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ESPAA COMO SISTEMA MULTINIVEL DE GOBIERNO: LOGROS Y FRUSTRACIONES. NOTAS PARA UN BALANCE DE 25 AOS* por Joan Subirats**

I Espaa posee una larga tradicin de centralismo poltico y, simultneamente, una larga secuencia de tensiones nacionalistas y separatistas. La historia de Espaa como Estado-nacin se inici en el siglo XV, aunque de hecho pervivieron fuertes diferencias de todo tipo (legales, econmicas, culturales, de organizacin poltica e incluso de moneda o de pesos y medidas) hasta los inicios del siglo XVIII. La prdida de las ltimas colonias de Cuba, Filipinas y Puerto Rico a finales del siglo XIX, provoc una crisis institucional y de identidad que fue aprovechada por los persistentes movimientos nacionalistas perifricos (que se haban mantenido a lo largo del siglo XIX bajo formas carlistas o federalistas) para plantear resistencias a los cambios que se avecinaban (Pas Vasco), o para proponer nuevas formas de modernizacin del pas ms acordes con su pluralidad histrica y cultural (Catalua y Galicia). Las crisis de los aos veinte, o los movimientos regeneracionistas y modernizadores de los treinta, abrieron la puerta a las oportunidades que generaron el establecimiento de la II Republica. La solucin republicana se bas en el reconocimiento de los hechos diferenciales y la aceptacin de un marco de autonoma poltica para Catalua, el Pas Vasco y Galicia, en un contexto de una nueva Espaa ms plural y laica. La reaccin de una parte
* Este texto se public, en una versin notablemente distinta, como captulo en el libro de Scott L. Greer (ed.) Territory, Democracy and Justice. Regionalism and Federalism in Western Democracies, Nueva York, Palgrave, 2006. ** Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad Autnoma de Barcelona (UAB). Director del Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas (UAB). E-mail: Joan.Subirats@uab.es
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del ejrcito encabezada por el General Franco, que dio origen a la Guerra Civil Espaola, fue coherente con el papel uniformizador y cohesionador que haban ido asumiendo las fuerzas armadas en la Espaa contempornea. El rgimen franquista ha sido en este sentido la culminacin de una forma de entender Espaa, vinculada al integrismo catlico, el conservadurismo econmico, el antiliberalismo poltico o el patriotismo uniformizador. El final del franquismo en 1975 y la aprobacin de la Constitucin Espaola de 1979 representan el aparente final de todas esas cosas al mismo tiempo, aunque no acaban con la continuidad de muchas de sus inercias en la nueva Espaa democrtica. II El proceso de descentralizacin poltica y administrativa que se inici en Espaa con la transicin democrtica de finales de los aos setenta ha tenido una extensin e intensidad sin precedentes en la historia del pas. Dicho proceso ha convertido a un Estado inicialmente unitario en uno de los ms descentralizados de Europa. En poco ms de veinticinco aos las comunidades autnomas han pasado, de su inexistencia, a gestionar ms de una tercera parte del gasto pblico del Estado, a dirigir a ms de un milln de empleados pblicos y a aprobar e intentar hacer cumplir una cifra superior a las tres mil leyes propias. Todo ello desde instituciones que dirigen dos centenares de consejeros y presidentes autonmicos y ms de un millar de parlamentarios. Y adems, conviviendo, por un lado, con un nivel local de gobierno con fuerte tradicin representado por ms de 8.000 ayuntamientos y decenas de diputaciones provinciales que se distribuyen en todo el territorio espaol, y por el otro, con el poder que representan desde 1986 las instituciones de la Unin Europea (UE). Espaa es pues un claro ejemplo de gobierno multinivel de gran complejidad institucional. Si bien el proceso de descentralizacin en Espaa presenta unas caractersticas propias derivadas de un proceso histrico particular, su evolucin comparte algunas caractersticas con los distintos procesos de regionalizacin que diversos pases de Europa occidental han experimentado desde los aos setenta hasta la actualidad. Aunque con diferentes intensidades y ritmos de descentralizacin, pases como Blgica, Reino Unido, Italia o Francia han participado del debate sobre, y las experiencias de, regionalismo, acercndose as en parte a las tradiciones federalistas de Alemania o Austria.
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Durante la expansin del Estado de Bienestar las regiones se concibieron de diferentes formas: como espacios para la administracin y la movilizacin poltica; como espacios de concrecin de una poltica territorial que pretenda hacer frente a la sobrecarga poltica y administrativa del Estado; como una forma de racionalizacin de la administracin; como un mecanismo de distribucin territorial de los recursos y de estrategias de desarrollo; o como una forma de descentralizar el coste social de la reestructuracin econmica. Desde entonces, el regionalismo ha mostrado ser simultneamente aunque en dosis variables un movimiento de defensa y reconocimiento territorial, una estrategia de modernizacin econmica, e incluso un movimiento de cambio constitucional y de transformacin del Estado. Esta evolucin ha llevado a diferentes concreciones de los espacios regionales; sin embargo, ha permanecido la tensin entre el regionalismo como una poltica estatal de organizacin territorial que busca un mejor desarrollo y equilibrio de las distintas realidades socio-econmicas, y el regionalismo como un movimiento mas identitario surgido desde abajo. Sin embargo, desde los aos noventa se ha asistido en estos mismos pases a lo que se ha definido como nuevo regionalismo (Keating 1998). A diferencia de las formas previas de poltica territorial en las que el Estado jugaba un papel predominante, el nuevo regionalismo est influenciado tanto por el Estado como por el contexto econmico internacional y por los regmenes internacionales o supraestatales emergentes, como el caso de la UE. El nuevo regionalismo escapa de los lmites tradicionales (estatales) de la poltica y la economa, y proyecta a las regiones directamente en un marco internacional competitivo, como actores polticos y econmicos con identidad propia y con capacidades distintas para promover su desarrollo endgeno. Los componentes del viejo y el nuevo regionalismo estn tambin presentes en el caso espaol, a menudo de manera simultnea, pero recibiendo las mismas presiones internacionales a partir de los aos noventa. Cuando en 1977 se empez a discutir la futura distribucin territorial del poder en Espaa, los pros y contras de una descentralizacin general de las estructuras polticas de un pas de larga tradicin centralista formaban parte de los debates centrales de nuestra consolidacin democrtica. Para unos, entonces y an ahora, la centralizacin aseguraba ciertas economas de escala en algunos casos de produccin de servicios; implicaba una correcta coordinacin y gestin de las externalidades en relacin con cada rea; garantizaba mayores dosis de homogeneidad en la provisin de servicios pblicos; facilitaba polticas redistributivas; o comportaba mayor eficacia en las polticas de estabilizacin. Para los partidarios de la descentrali13

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zacin, la autonoma territorial permitira reducir la cadena burocrtica y los costes administrativos; estrechara la relacin entre administradores y ciudadanos; permitira una cierta competencia entre instituciones que redundara en mejores servicios a los ciudadanos; y posibilitara un cierto grado de experimentalidad al permitir, ante problemas semejantes, instrumentar de forma distinta las soluciones en cada territorio. A estos aspectos tcnicos o funcionales, se aadan aquellos de carcter ms poltico que afectaban sobre todo a aquellas comunidades que tradicionalmente haban mostrado su incomodidad con un esquema de gobierno centralista y que, defendiendo su identidad histrica diferenciada, reivindicaban una solucin especfica a su encaje en una nueva Espaa multinacional y democrtica. A todo ello, en lnea con el nuevo regionalismo, hubo que aadir el proceso de integracin de Espaa en la Comunidad Europea, formalizado a mediados de los ochenta, y su impacto en los niveles regionales de gobierno. Entre otras consecuencias, las comunidades autnomas se encontraron con nuevas oportunidades de proyeccin poltica, econmica y social que desbordaban y en ocasiones prescindan de el marco estatal. Tras algo ms de veinticinco aos de existencia del nuevo nivel de gobierno autonmico y de un funcionamiento forzosamente multinivel de las iniciativas de gobierno del sistema poltico espaol, podemos plantearnos los siguientes interrogantes: qu balance se puede hacer de su actividad? En qu medida y cmo han utilizado su capacidad de autogobierno las diecisiete autonomas? Pueden observarse distintos niveles de rendimiento institucional entre las diversas comunidades? Cmo lo valoran los ciudadanos? III Como se ha mencionado anteriormente, el sistema poltico surgido de la transicin democrtica espaola trat de combinar dos aspectos que no haban coincidido nunca en la historia contempornea del pas: la resolucin de los contenciosos con los nacionalismos perifricos y la descentralizacin general del modelo de gobierno. En la primera de las perspectivas, la salida resida en establecer un sistema poltico que reconociese la diversidad histrica, cultural y poltica de Espaa de fin de siglo (champagne para las nacionalidades), siguiendo en parte el camino emprendido en los aos treinta. En la segunda de las alternativas, se apuntaba a un sistema descentralizado pero homogneo, sin grandes diferencias entre los nuevos poderes autonmicos (caf para todos). La opcin de los constituyentes, refrendada
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posteriormente por el pueblo espaol, fue mezclar ambas perspectivas (caf con licor para unos, caf normal para todos). De esta forma la nueva Constitucin Espaola de 1979 (CE) refleja por una parte la diversidad y asimetra del sistema autonmico, pero al mismo tiempo no cierra la puerta a un posible desarrollo del sistema que acabe configurando un nivel de autogobierno relativamente similar para sus distintos componentes. As en el prembulo de la CE se afirma que se pretende proteger a todos los espaoles y pueblos de Espaa en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones. Asimismo, en su articulado se aprecian distintos reconocimientos de esa misma asimetra y diversidad, aunque tambin pueden rastrearse otras afirmaciones que apuntan a una mayor homogeneidad. Un buen ejemplo de esa ambigedad es el conocido artculo 2 de la CE: La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. En la misma lnea, en los artculos 3 y 4 de la CE se reconoce la diversidad lingstica existente en Espaa, pero la oficialidad del espaol, o la posibilidad de usar oficialmente los smbolos y banderas de las distintas comunidades autnomas, pero la obligacin de usarlas conjuntamente con la oficial del Estado espaol. Por otro lado, conviene recordar que el debate constituyente se llev a cabo en presencia de un conjunto de las as llamadas preautonomas ya en funcionamiento. Asimismo, resulta preciso advertir para evitar problemas no resueltos que cualquier lector de la CE no podr saber tras una atenta lectura de la misma, cuantas comunidades autnomas existen, cules son sus lmites territoriales, cules sus poderes legislativos o cules sus instituciones. Y todo ello, toda esa ambigedad, se utiliz para propiciar un acuerdo poltico que se prevea difcil dada la fuerza centrfuga de los nacionalismos perifricos y la tradicin centralista del pas. De hecho, la opinin generalmente aceptada es que precisamente ha sido esa misma ambigedad, que por un lado reconoca las diferencias mientras por el otro apuntaba a la homogeneidad, la que propici que se pudiera capear con la diversidad de modelos y perspectivas que esgriman las distintas fuerzas polticas en el proceso constituyente.
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IV La diversidad y asimetra del actual sistema autonmico espaol, ms de veinticinco aos despus de haberse puesto en marcha, puede constatarse en muchos y variados aspectos. Las comunidades autnomas son muy distintas entre s en relacin con el tamao, la poblacin y la realidad socioeconmica. En muchas de ellas se hablan, con distinto grado de intensidad, lenguas distintas al espaol. Asimismo, en las comunidades autnomas existen diferencias significativas en cuanto al derecho civil vigente, en aspectos tan significativos como los bienes del matrimonio o el rgimen de herencia. En otras comunidades, y basndose en sus derechos histricos, se reconoce una capacidad de autonoma fiscal que sera de hecho imposible de generalizar al resto de las regiones. Los propios estatutos de autonoma reconocen derechos distintos de las autonomas en cuanto a su organizacin institucional (posibilidad de disolucin, de mantener elecciones sin que coincidan con las dems, etc.), o en cuanto a sus responsabilidades en materia de cuerpos de seguridad propios y a sus competencias en materia penitenciaria. Por otro lado, ha sido tambin muy distinto el uso que han hecho las comunidades autnomas de sus poderes de autogobierno; y son tambin muy distintas las percepciones de sus ciudadanos en relacin con su identidad y el futuro del estado autonmico. Veamos con ms detalle alguno de estos aspectos. Las 17 comunidades autnomas espaolas gozan de plena capacidad legislativa en el marco de sus competencias. En el perodo 1980-2000 se aprobaron 3300 leyes por parte de los parlamentos autonmicos. Sin embrago, la distribucin territorial de esas leyes demuestra un uso muy diferente de la capacidad legislativa por parte de las comunidades autnomas. Entre las casi 400 leyes de Navarra o Catalua y las 97 de La Rioja o las 112 de Extremadura existe por supuesto una gran distancia. Si nos referimos a los aspectos administrativos, pueden asimismo constatarse grandes diferencias. Hay comunidades como Navarra en la que el 94 por ciento son funcionarios pblicos, mientras que en la Comunidad de Madrid slo el 27 por ciento lo son, siendo el resto contratados laborales. En las Islas Baleares ms del 40 por ciento de los empleados pblicos tienen contratos inestables o precarios, mientras que esa situacin slo afecta al 2 por ciento en la Comunidad de Madrid. En algunas comunidades como Canarias o Andaluca predominan los empleados pblicos con menor nivel de estudios y especializacin, mientras que en Madrid hay una gran presencia de titulados superiores. En algunas
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comunidades la proporcin de responsables administrativos en relacin con el personal de apoyo es muy baja, mientras que en otras comunidades la distribucin es bastante pareja. Las comunidades autnomas espaolas han ido desarrollando su actividad al mismo tiempo que se iban construyendo y consolidando las polticas de bienestar. A la muerte de Franco en 1975, el porcentaje de gasto pblico sobre el Producto Bruto Nacional estaba situado en Espaa veinte puntos porcentuales por debajo del promedio de los pases de la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos). En la actualidad ese gap ha sido casi totalmente superado, y una muy buena parte de ese gasto pblico y de ese protagonismo en las polticas de bienestar lo ejercen las comunidades autnomas. En un anlisis de las polticas de bienestar construidas por las 7 comunidades autnomas que han tenido desde el principio ms poderes en ese campo (Catalua, Pas Vasco, Galicia, Andaluca, Navarra, Comunidad Valenciana y Canarias), se han podido constatar grandes diferencias entre ellas tanto en los aspectos ms sustantivos (el grado de autonoma que tienen esas polticas en relacin a la planteada por el Estado, y el grado de protagonismo de la accin publica vis--vis el mercado); como tambin en los aspectos ms operativos (el grado de complejidad de la red de actores implicada, y el predominio de instrumentos de gestin pblicos o privados en la provisin de los servicios). Las conclusiones de ese anlisis demuestran, asimismo, que la diversidad de los regmenes de bienestar construidos es muy significativa, y que las opciones ideolgicas y las situaciones de partida cuentan de manera clara en el resultado final (Gallego, Gom y Subirats 2003). Cul es la percepcin de la poblacin en relacin al funcionamiento de las comunidades autnomas en el perodo 1980-2000? La poblacin espaola ha pasado, en su gran mayora, de una posicin relativamente escptica y reticente frente a la descentralizacin poltica, a situarse en posiciones de notable apoyo hacia el modelo autonmico. En 1976 el 39 por ciento de los espaoles se mostraba a favor de una organizacin autonmica o federal del estado, mientras que esa cifra ascendi al 70 por ciento a finales de los noventa. Este tipo de apoyo difuso al sistema autonmico, la preferencia por la forma de organizacin territorial del Estado, coincide con la categora de apoyo a los principios del rgimen (Norris 1999), que en el rgimen autonmico son bsicamente los principios de autonoma poltica y descentralizacin territorial del poder del Estado. Un segundo tipo de apoyo difuso tambin se ha generado a lo largo de estos aos. Es el que se identifica como apoyo a la comunidad poltica
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(Norris 1999) y que se manifiesta en el grado de identificacin con la comunidad autnoma. En la actualidad, alrededor de la mitad de los espaoles muestra una identidad nacional subjetiva dual, es decir, se sienten tan espaoles como ciudadanos de su comunidad autnoma (el 53 por ciento segn la encuesta del Centro de Investigaciones Sociolgicas [CIS 1998]). Por tanto, parece que puede afirmarse que los sistemas polticos autonmicos en su conjunto han cosechado un notable xito en lo que se refiere a la legitimidad alcanzada, al apoyo de carcter ms bien difuso que han obtenido de la ciudadana en un perodo de tiempo relativamente breve. Si se analiza en detalle el grado de satisfaccin ciudadana con cada una de las comunidades autnomas, las diferencias de percepcin son muy significativas. La opinin de los catalanes es casi tres veces ms positiva que la de los habitantes de Cantabria, y la de los castellano-manchegos duplica la de los canarios. Ese diferente grado de percepcin, a qu puede atribuirse? En el conocido trabajo de Putnam sobre capital social en Italia se aventura, como es bien sabido, la posibilidad de que el rendimiento institucional tenga algo que ver con el capital social existente en las regiones italianas. En los trabajos realizados al respecto para el caso espaol, los datos demuestran que existe una fuerte correlacin entre el nivel de capital social de cada comunidad autnoma, y los ndices de desarrollo y de modernizacin socioeconmica de dichas comunidades. Existe asimismo, una notable correlacin entre los ndices de capital social y la preferencia por la organizacin federal del Estado, pero en cambio las correlaciones son menos significativas en lo referente a la percepcin del rendimiento, o an menos en lo que concierne a la gobernabilidad poltica. El capital social parece influir ms en los apoyos difusos a la autonoma (apoyo a la autonoma y descentralizacin poltica y apoyo al rendimiento del rgimen), mientras que la gobernabilidad poltica se asocia ms estrechamente con los niveles de apoyo especfico (apoyo al rendimiento de las instituciones polticas). Lo importante, sin embargo, es la constatacin de la gran diversidad de percepciones existentes sobre el funcionamiento de cada comunidad autnoma, y la importante distorsin que supone la presencia del fenmeno terrorista de ETA en las percepciones y los rendimientos del Pas Vasco y Navarra, as como la importancia del factor de liderazgo y estabilidad poltica para explicar los resultados positivos en la percepcin ciudadana de comunidades como Castilla-La Mancha o Extremadura. Los estudios ms cualitativos realizados sobre la opinin de los ciudadanos de cada comunidad autnoma demuestran que la percepcin sobre la diversidad autonmica est muy asentada. La opinin mas extendida entre los espaoles es que, desde que existen las autonomas en Espaa, las
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diferencias regionales han aumentado1 y que la gran beneficiaria de todo ello ha sido Catalua, con gobiernos nacionalistas que han sabido aprovechar las situaciones polticas de falta de mayora slida en el parlamento espaol para sacar tajada (para beneficiarse). Esa misma opinin se extiende a todos los nacionalismos internos, considerados extractivos, insolidarios y conflictivos. En todas las comunidades autnomas, ese mismo trabajo cualitativo realizado por el CIS, demuestra que la opinin publica espaola comparte (con la excepcin de los ciudadanos de las dos Castillas y de Madrid) la opinin que el autogobierno regional ha permitido despertar un sentimiento de identidad subyacente y, al darle contenido y oportunidad poltica, han facilitado la emergencia o movilizacin de fuerzas centradas en la demanda u obtencin de recursos para los problemas locales. Por otra parte, hay una gran coincidencia en su discurso sobre la lengua y la identidad entre las comunidades que no tienen lengua propia: en primer lugar, constatan que el hecho lingstico afecta a la identidad colectiva, al sentido de diferenciacin y, en consecuencia, a su capacidad reivindicativa; de este modo, al existir menos sentido de la identidad diferencial, existe menos cohesin en la comunidad y es ms difcil plantear reivindicaciones sostenidas por todos; adems, constatan una instrumentalizacin de la lengua verncula en las comunidades bilinges, muy particularmente como elemento de seleccin y exclusin de oportunidades (por ejemplo, en la funcin pblica); en cuarto lugar, se culpabilizan, no sin cierta melancola, de su conformismo e incapacidad reivindicativa; de este modo, la consecuencia de un mayor desarrollo autonmico, de servicios y de bienestar de estas comunidades con lengua propia es lgica, puesto que, segn ellos, a mayor autoidentificacin, mayor cohesin, ms movilizacin de recursos y ms desarrollo; y finalmente, la ausencia de identidad diferencial dificulta o imposibilita que arraiguen los partidos nacionalistas, que son vistos en todos los casos como los que mejor defienden los intereses vinculados al territorio. Por su parte, en las comunidades bilinges tambin hay coincidencia en el vnculo entre lengua e identidad o hecho diferencial (Gallego y Subirats 2002).

Algo que desmienten los datos economicos existentes, que apuntan a que si bien se han incrementado las desigualdades en la capacidad de produccin de riqueza entre comunidades, ello no ha provocado una mayor desigualdad en la renta familiar disponible, gracias a una activa politica redistributiva a nivel territorial.
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V Cul es la actual situacin del sistema autonmico espaol y su posible evolucin? El debate autonmico sigue estando actualmente en el centro de la agenda poltica espaola. La hiptesis principal es que las razones del xito inicial del sistema autonmico, que permiti vertebrar mejor un Estado que en su historia contempornea se haba visto atravesado por fuertes tensiones territoriales, han acabado provocando problemas institucionales que el sistema no parece capaz de resolver sin cambios significativos. O dicho de otro modo, la falta de gobierno compartido o co-gobierno (lgica de multilateralidad) deja a la cooperacin entre autonomas, y entre stas y el gobierno central (lgica bilateral), a merced de las estrategias coyunturales de los partidos polticos y sus lderes. Esto parece estar llevando a una desfederalizacin parcial del modelo pues, por un lado, la tensin entre asimetra y armonizacin no se vehiculiza a travs de un marco institucional de co-gobierno, lo que contribuye a que el sistema autonmico no tenga mecanismos de estabilidad que refuercen los vnculos. Por otro lado, esta situacin est propiciando la discusin y el conflicto sobre las propias reglas de juego, ms all de las demandas de ms competencias y recursos. A pesar de todo, el proceso mismo de desarrollo autonmico ha ido generando aspectos positivos, como las conferencias sectoriales (reuniones del gobierno central con responsables autonmicos por polticas o mbitos sectoriales) y la planificacin conjunta y los convenios, que han permitido en ocasiones la integracin de los intereses de las autonomas en los procesos de elaboracin de polticas estatales. Por otro lado, la construccin de nuevas instituciones (y de nuevos niveles de gobierno) ha inducido a la creacin de identidades nacionalistas y regionalistas duales generalmente no excluyentes, con la clara excepcin del Pas Vasco. En el otro gran tema, el de la combinacin entre eficiencia econmica, redistribucin, solidaridad y equilibrio interterritorial, se constata cmo la progresiva descentralizacin del gasto pblico ha trasladado automticamente el conflicto poltico al mbito de la redistribucin de capacidades. Sin embargo, gracias a la importante magnitud de la redistribucin interpersonal de la renta, la posicin relativa de cada comunidad autnoma se ha mantenido sustancialmente intacta, aunque no tanto en capacidad de creacin de riqueza donde los desequilibrios incluso han aumentado como en renta per cpita disponible.
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En definitiva, la legitimidad de las comunidades autnomas es un dato positivo que debe tenerse en cuenta a la hora de valorar el grado de consolidacin del modelo. Pero el futuro de esa legitimidad depender en buena parte de su capacidad de mantener el pacto implcito entre descentralizacin y reconocimiento de las diferencias que estaba inscrito en el proyecto constituyente. VI El Estado de las Autonomas puesto en marcha en 1980 podra ser entendido como un intento de resolver un dilema que est muchas veces presente en todo tipo de organizaciones sociales: por un lado, el respeto a la autonoma de cada unidad individual, a la libertad de eleccin, al pluralismo y a la diversas formas de actuar, y por el otro lado, la necesidad social de cooperar, de integrar, de armonizar, y, en ciertos momentos, de unir (Cappeletti, Secombe y Weiler 1986: 4). La alternativa federal se ha entendido, en ese contexto, como una forma de tratar de cuadrar el dilema. En un mundo con creciente complejidad y donde la diversidad es ms patente y ms reivindicada, se necesitan alternativas de organizacin poltica que logren combinar o acomodar interrelacin y autonoma, razn por la cual existe un renovado inters por la visin federal. No es pues extrao que, de alguna manera u otra, esa visin federal haya estado siempre presente en la articulacin contempornea del Estado democrtico espaol, y que lo est tambin hoy despus de transcurridos ms de veinticinco aos desde la puesta en marcha del modelo autonmico2. No es fcil proceder de la forma que probablemente resultara ms natural al abordar la evaluacin de este perodo. Lo ideal sera examinar los objetivos que impulsaron el proyecto y contrastarlos con los resultados conseguidos. Podemos, y as lo hemos intentado, analizar resultados (Gallego y Subirats 2002). Pero ms difcil resulta ponerse de acuerdo respecto a los objetivos que se pretendan, y por lo tanto evaluarlos a partir de ah. Como se ha dicho repetidamente, uno de los grandes aciertos del diseo constitucional en el apartado de regulacin territorial, fue su carcter abierto.
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Vense las refrencias a la federalizacin del modelo que realizan Lus Moreno (1997) o Eliseo Aja (2003), en sendos e interesantes intentos de balance de la experiencia autonmica. Sin embargo, Ferran Requejo (2001) considera que de ninguna manera se puede hablar de federalismo para referirse al modelo espaol, dada la falta de muchos de sus componentes fundamentales.
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Las propias constricciones histricas y de coyuntura poltica sirvieron de base a un proyecto indito en poltica comparada. La Espaa surgida de la CE de 1979 no acab siendo un Estado unitario, ni un Estado regional, ni tampoco un Estado federal, ha sido en cambio el Estado de las Autonomas. A la postre, la combinacin descentralizacin generalizada encaje de nacionalidades presenta claramente un balance mejor en el primero de los dos polos enunciado que en el segundo. Quin puede dudar hoy de la existencia de las comunidades autnomas como instituciones representativas de sus respectivos territorios, dotadas con numerosas competencias, fuertemente asentadas organizativamente, con un peso econmico notable (aunque con problemas de dependencia y de ilusin fiscal), y con modelos de diseo y de gestin de polticas que han tendido a diferenciarse? Elaboran leyes, gestionan polticas, dirigen empleados pblicos, y gobiernan. Y lo hacen con mayor o menor intensidad, con mayor o menor voluntad de diferenciacin, con mayor o menor acierto. Pero, en los 17 casos la realidad del gobierno autonmico es incontestable. El objetivo descentralizador ha sido largamente realizado. En poco ms de veinticinco aos la descentralizacin institucional ha pasado de su inexistencia a formar parte (tanto por mecanismos identitarios, como por provisin de servicios) del imaginario colectivo de la ciudadana espaola, y se puede decir desde esta perspectiva que las autonomas en Espaa estn hoy plenamente consolidadas. Ello es as porque determinan buena parte del bienestar econmico de la ciudadana respectiva, porque canalizan buena parte de los conflictos sociales, porque han incrementado la diferenciacin entre las regiones espaolas y el reconocimiento de sus identidades, y porque han generado multitud de mecanismos de colaboracin y conexin interinstitucional. Pero en muchos casos ese balance es desigual, y adems el grado de legitimidad y acuerdo de las respectivas sociedades con esa configuracin autonmica es tambin distinto. En efecto, estos aos de funcionamiento del Estado de las Autonomas han puesto de manifiesto que la capacidad de aprovechar los espacios de autogobierno no ha sido idntica ni tan slo similar en las 17 autonomas. Algunas comunidades han usado mucho ms los nuevos recursos de que disponan: han legislado ms, y de manera ms innovadora y exhaustiva, han incrementado sus elementos de diferenciacin, y han conseguido una percepcin ms favorable de su rendimiento, tanto en el interior de su comunidad como desde el exterior. Estas comunidades coinciden en general con aquellas que ya desde su puesta en marcha partan de una base natural ms favorable, tanto en el sentido de identidad y voluntad de diferenciacin, como en cuan22

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to a estructura, tejido social y base econmica. Sin embargo, se ha sealado, asimismo, que en otros casos, a pesar de sus desventajas iniciales, la legitimidad mayor de algunas autonomas deriva de la capacidad de gobierno demostrada por sus lites polticas. Si por un lado ha sido ms fcil construir comunidad cuando ya histrica y socialmente se senta o se reclamaba una configuracin diferenciada, en otros casos la forma de ejercer el gobierno ha generado diferencias positivas en relacin a lo presumible. Sin duda, la Espaa de las autonomas es hoy, al mismo tiempo, ms distinta pero tambin ms igual entre s que cuando se inici la andadura autonmica. No puede negarse que los desequilibrios econmicos entre comunidades han aumentado en estos aos, pero tambin es cierto que han disminuido las diferencias en calidad de vida y en renta final disponible de las familias. Si se pudiera atribuir las causas de esos fenmenos en exclusiva al factor de autogobierno, se podra decir que la autonoma ha multiplicado las potencialidades de creacin de riqueza de las comunidades ms desarrolladas, y ha hecho ms dependientes a las menos desarrolladas, puesto que gracias a los mecanismos de solidaridad interterritorial creados no se han profundizado las diferencias en nivel y calidad de vida, sino que esas diferencias han disminuido significativamente. A pesar de ello, se ha mencionado anteriormente que la sensacin que predomina en buena parte de la opinin pblica espaola es que los desequilibrios y las diferencias han aumentado, y que hay comunidades que pueden resultar favorecidas en la nueva situacin de descentralizacin territorial del poder (lo que sin duda tiene que ver con la manera bilateral administracin central/comunidades autnomas especficas como se ha ido operando a lo largo de estos aos). Por otro lado, estos poco ms de veinticinco aos han ido demostrando que Espaa ha entrado en una fase de gobierno multinivel, en el que predomina el solapamiento de competencias y normativas, la concurrencia de poderes y recursos, y donde los actores no gubernamentales se mueven con mucha mayor libertad y capacidad de aprovechamiento de la fragmentacin, que las propias instituciones representativas y de gobierno de cada nivel. Se ha pasado de una aparentemente bien ordenada realidad de dos niveles bsicos de gobierno (el nivel central y el local), con clara supremaca del primero sobre el segundo, a una situacin en la que existe una gran pluralidad de poderes, y donde las jerarquas, por s solas, no acostumbran a funcionar. Los conflictos entre niveles de gobierno no se puede decir que formen parte de las patologas del sistema, sino que ms bien conforman las caractersticas fisiolgicas de este sistema de gobernacin complejo y sofisticado en el que Espaa se ha ido metiendo.
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Las relaciones entre Estado y comunidades autnomas han ido transitando de la litigiosidad jurisdiccional a la interrelacin sectorial. Sin abandonar del todo el campo judicial como arena en la que sancionar competencias3, se han ido buscando, en las 24 conferencias sectoriales en funcionamiento o en los encuentros bilaterales, frmulas pragmticas de gobernar el entrecruzamiento de competencias y dinmicas polticas. El resultado es sin dudas dispar, puesto que hay conferencias sectoriales muy activas y potentes (sanidad, agricultura) y otras que no logran generar ni un funcionamiento demasiado regular ni impactos demasiados sustantivos (infraestructuras, cultura, vivienda o investigacin) (Brzel 2002). El sistema de relaciones intergubernamentales funciona mejor en los sectores o en las polticas en las que la administracin central ha aprendido a ejercer su influencia ms a travs del entrecruzamiento de informacin y de mecanismos de intermediacin y compromiso, que a travs del ejercicio formal de su terica superioridad jerrquica. Es importante recordar que en el proyecto original que la Constitucin recogi con mejor o peor fortuna, lo que se buscaba no era slo la descentralizacin del poder, sino tambin la aceptacin de un nuevo marco en el que Espaa dejara de significar un Estado-nacin homogneo y con una identidad unitaria, para pasar a reconocer la diversidad territorial y sus identidades plurales. Entre el caf para todos y el champagne para las nacionalidades, las autonomas tenan que ser capaces de mejorar la capacidad de prestar servicios a los ciudadanos, acercando la administracin a los problemas, pero tambin favorecer el reconocimiento comn de identidades mltiples. En estos veinticinco aos, al margen de los componentes simblicos e identitarios, ms presentes en unas comunidades que en otras, las autonomas se han conformado como gestoras privilegiadas de un conjunto de polticas bsicas para el funcionamiento de una sociedad avanzada, y como centros de recursos a ser manejados por los sectores ms emprendedores. Las autonomas, y de manera ms precisa, sus rganos ejecutivos y sus administraciones, se han convertido en verdaderos ncleos de poder en mbitos sectoriales muy precisos. Son determinantes en muchas de las polticas del sistema. A pesar de ello, como se seal anteriormente, los dficits son an significativos tanto en el apartado de descentralizacin como en el de plurinacionalidad. Lo que se podra denominar una cuasifederalizacin del modelo, presenta desajustes en el proceso de inordenacin de voluntades. Las co3

Espaa era en 1990 el pas con ms conflictos jurisdiccionales entre los descentralizados (Viver Pi i Sunyer 1990), y en 1999 sumaba ms de 1.000 conflictos ante el Tribunal Constitucional, dos tercios de los cuales iniciados por las comunidades autnomas (Brzel 2002: 99).

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munidades autnomas, a pesar de su influencia en muchas de las polticas ms determinantes, presentan una baja capacidad de influencia estratgica, y su importancia en la determinacin de las reglas de juego simblico y estratgico del sistema son an claramente marginales, sobre todo dada la permanencia de rutinas mentales y procedimentales que convergen en Madrid como centro decisor por antonomasia. Como se sabe, en el caso del llamado federalismo cooperativo se parte de una fuerte dosis de homogeneidad, pero al mismo tiempo ello exige una fuerte dosis de multilateralismo que se canaliza a travs de los llamados mecanismos de inordenacin. En el caso alemn, los lnders pueden mantener fuertes dosis de multilateralismo y, adems, tienen canales para participar como estados federados en el funcionamiento del Estado federal y en las decisiones de la UE que los afecten. Espaa, en cambio, no dispone de las estructuras institucionales propias de un Estado federal en lo referente a la toma de decisiones conjuntas, ni tampoco es vista esa solucin como auspiciable por parte de las nacionalidades, que temen perder la capacidad de encontrar salidas a sus diferencias si se va cerrando la puerta del bilateralismo vigente. El propio Estado juega con esas desconfianzas cruzadas (la del conjunto de autonomas que recelan ante la capacidad de presin de los nacionalismos perifricos, como la de estos ltimos para con las soluciones federalizantes vistas como homogeneizadoras) para mantener una forma de operar que sigue manteniendo en los aparatos estatales una gran capacidad de maniobra y de decisin estratgica. Por tanto, al margen de un balance globalmente muy positivo de estos ltimos veinticinco aos de descentralizacin autonmica en Espaa, se vive una situacin poco eficiente desde muchos puntos de vista, puesto que no se acaban de resolver del todo ni los problemas de la descentralizacin ni los problemas de la diferenciacin y del reconocimiento diferencial. Por otro lado, el entorno ha cambiado con tal rapidez en estos veinticinco aos que no se puede seguir hablando del funcionamiento del Estado de las autonomas sin tener en cuenta que se est ante una situacin en muchsimos aspectos distinta a la de 1980. Mundializacin econmica, dificultades desde el punto de vista del sistema poltico para dar respuesta a los nuevos retos, procesos de cesin hacia organismos supraestatales de mbitos decisionales importantsimos, lgicas de partenariado pblico y privado cada vez ms presentes en muchsimos mbitos, son todos aspectos que desvelan un mundo muy distinto al de veinticinco aos atrs. Por ello, las vas de salida a la falta de eficacia del sistema autonmico aqu presentadas (que afectan tanto a la descentralizacin como sobre todo
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al avance en la aceptacin de la plurinacionalidad espaola) no pueden ser de carcter estrictamente jurdico o de mera ingeniera constitucional. No parece que se puedan abordar esos problemas con, por ejemplo, una reforma del Senado, por importante que sta sea, o con debates inacabables sobre la disposicin transitoria segunda de la CE. Sera probablemente ms operativo reconocer que se est en una situacin de postsoberanismo o de democracia plurinacional (Keating 2001), y trabajar con nuevos parmetros. Ante la realidad de redes complejas de interaccin entre gobiernos, poderes y actores econmicos y sociales, si se contina hablando de competencias exclusivas, compartidas, mixtas o concurrentes, o si el Estado y las comunidades autnomas siguen pelendose por las ambigedades del texto constitucional, probablemente se lograra avanzar muy poco. De hecho, en el ltimo perodo, tras la aprobacin del nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua en el ao 2006 y con la puesta en marcha inmediata de procesos de renovacin estatutaria en otras regiones (Comunidad Valenciana, Andaluca, Galicia, Aragn, entre otras) y la incorporacin del trmino nacin o comunidad nacional para definir el marco de cada comunidad, se est avanzando de manera sinuosa hacia una especie de nacin de naciones como marco para encajar identidades y evitar conflictos excluyentes. Por tanto, se podra sealar que el Estado autonmico espaol necesita, aprendiendo de otras experiencias, ajustes institucionales basados en una teora de la coordinacin y control compatible con sus especificidades. Esto supone, como en cualquier sistema de control que, de facto o de jure, debe operar con el consenso de los sujetos controlados, que su principal problema es obtener su consentimiento y adhesin. Las disfunciones en la distribucin competencial y sus efectos sobre el gasto pblico ni justifican, ni hacen factible, que el Estado reaccione presentndose como el defensor de una pretendida racionalidad general, abusando del recurso de las normas bsicas, ignorando los poderes discrecionales de las comunidades autnomas y menospreciando la necesidad de contar con su consentimiento previo. La experiencia tanto propia, como de otros pases, indican que las intervenciones centrales basadas en la coercin para lograr la subordinacin de los gobiernos subestatales tienden a estar condenadas al fracaso, dada la capacidad de resistencia que puede generarse. Todo sistema que desee conseguir una asignacin eficiente de recursos, necesita dotarse de un marco de planificacin que, desde la evaluacin cabal de las necesidades y la anticipacin de los recursos disponibles, pueda identificar prioridades y objetivos a cumplir respaldados por compromisos efectivos de actuacin. Ahora bien, la planificacin reviste caractersticas
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diferentes en un sistema centralizado que en uno descentralizado. En el primero, la fuerza de la planificacin viene del principio jerrquico y su nfasis parece lgico que se site en el contenido, es decir, en la aplicacin de tcnicas de anlisis que desde la racionalidad econmica determinen los cursos de accin idneos para la asignacin de recursos. Un sistema descentralizado, en cambio, es bsicamente un sistema politizado donde la ausencia de una autoridad jerrquica hace objeto de discusin permanente las cuestiones y los criterios sobre los que aplicar las tcnicas de la racionalizacin planificadora. En otras palabras, no se est en condiciones de determinar qu actuacin es ms eficiente si antes no se han definido los criterios de eficacia (como, por ejemplo, la equidad), cuya definicin slo puede ser objeto de un acuerdo de naturaleza poltica entre actores de naturaleza poltica. De este carcter esencialmente poltico de la planificacin en un entorno descentralizado se deriva un rasgo esencial de la misma, que es el nfasis en el proceso por encima del contenido. La planificacin slo puede concebirse como la escenificacin del consenso entre autoridades dotadas de autonoma poltica que, en un juego de suma positiva, se ponen de acuerdo en definiciones comunes de sus necesidades, en la identificacin de prioridades superiores y en la asignacin de recursos conforme a estas prioridades. Desde esta perspectiva de coordinacin no jerrquica, el actor que se sita en el centro combina en diverso grado las funciones de experto, de rbitro y de autoridad central, correspondindole la defensa del todo por encima de las partes. El grado en que cada una de estas funciones se puede ejercer en la realidad, depende de las capacidades y recursos con los que se encuentra dotado el actor central. Para destacarse en un papel ms integrador de tipo corporativo, donde predomina la funcin de autoridad, es imprescindible que disponga, ms all de ttulos formales, de capacidades y medios (especialmente recursos financieros) con los que hacer posible la unin de las partes en compromisos comunes. En el sistema espaol, la planificacin debera concebirse como una tarea compartida por el Estado y las comunidades autnomas. A stas les correspondera la aprobacin de sus respectivos planes de actuacin, en donde se establecen las reas de intervencin y los programas de actuacin. El Estado, por su parte, desarrollara su funcin planificadora en el mbito de sus propias competencias en los planes estatales, que establecen programas intersectoriales a desarrollar por las distintas administraciones y fijan reas de actuacin. En ambos casos se trata de instrumentos de planificacin de orden fundamentalmente jerrquico en la que cada administracin (central y autonmica) programa sus actuaciones en sus respectivas jurisdicciones.
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La accin estatal no puede ser concebida, por tanto, como una mera adicin de las polticas y prioridades fijadas en los planes autonmicos. Se requiere, ms bien, complementar stas dado su alcance parcial y la limitacin de recursos de cada autoridad. Slo buscando una lgica de alcance supra-autonmico, los planes conjuntos seran capaces de proporcionar valor aadido y dotar de mayor integracin al conjunto del sistema. La informacin es, por supuesto, una de las bases ms importantes sobre la que pueden desempearse las funciones de coordinacin del sistema. Sin flujos de informacin suficientes y veraces en todas las direcciones, no resulta posible hacer viables las funciones de planificacin y asignacin de recursos antes descrita. Al mismo tiempo, la cantidad y calidad de la informacin compartida es un buen indicador del capital de confianza depositado en el sistema, sin el que difcilmente puede progresar la coordinacin en un entorno descentralizado. Por otro lado, de otras experiencias descentralizadoras se puede extraer la idea de que las funciones de inspeccin deben ser caracterizadas como aquellas que anticipan problemas, suministran informacin de posibles inequidades, detectan ndices preocupantes sobre determinada cuestin y evalan los resultados obtenidos. Por tanto, estas funciones se convierten en una fuente de emisin de informacin de alto valor aadido para los rganos de coordinacin y direccin conjunta de las polticas, y no en organismos de supervisin, tutela y control central sobre los poderes subestatales, los cuales no pueden ser concebidos como simples proveedores descentralizados de servicios sino como rganos polticos dotados de autogobierno. VII Espaa est ante un nuevo contexto. Un contexto de creciente europeizacin y de irreversible mundializacin. Y en este nuevo contexto debera aceptarse que las comunidades autnomas participasen en la construccin de la polity comn, es decir, que tuvieran capacidad de influir en las decisiones estratgicas que las afecten como comunidad. Sin embargo, ello es difcil si no cambian cosas muy significativas en la forma de funcionar del sistema autonmico espaol, que si bien ha resultado globalmente muy operativo hasta hoy, puede dejar de serlo y acentuar sus tendencias centrfugas y conflictivas. Nos estamos moviendo de un mundo de estados-nacin soberanos hacia un orden postsoberanista, en el que los estados deben compartir sus prerrogativas con sistemas e instituciones supraestatales, subestatales y
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transestatales. En ese contexto el propio concepto de nacin o de nacionalidad precisa ser repensado, as como el concepto de soberana. Nos movemos hacia contextos en los que la posibilidad de combinar y compartir identidades es mucho ms amplia que en el pasado. La propia construccin europea ha creado nuevas oportunidades para repensar confines y espacios de estados y naciones. Simplificando, la esfera estatal en Europa est ante un dilema. Por una parte, puede volver a proponer el camino ya conocido, tratando de asegurar el mantenimiento de las caractersticas esenciales de la sociedad nacional y proteger su identidad ante los cambios que se dibujan, es decir, trabajando para reconstruir un universo cerrado. Por otro lado, est la alternativa de aceptar la complejidad de la vida social (tanto subjetiva como sistmicamente e infraestatal como supraestatalmente) y, por tanto, repensar los mismos fundamentos de la legitimidad del poder, superando en definitiva las ideas tradicionales de identidad nacional puestas en cuestin tanto desde la transestatalidad como desde la subestatalidad, pero aceptando que existen distintos tipos de regionalismo en Europa y que debern buscarse tambin distintas formulas de acomodacin. En el caso de Espaa, ello no podr hacerse si se pretende acotar o regular desde bases estrictamente normativas. La solucin de los constituyentes de finales de los setenta en Espaa no fue una respuesta de laboratorio. Probablemente, por ser fruto de muchos experimentos fallidos, graves conflictos fratricidas y muchas esperanzas y desilusiones previas, se busc un marco en el que fuera posible seguir avanzando. Prim la idea del dilogo constitucional abierto por encima de la rigurosidad tcnica, jurdica o de poltica comparada. El reto que se enfrenta actualmente es el de ser capaces de seguir dialogando, conversando sobre cmo permitir mutuas influencias y aprendizajes, reconociendo las diferencias y proximidades. Tan poco realista es manejar la hiptesis de que el futuro de Europa pasa por la disolucin paulatina de los Estados, como imaginar que Europa podr construirse sin mover un pice el poder y la posicin actual de los Estados. Estos poco ms de veinticinco aos de comunidades autnomas han sido un magnfico material sobre el que reflexionar. Son veinticinco aos de prctica poltica, en la que la realidad ha ido acomodando concepciones e ideas muy alejadas entre s, tanto de las lites polticas como de la propia ciudadana. El reto es, por tanto, posibilitar que esa prctica poltica siga su curso y nos vaya situando, o acomodando, en los nuevos escenarios.

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Bibliografa
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Resumen
En este artculo se pretende resumir los principales resultados conseguidos tras veinticinco aos de descentralizacin autonmica en Espaa. El autor sostiene que si bien la solucin encontrada tras la transicin poltica espaola a finales de los aos setenta sirvi adecuadamente para resolver los problemas del tradicional centralismo poltico del Estado espaol, no ha acabado de resolver los problemas de acomodo entre las distintas comunidades que tienen fuertes identidades diferenciales, basadas en lenguas y tradiciones culturales distintas a la hegemnica. Espaa es hoy un pas de los ms descentralizados del mundo, pero no por ello ha modificado de manera proporcional los mecanismos decisorios en la lnea de lo que sera un sistema federal en el marco europeo. Esa falta de acomodo entre capacidad de gestin de polticas y recursos y capacidad de autogobierno, est en la base de los continuos desajustes que viene sufriendo el sistema poltico espaol en estos aos.

Palabras clave
regionalismo - federalismo - gobierno multinivel - descentralizacin - poltica espaola

Abstract
After 25 years of devolution in Spain, the author tries to evaluate the main results of this political process. Apparently, the regional solution has worked quite well if we consider the long centralist tradition in Spanish politics. But, if we consider the problems with some parts of Spain that have a strong feeling of identity due to linguistic and cultural traditions, different from the hegemonic one, the balance is not so positive. Spain is right now one of the most decentralized countries in the world, but nevertheless it lacks a good way of solving internal conflicts and shares a common decision making process, like other federal and European systems. This lack of equilibrium between strong capacity of the regions of managing policies and resources but a lack of real power of self government is in the basis of the current conflicts in the Spanish political system.

Key words
regionalism - federalism - multilevel government - decentralization - Spanish politics

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CUADRO 1 Propuesta de ordenacin de los diversos tipos de descentralizacin poltica en Europa

Fuente: Elaboracin propia.

CUADRO 2 Propuesta de ordenacin de los quince pases de la Unin Europea en un eje de regionalismo a nacionalismos internos (antes de la ampliacin)

Nota: IRL (Irlanda); GR (Grecia); P (Portugal); NL (Holanda); S (Suecia); FIN (Finlandia); DK (Dinamarca); F (Francia); A (Austria); AL (Alemania); I (Italia); UK (Reino Unido); E (Espaa), B (Blgica). Fuente: Elaboracin propia.

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