Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas Legislativas e Coalizes de Governo*

Marta Arretche Jonathan Rodden

uitos cientistas polticos concordariam com a famosa afirmao de Harold Lasswell (1936) de que o estudo da poltica freqentemente se resume a questes de distribuio: quem ganha o que, quando e por que. Quando o governo usa sua autoridade para taxar, gastar e regular, quem so os principais beneficirios? Um objeto emprico promissor para a anlise da questo levantada por Lasswell est no campo das transferncias fiscais, mais especificamente na anlise do impacto distributivo do gasto pblico sobre unidades geogrficas.

Esse tipo de anlise particularmente relevante para o estudo do federalismo brasileiro, descrito como historicamente soldado por coalizes cuidadosamente construdas entre e com as elites regionais (Camargo, 1993), alianas estas nas quais o gasto pblico ocupa um lugar

* Este artigo uma verso modificada do trabalho Legislative Bargaining and Distributive Politics in Brazil: An Empirical Approach, apresentado no Encontro Anual da American Political Science Association APSA, em Filadlfia, em agosto de 2003. Os autores agradecem os comentrios de Argelina Figueiredo, Maria Hermnia Tavares de Almeida, Fernando Limongi, David Samuels, Eduardo Marques, Celina Souza e Richard Locke. Para a produo deste artigo, agradecem ainda o apoio institucional da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo FAPESP, sob a forma de bolsa de ps-doutoramento para Marta Arretche no Massachusetts Institute of Technology MIT e o suporte financeiro do MIT viagem de Jonathan Rodden ao Brasil.

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 47, no 3, 2004, pp. 549 a 576.

549

Marta Arretche eJonathan Rodden

central (Affonso, 1995). A percepo dominante entre os cientistas polticos a de que as instituies polticas desenhadas a partir da Constituio de 1988 no alteraram essas caractersticas da federao brasileira (Almeida, 2001). A viso comum a de que elites poderosamente instaladas nos estados controlam recursos que lhes permitem cobrar um alto preo para que quaisquer mudanas no status quo sejam realizadas. O objetivo deste artigo trazer uma contribuio ao debate sobre como se governa o Brasil (Palermo, 2000), testando empiricamente hipteses da literatura sobre o funcionamento do federalismo brasileiro. O exame da distribuio regional de recursos fiscais permitir testar hipteses sobre estratgias eleitorais e legislativas dos governantes brasileiros. No campo das estratgias eleitorais, o artigo procura identificar os estados para os quais os lderes polticos preferencialmente destinam recursos. Uma destas estratgias, avessa a riscos, seria a de investir nas regies onde os lderes partidrios sabem que seu apoio j forte (Cox e McCubbins, 1986). Uma estratgia alternativa consistiria em eleger como distritos eleitorais preferenciais aqueles nos quais um nmero expressivo de eleitores indecisos poderia ser conquistado atravs de gastos localizados (Dixit e Londregan, 1996; Lindbeck e Weibull, 1987). Um limite dessas interpretaes seu suposto de que o partido do governo tem inteira autoridade sobre a agenda poltica. Conflitos entre os membros de uma coalizo de governo ou entre o Executivo e o Legislativo so ignorados. Em primeiro lugar, o prprio processo oramentrio pode constranger a autonomia do Executivo, ao conferir poder de veto ou emendas a comisses, lderes partidrios ou outros atores. Em segundo lugar, em vez de usar sua autoridade sobre o processo oramentrio para conquistar eleitores ou influenciar futuras eleies, o partido do governo pode ter preocupaes mais imediatas, tais como sobreviver ao voto de confiana ou aprovar uma dada legislao. Em outras palavras, quando a disciplina partidria relativamente fraca ou o governo se apia sobre uma coalizo, a necessidade de obter votos parlamentares pode ser superior ao interesse por premiar eleitores cativos ou conquistar os indecisos.

550

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

Comparativamente, os presidentes brasileiros tm grande poder sobre o processo de elaborao e execuo do oramento. A possibilidade do uso estratgico de recursos fiscais para premiar antigos eleitores ou conquistar novos , assim, uma hiptese plausvel de ser examinada, particularmente com relao a Fernando Henrique Cardoso, o primeiro presidente brasileiro a concorrer reeleio. Por outro lado, os presidentes brasileiros enfrentam a tarefa de obter aprovao legislativa em um parlamento com oito partidos efetivos, em que o partido do presidente usualmente controla menos de 20% das cadeiras, com a dificuldade adicional de que as emendas constitucionais tm sido um componente central na agenda dos governos, requerendo maiorias de dois teros para aprovao. Assim, as barganhas legislativas so um segundo componente central deste artigo. A idia de que os presidentes brasileiros trocam gastos localizados por apoio legislativo no nova. Entretanto, este trabalho contraria a viso de um mercado catico de votos legislativos em favor de uma viso de que h acordos de longo prazo e relativamente estveis entre o presidente e sua coalizo de sustentao legislativa (Figueiredo e Limongi, 1999). Apoiado nos trabalhos de Samuels (2000) e Abrucio (1998), este trabalho testa ainda o papel dos governadores de Estado nas barganhas legislativas e na poltica de distribuio de recursos fiscais. A primeira seo revisa abordagens tericas sobre a distribuio espacial de recursos e explora implicaes empricas para o caso brasileiro, dando especial ateno s estratgias eleitorais e legislativas dos lderes partidrios. A segunda, apresenta as hipteses de trabalho, bem como a metodologia empregada para a anlise emprica. A terceira apresenta os resultados do trabalho.

TEORIAS DE REDISTRIBUIO APLICADAS AO BRASIL

As teorias sobre a distribuio espacial de recursos fiscais evoluram lentamente a partir da tradio da Economia do Bem-Estar. A literatura tradicional sobre federalismo fiscal concebia o governo central como um ditador benevolente, que opera transferncias de modo a internalizar externalidades entre as jurisdies (Musgrave, 1959; Oates, 1972). Um outro enfoque de anlise sobre o problema da redistribuio nos Estados modernos ver o governo central no como um ator individual benevolente, mas como uma arena pela qual prefern-

551

Marta Arretche eJonathan Rodden

cias so transformadas em polticas. Um exemplo clssico dessa abordagem o trabalho de Meltzer e Richard (1981), os quais afirmam que os pobres so capazes de extrair transferncias dos ricos por meio do processo democrtico. Uma outra abordagem da redistribuio considera que esta o resultado da deciso de indivduos ricos e altrustas que preferem ajudar os pobres (Becker, 1974; Coate, 1995). De acordo com esta viso, seria de se esperar que, dada a elevada desigualdade na distribuio da renda entre as regies brasileiras, a distribuio de recursos fiscais operasse em favor das regies relativamente mais pobres. Nessas teorias, contudo, a poltica e as instituies esto completamente ausentes. Nenhum observador atento da vida poltica e da poltica fiscal brasileiras concordaria com a afirmativa de que o governo central pode ser descrito como um dspota benevolente ou um conjunto vazio atravs do qual o eleitor mdio expressa suas preferncias. Alguns formuladores de polticas podem de fato ser motivados pelo desejo de internalizar externalidades ou mesmo por altrusticas preocupaes com os mais pobres. Ainda assim, esse ator ser constrangido pelo contexto poltico em que est obrigado a atuar. Para viabilizar sua agenda poltica, ter de reunir maiorias legislativas, manter-se no cargo e sobreviver politicamente. Assim, esse artigo adota a suposio de que o interesse por conquistar cargos, permanecer no poder, controlar o executivo ou integrar coalizes legislativas majoritrias um objetivo central dos atores polticos. De acordo com esta viso, a distribuio de transferncias intergovernamentais pode ser uma ferramenta extremamente valiosa no apenas para atingir objetivos de poltica, mas tambm para premiar antigos e persuadir novos colaboradores, bem como construir e manter coalizes majoritrias no parlamento. Levando em conta a influncia das instituies polticas sobre o processo decisrio, este artigo assume que dois pases com idnticas estruturas de distribuio da renda podem apresentar padres inteiramente distintos de redistribuio fiscal se as regras que estruturam os processos legislativo e eleitoral forem diferentes. O Processo de Distribuio de Recursos: Oramento e Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS Para a anlise poltica da distribuio de recursos fiscais, importante identificar os principais atores e seus constrangimentos institucio-

552

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

nais. O mais importante ator no processo oramentrio brasileiro o presidente. Comparado com outros sistemas presidencialistas, o sistema brasileiro confere grande autoridade legislativa e oramentria ao presidente (Figueiredo e Limongi, 1999), mas o papel dos lderes partidrios no processo oramentrio tambm central (idem; Souza, 2003). O processo inicia-se com a apresentao da proposta oramentria ao Congresso, que passa ento a ser examinada pela Comisso Mista do Oramento CMO, composta por membros do Senado e da Cmara dos Deputados1. A composio partidria da CMO e de suas subcomisses proporcional distribuio partidria das cadeiras nas duas Casas. Os lderes partidrios desempenham um importante papel nesse processo, devido sua autoridade para indicar os membros de seus prprios partidos que integraro a Comisso, as subcomisses e as relatorias. O cargo mais importante o de relator geral que sempre um parlamentar-chave na coalizo de apoio ao presidente , que desempenha o papel de negociar emendas ao oramento entre os lderes partidrios e o presidente. Os estudos sobre as polticas de distribuio de recursos governamentais no Brasil concentram-se no processo de proposio de emendas ao oramento. As emendas podem ser apresentadas por parlamentares individuais, bancadas estaduais, bancadas regionais ou comisses. A viso clssica sobre o processo de barganha legislativa no Brasil destaca a apresentao de emendas ao oramento como uma estratgia de parlamentares individuais para conseguir projetos para seus distritos eleitorais (Ames, 1995). Na verdade, mudanas nas regras de proposio das emendas a partir de 1995 criaram fortes incentivos para que estas sejam apresentadas coletivamente, particularmente pelas bancadas estaduais em detrimento das estratgias individualistas (Figueiredo e Limongi, 2002; Souza, 2003)2. Alm desses incentivos, o sucesso de um parlamentar na aprovao de emendas individuais depende de negociaes com os lderes partidrios e os relatores para obter aprovao nas comisses. A apresentao de emendas apenas o incio do processo. Mesmo depois de aprovadas, o presidente tem inteira autoridade sobre sua execuo. No primeiro governo Fernando Henrique, pouco mais da metade das emendas aprovadas foi executada (Figueiredo e Limongi, 2002). O presidente tem ainda autoridade sobre o timing de liberao

553

Marta Arretche eJonathan Rodden

dos recursos, isto , a data em que as emendas aprovadas sero efetivamente executadas. Finalmente, embora raramente empregado, o presidente tem poder de veto sobre as emendas aprovadas (Souza, 2003). Em suma, o processo oramentrio comea e termina sob a autoridade do presidente; os lderes partidrios tm grande controle sobre a indicao de cargos estratgicos na formulao do oramento, e estratgias individuais de insero de emendas de carter particularista tm tido seu espao crescentemente reduzido. O Executivo federal tambm tem grande autoridade sobre a distribuio dos emprstimos do FGTS, recurso extra-oramentrio cuja poltica de distribuio tambm ser examinada neste artigo. O processo inicia-se com a avaliao pela Caixa Econmica Federal CEF da capacidade de endividamento de cada instituio que queira solicitar um emprstimo. Nessa etapa, a CEF tem poder de veto sobre a aprovao do projeto. Em seguida, instncias colegiadas estaduais tm autoridade para definir as reas prioritrias de alocao dos emprstimos dentro de cada unidade federativa, com base em um oramento anual. Os critrios de alocao de recursos de tais instncias estaduais so definidos pelo ministrio encarregado da gesto da poltica habitacional e urbana e pelo Conselho Curador do FGTS, rgo federal em que governos estaduais e municipais no tm representao. O ministrio tem ainda autoridade para avaliar a qualidade tcnica do projeto aprovado, acelerando ou retardando o processo de liberao dos recursos. A CEF tem ainda grande autoridade sobre o timing da liberao dos recursos. Finalmente, caso a arrecadao do FGTS no se comporte de acordo com o previsto quando da elaborao dos oramentos estaduais, a liberao de recursos aprovados pode ser postergada para o ano seguinte. Conquistando votos para as eleies presidenciais A descrio acima sugere que h espao na formulao e execuo do oramento e na distribuio dos recursos do FGTS para que os presidentes brasileiros usem estes recursos para conquistar eleitores. Duas interpretaes da literatura podem ser teis para analisar esse fenmeno. Cox e McCubbins (1986) sugerem que governantes avessos a riscos tendero a investir nas regies das quais receberam apoio nas eleies mais recentes. Uma explicao alternativa sustenta que esta estratgia desperdiaria recursos valiosos em distritos eleitorais

554

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

j cativos. Uma estratgia mais eficiente seria destinar recursos para aqueles distritos em que os resultados das prximas eleies seriam mais incertos, onde os eleitores estejam eventualmente divididos. Mais explicitamente, Dixit e Londregan (1996) argumentam que o partido que controla o governo central escolheria destinar recursos para os distritos em que um grupo relativamente grande de eleitores indecisos e com frgil identidade ideolgica seria mobilizado eleitoralmente por meio de gastos localizados. O mais bvio problema para o emprego dessas teorias no caso brasileiro reside no fato de que at 1998 os presidentes no podiam concorrer reeleio. Entretanto, plausvel supor que os presidentes no poder tenham tentado favorecer a eleio dos candidatos de seus prprios partidos. Uma segunda cautela deve levar em conta que estas teorias assumem explcita ou implicitamente regras eleitorais em que o vencedor leva tudo. Por exemplo, nas eleies presidenciais norte-americanas, faz sentido mirar um distrito-chave, como a Flrida, para a composio do colgio eleitoral (Strmberg, 2001). No caso do Brasil, os votos de todos os eleitores so igualmente vlidos. Nesse caso, pode no fazer tanto sentido concentrar recursos em um estado-piv, mas favorecer o gasto em estados ou regies com maior nmero de eleitores. A despeito dessas hesitaes, essas duas hipteses sero testadas empiricamente neste trabalho. Conquistando votos no Parlamento Os presidentes brasileiros enfrentam uma complexa tarefa para construir suas coalizes de sustentao parlamentar nas duas Cmaras. O sistema partidrio brasileiro altamente fragmentado (Kinzo, 1993; Nicolau, 1996). As coalizes eleitorais so freqentemente diferentes das coalizes de governo. As regras eleitorais no criam incentivos para que os parlamentares dem suporte agenda legislativa do presidente, porque seus mandatos no so mutuamente dependentes. Os parlamentares tm fortes incentivos para conseguir que os gastos governamentais se dirijam para as suas regies de origem. De acordo com a literatura, a tarefa seria dificultada pela fragmentao poltica derivada do federalismo. Os governadores de estado so importantes jogadores na construo das coalizes eleitorais. Estu-

555

Marta Arretche eJonathan Rodden

dos empricos sugerem que os candidatos a postos eletivos no nvel federal dependem do apoio dos governadores, que tm um papel relevante na montagem das listas eleitorais (Samuels, 2000). Portanto, os governadores teriam mecanismos de controle sobre a sobrevivncia eleitoral dos parlamentares particularmente no Senado , dificultando os esforos dos presidentes para construir coalizes de sustentao parlamentar (Mainwaring, 1997; Abrucio, 1998). A prpria unidade do Executivo federal seria ameaada pela lealdade dos ministros s suas regies de origem em detrimento da lealdade agenda legislativa do presidente (Ames, 2001). Essas dificuldades para a construo de coalizes de governo seriam as responsveis por diversos dos problemas brasileiros, que vo do desequilbrio fiscal, dficit pblico, inflao (Dillinger e Webb, 1999) estagnao econmica (Lopes, 1996), passando pela paralisia decisria (Ames, 2001). Entretanto, os presidentes brasileiros, de Sarney a Lula, tm governado sob o presidencialismo de coalizo (Figueiredo e Limongi, 1999) e no encontraram barreiras intransponveis ao cumprimento de sua agenda, mesmo em questes que contrariam os interesses imediatos de governadores de Estado, a includo o grau mais exigente de sucesso parlamentar que a aprovao de emendas constitucionais (Arretche, 2002; Melo, 2002). Os presidentes brasileiros tm de fato grande autoridade sobre uma srie de programas associados a transferncias fiscais e fortes incentivos para trocar gastos federais por votos legislativos. Trata-se de saber como eles tm construdo suas coalizes de sustentao parlamentar. Acordos aleatrios caso a caso A interpretao que sugere que as maiorias legislativas so construdas a cada votao parlamentar considera, de um lado, um presidente que deseja usar um conjunto limitado de recursos para comprar votos em uma variedade de tramitaes legislativas durante seu mandato e, de outro lado, parlamentares que desejam se reeleger distribuindo benefcios a seus distritos eleitorais. Pode ser racional para um presidente construir diferentes coalizes majoritrias para a aprovao de diferentes projetos de lei. Nessa situao, cada votao engendraria um mercado de votos parlamentares e, portanto, as relaes do presidente com o parlamento pautariam-se por acordos aleatrios. Em

556

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

face da tarefa de alocar limitados recursos a regies especficas, o presidente poderia identificar as preferncias e os pontos fracos de cada parlamentar com relao a cada projeto de lei e mirar aqueles parlamentares cuja indiferena em relao ao resultado da votao em questo os tornaria dispostos a serem comprados. Se preferncias e pontos fracos variam de acordo com o assunto em pauta, os presidentes fariam melhor uso de seus recursos construindo as coalizes menos caras para cada projeto sob tramitao legislativa. Para construir a coalizo menos cara neste mtodo do caso a caso, o presidente deveria comprar o nmero mnimo de parlamentares necessrio para obter vitria nas votaes. A compra de parlamentares em nmero superior ao necessrio aprovao da lei em questo significaria desperdiar preciosos recursos que precisariam ser preservados para batalhas futuras. Todos os distritos eleitorais poderiam vir a ser beneficiados caso tivessem o mesmo nmero de votos, isto , igual poder de barganha no mercado de compra de votos parlamentares. Entretanto, as bancadas estaduais podem ser de tamanho diferente, de acordo com as leis eleitorais que definem as regras de distribuio das cadeiras por estados. No caso brasileiro, os estados menores so sobre-representados nas duas Casas federais. Na estratgia de poupar limitados recursos de uso discricionrio, o presidente buscaria os votos parlamentares que podem ser comprados por mais baixo preo. Assim, os representantes dos estados menores poderiam tornar-se particularmente atraentes no mercado de votos parlamentares, dado que seus votos seriam menos caros. Se isto for verdade, poder-se-ia esperar que os estados menores, sobre-representados, acabariam por obter um valor per capita maior na distribuio das transferncias fiscais. Contratos de longo prazo A estratgia de construir maiorias legislativas a cada votao parlamentar pode ter custos proibitivos, sobretudo os que envolvem reunir informao e organizar diferentes grupos parlamentares para a compra de votos (Weingast e Marshall, 1988). Alm disto, a no-simultaneidade das aes pode dificultar significativamente a manuteno dos compromissos. Os recursos no podem ser liberados no mesmo momento em que ocorrem as votaes; assim, o primeiro a

557

Marta Arretche eJonathan Rodden

cumprir sua parte no acordo pode temer que o segundo no venha a honrar o compromisso assumido3. Esses problemas engendrariam incentivos para que sejam criadas estruturas de negociao que vo alm do tratamento caso a caso. Nos EUA, por exemplo, o sistema de comisses desempenha esse papel. No Brasil, essa estrutura pode ser a coalizo legislativa. Ao invs de firmar acordos aleatoriamente, o presidente pode estabelecer compromissos de longo prazo no incio de seu mandato, premiando os membros de sua coalizo de sustentao parlamentar com um fluxo regular de recursos. Entretanto, essa estratgia pode apresentar problemas. Em primeiro lugar, em uma legislatura grande, pode ser difcil para o presidente supervisionar diretamente um grande nmero de desembolsos. Alm disso, a construo de uma coalizo parlamentar no elimina o problema da no-simultaneidade. Para resolver este problema, o presidente pode delegar a tarefa de distribuio de recursos aos seus ministros, oferecendo-lhes autonomia. Os ministros agiriam, assim, como intermedirios na troca de votos por transferncias (Ames, 2001). O presidente distribui quotas de recursos entre seus ministros, na expectativa de que estes as utilizem nas negociaes com os lderes partidrios e parlamentares de modo a assegurar uma oferta estvel de votos4. Esse arranjo no seria prefervel somente para o presidente, mas tambm para os parlamentares os quais estariam, acima de tudo, garantindo recursos para seus prprios distritos. A capacidade de firmar compromissos de longo prazo que garantam recursos para suas bases eleitorais pode ser vista como superior a um imprevisvel mercado aleatrio de votos no qual tais recursos no estariam garantidos. De acordo com essa linha de interpretao, os partidos tm incentivos para permanecer na coalizo de governo porque seus membros so premiados com recursos polticos sobre os quais o presidente tem grande autoridade, assim como parlamentares tm incentivos para migrar para os partidos da coalizo, caso as regras partidrias o permitam5. Alternativamente, ou talvez adicionalmente aos ministros e lderes partidrios, os presidentes podem usar os governadores como intermedirios. Dado que estes jogam um importante papel na sobrevi-

558

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

vncia eleitoral dos parlamentares, podem ter instrumentos que lhes permitam influenciar o comportamento parlamentar, tornando-se, assim, teis ao presidente (Samuels, 2000). O presidente pode delegar recursos federais aos governadores de sua prpria coalizo, e estes por sua vez distribuem esses recursos aos parlamentares cujos votos so necessrios. As anlises mais recentes sugerem um conflito entre a interpretao centrada no poder dos lderes partidrios (Figueiredo e Limongi, 1999) e a viso centrada na supremacia dos governadores (Samuels, 2000). Entretanto, Carey e Reinhardt (2003) afirmam que estas no so mutuamente exclusivas, e que de fato governadores tendem a competir com os lderes partidrios como intermedirios entre o presidente e os parlamentares, bem como influir nas decises legislativas. Uma contribuio do trabalho em questo consiste em testar empiricamente essas duas possibilidades. Hipteses Diversas teorias do federalismo fiscal prevem que as transferncias intergovernamentais tendero no longo prazo a beneficiar os estados mais pobres. Uma outra perspectiva sugere que os presidentes podem usar as transferncias intergovernamentais para conquistar eleitores e vencer as eleies, ou conquistar parlamentares e construir coalizes legislativas vitoriosas. A estratgia de conquistar eleitores pode tanto mirar regies onde o partido do presidente j muito forte quanto regies em que o presidente no recebeu a maioria dos votos na ltima eleio, mas que contam com um grande contingente de eleitores. A estratgia de conquista de votos parlamentares pode ser tanto de firmar compromissos caso a caso ou de longo prazo. Na primeira estratgia, todas as coalizes so igualmente provveis de serem formadas. Disciplina partidria, ideologia ou vnculos regionais no so importantes para que os acordos sejam firmados. Se esta viso estiver correta, partidos ou coalizes no tero um impacto importante na distribuio das transferncias, mas estados pequenos, sobre-representados nas cmaras federais tendero a receber maiores valores per capita. Se a interpretao centrada nos compromissos de longo prazo estiver correta, pode-se esperar que distritos controlados pelos partidos ou pelos governadores pertencentes coalizo do pre-

559

Marta Arretche eJonathan Rodden

sidente recebero montantes per capita mais elevados. Neste caso, o objetivo no seria de comprar a coalizo vitoriosa mais barata, mas de conservar uma coalizo de governo. Anlise Emprica Esta seo tenta estimar a influncia das polticas eleitoral e legislativa na distribuio de transferncias intergovernamentais. Do melhor de nosso conhecimento, este o primeiro esforo analtico nesta direo. Ames (2001) analisou as propostas de emendas ao oramento, embora freqentemente menos da metade destas sejam executadas. Figueiredo e Limongi (2002) e Pereira e Mueller (2002) examinaram os itens executados do oramento de investimentos de Fernando Henrique Cardoso e mostraram que os parlamentares da coalizo do presidente tm maior probabilidade de ter suas emendas aprovadas e executadas. O foco analtico desses estudos, contudo, era o processo oramentrio e os desembolsos analisados que representam menos que 5% do oramento total. Pensamos que examinar as transferncias intergovernamentais efetivamente executadas uma forma mais adequada de analisar as implicaes da poltica sobre a distribuio espacial de recursos em uma federao. Dado que todos os argumentos tericos acima supem uma razovel dose de autoridade do presidente, necessrio examinar transferncias cuja natureza permita testar o uso dessa autoridade. Os efeitos polticos que pretendemos analisar so mais discernveis com transferncias discricionrias do que automticas ou constitucionais6. assim til distinguir as transferncias totais (incluindo as constitucionais) daquelas sobre cuja distribuio o Executivo federal tem algum grau de discricionariedade. Assim, coletamos informaes anualizadas sobre trs tipos de fluxo de transferncias federais: emprstimos do FGTS (de 1995 a 1998)7; transferncias voluntrias para estados e municpios (de 1996 a 2000)8 e todas as transferncias (distinguindo as constitucionais das no constitucionais (1991-2000)9. Para facilitar as comparaes, os valores absolutos foram corrigidos pela populao e deflacionados; todos os clculos foram feitos em Reais per capita de 1995, tomando os estados como unidade de anlise10. Diversas variveis foram criadas para avaliar a possibilidade de uso estratgico das transferncias discricionrias pelo presidente. Para

560

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

testar a hiptese de que as transferncias foram usadas com objetivos eleitorais, simplesmente empregamos uma varivel dummy para os anos eleitorais e, alm disso, calculamos o nmero total de votos recebidos pelo presidente eleito em cada estado na eleio mais recente. Caso o presidente tenha premiado o apoio recebido, deveramos encontrar maiores montantes per capita de transferncias para aqueles estados em que este obteve maior votao. Para testar a hiptese contrria, de que a estratgia dos presidentes tenha sido de conquistar os estados divididos, calculamos a diferena entre os dois candidatos mais votados em cada estado na ltima eleio presidencial, esperando encontrar um coeficiente negativo nas correlaes11. Em terceiro lugar, para testar a hiptese de que os estados mais favorecidos so aqueles que contam com maior nmero de eleitores, calculamos a participao efetiva nas eleies presidenciais mais recentes. Para testar a hiptese de que os estados menores sobre-representados so os mais beneficiados pelas transferncias federais, foi calculado o nmero de cadeiras por milho de habitantes de cada estado, na Cmara dos Deputados e no Senado. Como estas so altamente correlacionadas, usamos a mdia das duas Casas, em vez de coloc-las separadamente nas regresses. A mdia das duas Cmaras varia entre cerca de 1 para So Paulo e 35 para Roraima. Para testar a hiptese de que o pertencimento ao partido da coalizo de sustentao do presidente favorece o acesso s transferncias federais, calculamos o nmero de deputados em cada estado que pertencem coalizo de sustentao do presidente em relao ao total de cadeiras legislativas, separadamente para a Cmara dos Deputados e o Senado. Novamente, dado que os poderes legislativos das duas Casas so bastante semelhantes no processo legislativo, calculamos a mdia das duas Casas. Essas medidas nos permitiram medir a importncia de cada estado na coalizo de sustentao parlamentar do presidente. Essas variam entre cerca de 0,001 para Gois no incio dos anos 90 e cerca de 0,05 para Minas Gerais no primeiro governo Fernando Henrique. possvel que os efeitos da sobre-representao e pertencimento coalizo do presidente sejam interativos antes que aditivos. Isto , os estados menores podem ser parceiros mais atraentes quando o presidente forma sua coalizo de governo. O valor de ter um nmero de cadeiras legislativas per capita pode ser fortalecido quando estas cadei-

561

Marta Arretche eJonathan Rodden

ras so parte da coalizo de governo. Assim, inclumos um termo de interao dessas duas variveis. Para testar a hiptese de que os governadores da coalizo do presidente operam como intermedirios entre este e as bancadas parlamentares dos estados, simplesmente construmos uma varivel dummy atribuindo valor um se o governador era membro da coalizo de governo e valor zero no caso de no-pertencimento, bem como uma varivel dummy separada para os governadores que pertencem ao mesmo partido do presidente. Se essa hiptese se confirmar, os estados governados por aliados do presidente devem receber mais recursos per capita que os demais. Finalmente, consideramos necessrio testar as proposies das teorias que prevem resultados redistributivos em direo s regies mais pobres. Seja por motivos altrusticos, seja pelo poder eleitoral dos pobres, as transferncias so em grande parte apresentadas como tendo entre seus objetivos a finalidade de redistribuir recursos para as regies mais necessitadas. A mais importante varivel de controle o log do Produto Interno Bruto PIB per capita estadual. O coeficiente deve ser negativo se o governo central empregar as transferncias para redistribuir renda s regies mais pobres. Inclumos ainda uma bateria de variveis demogrficas de controle, tais como pobreza, analfabetismo, urbanizao, bem como o ndice de Desenvolvimento Humano IDH estadual. Esses dados, entretanto, no variam significativamente ao longo do tempo; assim, foram deixados de fora dos modelos de sries temporais cross-section. Finalmente, inclumos a populao dos estados e uma varivel dummy para os anos de eleies presidenciais12. Resultados Transferncias constitucionais e no constitucionais A Tabela 1 apresenta os resultados para o total das transferncias: constitucionais e no constitucionais. Nos Modelos 1 e 2, a varivel dependente o total de transferncias per capita (incluindo as constitucionais); nos Modelos 3 e 4, esta o total de transferncias sobre as quais h algum grau de discricionariedade do Executivo federal (isto , total das transferncias transferncias constitucionais). Os Mode-

562

Tabela 1 Determinantes de Transferncias Per Capita, Estados Brasileiros 1991-2000 Log Total de Transferncias Per Capita Modelo 1 0,08 -0,17 0,02 0,77 0,18 5,15 2,31 -0,05 -0,08 0,02 0,05 2,53 0,95 27 10 (1,10)** (0,04) 0,05 2,60 (0,07) 0,05 (0,16) -0,07 (0,04) -0,03 (1,09)** (0,03) (0,17) (0,06) (0,04) (1,11)** 0,96 27 10 -0,19 0,92 -0,37 2,08 -22,26 0,73 27 10 (0,16) (0,84) (0,16)** (0,46)*** (6,57) (1,82)*** -0,71 (2,65) (0,03)*** 0,16 (0,04)*** 0,64 17,22 (0,54) 0,57 (0,54) 6,09 (0,03) 0,01 (0,03) 0,18 (0,12) -0,19 (0,12) -1,13 (0,13) 0,06 0,12 0,17 (0,12) (0,44) *** (2,41) ** (0,16)*** (9,77)** Modelo 2 Modelo 3 Log Total de Transferncias Discricionrias Per Capita Modelo 4 0,1726734 -1,173246 5,686657 0,568814 4,060514 5,077266 -0,1440709 0,9356321 -0,3022837 1,984511 -22,14 0,74 27 10 (0,12) (0,44)*** (0,06)*** (2,55)** (0,18)*** (9,50) (3,93) (0,16) (0,86) (0,16)* (0,49)*** 6,66***

Log Var. dep.

Margem de vitria eleitoral na ltima eleio

Votos para presidente na ltima eleio

(0,06) *** 0,1732649

Taxa efetiva de participao

Cadeiras por milho hab. (mdia das duas Casas)

Cadeiras na coalizo/total cadeiras legisl. (mdia duas Casas)

Interao

Gov. na coalizo do presidente

Log PIB per capita

Populao (milhes)

Ano eleio presidencial

Constante

r2 Nmero de estados

Nmero de anos

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganha...

563

Nota: Coeficientes para unidades fixas e efeito anual no registrado. Desvios padres entre parnteses. * significativo a 10%; ** significativo a 5%; *** significativo a 1%.

Marta Arretche eJonathan Rodden

los 1 e 3 no incluem o termo de interao, ao passo que os modelos 2 e 4 o incluem. O primeiro grupo de variveis independentes examina as teorias rivais de conquista de eleitores em eleies presidenciais. Esses coeficientes no so significativamente diferentes de zero nos dois primeiros modelos, mas os resultados dos modelos 3 e 4 so interessantes. A diferena dos votos recebidos pelos dois candidatos mais votados tem um efeito negativo sobre as transferncias no constitucionais. Mantidas todas as mdias das variveis, cada desvio padro a menos na margem de vitria est associado a um ganho per capita de R$ 7 nas transferncias no constitucionais. O coeficiente seguinte de vitria do presidente na ltima eleio sugere que, outros valores mantidos iguais, os estados que deram mais votos ao presidente na eleio mais recente receberam maiores montantes de transferncias no constitucionais per capita. Cada desvio padro a mais em votos para o presidente est associado a um acrscimo de R$ 17 nas transferncias no constitucionais. Do mesmo modo, estados com maiores taxas de participao eleitoral (isto , com maior nmero absoluto de eleitores) receberam maiores transferncias no constitucionais per capita. Entretanto, um plot residual revela que esse resultado fortemente influenciado por Tocantins. Quando este estado retirado, o coeficiente no mais significativamente distinto de zero. O fato de que os coeficientes so significativos tanto para a margem de vitria eleitoral quanto para a vitria do presidente requer explicaes adicionais. Assim, testamos a influncia de outliers e examinamos a estabilidade dos coeficientes ao longo do tempo. Descobrimos que ambos os coeficientes so puxados pelo perodo de Fernando Henrique Cardoso, no sendo significativos at 1995. Este resultado indicaria que a motivao da reeleio plausvel somente para Fernando Henrique explicaria a redistribuio estratgica de recursos discricionrios. Entretanto, permanece o problema de que os resultados favorecem ambas as teorias de favorecimento aos distritos cativos e de conquista por distritos indecisos. A insero de um termo de interao (margem x votos para o presidente) no Modelo 4 ajuda a resolver a questo. A interao e seus componentes so significativos conjunta-

564

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

mente. O coeficiente condicional para voto no presidente isto , estado em que o presidente eleito foi o mais votado na ltima eleio significativo e eleva-se lentamente com a margem de vitria isto , a distncia em relao ao segundo candidato mais votado. Entretanto, o coeficiente para margem de vitria s negativo nos estados em que o presidente obteve menos do que um milho de votos; e mesmo nestes, o coeficiente no estatisticamente significativo para toda a amostra. Quando o presidente recebeu mais do que 1 milho de votos, o coeficiente condicional para margem de vitria torna-se na verdade positivo; e significativo quando o nmero de votos passa de 2 milhes13. Assim para os estados maiores, o efeito da margem de vitria positivo; e o presidente ganhou as eleies nestes estados em 90% dos casos (a maior margem de vitria foi a sua prpria). Tudo indica que Fernando Henrique Cardoso premiou os estados nos quais foi o vitorioso na ltima eleio. Com relao s variveis que explicariam a estratgia dos presidentes com relao ao parlamento, a representao per capita nas duas Casas legislativas tem um efeito sobre a redistribuio. No Modelo 1, cada desvio padro a mais na representao per capita de So Paulo a Tocantins representa um acrscimo de R$ 265 per capita no total das transferncias de cada estado. Esses resultados no so puxados exclusivamente pelos estados menores o coeficiente praticamente o mesmo se retiramos Roraima, Amap e Acre e a relao razoavelmente linear. Observe-se, entretanto, que o efeito da sobre-representao mais de trs vezes maior para as transferncias n o c o n s t i t u c i o n a i s ( M o d e l o 3 ) . A s s i m , o e f e i t o d a s obre-representao no meramente um artefato das regras que regem as transferncias constitucionais. Ele parece emergir do poder de barganha dos estados menores. O coeficiente seguinte percentual de cadeiras na coalizo de governo indica, alm disso, que as barganhas no so aleatrias, negociadas caso a caso. De todas as variveis independentes testadas, o pertencimento coalizo de governo do presidente apresenta os mais elevados ndices de correlao. Os estados com maior representao na coalizo de sustentao legislativa do presidente recebem maiores montantes de transferncias per capita. Cada desvio padro a mais na representao do estado na coalizo do presidente (por exemplo, Rio Grande do Norte passando de sete para oito cadeiras na Cmara dos Deputados e de dois para trs senadores na coalizo de governo de-

565

Marta Arretche eJonathan Rodden

pois de 1994) est associado a um ganho de R$ 10 per capita no total das transferncias de cada estado. Se o presidente troca transferncias por votos legislativos, ele parece faz-lo mais freqentemente com os deputados e senadores de sua prpria coalizo. Testes adicionais revelaram-nos que o efeito de pertencimento coalizo sobre as transf e r n c i a s n o c o n s t i t u c i o n a i s p e r c a p i t a c r e s c e c o m a s obre-representao para toda a amostra, embora com decrescente preciso para os estados maiores. Em outras palavras, os benefcios de pertencer coalizo de sustentao legislativa do presidente so maiores para os estados menores, sobre-representados. O coeficiente seguinte pertencimento do governador coalizo de governo no significativo em nenhuma estimativa. Mesmo o pertencimento do governador ao partido do presidente no obteve nenhuma correlao significativa. Esta constatao no suficiente para rejeitar a viso de que os governadores agem como intermedirios entre o parlamento e o presidente ou de que tm um papel importante nas relaes federativas, mas todas as variveis mantidas iguais, os estados controlados por governadores que fazem parte do partido ou da coalizo de governo do presidente no recebem mais transferncias per capita do que aqueles controlados pelos partidos de oposio. Passemos s variveis de controle. Enquanto os anos eleitorais no tm qualquer impacto sobre as transferncias constitucionais, os Modelos 3 e 4 revelam que as transferncias no constitucionais so bem mais elevadas nestes anos. O Modelo 4 indica que a mdia destas transferncias salta para R$ 100 per capita em anos eleitorais14. Examinemos agora a veracidade dos freqentes argumentos acerca do carter redistributivo das transferncias intergovernamentais. Neste caso, o PIB per capita estadual a varivel de controle mais importante. Observe-se que esta nem sequer se aproxima de algum nvel de significncia em nenhum dos modelos apresentados na Tabela 1. O total das transferncias (constitucionais + no constitucionais) no favorece os estados mais pobres, e o coeficiente para as transferncias no constitucionais , na verdade, positivo, isto , quanto mais pobre o estado, menos ele recebe. Testes adicionais revelaram-nos que, no longo prazo, crescentes nveis de riqueza esto associados a maior volume de transferncias.

566

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

Um por cento de acrscimo no PIB per capita est associado a 0,65% de acrscimo no total de transferncias per capita e mais de 2% de acrscimo nas transferncias no constitucionais. Entretanto, o coeficiente negativo com relao s transferncias constitucionais. Em suma, estas de fato se destinam aos estados mais pobres; mas a distribuio de transferncias discricionrias no se pauta por critrios de necessidade. Transferncias voluntrias A Tabela 2 apresenta os resultados para as transferncias voluntrias no perodo 1996-2000 excluindo o Distrito Federal e confirmam com maior preciso os resultados encontrados com relao s transferncias totais e no constitucionais para o perodo 1991-2000. Nossa varivel dependente aqui se refere a desembolsos efetivamente executados de recursos com maior possibilidade de uso discricionrio, em um perodo que cobre parte dos dois mandatos do presidente Fernando Henrique.
Tabela 2 Determinantes das Transferncias Voluntrias Per Capita 1996-2000 Votos para presidente na ltima eleio Taxa de participao efetiva Cadeiras por milho de habitantes (mdia duas Casas) Cadeiras na coalizo/total de cadeiras leg.(mdia duas Casas) Governo na coalizo do presidente Log PIB per capita Ano eleio presidencial Populao (milhes) Constante 0,194 -0,146 0,063 6,285 0,035 -0,254 0,659 -0,095 5,508 (0,048)*** (0,862) (0,007)*** (3,182)** (0,043) (0,115)** (0,282)** (0,022)*** (0,472)***

R2 Nmero de estados Nmero de anos

Obs.: Efeitos fixos no includos. Distrito Federal excludo. * significativo a 10%; ** significativo a 5%; *** significativo a 1%.

0,81 26 4

567

Marta Arretche eJonathan Rodden

Em primeiro lugar, a mdia das transferncias voluntrias aumentou no ano eleitoral de 1998. O coeficiente para ano de eleio presidencial altamente significativo, positivo e elevado (0,659), o que indica que essas transferncias voluntrias so de fato empregadas como um recurso de estratgia eleitoral. A constatao de que o presidente premiou com as transferncias voluntrias os estados que lhe deram maior apoio nas eleies de 1994 e de 1998 confirmada. Cada desvio padro a mais em votos para o presidente na ltima eleio est associado a um ganho de R$ 19 per capita em transferncias voluntrias. Passemos s estratgias parlamentares. O poder de barganha dos estados menores confirmado com relao s transferncias voluntrias. Mas os estados efetivamente favorecidos com transferncias voluntrias foram aqueles cuja representao parlamentar era estratgica na coalizo de governo do presidente. Os mais elevados ndices de correlao de nosso estudo referem-se a esta varivel independente. Pertencer coalizo de governo do presidente aumenta exponencialmente as chances dos parlamentares obterem recursos para seus estados ou municpios de origem. Os governadores que pertenciam coalizo do presidente, entretanto, no foram beneficiados com transferncias voluntrias. Essa varivel nem sequer se aproxima de alguma correlao significativa. Emprstimos do FGTS A Tabela 3 apresenta os resultados com relao aos desembolsos do FGTS. Este tipo de desembolso no est sujeito ao mesmo grau de discricionariedade das transferncias voluntrias, pois existe uma regulamentao para a definio dos oramentos estaduais, isto , o montante global de recursos que cada estado pode alocar em cada ano. Uma vez estimada a arrecadao lquida anual do Fundo, calculado o montante de recursos de que dispor cada estado com base em critrios de distribuio diretamente proporcionais populao urbana e s carncias habitacionais e de saneamento e inversamente proporcionais capacidade de arrecadao do FGTS. Adicionalmente, a partir de 1995, a alocao dos recursos no interior dos estados passou a ser feita por comisses estaduais fortemente controladas pelos governadores (Arretche, 2000).

568

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

Tabela 3 Determinantes dos Desembolsos do FGTS Per Capita 1997-2000 Votos para presidente na ltima eleio Taxa de participao efetiva Cadeiras por milho de habitantes (mdia duas Casas) Cadeiras na coalizo/total de cadeiras leg. (mdia duas Casas) Gov. na coalizo do presidente Log PIB per capita Ano eleio presidencial Populao (milhes) Constante R2 Nmero de estados Nmero de anos
Obs.: Efeitos fixos no includos. Distrito Federal excludo. *significativo a 10%; ** significativo a 5%; *** significativo a 1%.

-0,074 7,768 -0,076 21,295 -0,103 -0,571 0,039 0,033 1,623 0,19 26 4

(0,11) (2,39)*** (0,02)*** (2,59) (0,24) (0,42) (0,56) (0,05) (2,03)

Observe-se, assim, que essas regras favorecem os governadores dentro de seus respectivos estados, mas limitam o grau de discricionariedade na distribuio de recursos entre eles, favorecendo os mais pobres e mais populosos. A nosso juzo, so estas regras que limitaram o uso desse tipo para fins eleitorais, explicando que a varivel votos para presidente na ltima eleio nem sequer se aproxime de algum grau de significncia. Similarmente, so essas regras que explicam a elevada correlao da varivel taxa de participao efetiva bem como a correlao negativa da varivel cadeiras por milho de habitantes. Em outras palavras, as regras para definio dos oramentos estaduais do FGTS favorecem os estados maiores e penalizam os estados menores. Quanto mais populoso o estado, mais recursos do FGTS este tende a receber. Neste sentido, tais regras tendem a limitar o uso desses recursos como uma estratgia de obteno de apoio eleitoral e/ou parlamentar. Entretanto, muito interessante como confirmao dos resultados encontrados com relao aos demais tipos de transferncias que a varivel percentual de cadeiras do estado na coalizo de sustentao do presidente seja mais uma vez a varivel independente que apresente os mais elevados ndices de correlao. Lembremos que a distri-

569

Marta Arretche eJonathan Rodden

buio de recursos entre os estados limitada pelas regras. Isto significa que, uma vez alocados os emprstimos no interior dos estados, a etapa seguinte do jogo consiste na efetiva liberao dos projetos aprovados. Assim, para os parlamentares, pertencer coalizo do presidente aumenta exponencialmente as chances de que o compromisso de liberao de recursos se torne crvel. Mais uma vez, confirma-se a constatao de que essa uma relao entre a representao parlamentar dos estados e o Executivo federal. O pertencimento do governador coalizo no se aproxima de qualquer nvel de significncia, sendo o ndice na verdade negativo. Os governadores da oposio tinham, na verdade, mais chances de obter a efetiva liberao desses recursos.

CONCLUSES
Esse trabalho pretendeu caracterizar e avaliar os resultados de estratgias eleitorais e legislativas sobre a distribuio espacial de recursos, em uma federao com presidente forte, sobre-representao parlamentar nas duas Cmaras e parlamentares que tm incentivos para obter recursos para suas bases eleitorais. Os presidentes brasileiros contam com considervel poder sobre a execuo de recursos de transferncias e usam estes recursos para superar o desafio de preservar sua coalizo de sustentao parlamentar. Para tanto, canalizam os recursos de que dispem para os estados que contam com maior nmero de parlamentares na coalizo. Os parlamentes, por sua vez, tm fortes incentivos para integrar a coalizo de governo, pois da deriva a credibilidade de que seus estados e municpios de origem recebero recursos adicionais. Essa estratgia revela que os acordos entre os presidentes e o parlamento tendem a ser de longo prazo, e no aleatrios, em torno de cada votao legislativa. A noo de que os parlamentares e o Executivo federal esto envolvidos em generalizada negociao por recursos, na qual este ltimo tem que construir uma maioria parlamentar para cada questo legislativa, revelou-se claramente equivocada. Alm disso, no encontramos evidncias de que o presidente favorece os governadores que pertencem ao seu partido ou sua coalizo. Consistentemente com outros trabalhos recentes15, nossos resultados sugerem que o presidente usa seus recursos para manter uma coalizo legislativa claramente identificada.
(Recebido para publicao em maio de 2004) (Verso definitiva em setembro de 2004)

570

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

NOTAS
1. O nmero de membros da Comisso Mista do Oramento cresceu ao longo do tempo. Em 1988, eram 60 (Pereira e Mueller, 2002). Em 1999, eram 84 (Souza, 2003). 2. Em 1995, a Resoluo n 2/95 estabeleceu um teto tanto para o nmero de emendas individuais 20 quanto para seu valor R$ 2 milhes. Com relao s emendas coletivas, so permitidas at 5 para as comisses, 5 para as bancadas regionais e 10 para as bancadas estaduais. 3. O elevado grau de autonomia dos presidentes brasileiros com relao a se e quando as emendas parlamentares sero executadas pode, contudo, permitir-lhes assumir compromissos simultneos. 4. Ames (2001) afirma que esta delegao de autoridade pode engendrar problemas. Os ministros podem ter as suas prprias agendas que no so necessariamente compatveis com a do presidente. importante, contudo, observar que o presidente no abdica de sua autoridade em favor dos ministros; a delegao pode ser retirada caso estes ltimos no desempenhem adequadamente sua tarefa. 5. possvel que estes incentivos expliquem as taxas de migrao partidria apresentadas por Melo (2000). 6. importante, contudo, observar que mesmo as frmulas empregadas para a distribuio das transferncias automticas so elas mesmas o resultado de barganhas polticas. 7. Dados obtidos junto Caixa Econmica Federal. 8. Dados obtidos do site do Banco Federativo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES. As transferncias voluntrias so aquelas sobre as quais no h critrios constitucionais ou legais de partilha. Estas vm crescendo em termos absolutos e relativos. Em 1995, envolveram R$ 5 bilhes, representando 18% do total das transferncias constitucionais. Em 2000, foram R$ 13,5 bilhes, representando 36% das transferncias constitucionais. Entretanto, parte significativa deste crescimento est associada aos desembolsos com o Sistema nico de Sade SUS, cujos critrios de partilha evoluram de modo a que no mais fossem classificados como transferncias voluntrias. Excludas as transferncias vinculadas ao SUS, as transferncias voluntrias representaram R$ 4 bilhes e 10% das transferncias constitucionais em 2000 (Prado, 2001:36). 9. Dados obtidos da publicao oficial do Ministrio da Fazenda. Os dados publicados pelo Ministrio da Fazenda distinguem entre transferncias constitucionais e outras transferncias, bem como transferncias de capital. possvel separar as transferncias constitucionais, as no constitucionais (para custeio e investimento) e o total das transferncias (constitucionais + discricionrias para custeio + discricionrias para investimento). 10. Como os dados de transferncia so desviados para a direita, utilizamos uma transformao com logaritmo natural. 11. Esta proxy no suficientemente adequada para testar as teorias apresentadas. Seria prefervel usar informaes de survey para medir disposies ideolgicas dos estados e calcular a intensidade das disputas, mas no dispomos desta informao.

571

Marta Arretche eJonathan Rodden

12. Os dados incluem observaes para todos as 27 UFs. Testes de especificao de Hausman sugerem que o estimador de aleatoriedade inapropriado. De qualquer modo, estamos cientes de que h importantes fatores no-mensurados que variam entre os estados; assim, todas as regresses mencionadas abaixo incluem efeitos fixos dos estados. Alm disso, estamos preocupados com variaes anuais e possveis tendncias; como uma matriz de dummys anuais conjuntamente significativa em cada modelo, estas tambm foram includas. Desvios padres corrigidos so calculados para lidar com a heteroscadasticidade de grupo. Para lidar com a correlao na srie, modelos dinmicos incluindo a defasagem varivel dependente esto registrados. A incluso de uma varivel dependente defasada, especialmente na presena de efeitos fixos, pode introduzir bias. Assim, especificaes estticas alternativas tambm foram exploradas usando a transformao de Prais-Winsten, as quais levaram a resultados similares. 13. Relao similar pode ser estabelecida pela simples interao entre margem de vitria e tamanho da populao. 14. O teste para anos das eleies municipais tambm apresentou resultados significativos para as transferncias no constitucionais. 15. Bevilaqua (1999) encontrou resultados similares para as negociaes das dvidas estaduais no Brasil. Cheibub, Figueiredo e Limongi (2002) constataram que estados com mais forte representao na coalizo legislativa do presidente recebem maiores volumes per capita de investimento no Oramento. Gibson e Calvo (2000) chegaram a concluses similares para a Argentina, assim como Rao e Singh (2000) para a ndia.

572

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRUCIO, Fernando Luiz. (1998), Os Bares da Federao. So Paulo, USP/Hucitec. AFFONSO, R. B. A. (1995), A Federao no Brasil: Impasses e Perspectivas, in R. B. A. Affonso e P. L. B. Silva, A Federao em Perspectiva. So Paulo, FUNDAP. ALMEIDA, M. H. T. (2001), Federalismo, Democracia e Governo no Brasil: Idias, Hipteses e Evidncias. BIB, n 51, pp. 13-34. AMES, Barry. (1995), Electoral Rules, Constituency Pressures, and Pork Barrel: Bases of Voting in the Brazilian Congress. The Journal of Politics, vol. 57, pp. 324-343. . (2001), The Deadlock of Democracy in Brazil. Ann Arbor, University of Michigan Press. ARRETCHE, Marta. (2000), Estado Federativo e Polticas Sociais: Determinantes da Descentralizao. Rio de Janeiro, Revan. . (2002), Federalismo e Relaes Intergovernamentais no Brasil: A Reforma dos Programas Sociais. Dados, vol. 45, n 3, pp. 431-457. BECKER, Gary. (1974), A Theory of Social Interactions. Journal of Political Economy, vol. 82, n 6, pp. 1.063-1.093. BEVILAQUA, A. (1999), State-governments Bailouts in Brazil. Manuscrito. CAMARGO, A. (1993), La Federacin Sometida. Nacionalismo Desarrollista e Inestabilidade Democrtica, in M. Carmagnani (coord.), Federalismos Latinoamericanos: Mxico/Brasil/Argentina. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. CAREY, John e REINHARDT, Gina. (2003), State-Level Ties and Legislative Coalitions in Brazil. Harvard University. Manuscrito. CHEIBUB, Jos Antonio, FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando. (2002), Presidential Agenda Power and Decision-Making in Presidential Regimes: Governors and Political Parties in the Brazilian Congress. Trabalho apresentado no Encontro Anual da American Political Science Association APSA, Boston, MA, 29 de agosto. COATE, Stephen. (1995), Altruism, the Samaritans Dilemma, and Government Transfer Policy. American Economic Review, vol. 85, n 1, pp. 46-57. COX, Gary e McCUBBINS, Matthew. (1986), Electoral Politics as a Redistributive Game. Journal of Politics, vol. 48, pp. 370-389. DILLINGER, William e WEBB, Steven. (1999), Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil. Policy Research Working Paper, n 2121, Washington, D.C., World Bank. DIXIT, Avinash e LONDREGAN, John. (1996), The Determinant of Success of Special Interests in Redistributive Politics. Journal of Politics, vol. 58, n 4, pp. 1.132-1.155. FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando. (1999), Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas Editora. . (2002), Incentivos Eleitorais, Partidos e Poltica Oramentria. Dados, vol. 45, n 2, pp. 303-344.

573

Marta Arretche eJonathan Rodden

GIBSON, Edward e CALVO, Ernesto. (2000), Federalism and Low-Maintenance Constituencies: Territorial Dimensions of Economic Reform in Argentina. Studies in Comparative International Development, vol. 35, n 3, pp. 32-55. KINZO, Maria DAlva Gil. (1993), Radiografia do Quadro Partidrio Brasileiro. So Paulo, Fundao Konrad Adenauer. LASSWELL, Harold. (1936), Politics: Who Gets What, When and How? New York, P. Smith. LINDBECK, Assar e WEIBULL, Jrgen. (1987), Balanced-Budget Redistribution as the Outcome of Political Competition. Public Choice, n 52, pp. 273-297. LOPES, Juares B. (1996), Obstacles to Economic Reform in Brazil, in A. Lijphart e C. Waisman (eds.), Institutional Design in New Democracies: Eastern Europe and Latin America. Boulder, CO, Westview. MAINWARING, Scott. (1997), Multipartism, Robust Federalism, and Presidentialism in Brazil, in S. Mainwaring e M. Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge, Cambridge University Press. MELO, Carlos Ranulfo Flix de. (2000), Partidos e Migrao na Cmara dos Deputados. Dados, vol. 43, n 2, pp. 207-240. MELO, Marcus Andr. (2002), Reformas Constitucionais no Brasil. Rio de Janeiro, Revan. MELTZER, Allan e RICHARD, Scott. (1981), A Rational Theory of the Size of Government. Journal of Political Economy, vol. 89, n 5, pp. 914-927. MUSGRAVE, Richard. (1959), The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. New York, McGraw-Hill. NICOLAU, Jairo Marconi. (1996), Distribuio de Votos e Fragmentao Parlamentar, in Multipartidarismo e Democracia: Um Estudo sobre o Sistema Partidrio Brasileiro (1985-94). Rio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas Editora. OATES, Wallace. (1972), Fiscal Federalism. New York, Harcourut Brace Jovanovich. PALERMO, Vicente. (2000), Como se Governa o Brasil? O Debate sobre Instituies Polticas e Gesto de Governo. Dados, vol. 43, n 3, pp. 521-557. PEREIRA, Carlos e MUELLER, Bernardo. (2002), Strategic Behavior in a Coalition-Based Presidential System: Executive-Legislative Relations in Budgetary Process in Brazil. Trabalho apresentado no Encontro Anual da American Political Science Association APSA, Boston, MA, 29 de agosto. PRADO, Sergio. (2001), Transferncias Fiscais e Financiamento Municipal no Brasil. Relatrio de Pesquisa Descentralizao Fiscal e Cooperao Financeira Intergovernamental. EBAP/Fundao Konrad Adenauer. RAO, M. Govinda e SINGH, Nirvikar. (2000), The Political Economy of Center-State Fiscal Transfers in India. University of California, Santa Cruz. Manuscrito. SAMUELS, David. (2000), Concurrent Elections, Discordant Results. Presidentialism, Singh Federalism, and Governance in Brazil. Comparative Politics, vol. 33, n 1, pp. 1-20.

574

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...

SOUZA, C. (2003), Federalismo e Conflitos Distributivos: Disputa dos Estados por Recursos Oramentrios Federais. Dados, vol. 46, n 2, pp. 345-384. STRMBERG, David. (2001), Radios Impact on New Deal Spending. Institute for International Economic Studies, Stockholm. Manuscrito. WEINGAST, Barry e MARSHALL, William. (1988), The Industrial Organization of Congress, or, Why Legislatures, Like Firms, are not Organized as Markets. Journal of Political Economy, vol. 96, pp. 132-163.

575

Marta Arretche eJonathan Rodden

ABSTRACT Distributive Policy in the Federation: Electoral Strategies, Legislative Bargaining and Government Coalitions
This article discusses and tests different hypotheses about electoral and legislative strategies in Brazil, which is a federation with a strong president, over-representation in both chambers, and members of the legislative branch who are encouraged to seek funds for their constituencies. It examines the geographical distribution of budget and extra-budgetary funds during the period from 1990-2000 and measures the relative importance of captive and undecided districts, over-represented states, state governments, congressional party coalitions and indicators of poverty. It concludes that Brazilian presidents have considerable power over the transfer of resources and use it to preserve their political base in congress. They channel the resources available to them to the states with the largest number of legislators in the governing coalition. Key words: distributive policy; electoral strategies; legislative bargaining

RSUM Politique de Rpartition Budgtaire dans la Fdration Brsilienne: Stratgies lectorales, Marchandages Lgislatifs et Coalitions de Gouvernement
Dans ce travail, on discute et vrifie des hypothses alternatives sur des stratgies lectorales et lgislatives au Brsil une fdration prsident fort, avec une sur-reprsentation parlementaire dans ses deux Chambres et des parlementaires qui peuvent disposer de ressources au profit de leurs bases lectorales. On y examine la rpartition gographique des ressources budgtaires et extra-budgtaires pendant la priode 1990-2000 et on mesure l'importance relative des zones lectorales sres et de celles des indcis, des tats sur-reprsents, des gouverneurs des tats, des coalitions d'appui parlementaire et des indicateurs de pauvret. En conclusion, on voit que les prsidents brsiliens disposent d'un pouvoir considrable sur les ressources transfrer et s'en servent pour rpondre au dfi de prserver leurs bases de coalition au parlement: ils acheminent de prfrence ces ressources vers les tats o le nombre de parlementaires favorables au gouvernement est le plus lev. Mots-cl: politique de rpartition budgtaire; stratgies lectorales; marchandages lgislatifs

576