como un ordenamiento de los valores cotidianos (y prcticos), mientras en otro mbito la racionalidad adquiere sentido slo si logra mantener y sostener un ethos, una serie de tradiciones y valores identificados como instrumentales. Siguiendo esta idea, la narrativa prctica tiene la facilidad de asumir como herramienta una racionalidad instrumental. Esto se logra gracias a que sta responde a intereses de la organizacin (burocracia), que intentar adquirir un lenguaje para justificar su trabajo, el cual se expresa en los indicadores de eficiencia y eficacia (como elementos que justifican su continuidad). De esta manera, las actividades diarias, informales e incoherentes, tienden a interpretarse en trminos de supervivencia. Lo que se propone es que esta racionalidad puede construirse a partir de circunstancias y problemticas que se resuelven en el da a da. Su acercamiento debe, entonces, estar basado en una narrativa prctica. La racionalidad instrumental se convierte as en una idea de la
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racionalidad como capacidad para crear y aprovechar las oportunidades, de la racionalidad tecnolgica como astucia (Broncano, 2000: 72-73). La narrativa prctica que se plantea nace en el contexto especfico del PAL. Por esta razn, es importante identificar ciertas caractersticas particulares encontradas cuando se buscan las razones de la actividad en el programa y observadas a partir de la reconstruccin de la historia, de su situacin contextual y de las estrategias implementadas. Narrativa histrica como un componente contra la adversidad A lo largo de los dos captulos anteriores se ha reseado la idea de que el programa naci en circunstancias especficas que son el origen de esta narrativa prctica que se busca resaltar. Estas circunstancias se sealan con un discurso de supervivencia que remite al origen del programa y que ayuda a que la operacin se lleve a cabo con un fin: el apoyo a los beneficiarios que, sin l, estaran en peor situacin. Se seala con insistencia que el inicio del programa fue y ha sido el origen de muchos problemas, como la improvisacin, los problemas de control de flujos de informacin y dificultades burocrticas con Diconsa. Sin embargo, esta narrativa no especifica el contexto poltico en que nace el PAL. Esto se debe a una bsqueda para neutralizar el discurso, con la finalidad de darle un halo de objetividad y poca influencia poltica. La idea es minimizar la influencia poltica de la historia del nacimiento del PAL, centrando el discurso en las adversidades sufridas y dejando de lado el contexto poltico e internacional que impuls su creacin. Esta neutralizacin justifica una historia de marginalidad que impulsa una mentalidad de apoyo por sobre todas las cosas, que refleja y legitima una serie de decisiones prcticas enfrentadas con un discurso racional. La racionalidad formal como herramienta La racionalidad instrumental que se crea a partir del modelo de polticas pblicas ha tenido un fuerte impacto, en la medida en que ofrece el lenguaje necesario para legitimar la existencia y vigencia de un programa. Sin embargo, el planteamiento aqu presentado difiere de este modelo debido a que el PAL naci en una forma atpica. La naturaleza acelerada del PAL no permiti que se consolidara este discurso racional en su diseo, sino posteriormente a la implementacin del programa (proceso de mayor prioridad a la creacin de un diseo coherente). Por esta razn, 119
la narrativa de la organizacin est basada en una racionalidad prctica que controla un pequeo campo de decisiones. De esta manera, el discurso racional no logr imponerse a toda la estructura que implementaba el programa. La organizacin cre una narrativa propia, de tipo prctico, que logr prevalecer y que present un objetivo importante: la negociacin de los indicadores como una herramienta prctica. Esto le permiti a la organizacin justificar distintas estrategias para alcanzar ndices de eficiencia aceptables, es decir, superiores al 80%, tal como lo mencion la coordinadora de Capacitacin (noviembre de 2007). De esta forma, los indicadores se toman como elementos de la narrativa instrumental, como herramientas discursivas y como parmetros con los que son medidos los resultados del programa. Es decir, el discurso racional se convirti en un lenguaje que permiti traducir la operacin en el marco de los indicadores que permiten negociar la continuidad de la operacin. Compromiso y supervivencia El programa, para justificarse, ha buscado dirigir su atencin con base en lo que en las RDO se defini como una poblacin objetivo centrada en localidades (principalmente rurales) de alta y muy alta marginalidad, en situacin de pobreza extrema y que no estn atendidas por otros programas alimentarios de orden federal. La definicin de los objetivos claros le permiti enfocar los esfuerzos al cumplimiento de objetivo. Dados todos los problemas a los que se ha enfrentado el programa, fue necesario que la organizacin creara un compromiso con la operacin. Sin ste, el programa corre el riesgo de perder competitividad en los momentos crticos. Para lograr dicho compromiso fue necesario identificar a los beneficiarios, pero tambin se necesit acercarlos. Esto se logr a travs de visitas que (hasta el momento de esta investigacin) buscaron sensibilizar al personal para hacerle ver que su trabajo cuenta para alguien. A partir de estas visitas, se volvi operativa la narrativa y se asegur la reproduccin del programa mediante un subsidio del trabajo que recae en los operadores. El apoyo alimentario que promueve el PAL ha pretendido focalizar su atencin en las poblaciones especificadas en las RDO. El seguimiento de esta poblacin es la razn de las
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recomendaciones emitidas por organismos externos al programa, los cuales han impulsado cambios, modificaciones y crticas. Estas recomendaciones se han hecho a partir de los reportes, auditoras y evaluaciones al programa, as como del impacto que han tenido (o que tienen) en el desarrollo nutrimental de la poblacin (INSP, 2006) o en la focalizacin de la poblacin objetivo (UIA, 2006). Resolucin de problemas mediante una racionalidad prctica El apoyo que ofrece el PAL se identifica internamente con los impactos positivos. Esta sealizacin de los casos de xito (o las potencialidades del xito) permite justificar el programa oscureciendo las externalidades (o problemas no previstos). De esta manera, las fallas en la atencin que se detectan se asumen como problemas internos. Esto lleva a considerar un campo delimitado para la accin del PAL que permite sealar a un grupo especfico de actores sociales que participan en la operacin e implementacin del programa. El PAL tiene una estructura aislada de las decisiones sobre su continuidad, objetivos, manejo financiero y control del padrn de beneficiarios. Su campo de accin se ha acotado al espacio de toma de decisiones donde participa activamente, esto es, la administracin de los flujos de informacin generados y concentrados en oficinas centrales. Gracias a estos flujos es que se toman decisiones y se implementan estrategias para el PAL. De esta manera, la estructura directiva del PAL (ubicada en las oficinas centrales) debe enfrentar una doble lgica. Por un lado, una lgica racional que vela por la viabilidad del programa mediante la consecucin de niveles de eficiencia y eficacia mnimos para que, externamente, se considere como factible su existencia. Mientras que, por otro, se debe confrontar una lgica operativa en trminos de Fischer (1998), que permite explicar las acciones y darles sentido. Durante el tiempo que dur la estancia de investigacin, fue en estos espacios donde se negociaba el proyecto y donde confluan flujos de informacin que permitan traducir la operacin en trminos solicitados por agentes externos. Esta informacin debe adaptarse a las necesidades sin poner en riesgo el discurso que le permite trabajar.
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La narrativa que proponemos entiende a las polticas pblicas a travs de discursos que buscan acoplarse, por un lado, a una realidad administrativa y, por otro, a una racionalidad econmica. Por esta razn, la intencin de esta investigacin es interpretar al PAL a travs de una narrativa en continua negociacin, pero basndose en un elemento flexible con contradicciones que deben solucionarse para dar una imagen de competencia. Organizacin informal y flexibilidad operativa El ltimo elemento que buscamos resaltar parte de la organizacin informal del PAL. Esta estructura se ha caracterizado, por un lado, por estar creada para evitar que la estructura operativa utilice demasiados recursos. Por esta razn, el trabajo a destajo ha sido una constante, con la intencin de evitar gastos laborales que desvirten la accin del programa. Por otro lado, esta misma estructura no tuvo control sobre los elementos estratgicos para su trabajo. Su operacin depende de varias instituciones que tienen participacin e injerencia en el programa. Por ello, la organizacin tiene que establecer mecanismos para solucionar estas limitantes sin retrasar la operacin. Las acciones encargadas de hacerlo se ubican dentro del marco de un compromiso con la operacin. Este compromiso es un elemento que ofrece herramientas operativas para solventar la operacin, pero no podra llevarse a cabo si la organizacin no tuviera la flexibilidad necesaria. Esto resalta el valor del personal del PAL, en especial aquellos adscritos a las oficinas centrales. Su accin est guiada por una racionalidad prctica que responde a los cambios contextuales y a problemas administrativos. Por esta razn, se propone entenderlos como brokers institucionales, cuya labor mediadora permite la reproduccin y negociacin de una narrativa centrada en la supervivencia. Al mismo tiempo, en dicha labor se tiene que luchar con la estructura de Diconsa, seguir recomendaciones e implementar soluciones para alcanzar las metas programadas. Esto implica tomar decisiones que aprovechen la flexibilidad de la operacin para crear estrategias que siguen una lgica prctica ya descrita. La operacin informal tiene la ventaja, entonces, de ser guiada por los brokers institucionales, que tienen la libertad de realizar
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acciones de tipo administrativo, es decir, implementar estrategias que permitan comunicar las acciones del PAL con la finalidad de ganar legitimidad. La narrativa prctica descansa sobre esta flexibilidad para justificar y dar sentido a la operacin y la organizacin. Sin embargo, difcilmente puede cumplir con los parmetros impuestos por estos contextos que trascienden al PAL. stos funcionan con una lgica independiente que debe expresarse en trminos de la consecucin de indicadores de eficiencia y eficacia. En la siguiente seccin se observan a detalle las estrategias implementadas para cumplir estos indicadores. Las estrategias operativas que impulsa la narrativa Los cinco elementos de la narrativa presentados (historia, lgica racional como herramienta, compromiso, lgica prctica y organizacin informal) muestran un cuerpo de bienes discursivos importantes para la operacin del programa. En la medida en que esta narrativa se logra defender, se cumple con la finalidad de la organizacin: su reproduccin. Es decir, las justificaciones narrativas tienen un impacto importante en trminos de estrategias organizacionales para asegurar esta reproduccin. La narrativa prctica logra en el da a da implementar una racionalidad instrumental como herramienta para la construccin de eficiencia y eficacia. Segn el modelo de polticas pblicas, los ndices de eficiencia y eficacia son suficientes para justificar la continuidad o desaparicin de un programa. Sin embargo, siguiendo a Mosse, se debe sealar que no es as. Por esta razn, en esta seccin se pretende entrever las estrategias de legitimizacin que tiene el PAL, al igual que la manera en que se vuelve operativa una relacin entre la narrativa prctica y los indicadores. Estas estrategias se entienden como mecanismos que buscan legitimar el programa sin afectar a la narrativa prctica que ofrece la justificacin de las acciones. Es importante entender que estas estrategias toman en sus manos una narrativa prctica para transformarla en trminos de una racionalidad instrumental. Su accin recae en oficinas centrales. Es en este espacio donde se toman las decisiones que buscan la continuidad del PAL. Sin embargo, es necesario entender que estas estrategias slo se pueden llevar a cabo en la medida en que se cuenta con los cinco elementos de la narrativa prctica. Por esta razn, es importante
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rescatar la idea de los directivos como brokers, es decir, como diseadores de estrategias para atacar retrasos y donde la narrativa del programa tiene que reconciliar la operacin y las contradicciones para sobrevivir. Se proponen, entonces, cuatro estrategias identificadas que pretenden legitimar el programa interna y externamente, as como en trminos de los indicadores. De esta manera, se seala una correlacin entre racionalidad prctica e instrumental, donde una es consecuencia de la otra y en cuyo trasfondo hay una bsqueda de supervivencia, de continuidad del programa. As pues, las cuatro estrategias que se siguieron dentro del PAL se resumen en los siguientes apartados: 1.-Flexibilizacin burocrtica El inicio del PAL no llev slo a la creacin de un apoyo pblico, sino tambin de fuentes de empleo. En el discurso, el programa se cre como parte de Diconsa, pero para que sta pudiera hacerse cargo de su operacin necesit de una estructura burocrtica especfica (informal) que no se reconoci dentro de la empresa ni se intent asimilarla. El PAL tiene una estructura informal dentro de Diconsa. Se instruye al director General de la empresa para llevarlo a cabo. Esto queda claro en los Lineamientos para la Operacin del Programa de Apoyo Alimentario (2005, 2006, 2007), donde se seala que no se refleja una estructura organizacional, ya que no existe ante la SHCP. El programa naci con una estructura operativa informal caracterizada por un tipo distinto de contratacin (por honorarios asimilados), que cre una organizacin especfica para el PAL con un conjunto de coordinaciones y asistencias pero sin crear plazas. Esta diferenciacin se debi a la premura en la operacin del programa; sin embargo, poco se ha hecho para cambiar su situacin. Esto se debe a que esta estructura permite contrataciones flexibles sin generar derechos laborales y sin probables enfrentamientos con un sindicato de Diconsa. Esta organizacin empez a reforzarse mediante la creacin y consolidacin de discursos de diferencia dentro de Diconsa. La diferencia principal entre estas dos organizaciones es que mientras Diconsa ataca el abasto y ofrece un subsidio a la oferta, el PAL cubre una demanda de productos bsicos mediante apoyo en especie.
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Sin embargo, esta contratacin diferenciada hizo que se creara una identidad de hermandad, de trabajo frente a la adversidad y de apoyo ante la falta de sueldos y recursos humanos. Esta identidad cre un fuerte compromiso para la organizacin del PAL y los objetivos que los diferenciaban de Diconsa. En palabras de la coordinadora de Capacitacin (una de las primeras integrantes del programa): aqu tenemos que saber de todo: capacitacin, entregas, contabilidad, control, porque nos tenemos que echar la mano (agosto de 2007). Es decir, la operacin crea una narrativa que permite asegurar la defensa del trabajo. Uno de los puntos ms importantes de la narrativa prctica es la manera en que se crea y trabaja con una estructura flexible. Esta informalidad (en un momento problemtica, ya que no ofrece seguridad laboral) justifica hacer frente a los atrasos y problemas administrativos a travs de estrategias que modifican la estructura de operacin. La flexibilidad es una caracterstica de la narrativa prctica, pero su uso estratgico se debe a decisiones prcticas que ofrecen herramientas para traducir la operacin e impulsar la consecucin de los indicadores de eficacia y eficiencia. En el momento de esta estancia de investigacin, la estructura flexible fue la que se encarg de administrar el programa, a pesar de incertidumbres laborales o retrasos en los fondos para la operacin. Segn la coordinadora de Control, este ao se pidi al personal del PAL descansar en enero mientras se resolvan las contrataciones. La mayor parte del personal se present a laborar hasta febrero. Sin embargo, este ao, las contrataciones sufrieron un retraso por el cambio directivo de la empresa. Adems, en una recomendacin de la ASF en 2006 se seal que la contratacin y el pago retroactivo eran ilegales (incluso se estuvo a punto de fincar responsabilidades al gerente de Personal de Diconsa). Este problema no se solucion sino hasta junio, lo que hizo que el programa no pudiera operar durante casi seis meses. Sin embargo, la estructura del PAL no dej de funcionar en los meses anteriores. El PAL y su direccin tienen que enfrentar estas condiciones y, an as, compensar el tiempo perdido. Para hacerlo, recurre a un subsidio laboral por parte del personal, fundamentado en un compromiso con la operacin. Sin embargo, esta necesidad del subsidio vulnera la operacin, puesto que no todos los
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operadores estn en condiciones de asumir estos costos y optan por buscar empleos fuera de Diconsa y abandonar el barco. El problema de la movilidad est en la cantidad de informacin y tiempo que se pierde durante el cambio. La coordinadora de Control mencion lo complicado que es afrontar estas ausencias, puesto que no hay un proceso de capacitacin para los sustitutos, por lo que mucha informacin operativa se pierde con el personal que se da de baja. A diferencia de Diconsa, donde la informacin operativa se asegura a travs de los lineamientos, en el PAL la informacin se pierde porque no hay responsabilidades adquiridas en las funciones para darle seguimiento a la informacin. Este es un fenmeno comn con el que tienen que lidiar los tomadores de decisiones; sin embargo, a ellos compete encontrar formas de compensar atrasos y resolverlos. Esto queda ms claro en el cierre del programa. En este periodo fue posible hacer contrataciones de bajo nivel por tiempo muy corto, que buscaban gastar recursos (y evitar el subejercicio), al mismo tiempo que funcionaban como estrategias para concentrar y validar la informacin de los estados; su funcin fue de apoyo al cierre. Esta estructura permite utilizar los recursos internos con una racionalidad prctica que se crea y controla desde oficinas centrales. En este espacio se concentra informacin de pertinencia para la toma de decisiones. Sin embargo, los flujos de informacin dependen de una estructura jerrquica que opera el programa en los estados. De esta manera, la estructura no oficial opera bajo lgicas organizacionales diferentes. Sin embargo, tienen que crearse flujos de informacin para apropiarse de un lenguaje comn que le asegure el entendimiento con estructuras externas con injerencia en el PAL. 2.-El control de los flujos de informacin Dado que la operacin del programa en oficinas centrales depende de los flujos de informacin, gran parte de las actividades se dedican a obtenerla de la estructura de los estados. La urgencia por obtenerla se incrementa si hay premura para presentar informes. Esto requiere que se creen flujos desde la entrega de los apoyos a los beneficiarios y que se concentren en las oficinas centrales. En el Programa Anual se detallan las rutas crticas y diagramas de flujo, especificando los documentos que deben de crearse (Ilustracin 2).
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La informacin que se genera tiene dos sentidos: por un lado, busca informacin pertinente para la toma de decisiones administrativas; por otro, crea condensados de informacin donde la informacin puede recuperarse en trminos de eficiencia y eficacia. De esta manera, los formatos que se crean no suelen ser permanentes y slo se modifican para crear los archivos que sirven para crear reportes.
ILUSTRACIN 4 RUTA CRTICA DE INFORMACIN DEL PAL Y DE SU ATENCIN
PADRN
Asamblea Informativa
Reporte de Comits Acta de Asamblea Constitutiva
Registra el avance en la Constitucin de Comits
Asamblea Constitutiva y nombramiento de comisiones
Planeacin y programacin de capacitacin
F084
Capacitacin a Comisiones
Constancia de Capacitacin
Solicita la radicacin del recurso para la capacitacin
F083 F031 F032 F033
En sucursales con estructura se elige, en Asamblea General al Facilitador Comunitario
Oficio
Convoca a los facilitadores comunitarios de las localidades programadas en el mes

Lista de Asistencia F086
F085
Taller a Facilitadores Comunitarios
Pltica
F087 F088
Informe mensual de capacitacin a facilitadores comunitarios Informe Mensual de Comits Constituidos Informe Mensual de Plticas Gastos realizados contra los autorizados
Seguimiento
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Para ambos fines se presenta la necesidad de acotar la informacin del programa y diferenciarla con aquella que necesita Diconsa para el control de los recursos del PAL. Un ejemplo es el procedimiento de capacitacin. Para proponer una capacitacin se debe crear un Oficio de Comisin y Asignacin de Gastos de Viaje, segn un formato establecido por Diconsa. En ste se presupuestan los gastos y viticos, y debe estar avalado por el director de Operaciones.48 Durante la actividad, las acciones deben seguir lo presupuestado para que, al regresar y documentar los gastos, solamente se tenga que realizar una Cdula General de Afectacin Presupuestal (Cegap), que funciona como un reporte donde se presentan notas de la comisin. En caso de que se realicen gastos no presupuestados, se presenta una solicitud de reembolso. Es muy comn que se hagan estas solicitudes, ya que se trabaja en poblaciones donde difcilmente se pueden conseguir notas y facturas en transporte, alimentacin y hospedaje. Segn la normatividad, se debe presentar una carta de gastos sin comprobar, que se tienen que limitar a una cantidad especfica que no debe sobrepasar los doscientos pesos para transporte y alimentacin. Nuevamente, este documento tiene que ser firmado y avalado por el director de Operaciones, ya que es el nico con autoridad a nombre del PAL. Diconsa, como el encargado de los recursos del programa, debe velar por el seguimiento de estos gastos a travs de las coordinaciones del PAL. El PAL debe cumplir con estos requisitos para llevar a cabo su operacin, ya que son procedimientos imprescindibles para que los recursos fluyan hacia los estados. El seguimiento puntual de estos reportes permite que los recursos fluyan; sin embargo, esto no siempre ocurre, debido a atrasos en la operacin o a comprobaciones mal realizadas. Incluso sin la comprobacin de los recursos, la empresa puede suspender los procesos de radicacin49 atrasando la operacin. El PAL ha desarrollado sus propios formatos para dar seguimiento a la capacitacin, y son establecidos por las coordinaciones de Control, Capacitacin y Tesorera. Estos formatos
48 No es poco comn observar que en estos documentos se solicite la expedicin de cheques a nombre de otros compaeros. La razn radica en que muchas veces, por la premura y la centralizacin de los mecanismos burocrticos que tiene el PAL, obliga a pedir prstamos a compaeros para realizar la comisin. 49 Recursos transferidos desde oficinas centrales a sucursales para la operacin.
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permiten abstraer la informacin de las capacitaciones y jerarquizarla conforme se necesite. Se crean concentrados de costos de cada ronda de capacitacin, que debe realizarse por unidad operativa en las oficinas estatales. La sumatoria de los costos de un estado permite calcular presupuestos y costos para la capacitacin. En este nivel estatal se recopila informacin y se enva para su revisin a oficinas centrales. Una vez concentrada en la Ciudad de Mxico, se adapta en trminos que sean solicitados por el rea administrativa (comprobacin de gastos y seguimiento), el lder de proyecto (informes de avances) u organismos externos (Diconsa, Sedesol, ASF, etctera). Es de estos agregados de donde surge la informacin tanto para la rendicin de cuentas como para la toma de decisiones estratgicas sobre la operacin. Segn el Programa Anual, se deben crear informes mensuales, aunque es un formalismo, ya que por los atrasos se presentan pocos avances. Para ponerse al corriente se implementaron estrategias (como la concentracin de varias plticas en una) para regularizar los avances en trminos de las metas programadas. Se elaboran mecanismos de seguimiento a partir de los formatos de informe, pero sin identificar la fecha de su creacin. Estos formatos tienen una finalidad operativa, ya que se utilizan para control interno, la creacin de presupuestos, la solicitud de radicaciones a tesorera, reprogramar capacitaciones pendientes, entre otras actividades. Estos formatos no quedan registrados en la documentacin final (promotora de capacitacin, noviembre de 2007). La labor en oficinas centrales es supervisar y revisar los formatos para crear rutas crticas con el personal y solicitar la radicacin de recursos para cubrir los atrasos. Tambin debe recuperar los expedientes comunitarios de las oficinas de los estados para darle seguimiento a las localidades y crear archivos que concentren la operacin. La informacin que se genera tiene que depurarse y refinarse segn los avances de los indicadores. Pero esto implica que las coordinaciones que tienen que ver con el proceso de corresponsabilidad deben presentar la informacin que reciben en trminos que les permitan asegurar el cumplimiento de sus metas y presentarse como eficientes para afectar a los indicadores de avances impuestos en las RDO.
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Diariamente se presiona al personal de los estados para crear flujos de informacin intercoordinaciones que permitan la toma de decisiones estratgicas. En la medida en que la comunicacin entre estas coordinaciones se mantiene activa, la entrega de los apoyos se lleva a cabo sin generar demasiados costos al programa. La informacin creada intenta eliminar las particularidades y problemas contextuales. De esta manera se va acotando segn las necesidades informativas. La informacin se adapta dependiendo de si busca expresar avances a nivel localidad o unidad operativa estatal o nacional. De esta manera, la informacin se jerarquiza a travs de los formatos internos que permiten tomar decisiones estratgicas, como acelerar la capacitacin a travs de la entrega de trpticos (Anexo 1). Para que el elemento anterior se lleve a cabo es necesario observar las estructuras del programa. Se han identificado tres tipos de estructuras que funcionan a la vez como actores: agentes en campo, directivos y personal de Diconsa. A partir de ellas se puede entender que los flujos de informacin tienen relevancia contextual. Es decir, las decisiones que se toman en un nivel no necesariamente corresponden a las que se toman en otro. 3.- La constitucin de un discurso de apoyo que permita la operacin Un discurso de apoyo implica la identificacin de objetivos que justifiquen y legitimen la operacin. Sin embargo, es importante sealar la complejidad de crear un slo discurso que legitime la operacin del PAL. En el PAL existen visiones y discursos sobre el apoyo que difieren entre s e incluso se contradicen. La narrativa que se propone es resultado de una racionalidad prctica, en el sentido que plantea Fischer (1998). De esta forma, la narrativa impulsa estrategias que trascienden estas contradicciones. Esta narrativa debe impulsar acciones que permitan la reproduccin de la organizacin mediante estrategias que aprovechen un compromiso con la operacin. El objetivo de estas estrategias es alcanzar los niveles deseados de eficiencia y eficacia. Esto obliga al programa a promover acciones por encima de estas contradicciones.
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Estas acciones buscan minimizar las contradicciones tomando decisiones administrativas consecuentes con la consecucin de las metas y resultados esperados. Por esta razn deben sealarse dos puntos: por un lado, la importancia de un rea administrativa que funciona como broker para traducir la informacin en trminos racionales; por otro, se debe reconocer que las contradicciones no se resuelven; slo se le da prioridad a la solucin de problemas que impiden la consecucin de las metas. De esta forma se justifican las acciones que convengan a los intereses del programa y no necesariamente a la solucin de las contradicciones; slo busca minimizarlas en pos de una meta comn. La negociacin de las contradicciones sigue una racionalidad prctica que establece estrategias que dan prioridad a ciertas reas sobre otras. En el PAL, el apoyo parte de dos estrategias: por un lado, la entrega de un paquete alimentario y, por otro, una estrategia de capacitacin. Internamente, hay acercamientos diferentes hacia la pobreza. La capacitacin ataca una pobreza de capacidades al establecer talleres de nutricin, salud, higiene y recursos naturales. Por su parte, la entrega de paquetes ataca una pobreza alimentaria. Los dos acercamientos no necesariamente son compatibles; sin embargo, gracias a la identificacin de los beneficiarios como el objetivo central, las diferencias suelen pasarse por alto. Por eso se le da aleatoriamente prioridad a las acciones del programa que se vean ms amenazadas y atrasadas o aquellas que impliquen el gasto de mayores recursos, con el objetivo de evitar un subejercicio en los gastos presupuestados para el programa. El argumento econmico s tiene un impacto, pero slo en la medida en que se alcanzan las metas. Sin embargo, los mecanismos para alcanzarlos dependen ms de decisiones administrativas acordes con una narrativa basada en la supervivencia. De esta manera se le da dentro del PAL una importante atencin a la focalizacin de los beneficiarios, a la identificacin de los xitos de la atencin para aumentar la sensibilizacin hacia ellos y a la implementacin de visitas a los procesos de entrega de paquete y de capacitacin de personal ajeno a estos procesos. Estos mecanismos buscan obviar las contradicciones internas mediante un discurso de apoyo. Durante la estancia de investigacin se not que la Coordinacin de Capacitacin es responsable directa de crear estos discursos, pues tiene mayor interaccin con los
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beneficiarios. Esto implica movilizar recursos y apoyo poltico, pues implica sostener un discurso que trascienda las contradicciones (Mosse, 2004a: 15). De esta manera, la narrativa prctica del PAL tiene en s misma que lidiar con esta movilizacin de recursos, al mismo tiempo que promueve un apoyo recproco interno. Por esta razn se pretende mostrar dos aspectos de un discurso de apoyo: poner a los beneficiarios como el centro de la poltica (como una justificacin) y la ayuda entre iguales como mecanismo de reciprocidad (que asegura un compromiso que promueve el trabajo y la consecucin de las metas). La identificacin de los beneficiarios como objetivo del programa est respaldada por carteles donde se menciona la importancia de las capacitaciones (Anexo 2), pero principalmente por el Programa Anual del PAL, donde se define el objetivo general del programa: impulsar y fortalecer las capacidades bsicas de las familias de los hogares rurales en situacin de pobreza, de acuerdo a los criterios establecidos por el Consejo Nacional de Evaluacin de las Polticas de Desarrollo Social y la Norma para la Asignacin de los Niveles de Pobreza de los Hogares Beneficiarios de los Programas de la Secretara de Desarrollo Social. El establecimiento de objetivos claros es una herramienta que permite a los operadores centrarse en su cumplimiento para llevar a buen trmino el programa. En diferentes entrevistas, bajo la pregunta sobre cul es el impacto de PAL en la reduccin de la pobreza alimentaria, la respuesta ms comn es el sealamiento de su importancia, ya que se ocupa de combatir la pobreza alimentaria en localidades con mayor vulnerabilidad, puesto que atiende a poblaciones que ni Oportunidades atiende, son los pobres de los pobres (Lder de Enlace y Bases de Datos, octubre de 2007). Sin embargo, la identificacin slo es un paso que permite ver los objetivos. Se necesita que esta narrativa impulse un compromiso con la operacin del programa frente a las vicisitudes contextuales, histricas y organizacionales. Es decir, deben existir mecanismos que permitan que este discurso se mantenga aun frente a decisiones administrativas que apoyen a unas secciones dentro del programa ms que a otras. Un ejemplo es el sistema de intercambio entre coordinaciones que ayuda a cumplir un compromiso con la narrativa prctica centrada en la continuidad de un apoyo que es
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necesario, puesto que se atiende a poblacin con pobreza alimentaria (subgerente de Enlace y Bases de Datos, septiembre de 2007). Como vimos en el captulo anterior, estas relaciones se incrementan en momentos de crisis y cuando los recursos humanos son escasos en oficinas centrales. Esto implica que se desarrollen competencias por encima de la asignacin de funciones que se establece en el Programa Anual. De esta manera, la flexibilizacin de la organizacin permite este intercambio de apoyo que crea relaciones de hermandad entre los operadores, relaciones que se refuerzan con la diferenciacin frente a Diconsa. Es este compromiso el que permite al PAL alcanza su mayor nivel de eficiencia y eficacia, ya que impulsa al trabajo en los meses en que la operacin no puede iniciarse formalmente, puesto que no se pueden realizar comisiones (supervisiones, capacitaciones, viajes, etctera) sin que la situacin laboral se resuelva. Este compromiso es el que hace que la operacin no deje de funcionar. Sin embargo, las acciones impulsadas a partir de la narrativa prctica son vulnerables a los cambios, tal como se rese en el captulo II. A partir de contrataciones ajenas a programas como el PAL (con perfiles diferentes de los originales) se puso en riesgo la narrativa que sostena el compromiso y se crearon conflictos que atrasaron la operacin en estados como Oaxaca, Guerrero y Chiapas. Esto fue observado por los directivos del PAL desde la identificacin de los perfiles de capacitacin. A travs de documentacin interna que refiere a una encuesta levantada entre el personal de Capacitacin en los catorce estados con estructura PAL, se pudo observar un importante cambio en los perfiles de contratacin. Este cuestionario funciona como una herramienta operativa que sirvi como un elemento no dirigido y espontneo que permiti reconstruir los conflictos al no compartir un compromiso con la operacin. Aleatoriamente se escogieron estados con estructura PAL para interpretar estos datos y, de esta manera, ver las constantes en el discurso del personal de capacitacin en los estados, personal que de otra manera no se hubiera podido entrevistar por cuestiones de tiempos y costos. Los resultados de este ejercicio permitieron confirmar la entrada de personal impuesto a partir del cambio de administracin de Diconsa. Estos puestos se identificaron con favores
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polticos que, en la prctica, no fomentaron una buena operacin en estados como Chiapas, Guerrero y Oaxaca debido a que no asuma los compromisos. Se pudo observar, en el caso de Oaxaca, que el perfil de la estructura directiva haba sido modificado, lo que motiv sus atrasos. En el caso de Oaxaca, los antecedentes que report el personal contratado se enfocaban ms en consultoras de tipo administrativo, legal y fiscal, y no en experiencia deseable para capacitacin. Como contraparte estuvo el caso de Jalisco, donde la operacin result en grandes avances y coincidi con un perfil centrado en licenciados de nutricin (caso similar a la Sucursal Metropolitana, en el Estado de Mxico). Se puede afirmar que esta interpretacin de un compromiso coincide con los resultados obtenidos en los estados. Siguiendo a Mosse (2004a), cuando esta narrativa logra permear la operacin se obtienen los resultados esperados y el xito. Por el contrario, en estados con una estructura problemtica esto no se da. 4.- El PAL y su relacin con agentes externos La identificacin de un discurso de apoyo permite entender los mecanismos de legitimacin dentro del mismo programa. Sin embargo, como menciona el mismo Mosse, tambin es necesario crear redes que legitimen su continuidad. El PAL se ha insertado como una institucin que tiene, desarrolla y mantiene relaciones directas e indirectas con organismos externos o semiexternos. Estas relaciones son elementos fundamentales que dan un panorama contextual de la situacin del programa y la cantidad de actores que se involucran con l. En el PAL existe una estrategia de vinculacin e integralidad que busca este fin mediante el establecimiento de relaciones con otros organismos de gobierno (federales, estatales o municipales). Entre estas acciones se pueden resear las relaciones implementadas con organismos externos que estn facultados para tomar decisiones sobre el PAL (Diconsa o Sedesol), o aquellos organismos que lo han evaluado (CIESAS, UIA, CIDE), aquellos que han ofrecido consultoras o validaciones (INSP, INCMNSZ) o aquellos organismos externos con los que se han establecido vnculos.
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Las razones de estas relaciones externas se deben a la historia del programa y a cmo su operacin se dispers en distinto organismos externos. De esta forma, elementos tan importantes como la determinacin del Padrn de Beneficiarios no dependen de la estructura interna, sino de agentes externos como Sedesol. Desde un inicio, el control de la poblacin objetivo se asign a una Coordinacin de Padrn que la controlaba cuantitativamente. Esta subgerencia se convirti en la encargada de vigilar la eficacia del programa. Sin embargo, este padrn tiene que reportarse ante Sedesol, que controla la atencin travs del Padrn nico de Beneficiarios. El programa no tiene mecanismos de seguimiento a la poblacin ni alternativas de salida. La poblacin objetivo es indirectamente asignable a la expansin de otros programas, dejando al PAL solamente como puntal (coordinador de Padrn, octubre de 2007) que introduzca a las poblaciones a una nueva relacin con el Estado. Es decir, el PAL los atiende mientras llegan programas ms completos como Oportunidades. Caso similar con los recursos financieros. stos se obtienen a travs de la gestin de Diconsa, como encargada del control de los recursos asignados al PAL. Sin embargo, el origen de los mismos depende de la SHCP, que los presupuesta a partir de los informes que entrega Diconsa. En ltima instancia, la decisin de su continuidad depende de la Cmara de Diputados, con recomendacin de la Direccin General de Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales de Sedesol. Se puede observar la importancia de estrategias que recojan y promuevan la interaccin del programa con otros organismos. A partir de las relaciones horizontales, el programa logra crear redes que lo legitiman, que buscan sinergias con otros organismos para evitar duplicidades con poblaciones atendidas por otros programas federales. Con estos procesos de vinculacin se busca no duplicar esfuerzos y recursos para que la poltica llegue a la poblacin que se busca atender. Se pretenden establecer, por un lado, relaciones que impulsen actividades complementarias del PAL, a travs de la firma de convenios como el que se hizo con el
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Gobierno de Tabasco en 200550 y los firmados con el Instituto Nacional de Lenguas Indgenas y las secretaras de Salud estatales en 2007. Por otro lado, se buscan agentes externos que legitimen acciones, como las iniciativas para validar el contenido del paquete con el INCMNSZ, o la definicin de los contenidos de los talleres de capacitacin, resultado del trabajo con la FAO. Es importante reconocer que estas estrategias no son informales, sino que son parte de los objetivos del PAL. En el Programa Anual 2007 se aclara que el programa debe promover acciones sinrgicas con otros programas, dependencias y distintos rdenes de gobierno, as como con organizaciones sociales y privadas. La colaboracin del PAL con agentes externos se convierte en una estrategia para consolidar la operacin del programa. Por esta razn, existe un rea especfica para el establecimiento de convenios: la Coordinacin de Integralidad y Concertacin. Los problemas con los que se ha enfrentado esta coordinacin radican en la naturaleza informal dentro del PAL: la coordinacin no tiene representacin legal para las negociaciones. Su papel se reduce a entablar negociaciones e implementar algunos trabajos conjuntos, pero no necesariamente se llevan a trmino. Esta responsabilidad recae en el representante legal de Diconsa (bajo instruccin del director de Operaciones) y slo posteriormente a una negociacin con los representantes legales de los otros organismos. La cantidad de trabas burocrticas ha impedido reflejar todos los acercamientos del PAL. Estos convenios son tambin estrategias para encontrar mejores prcticas, pero nacen con la intencin de legitimar el programa. Por esta razn, estas relaciones son estrategias del programa para entregar (como intentos y metas cumplidas) a los organismos externos que toman decisiones sobre la continuidad del programa, los procesos por los que el PAL busca vincularse y recobrar relevancia. Con todo, el papel de esta coordinacin ha tenido avances importantes (Anexo 3). A lo largo de la breve historia del programa se han firmado cerca de ocho convenios con estados, sobre todo para impulsar actividades de salud. Sin embargo, los principales convenios del PAL fueron con la FAO y con el Gobierno de Tabasco en 2005.
50 Gracias a este convenio el PAL gan el premio Innova. Este premio se estableci durante el sexenio pasado. Premia a las iniciativas de innovacin gubernamentales. El PAL lo gan en el 2005 por la estructura de capacitacin en cascada implementada en Tabasco.
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Tambin se establecieron convenios con el INCMSZ para la colaboracin en mediciones antropomtricas a menores de cinco aos en las localidades donde atiende el PAL, y para realizar estudios tcnicos de nutricin, evaluacin y asesora en capacitacin en localidades participantes. Con el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos (INEA) se celebraron reuniones de trabajo sobre el documento rector en los instrumentos de evaluacin, para medir los resultados de la prueba piloto en Tabasco y Sinaloa. La cantidad de instituciones externas y convenios logrados le permiten al PAL crear sinergias que reproducen la pertinencia del programa. De esta forma se ha evaluado constantemente en las Evaluaciones Externas. En la medida en que se logran anexar relaciones, aumentan las posibilidades de que el programa persista. Resumen El presente captulo busc entender al PAL a travs de una narrativa prctica. La primera parte se dedic a la definicin de lo que a lo largo de esta tesis se ha denominado narrativa prctica. Esta definicin operativa est basada en una racionalidad prctica que busca negociarse dentro de un programa como el PAL. Esta narrativa tiene la particularidad de justificar las acciones y promoverlas. De esta manera, se cre un discurso centrado en la operacin y con la capacidad de ser lo suficientemente ambiguo como para solventar y negociar las adversidades, recomendaciones y lenguajes que le permitan sostener la operacin antes que el cumplimiento de las metas. La racionalidad del modelo de las polticas pblicas convive con condiciones estructurales de corte organizacional (flexibilidad operativa) que se resuelven mediante lgicas impulsadas por la narrativa prctica. Es decir, se deben ms a decisiones administrativas que a polticas. La principal consecuencia es que los mecanismos objetivos que sostienen la continuidad del PAL se construyen no como resultado del modelo causal; lo hacen gracias a una negociacin de la operacin a travs de narrativas que la justifica estrategias que impactan en los indicadores. Estas estrategias permiten entender a los directivos como traductores entre racionalidades diferentes (Bess, 1992), que logran comunicar la operacin en trminos que reflejen eficiencia y eficacia; es decir, dar los elementos discursivos para una lectura positiva que asegure la continuidad.
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CONCLUSIONES
El 13 de febrero de 2008 se public en la pgina principal del sitio de Internet de Diconsa la siguiente nota:
Supera metas Apoyo Alimentario. Ms de 148 mil familias atendidas en el ltimo ao Los apoyos alimentarios que otorg Diconsa en el ltimo ao beneficiaron a 148 mil familias, ubicadas en cinco mil 578 localidades, mil 202 municipios, de los 31 estados de la Repblica. En total fueron un milln 304 mil 116 los apoyos entregados, de los cuales 141 mil 18 se hicieron en efectivo y un milln 163 mil 98, en especie, consistente en un paquete de productos cuyo contenido contribuye a la satisfaccin de los requerimientos nutricionales recomendados por el Instituto Nacional de Nutricin, con un costo de 175 pesos. En el caso de los apoyos en efectivo, las familias beneficiarias recibieron bimestralmente un apoyo en efectivo por un monto de 350 pesos, cantidad que se utiliz para la compra de alimentos. En las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo Alimentario y Abasto Rural, se establecen los siguientes objetivos generales respecto a la modalidad de Apoyo Alimentario: Mejorar las condiciones de alimentacin y nutricin de las familias que viven en situacin de pobreza. Promover acciones que sean sinrgicas o complementarias con el objetivo anterior, con otros programas para el desarrollo social del Gobierno Federal, con otras dependencias de los distintos rdenes de gobierno, as como con organizaciones sociales y privadas. En cuanto a la poblacin objetivo, es importante destacar que estos apoyos alimentarios se entregan a familias de localidades que no son beneficiarias de otros programas similares del Gobierno Federal, incluyendo el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y el Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa (http://www.diconsa.gob.mx).
Durante el tiempo en que se trabaj en la estancia de investigacin, la impresin que se tuvo fue de un desfase importante entre los tiempos y los ndices de eficiencia y efectividad. Si se considera que la operacin formalmente empez a realizarse en junio, cuando se solucionaron los problemas de contrataciones, y que el cierre del programa se prev para mediados de noviembre, entonces se tiene que el programa alcanz y super las metas en poco menos de seis meses. 138
Ms an: en septiembre de 2007 los indicadores de eficiencia descritos en las RDO mostraban el siguiente comportamiento:
CUADRO 10 CIFRAS PRELIMINARES DEL AVANCE DE LOS INDICADORES DE RESULTADOS DE LAS REGLAS DE OPERACIN
Fuente: Tercer Informe Trimestral del PAL.
Esto es, la operacin fue capaz de alcanzar al cierre del ejercicio cifras cercanas al deseado 80% de efectividad. Es decir, en casi dos meses el programa recuper el trabajo atrasado y alcanz casi un 40% de los indicadores. Se tiene conciencia de lo simplista que esta interpretacin de los nmeros, si se tiene en cuenta que no se est considerando la variabilidad del padrn o que ya exista trabajo avanzado en meses anteriores que en estos meses se consolid en los indicadores, o el incremento en casi un 20% del padrn en este periodo. Sin embargo, la intencin aqu es sealar que las estrategias se centraron en alcanzar ms eficiencia en los resultados para as justificar la continuidad del programa. Fuera de las inconsistencias que esta nota pueda tener, lo interesante fue la certeza de que este acercamiento tiene validez. Lejos de que dicha nota refleje o no la realidad operativa, o que no se mencionen los niveles de eficiencia y eficacia con los que se termin en el programa, se logr que uno de los organismos que toman las decisiones sobre el PAL volcara la informacin del mismo y asumiera como ciertos los alcances y las metas. 139
Los indicadores de eficiencia y eficacia, y el cumplimiento de las metas en el PAL, fueron suficientes para asegurar que las fuentes de trabajo se consolidaran y que el programa tuviera la posibilidad de operar un ao ms. Las relaciones que implican disear, operar, implementar y evaluar un programa de poltica pblica son tan variadas que hacer un estudio tomando en cuenta a todos los involucrados implicara meterse en un terrible embrollo; sera un proyecto muy ambicioso y costoso, y necesitara de una gran cantidad de tiempo para realizarse. Por esta razn, el acercamiento que se propuso busca acotar las acciones, centrndose en las personas que forman parte de la organizacin de un programa y, an ms, en la operacin en un espacio especfico, como son las oficinas centrales de un programa de poltica pblica que tiene vigencia e impacto nacional. En esta exposicin de datos, intencionalmente, se han obviado procesos importantes dentro del PAL, como el diseo del paquete y contenido nutrimental; los diagnsticos de conocimientos que, internamente, el programa tiene sobre los facilitadores y los beneficiarios. La razn de esta supresin ha sido nicamente de ndole expositiva. La cantidad de informacin que genera el PAL es impresionante. Durante esta estancia de investigacin no fue posible dar seguimiento a varios de estos procesos, al igual que no se pudo acceder a juntas que hubieran sido esclarecedoras. La exposicin de los datos, incoherencias e inconsistencias descritas corresponden a un anlisis e interpretacin personal. La respuesta para abordar el programa fue la creacin de una narrativa prctica, una definicin operativa que ayuda a explicar las acciones sociales en un marco constructivista. Este acercamiento ofrece mecanismos para explicar la realidad de un programa de poltica pblica, en este caso el PAL, a partir de las narrativas que plantea Mosse, pero sin dejar de lado un componente racional que impera en el modelo de polticas pblicas vigente. El acercamiento a partir de lo que se denomin como narrativa prctica permiti centrarse en la operacin del programa en un espacio especfico: su operacin. De esta manera, se pudieron encontrar las narrativas y los discursos de un grupo de funcionarios pblicos muchas veces contactados, pero no siempre escuchados. Se pudo conocer sus inquietudes y conflictos y las cargas de trabajo de un grupo muchas veces maltratado por las evaluaciones, estudios y visiones crticas a las polticas pblicas.
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Este grupo lleva a sus espaldas la operacin de un programa, con toda la complejidad y los problemas administrativos que implica. Quienes forman parte de l tienen en sus manos la capacidad de crear discursos e innovar procesos, siempre y cuando los resultados y las acciones sean positivos y acordes a las reglamentaciones. Y, como en el caso del PAL, incluso de evadirlas, obviarlas o jugar con ellas para mostrar que las metas se alcanzan. Toman la bandera del programa, de su trabajo y de la continuidad del trabajo de una estructura que si bien parece pequea (puesto que el programa lo es), en realidad alcanza a casi cien personas empleadas, una fuerza laboral que no depende necesariamente de estructuras econmicas, sino de cmo se presente su trabajo ante tomadores de decisiones. Es a partir de esta organizacin directiva que la informacin se va descontextualizando y se pierde el contacto con la realidad en los niveles ms cercanos a la interaccin con los beneficiarios. Esta ha sido una de las crticas ms mordaces a las polticas pblicas desde las ciencias sociales (incluida la antropologa), puesto que en esta disciplina se tiene la capacidad de observar casos particulares donde las condiciones no se cumplen y de extrapolar las incapacidades de las polticas para verdaderamente paliar las condiciones de pobreza. Se critica la ceguera ante una verdad que ocurre y se critican las formas descontextualizadas de atacar el problema; se critican los intereses de la burocracia para mantener sus trabajos en vez de cumplir con las metas. Es verdad: esto pasa. Lo que no necesariamente se ha considerado es que dentro no son ciegos ante esta realidad. Durante la estancia de investigacin la cantidad de casos extraordinarios que se reportaron fue muy importante. Ellos mismos hablan de la agencia de los beneficiarios para darle la vuelta al programa y obtener beneficios de otros programas; se habla de cmo pueden llegar a desarrollar estrategias para ser merecedores de otras polticas. Tambin se habla de las consecuencias negativas del programa, de la creacin de mercados paralelos de productos bsicos, de la mala impresin que dejan los atrasos, que tienen impactos negativos al atacar la pobreza; incluso se sabe que el programa puede y carga con su cuota de gorrones (free riders) que viven de las polticas. Su incapacidad no radica en no poder verlos sino en poder evitarlos. La preocupacin durante la estancia de investigacin se enfoc en cederles el control mediante herramientas de autodiagnstico (aunque no falte el antroplogo que califique a estas estructuras de panpticas y
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con poco impacto para modificar las estructuras sociales). Hacer un programa de poltica pblica contextualizado incrementara de manera importante los costos y atrasara y complicara ms la atencin. An ms, centrarse en las consecuencias es tomar una postura crtica que no observa contextualmente la operacin de un programa y deja de lado un inters propio de la burocracia, es decir, de microestructuras coherentes de produccin que buscan su propia reproduccin. Tampoco dan cuenta de las narrativas que se crean para justificar estas reproducciones. De esta manera, la informacin de una organizacin que implementa una poltica pblica tiene que ser descontextualizada para darle sentido en un nivel superior y funcionar acorde a sus propios intereses; es decir, debe guiarse por una racionalidad prctica que permita alcanzar los mejores nmeros. De la misma manera, no hay que negar que el PAL comparte informacin con organismos externos, pero los cuales tienen relevancia e injerencia en su trabajo y continuidad. Es labor de las estructuras directivas funcionar como intermediarios entre la operacin del programa, la interaccin de los beneficiarios y los organismos externos supervisores o evaluadores; y esta intermediacin es bidireccional. Lo interesante es que la informacin que se cede debe volverse a descontextualizar para que sea relevante para estos organismos. Para hacerlo se retoma un lenguaje racional y se interpreta la operacin a partir de esos parmetros. La descontextualizacin de la informacin prosigue conforme se acerca a esferas ms altas de accin. De esta manera, este acercamiento puede involucrarse con la teora de la estructuracin de Giddens, que sostiene la interna relacin entre microprocesos y macroprocesos que, en ltima instancia, impactan en una estructura social que se reproduce, cambia y reinventa constantemente. Todos estos procesos son inherentes a este acercamiento a las polticas pblicas desde una narrativa prctica. A sta ltima se le ha definido como la capacidad de pernear en la operacin y crear mecanismos de compromiso y definicin de objetivos que apoyan a la operacin y buscan su continuidad; tambin como la capacidad de traducir estas acciones a una lgica racional para poder rendir cuentas. En el trasfondo de este acercamiento vuelve a estar la reproduccin social.
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Como se observa, esta narrativa prctica gener estrategias para conseguir los mejores nmeros. Esta perspectiva es interesante, pues constantemente se escucha sobre la bsqueda de mejores prcticas cuando lo que importa son los indicadores, puesto que estos tienen la capacidad de ser usados polticamente (a favor y en contra) para desvirtuar o legitimar la permanencia de un programa. Estas estrategias tambin son mecanismos con los cuales la narrativa se vuelve operativa y logra romper con las contradicciones, siempre y cuando se observe un fin comn como el objetivo a perseguir. Estas estrategias pueden enfrentar a la operacin interna, pero no romper con los mecanismos de apoyo recproco ni con el compromiso con la operacin. El futuro del PAL Pressman y Wildavsky sealan que para disminuir las posibilidades de fallas en una poltica pblica se deben implementar programas con una caracterstica importante: sencillez (1998). Esta particularidad es una gran cualidad, ya que entre menos pasos tengan que ejecutarse en el proceso, es ms probable lograr las metas y resultados esperados. Siguiendo con esta mxima dentro del PAL, los procedimientos y los pasos a seguir conllevan una complejidad enorme. El programa opera a nivel nacional, pero tiene dos estrategias para hacerlo, segn la concentracin de beneficiarios. Cada una de estas estrategias tiene pasos especficos y diferenciados para llevar el apoyo y ofrecer las plticas de corresponsabilidad. Este ltimo proceso implica la creacin de una capacitacin en cascada que ayuda a llevar los contenidos a una gran cantidad de personas. Pero hacer las capacitaciones implica la visita a cada localidad para constituir un Comit de Beneficiarios, el cual designa a un representante que a su vez funciona como puente con la capacitacin y es quien replica la informacin que proviene de capacitaciones impartidas por facilitadores institucionales del PAL. Adems, cada uno de estos procesos lleva a la creacin de documentacin tanto para el programa como para Diconsa. La sencillez no es una caracterstica que describa la operacin del PAL, debido a su estructura informal, que aumenta procesos y los centra en las decisiones del director de Operaciones.
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Regresando a la nota al inicio de estas conclusiones, se confirma la continuidad del PAL, pero se hace un cambio indito desde la creacin del mismo: su incorporacin total a la estructura de Diconsa. En febrero de 2008 se publicaron las Reglas de Operacin del nuevo Programa de Apoyo Alimentario y Abasto Rural. Este nuevo programa integr a Diconsa la operacin del PAL, la cual no volver a funcionar de manera informal. Las contrataciones y la jerarqua debern seguir lineamientos internos, su programa anual deber ser aprobado por la Comisin de Mejora Regulatoria y los recursos dependern de las decisiones de una sola institucin: Diconsa. Estos cambios responden a la necesidad de simplificar su operacin y, de esta manera, mejorarla. Esto implicara no sufrir retrasos tan complejos de resolver, as como la aceleracin de los procesos de contratacin, factores que aumentaran el impulso del PAL, su eficiencia y eficacia, as como un mayor (o por lo menos ms sostenido y constante) impacto en los beneficiarios, su alimentacin y sus ndices de nutricin. No se conocen los cambios en la organizacin operativa ni directiva, pero ser necesario crear una nueva narrativa que justifique esta modalidad de un programa pblico, aunque su continuidad parece estar ms firme. El futuro de la (ahora) modalidad de Apoyo Alimentario del Programa de Apoyo Alimentario y Abasto Rural parece estar cobijado. Depender del impacto de los cambios para observar si la operacin que se ha reseado persiste en generar apoyos internos recprocos y un compromiso con la operacin. A fin de cuentas, su integracin va en detrimento de los caracteres identitarios y de la narrativa prctica que se ha presentado en este trabajo. Con todo, la permanencia del PAL parece estar asegurada, por lo que las acciones y estrategias establecidas se llevaron a buen trmino. Con estas consideraciones (la permanencia del programa) sera necesario retomar la hiptesis que gui esta investigacin: El Programa de Apoyo Alimentario, especficamente la estructura organizacional burocrtica del mismo, busca utilizar herramientas discursivas y administrativas con el afn de conseguir buenos resultados en el apoyo social. La respuesta a esta hiptesis se sostiene solamente en la medida en la que la organizacin se establece como un ente independiente de los tomadores de decisiones, con una capacidad para tomar decisiones, con estructuras flexibles y con la facilidad discursiva de controlar los resultados, tal como ocurre en el PAL. Es decir, es una hiptesis que se sostiene en
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la medida en que se logre establecer y consolidar una narrativa prctica (flexible, argumentada y contradictoria en sus bases, pero que privilegie el trabajo, el compromiso, las relaciones recprocas y la continuidad). Al igual que Mosse, no se piensa que los resultados sean consecuencia lgica ni causal del diseo de los programas. Este paradigma busca objetivar las relaciones sociales que llevan a la creacin de un programa de poltica pblica. Sin embargo, al hacerlo no toma en cuenta que estas mismas relaciones son relaciones polticas y que los resultados esperados y los obtenidos tienen en s mismos una fuerza que invita a sealar y a no olvidar sus componentes polticos. De esta manera, obviar la racionalidad poltica, darle mayor relevancia a una racionalidad econmica y reducir el accionar del programa a variables economtricas, no permite entender la complejidad de la operacin. Sin embargo, tampoco se pretende que el modelo de polticas pblicas basado en una lgica racional deba ser rechazado, ya que en el interior de los programa (por lo menos en el caso del PAL) la racionalidad prctica y causal son elementos de sentido que tienen que ver con el foco de atencin de la mirada curiosa. Es decir, el uso de cualquiera de estas razones debe entenderse contextualmente y depende de su pertinencia explicativa. Conforme crece el foco de atencin, la necesidad de descontextualizar las practicas permite obtener los inputs necesarios para alcanzar los resultados. De esta manera, esta propuesta aporta un acercamiento que permite relacionar las acciones en espacios locales con contextos generales. Es necesario entender al PAL dentro de un contexto poltico que busca adherirse a iniciativas nacionales, como el Programa Especial de Seguridad Alimentaria (PESA) que el gobierno mexicano impuls el sexenio pasado con el apoyo de la FAO, o las iniciativas que resultaron a partir de la firma de las Metas del Milenio impulsadas por la ONU y que dieron origen al PAL. Este acercamiento busc entender dicho contexto. Las propuestas para abordar las polticas pblicas deben considerar a stas como parte de contextos ms amplios en los que se insertan. Adems, deben tener conciencia de que son reflejo de un paradigma que trasciende los contextos donde se implementan.
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La antropologa de las polticas pblicas La antropologa naci como una herramienta para implementar acciones de gobierno a partir de la recopilacin de informacin sobre culturas diferentes. La pertinencia de la antropologa siempre ha estado cerca de una capacidad aplicable en la medida en que esta informacin permite generar sinergias con organismos estatales que impulsen controles, conflictos, integraciones, modelos nacionalistas, identidades indigenistas, diagnsticos sociales, mediciones basales, etctera. Se comprende a la antropologa como una herramienta til para validar y crear polticas pblicas por su carcter cualitativo y prctico pegado al dato. La relacin entre antropologa y polticas es, entonces, reconocida. Un ejemplo son los trabajos de uno de los padres de la antropologa, Franz Boas, quien desde el siglo XIX se enfrentaba al racismo en las polticas pblicas, demostrando que estas categoras se construan segn el contexto. Otros ejemplos son los de la antropologa britnica. Dado su papel dentro de la administracin colonial, esta antropologa investig los efectos de los procesos coloniales en los grupos y organizaciones. Varios antroplogos importantes (E. E. Evans-Pritchard, Max Glckman, Raymond Firth y Frederik Barth) han estudiado cmo las instituciones sociales y las polticas pblicas se organizan, funcionan y cambian sus influencias en los actores sociales y en la construccin de identidad (Wedel, Shore, Feldman y Lathrop, 2005: 31-32). Mxico no es la excepcin. Aqu la antropologa se desarroll con una importante funcin: interpretar esta diferencia en trminos de la nacionalidad mexicana. Para Claudio Lomnitz, la antropologa [mexicana] se funda en la ambivalencia de esta situacin, documentando la otredad en trminos que son inteligibles desde la normatividad, glorificndola y destruyndola simultneamente (1996). El objetivo de esta antropologa fue integrar a la poblacin (principalmente indgena) a una identidad nacional. Tradicionalmente, su relacin con las polticas pblicas ha sido como la de un actor ms. Sin embargo, no queda clara su participacin cuando logra insertarse dentro de las lgicas de accin de la literatura sobre las polticas pblicas. Los estudios sobre polticas no son un campo consolidado en antropologa. De hecho, gran parte de la literatura viene de los estudios sobre desarrollo (Escobar, 1995; Mosse, 2004a, 2004b).
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Un aporte importante de este trabajo es que se inserta especficamente en estos estudios sobre la poltica. Esto implica necesariamente salir y consultar fuentes bibliogrficas de iniciativas, tanto cualitativas como cuantitativas, de disciplinas con mayor experiencia en este tipo de estudios, como la sociologa, la ciencia poltica, la economa poltica o la administracin pblica. El campo a descubrir an es muy grande y las posibilidades son importantes debido a que la naturaleza de las polticas pblicas vara segn los intereses contextuales y polticos del momento. La antropologa puede tener mucho que decir frente a este campo nuevo, precisamente por su metodologa cualitativa. La antropologa est capacitada para estudiar las polticas pblicas y sealar los discursos, movilizar metforas y sealar las ideologas presentes que llevan los debates hacia ciertas direcciones, as como dar legitimidad a ciertas polticas mientras otras marginan (Wedel, Shore, Feldman y Lathrop, 2005: 34). Tomando en cuenta estas posibilidades de investigacin en un campo nuevo para la antropologa, se concluye esta tesis mencionando que nunca fue su intencin abordar y resear la complejidad de las relaciones sociales que ocurren dentro del Programa de Apoyo Alimentario. As, nunca se ha pretendido presentar los datos o realizar generalizaciones que expliquen la totalidad de este programa de poltica pblica. Como ya se dijo, esto sera un trabajo muy ambicioso y costoso. Sin embargo, el hecho de centrarse en un aspecto tan especfico de la operacin de un programa federal (aunque muy importante), no permite advertir la relevancia del programa en otros contextos de su operacin. La continuacin de este trabajo sera deseable y provechoso tanto para redefinir las caractersticas de la investigacin como para entender con mayor detenimiento y complejidad los estudios de polticas pblicas. El seguimiento de la investigacin aumentara este aporte desde una perspectiva cualitativa al vasto mundo del trabajo de las ciencias sociales en polticas pblicas. Existen muchas aristas no exploradas aqu, de las cuales ya se han esbozado algunas a lo largo de todo el trabajo. Siguiendo el marco terico de las narrativas, se abren las posibilidades de estudio con otros actores involucrados en el programa, desde los institucionales (INSP, Diconsa, INCMNSZ, INSP) hasta los beneficiarios. En cada contexto se podran encontrar las narrativas localmente impuestas.
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Este acercamiento no dejara de lado sus aportaciones documentales al programa, ya sea en evaluaciones de impacto, cualitativas, recomendaciones, etctera. La importancia de continuar con estos trabajos permitira complejizar el presente enfoque y complementarlo. Otro enfoque de gran inters sera darle seguimiento a esta investigacin desde un estudio organizacional centrado en trabajos sobre burocracias. Bajo esta perspectiva, este acercamiento se complementara de manera importante, puesto que permitira entender con mayor detenimiento y con una fortaleza terica ms slida distintos aspectos de la burocracia: su capacidad para innovar, su seguimiento de las reglas (conocido como red tape), su marco de interaccin y su impacto en la consecucin de eficiencia y eficacia, entre otros. Una tercera posibilidad de investigacin es preguntarse sobre las interacciones entre las racionalidades prctica y causal. Abordar esta interaccin, como apenas se ha esbozado en este trabajo, permitira observar si la consecucin de los niveles de eficiencia y eficacia como parmetros racionales tiene un espacio contextual especfico dentro de los programas de poltica pblica. Es decir, definir si son pasos lgicos a seguir y donde la racionalidad prctica eventualmente (a posteriori) desembocara en una racionalidad instrumental. Otros acercamientos de corte cualitativo seran la exploracin del merecimiento y la construccin del otro en las polticas pblicas. Esto ayudara a explorar cmo se interpreta al otro, as como las estructuras de poder y discursivas que estn detrs de estas interpretaciones. La relevancia de un acercamiento como este radica en la identificacin de las ideas preconcebidas, los prejuicios y las aparentes soluciones que se encuentran para resolver problemas de poblaciones en pobreza. Un ltimo acercamiento que sera muy interesante y productivo se alejara de los estudios de poltica para centrarse en los estudios sobre ciencia y tecnologa. A lo largo de este trabajo se encontr un importante paralelismo entre la definicin de tecnologas y la de polticas pblicas como respuestas a necesidades o problemas especficos, necesidades que se construyen y mantienen ms por grupos de inters que por paliar un objetivo. La importancia de este estudio permitir hacer un cruce importante en trminos de una perspectiva constructivista de la realidad.
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ANEXOS
ANEXO 1: EJEMPLO TRPTICO PAL
ANEXO 2: CARTEL ENTREGA DE PAQUETES
ANEXO 3: CARTEL ENTREGA DE PAQUETES

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Un programa pequeo, si se compara con el potencial de atencin de Oportunidades.

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CUADRO 1 OBJETIVOS DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004

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CUADRO 2 LINEAMIENTOS DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004

CUADRO 3 CARACTERSTICAS DE LOS APOYOS DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 2004

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