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Otra mirada a la experiencia de seguridad y con vivencia en Bogot* Por M ara Victoria Llorente** (Revista Qurum No.

12, Universidad de Alcal, Otoo 2005) Durante la ltima dcada ha sido creciente la preocupacin en Amrica Latina por encontrar modelos autctonos de intervencin que permitan controlar el crimen y la violencia en lnea con la consolidacin democrtica de los pases de la regin. Dentro de este contexto, las polticas de seguridad y convivencia implementadas en Bogot en el perodo 1995 a 2003 se han constituido en ejemplo pionero de las posibilidades que hay para gestionar programas desde lo local con aparentes resultados exitosos en cuanto a la reduccin del crimen y de la sensacin de inseguridad de los ciudadanos. En efecto el caso de Bogot parece esperanzador para la regin. Esta ciudad con cerca de 7 millones de habitantes, capital de Colombia reputada por ser una de las naciones ms violentas del hemisferio occidental, ha experimentado desde 1994 un descenso continuo en los principales indicadores de crimen. Particularmente notoria ha sido la cada de la tasa de homicidios, pese a los perodos de recrudecimiento del conflicto interno en el resto del pas y a la crisis econmica de la segunda mitad de los noventa que golpe a Colombia y por supuesto a su capital tambin. Ante el entusiasmo con el cual se ha publicitado el caso de Bogot como un ejemplo a seguir y el unanimismo con la cual se ha ligado la cada del crimen en la ciudad con las polticas de seguridad lideradas por las tres ltimas administraciones municipales, parece importante analizar el impacto de estas medidas. Esto con miras a dar ms elementos de juicio respecto de la pertinencia de replicar esta experiencia o algunos aspectos de la misma. El presente artculo intenta hacer algo de esto y plantea que los resultados observados en Bogot deben ser interpretados con mayor cautela y menor ligereza de la que se ha tenido hasta el momento. Adems se seala que este caso, ms que un modelo terminado --como se ha querido presentar en ocasiones-, es un modelo en construccin. El artculo est dividido en tres secciones. En la primera se presenta brevemente la evolucin de los indicadores ms sobresalientes de crimen en Bogot; en la segunda se elabora sobre las polticas de seguridad desarrolladas en la ciudad desde medidos de los noventa y finalmente, en la tercera parte, se trata de interpretar lo sucedido y sugerir algunas lecciones relevantes para Bogot y otros contextos urbanos.

Este artculo se desprende de un estudio de caso sobre las polticas de seguridad ciudad ana en Bogot fin anciado po r el B anco Interam ericano de Des arrollo (BID) (Llorente y Rivas 2004). Las opiniones e interpretaciones, as como los posibles errores y omisiones son responsabilidad exclusiva del autor y no comprometen al BID. ** Investigadora asociada del Centro de Estudios sobre Desarrollo Econmico (CEDE) de la Universidad de los Andes (Bogot-Colombia). E-mail: pazpubl@uniandes.edu.co

Bogot ms segu ra En 1993 se registraron en Bogot 77 homicidios por cada cien mil habitantes, el ndice de homicidios ms alto en la historia de la ciudad. En 2004, despus de un descenso continuo, esta tasa fue casi cuatro veces inferior y se situ en 22 homicidios por cada cien mil habitantes. Esta cada resulta ms llamativa cuando se observa que en el mismo lapso la tendencia de los homicidios a nivel nacional y en otras zonas urbanas de importancia en el pas no siempre fue descendente (Grfico 1). Despus de ser reconocida como una de las ciudades ms inseguras del continente, actualmente Bogot se distingue por tener un ndice de muertes violentas relativamente bajo dentro del contexto latinoamericano. Pero en este perodo no slo cayeron los homicidios en Bogot. Tambin disminuyeron, aunque en menor medida, las muertes en accidentes de trnsito, as como los registros policiales de atracos callejeros y de hurtos de a automotores y a residencias (Grfico 2). De manera consistente, se dio un leve descenso en la llamada criminalidad real segn se observa en dos encuestas de victimizacin realizadas en 1995 y 2004, an cuando lo mismo ocurri en otras ciudades principales del pas. As, en 1995 el 17% de los bogotanos fue vctima de algn delito, mientras que en 2004 lo fueron el 13%. Algo similar ocurri con los ndices de victimizacin de las otras dos grandes urbes colombianas (Cali y M edelln): en 1995 el 15% de los habitantes de estas ciudades fue vctima de algn delito, frente al 12% en 2004. 1 Por otra parte, si bien algunas encuestas muestran un apreciable incremento en la sensacin de seguridad de los bogotanos, paradjicamente durante el mismo perodo el ndice de incidentes reportados por las vctimas a las autoridades se mantuvo en un nivel inferior al 30%. 2 Esto sugerira que la aparente mejora en la percepcin sobre la situacin de seguridad en la ciudad, no alcanz a afectar la confianza ciudadana en las autoridades.3 Con todo, la reduccin continua de la tasa de muertes violentas en Bogot, junto con la novedad de la propuesta poltica de la administracin municipal, han convertido este caso en un referente de primer orden tanto en el pas como a nivel latinoamericano.

Grfico 1. Tasa de Homicidios por 100.000 Hab. Principales Ciudades de Colombia 1980 - 2004
140 120 100 80 60 40 20 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Fuente: CIC-Polic a Nacional DANE - Proyecc iones de poblacin cens os de 1973, 1985 y 1993

Bogota C olom bia Prom edio 3 Ciudades *

* Incluye los tres centros urbanos ms grandes de Colombia despus de Bogot: Cali, Medelln y Barranquilla

Grfico 2. Principales Delitos contra el Patrimonio Bogot 1994 - 2004


30.0 00 25.0 00 Nme ro Casos 20.0 00 15.0 00 10.0 00 5.0 00 0 199 4 1 995 199 6 1 997 19 98 1 999 20 00 2001 20 02 200 3 2 004 Robo res ide nci as Robo pe rson as Rob o come rci o Rob o a utom oto res

Fuente : CIC-Po lica Na ci ona l

Gestin de la seguridad en Bogot: liderazgo local, nuevos enfoques y continuidad 4 La gestin de la seguridad ciudadana en Bogot entre 1995 y 2003 tiene cuatro rasgos distintivos: 1) el liderazgo ejercido por la administracin municipal; 2) la novedad en el discurso y en el enfoque de poltica, 3) la labor de la polica metropolitana y, 4) la continuidad tanto en la voluntad poltica de priorizar estos temas como en el desarrollo de las principales lneas de accin. El liderazgo adoptado por la alcalda en la gestin de la seguridad local ha sido de la mayor importancia. M s an cuando se considera el carcter centralizado que tradicionalmente ha tenido el manejo de la seguridad en Colombia que hace que algunas de las instituciones claves para la prevencin y el control del crimen, como la polica y la justicia, sean del orden nacional. Pero este proceso no se dio en el vaco. Estuvo antecedido por una poltica impulsada por el gobierno nacional a principios de los noventa, con la cual se les abri espacio a los alcaldes para que pudieran ejercer el lideraz go que les otorga la Constitucin de 1991 frente a la seguridad en sus respectivas jurisdicciones. 5 Por otra parte, hay que mencionar otro antecedente que tiene que ver con cambios efectuados, tambin a principios de los noventa, en la administracin municipal. Se destaca la adopcin en 1993 de un nuevo estatuto orgnico para la ciudad que adems de reordenar el gobierno distrital, le otorg autonoma fiscal suficiente para sanear sus finanzas. Esto ltimo fue clave para que Bogot pudiera disponer de recursos para asignar a sus iniciativas de seguridad y convivencia. El punto de quiebre en el ejercicio del liderazgo frente a los temas de seguridad y convivencia de la ciudad, sin duda lo representa la primera alcalda de Antanas M ockus (1995-1997). Por primera vez se plantea una agenda de la ciudad en la cual estos temas y en particular la defensa de la vida, son uno de los ejes del plan de gobierno. Dentro de este contexto se empez un proceso de institucionalizacin del manejo de las respectivas polticas. En primer lugar, se cre una oficina asesora del alcalde que posteriormente se transform en un ente orgnico de la alcalda, responsable de gestionar las polticas en este campo. En segundo lugar, se potenciaron mecanismos para el seguimiento de la situacin de seguridad en la ciudad y para la concertacin de intervenciones con otras instituciones. Entre ellos est la formalizacin de reuniones peridicas del Consejo Distrital de Seguridad como escenario para la toma de decisiones, al cual asisten funcionarios de la administracin municipal y de otras entidades como la polica y la fiscala. De manera complementaria, se desarrollaron herramientas para la recoleccin y anlisis de informacin de distintas fuentes sobre delitos y violencia en la ciudad. As, se crea el Observatorio de Violencia y Delincuencia que fue modernizado dando origen, en 2000, al Sistema Unificado de Informacin de Violencia y Delincuencia (SUIVD). Esta institucionalizacin de la gestin de las polticas de seguridad y convivencia estuvo acompaada de un incremento sin precedentes en Bogot y en el resto de ciudades del pas, de las inversiones de la capital para el sector. Esto sin duda fue clave para que el

municipio pudiese ejercer su liderazgo en especial frente a la polica. En efecto, la inversin de la alcalda en estos programas paso de poco ms de 15 millones de dlares entre 1992-94 a 39 millones de dlares entre 1995-97, hasta alcanzar un pico de 72 millones de dlares durante la administracin de Enrique Pealosa (1998-2000) y luego situarse durante la segunda alcalda de M ockus (2001-2003) en 55 millones de dlares (Llorente y Rivas 2004: 29). 6 Pero adems se dio una diversificacin en la asignacin de los recursos para financiar una amplia gama de intervenciones. Sin embargo, se mantuvo la tradicin de darle prioridad al gasto en polica de modo que se le asign cerca de tres cuartas partes del total de la inversin del sector entre 1995 y 2003, a programas de dotacin y en menor medida de capacitacin de la polica metropolitana. Como ya se mencion, la novedad en el enfoque de las polticas de seguridad y convivencia experimentadas en Bogot ha sido otro elemento notable de este caso. A esto se le suma el hecho que hubo una combinacin de acciones para mejorar la capacidad de sancin del Estado, con intervenciones para prevenir factores de ries go de diverso orden. Dentro de la propuesta de cultura ciudadana 7 de M ockus, han llamado la atencin las medidas inspiradas en el enfoque de la salud pblica, que como tal, se centra en acciones para prevenir la ocurrencia de eventos que predisponen o precipitan situaciones violentas (Acero et. al. 1998, 3). Las iniciativas que mayor publicidad han recibido son las polticas de desarme ciudadano y de regulacin del consumo de alcohol. En ambos casos se combinaron acciones pedaggicas orientadas especialmente hacia los jvenes, con medidas de tipo administrativo, como son la prohibicin al porte de armas de fuego los fines de semana y festivos y la restriccin del horario de venta de bebidas alcohlicas -mejor conocida como la hora zanahoria. 8 Pese a la centralidad de estas iniciativas en las polticas de M ockus en sus dos administraciones, hay que sealar otros aspectos de importancia dentro de sus propuestas. Por un lado, est el mencionado liderazgo adoptado frente a la polica que se expres tanto en el incremento de los recursos asignados, como en el seguimiento sistemtico de los indicadores de crimen y de la labor policial en la ciudad. Por otro lado, se encuentran intervenciones frente a jvenes en riesgo y una serie de programas orientados hacia la convivencia. Entre estos ltimos estn el fortalecimiento de las comisaras de familia como espacios de orientacin para la resolucin de conflictos familiares y la prevencin de la violencia intrafamiliar, as como el desarrollo de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, en particular, la creacin de unidades de mediacin y conciliacin en todas la localidades de Bogot. Durante la alcalda de Pealosa, se continu con todas las iniciativas de seguridad ciudadana del primer perodo de M ockus, pero se le dio un nuevo nfasis a las polticas, tomando en cuenta la teora de la ventana rota y el principio de la cero tolerancia, 9 a partir de la muy popular experiencia de Nueva York (Alcalda 2000: 20-22). Este enfoque de poltica sin duda cay como anillo al dedo para un alcalde cuyo propsito central de gobierno era proporcionar espacios pblicos ordenados y de calidad para todos los bogotanos. As, son emblemticas las intervenciones iniciadas desde 1998 para recuperar

grandes ejes viales y zonas de alto deterioro fsico y social especialmente en el centro de la ciudad. Entre estas recuperaciones se destaca la reconstruccin de la Avenida Caracas,10 que tradicionalmente era percibida como una de las vas ms inseguras de la ciudad por el alto ndice de atracos callejeros (Nio et. al. 1998). Tambin est la intervencin de la zona llamada El Cartrucho, identificada como la ms violenta de Bogot, 11 donde adems haba una elevada concentracin de personas dedicadas al acopio de material reciclable, de habitantes de la calle, de drogadictos y de estructuras criminales involucradas en diversas actividades delictivas como la comercializacin de drogas ilcitas y el mercado negro de armas de fuego y de mercancas robadas. A estas intervenciones se les sum el Programa M isin Bogot, con el cual se busc integrar a la comunidad en acciones de recuperacin del orden social y fsico, en sitios puntuales de la ciudad donde se conjugaban problemas de convivencia y de utilizacin inadecuada del espacio pblico, con una alta percepcin de inseguridad por parte de la poblacin. Tambin son importantes dentro del enfoque adoptado por Pealosa, las medidas orientadas hacia el fortalecimiento de la capacidad de controlar el delito y de sancionar infractores, expresadas en el incremento de los recursos para la polica metropolitana, as como en la creacin y recuperacin de espacios de retencin de infractores y contraventores.12 En este caso se readecu y ampli al doble de su capacidad la crcel municipal, al tiempo que se construy una Unidad Permanente de Justicia (UPJ) como centro de retencin transitoria. 13 El tercer elemento clave de la gestin de seguridad en Bogot entre 1995 y 2003 tiene que ver con cambios notorios en el desempeo de la polica metropolitana. Durante este perodo, se observa una mejora considerable en la efectividad policial en indicadores como las capturas de personas requeridas por la justicia que registraron un extraordinario aumento de ms del 500%, o como los decomisos de armas de fuego que se triplicaron (Llorente y Rivas 2004: 5) Tambin se da una reduccin apreciable del tiempo de respuesta de la polica a las llamadas ciudadanas de 20 a 5 minutos (Acero 2003: 56). Y lo ms llamativo es que esto se hizo mientras que se reduca la tasa de efectivos asignados a la ciudad, la cual pas de 18 a 15 uniformados por cada diez mil habitantes entre 1995 y 2003 respectivamente (Llorente y Rivas 2004: 5). En este aspecto coincidieron iniciativas de modernizacin adoptadas por la propia institucin a nivel nacional desde mediados de los noventa, con el apoyo constante dado por las administraciones de M ockus y Pealosa a la funcin de la polica en la ciudad. En este sentido hay que tener en cuenta el proceso de reforma de la Polica Nacional impulsado desde 1995 que propugn por un nuevo modelo de gestin institucional, a partir del cual se adopt un plan estratgico anual que inclua metas operativas. As, la Direccin Nacional empez a evaluar anualmente a los departamentos de polica de todo el pas sobre la base de indicadores como la reduccin del 10% en los delitos de impacto social, la recuperacin de vehculos hurtados, el decomiso de armas y la captura de personas requeridas por la justicia. De igual forma, son destacables los esfuerzos 6

municipales expresados en un seguimiento permanente a la labor policial y en el aumento sin precedentes de las inversiones en la polica. En este caso los recursos se destinaron en su mayor parte (86%) hacia mejorar su movilidad y su capacidad de respuesta a los requerimientos ciudadanos, as como hacia la adecuacin de los puestos de polica en la ciudad (Llorente y Rivas 2004: 21). Dentro del proceso de modernizacin de la Polica Nacional surgieron otras iniciativas orientadas hacia el acercamiento de los ciudadanos a la polica y a los temas de seguridad en sus comunidades, las cuales recibieron apoyos de la alcalda y del sector privado. Es el caso de los frentes locales de seguridad iniciados en 1996 como programa de vigilancia vecinal y que actualmente representan el esfuerzo ms consolidado de la polica por movilizar a la comunidad entorno a su seguridad. Tambin est el programa de polica comunitaria impulsado desde 1999 y que incorpora como parte sus estrategias a los frentes locales de seguridad. Esta modalidad de polica, pese a la popularidad de que goz en sus inicios, no se desarroll plenamente y se mantuvo con un nmero reducido de mil efectivos que opera de manera poco articulada con los dems servicios de polica. 14 Finalmente, el ltimo ras go distintivo de la gestin de la seguridad ciudadana en Bogot durante el perodo considerado ha sido la continuidad. Esta se expres tanto en el ejercicio del liderazgo de la administracin municipal sobre los asuntos de seguridad de la ciudad, como en el desarrollo de las distintas lneas de accin frente a la polica, la justicia, la recuperacin de zonas crticas y el conjunto de programas de convivencia. Independientemente de los nfasis de cada plan de gobierno, se mantuvieron los esfuerzos en estas reas y, quizs ms importante, se perfeccionaron de una administracin a otra las intervenciones. As, podra decirse que el caso de Bogot, ms que un modelo terminado ha sido un proceso de construccin que se gesta con la introduccin de nuevas reglas de juego para el manejo de la ciudad a principios de los noventa y se materializa con el lugar central que ocuparon los problemas de seguridad y convivencia en las agendas de M ockus y Pealosa. Hacia una interpretacin de la experiencia de seguridad en Bogot Una conclusin importante que se obtiene de slo mirar la evolucin histrica de los homicidios en la ciudad es que la tendencia ascendente iniciada a mediados de los ochenta se quebr en 1994, es decir un ao antes de que se arrancara con las intervenciones de M ockus y Pealosa. Esto hace que difcilmente se pueda asociar la reversin de la tendencia de los homicidios en Bogot con las acciones implementadas durante estas administraciones. Lo cierto es que la pregunta sobre las causas de esta reversin sigue an abierta. De cualquier manera, es muy factible que los esfuerzos locales llevados a cabo entre 1995 y 2003 ayudaron a que se mantuviera la tendencia decreciente de la violencia en la ciudad. Pero determinar la magnitud del impacto o las medidas que ms incidieron en este proceso no es fcil. Desafortunadamente, no hay informacin suficiente ni lneas de base para hacer evaluaciones precisas del efecto de las distintas medidas sobre la cada de los indicadores de crimen, para as determinar su eficiencia en trminos de costo-beneficio. En esto caen 7

sobre todo la mayora de las intervenciones de corte pedaggico en las que se utilizaron campaas y procesos de capacitacin, as como las acciones en materia de mecanismos alternativos para la solucin de conflictos y de prevencin de la violencia intrafamiliar. An as, tomando en cuenta alguna informacin disponible, es posible avanzar en una interpretacin quizs ms cauta de lo sucedido en Bogot, sobre todo en cuanto a los resultados frente a la reduccin de la violencia homicida. En el caso de las medidas de restriccin al horario de consumo de alcohol y al porte de armas de fuego los fines de semana y festivos, se encuentra el trabajo de Llorente, Nez y Rubio (2000), que busc determinar el efecto de estos controles sobre la tendencia de los homicidios de la ciudad. A partir de un anlisis de series de tiempo en el cual se incluyeron los datos semanales de homicidios en Bogot entre 1989-1999 y los perodos de vigencia de dichas medidas, se concluy que se haba sobredimensionado el impacto de las mismas.15 Segn las mediciones realizadas, estos controles tuvieron un efecto sobre el descenso de los homicidios en la ciudad que, en el mejor de los casos, sera del 8% para el control al alcohol y del 14% para la restriccin al porte de armas de fuego. Los resultados en el caso del control a las armas son comparables con los del estudio de Villaveces et. al. (2000) en el cual se utilizaron datos de Cali (1993-94) y Bogot (199596) y se encontr que en Cali durante los perodos de restriccin la tasa de homicidios se redujo en un 14% frente a los perodos de no restriccin, mientras que en Bogot la cada fue del 13%. Aunque esta evidencia resulta relevante, dista mucho de los resultados obtenidos en experimentos controlados como el famoso Kansas City Gun Experiment (Sherman, Rogan y Shaw 1995) -- segn lo contrasta el propio Sherman (2000) al analizar los resultados del estudio de Villaveces y su grupo. En este experimento despus de seis meses de aplicar estrictas medidas de restriccin al porte de armas de fuego ilegales en una zona especfica de la ciudad que presentaba altos ndices de criminalidad, se redujeron a cerca de la mitad los delitos cometidos con estas armas. A manera de control, se tom otro vecindario de la ciudad igualmente violento, en el cual no se supervis el porte ilegal de armas. A diferencia de la zona intervenida, en esta ltima no se observ ninguna variacin significativa en los ndices de violencia armada. Adicionalmente, en el mencionado estudio de Llorente, Nez y Rubio (2000), se hicieron ejercicios para estimar el impacto de los decomisos de armas de fuego realizados por la polica en la ciudad entre 1996 y 1999 y se hall que por cada arma adicional decomisada se daba una reduccin de apenas un sptimo de homicidio. 16 Este resultado sorprendente en la medida en que para ese entonces alrededor del 70% de los homicidios de la ciudad se cometan con arma de fuego, se podra explicar por el hecho de que los decomisos de estas armas se hicieron sin focalizar las zonas ms violentas de la ciudad, segn se observa al comparar la distribucin geogrfica de los homicidios y de los decomisos realizados por la polica en Bogot entre 1997 y 1999. Es posible que no se hicieran mayores esfuerzos por focalizar las intervenciones de este tipo dado el diagnstico predominante para ese entonces, segn el cual la violencia en Bogot se originada en problemas generalizados de convivencia -- en particular la

intolerancia ciudadana potenciada por factores de riesgo como el elevado consumo de alcohol, el porte indiscriminado de armas de fuego, la violencia intrafamiliar y el maltrato infantil (Acero et. al. 1998). Pero como lo demuestran estudios posteriores, este diagnstico no tom en cuenta tres aspectos notorios de la violencia homicida en la ciudad durante la segunda mitad de los noventa: 1) la alta concentracin de los homicidios en unos pocos focos y la persistencia en el tiempo de este patrn geogrfico, 2) el mayor nmero de muertes los aporta la violencia producto de ajustes de cuentas y de atracos que aquella asociada a agresiones en el hogar y a rias que al calor de los tragos culminan fatalmente, y 3) la convergencia geogrfica entre los focos de intensa violencia y la presencia de estructuras criminales asociadas a mercados ilegales y a actividades ilcitas y del bajo mundo (Llorente et. al. 2001, Formisano 2002). En lo que respecta a las recuperaciones de zonas crticas de la ciudad, se han observado en algunos casos dramticas reducciones en los atracos callejeros y en los homicidios, que coinciden con los perodos de intervencin. Es el caso de la Avenida Caracas donde se observ una reduccin entre 1999 y 2003 de ms del 60% en los homicidios y cercana al 100% en los atracos callejeros (Llorente y Rivas 2004: 33). De igual forma, en la zona del Cartucho entre 2000 y 2003, cayeron los homicidios y los atracos en ms del 70% (Ibid.). Pero en otros sitios del centro de la ciudad que tambin fueron objeto de intervenciones similares, no se dieron reducciones comparables en el crimen por razones que se desconocen. Adems, otro aspecto que resta por evaluar es si a partir de estas medidas se produjo o no algn tipo de relocalizacin del crimen. Otro elemento de las polticas de seguridad y convivencia implementadas en Bogot entre 1995 y 2003 que se ha intentado evaluar ha sido la prevencin de la violencia intrafamiliar. Los principales estudios disponibles (Rubiano et. al. 2003 y Alviar et. al. 2003) se han centrado en analizar el funcionamiento de las comisaras de familia y coinciden en sealar que su gestin ha sido relativamente efectiva segn la percepcin de los usuarios.17 Sin embargo, ambos estudios muestran tambin que subsisten serios retos respecto del tratamiento que le dan las comisaras a los casos de violencia contra las mujeres, indicando que la eficacia de las intervenciones, en particular de las conciliaciones, disminuye notablemente cuando se trata de este tipo de incidentes. Pese a la relevancia que pueden tener este tipo de evaluaciones para mostrar aspectos institucionales susceptibles de mejorar, hay que sealar que hasta el presente no se ha hecho un anlisis sobre el impacto de las comisaras en trminos de la prevencin de la violencia intrafamiliar ya que, para empezar, no existen datos que permitan saber si el fenmeno se ha incrementado o no en la ciudad. Lo nico que sabemos es que la solicitud por servicios de atencin ha crecido notablemente en los ltimos aos, pero ello simplemente puede obedecer a que tambin se aument la oferta de tales servicios en Bogot. Por otra parte, hasta hace muy poco se ha empezado a evaluar en Colombia el supuesto comnmente aceptado segn el cual este tipo de violencia tiene una incidencia directa sobre la que ocurre por fuera del hogar. Ya existe alguna evidencia que corrobora para el caso de Bogot el ries go que representa especficamente el maltrato infantil severo en el

trayecto que emprenden ciertos individuos durante su preadolescencia hacia el crimen y la violencia (Klevens et. al. 1997 y 2001; Llorente y Chaux 2004). Pero no slo no se sabe acerca de la labor de las comisaras de familia frente al maltrato infantil en Bogot, sino que adems es razonable esperar que una posible reduccin de este tipo de incidentes, en virtud de la actividad de estas entidades, y su efecto sobre la violencia en general sea observable en el mediano o mejor, el largo plazo. Finalmente, vale mencionar el estudio de Snchez, Espinosa y Rivas (2003) en el cual se analiza la cada del crimen en Bogot, usando datos de atraco callejero y de homicidios por localidades de la ciudad durante el perodo 1994-2002. 18 En ste se busc cuantificar la contribucin en la reduccin de estos delitos de distintas medidas adoptadas por las ltimas administraciones clasificndolas en cuatro categoras: 1) las zanahorias que son aquellas que afectan las condiciones socioeconmicas (incluye indicadores de gasto social, de necesidades bsicas insatisfechas y de desempleo); 2) el garrote que corresponde a iniciativas de disuasin e incapacitacin (tasas de capturas por delitos, decomisos de armas por homicidios y de policas por habitantes); 3) las zanahoriasgarrote que son las medidas que buscan incidir en comportamientos facilitadores de la violencia, para las cuales no se encontraron indicadores adecuados por lo cual se utiliz la tasa de muertes en accidentes de trnsito como una aproximacin aunque imperfecta y burda al cambio en la cultura ciudadana; 4) las medidas diseadas bajo la teora de ventanas rotas que incluyen indicadores como el control a la prostitucin y el gasto en la recuperacin de vas y en espacio pblico. La evidencia encontrada en este estudio muestra que los cuatro tipos de medidas explican en algn grado la reduccin en las tasas de homicidios y de atracos en Bogot durante los ltimos aos. Sin embargo, las medidas garrote explican esta reduccin en una mayor proporcin, en particular la tasa de capturas que para el caso de homicidio contribuy en un 53% de la cada y en un 76% para los atracos. Esta contribucin es seguida de lejos por la de las medidas de cultura ciudadana, las cuales segn las mediciones realizadas explican el 11% del descenso de los homicidios y el 12% de la cada de los atracos. Aunque estos resultados son consistentes con estudios sobre el caso de la cada del crimen en Nueva York (Corman y M ocan 2002), y pese al rigor con el cual se analizaron los datos disponibles, la ausencia de indicadores adecuados para las medidas orientadas al cambio de comportamientos ciudadanos, le resta contundencia a las conclusiones. Adems es importante matizar sus resultados a la hora de disear polticas pblicas en seguridad y convivencia. Si bien es claro que las medidas garrote han desempeado un papel central en la reduccin de los ndices de criminalidad en Bogot, su alcance en el mediano y largo plazo puede ser limitado. En este sentido resulta muy pertinente el debate planteado por Blumstein (2003), acerca de la efectividad del encarcelamiento y de sus funciones de disuasin e incapacitacin- como estrategia central utilizada en los Estados Unidos en las ltimas dos dcadas para controlar el crimen. Como lo muestra este autor, las medidas de mano dura como el encarcelamiento, si bien tiene efectos inmediatos en el caso de infractores violentos, ya que claramente los incapacita para acceder a otras vctimas, su impacto es bastante ms limitado cuando se

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trata de disuadir a delincuentes vinculados a mercados ilegales. Esto ltimo lo ilustra con el caso de los mercados de drogas ilcitas en los Estados Unidos y observa que el encarcelamiento de delincuentes asociados a estos mercados suele generar una mayor actividad de aquellos infractores que no son encarcelados, as como el reclutamiento de otros grupos, por lo general infractores ms jvenes y ms dispuestos al uso de la violencia precisamente ante el incremento de la amenaza disuasiva del encarcelamiento. El caso de Bogot es sin duda un buen ejemplo de la importancia que tiene el que se gestionen desde el nivel municipal polticas tendientes a mejorar las condiciones objetivas y subjetivas de seguridad de los ciudadanos. Tambin es un buen ejemplo de las mltiples iniciativas que a este nivel se pueden impulsar y construir de una administracin a otra. A la vez este caso muestra los grandes retos que hay en cuanto al diagnstico, a la focalizacin de acciones y a la evaluacin de impacto de las intervenciones. Pero ms all de las mediciones que nos indiquen qu acciones fueron ms o menos eficaces, parece fundamental que se hubiese priorizado en los planes de gobierno el tema de la seguridad ciudadana y de la defensa de la vida y que se hubiese mantenido en el tiempo un lideraz go en la materia que convocara y congregara a la ciudadana. Con el nuevo gobierno municipal (2004-2006) estos temas han perdido importancia en la agenda de la ciudad y ya empiezan a aparecer seales de alerta que auguran nuevos retos para la seguridad y la convivencia en Bogot.

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conjunto de sus iniciativas se orientaron hacia armonizar los sistemas reguladores bsicos de los individuos y la sociedad: la ley, la moral y la cultura. Ver Mockus 1994 y 2001. 8 En la p rctica, la restriccin al porte d e armas d e fuego s e aplic en Bogot entre 1995 y 2000 p ero d e manera intermitente debido a la oposicin del Ejrcito Nacion al, entidad que en Colombia tiene la potestad sobre los permisos de t enen cia y port e de armas d e fu ego sobre todo el pas. La hora zanahori a, por su parte, consisti en limitar el horario de venta d e bebid as alcohlicas en l a ciudad a la 1:00 a.m. Esta medida estuvo en vigo r desd e 1995 hasta 2002 cuando el p ropio Mockus, apoyndose en la disminucin sostenida de las muertes violentas en la ciudad, aplic lo que denomin la hora optimista con lo cual volvi a ampliar el horario de venta de alcohol hasta las 3:00 a.m. 9 La teora de las ventanas rotas, propuesta por los criminlogos estadounidenses Wilson y Kelling hace dos dcadas, pone de relieve el impacto del desord en social y del deterioro del entorno fsico en las percepciones y condi ciones de segu ridad de las comunidad es (Wilson y Kelling 1982, Skogan 1990, Kelling y Coles 1996). La cero tolerancia fue el desarrollo que se le dio a esta teora en la ciudad de Nueva York durante la dcad a de los noventa y consisti en volcar el control policivo hacia las infracciones menores con miras a prevenir la comisin de delitos ms graves. 10 Esta avenida se convirti en una d e las rutas prin cipales de Transmilenio que es el sistema d e transport e masivo que empez a construirs e durante las al caldas de Pealosa y la se como una solucin a la situacin crtica del transporte pblico en Bogot. 11 Esta zona, ubicada en el centro de la ciud ad, era p articularmente crtica por su alta concent racin d e homicidios. As por ejemplo, entre 1997 y 1999 p resent una t asa p romedio d e homicidios fu era de toda proporcin de 40 mil por 100 mil habitantes (Echanda 2000). 12 En Bogot al igual qu e en el resto del p as, la situacin de los sitios de reclusin era catica d e tiempo atrs. Las condiciones eran indignas, inadecuad as y totalmente insu ficientes. Ad ems, los espacios de retencin temporal de las estaciones de polica perm anec an hacinados. 13 En la Crcel Distrital son recluidos los individuos que cometen in fracciones meno res cuya pen a es inferior a 24 meses. A la UPJ son conducidas, por un perodo de mximo 36 horas, las personas capturadas en fl agran cia mientras se les define su situacin jurdica, as como los infractores de normas administrativas contenidas en los cdigos de polica y de trnsito. 14 Sobre el origen y desarrollo de los frent es locales de seguridad y del programa de polica comunitaria ver Llorente (2004). 15 En el caso del control al consumo de alcohol, habr a sido mejor incluir en las estimaciones indicadores sobre las variaciones temporales del consumo de estas bebidas en la ciud ad, pero no se encontr inform acin disponible para ello. 16 Esta medicin se logr a partir de un modelo economtrico sen cillo que buscaba h allar la elasticid ad homicidios:armas de fu ego decomisadas, es decir la cada porcentual en el nmero de homicidios generada por un porcent aje d e armas d ecomisad as por part e de la polica. Para las estimaciones s e utilizaron datos mensuales de homicidios y de d ecomisos de armas de fuego p ara el p erodo 1996-1999 en l as diecinu eve localidades de la ciudad. 17 Por ejemplo, a partir de una encuesta aplicada en Bogot a familias con violencia intrafamiliar, se obtuvo que el 34% consider que la intervencin de la comisara sirvi mucho, mientras que entre el 17% y el 26% de los entrevistados repo rt lo mismo con resp ecto a las accion es de otras instituciones pblicas d e la ciudad que tambin tienen responsabilidades en la materia (Rubiano et. al. 2003: 97). 18 Se utilizaron modelos d e econometr a esp acial p ara estimar las det erminantes d e la cada d e los homicidios y de los atracos en la ciudad. Adems, se realizaron ejercicios de d escomposicin para cuanti ficar la contribucin de las distintas variables explicativas en la dispersin de la tas a de homicidios y atracos entre las diferentes localidad es.

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