Revista CEPAL

R
E
V
I
S
T
A
COMISSO ECONMICA
PARA A AMRICA LATINA
E O CARIbE
Osvaldo Sunkel
Presidente do Conselho Editorial
Andr Hofman
Diretor
Miguel Torres
Editor Tcnico
2010
Alicia Brcena
Secretria-Executiva
Antonio Prado
Secretrio-Executivo Adjunto
R
E
V
I
S
T
A
COMISSO ECONMICA
PARA A AMRICA LATINA
E O CARIbE
A Revista cepal assim como sua verso em ingls, cepal Review foi fundada em 1976 e uma publicao quadrimestral
da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe, das Naes Unidas, com sede em Santiago do Chile. No obstante,
dispe de completa independncia editorial e adota os procedimentos e critrios acadmicos habituais, incluindo a reviso de
seus artigos por juzes externos independentes. O objetivo da Revista contribuir ao exame dos problemas do desenvolvimento
socioeconmico da regio, com enfoques analticos e de polticas, em artigos de especialistas em economia e outras cincias
sociais, tanto das Naes Unidas quanto alheios a ela. A Revista distribuda em universidades, institutos de pesquisa e outras
organizaes internacionais, assim como a subscritores individuais.
As opinies expressadas nos artigos assinados so dos autores e no necessariamente refetem os pontos de vista da organizao.
As denominaes empregadas e a forma em que aparecem apresentados os dados no implicam, por parte da Secretaria,
opinio alguma sobre a condio jurdica de pases, territrios, cidades ou zonas, ou de suas autoridades, nem em relao
delimitao de suas fronteiras ou limites.
A subscrio anual (trs nmeros) da Revista cepal em espanhol custa 30 dlares e a subscrio por dois anos, 50 dlares. Os
preos da Revista em ingls so de 35 e 60 dlares, respectivamente. O preo do exemplar avulso em espanhol ou ingls de
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O texto completo da Revista pode ser tambm obtido na pgina web da cepal, (www.cepal.org) em forma gratuita.
Publicao das Naes Unidas
ISSN impresso 0252-0257 ISSN eletrnico 1682-0908
ISBN 978-92-1-323417-4
LC/G. 2444-P
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da pgina web da Revista:HTTP://WWW.cepal.org/revista/noticias/
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Esta Revista, em sua verso em ingls cepal Review,
indexada no Social Sciences Citation Index (ssci) publicado
por Thompson isi e no Journal of Economic Literature
(jel),publicado pela American Economic Association
REVI STA CEPAL NMERO ESPECI AL EM PORTUGUS
J UNHO 2 0 1 0
n d i c e
Prlogo 7
Alicia Brcena e Antonio Prado
Cem nmeros da Revista da cepal: mil olhares sobre
o desenvolvimento da Amrica Latina e do Caribe 9
Andr Hofman e Miguel Torres
Polticas de diversifcao econmica 27
Dani Rodrik
O papel do Estado e os paradigmas econmicos na Amrica Latina 45
Enrique V. Iglesias
A cepal em seu contexto histrico 55
Tulio Halperin
A macroeconomia da bonana econmica latino-americana 77
Jos Antonio Ocampo
A crise fnanceira internacional: sua natureza e os desafos da
poltica econmica 101
Jos Luis Machinea
Programas de transferncias monetrias condicionadas:
experincias na Amrica Latina 127
Pablo Villatoro
Chile: para um desenvolvimento inclusivo 143
Ricardo Infante B. e Osvaldo Sunkel
Migraes internacionais e desenvolvimento: o impacto
socioeconmico das remessas na Colmbia 163
David Khoudour-Castras
Vigncia das contribuies de Celso Furtado ao estruturalismo 183
Ricardo Bielschowsky
Poltica industrial e desenvolvimento 193
Wilson Suzigan e Joo Furtado
Desigualdades de remuneraes no Brasil: regresses quantlicas
e decomposies das brechas 209
Sandro Eduardo Monsueto, Ana Flvia Machado e Andr Braz Golgher
A substituio de importaes no Brasil entre 1995 e 2000 229
Renato Baumann e Ana Maria de Paiva Franco
Gesto da dvida pblica: a experincia do Brasil 245
Helder Ferreira de Mendona e Viviane Santos Vivian
Notas explicativas
Nos quadros desta publicao foram empregados os seguintes smbolos:
... Trs pontos indicam que faltam os dados ou no esto disponveis por separado.
O trao indica que a quantidade nula ou desprezvel.
Um espao em branco em um quadro indica que o conceito que se trata no aplicvel.
Um sinal menos indica dfcit ou diminuio, salvo outra especifcao.
, A vrgula usada para separar os decimais.
/ A barra inclinada indica um ano agrcola ou fscal, por ex., 2006/2007.
- O hfen colocado entre cifras que expressam anos, por ex., 2006-2007, indica que se trata de todo o perodo considerado,
ambos anos inclusive.
Salvo indicao contrria, a palavra toneladas refere-se a toneladas mtricas, e a palavra dlares, a dlares dos Estados
Unidos. As taxas anuais de crescimento ou variao correspondem a taxas anuais compostas. Como s vezes as cifras so
arredondadas, os dados parciais e as porcentagens apresentadas nos quadros nem sempre somam o total correspondente.
REVI STA CEPAL NMERO ESPECI AL EM PORTUGUS 7
J UNHO 2 0 1 0
Prlogo
Em abril deste ano foi publicado o nmero 100 da
Revista cepal, comemorando 34 anos de presena
contnua. Desde 1976, ano em que foi fundada
por Ral Prebisch, suas pginas deram acolhida a
quase mil artigos relacionados com a problemtica
de desenvolvimento econmico, social, poltico e
ambiental das economias da Amrica Latina e do
Caribe, sob o prisma de uma absoluta independncia
editorial e rigorosos critrios acadmicos. Atravs
destes cem nmeros, a Revista tem sido veculo de
debates sobre os problemas, polticas e estratgias
de desenvolvimento e de numerosas anlises sobre a
realidade econmica e social da Amrica Latina e do
Caribe. Esses debates e anlises foram amplamente
difundidos dentro e fora da regio.
Desde o seu primeiro nmero, a Revista cepal
publicada tanto em espanhol como em ingls, e esta
ltima verso est presente no Social Sciences Citation
Index (ssci), publicado por Thomson Reuters, e no
Journal of Economic Literature (jel), publicado pela
American Economic Association; deste modo, nossa
publicao se converteu em uma das mais importantes
revistas acadmicas para centos de pesquisadores e
intelectuais de diversas reas das cincias sociais,
tanto da Amrica Latina e do Caribe quanto de
outras regies. Ambas verses da Revista cepal
esto disponveis na pgina web da organizao e
despertaram, durante 2009, o interesse de cerca de
nada menos que 340.000 leitores.
Esta tribuna de difuso das realidades e do
pensamento latino-americano e caribenho foi
notavelmente enriquecida pelas contribuies de
numerosos e distinguidos economistas e cientistas
sociais do Brasil, com autores da envergadura de Celso
Furtado, Fernando Henrique Cardoso, Jos Serra,
Renato Baumann, Ricardo Bielschowsky, Maria da
Conceio Tavares, Paulo Renato de Souza, Edmar
Bacha e Antonio Barros de Castro, entre outros.
Os estreitos vnculos de colaborao intelectual
entre o Brasil e a cepal, que se estabeleceram desde a
criao desta instituio, com a eminente presena de
Celso Furtado entre seus primeiros pesquisadores, no
se manifestou s na valiosa e numerosa contribuio
de pesquisadores brasileiros s pginas de nossa
revista, mas tambm em todas as mltiplas reas
de trabalho da cepal. Por isso, pensamos que so
muitas e boas as razes para celebrar estes cem
nmeros de existncia da Revista com um gesto aos
nossos leitores de lingua portuguesa, brindando-lhes
a presente edio especial neste belo idioma, na qual
se apresenta uma seleo de quinze dos artigos mais
destacados da Revista cepal publicados entre 2005
e 2009, incluindo cinco trabalhos de distinguidos
autores brasileiros.
A apresentao desta edio em Braslia ocorre
tambm em um contexto muito especial marcado por
dois acontecimentos de grande signifcado.
Em primeiro lugar, este nmero especial em
portugus coincide com a comemorao dos cinquenta
anos da instalao do Escritrio da cepal no Brasil,
o que permitiu reforar nossa presena neste pas e
favorecer cada vez mais a estreita colaborao nas
tarefas em comum de pesquisa, assessoria e formao,
entre outras.
Em segundo lugar, a apresentao deste nmero
se realiza no contexto do trigsimo terceiro perodo
de sesses da cepal, celebrado nesta oportunidade
em Braslia. Coincide, assim, com a apresentao
por parte da Secretaria Executiva da Comisso do
documento A hora da igualdade: brechas por selar,
caminhos por abrir. Trata-se da nova proposta da cepal
para os governos da regio, que surge, por um lado,
do contexto imediato da profunda crise econmica
mundial que se desencadeou a fns de 2008, e, por
outro, da generalizada insatisfao com os resultados
das polticas econmicas e sociais adotadas na regio
durante as ltimas duas dcadas. Porm, alm da crise e
da necessidade de reformular as polticas implementadas
nos ltimos anos, este trabalho constitui um esforo
para contribuir anlise das principais restries e
atrasos que a regio tem historicamente enfrentado
para alcanar o desenvolvimento.
J UNHO 2 0 1 0
Para isso insiste-se na necessidade de superar a
persistente heterogeneidade da estrutura produtiva
que caracteriza nossas economias e sociedades,
com o fm de avanar no fechamento das brechas
de produtividade internas e externas, condies
imprescindveis para gerar oportunidades (equidade)
e garantir direitos (igualdade). Requerem-se polticas
macroeconmicas e microeconmicas que promovam
um elevado nvel de investimentos produtivos, que
aumentem o crescimento potencial e alcancem um
alto e sustentado nvel de emprego, que promovam a
inovao tecnolgica e a produtividade especialmente
nos sectores, empresas e regies mais atrasados, e para
a indispensvel insero dinmica na economia global.
De maneira muito especial, o documento aborda
o renovado papel desenvolvimentista que cabe ao
Estado, procurando a colaborao e a coordenao
pblico-privada e da sociedade em seu conjunto
na formulao e implementao de estratgias e
polticas para alcanar um crescimento inclusivo e
sustentvel que contribua superao da pobreza e
da desigualdade.
O Perodo de Sesses da cepal constitui, assim,
uma instncia especialmente pertinente para apresentar
esta seleo de artigos da Revista cepal, dado que
as temticas tratadas em nossa publicao ao longo
de seus cem nmeros constituem de fato antecedentes
valiosos para apreciar a nova proposta da cepal.
Esperamos que esta edio especial da Revista
cepal em portugus contribua a estreitar ainda
mais os laos de cooperao com o Brasil e ajude a
promover e difundir o pensamento latino-americano
e caribenho sobre o desenvolvimento da Amrica
Latina e do Caribe.
Alicia Brcena
Secretria-Executiva
da Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (cepal)
Antonio Prado
Secretrio-Executivo Adjunto
Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (cepal)
R E V I S T A C E P A L N M E R O E S P E C I A L E M P O R T U G U S
9
Cem nmeros da
Revista cepal:
Mil olhares sobre o
desenvolvimento da Amrica
Latina e do Caribe
Andr Hofman e Miguel Torres
Aps 34 anos de trabalho ininterrupto, a Revista cepal, fundada
em 1976 sob a di reo de Ral Prebi sch, al canou sua centsi ma
edio, gerando assim um acervo de quase mil artigos que analisam o
desenvolvimento da Amrica Latina e do Caribe. O presente trabalho analisa
o papel desempenhado por essa publicao na difuso do pensamento
cepalino e de outras correntes de pensamento desenvolvimentista. Trata-se
de uma reviso de parte dos artigos desses cem nmeros, em especial
daqueles atinentes a preocupaes constantes da cepal (crescimento
e progresso tcnico, pobreza e desigualdade social, desenvolvimento
sustentvel, democracia e cidadania), aqui agrupados segundo a diretoria
sob cuja gide os artigos foram publicados: Prebisch-Gurrieri, Pinto-Lahera
e Altimir-Bajraj.
Andr Hofman
Diretor,
Revista cepal
andre.hofman@cepal.org
Miguel Torres
Editor Tcnico,
Revista cepal
miguel.torres@cepal.org
10
CEM NMEROS DA REVISTA CEPAL: MIL OLHARES SOBRE O DESENVOLVIMENTO
dA AMRICA LATINA E dO CARIbE ANdR HOfMAN E MIGUEL TORRES
Em seus 60 anos de existncia, a cepal logrou difundir
seu pensamento e o de seus intelectuais de maior
destaque atravs de um grande nmero de publicaes
peridicas e extraordinrias. Na primeira categoria
vamos encontrar o Estudio econmico de Amrica
Latina y el Caribe, a mais antiga publicao anual da
cepal que j conta com 60 nmeros publicados
1
e cujo
nascimento praticamente coincide com a fundao
de nossa casa. Como no mencionar, por exemplo, a
edio de 1948, onde se apresenta o panorama global da
economia regional segundo uma perspectiva de longo
prazo, ou a de 1949, j sob a direo de Prebisch, que
apresenta a viso pessoal deste e aquelas da cepal
acerca da evoluo tecnolgica, a relao de preos de
intercmbio e, num enfoque mais genrico, os fatores
determinantes do lento desenvolvimento da regio
2
.
No obstante o anterior, dada a tendncia crescente do
Estudio econmico de especializar-se em macroeconomia
conjuntural e de longo prazo
3
, a cepal produziu
outras publicaes peridicas, incumbidas de cobrir
situaes e perspectivas intrnsecas a outros aspectos
igualmente caros ao desenvolvimento econmico
e social da regio. o caso de Panorama social de
Amrica Latina, Panorama de la insercin internacional
de Amrica Latina y el Caribe, La inversin extranjera
en Amrica Latina y el Caribe e o Anuario estadstico
de Amrica Latina y el Caribe.
Elaborado a partir de um artigo anterior dos autores, publicado
no nmero 96 da Revista da cepal (ver Hofman e Torres, 2008).
1
Para um exame mais detalhado da trajetria da publicao em
referncia ver cepal (2008, cap. V).
2
Ver cepal (1949) e cepal (1951), respectivamente.
3
Os relatrios conjunturais emitidos em meados de cada ano pelo
Estudio econmico so complementados anualmente no ms de
dezembro pelas anlises conjunturais contidas no Balance preliminar
de las economas de Amrica Latina y el Caribe.
Contudo, alm dessa variada gama de
relatrios institucionais sobre distintos aspectos do
desenvolvimento regional, grande parte dos quais
de ndole conjuntural, durante os ltimos 32 anos a
Comisso pde disseminar uma rica produo de ideias
e mensagens de carter mais acadmico, com especial
nfase nos aspectos estruturais do desenvolvimento,
refletidos em artigos publicados pela Revista da
cepal. Ora surgidos do seio da prpria instituio,
ora dando espao a autores independentes ou de
outras organizaes internas ou externas regio, os
artigos da revista exploraram, graas a uma rigorosa
independncia editorial, um amplo espectro de temas,
realidades regionais e nacionais, enfoques tericos
e metodolgicos, espelhando a riqueza da vasta
diversidade latino-americana e caribenha.
luz do enorme acervo intelectual acumulado
por nossa revista, o presente artigo pretende fazer um
apanhado dos fatos que marcaram sua existncia e
resenhar suas principais contribuies aos pensamentos
da cepal. Para tanto, as sees II, III e IV apresentam
um extenso exame, decerto nada exaustivo, dos artigos
mais representativos do pensamento de nossa casa,
com referncias ocasionais a autores e correntes
independentes ou de outras instituies que
abordam os problemas do desenvolvimento a partir
de posies nem sempre semelhantes ou de todo
coincidentes com os da cepal.
As trs sees referidas acima abarcam trs
etapas bem diferenciadas da histria da Revista da
cepal, marcadas respectivamente pelos trs binmios
diretivos que a conduziram desde sua fundao. Assim,
a seo II examina os artigos de maior destaque
publicados sob a conduo de Ral Prebisch e seu
editor, Adolfo Gurrieri. A seo III faz o mesmo com
respeito administrao Anbal Pinto Santa Cruz e
conduo tcnica de Eugenio Lahera. A seo IV
considera contribuies mais recentes, publicadas sob
a direo de Oscar Altimir, tendo Reynaldo Bajraj
como subdiretor.
I
Introduo
11
A Revista da cepal foi inaugurada em 1976. Com
uma periodicidade inicial de dois nmeros por ano,
a primeira edio foi lanada no primeiro semestre
daquele mesmo ano
4
. A publicao veio substituir o
Boletn econmico de Amrica Latina, que circulou de
1956 at a primeira metade dos anos 70
5
.
Segundo sntese de Bielschowsky (1998), a cepal
da dcada de 70 est tematicamente circunscrita aos
chamados estilos de desenvolvimento, em um contexto
internacional caracterizado pela dependncia, o
perigoso e excessivo endividamento e a insufciente
capacidade exportadora da regio. As anlises desses
anos tomam forma por meio de ideias centradas nas
estratgias de crescimento, seus vnculos com a estrutura
produtiva, os padres distributivos e as estruturas
de poder. Alm disso, insistem enfaticamente na
necessidade de as economias regionais avanarem rumo
a um esquema de industrializao que compatibilize o
mercado interno com o esforo exportador. No plano
das implicaes de poltica, as principais mensagens
so viabilizar o estilo que leve homogeneidade
social e fortalecer as exportaes industriais
(Bielschowsky, 1998, p. 23).
Dos anos 70, portanto, pode-se dizer que do
testemunho da profundidade das ideias cepalinas de
meados da dcada de 60, orientadas a incorporar com
maior mpeto a dimenso social do desenvolvimento
e sua estreita vinculao com os aspectos econmicos,
e nas quais os problemas da pobreza e a distribuio
das receitas adquirem maior relevncia. A tais esforos
comeam a somarem-se as primeiras vises da cepal
sobre o desenvolvimento e o meio ambiente.
no contexto dessas ideias-fora, portanto, que tem
incio o perodo de fundao da Revista da cepal. Seu
primeiro diretor foi Ral Prebisch, que contou com o
valoroso apoio do socilogo argentino Adolfo Gurrieri,
na qualidade de Secretrio Tcnico. Em seu memorvel
4
Posteriormente, a partir de 1979, a Revista da cepal se transformou
em publicao quadrimestral e at hoje publicada com regularidade
nos meses de abril, agosto e dezembro de cada ano.
5
O Boletn era uma publicao semestral. Oferecia uma resenha da
conjuntura latino-americana para complementao e atualizao
dos estudos econmicos anuais da Comisso. Alm disso, publicava
artigos especiais sobre distintos temas relacionados economia
regional, de carter mais estrutural, bem como notas informativas
e metodolgicas (ver cepal, 1974, pgina legal).
artigo Cinco etapas de mi pensamiento sobre el desarrollo,
Prebisch (1983), falando a respeito da quinta de tais
etapas, dizia que esta em verdade se iniciou quando,
aps muitos anos de frutfero servio internacional,
pude liberar-me de minhas responsabilidades e a pedido
da cepal encarregar-me de sua revista, onde resumi
minhas ideias em uma srie de artigos que me serviram
de base para produzir Capitalismo perifrico - crisis y
transformacin. Foi essa a quinta etapa, e provavelmente
a ltima, de meu pensamento sobre os problemas do
desenvolvimento econmico
6
.
Ral Prebisch assumiu a direo da revista em
1976, permanecendo no cargo at os ltimos dias
de sua vida, em 1986. Nesses dez anos, a revista no
publicou apenas as ideias fnais de Prebisch sobre
a natureza do capitalismo perifrico ou os seus
diversos artigos sobre estilos de desenvolvimento,
que dominaram o debate cepalino na segunda metade
da dcada de 70. A esse respeito deve-se assinalar, a
princpio, que na primeira metade dos anos 80 a regio
ressentia-se dos efeitos da crise da dvida que levariam
chamada dcada perdida da Amrica Latina.
Nesse contexto, as prioridades da cepal voltaram-se
mais a aspectos conjunturais e, por conseguinte, o
ajuste e seus choques, a retomada do crescimento e
o custo social da estabilizao macroeconmica se
transformaram nos principais focos analticos e de
poltica para a instituio.
A Revista da cepal no esteve alheia a esses
debates. Publicou uma grande quantidade de estudos
relacionados crise fnanceira da dcada de 80 e at
mesmo outros anteriores crise, buscando advertir-
nos de sua iminncia. Em um importante trabalho,
Devlin (1979) aponta os pontos de convergncia e
divergncia entre os objetivos dos bancos comerciais
e os pases em desenvolvimento. Ao contexto regional
de endividamento barato, Devlin aduz uma nota
de ceticismo acerca dos incentivos das instituies
prestamistas e pases credores, questionando o
6
Ral Prebisch contribuiu com uma srie de artigos publicados
na Revista da cepal, destinados a apresentar o seu conceito de
capitalismo perifrico (ver a respeito Prebisch 1976, 1978, 1979 e
1980). Conforme explicita a citao, esses trabalhos constituram a
base de sua ltima obra Capitalismo perifrico. Crisis y transformacin
(Prebisch, 1981).
II
A diretoria Prebisch-Gurrieri (1976-1986)
12
alinhamento dos interesses de ambos e dando relevo,
implicitamente, aos riscos da potencial insolvncia
da regio.
A partir desse artigo, e uma vez detonada a
crise, anlises e perspectivas passaram a ser presena
constante nas pginas da publicao. Destacam-se
os artigos de Iglesias (1983) e Massad (1983). No
primeiro deles, o ento Secretrio Executivo da cepal
propugnava que em 1982 a Amrica Latina havia
sofrido a crise econmica mais profunda de todo o
perodo ps-guerra e, provavelmente, a mais grave
desde a experincia amarga da Grande Depresso.
Mediante anlise de variveis macroeconmicas-chave
(crescimento, desemprego, infao e desequilbrios
do setor externo), agregava que os fatos sucedidos
naquele ano nas economias da Amrica Latina ()
resultavam particularmente teis para compreender a
natureza da grave crise econmica que afeta a regio e
suas causas, o que constitui, por sua vez, conhecimento
imprescindvel para a proposio de medidas que
permitam enfrent-la com sucesso.
Seguindo linha similar de Devlin (1979), o artigo
de Massad (1983) examina o custo real do servio
da dvida externa, demonstrando a existncia de um
diferencial de custos entre credores e devedores. Prope
ainda um mtodo alternativo para a mensurao do
custo real do servio da dvida e esboa uma anlise
de seus fatores determinantes.
Contudo, alm dos numerosos artigos publicados
na revista sobre a crise da dvida, a publicao, nessa
primeira etapa a exemplo do que aconteceria nas
fases seguintes sempre se mostrou preocupada em
ideias centradas nos debates sobre o desenvolvimento
no longo prazo, muitas das quais se relacionavam
tambm com o pensamento da cepal.
Sobre a difuso do pensamento cepalino atravs
da revista, cabe mencionar que durante essa primeira
etapa, em 1978, a cepal comemorou seu trigsimo
aniversrio. Antecipando-se celebrao, a revista
publicou um ano antes um artigo sobre a evoluo das
ideias da cepal e seu vnculo com outras correntes
de pensamento: o clssico texto de Cardoso (1977),
intitulado La originalidad de la copia: la cepal y la
idea del desarrollo.
Nessa obra, Fernando Henrique Cardoso
examina primeiramente as ideias originais de Prebisch
e da cepal sobre o desenvolvimento e o porqu de
terem gerado tanto alvoroo (Cardoso, 1977, p.12),
numa resenha dos principais aspectos relacionados
noo prebischiana do sistema centro-periferia.
Em seguida, o autor as vincula a outras posies
doutrinrias e acadmicas que tambm geraram certa
ressonncia na regio. O artigo analisa, alm disso,
a forma em que tais ideias moldaram polticas de
desenvolvimento e se adaptaram a situaes novas. O
texto ainda relaciona o pensamento cepalino a novas
correntes surgidas nos anos 60 e 70, referentes ao
estilo de desenvolvimento maligno, dependncia
estrutural e ao outro desenvolvimento (Cardoso,
1977, p. 7). A concluso de Cardoso de que alm
das transformaes por que passou o pensamento
da casa ao considerar as novas alteraes globais,
conhecer outros aportes tericos e alimentar-se deles
a cepal teve a capacidade de preservar e demonstrar
a vigncia de seu ncleo essencial de pensamento:
os fatores estruturais do subdesenvolvimento, a
importncia de incrementar a produtividade para
elevar a taxa de crescimento de longo prazo atravs
do progresso tecnolgico e a possibilidade de gerar,
assim, maiores e melhores condies de bem-estar na
periferia latino-americana.
Para os temas especficos do debate sobre
desenvolvimento de longo prazo, a revista constituiu
verdadeira incubadora de ideias, abrigando artigos
dos mais reconhecidos intelectuais e economistas
da regio, os quais marcariam o incio de obras
importantes e ideias potentes de grande ressonncia
no debate acadmico e poltico. Segundo Torres
Olivos (2006), esses foram anos, por exemplo, nos
quais Fernando Fajnzylber se dedicou anlise das
experincias de crescimento de longo prazo e s
estratgias de industrializao de economias extra-
regionais, buscando estabelecer um paralelo com os
processos da Amrica Latina. Foi precisamente nas
pginas da Revista da cepal, em seu nmero 15, que
se apresentaram refexes acerca da industrializao
exportadora do sudeste asitico (Fajnzylber, 1981).
Esse artigo, junto a outros que analisavam a situao
das economias capitalistas avanadas, constituram
importantes insumos para dois dos conceitos mais
relevantes do autor, a saber, a industrializao
truncada e a caixa postal vazia (Fajnzylber, 1983
e 1990).
Na mesma poca, tambm Celso Furtado se
dedicava a estabelecer as dimenses culturais do
desenvolvimento. Sua proposta inicial concebia a cultura
como um conjunto de partes cujas interaes guardam
certo grau de coerncia. Alm dessa noo, sustentava
que a cultura um sistema dinmico e, portanto,
sujeito a mudanas contnuas que por sua vez alteram
a ordem social em todas as suas dimenses, a includa
a econmica. O desenvolvimento deve conceber-se,
13
ento, como um enriquecimento do sistema cultural.
Em outras palavras, desenvolvimento e cultura esto
intrinsecamente relacionados. O desenvolvimento
consiste em potencializar as capacidades criativas
do homem, gerando assim inovaes culturais.
No obstante o anterior, Furtado distingue dois
processos de criatividade. De um deles derivam
inovaes no mbito do que ele denomina cultura
material, representada pelo progresso tcnico e a
acumulao. De outro derivam inovaes que se do
no mbito da cultura no-material, relativa ao
conjunto de ideias e valores que uma sociedade vai
construindo. O desenvolvimento pela via da cultura
material se logra atravs dos excedentes econmicos
adicionais que ampliam as opes para os membros
da comunidade. As ideias sobre cultura material,
relativas acumulao e inovao, especialmente
quanto ao papel do excedente, contidas em seu livro
de 1978, intitulado Criatividade e Dependncia na
Civilizao Industrial, foram sintetizadas no nmero
6 da Revista da cepal.
Nessa primeira fase da revista tampouco
estiveram ausentes contribuies cepalinas oriundas
da sociologia do desenvolvimento. Em tempos
agitados e complexos em termos polticos para a regio
(especialmente no Cone Sul e em especial no Chile),
a cepal e sua revista abordaram as contingncias da
poltica internacional e analisaram em profundidade,
a partir de um contexto marcado pela guerra fria,
o vnculo entre desenvolvimento e democracia.
Segundo Rodrguez (2006), essas preocupaes
estiveram presentes nas refexes de Prebisch sobre
capitalismo perifrico, que insistiam em novas bases
para a consolidao democrtica nas sociedades da
periferia, nas elucubraes de Cardoso relativamente
reivindicao democrtica e aos movimentos sociais
e, de modo especial, em Medina Echeverra e sua
viso renovadora da democracia e seus elementos
integrantes. Este ltimo teve a oportunidade de expor
tais ideias em dois artigos de sua autoria na Revista
da cepal. No primeiro deles, o socilogo espanhol
projetava os distintos cenrios polticos pelos quais
seria possvel conduzir a regio ante uma iminente
diminuio da tenso existente entre as duas grandes
potncias hegemnicas de ento (Medina Echeverra,
1976), e o segundo indagava quanto ao futuro das
democracias ocidentais, especialmente na Amrica
Latina (Medina Echeverra, 1977).
Conforme dito na abertura desta seo, essa
fase da revista foi marcada pelo debate em torno dos
estilos de desenvolvimento, conceito cepalino que
encontra dois enfoques complementares: o econmico
e o sociolgico. assim que no nmero inaugural da
revista, Anbal Pinto publicou suas Notas Sobre os
Estilos de Desenvolvimento, abordando o tema surgido
no decnio de 1970 e que mantm plena validade na
fase atual da globalizao (Pinto, 1976). O trabalho
indica os aspectos econmicos que confguram um
estilo de desenvolvimento. Pinto defne logo de incio o
conceito de estilo, que basicamente se refere ao modo
de organizao de uma sociedade, estruturado em
um determinado sistema econmico, com o fm de
resolver trs questes essenciais: o que, como e para
quem produzir. Na ideia de estilo de desenvolvimento
conjugam-se ento dois conjuntos de traos-chave. Em
primeiro lugar esto os fatores de tipo estrutural, como
i) a organizao da produo, ii) a estrutura setorial
do produto e do emprego, iii) o progresso tcnico
incorporado e iv) o modelo de insero internacional.
Os trs primeiros componentes dos fatores estruturais
frmam o seu apoio, sem dvida, em uma contribuio
conceitual prvia do mesmo autor, e uma das mais
importantes de sua obra, a chamada heterogeneidade
estrutural (Pinto, 1970). Em segundo lugar, se
encontram os fatores dinmicos que conformam um
estilo de desenvolvimento, relacionados principalmente
com as caractersticas prprias da demanda, ou seja,
seu nvel, composio e, como antecedente de ambos
estes aspectos, a distribuio da renda.
Foi nesse primeiro nmero da revista que se
apresentaram os aspectos sociolgicos dos estilos de
desenvolvimento atravs dos trabalhos de Graciarena
(1976) e Wolfe (1976). O trabalho de Graciarena
introduz uma anlise crtica das diversas acepes
de estilos de desenvolvimento, com nfase maior
s noes orientadas a enfoques unifcadores do
desenvolvimento. Resgata tambm a abordagem
social para enriquecimento do conceito de estilo de
desenvolvimento, considerando aspectos como a
educao, a sade, seguridade social e outros. O artigo
de Wolfe, por sua vez, aborda os diversos enfoques
do desenvolvimento, examinando e questionando os
objetivos e os meios utilizados com frequncia no debate.
O autor busca sugerir uma concepo existencial do
desenvolvimento como esforo incessante para impor
uma racionalidade de valor a uma realidade rebelde.
Com esse objetivo, o artigo fnalmente distingue
os principais critrios usados na defnio dos fns e
dos meios do desenvolvimento (utpico-normativo,
tecnocrtico-racionalista e sociopoltico), culminando
com uma anlise crtica da conduta dos agentes de
desenvolvimento.
14
E muito embora esses autores tenham contribudo
a partir do social para um conceito integral e
multidisciplinar sobre o desenvolvimento e seus
estilos, importante considerar tambm os esforos
orientados a incorporar ao debate o meio ambiente e
o desenvolvimento sustentvel. A contribuio a esse
debate na Revista da cepal se materializou em um
artigo de Osvaldo Sunkel cujo propsito era explorar
os vnculos entre os estilos de desenvolvimento e o meio
ambiente na Amrica Latina (Sunkel, 1980). O artigo
oferece uma descrio e uma interpretao sistmica
dos fenmenos surgidos em nvel regional na relao
com o meio ambiente e o processo de desenvolvimento.
Desse modo, em um mbito conceitual amplo, Sunkel
analisa as transformaes globais das ltimas dcadas,
com particular ateno s variadas consequncias
da industrializao, da modernizao agrcola e da
urbanizao sobre os fatores ambientais e o modo como
estes, por sua vez, repercutiram sobre as possibilidades
e limites do desenvolvimento. (Sunkel, 1980, p. 17).
III
A diretoria Pinto-Lahera (1987-1995)
A partir da edio de nmero 33, lanada em dezembro
de 1987, a direo da Revista da cepal passou s
mos do economista chileno Anbal Pinto, que se
fez acompanhar durante todo seu mandato pelo
cientista poltico e compatriota Eugenio Lahera,
a quem coube a edio tcnica
7
. Depois de dirigir
os onze primeiros nmeros da revista Pensamiento
Iberoamericano, Pinto assumiu a Revista da cepal
na reta fnal da dcada de 80. Em nvel regional, o
processo poltico vinha com a marca da recuperao
do sistema democrtico, especialmente na Amrica
do Sul. Na esfera econmica, os efeitos da crise ainda
afetavam os pases latino-americanos, especialmente
quanto ao custo social do ajuste derivado de polticas
de estabilizao macroeconmica e da renegociao
da dvida (Bielschowsky, 1998). No plano global, os
eventos se sucediam em meio ao eplogo da guerra fria e
luz de uma nova ordem internacional, crescentemente
dominada pelo neoliberalismo como doutrina e prxis
das reformas estruturais que teriam lugar nos anos
90 em todas as economias da regio. Em tal contexto
regional e internacional, o debate interno da cepal
se centrou nos processos de ajuste e seus impactos
sociais e na reformulao de sua proposta para o
desenvolvimento regional, orientado no dizer de
Rosenthal por uma lgica de continuidade e
transformao. (Rosenthal, 1988).
Ao fnal da dcada de 80, graas a tais processos
e a vises renovadoras do desenvolvimento, inicia-se
7
A ltima edio dirigida por Prebisch foi a de nmero 28, de abril
de 1986. As edies 29 a 33 estiveram a cargo de Gurrieri, que
permaneceu na direo da revista nessa fase de transio.
a gestao da primeira ideia-fora que dominaria o
pensamento e a ao da cepal dos anos 90 at a
atualidade. Trata-se da proposta de transformao
produtiva com equidade e do surgimento do chamado
enfoque neo-estruturalista no debate de intelectuais
cepalinos e latino-americanos. Tambm se verifca a
anlise de temas mais especfcos de desenvolvimento,
como a pobreza e a distribuio da renda, a dimenso
de gnero, o meio ambiente e o desenvolvimento
sustentvel. Tudo isso somado aos aspectos mais
clssicos do pensamento econmico da casa, vinculados
ao crescimento de longo prazo, porm com esforo
crescente em favor da concentrao de anlises
micro-setoriais.
Todos os temas assinalados, e muitos dos
intelectuais que os desenvolveram, fcaram registrados
na Revista da cepal. Sobre os temas macroeconmicos,
especialmente aqueles relacionados aos efeitos
da crise e s perspectivas futuras, cabe mencionar
em primeiro lugar o trabalho de Gonzlez (1988),
que aborda a poltica macroeconmica para o
desenvolvimento no contexto do ajuste. Aprofundando-
se quanto a aspectos e desafios mais especficos
da crise da dvida, Eyzaguirre (1989) analisa o
comportamento da poupana e do investimento em
um ambiente de restrio externa e fscal. Por outro
lado, Mortimore (1989), a partir de uma perspectiva
mais microeconmica, estuda o comportamento dos
bancos credores na regio, ao passo que Devlin (1989),
na mesma edio da revista, esboa atravs de um
enfoque mais global as dicotomias enfrentadas pela
regio em consequncia do endividamento externo.
Os planos de ajuste com crescimento, intentados
pelas economias regionais no esforo de superar a
15
crise, mostravam-se duplamente condicionados pelas
principais instituies fnanceiras internacionais, a
saber, o Fundo Monetrio Internacional (fmi) e o
Banco Mundial (1989). Meller (1989) analisa essa
dupla condicionalidade e prope a necessidade de
maior coordenao dos programas auspiciados por
esses organismos. Ramos (1989), no entanto, examina
as novas correntes acadmicas surgidas do Norte
em matria de teoria macroeconmica, insistindo no
debate entre neoclssicos e neokeinesianos.
No que se refere a anlises microsetoriais, neste
perodo se os artigos publicados no perodo quanto
aos problemas do setor agroalimentar. Temas como
os impactos do ajuste no setor, polticas setoriais e
planejamento macroeconmico, anlise setorial da
prpria cepal, segurana alimentar e dimenses
sociais da produo rural esto entre os aspectos
abundantemente abordados por diversos autores em
nossas pginas
8
.
Com o surgimento da proposta de transformao
produtiva com equidade, baseada em parte nas anlises
preliminares de Fajnzylber (1983 e 1990), o setor
industrial, considerado o principal motor de progresso
tcnico, readquiriu no debate cepalino a importncia
perdida por ocasio das crticas neoliberais nos
anos mais duros da crise da dvida. No obstante o
anterior, a nova industrializao como apresentada
nessa proposta reconhecia em primeiro lugar a
necessidade de uma abertura comercial competitiva
e o desenvolvimento de complementaridades entre
os setores primrio e de servios. No surpreende
saber que a Revista da cepal tenha registrado tais
ideias em artigos como o de Fajnzylber (1988),
que analisava a evoluo e as lies aprendidas
em matria de competitividade internacional e
reestruturao produtiva, bem como a incorporao
do progresso tcnico, atravs de um paralelo entre
naes industrializadas e em desenvolvimento.
Tampouco deixam lugar a dvidas, nessa temtica
de transformao produtiva e mudana tcnica, os
trabalhos de Lahera (1988) e Willmore (1989). Nessa
mesma linha, embora em referncia ao caso do Equador,
cabe destacar o artigo de Hofman e Buitelaar (1994),
que analisa as vantagens competitivas desse pas e suas
perspectivas de crescimento de longo prazo. Por sua
vez, no que tange s complementaridades setoriais,
Kuwayama (1989) aborda o potencial tecnolgico do
setor primrio exportador. Destacam-se tambm no
8
A respeito ver Lpez Cordovez (1987), Harker (1987), Ortega
(1988), Schejtman (1988) e Dirven (1993).
mesmo perodo os trabalhos de Peres (1993 e 1994)
e Rosales (1994), autores que abordam polticas de
competitividade e polticas industriais. Outra ideia-
fora surgida a partir da proposta de transformao
produtiva com equidade o conceito de regionalismo
aberto, como alternativa de integrao comercial,
explorado por Fuentes (1994). Tratando sempre do
tema da integrao, Rosenthal (1993) busca responder,
entre vrias, uma pergunta de grande relevncia: O
que diferencia os esquemas de integrao dos pases
da regio daqueles que se intentaram nas dcadas de
60 e 70? Quais so os instrumentos indicados para
promover uma robusta integrao inter-regional?
Outros elementos-chave da proposta foram
a mudana institucional e a valorizao do
sistema democrtico como habitat essencial para o
desenvolvimento de uma transformao produtiva
e social efcaz. No primeiro caso, Fajnzylber (1991)
agregou refexes em torno do papel da mudana
institucional na transformao produtiva com equidade
e, em sentido semelhante, Lahera (1990) explorou a
relao entre o Estado e a transformao aqui referida.
J no segundo caso, verifcou-se um nmero importante
de artigos que aprofundaram o papel desempenhado
pelo sistema democrtico na transformao produtiva
com equidade. Merece meno um trabalho de Enzo
Faletto, orientado explorao dos vnculos entre
cultura e conscincia democrtica, alm de outro que
aborda as especifcidades dos Estados latino-americanos
(Faletto, 1988 e 1989). Destaque cabe tambm ao
trabalho de Graciarena (1988), sobre democracia e
desenvolvimento, e a outro de Wolfe (1990), sobre as
estruturas sociais e o fortalecimento democrtico s
portas da dcada de 1990. Outro aspecto importante
da democracia, e que na dcada de 90 e na iniciada em
2000 adquiriria grande signifcncia, a cidadania.
Em um artigo marcante sobre o tema, Caldern,
Hopenhayn e Ottone (1994) sintetizam a proposta
cepalina de transformao produtiva com equidade
a partir de uma perspectiva cultural.
A proposta da cepal para os anos 90 considerava
a promoo da equidade no apenas como um
imperativo tico do desenvolvimento, mas tambm
como varivel-chave para o crescimento, o que a
torna distinta da viso neoclssica que prope a
contraposio entre crescimento e equidade. O
surgimento claro e potente do tema distributivo
atravs da proposta de transformao produtiva com
equidade permitiu um fortalecimento mais slido do
social na viso cepalina de desenvolvimento. Nessa
plataforma ampliada de pensamento, adquiriram
16
maior preponderncia no apenas as questes
associadas distribuio da renda, mas tambm o
enfoque integral da pobreza. Alm disso, do enfoque
fundado nesses dois temas estreitamente vinculados
histria socioeconmica da regio emergiram novos
temas de maior especifcidade e profundidade, os
quais enriqueceram, nos ltimos vinte anos, as ideias
e propostas da cepal. Falamos, entre outras coisas,
da preocupao por polticas sociais, da precariedade
e disparidade dos mercados de trabalho da regio,
da dimenso de gnero (fortemente vinculada
desigualdade e precariedade no mundo do trabalho)
e da juventude, como sujeito de poltica social.
Nessa sua segunda etapa e de modo ainda mais
pronunciado na terceira, como veremos a Revista da
cepal publicou grande quantidade de artigos sobre
temas dessa natureza. Entre os trabalhos orientados a
apresentar e medir a magnitude da desigualdade e da
pobreza como fatores estruturais do subdesenvolvimento
regional destacam-se os de Altimir (1990 e 1994), Feres
e Len (1990) e Wolfe (1991). Quanto a dimenses
e critrios gerais das polticas sociais cabe destacar
os de Durston (1988), Franco (1989), Sojo (1990),
Rodrguez Noboa (1991), Cohen e Franco (1992) e
Hopenhayn (1992). Entre os estudos sobre gnero,
juventude e etnia, merecem relevo os trabalhos de
Krawczyk (1990 e 1993), Lpez e Pollack (1989),
Arriagada (1990 e 1994), Almeras (1994) e Durston
(1992 e 1993). Finalmente, entre os artigos relativos
ao trabalho e mercado de trabalho cabe mencionar
os de Tokman (1988), Guerguil (1988), Infante e
Klein (1991), Caldern (1993) e Rosenbluth (1994).
Publicou-se tambm um trabalho pioneiro quanto ao
tema abordado, dada a signifcncia que adquiriu no
presente decnio. Referimo-nos ao texto de Uthoff
(1995), sobre proteo social na Amrica Latina e as
reformas do sistema previdencirio na regio.
Uma extenso importante da proposta de
transformao produtiva com equidade seu vnculo
com o meio ambiente, os recursos naturais e o
desenvolvimento sustentvel em geral, temas que por
certo j haviam sido introduzidos em investigaes
anteriores de Sunkel e outros intelectuais da cepal
nos anos 70. Com respeito ao meio ambiente e
ao desenvolvimento sustentvel, cabe mencionar
a anlise sobre desastres naturais e seus impactos
socioeconmicos, da lavra de Jovel (1989); os esboos
de Bustamente e Torres (1990) para uma poltica
ambiental efcaz; o enfoque de contas ambientais
de Gligo (1990); as opes de poltica orientadas a
abrandar a poluio urbana (Durn, 1991); o trabalho
de Valenzuela (1991), sob o sugestivo ttulo de El que
contamina, paga relacionado aplicao de impostos
pigouvianos como instrumento de poltica ambiental;
o artigo Participacin y medio ambiente (Tomic,
1992) e o trabalho de Gligo (1995) sobre a situao
e as perspectivas do desenvolvimento sustentvel na
regio. Em relao ao problema dos recursos naturais
na regio, destaca-se o artigo de Dourojeanni (1994)
sobre recursos hdricos e os trabalhos de Snchez
Albavera (1993 e 1995), o primeiro dos quais pe em
debate a situao dos recursos naturais na regio no
incio dos anos 90, deixando ao segundo a abordagem
do vnculo entre a globalizao e a reestruturao
energtica na Amrica Latina.
Finalmente, preciso fazer meno a um debate
gerado entre o fnal da dcada de 80 e o incio dos
anos 90, que deu azo ao surgimento do chamado
neo-estruturalismo. O debate associado a tal conceito
tem por base os aportes de Fernando Fajnzylber e a
proposta cepalina de transformao produtiva com
equidade. As ideias de tal proposta incentivaram
vrios intelectuais e estudiosos do pensamento da
cepal a integrar ideias clssicas e novas ao chamado
enfoque analtico neoestruturalista. Esse mbito
agrega temas emergentes que marcaram o pensamento
e o modo de ao da instituio nos ltimos vinte
anos. Assim, no chamado neoestruturalismo cepalino,
moldam-se mais nitidamente as refexes sobre o
meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel,
a desigualdade e a pobreza com anlises mais
enfocadas, a integrao comercial, a competitividade
e o desenvolvimento produtivo.
Em torno do neoestruturalismo, a Revista da
cepal publicou uma grande quantidade de artigos.
Em primeiro lugar, cabe mencionar o trabalho de
Ffrench-Davis (1988), no qual se contrastam a proposta
neo-estruturalista e a doutrina neoliberal, tanto em
suas dimenses tericas quanto em sua aplicao
elaborao de polticas pblicas. Nessa mesma lgica
de paralelos, Sunkel (1989) apresenta uma comparao
entre o neo-estruturalismo e o institucionalismo, com
o propsito de explorar o enriquecimento mtuo
entre ambas correntes de pensamento. Por ltimo,
Sunkel e Zuleta (1990) fazem outra comparao
entre neoliberalismo e o enfoque neoestruturalista,
dessa vez apontando desafos oriundos dos anos 90 e
indagando se as polticas recomendadas por uma ou
outra doutrina contribuiriam ou no retomada da
via de crescimento e desenvolvimento na regio.
Nessa fase da revista, seu diretor, Anbal Pinto,
recebeu homenagens e reconhecimento, em vida, por
17
sua enorme contribuio intelectual ao longo de uma
dilatada trajetria profssional. Entre os ttulos que se
lhe outorgaram fguram os de Doutor Honoris Causa
pela Universidade de Campinas (Brasil, 1989) e pela
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (1991),
alm do Premio Nacional de Humanidades y Ciencias
Sociales, concedido pelo governo chileno em setembro
de 1995, meses antes de sua morte. Junto a todos esses
reconhecimentos, cabe-nos reiterar tambm a grande
contribuio de Pinto direo da Revista da cepal,
na promoo do pensamento cepalino sobre o qual
tambm teve grande infuncia.
IV
A diretoria Altimir-Bajraj
(1996-agosto de 2008)
Com a morte de Pinto, e logo aps a publicao do
nmero 58, em abril de 1996, que esteve a cargo do
Secretrio Executivo da cepal, Gert Rosenthal, tendo
a Eugenio Lahera como Secretrio Tcnico, assumiu a
direo da revista o economista argentino Oscar Altimir,
que permaneceu no cargo at agosto de 2008. Nesse
perodo, a publicao alcanou conquistas importantes,
logrando no apenas maior difuso, mas tambm
maior aproximao ao mundo acadmico extracepalino
mediante a ampliao de sua linha editorial. A partir
de 2003, o trabalho de Altimir benefciou-se tambm
da colaborao do argentino Reynaldo Bajraj como
Diretor Adjunto da revista. Tanto Altimir quanto
Bajraj desenvolveram uma frutfera carreira funcional,
com substantivos servios prestados cepal, o que
os levou a ocupar, cada qual a seu turno, o cargo de
Secretrio Executivo Adjunto. Toda essa experincia
contribuiu signifcativamente para o xito da Revista
da cepal nos ltimos anos
9
.
Muitos dos artigos publicados nessa etapa
incorporaram ferramentas analticas da fronteira do
conhecimento (anlises economtricas, modelos de
equilbrio geral computveis, anlises setoriais mais
refnadas e outras), o que permitiu que a partir de
9
Oscar Altimir esteve ligado cepal desde meados dos anos
60 e ocupou altos cargos na organizao: Diretor da Diviso de
Estatstica e Anlise Quantitativa (1976-1983), da Diviso Conjunta
cepal/onudi de Indstria e Tecnologia (1984-1988) e da Diviso
de Desenvolvimento Econmico (1989-1993); entre 1994 e 1996,
foi Secretrio Executivo Adjunto da Comisso. Reynaldo Bajraj
se associou cepal em 1976 e ocupou diversos cargos no ilpes:
Especialista em Poltica Econmica, Diretor do Programa de
Pesquisa e Diretor do Programa de Assessoria. Em 1987, foi nomeado
Diretor do Centro Latino-Americano e Caribenho de Demografa
das Naes Unidas (celade) e entre 1997 e 2003 desempenhou as
funes de Secretrio Executivo Adjunto da cepal.
dezembro de 2007 nossa publicao fosse incorporada
ao ndice Social Sciences Citation Index (ssci) publicado
pela Thomson isi.
Esses importantes avanos se traduziram em
aumento da qualidade do material publicado e no
reforo da linha editorial da revista, tendo por base
uma irrestrita independncia acadmica e intelectual.
Quanto aos assuntos cobertos pela publicao, manteve-
se um adequado equilbrio entre temas econmicos,
viso do desenvolvimento de longo prazo e temas
sociopolticos.
Antes de nos referirmos aos trabalhos de
maior destaque em torno dessas linhas recorrentes
de pesquisa, parece-se nos apropriado dar relevo a
quatro marcos importantes dessa fase da Revista da
cepal: a publicao, em outubro de 1998, da Edio
Extraordinria comemorativa do cinquentenrio da
casa; a celebrao do centenrio de nascimento de
Ral Prebisch, no nmero 75; a publicao a partir
de 2002 de palestras de renomados intelectuais, nas
edies anuais da Ctedra Ral Prebisch; e, em 2005,
uma edio extraordinria da Revista da cepal com
artigos publicados entre 1995 e 2004, com traduo
para o francs.
Como j mencionado, a cepal comemorou seu
quinquagsimo aniversrio em 1998. Por ocasio
dessa celebrao, a revista publicou uma edio
extraordinria no ms de outubro, composta de trinta
artigos dos mais prestigiosos profssionais interna
ou externamente vinculados trajetria de ao e
ao pensamento da cepal. Um artigo importante
dessa edio foi o trabalho de Bielschowsky (1998),
referncia recorrente na evoluo desse pensamento.
Por sua vez, Katz (1998) aborda as lies e desafos
da aprendizagem tcnica, no contexto de uma rea
clssica das ideias cepalinas: o desenvolvimento
18
industrial da regio. Por outro lado, a importncia
dada pela Comisso ao fenmeno da globalizao
desde o fnal dos anos 90 ou seja, a partir do
mandato de Jos Antonio Ocampo como Secretrio
Executivo se fez evidente nessa edio especial por
meio dos artigos La globalizacin y la gobernabilidad
de los pases en desarrollo, de Bouzas e Ffrench-Davis
(1998), Amrica Latina y la globalizacin, de Aldo
Ferrer (1998) e em um estudo de Di Filippo (1998)
que analisa a noo centro-periferia nos anos 90.
Destacam-se tambm o ensaio de Assael (1998), em
torno do desafo da equidade na regio, e dois outros
estudos sobre os obstculos integrao regional.
O primeiro, de autoria de Sunkel (1998), prope
um questionamento: a integrao concorre para os
objetivos do desenvolvimento? O segundo, da lavra de
Urquidi (1998), aborda de um ponto de vista histrico
os incidentes de integrao na Amrica Central e
no Panam durante os anos 50.
O ano de 2001 foi signifcativo para a cepal e sua
revista, porquanto correspondesse ao centenrio de
natalcio de Ral Prebisch. Homenage-lo e ressaltar
suas contribuies ao pensamento desenvolvimentista
afgurava-se oportuno, e para tanto o nmero 75 da
Revista dedicou uma seo de mais de cem pginas
sua obra. Abrindo essa homenagem, uma entrevista
at ento indita de Prebisch, apresentada por Pollock,
Kerner e Love (2001), e, em seguida, um ensaio no qual
Ocampo (2001) vincula algumas ideias relevantes do
pensamento prebischiano agenda de desenvolvimento
da Amrica Latina para o novo sculo. A homenagem
tambm inclui os trabalhos de Rodrguez (2001),
OConnell (2001), Gurrieri (2001), tendo este ltimo
se incumbido de resenhar as ideias do jovem Prebisch.
Contou, tambm, com um ensaio histrico de Corts
Conde (2001), sobre os anos em que Prebisch ocupou
diversos cargos no governo argentino, especialmente
no Banco Central. A seo conclui com dois trabalhos
de Dosman (2001) e Gonzlez (2001), o primeiro dos
quais versa sobre as relaes Estado-mercado sob
a tica da evoluo do manifesto de Prebisch. O
segundo analisa o processo de industrializao da
Amrica Latina a partir da concepo de Prebisch e
da cepal, em contraste a processos equivalentes dos
Estados Unidos (segundo o enfoque de Alexander
Hamilton) e da Alemanha (sob a tica de Frederick
List). Aborda tambm um caso mais genrico, sob o
prisma neoclssico de John Stuart Mill.
Em agosto de 2001, no marco das comemoraes
do centenrio de Prebisch, a cepal fundou a ctedra
que leva seu nome e cujo primeiro ocupante foi Celso
Furtado. Em 2002, coube ao professor e Prmio Nobel
de Economia, Joseph Stiglitz, a Ctedra Prebisch, ento
orientada evoluo e aos impactos das reformas na
Amrica Latina. A partir desse momento, a Revista
da cepal publicou uma srie ininterrupta de artigos
com a ntegra das palestras associadas a tal ctedra
em 2007. Merece destaque, a propsito, o artigo de
Stiglitz (2003); o de Cardoso (2004), que analisa as
interaes entre poltica e desenvolvimento econmico;
o de Ricpero (2004), e suas reflexes em torno
da vigncia das ideias prebischianas; o de Rodrick
(2005), que aborda a diversifcao econmica; o de
Iglesias (2006), que explora o papel do Estado e os
paradigmas econmicos na Amrica Latina, e o de
Halperin (2008), que rene os pontos altos de sua
palestra apresentada sob a Ctedra Prebisch de 2007,
sobre o contexto histrico da cepal.
Em 2005, a Revista da cepal celebrou um
marco de grande importncia, ao lanar uma edio
especial com uma compilao de artigos publicados
entre 1995 e 2004, dessa vez com traduo para o
francs. O fato teve enorme signifcao, porquanto
permitiu revista mostrar ao mundo acadmico
e poltico francs historicamente vinculado
origem e misso da cepal uma ampla gama de
trabalhos de grande qualidade e que at aquela data
s se haviam difundido em meios de lngua inglesa
e ibero-americanos. Esse projeto da cepal contou
com o respaldo de instituies de cooperao e
acadmicas da Frana, como o Ministrio de Relaes
Exteriores desse pas e o Institut des Hautes Etudes
pour lAmrique Latine.
A edio especial em francs rene uma coletnea
de dez artigos publicados na Revista da cepal e na
cepal Review durante o perodo indicado, alm de
dois ensaios dos acadmicos franceses David Dumoulin
Kervan e Jean-Franois Deluchey. Um deles trata
das polticas de conservao do meio ambiente em
nossa regio em situaes de internacionalizao e
convergncia de estilos polticos (Kervan, 2005), e o
outro analisa o passado e as perspectivas dos esquemas
de segurana interna dos pases da Amrica Latina
(Deluchey, 2005).
Naturalmente, os outros dez ensaios guardam
relao com as principais linhas de pesquisa da
cepal e sua revista, a includos aspectos atinentes
macroeconomia do desenvolvimento, transformao
tecnolgica e crescimento de longo prazo, aspectos
sociodemogrfcos do desenvolvimento e tpicos
diversos centrados nas fnanas pblicas e na integrao
e no comrcio.
19
H que mencionar tambm alguns dos artigos
includos na edio francesa, porm sempre em
referncia verso original, em espanhol. Merece
destaque nesse conjunto um ensaio de Ocampo
(1999), no qual se argumenta que a agenda da reforma
fnanceira internacional deveria ampliar-se pelo menos
em dois sentidos: indo alm da preveno e soluo
das crises e tendo em conta no apenas o papel das
instituies globais, mas tambm aquele de organismos
regionais e a defnio explcita das reas em que
conviria preservar autonomia nacional.
Outro ensaio a ressaltar o de Tokman e
Klein (2000), que objetiva analisar os impactos da
globalizao no mercado de trabalho e na estratifcao
social. Reconhecendo o consenso existente acerca dos
benefcios oriundos da globalizao para as naes do
mundo, os autores manifestam certa dvida quanto
aos benefcios lquidos potenciais do fenmeno,
especialmente no que refere a sua distribuio. Sempre
em torno da globalizao, Frenkel (2003) analisa as
crises fnanceiras e cambiais que afetaram a Amrica
Latina no contexto da globalizao do capital.
Por sua vez, Escaith (2001) examina, sob a tica
da globalizao e considerando a estrutura analtica
das teorias endgenas do crescimento, o caso das
economias de menor escala na Amrica Latina e
no Caribe. De uma perspectiva do desenvolvimento
setorial produtivo, Katz (2000) estuda as mudanas
estruturais e a produtividade do setor industrial
da regio durante o perodo de 1970 a 1996. Em
direo similar, porm mais genrica e transversal aos
diferentes setores produtivos, Prez (2001) prope uma
interpretao do desenvolvimento como processo de
acumulao de capacidades tecnolgicas e sociais, em
funo do aproveitamento de janelas de oportunidade
sucessivas e distintas, e que, em sua opinio, estariam
determinadas pelas revolues tecnolgicas provenientes
das economias avanadas.
Uma proposta sugestiva dessa vez surgida de
uma combinao entre anlise macroeconmica e
aspectos sociais do desenvolvimento apresentada
no artigo de Stallings e Weller (2001), que aborda a
evoluo dos mercados de trabalho latino-americanos
e caribenhos durante a dcada de 1990 e reitera a
importncia do emprego como principal elemento de
coeso da poltica social nos pases da regio.
Como acima mencionado, a proposta de
transformao produtiva com equidade se estendeu
a mltiplas reas temticas. Quando ainda se contava
com a orientao de Fernando Fajnzylber, foram
abordados precisamente a educao e o conhecimento
como eixos dessa transformao (cepal/unesco, 1992).
Esse trabalho teve a colaborao do especialista em
educao Juan Carlos Tedesco e outros profssionais.
Dez anos depois de tal proposta interinstitucional,
Tedesco e Lpez (2002) examinaram os desafios
enfrentados pela educao secundria na Amrica
Latina, insistindo na cobertura e na qualidade desse
nvel educacional.
parte desses artigos, incorporados edio
especial em francs, a Revista da cepal publicou
tambm, nessa terceira etapa de sua evoluo, outros
trabalhos interessantes refetindo o pensamento da
casa e refexes de outros cientistas sociais da regio.
No mbito do pensamento cepalino surge o ensaio de
Ocampo e Parra (2003), que analisa a evoluo dos
termos de intercmbio entre produtos bsicos e bens
manufaturados. Tomando por base a tese fundamental
de Prebisch e Singer sobre a deteriorao secular da
relao de preos do intercmbio (ideia que constituiu
elemento-chave no pensamento de Prebisch e da
cepal na dcada de 50) e fazendo uso do instrumental
analtico da econometria de sries temporais, Ocampo
e Parra determinaram a tendncia de 24 produtos
bsicos, concluindo que as profundas transformaes
enfrentadas pela economia mundial por volta de
1920 e de 1980 traduziram-se em uma deteriorao
escalonada, que no longo prazo se refetiu em uma
queda de cerca de 1% ao ano nos ndices agregados
de preo relativo das matrias primas.
Nesse perodo, os temas macroeconmicos
tiveram presena marcante na revista, tanto do ponto
de vista fscal como dos ciclos fnanceiros e reais e do
crescimento de longo prazo. Mencionaremos apenas
alguns desses trabalhos, uma vez que abrang-los em
sua totalidade fugiria ao escopo deste documento. Em
primeiro lugar, cabe citar Heymann (2000), que analisa
as relaes entre os choques macroeconmicos, as
expectativas e as respostas de poltica. Martner (2000),
por sua vez, analisa o papel dos estabilizadores fscais.
Morley (2000) d seguimento com a explorao dos
efeitos distributivos do crescimento e das reformas
estruturais da Amrica Latina na dcada de 1990.
Moguillansky (2002) analisa o investimento e a
volatilidade fnanceira na regio no decnio de 1990.
Usando anlises economtricas, a autora conclui que
se por um lado a entrada de capital nos pases da
regio teve efeitos positivos, estes foram atenuados
por efeitos negativos da volatilidade associada a tais
fuxos fnanceiros. Por sua vez, Ibarra (2004) questiona,
a partir de uma perspectiva histrica, a adoo de
reformas importadas no mbito dos distintos fatores
20
norteadores da ordem econmica internacional. Sob
essa perspectiva macro, as ltimas anlises da cepal
sobre a sustentabilidade do crescimento econmico vm
apontando a necessidade de reduo da volatilidade
real, o que refora a importncia do papel que podem
desempenhar as instituies fnanceiras regionais.
Esses vnculos so exatamente aqueles analisados
em Machinea e Titelman (2007).
Nos trs ltimos anos, as anlises de poltica
fscal voltaram s pginas da revista. Paunovic (2005)
abordou a sustentabilidade da dvida pblica na regio.
Jimnez e Tromben (2006) estudaram o pico nos preos
e no uso de recursos naturais no renovveis (entre
2003 e 2007), a bonana gerada nas fnanas pblicas
a partir desse auge e suas implicaes em termos
de poltica fscal. J Ocampo (2007) versou sobre a
macroeconomia da bonana econmica, deixando
para Aldunate e Martner (2006) o exame da proteo
social sob a tica das polticas fazendrias.
No que se refere aos aspectos polticos, sociais
e demogrfcos do desenvolvimento, Hopenhayn
(2001) trata das formas tradicionais e emergentes
de cidadania. Sojo (2001) analisa as reformas da
gesto da sade na regio; Schkolnik e Chackiel
(2004) relacionam os setores mais esquecidos da
regio e a transio da fecundidade. Sarav (2004)
aborda a segregao urbana e o espao pblico na
Argentina posteriormente crise de 2001, apontando
em especial para os segmentos juvenis dos enclaves de
pobreza estrutural. Dirven (2004), ainda a partir de
uma perspectiva demogrfca, explora a dinmica do
emprego rural no-agrcola (erna) desde os anos 90 e
os vrios fatores que o determinam, postulando que a
localizao e as diversas distncias que a acompanham
constituem um elemento central do erna. O ensaio
de Rodrguez (2005), em referncia ao Chile e com
contribuies de ordem demogrfca, apresentou
um tema de grande importncia que foi retomado
em trabalhos posteriores da cepal: a reproduo
na adolescncia. Outro tema social, especialmente
relevante por suas implicaes de poltica pblica,
tratado por Villatoro (2005). O autor aborda os
programas de transferncia condicional de renda e
faz um resumo dos casos da Amrica Latina.
O aspecto trabalhista sempre foi objeto de estudo e
anlise de poltica social. Seja pelo enfoque da demanda
ou pelo enfoque da oferta, como fator produtivo e
fonte de crescimento de longo prazo, bem como por
sua natureza dual ao tratar da ao transformadora
do homem no processo de produo e do direito dos
indivduos a essa via de subsistncia e bem-estar,
o emprego, o mercado de trabalho e especialmente
os seus vnculos com a proteo social foram temas
permanentemente tratados na Revista da cepal.
Essa linha de pesquisa adotada no ensaio de
Vergara (2005), que analisa a dinmica do trabalho
em instalaes industriais do Chile, com nfase nos
processos de criao e destruio de empregos. Trata-se
de um enfoque de demanda de trabalho que recorre
a tcnicas economtricas de painel, especifcamente
de mtodos generalizado dos momentos (mgm). Em
tal contexto terico e metodolgico, o autor encontra
evidncias da natureza pr-cclica da gerao de
empregos e da natureza anticclica de sua destruio. Os
resultados demonstram, ademais, que a liberalizao
comercial aumenta a rotatividade no trabalho.
Com um enfoque mais centrado na oferta,
Carlson (2002) analisa o vnculo entre conquistas
educacionais e a possibilidade de obteno de emprego
(empregabilidade) e renda do trabalho em alguns pases
da regio. Recorrendo metodologia de clculo da
rentabilidade do investimento em capital humano,
diferenciado por nvel educacional e por gnero, a
autora encontra, como era de se esperar, rentabilidade
positiva nesse investimento, o que lhe permite concluir
necessria a conduo de polticas pblicas com vistas
gerao de uma fora de trabalho mais competitiva
em virtude de maior e melhor dotao de capital
humano mais apto a resistir forte concorrncia
imposta pelo processo de globalizao.
Uma aresta peculiar das falhas dos mercados de
trabalho da Amrica Latina e do Caribe tem sido a
complexa insero dos jovens. Weller (2007) analisa
precisamente as debilidades da empregabilidade juvenil,
argumentando que o desemprego da juventude afeta
no apenas o bem-estar desse segmento demogrfco,
mas tambm alguns fatores-chave de desenvolvimento
longo prazo.
Por fm, ainda tratando do tema do trabalho, a
Revista da cepal logrou, nessa terceira etapa, difundir
as principais mensagens e propostas da Comisso em
matria de proteo social e sistema de penses.
Cabe destacar dois trabalhos de Mesa-Lago (1996
e 2004). O primeiro analisa a posio dos organismos
internacionais e regionais frente ao processo de
reformas previdencirias em vrios pases da Amrica
Latina durante os anos 90, e o segundo avalia, a
partir de uma perspectiva temporal mais ampla, as
reformas estruturais de tais sistemas, comparando
trs tipos de reformas aplicadas em doze pases da
regio. Jimnez e Cuadros (2003), por outro lado,
analisaram a cobertura dos sistemas previdencirios,
21
propondo a necessidade de sua ampliao. Dois
trabalhos de Uthoff (2002 e 2006) so basilares
quanto proposta da cepal sobre proteo social.
O primeiro deles aborda o vnculo essencial entre os
mercados de trabalho e os sistemas previdencirios,
ao passo que o artigo de 2006 analisa as reformas de
tais sistemas em relao a lacunas previdencirias.
Titelman e Uthoff (2003) examinam o papel da
seguridade para a proteo social. Tendo em conta
que os sistemas e polticas de sade sempre estiveram
vinculados ao sistema previdencirio, Titelman
(1999) estuda as reformas do fnanciamento da sade
no Chile e descreve o modelo de fnanciamento
chileno, propondo a necessidade de redefnir a atual
confgurao pblico-privada no setor sade a fm
de permitir mais solidariedade no fnanciamento,
reduzir o problema da seleo adversa e permitir
melhor articulao entre o subsetor privado e o
subsetor pblico, tanto no mbito fnanceiro quanto
no mbito da prestao de servios de sade.
Em concluso, essa terceira etapa da Revista da
cepal se encerra com um amplo espectro de temas
de desenvolvimento, os que, a partir de vises mais
generalistas foram se aprofundando a vises mais
especfcas, enriquecendo assim as anlises de enfoque
e instrumentos analticos mais refnados e pautando
a maioria dos artigos publicados na fronteira do
conhecimento, com rigor e independncia intelectuais.
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27
Polticas de diversifcao
econmica
Dani Rodrik
Este trabalho comea documentando que nem todos os pases em
desenvolvimento concentram suas exportaes em produtos intensivos em
recursos naturais ou em mo de obra barata, e que aqueles que tambm
exportam alguns produtos prprios de pases desenvolvidos tendem a
crescer mais rapidamente, com aparente independncia de seu capital
humano e sua qualidade institucional. Para isto, utilizamos um ndice que
mede o grau em que cada pas apresenta esse tipo de mistura em suas
exportaes. Este um fenmeno idiossincrsico, que parece estar ligado
s facilidades para empreender a produo e exportao de produtos
novos. Da que haja um espao para polticas de estmulos, acompanhadas
da capacidade governamental de reconhecer tentativas fracassadas e
cessar de subsidi-las. Pelo aludido carter idiossincrsico do fenmeno,
no possvel dar receitas universais, mas exploramos alguns princpios
que devem ser considerados na formulao da poltica de cada pas.
Dani Rodrik,
Professor de Economia Poltica
Internacional,
Ctedra Rafik Hariri,
John F. Kennedy School of
Government,
Universidade de Harvard
dani.rodrik@harvard.edu
28
POLTICAS dE dIVERSIfICAO ECONMICA dANI ROdRIk
Este artigo corresponde a uma conferncia magistral apresentada
pelo autor na Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (Santiago do Chile, 31 de agosto de 2005), no mbito da
Quinta Ctedra Ral Prebisch.
As grandes ideias nunca morrem e, em muitos sentidos,
algumas das ideias mais importantes propulsadas por
Ral Prebisch, um dos mais destacados economistas
latino-americanos, voltaram a adquirir relevncia.
Prebisch dizia que a estrutura econmica importante;
que o que os pases produzem, seja que se especializem
em indstrias primrias ou em manufaturas, um
fator que infui notadamente em seu desempenho
econmico. Eu diria que esta ideia, que em certo
sentido muito plausvel, desapareceu da mente da
maioria dos economistas graduados de universidades
norte-americanas nas ltimas dcadas. Mas justo
reconhecer que est ressurgindo. De fato, este artigo
gira em torno dessa ideia que o que um pas produz
importante e a partir dela trata de extrair algumas
concluses sobre polticas.
Insisto na importncia do que um pas produz
porque esta ideia se contrape a muitos dos conceitos de
flosofa econmica que serviram de guia s autoridades
nas dcadas de 1980 e 1990, no s na Amrica Latina
e no Caribe, mas em todo o mundo.
A ideia fora das reformas microeconmicas
dessas dcadas foi que as autoridades s devem
preocupar-se com o contexto mais amplo; quer dizer,
uma vez que se consiga estabelecer a estabilidade
macroeconmica e defnir os parmetros fundamentais
de uma economia de mercado funcional com uma
estrutura reguladora adequada, pode-se orientar a
economia de maneira que funcione independentemente
e distribua os recursos com efcincia, no s em
termos estticos, mas tambm dinmicos. Isto
porque se supe que a economia impulsiona o
crescimento econmico por si s e que este processo
tem incio automaticamente quando h estabilidade
macroeconmica e comeam a operar as variveis
econmicas fundamentais.
Atualmente, estamos comprovando que muitas das
reformas da dcada de 1990, sobretudo as realizadas
nas frentes macroeconmica, fscal e monetria, eram
imprescindveis, mas em certo sentido possvel
que algumas das demais reformas no tenham se
concentrado bem nos fatores que efetivamente
produzem crescimento econmico. A esse respeito,
importante entender melhor a contribuio da
estrutura produtiva ao processo de crescimento,
em que consiste essa estrutura e que signifca para
a formulao de polticas, tanto macroeconmicas
como microeconmicas.
I
Introduo
II
A estrutura produtiva e a qualidade
da cesta de exportaes
Em seguida, tratarei de demonstrar que a estrutura
produtiva importante em termos de crescimento
econmico, que o tipo de bens produzidos tambm
importante e que as variveis econmicas e as
vantagens comparativas por si ss no determinam
a estrutura produtiva. H um certo elemento de
arbitrariedade, uma certa idiossincrasia a respeito
do que um pas acaba produzindo, e a funo das
estratgias pblicas consiste em assegurar no melhor
dos mundos possveis que no se predetermine o
que um pas deve produzir, mas que finalmente
se acabe produzindo o que mais contribua para
o seu crescimento. De fato, quando analisamos
minuciosamente o surgimento das empresas bem-
sucedidas, que deslancharam, chegamos
concluso de que em quase todos os casos a
interveno estatal foi signifcativa.
No sentido mais amplo possvel, o principal
argumento que apoia esta afrmao que so necessrias
29
estratgias de crescimento que complementem a busca de
estabilidade macroeconmica, mediante uma estratgia
econmica mais produtiva centrada nas necessidades
do setor real e que no responda mera suposio de
que, uma vez estabelecido o contexto macroeconmico,
o setor real funcionar independentemente e produzir o
dinamismo necessrio para que ocorra um crescimento
sustentado. Isto nos leva a perguntar em que consiste
esse conjunto de polticas, um tema realmente difcil,
em parte porque so relativamente poucas as pesquisas
de peso, sobretudo feitas por economistas, sobre o que
seria um conjunto adequado de polticas industriais
aplicveis aos pases de baixa e mdia renda; mas
tambm porque, apenas se comea a refetir sobre esse
tipo de quadro normativo, volta a fcar em evidncia a
importncia do contexto especfco, de que esse quadro
funcione bem. Para tanto, deve guiar-se por certas
orientaes gerais, ser muito especfco, aproveitar
a base institucional j existente (que varia de um
pas a outro) e responder aos obstculos concretos
(que tambm variam de um pas a outro). Por isso,
impossvel fazer afrmaes muito concretas e prticas
sobre a natureza destas polticas; o que se pode tentar
descrever com o mximo de detalhe possvel alguns
princpios gerais para sua formulao. Eles deveriam
ser considerados na estruturao do quadro normativo,
de modo que as autoridades nacionais tenham una
certa orientao para desenvolv-lo.
Agora me referirei a dois aspectos desses
princpios gerais: um a necessidade de chegar
a um equilbrio entre incentivos e castigos, entre
disciplina e recompensa, na formulao de estratgias
de promoo industrial; o outro a necessidade de
que as autoridades, especifcamente os organismos
pblicos encarregados da reestruturao produtiva,
equilibrem o isolamento e a integrao. Por um lado,
estes organismos devem estar isolados dos interesses
privados de tal modo que estes no possam utiliz-
los, no possam se apropriar deles; mas, por outro,
devem estar integrados a esses interesses de maneira
que lhes permita obter a informao necessria sobre
as reas em que conviria tomar medidas e sobre o
contedo dessas medidas.
Queria mencionar um exemplo bastante
surpreendente tirado de um texto de Imbs e Wacziarg
(2003)
1
. Esses autores observaram o que ocorre
com a concentrao da produo no processo de
desenvolvimento econmico, ilustrado nos grfcos
1
Ver J. Imbs e R. Wacziarg (2003), Stages of diversifcation,
American Economic Review, Vol. 93, N 1, Nashville, Tennessee.
1 e 2. Nos dois grfcos, o eixo vertical um ndice de
Gini que se refere, respectivamente, concentrao
do emprego (grfco 1) e da produo (grfco 2) em
distintos setores da economia. Isto signifca que, em
uma economia muito concentrada num s setor, o
coefciente de Gini extremamente alto; por outro
lado, numa economia muito diversifcada o coefciente
de Gini relativo produo ou ao emprego seria muito
baixo. O eixo horizontal dos dois grfcos corresponde
a distintos nveis de renda, que refetem em termos
gerais a evoluo da concentrao no processo de
desenvolvimento. Estes dois economistas analisaram
o crescimento em distintos pases e num mesmo pas
em diferentes perodos, de modo que os comentrios
seguintes so vlidos no s no que diz respeito a
uma comparao entre pases, mas tambm como
descrio de uma dinmica
Imbs e Wacziarg observaram que, quando um pas
passa de uma renda muito baixa a nveis mais altos,
o padro de produo se diversifca notavelmente e
que, quando a renda bastante alta, a curva comea a
inverter-se, o que signifca que comea a intensifcar-se
a concentrao. Se observamos o ponto de inverso,
quer dizer, o nvel de renda em que a economia comea
novamente a concentrar-se, vemos que um nvel de
renda muito alto, que no se registrou em nenhum
pas desta regio. Portanto, convm examinar o que
acontece no segmento descendente da curva, que revela
uma reduo da pobreza, uma crescente diversifcao
da produo ou, pelo menos, a transio de uma
grande concentrao para uma menor concentrao
medida que aumenta a renda.
Em certo sentido, isto no deveria surpreender
ningum; mas, de outro ponto de vista, para os que
fzeram um doutorado em economia na Amrica
do Norte nos ltimos trinta ou quarenta anos e
internalizaram o pressuposto fundamental e as
implicaes de poltica que lhes ensinaram, deixando de
lado todo o resto, pode-se dizer que, sem desqualifcar
esse tipo de educao, o mais provvel que lhes tenham
dito que, para que um pas se enriquea, para que se
libere da pobreza, deve especializar-se. De acordo
com esta lgica, a especializao deve basear-se nas
vantagens comparativas do pas, e a diferena entre
os pases prsperos e os pobres seria que os primeiros
optaram por aproveitar suas vantagens comparativas,
quer dizer, optaram por destinar os recursos para
produzir o que podia contribuir em maior medida a
que esse princpio se manifestasse na prtica, enquanto
os outros fzeram o contrrio, ou seja, no seguiram
os ditames das vantagens comparativas. Os grfcos 1
30
crescente concentrao da estrutura produtiva, quer
dizer, os pases que se especializam em vez dos que
se diversifcam paulatinamente.
O mais importante neste contexto que,
independentemente da infuncia que o comrcio
e as vantagens comparativas possam ter exercido
no desenvolvimento desses pases, a dinmica que
impulsiona o crescimento no est diretamente
relacionada a nenhum tipo de vantagem comparativa
esttica. Pelo contrrio, uma dinmica que, de uma
maneira ou de outra, leva alguns pases a diversifcar
gradualmente os investimentos numa ampla gama
de novas atividades. Os pases prsperos so aqueles
que fazem novos investimentos em novas reas; os
que se estagnam so os pases nos quais no ocorre
esse processo.
Nos estudos que realizei nos ltimos anos, muitos
deles com Ricardo Haussmann na Kennedy School
of Government da Universidade de Harvard, abordei
este tema de outra maneira para quantifcar algumas
dessas relaes e determinar seus efeitos. O que fzemos
foi desenvolver um indicador que permite medir a
qualidade da cesta de exportaes dos pases. Para
comear, calculamos num nvel bastante desagregado,
de seis dgitos o que signifca que o clculo abrange
milhares de produtos bsicos, o nvel mdio de
renda prody(j)
2
dos produtos comercializados por
um pas no qual este produto mostrou uma vantagem
comparativa relativa. Tambm se pode dizer que
estabelecemos uma relao entre um produto bsico
e um determinado nvel de renda, que consideramos
representativo do nvel correspondente a um pas com
notveis vantagens comparativas no que diz respeito
a esse produto. Por exemplo, a juta um produto
bsico associado a uma renda muito baixa, enquanto
as aeronaves esto associadas a uma renda muito alta,
porque os pases que tm vantagens comparativas na
produo da juta so pases de baixa renda e porque
os pases que produzem avies so de alta renda.
Depois de calcular este indicador dos produtos
bsicos, fzemos um clculo para vrios pases baseado
na mdia ponderada do prody(j) de cada pas,
tomando como fator de ponderao a porcentagem
de cada um dos produtos que compem sua cesta de
exportaes. Essa mdia ponderada um indicador
quantitativo que denominamos expy, o qual mede
o nvel de renda associado respectiva cesta e,
2
prody(j) = nvel mdio de renda dos pases que revelam uma
vantagem comparativa em relao ao bem j (Sistema Harmonizado
de 6 dgitos).
GRFICO 1
Coefciente de Gini para o emprego, em
relao ao nvel de renda
(Estimativa no paramtrica)
a

Fonte: J. Imbs e R. Wacziarg (2003), Stages of diversifcation,
American Economic Review, Vol. 93, N 1, Nashville, Tennessee,
American Economic Association, maro.
a
Dados de emprego da Organizao das Naes Unidas para
o Desenvolvimento Industrial (onudi), em trs dgitos.
GRFICO 2
Coefciente de Gini para o valor
agregado, em relao ao nvel de renda
a

Fonte: J. Imbs e R. Wacziarg (2003), Stages of diversifcation,
American Economic Review, Vol. 93, N 1, Nashville, Tennessee,
American Economic Association, maro.
a
Dados de valor agregado da Organizao das Naes Unidas
para o Desenvolvimento Industrial (onudi), em trs dgitos.
2 800 5 800 8 800 11 800 14 800
0,60
0,59
0,58
0,57
0,56
0,55
0,54
0,53
0,52
0,51
0,50
Renda per capita em dlares, pela paridade do poder aquisitivo
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G
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0,60
0,59
0,58
0,57
0,56
0,55
0,54
0,53
0,52
0,51
0,50
2 000 5 000 8 000 11 000 14 000 17 000
Renda per capita em dlares, pela paridade do poder aquisitivo
n
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i
c
e

d
e

G
i
n
i
e demonstram que, num primeiro e segundo grau de
aproximao, essa descrio geral do que conduz ao
crescimento no pode ser correta, porque, se fosse, os
pases que superam a pobreza seriam, contrariamente
ao que indicam os grfcos, os que registram uma
31
GRFICO 3
Vrios pases: Disperso do contedo de renda das
exportaes (expy) em relao ao pib per capita, 2003
Fonte: Elaborao prpria.
portanto, a qualidade da cesta de exportaes de
um pas. Este mtodo permite quantifcar o que o
pas produz e a combinao de produtos em cuja
elaborao adquiriu grande competncia, mediante
uma agregao de produtos baseada nos nveis de
renda associados aos fatores que do origem s
respectivas vantagens comparativas.
No surpreendente ento que, como mostra o
grfco 3, quando se compara a disperso do indicador
expy com o nvel de renda de distintos pases, se
observe uma alta correlao. Quase por defnio, esta
correlao muito alta, o que confrma que os pases
ricos so os que exportam produtos caractersticos de
pases ricos. Porm, o que mais me interessa no a
correlao geral, mas os desvios da linha de regresso:
descobrir por que alguns pases esto muito acima da
linha de regresso e outros abaixo, e determinar se isto
infui concretamente no desempenho econmico.
Neste diagrama de disperso h cerca de cem
pases, mas vejamos o que acontece com a ndia e a
China, que se desviam da norma. muito interessante
que dois pases que foram extraordinariamente bem
nas ltimas dcadas sejam pases que registram nveis
muito mais altos de expy que o previsto de acordo
com seu nvel de renda, e que de fato esto muito mais
acima da linha de regresso que outros pases.
A China, que est muito acima dessa linha,
exporta atualmente uma srie de produtos bsicos,
a maior parte dos quais so artigos eletrnicos e
artigos eletrnicos de consumo, caractersticos de
pases com um nvel de renda muito superior ao da
China; de fato, o nvel de renda correspondente
cesta de exportaes da China seis vezes mais alto
que o nvel de renda agregada do pas.
Analisemos, ento, a situao do ponto de vista
intertemporal. O grfco 4, que ilustra a evoluo deste
ndice que mede a qualidade da cesta de exportaes
em vrios pases da sia e Amrica Latina, permite
comparar o ponto em que se encontram. O grfco
inclui quatro pases latino-americanos: Argentina,
Brasil, Chile e Mxico. interessante observar que
nesta comparao os trs primeiros tm os nveis
mais baixos de expy (quer dizer, o menor contedo
de renda das exportaes), enquanto a China est
mais prxima dos pases asiticos e do Mxico e sua
diferena com este ltimo se reduziu notavelmente com
o passar do tempo. Isto surpreende, porque a China
continua sendo muito mais pobre que estes pases
C
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)
PIB per capita
4,6 10,7
7,2
9,8
32
GRFICO 4
Amrica Latina e leste da sia: Contedo de renda das exportaes (expy)
da Amrica Latina, mas exporta artigos muito mais
sofsticados que os exportados pelos pases latino-
americanos. Em parte, isto se deve ao fato de ter uma
dotao relativamente maior de recursos naturais que
os pases da Amrica Latina, mas eu diria que no
obedece somente a isso.
Se mostrarmos este grfco a um tpico economista
neoclssico, fel expoente da tradio das vantagens
comparativas, seguramente diria que demonstra que
a China, a Repblica da Coreia, a provncia chinesa
de Taiwan, Cingapura e outros que desenvolveram
uma cesta de exportaes muito sofisticada se
limitaram a malgastar recursos, destinando-os a
reas nas quais carecem de uma das autnticas
vantagens comparativas, que ter uma competncia
desenvolvida, motivo pelo qual poderamos dizer que
o custo de sua cesta de exportaes foi muito alto.
importante, ento, perguntar o que signifca o fato
de que isto seja relevante; perguntar se este corte da
estrutura de exportaes e da estrutura produtiva se
refete nas cifras como um valioso fator preditivo de
algo que nos interessa. E a resposta a esta pergunta
um sim categrico.
A concentrao nesta medida da cesta de
exportaes em particular se justifca por tratar-se
de una varivel preditiva robusta e signifcativa do
ponto de vista quantitativo do crescimento econmico
posterior, dado que os pases que se aferram a uma
cesta de exportaes de alta qualidade registram um
crescimento posterior mais alto que os pases que no
o fazem. O diagrama parcial de disperso que aparece
no grfco 5 ilustra a taxa de crescimento do pib per
capita em um perodo de dez anos a partir do valor
inicial do indicador expy de vrios pases em 1992,
uma vez considerados os demais fatores includos
em uma regresso de crescimento. O que este grfco
indica em essncia que, se considerarmos os nveis
originais de renda e de capital humano de vrios
pases, observamos que os pases que desenvolveram
cestas de exportaes vinculadas a maiores nveis
8,8
8,9
9
9,1
9,2
9,3
9,4
9,5
9,6
9,7
9,8
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
E
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Ano
Repblica da Coreia China Regio Administrativa
Especial de Hong Kong
Argentina Chile Brasil Mxico
33
GRFICO 5
Vrios pases
a
: Crescimento do pib per capita, 1992-2003
(Como funo do nvel de expy
b
de 1992)
a
Os cdigos dos pases correspondem a suas denominaes em ingls.
b
Considerando a renda inicial e o capital humano.
de renda mostram uma convergncia muito mais
rpida. Isso signifca que, quando um pas se aferra
aos bens de mais alta produtividade, esta se difunde
ao resto da economia. Essa a dinmica propulsora
do crescimento econmico; o que explica por que
um pas como a China produz telefones celulares,
refrigeradores e televisores; o que se traduz em
aumentos mais altos da produtividade e da difuso
ao resto da economia que o que permitiria a simples
produo de roupas, sapatos e brinquedos. Da provm
a importncia normativa desta medida da produo
e das exportaes de um pas.
Ademais, quando se trata de explicar por que a
qualidade da cesta de exportaes de alguns pases
muito superior de outros, a maioria dos fatores que
costumam ser considerados no ajudam a explicar a
situao. Como se observa nos grfcos 6 e 7, nem a
dotao de capital humano nem um certo grau de
adequado desenvolvimento institucional explicam
em maior medida por que o expy varia de um pas a
outro uma vez considerado o pib per capita. Como j
vimos, h uma relao entre o expy e o pib per capita,
mas isso resume praticamente tudo o que sabemos,
porque, ao incluir a dotao de outros fatores ou
medies do desenvolvimento institucional, a situao
no se esclarece muito mais.
No se pode explicar por que a China e a ndia
tm una cesta de exportaes muito mais sofsticada,
nem em funo da dotao relativamente alta de capital
humano nem da existncia de um melhor quadro
institucional, fatores que poderiam ter facilitado sua
especializao na produo de bens mais sofsticados
atravs de vantagens comparativas indiretas. H muitos
fatores idiossincrsicos; portanto, na minha opinio,
existe uma ampla margem para que as polticas exeram
uma infuncia determinante na criao da cesta de
bens que um pas produz e que facilitam o crescimento.
O que um pas produz e exporta, as exportaes nas
quais mostra competncia, respondem a muitos fatores
fora das variveis fundamentais da economia.
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1
9
9
2
EXPY 1992
Previso linear
8,1 9,8
0,3
0,4
MDG
PRY
BGD
JAM
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LCA
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COL
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ESP
KOR
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SGP
NLD
CANUSA
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FIN
ISL
CHE
34
GRFICO 6
Vrios pases
a
: Associao entre expy e capital humano
a
GRFICO 7
Vrios pases
a
: Associaes entre expy e qualidade das instituies
a
V
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Capital humano
Previso linear
0,1 1,2
0,5
0,8
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o

Ordenamento jurdico
Previso linear
-1,2
1,9
-
0,6
0,6
KEN
RWA
NER
NGA
HND
SDN
CMR
GTM
DZA
RUS
IDN
PRY
TGO
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NIC
COL
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KOR
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HUN
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CHL
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NLD
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DNK
ISL
FIN
SGP
AUT
LUX
CHE
35
O carter idiossincrsico, e arbitrrio dentro de
certos limites, do padro de especializao pode ser
analisado de distintos pontos de vista. Se observarmos
com detalhes em que se especializam distintos pases,
fca em evidncia a arbitrariedade. Bangladesh e
Paquisto, por exemplo, so pases que tm quase as
mesmas caractersticas na dotao geral de fatores que
sustentam suas vantagens comparativas. Ningum
esperaria que estes dois pases mostrassem distintos
padres de especializao, mas em geral isso o que
ocorre. Nenhum dos dois exporta aeronaves nem
semicondutores; mas, se observarmos detalhadamente
em que se especializam, surgem diferenas acentuadas:
o Paquisto se especializa em bolas de futebol, que
produz em grandes quantidades, o que no faz
Bangladesh, e alguns dos produtos de exportao
de Bangladesh apenas se encontram no Paquisto.
Pode-se fazer comparaes como esta entre pases de
maior e menor renda, observando suas exportaes,
e encontrar muitos enigmas. Por que, ao comparar a
situao da Repblica da Coreia e da provncia chinesa
de Taiwan, vemos que a primeira um dos maiores
produtores provavelmente o maior produtor
de fornos de microondas, um produto que Taiwan
praticamente no exporta? Por sua vez, Taiwan controla
o mercado mundial de bicicletas, salvo alguns modelos
muito sofsticados, enquanto a Repblica da Coreia
praticamente no exporta bicicletas.
Este o tipo de elemento idiossincrsico que
se refete no predomnio que um pas alcana e que
praticamente no pode ser explicado em funo das
vantagens comparativas ou das variveis econmicas
fundamentais. Em tais casos, temos que entender por
que ocorre este tipo de situao, sobretudo quando,
como indiquei, se refete no desenvolvimento posterior.
A explicao terica desta desvinculao, que d
origem aos padres idiossincrsicos de especializao
ou arbitrariedade da especializao, a ideia de
que, por motivos econmicos muito arraigados,
os mercados que funcionam livremente costumam
investir menos que o necessrio em atividades novas
e no tradicionais. Isto se deve a muitas causas, duas
das quais eu gostaria de destacar: as externalidades
em matria de coordenao e as externalidades em
matria de informao.
As primeiras correspondem ao fato de que, para
que uma nova atividade seja rentvel, necessrio
fazer outros grandes investimentos simultaneamente
na cadeia de produo vertical ou horizontal. Por isso,
se algum pensa em investir na produo de abacaxis
num pas que no tem maior capacidade de produo
e exportao de abacaxis, possivelmente tambm deve
se preocupar com a construo de uma instalao para
encaixot-los. No outro extremo, se algum pensa em
investir nessa instalao, tambm deve se preocupar
com um fornecimento seguro de abacaxis cultivados
no pas, porque, se esses dois investimentos no
forem efetuados simultaneamente, nenhum dos dois
vai ser rentvel; sem um certo grau de coordenao
dos investimentos em distintas reas, a indstria de
produo de abacaxis talvez no se desenvolva, o que
ocorrer se houver a coordenao necessria.
As externalidades em matria de informao
so muito variadas, mas a que mais me interessa a
externalidade relacionada com o que defno como o
processo de descobrimento de custos. Uma das coisas
mais importantes que os empresrios fazem nos pases
em desenvolvimento descobrir a estrutura subjacente
de custos da economia, quer dizer, quanto custa na
realidade produzir abacaxis numa economia depois
de fazer as modifcaes necessrias na tecnologia
disponvel, e se sua produo ou no rentvel.
evidente que a atividade empresarial sempre est cheia
de incertezas como essa, mas nos pases de baixa e
mdia renda h uma externalidade relacionada com
o processo que se manifesta da seguinte maneira: se
algum o primeiro investidor em abacaxis e descobre o
custo de produzi-los, fcando evidente que se equivocou
e que a economia no permite produzir abacaxis de
maneira rentvel, a perda absolutamente pessoal: o
investidor sofre todas as perdas que isto supe. Mas se
um investidor chegou concluso de que pode produzir
abacaxis nessa economia a um custo muito baixo e com
muito lucro, o que ocorre neste caso um fenmeno
de incorporao e difuso e de imitao dos demais
empresrios, o que signifca que o investidor no pode
III
Padres de especializao e processo
de descobrimento de custos
36
apropriar-se de todos os benefcios do que descobriu.
No fnal, os lucros so socializados, mas as perdas
so pessoais, e essa a assimetria elementar de todo
processo de descobrimento de custos, o que signifca que
esse descobrimento de custos costuma ser insufciente
nas economias pouco diversifcadas, motivo pelo qual
os investimentos em novas atividades e em atividades
no tradicionais tambm so insufcientes.
Isso signifca que em condies como as descritas
h muita incerteza, h muitos elementos que dependem
de fatores idiossincrsicos como a sorte, o esprito
empresarial, as medidas que o governo toma ou no,
quem so os vizinhos e quem no so e o investimento
estrangeiro que entra ou no no pas. Em alguns
casos, talvez se tente produzir todo o amplo espectro
de produtos que poderiam estar sendo produzidos,
mas que aparentemente no esto sendo produzidos,
enquanto em outros talvez fquem grandes lacunas. O
importante determinar a contribuio das polticas
em situaes como estas; se podem contribuir para
elevar sistematicamente os investimentos em novas
atividades quando estes so insufcientes.
IV
A contribuio das polticas industriais
As polticas podem dar uma contribuio e de fato
o fazem. Vejamos alguns exemplos de como ocorre
isto na prtica. A poltica sobre a taxa de cmbio real
desempenha um papel muito importante. De fato, a
poltica industrial mais efcaz que se pode conceber,
porque uma taxa de cmbio real subvalorizada
um subsdio geral s indstrias produtoras de bens
comercializveis no mbito internacional, nas quais os
problemas descritos so muito graves; por outro lado,
os benefcios derivados do descobrimento de novas
atividades de produo de bens comercializveis so
muito maiores porque estes podem ser vendidos em todo
o mundo antes que os lucros comecem a diminuir. O
diagrama de disperso que aparece no grfco 8 apresenta
a relao entre uma medida da sobrevalorizao da taxa
de cmbio real no perodo 1994-2003 e a qualidade da
cesta de exportaes refetida no expy correspondente
ao fnal do perodo, depois de considerar o nvel
inicial deste indicador. A dvida que se coloca neste
caso se as taxas de cmbio registradas a partir de
1994 infuram na qualidade da cesta de exportaes
nos seguintes dez ou doze anos, independentemente
da cesta que o pas herdou, e a resposta afrmativa.
No mesmo grfco vemos tambm que se destacam
a China e a ndia. Em geral, os pases que aparecem
prximos da origem no grfco 7 tinham uma taxa
de cmbio relativamente subvalorizada, enquanto os
que aparecem distantes da origem tinham uma taxa
de cmbio relativamente sobrevalorizada no mesmo
perodo. De fato, uma das caractersticas destacadas
da evoluo da China que se baseou numa taxa de
cmbio real muito competitiva.
No contexto da teoria que acabo de descrever
de maneira muito resumida, uma taxa de cmbio
real competitiva amplia a rentabilidade real dos bens
comercializveis, aumenta o volume de investimentos
nos setores de bens comercializveis que se tornam
rentveis, supondo que todos os demais fatores
se mantenham invariveis, e, portanto, em termos
probabilsticos, amplia o nmero de indstrias
realmente rentveis que deslancham e que no fnal
se mostram bem-sucedidas. Por isso, podemos dizer
categoricamente que existe uma relao entre a taxa
de cmbio real e a qualidade das exportaes, embora
se possa pensar que ocorre exatamente o contrrio;
ou seja, uma taxa de cmbio real muito depreciada
permite manter salrios baixos, o que se traduz em
maior competitividade no extremo inferior do espectro
produtivo e levaria um pas com uma taxa de cmbio
real depreciada a especializar-se mais em produtos
baseados no uso intensivo de mo de obra. Todavia,
o que acontece na prtica que uma taxa de cmbio
real depreciada faz com que no longo prazo o pas
avance dentro do espectro produtivo, e no o contrrio.
Nunca demais insistir neste efeito da taxa de cmbio,
por se tratar de uma rea em que enfrentamos uma
alternativa muito vlida noo predominante at h
pouco tempo na Amrica Latina sobre a funo da
taxa de cmbio (com escassas excees, entre as quais
atualmente se destaca a Argentina, evidentemente).
O argumento em que se baseava esse consenso
que, fundamentalmente, a taxa de cmbio no
deveria ser uma varivel de poltica, e que os bancos
centrais e os governos no deveriam ter uma meta
37
GRFICO 8
Vrios pases
a
: Relao entre a sobrevalorizao da taxa de cmbio real
em 1994-2003 e expy em 2003
b

a
b
Considerando a renda inicial e o capital humano.
sobre taxa de cmbio real ou nominal, mas uma
varivel de equilbrio que se deveria deixar em absoluta
liberdade, salvo provavelmente ante a necessidade
de reduzir as variaes de curto prazo. Do ponto de
vista da diversifcao produtiva, esta posio me
parece inadequada porque contradiz abertamente a
evidncia que temos, segundo a qual a existncia de
uma taxa de cmbio real competitiva uma condio
necessria, e inclusive sufciente, do crescimento
econmico sustentado dos pases em desenvolvimento;
alm disso, descartar a possibilidade de que a taxa de
cmbio seja una varivel de poltica, excluindo-a da
gama de polticas de que dispem os governos, obriga
os pases que optam por essa alternativa a adotar uma
poltica industrial nada sistemtica, j que a taxa de
cmbio real no serve de apoio aos setores de bens
comercializveis. Isto, por sua vez, obriga ainda mais
a adotar o tipo de polticas no sistemticas a que me
referirei adiante.
A poltica tem efeitos determinantes, porque,
quando observamos as indstrias exportadoras de
bens no tradicionais com melhor desempenho na
Amrica Latina, excludos os recursos naturais e
exportaes tradicionais como as roupas, vemos
que entre as medidas que deram melhores resultados
se encontram a adoo de polticas industriais, as
intervenes estatais, a cooperao entre os setores
pblico e privado e as polticas preferenciais.
No Chile, pas que as pessoas que no o conhecem
bem tendem a considerar como uma espcie de milagre
do livre mercado, algumas das exportaes no
tradicionais mais importantes alm do cobre adquiriram
essa condio graas a estratgias inteligentes e muito
variadas do setor pblico. Cabe citar, entre outros, o
caso do salmo, que foi benefciado pelas atividades
de pesquisa e desenvolvimento de tecnologia da
Fundao Chile, e o da indstria madeireira, que
simplesmente foi favorecida por alguns subsdios
V
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Sobrevalorizao da TCR
Projeo linear
-0,5 0,6
-
0,4
0,5
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MDG
LCA
MWI
38
Box 1
exemplos de exportaes no tradicionais bem-sucedidas na amrica latina
No Brasil: a produo de ao, aeronaves e, em grande medida, calados obedece industrializao
mediante substituio de importaes, recebe crditos subsidiados e, no caso da fabricao de aeronaves,
de propriedade estatal.
No Chile: a criao de salmo surgiu da Fundao Chile, o cultivo de uvas produto de atividades pblicas
de pesquisa e desenvolvimento na dcada de 1960 e a silvicultura recebeu subsdios no passado.
No Mxico: a fabricao de veculos automotores foi produto das polticas de substituio de importaes
e depois foi benefciada por polticas tarifrias preferenciais no mbito do Tratado de Livre Comrcio
da Amrica do Norte.
Cinco principais produtos de exportao aos Estados Unidos em 2000
a
Pas Categoria Valor (em milhes de dlares)
Brasil Aeronaves 1 435
Calados 1 069
Petrleo no cru 689
Ao 485
Polpa qumica de madeira 465
Chile Cobre 457
Uva 396
Peixe 377
Madeira para construo 144
Madeira 142
Mxico Veculos automotores 15 771
Petrleo cru 11 977
Computadores e perifricos 6 411
Jogos de cabos para velas de ignio 5 576
Caminhes 4 853
a
Sistema Harmonizado (4 dgitos).
na poca de Pinochet. Apesar do fundamentalismo
sobre o funcionamento do mercado que predominou
durante o regime pinochetista, houve um setor para o
qual foram adotadas polticas industriais explcitas:
o setor forestal.
No caso do Mxico, no devemos esquecer o
papel desempenhado pelas polticas sobre tarifas
preferenciais derivadas do Tratado de Livre Comrcio
da Amrica do Norte. Elas so simplesmente polticas
industriais apresentadas em outros termos, porque na
realidade constituem outra forma de desnivelar o
jogo; mas, quando as comparamos com os subsdios
s exportaes, por exemplo, tm a vantagem de que
quem paga o preo no o pas exportador, mas o
outro, embora em muitos casos funcionem da mesma
maneira. Portanto, nenhum dos casos considerados no
box 1 obedece ao mero funcionamento do mercado,
igualdade de condies ou a fatores similares.
A China oferece uma ltima explicao de por
que as polticas tm um papel determinante. Ela
recorreu em grande medida ao investimento direto,
mas evidentemente o fez de forma estratgica e
exige que as empresas transnacionais que desejam
instalar-se no pas se associem a empresas nacionais
(quadro 1). Atualmente, reconhece-se que o xito dos
investimentos estrangeiros diretos na China se deve
em parte colaborao entre empresas nacionais,
em sua maioria de propriedade estatal, e empresas
estrangeras. interessante observar esta imagem
da estrutura de propriedade das empresas, porque
as indstrias no esto dominadas pelas empresas
estrangeiras, mas em mos de empresas mistas. Isto
no deixa de ser importante porque, pelo fato de estar
em condies de transferir tecnologia e contar com a
proteo do Estado, estas empresas permitiram que os
investidores chineses desenvolvessem certas capacidades,
39
QUADRO 1
China: Principais empresas de artigos eletrnicos de consumo,
por tipo de propriedade
Segmento de mercado Estrangeiras Associaes Sem ied
a
Telefones celulares Motorola Motorola/Eastcom
Nokia/Capitel, Southern
Siemens/mii fliales
Samsung/Kejian
sagem/Bird
tlc
Computadores pessoais hp
Dell
ibm/Great Wall
Toshiba/Toshiba Computer (Shanghai)
Epson/Start
Taiwan gvc/tcl
Lenovo (anciennement Legend)
Founder
Tongfang
udio e televiso Sony/sva
Philips/Suzhou ctv
Toshiba/Dalian Daxian
Great Wall Electronics/tcl
Changhong
Konka
Hisense
Skyworth
Haier
Panda
Xoceco
Eletrodomsticos
de linha branca
Siemens Samsung/Suzhou Xiangxuehai
Electrolux/Changsha Zhongyi
lg/Chunlan
Mitsubishi/Haier
Sanyo/Kelon, Rongshida
Sigma/Meiling
Hong Leong (sg)/Xinfei
Toshiba Carrier/Mide
Changling
Gree
a
ied = Investimento estrangeiro direto.
o que no teriam podido fazer se no houvesse essas
condies. A China difere muito do tpico pas latino-
americano, que no responderia ao padro ilustrado
neste quadro, no qual fguram sobretudo empresas
mistas que no receberam investimentos estrangeiros
diretos, e haveria um maior nmero de empresas de
propriedade estrangeira.
Portanto, podemos dizer que as preferncias,
as estratgias e as polticas chinesas exerceram uma
indubitvel infuncia no que diz respeito ao tipo de
indstrias em que as empresas se especializaram e
algumas delas chegaram a ser muito bem-sucedidas
no longo prazo. A empresa mista criada juntamente
pela IBM e Great Wall (quadro 1) comprou h pouco
a linha de computadores pessoais da ibm e atualmente
um dos maiores fabricantes desses equipamentos.
Com isto, espero ter demonstrado em termos que
causem interesse, embora talvez no convenam de
todo, as seguintes duas ideias: i) o que um pas produz
determinante, o que quer dizer que a estrutura
produtiva deve ser um dos objetivos das polticas; ii)
as polticas podem infuir na estrutura produtiva por
muitas vias, o que signifca que podem contribuir para
confgurar o padro de especializao.
40
Isso tem consequncias no tocante formulao de
polticas. A informao disponvel sobre o tema
escassa. Para ser adequada, a poltica que se aplique
tem que ser formulada em cada pas por pessoas que
estejam familiarizadas com a estrutura institucional.
No existe um manual de polticas industriais nem
um conjunto de normas sobre o que convm ou no
fazer que sejam vlidas para todos os casos. O que
se pode fazer tratar de estabelecer princpios gerais
que, na minha opinio, deveriam refetir-se em normas
adequadas, e deixar que cada pas e cada encarregado
de formular polticas se ocupem dos detalhes. Esta rea
no difere das demais que examinamos; portanto, se
os objetivos que se deseja atingir so a sustentabilidade
fscal e o controle da infao, por sua importncia
podemos consagr-los como princpios gerais de uma
boa poltica. Mas, sem dvida, o mtodo utilizado
para alcanar estes objetivos depender em grande
medida do que for vivel em cada caso; tanto os
instrumentos concretos como o plano de operao
que esses objetivos supem tero que ser concebidos
detalhadamente em cada pas.
O mesmo se pode dizer com respeito criao
de um contexto institucional que proteja os direitos
de propriedade. O reconhecimento da importncia
dos direitos de propriedade pode ser um desiderato
da poltica econmica; mas, quando se trata de
determinar na prtica como consagrar esses direitos
que representam uma aspirao, no podemos faz-lo
em termos gerais. Em alguns pases, como a China e
o Vietn, mais fcil e efcaz recorrer a mecanismos
muito heterodoxos para reconhecer esses direitos
dos investidores, enquanto em outros mais fcil
importar cdigos, leis e modelos ocidentais j
existentes. Na realidade, este um problema geral;
a poltica industrial e as polticas produtivas em
geral no so uma exceo no que diz respeito
impossibilidade de estabelecer uma agenda concreta e
muito especfca. Com a devida prudncia, ento, que
podemos postular em termos de orientaes gerais?
Destacaremos aqui algumas coisas.
Em primeiro lugar, esses mecanismos devem
incorporar medidas disciplinares e recompensas, ou
seja, tanto incentivos como castigos. Os incentivos
so necessrios porque, como indiquei antes, se no
processo de descobrimento de custos os empresrios
constatarem que uma nova atividade no ser
rentvel, no investiro nela. Como no queremos
que isso acontea, deve haver incentivos para que
os empresrios faam este tipo de investimentos,
embora saibamos que se corre o risco de congelar
recursos em atividades que poderiam acabar sendo
improdutivas, assim como criar condies para um
sistema de captao de renda. Em geral, o que deve
haver uma combinao de incentivos e castigos que
incentive o investimento em campos no tradicionais e
elimine os investimentos que fracassam. Partindo deste
ponto de vista, podemos avaliar as polticas industriais
de pases que apresentam distintas caractersticas.
Os pases da sia Oriental so famosos por ter
combinado incentivos e castigos: aos investidores da
Repblica da Coreia, da provncia chinesa de Taiwan
e de Cingapura concediam-se muitos incentivos na
forma de subsdios s exportaes, incentivos fscais
e crditos subsidiados, entre outros mecanismos. Mas
tambm se impunham normas de desempenho muito
claras vinculadas em geral, embora nem sempre,
s exportaes. Nos casos de descumprimento, os
governos castigavam rapidamente as empresas ou
suprimiam os incentivos, de modo que grande parte
do xito das polticas industriais da sia Oriental se
deve a que elas no se limitaram aos incentivos, mas
os combinaram com castigos, o que na minha opinio
hoje em dia amplamente reconhecido.
A etapa de industrializao mediante substituio
de importaes na Amrica Latina se caracterizou
por numerosos incentivos e a falta quase absoluta
de castigos. As empresas desfrutavam, entre outras
medidas, da proteo derivada de maiores barreiras
importao e dos subsdios decorrentes das taxas
de juros negativas, mas praticamente no se previa
nenhum mecanismo que garantisse a supresso dos
subsdios a empresas que tivessem um desempenho
insatisfatrio ou que se dedicassem a novas atividades
que terminassem em fracasso. A supresso dos
subsdios a essas empresas teria liberado recursos
para destin-los a outras atividades produtivas. Na
minha opinio, o que ocorreu com o processo de
industrializao mediante substituio de importaes
foi que, graas existncia de incentivos, deu origem
a atividades de alto nvel na Amrica Latina, mas,
pela inexistncia de castigos, se prolongou em
V
A formulao de polticas
41
excesso a produo de uma ampla gama de setores
e atividades inefcientes.
Na dcada de 1990 ocorreu um giro de 180
graus na estrutura dos incentivos: as empresas e
os empresrios enfrentaram uma disciplina mais
radical, por ter que funcionar em mercados sem
proteo, expostos concorrncia internacional e
sem incentivos. Era impossvel recorrer assistncia
dos governos, que no estavam em condies de
d-la. Nessa dcada as empresas latino-americanas
se moviam em um meio caracterizado por toda a
disciplina e os castigos imaginveis, em que quase
no havia incentivos.
O que aconteceu, em minha opinio, que as
empresas que tiveram xito tiveram muitssimo xito, o
que se refete nas altas taxas de produtividade daquelas
que sobreviveram. Mas, ao mesmo tempo, evidente
que o investimento em novas atividades insufciente,
motivo pelo qual os nveis extraordinariamente altos
de produtividade no se difundiram ao resto da
economia; de fato, produziu-se uma grande brecha
entre o nvel de produtividade agregada da economia e
o das empresas bem-sucedidas. Na Amrica Latina no
ocorreu um processo anlogo ao vivido pelos quatro
tigres da sia nas dcadas de 1960, 1970 e 1980, e
mais recentemente pela China, onde houve avanos
notveis no s no s numa parte das empresas e
setores, mas em toda a economia.
Em segundo lugar, preciso combinar a
estrutura burocrtica com certo grau de integrao.
Na viso tradicional dos economistas, a regulao
concebida como um processo imposto de cima, no
qual participa um organismo regulador burocrtico
que independentemente da incerteza que possa haver
no sistema estabelece um conjunto de normas que o
setor privado dever aplicar, enquanto ele mantido
a uma distncia prudente. Isto signifca que a relao
entre o organismo regulador ou os burocratas e o
setor privado regulado distante, o que na minha
opinio responde a uma viso errnea da formulao
de polticas sobre produtividade; errnea porque
os burocratas, seja qual for o organismo ao qual se
atribua a tarefa de formular as polticas, necessitam de
informao e esta se encontra essencialmente no setor
privado. O setor privado, as empresas, os investidores,
que sabem onde esto os obstculos: se esto no
mercado, se so externalidades de mercado ou se,
como costuma acontecer, se devem s regulaes e
excessiva tramitao do governo. No a burocracia,
mas o setor privado, quem sabe de onde provm os
problemas e, portanto, qual a resposta adequada a
esses problemas; por isso, preciso um mecanismo
que permita ao setor pblico, aos organismos e
burocracia conseguir a informao necessria. Se isso
no acontece, se o modelo de regulao um modelo
imposto de cima no qual se mantm as distncias, a
poltica pode resultar inefcaz e inclusive negativa. Na
minha opinio, o modelo adequado se encontra num
ponto intermedirio, e seu objetivo estabelecer uma
forma de colaborao e cooperao estratgica entre
os setores pblico e privado, que permita identifcar os
maiores obstculos para a reestruturao produtiva.
Se o desenvolvimento econmico e a transformao
produtiva so processos de autodescobrimento, os
mecanismos aos quais me refro tambm so processos
de descobrimento tanto das oportunidades de criar
e colaborar como dos instrumentos adequados para
tal fm.
VI
Algumas refexes fnais
Das orientaes gerais para a formulao de polticas
industriais que descrevi de forma resumida, se
depreendem algumas concluses s quais gostaria
de referir-me.
Uma concluso que, ao refetir sobre a poltica
industrial, convm concentrar-se no processo e
no tanto nos efeitos. H uma tendncia a dedicar
demasiada ateno aos instrumentos que vo ser
usados, ou seja, se vamos optar por crditos fscais,
crditos subsidiados, subsdios s exportaes ou
pela criao de uma zona franca industrial, entre
outras possibilidades. Isto equivale a ignorar o que
deve ser o processo de formulao, no qual preciso
identifcar com preciso os problemas que devem ser
resolvidos antes de concentrar-se nos instrumentos
concretos que convm empregar. O essencial que o
contexto institucional e o processo sejam adequados;
em geral, uma poltica tima num contexto institucional
incorreto pode ter efeitos mais negativos que uma
poltica subtima no contexto adequado, se pelo menos
42
perseguirmos o fm correto, embora os instrumentos
no sejam os melhores.
Outra concluso que no devemos nos
preocupar demasiado em identifcar os setores nos
quais iremos atuar. O importante, uma vez mais,
o processo: no devemos selecionar os setores de
antemo de acordo com uma viso preconcebida do
que eles so; idealmente, sua seleo deveria basear-
se em uma colaborao como a descrita. Conseguir
informao sobre a disposio do setor privado a
investir em distintas reas se forem eliminados os
obstculos pertinentes um aspecto essencial da
considerao das polticas setoriais. De tudo isto
se depreende que a chave da aplicao de polticas
industriais efcazes no em absoluto a capacidade
de escolher possveis triunfadores, mas descartar
os perdedores. O argumento mais comum contra a
poltica industrial que os governos no so capazes
de escolher triunfadores (o que absolutamente
certo), mas essa uma maneira incorreta de analisar
o que se deve fazer. Se o processo de transformao
produtiva que descrevi correto, trata-se de um
processo de experimentao caracterizado por uma
grande incerteza sobre os investimentos que podem
funcionar ou fracassar. Esta incerteza ocorre no
s no setor pblico, mas tambm no setor privado,
motivo pelo qual inevitvel, inclusive no caso de
uma combinao tima de polticas, o fracasso de
alguns dos investimentos que recebem apoio. De
fato, se nenhuma empresa fracassa, uma clara
prova de que no se est fazendo todo o necessrio,
dado que, pela lgica, em um conjunto de projetos
sempre h alguns que so muito bem-sucedidos e
outros que fracassam. O fato de ocorrer uma situao
de equilbrio na qual todos os projetos nos quais se
investiu tm xito signifca que no se investiu todo
o necessrio, j que a rentabilidade foi muito mais
alta que o previsvel.
No se trata, ento, de no cometer erros. A
distino entre regimes formativos efcazes e inefcazes
est na capacidade de autocorreo e na existncia
de um mecanismo que, quando fque evidente que
algum investimento fracassou, permita reconhecer
o erro e ir suprimindo paulatinamente o apoio. Isto
, em termos gerais, o que ocorreu com as polticas
industriais aplicadas em pases asiticos, inclusive
na China em muitos casos, que deram melhores
resultados. Portanto, a capacidade institucional
essencial, o elemento fundamental e imprescindvel
de uma estrutura institucional, uma autntica
clusula de supresso automtica dos incentivos que
se aplique quando o fracasso evidente. Isto implica
incentivos ou regimes de fomento de carter temporal,
avaliaes peridicas, disposies sobre prestao de
contas e medidas que assegurem que as avaliaes
sejam transparentes e que todos possam conhec-las.
O importante que haja mecanismos que permitam
retirar o apoio automaticamente. Utilizar este tipo
de mecanismo muito menos difcil que supor uma
oniscincia, como ocorre quando se afrma que no se
deve formular uma poltica industrial se no for possvel
escolher os triunfadores: somente se possuirmos um
conhecimento ilimitado, poderemos evitar os erros e
escolher sempre os triunfadores. A incorporao de
uma clusula de extino automtica dos incentivos
na poltica industrial reduz notavelmente as exigncias
e, portanto, muito mais realista. A nica exigncia
ser capaz de reconhecer um erro.
Por essas razes, impossvel e inconveniente
especifcar de antemo os resultados que se esperam
de uma arquitetura como a descrita. Tudo depende das
oportunidades e limitaes identifcadas no processo
de colaborao. Mesmo assim, possvel enumerar
alguns princpios gerais que podem contribuir para
a formulao de polticas industriais (box 2).
Atualmente est surgindo um consenso
sobre as principais diretrizes do que seria uma
estratgia adequada de crescimento para os pases
em desenvolvimento. Neste novo consenso atribui-se
um papel fundamental estabilidade e ao contexto
macroeconmico, aos quais s me referi neste artigo
em relao poltica cambial. Na minha opinio, a
estabilidade macroeconmica indubitavelmente uma
condio necessria, mas em muitos casos insufciente,
do crescimento.
Segundo o novo consenso, outro elemento
essencial, alm da estabilidade macroeconmica,
a qualidade das instituies, sobretudo do quadro
regulador. Embora isso seja verdade, me parece que
hoje se d demasiada importncia a instituies como
a estratgia de desenvolvimento econmico. Em certo
sentido, o fundamentalismo de mercado de alguns anos
atrs est sendo substitudo por um fundamentalismo
que pe em primeiro lugar as instituies. Estou
convencido de que as instituies de qualidade so
indispensveis para o desenvolvimento no longo prazo,
mas no nelas que se produzem grandes mudanas
no curto prazo. A consolidao de instituies um
processo longo e temos provas de que com as instituies
existentes possvel obter um crescimento elevado
se agirmos com criatividade e imaginao. Sabemos
que, embora no se necessite de um programa muito
43
Box 2
dez princpios para a formulao de polticas
1. Concesso de incentivos e subsdios somente a atividades novas.
2. Estabelecimento de pontos de referncia e critrios claros de xito e fracasso dos projetos
subsidiados.
3. Aplicao de uma clusula de extino automtica dos subsdios.
4. Focalizao em atividades econmicas (transferncia ou adoo de tecnologia e capacitao, entre
outras) em vez de setores industriais.
5. Concesso de subsdios somente a atividades com evidentes possibilidades de ter efeitos secundrios
positivos e servir de exemplo.
6. Atribuio da capacidade de aplicar as polticas industriais a instituies de comprovada
competncia.
7. Adoo de medidas para garantir que estas instituies sejam supervisadas por um diretor com claro
interesse nos resultados e que tenha autoridade poltica do mais alto nvel.
8. Adoo de medidas para garantir que as instituies que aplicam as polticas mantenham canais de
comunicao com o setor privado.
9. Compreenso de que, no contexto de polticas industriais timas, s vezes so escolhidos projetos
perdedores.
10. Apoio a atividades de fomento capazes de evoluir para que o ciclo de descobrimento seja
constante.
ambicioso de reformas institucionais para sustentar
o crescimento, cedo ou tarde teremos que aperfeioar
as instituies. Evidentemente, se a China continuar
crescendo no ritmo atual, ter que iniciar numerosas
reformas institucionais, mas tambm certo que
conseguiu uma notvel expanso com reformas
mnimas das instituies. Creio que, em vez de esgotar
rapidamente o capital poltico num ambicioso programa
de reforma institucional, seria prefervel investi-lo
numa estratgia explcita de desenvolvimento de
curto prazo que atenda especialmente ao fomento
da reestruturao produtiva e do investimento em
novas atividades industriais. Isto til e talvez mesmo
necessrio nas etapas iniciais, quando fundamental
dar impulso economia e injetar dinamismo no setor
privado; em poucas palavras, aplicar uma estratgia
produtivista explcita.
Por ltimo, mais que qualquer poltica especfca
como as que mencionei, o essencial que exista una
mentalidade produtivista. H uma enorme diferena
entre um governo que tem essa mentalidade e um
que acredita que a estabilidade macroeconmica e os
fatores fundamentais do mercado bastam para manter o
dinamismo da economia; entre um governo que escuta
as queixas dos empresrios e um governo para o qual
todo empresrio que pede algo um aproveitador.
No o mesmo um governo que considera que a taxa
de cmbio infui efetivamente no desenvolvimento
produtivo, que um governo que v a taxa de cmbio
como uma simples varivel de equilbrio que deve ser
determinada no mercado fnanceiro. Nem o mesmo um
governo que se pergunta como facilitar a colaborao
produtiva com o setor privado para identifcar novos
investimentos ou, pelo menos, como ajud-lo a identifcar
novas reas de investimento e organizar-se para dar-
lhe o melhor apoio possvel, que um governo que
encara a reestruturao produtiva como um processo
automtico no qual no lhe cabe envolver-se.
45
O papel do Estado e os
paradigmas econmicos
na Amrica Latina
Enrique V. Iglesias
Este artigo examina os dois paradigmas de desenvolvimento que
sucessivamente prevaleceram na Amrica Latina na segunda metade do
sculo XX, concentrando-se no papel atribudo ao Estado. No paradigma
cepalino, vemos como amplas tarefas de guia, estimulador e participante
direto no desenvolvimento produtivo foram perdendo eficcia, medida que
o Estado era capturado por interesses particulares sem que instituies
slidas fossem capazes de impedi-lo. Posteriormente, a extrema debilitao
do Estado experimentada desde a vigncia do Consenso de Washington
impediu a adequada regulamentao das atividades privatizadas e fez
perder a viso de longo prazo e a preocupao com a concentrao de
renda. O artigo alude demanda social por um novo tipo de Estado e
analisa os requisitos e objetivos para que, entre outras coisas, este facilite
um funcionamento eficaz dos mercados e se preocupe em diminuir as
desigualdades sociais.
Enrique V. Iglesias
Secretrio Geral
Secretaria Geral Ibero-Americana
(segib)
Ex-Presidente do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (bid)
Ex-Secretrio Executivo da cepal
eiglesias@segib.org
46
O PAPEL dO ESTAdO E OS PARAdIGMAS ECONMICOS NA AMRICA LATINA ENRIqUE V. IGLESIAS
Este artigo recolhe a conferncia magistral ditada pelo autor na
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Santiago
do Chile, 28 de agosto de 2006), no contexto da Sexta Ctedra
Ral Prebisch.
Por um amvel convite que me fez meu grande amigo
e colega Jos Luis Machinea, participei recentemente
numa reunio muito especial da cepal, convocada
para comemorar Ral Prebisch, insigne economista
de nossa regio e contemporneo ilustre de muitos
dos que se encontravam nesse ato. Sua memria nos
evoca a poca de ouro do pensamento econmico
do desenvolvimento na segunda metade do sculo
passado, que ele liderou com tanta sabedoria em nossa
Amrica Latina e que projetou ao mbito acadmico
internacional e de prestigiosas instituies especializadas,
como a Comisso Econmica para a Amrica Latina
e o Caribe, o Instituto Latino-Americano e do Caribe
de Planejamento Econmico e Social e a Conferncia
das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento.
Sua vida foi rica em pensamento e ao, que no
transcurso do tempo inspirou a formao de novas
geraes de profssionais comprometidos com a causa
do progresso econmico e social de nossos povos, ao
mesmo tempo em que suas ideias so avaliadas com
devida justia por numerosos e destacados economistas
do mundo acadmico atual. Para mim, sua memria
verdadeiramente emocionante, como o professor
que abriu meus olhos para o mundo da economia real
latino-americana e mundial e como o amigo generoso
cujos exemplos, conselhos e apoio foram determinantes
em minha carreira e dedicao ao desenvolvimento
econmico e social da Amrica Latina e do Caribe.
A isso se uniu nesse momento minha nostalgia dos
anos passados na que foi e continua minha casa, a
cepal, bero de sonhos e experincias compartilhadas
atravs de tantos anos. Muito agradeo a oportunidade
que me foi oferecida para sentir o reencontro com as
memrias que ela encerra e com to bons amigos e
companheiros de estrada.
Nessa ocasio compartilhei, com quem nos
acompanhava, algumas reflexes sobre o papel
do Estado nos cenrios orientados pela busca de
paradigmas econmicos em nossa regio, j por mais de
meio sculo. Neste artigo fao o mesmo. No pretendo
enunciar um ensaio terico, mas ilustrar a viso de
um praticante privilegiado nas tarefas do discurso
acadmico e na praxe das polticas de desenvolvimento
da grande maioria dos pases na regio.
I
Introduo
II
Os paradigmas econmicos
A busca de paradigmas econmicos foi uma constante
na regio desde meados do sculo passado. Poucas
regies conheceram um debate to acirrado e ensaios
to variados como a Amrica Latina. Nossa regio
constituiu um verdadeiro laboratrio de ideias e
propostas de poltica impulsionadas pelas ideologias
vigentes, em muitos casos seguindo ensinamentos
originados em outras partes do mundo.
Dessa busca decorrem lies diversas. Uma
primeira lio aprendida em minha experincia de quase
meio sculo que o subdesenvolvimento econmico
muito mais complexo que o que pensvamos h
cinquenta anos. E isso apesar de que naquela poca
foram realizados grandes esforos de refexo. A
cepal foi, em certa medida, uma sementeira de ideias
impulsionadas com tanto brilho por Ral Prebisch.
Porm, ela foi tambm um centro de pesquisa e
conhecimento da realidade econmica de cada pas,
em numerosos casos com a cooperao estreita dos
governos. Como parte dessa vivncia, aprendemos a
conhecer melhor a complexidade econmica de cada
pas e de seu ambiente internacional.
Assim, uma lio muito importante dessa
experincia de tantos anos saber evitar as redues
ou simplificaes excessivas da realidade que
costumam acompanhar a busca dos paradigmas.
47
Essas simplifcaes estiveram presentes em quase
todas as formulaes tericas e suas respectivas
propostas de poltica. Em minha experincia pessoal
observei dois tipos de simplifcaes excessivas: as do
mbito econmico e as relativas ao contexto social
e poltico.
Como superar as simplifcaes da teoria? O
avano da anlise macroeconmica fez uma enorme
contribuio para o melhoramento da formulao de
polticas. Os modelos macroeconmicos progrediram
extraordinariamente em sua capacidade de anlise
e prescrio de polticas. Trs reas nas quais esse
avano foi notvel e til correspondem ao campo
monetrio e fnanceiro; ao de formao dos preos,
inclusive a infao; e ao de comrcio exterior.
No entanto, me parece que em muitos casos
sacrifcou-se a realidade em benefcio da elegncia
formal e matemtica dos modelos. No se trata
de menosprezar a contribuio dos modelos
macroeconmicos ao conhecimento e praxe da
poltica, mas s vezes tendemos a antepor sua elegncia
formal complexidade da realidade econmica,
social e poltica.
Talvez, para fns ilustrativos, possamos fazer
uma comparao com a construo de uma casa.
Para isto, necessria a contribuio de um bom
engenheiro que assegure a idoneidade de seus
cimentos e infraestrutura. Simplesmente no
haver casa segura sem isso. Porm, alm disso,
necessria a contribuio do arquiteto que contribua
com o desenho apropriado para as aspiraes e
necessidades de seus moradores. Penso que na busca
de paradigmas econmicos ocorre algo semelhante.
So necessrios bons engenheiros econmicos para
assegurar a coerncia dos modelos econmicos e
formular suas condies de timo. Mas tambm so
necessrios arquitetos econmicos que assegurem a
correspondncia entre a racionalidade da engenharia
econmica e as exigncias da realidade social e poltica.
Considero que o avano na engenharia econmica
superou de longe a arquitetura dos paradigmas
econmicos. As experincias dos anos passados
mostram frequentemente que houve dfcit quanto
ao desenho da casa, enquanto abundou a elegncia
formal de sua estrutura.
Qual foi a experincia com relao aos paradigmas
sociopolticos? Nos esforos para conhecer e apreender
a realidade, recorremos a ideais e categorias de
anlise sociolgica e poltica. Por a nos aproximamos
de uma viso integral da realidade. No entanto,
essa compreenso dos fatores sociais ou polticos
condicionantes foi em muitos casos seduzida
inevitavelmente por ideologias ou concepes
apriorsticas, que, sendo teis para entender os
fenmenos sociais, correm o risco de colocar as
ideologias diante das realidades. E isto comporta uma
simplifcao to perigosa como a anterior.
Portanto, uma das lies mais valiosas dos anos
passados a necessidade de evitar um ou outro tipo
de simplifcao. Em um caso nos arriscamos fcar
com economias sem sociedade; no outro, a fcar com
sociedade sem economia. Os paradigmas encerram
um ou outro risco; por isso, devemos nos cuidar das
simplifcaes excessivas se quisermos ter uma viso
integral da realidade sobre a qual aplicar polticas
econmicas e sociais relevantes e viveis.
Isso no signifca ignorar o papel das ideias e das
ideologias, que se mostraram to valiosas ao longo
da histria. O que reconheo em minha experincia
pessoal que, na busca dos paradigmas econmicos
e sociais, preciso apreender as realidades nacionais
e internacionais, e nelas identifcar os obstculos
e condies impostos pela aplicao das distintas
propostas de poltica.
Entre os fatores condicionantes das realidades
econmicas, polticas e sociais, as instituies tm um
papel crucial, como se vem reconhecendo cada vez mais.
E entre elas se destaca o Estado. Na Amrica Latina
um fator fundamental dos grandes paradigmas de
desenvolvimento foi o papel atribudo ao Estado.
Este tema no novo, mas me proponho a abord-
lo aqui porque pode ser de interesse olh-lo luz de
minha experincia pessoal, aproveitando especialmente
os resultados dos trabalhos que realizamos no Banco
Interamericano de Desenvolvimento (bid) em anos
recentes. Ali montamos uma unidade dedicada
especialmente anlise dos problemas polticos no
desenvolvimento latino-americano e, em particular,
do papel do Estado. Com isso, simplesmente nos
somamos corrente institucionalista dos ltimos
anos, que vem pondo em relevo o papel fundamental
das instituies no que se refere a explicar e combater
os problemas do desenvolvimento.
Gostaria de discorrer aqui sobre o papel do
Estado em cada um dos dois principais paradigmas
de poltica econmica dos ltimos 50 anos na Amrica
Latina: o paradigma da cepal e o do Consenso de
Washington. Desse exame e das lies aprendidas
surge a necessidade de repensar o papel do Estado no
contexto das novas realidades da Amrica Latina e
das estratgias econmicas que esto sendo aplicadas
na regio.
48
1. O paradigma cepalino
O primeiro grande encontro entre Estado e paradigma
que nossa gerao observou na Amrica Latina surgiu
da proposta cepalina. Como bem sabemos, o quadro
deste paradigma incluiu um conjunto de ideias-fora,
entre as quais se destacam: i) o enquadramento
do paradigma na relao entre centro e periferia;
ii) a orientao do desenvolvimento para dentro;
iii) o papel da tecnologia; iv) a industrializao
substitutiva; v) o papel ativo do Estado. Por sua vez,
a implementao dessa estratgia de desenvolvimento
descansava num conjunto de instrumentos e polticas
especfcas de carter alfandegrio, tributrio, cambial,
creditcio e de incentivos fscais ao desenvolvimento
industrial, e na ateno ao crescimento explosivo
das demandas sociais geradas pelas migraes do
campo para as cidades.
Nesse contexto correspondia ao Estado cumprir
um papel de protagonista; para isso, foram criados
ministrios especializados, escritrios de planejamento
e bancos de desenvolvimento destinados a mobilizar
recursos fnanceiros e tecnologias. A ampliao e
fortalecimento do aparelho estatal foi o instrumento
bsico da poltica econmica. O desenvolvimento
impulsionado por esta estratgia transformou
profundamente o perfl econmico e social latino-
americano. Um aspecto destacado da transformao
social foi o intenso processo de urbanizao. No plano
econmico, o setor manufatureiro aumentou sua
gravitao no produto global e no emprego, enquanto
declinava ou se estagnava a produo agrcola, se
acelerava a expanso dos servios e inclusive o aumento
do emprego no setor pblico e adquiriam uma
ponderao cada vez maior as burocracias e a absoro
de recursos por parte do Estado. A populao urbana
alcanou nveis de renda crescentes e sensivelmente mais
altos que os do mbito rural, ainda que sua dinmica
expansiva tenha se debilitado acentuadamente entre
a dcada de 1960 e a de 1970.
Por que esse esgotamento progressivo do
desenvolvimento latino-americano? No foram esses
mesmos postulados das polticas de desenvolvimento
os aplicados com xito pelos tigres asiticos? Por
que ento a Amrica Latina no conseguiu tornar
vivel uma economia industrial progressiva e, em vez
disso, perdeu posies signifcativas frente a pases
que iniciaram sua industrializao a partir de bases
mais fracas? Certamente as causas foram muitas,
mas alguns fatores tiveram uma incidncia nefasta
importante nos resultados.
O Estado asitico desfrutou de maior autonomia
que o latino-americano e esteve precedido por
tradies burocrticas efcientes e livres da infuncia
de interesses particulares. Em compensao, a
experincia na Amrica Latina foi muito distinta,
no tanto pela natureza das polticas, mas mais
por sua implementao. As bases fiscais foram
insufcientes, devido em grande medida ausncia
de um autntico pacto social e poltico redistributivo.
O Estado foi facilmente dominado por interesses
particulares, entre outros os dos agrupamentos
ou partidos polticos, grupos econmicos, lderes
militares, caudilhos ou ditadores, que fortaleceram seu
poder poltico e econmico pela via do Estado. Isso
explica tambm o carter clientelista do emprego e
da gesto do gasto pblico pelos regimes autoritrios
ou semidemocrticos.
Em suma, o Estado que acompanhou o paradigma
cepalino foi onipresente, centralista e cativo. Alm disso,
poucos pases da Amrica Latina conseguiram avanar
na construo de um slido Estado democrtico,
condio indispensvel para assegurar a autonomia
frente aos interesses particulares e a confana no
imprio da lei. Estas deficincias conduziram
instabilidade poltica e ao dfcit democrtico.
Os estudos feitos no bid analisaram esse dfcit
democrtico a partir de duas relaes: as do Estado
com o mercado e as do Estado com a sociedade. Os
vcuos ou falhas nessas relaes erodiram a viabilidade
de um desenvolvimento sustentvel e equitativo.
A usurpao do Estado pelos interesses privados
conduziu a intervenes estatais que entorpeceram o
funcionamento efciente do mercado e promoveram o
rentismo, a especulao e a corrupo. Por sua vez, as
polticas pblicas capturadas por interesses particulares
no puderam responder s demandas da maioria dos
cidados, contribuindo assim excluso de amplos
setores da populao dos benefcios do crescimento
e perda de legitimidade do Estado.
O esgotamento do modelo heterodoxo da cepal
precipitou a crise do Estado. No esta a oportunidade
de examinar as causas do esgotamento desse modelo.
O certo que a crise sofrida na dcada de 1980, que
teve sua mxima expresso na crise da dvida, acelerou
os processos infacionrios, acentuou a perda de
competitividade da economia e aumentou as distncias
sociais. No plano institucional, destruram-se os bancos
centrais, os ministrios de planejamento e as instituies
fnanceiras e de fomento. Porm, igualmente grave,
ou ainda pior, foi que na formulao da poltica de
desenvolvimento perderam-se as perspectivas de longo
49
prazo. Os problemas da sobrevivncia econmica e as
crises de curto prazo monopolizaram a ateno das
polticas na maioria dos pases. Isto e, em especial, os
problemas derivados da crise da dvida nos levaram
no incio da dcada de 1980 a alertar na cepal sobre
a iminncia de uma dcada perdida, que de fato
e lamentavelmente ocorreu e cujos graves efeitos
adversos se projetaram no mbito econmico e social
de nossos pases.
A gravidade da crise levou ao abandono do
modelo heterodoxo e ao retorno do modelo ortodoxo
e adoo do Consenso de Washington.
2. O Consenso de Washington
O retorno da ortodoxia signifcou a adoo das regras
de jogo do mercado, a vigncia do sistema de preos
como principal mecanismo de distribuio de recursos,
a aplicao de fortes programas de estabilizao,
a abertura ao comrcio internacional, a entrada
de recursos fnanceiros e do investimento privado
estrangeiro e uma poltica generalizada de privatizaes.
As reformas econmicas foram estimuladas em boa
medida pelos organismos fnanceiros de Washington,
em particular os surgidos da Conferncia de Bretton
Woods. Estes constituram um instrumento importante
para impulsionar a realizao das reformas.
A concepo do Estado liberal patrocinado pelo
Consenso de Washington esteve dominada por uma
atitude antiestatista generalizada, que baseou sua
justifcao na crise enfrentada pelo Estado heterodoxo,
assim como em sua inefcincia, o peso da burocracia
e especialmente a corrupo.
Alm disso, no deixou de ter infuncia a expanso
generalizada do mercado em um crescente nmero
de economias emergentes, tanto entre os pases em
desenvolvimento como na esfera socialista.
O novo conceito de Estado o caracterizou como
minimalista e prescindente. Estimou-se que abundavam
os argumentos para desqualifcar o Estado como
mecanismo de distribuio de recursos, principalmente
os relativos sua inefcincia, corrupo, clientelismo
e excesso burocrtico. Isto levou a patrocinar um
Estado minimizado, o que signifcou o fechamento de
instituies, a eliminao de instrumentos de poltica e
o corte de seu intervencionismo excessivo. Por exemplo,
as polticas industriais e agrcolas foram eliminadas.
E, sobretudo, perdeu-se a viso de longo prazo.
Assim, as reformas caram em um grave erro, o de
dar as costas ao Estado. A prescindncia do Estado na
realizao das reformas fez com que experimentassem
uma perda generalizada de credibilidade. Segundo
as pesquisas do Latinobarmetro, somente um tero
da populao latino-americana cr nas reformas.
Isto conduziu a uma crescente perda de legitimidade
das reformas e do mercado na grande maioria da
populao. Essa crise de credibilidade se somou ao
sentimento generalizado de frustrao e de fadiga
devido insufcincia do progresso e dureza dos
sacrifcios feitos na aplicao das reformas.
Mas, como o Estado se relaciona com o mercado
e com os cidados neste novo paradigma?
Quanto sua relao com o mercado, houve
mudanas importantes nas polticas econmicas, como:
i) as privatizaes e a abertura ao mercado de setores
completos da economia; ii) o enfraquecimento ou a
ausncia dos quadros normativos necessrios para
fomentar a competncia e proteger o interesse dos
consumidores; iii) a oposio continuada dos interesses
corporativos aos processos de reforma; iv) a falta de
mecanismos adequados de acordo entre ganhadores e
perdedores da aplicao das reformas; v) o abandono
das medidas de promoo de setores produtivos
especfcos; vi) o escasso avano na realizao de
reformas fscais autnticas; vii) um baixo e decrescente
investimento pblico em infraestrutura.
A respeito da relao do Estado com os cidados
ressaltam alguns aspectos importantes. Em muitos
pases continuam ausentes as condies necessrias
para um autntico imprio da lei e da justia. Por
um lado, os sistemas judiciais so pouco confveis,
o que acentua a falta de segurana jurdica. Por sua
vez, o Estado carece da capacidade necessria para
promover pactos sociais redistributivos.
Analisemos agora qual foi a ateno prestada pelas
novas estratgias do desenvolvimento defnio do
papel do Estado. Em geral, nos ltimos anos do sculo
XX e primeiros anos do sculo XXI ressurgiu uma
acentuada preocupao com o desenvolvimento social.
De uma maneira ou outra, tambm foram sentidos em
todo o mundo os efeitos dos trgicos acontecimentos
do 11 de setembro de 2001, destacando-se entre eles
a nfase nas medidas de segurana impulsionadas
pelo Estado.
A relao do Estado com o mercado e os
cidados neste novo paradigma implica uma baixa
capacidade da administrao pblica para elaborar e
implementar as polticas, devido em grande medida s
crises fscais sofridas. As reformas da administrao
pblica derivaram mais em reformas fscais que em
exerccios especfcos de reorganizao. Os processos
de reforma da administrao pblica privilegiaram sua
50
orientao tecnocrtica e descuidaram da realizao
de uma autntica mudana de estrutura do Estado.
Por isso, nos ltimos anos surgiu o interesse em
redefnir o papel do Estado no contexto das novas
estratgias de desenvolvimento e, como o assinalamos
anteriormente, insistiu-se na preocupao com o
desenvolvimento social e, desde o ano 2001, nas medidas
de segurana nacional. Isto coincide com tendncias
favorveis no plano econmico internacional, um
crescimento signifcativo do produto e do comrcio
mundial, o melhoramento dos preos das matrias-
primas e a expanso dos fluxos financeiros e do
investimento privado estrangeiro. Alis, este clima
de bonana econmica internacional teve efeitos
favorveis para a Amrica Latina, ao que se soma a
gesto macroeconmica que hoje prevalece na maioria
de nossos pases. Neles tanto a gesto da dvida
externa como o desempenho exportador enfrentaram
condies externas favorveis.
As novas estratgias econmicas se projetam num
quadro geral em que prevalecem, no plano externo,
condies de balano de pagamentos mais favorveis
que no passado e a presena de novos atores no cenrio
internacional, como a China e ndia, que oferecem
grandes oportunidades para a regio e ao mesmo
tempo colocam grandes desafos; na ordem interna, a
consolidao de uma boa gesto macroeconmica, uma
renovada ateno aos problemas macroeconmicos e a
reivindicao tanto das polticas pblicas especialmente
orientadas a corrigir falhas de mercado como da
ao do Estado. Em todos estes temas a cepal vem
trabalhando desde a sua criao.
Estamos por acaso na presena de um novo
paradigma? Sinceramente, no creio e prefro entend-
lo como um paradigma incremental. Na regio h
um alto pragmatismo aprendido das experincias
prprias e alheias, assim como existe tambm uma
maior conscincia das limitaes que as relaes
internacionais impem no mundo moderno. Na
aproximao na relao entre o Estado e o mercado
prevalece o que o Presidente Ricardo Lagos expressou
nesta cidade: mais mercado e melhor Estado. Alis,
cabe a cada pas defnir apropriadamente as relaes
entre o mercado e o Estado.
III
Um novo conceito do Estado: seus objetivos
e os requisitos para alcan-los
O tema sobre o qual devemos refetir , portanto, a
noo do novo conceito do Estado, aproveitando as
boas e ms lies deixadas por seu papel nos dois
paradigmas precedentes. A partir dessas experincias,
gostaria de identifcar agora alguns objetivos que me
parecem relevantes na busca desse novo Estado.
1. Objetivos
Um primeiro objetivo o de obter um Estado
capaz de tornar vivel a efcincia do mercado. O
Estado importante, se no for indispensvel, para
a consecuo de um mercado efciente. Isto supe
a existncia de um sistema legal e judicial certo e
crvel em seu desempenho, que garanta a efccia dos
direitos de propriedade e individuais. A isso se soma
a necessidade de quadros normativos que assegurem
o equilbrio entre os interesses pblicos e privados.
Tambm necessria a criao e defesa de uma
competncia que garanta a efcincia do mercado. A
experincia nos ensina como so nefastos os resultados
da privatizao de empresas estatais quando, pela
falta das condies antes assinaladas, se substitui
o monoplio pblico pelo privado. Em suma, para
que o mercado funcione com efcincia, em termos
de crescimento e de gerao de oportunidades para
toda a populao, necessrio um Estado capaz de
intervir efcazmente onde corresponder, ainda que
no deva faz-lo onde no corresponder.
Segundo, precisamos de um Estado que impulsione
a capacidade produtiva; com isso, no defendemos
uma proposta apriorstica de um Estado produtor,
ainda que tampouco se exclua esta opo. Neste
conceito do papel do Estado destaca-se a aplicao de
polticas pblicas orientadas a fortalecer a capacidade
produtiva nos setores de maior prioridade para
o desenvolvimento, como o caso, por exemplo,
daqueles vinculados inovao tecnolgica e
51
produtiva. Propomos intervenes inteligentes por
parte do Estado, mas no contra o mercado, e evitar
a excluso dogmtica do Estado como a que fzemos
em anos anteriores.
Terceiro, precisamos de um Estado que tenha
a responsabilidade de diminuir as desigualdades
sociais. O Estado cumpre um papel indispensvel na
defesa ativa da coeso social e luta contra a pobreza.
A efcincia dos direitos polticos e civis depende de
um aparelho estatal que garanta a observncia da
legalidade e condies materiais de vida dignas para a
populao, por meio do reconhecimento e cobertura
de seus direitos econmicos e sociais. Isto implica
que o Estado assume duas funes fundamentais:
a de habilitador e a de compensador. Habilitador
do cidado para que este tenha acesso a uma maior
igualdade de oportunidades atravs da educao, e
compensador porque deve velar pelo bem-estar dos
desamparados da sociedade. Isto no signifca atribuir
ao Estado um papel de protagonista no crescimento
econmico como via para resolver os problemas de
pobreza, o que suplantaria as responsabilidades do
setor privado na esfera econmica.
Quarto, a experincia moderna destaca um
novo relacionamento do Estado com a empresa
privada, do qual decorreram importantes dividendos
econmicos e sociais. Nesse campo cabe identifcar
novas modalidades de cooperao, como, por exemplo,
a coparticipao do Estado e empresa privada no
fnanciamento da infraestrutura, que sem dvida ser
um dos maiores desafos para a economia regional
nos prximos anos.
Quinto, com relao ao papel do Estado frente
sociedade civil, hoje entendemos claramente que o
fortalecimento da sociedade civil algo estreitamente
associado reforma do Estado. No bid sustentamos
repetidamente que no h Estado capaz com uma
sociedade civil fraca nem vice-versa. Isto , no existe
uma sociedade civil forte sem o amparo de um Estado
forte e efciente. No entanto, no devemos confundir
tamanho com fora nem gordura com msculo, como
Prebisch assinalou frequentemente. O desenvolvimento
requer mais Estado, mais mercado e mais sociedade
civil, mas de maneira coerente, que permita a
convivncia e o reforo mtuo das potencialidades
mximas de cada uma das partes. Deve-se reforar
criativamente essa relao, fomentando mecanismos
de participao da sociedade civil nas funes do
Estado. Isto sem dvida um grande desafo, que
deve ser enfrentado comeando pela eliminao das
suspeitas recprocas comuns nesta relao.
Sexto, o Estado tem um papel fundamental na
orientao e formulao das polticas de insero
internacional. Corresponde ao Estado, em consulta
e colaborao com o setor privado, adotar as grandes
decises que permitam desenvolver as relaes de
insero internacional dos pases. Essa tarefa tem
importncia crucial nas atuais condies de crescente
complexidade das relaes internacionais, tanto no
plano regional como no mbito mundial. O papel
do Estado de particular relevncia no processo
de integrao regional. As solidariedades de fato
sobre as quais se constri a integrao econmica e
poltica dependem de um processo de convergncia
de interesses, valores e culturas, cuja coluna vertebral
depende das capacidades institucionais dos pases
e, em particular, do papel do Estado. A integrao
um processo complexo e dinmico, que avana
mediante a superao de confitos de adaptao das
estruturas econmicas, polticas e sociais dos pases.
Tudo isso difcilmente pode ser obtido sem a liderana
das instituies do Estado. Jean Monet costumava
dizer que nada possvel sem as pessoas, mas nada
duradouro sem as instituies. A integrao regional,
que em si mesma um processo de reforma do Estado,
difcilmente pode avanar sem a presena de Estados
capazes de enfrentar efcazmente os problemas de
adaptao que ela traz consigo.
Stimo, o Estado desempenha um papel de suma
importncia na inovao tecnolgica. Nas primeiras
etapas da formao das naes, o Estado teve um papel
fundamental na educao do cidado. Hoje em dia,
a nova fronteira que se abre para a responsabilidade
primria do Estado o apoio ao desenvolvimento da
tecnologia e da inovao tecnolgica. O que ontem
era a educao, hoje a extenso e a qualidade da
educao. Tambm de hoje a promoo da pesquisa
cientfca e inovao tecnolgica. Isto no desconhece
o papel fundamental da atividade privada neste
campo, mas as distncias que nos separam do mundo
desenvolvido podem aumentar se no fzermos um
esforo macio de desenvolvimento tecnolgico, o que
requer inevitavelmente uma ao efetiva do Estado.
Oitavo, no mundo cada vez mais complexo em
que vivemos necessrio fortalecer a capacidade de
anlise das tendncias fundamentais da economia,
sociedade e poltica no mbito internacional. Vivemos
em um mundo que avana em todos os campos a
um ritmo sem precedentes, dominado pelas foras
da globalizao e o desenvolvimento vertiginoso
das tecnologias da informao e das comunicaes.
Frente a isso devemos manter, como condio da mais
52
alta prioridade, a maior capacidade de observao
e acompanhamento que nos seja possvel. Nesta
tarefa o Estado moderno deve promover um processo
permanente de refexo pelos setores pblico e privado,
que nos permita enfrentar os desafos e aproveitar as
oportunidades que nos colocam as distintas vertentes
da globalizao.
Nono, um componente institucional de comprovada
idoneidade no desenvolvimento da capacidade de
anlise das grandes tendncias econmicas, sociais
e polticas no mbito nacional e internacional, so
os escritrios de planejamento. Devemos corrigir
passados abandonos das tarefas de anlises e de
refexo sobre o futuro. O pensamento de longo prazo
deve voltar a ser um objetivo importante do Estado
contemporneo. No estamos defendendo o tipo
de planejamento centralizado, mas a capacidade de
projetar tendncias de longo prazo para nelas basear
as estratgias de desenvolvimento.
Dcimo, outra funo prioritria do Estado
moderno a de promover os grandes consensos
nacionais. Como sabemos, o acordo em diversos
nveis entre Estado, empresa privada, sindicatos
e sociedade civil foi uma valiosa experincia de
muitos pases desenvolvidos. Sem pretender diluir as
responsabilidades prprias de cada estamento, til
apontar mecanismos que contribuam para grandes
consensos nacionais, que nas condies atuais da
regio parecem to teis e necessrios. Considero
que a formao e o fortalecimento dos conselhos
econmicos e sociais deveriam ser merecedores de
especial ateno por parte do Estado.
Este verdadeiro declogo de objetivos do novo
Estado deveria ser complementado com a defnio
ou identifcao dos requisitos e instrumentos idneos
e necessrios para obt-los.
2. Requisitos
Na minha opinio, a primeira condio contar com
um sistema democrtico robusto. Sem dvida, este
o requisito mais importante e talvez sua meno
seja uma novidade. Talvez seja uma novidade ligar
a sustentao e o aprofundamento da democracia
com as capacidades do Estado. Mas relativamente
comum vincular o mau funcionamento da democracia
ao desenvolvimento de seu componente liberal,
relacionando este com a debilidade dos mecanismos
de limitao e diviso efetiva do poder que asseguram
a proteo dos direitos e liberdades civis e polticas.
No entanto, ressaltou-se menos a debilidade causada
pelo dfcit do chamado componente republicano da
democracia, segundo o qual o exerccio de cargos
pblicos deve ser uma atividade virtuosa, que supe uma
estrita sujeio lei e obedincia ao interesse pblico,
sacrifcando muitas vezes o interesse privado.
Uma segunda condio criar um servio civil
profssional, com uma slida posio institucional e
sentido do dever, amparado por um quadro normativo
apropriado. A autonomia institucional do servio
civil, coberto por estritos critrios de igualdade,
mrito e capacidade no acesso e na organizao da
carreira, funciona nas democracias avanadas como
um contrapeso para a discricionariedade poltica
e do governo e como um freio arbitrariedade,
salvaguardando os valores da legalidade sem os quais
seria difcil a proteo efetiva dos direitos e liberdades
dos cidados. A democracia no se consolidar sem uma
reforma do Estado que aposte na institucionalizao de
um servio civil profssional. O progresso da democracia
poltica, econmica e social nos pases desenvolvidos
no pode ser entendido sem reconhecer a fora de suas
instituies administrativas. Tampouco deve estranhar
que os pases da regio com os melhores indicadores
de coeso social sejam aqueles de maior tradio
institucional pblica, inclusive com um servio civil
de carreira. Portanto, deve-se superar a politizao
da administrao pblica e evitar sua captura por
interesses particulares que levam ao clientelismo e
infuncia das amizades. Este um passo fundamental
na mudana para o Estado de que a democracia da
Amrica Latina necessita hoje em dia.
Existe, tambm, a necessidade de aumentar e
melhorar a capacidade de gesto do gasto pblico. Um
crescimento sustentvel e equitativo depende tambm
da qualidade e da efcincia das polticas e da gesto
pblica. indispensvel, ento, elevar a capacidade
fscal dos governos, bem como sua responsabilidade.
Em particular, prioritrio adaptar os sistemas de
distribuio de recursos para que respondam s
necessidades dos mais pobres, e acomodar os sistemas
de prestao s suas circunstncias especficas,
permitindo a participao e o compromisso direto.
Para obter tudo isso, imprescindvel superar a
politizao da administrao pblica e sua captura
por interesses particulares, como j se assinalou. A
administrao pblica est chamada a constituir a
plataforma institucional bsica para a formulao e
implementao de polticas pblicas que respondam
aos interesses gerais da sociedade.
Finalmente, qualquer proposta de reforma do
Estado ter que superar tanto as hipotecas ideolgicas
53
conexas, como a lgica que as reduz a simples problemas
tcnicos. A reforma do Estado s pode ser realizada
mediante ajustes adicionais, que sejam concebidos a
partir da economia poltica do possvel. A realidade
demonstra que so as ideias e no as ideologias que
permitem avanar paulatinamente na soluo dos
problemas. Isso afeta tambm o projeto do Estado, em
que no h muitas opes viveis unidas a bandeiras
de diversas cores, mas espaos de mudanas graduais,
normalmente transversais, que requerem grandes
consensos e apoios da sociedade em seu conjunto.
Do mesmo modo, conceber a reforma do Estado
como um problema exclusivamente tcnico, separado
da poltica, signifca desconhecer uma realidade que
reaparece com o tempo sob formas insuspeitadas.
cada vez mais evidente que os pases que foram capazes
de progredir de forma sustentvel no so os que
subordinaram a lgica poltica a critrios puramente
tcnicos. S quando a racionalidade tcnica e poltica
encontrou sua colocao harmnica, onde as reformas
foram apresentadas e discutidas com transparncia
e sem medo de seus custos polticos, onde se investiu
de forma transversal em conhecimento local e
apropriao coletiva de planos e projetos, s nesses
casos constatamos avanos, talvez mais lentos, mas
tambm mais sustentveis e equitativos. importante
destacar que, alm de alguns consensos bsicos no
equilbrio macroeconmico, os pases com maior
xito apresentam uma combinao muito diversa de
modelos institucionais e polticos de reforma. Mas,
ao mesmo tempo, coincidem em haver desenvolvido
processos inovadores na busca de resposta para seus
problemas, que representam equilbrios peculiares
entre a racionalidade poltica e a tcnica. Esta talvez
a lio mais importante do processo de reformas em
pases como Chile e Brasil.
55
A cepal
em seu contexto histrico
Tulio Halperin
Esta conferncia destaca traos da situao colonial da Amrica
Latina que condicionaram o desempenho econmico e social da regio
no sculo XIX e princpio do sculo XX. Trata com particular detalhe do
caso argentino, encontrando nos sucessos posteriores primeira guerra
mundial e incio da segunda antecedentes da formao e experincia
de Ral Prebi sch, que 30 anos depoi s i mpri mi ri a na cepal suas
caractersticas fundamentais. Examina as ideias oferecidas pela cepal
ao debate sobre o desenvolvimento latino-americano e a evoluo dos
pases que aplicaram algumas delas; tambm as circunstncias externas
e internas que desde meados da dcada de 1970 mudaram o ambiente
em que se aplicavam as polticas de desenvolvimento. Por ltimo, assinala
as mudanas mais recentes na situao econmica mundial e o papel
da cepal na defesa das ideias de liberdade, bem-estar e tolerncia,
essncia da civilizao moderna.
Tulio Halperin
Professor Emrito,
Departamento de Histria,
Universidade da Califrnia, Berkeley
halperint@berkeley.edu
56
A CEPAL EM SEU CONTExTO HISTRICO TULIO HALPERIN
Esta conferncia magistral foi apresentada na Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Santiago do Chile, 16 de agosto
de 2007), no contexto da Stima Ctedra Ral Prebisch.
Quando, inteirado do propsito de ser convidado
a apresentar a stima Ctedra Prebisch, comecei a
considerar de que modo poderia no decepcionar
de todo quem havia decidido me conferir essa honra
um tanto opressiva, supunha j que, ao escolher
nesta oportunidade um historiador, a cepal esperava
dele algo distinto do oferecido por quem antes a
havia ocupado. No podia ento buscar inspirao
nas contribuies dos que, desde Celso Furtado at
Fernando Henrique Cardoso, tiveram infuncia s
vezes decisiva na etapa latino-americana na qual se
inscreve a trajetria da cepal, nem nas de Joseph
Stiglitz e Dani Rodrik, eminentes economistas que
podem, portanto, intervir com singular autoridade
em debates nos quais a prudncia me probe de me
aventurar. Em vez disso, contei com a indicao de
Jos Luis Machinea, que em sua carta de convite
expressava a esperana de que minha apresentao
contribusse para a compreenso das tendncias de
longa durao e a evoluo dos fenmenos societrios
que constituem o substrato de funcionamento dos
pases da regio, e isso o que tentarei fazer aqui.
A primeira coisa que fca clara ao adotar essa
perspectiva que o projeto da cepal tenta articular
uma resposta adequada etapa latino-americana na
qual esse projeto veio a ser formulado a uma pergunta
feita h dois sculos, que em sua origem havia buscado
encontrar a chave para o que se chamava ento o
atraso das comarcas do Novo Mundo conquistadas
por Castela e Portugal e integradas em seus imprios
ultramarinos, e ia buscar inspirao para isso numa
cincia nova, que, abandonando as perspectivas
transcendentes que haviam colocado a metafsica ao
mesmo tempo na base e no topo da enciclopdia do
saber, voltava sua ateno para o que uma j ento
antiquada linguagem aristotlica designava como o
mundo sublunar, na esperana de que um mais preciso
conhecimento dessa esfera mundana revelasse como
introduzir nela modifcaes que tornassem menos
dura a existncia das sociedades humanas. Sob essa
inspirao radicalmente renovada surgiu no sculo
XVIII a economia poltica, que, desde que alcanou
sua primeira formulao sistemtica na obra de Adam
Smith, se encaminhou a ocupar um lugar cada vez
mais central na enciclopdia dos saberes modernos.
Porm, j antes que em 1776 viesse luz a obra
que Smith consagrou a indagar a natureza e as causas
da riqueza das naes, os problemas que os imprios
ultramarinos da Espanha e Portugal enfrentavam
neste campo haviam comeado a ser abordados no
esprito dos novos tempos pelas pessoas encarregadas
de administr-los, e observavam com crescente clareza
que as prticas que lhe haviam permitido atravessar
quase sem dano mais de dois sculos, ao longo dos
quais rivais cada vez mais formidveis no haviam
cessado de irromper primeiro na cena europeia, porm
cada vez mais tambm no ultramar, estavam perdendo
vertiginosamente sua passada efccia.
Foi precisamente a conscincia da fragilidade
crescente dos imprios ibricos que impulsionou os que
os administravam a se abrir para as novas perspectivas
que iam sistematizar a economia poltica, sob cuja
inspirao esperavam amadurecer estratgias capazes
de substituir com vantagem as que se revelavam cada
vez mais insufcientes. Quando se v retrospectivamente
a relao que os gerentes de ambos os aparelhos
imperiais estabeleceram com essa disciplina ento
nascente, no difcil reconhecer j nela os traos que
iam defnir a que a cepal ia estabelecer com ela no
sculo XX, e fcil tambm reconhecer por trs desses
compartilhados traos a infuncia do lugar perifrico
a partir do qual tanto aqueles como esta contemplaram
o sistema econmico cujas normas de funcionamento
a nova disciplina procurava desentranhar.
De fato, enquanto no centro desse sistema
nascente a construo terica de Adam Smith
podia ser reconhecida ao mesmo tempo como uma
alegao formulada em nome do country party contra
os privilgios e monoplios mercantis derivados do
favor rgio que o court party defendia, porque nesse
centro j se havia plasmado uma sociedade que estava
se descobrindo capaz de achar por si s o caminho
da prosperidade, o perfl das sociedades surgidas
da conquista ibrica do Novo Mundo no poderia
ter sido mais diferente; e aqueles que em Madri ou
Lisboa administravam imprios estendidos sobre trs
continentes e achavam cada vez mais difcil obter deles
os recursos de que necessitavam para sobreviver ao
assdio desses rivais cada vez mais temveis, buscavam
na economia poltica ensinamentos teis para a tarefa
de plasmar tambm neles sociedades dotadas de um
vigor comparvel ao que se refetia na cada vez mais
esmagadora superioridade econmica e tcnica e,
portanto, tambm militar desses mesmos rivais.
Esse ambicioso projeto s chegou a ser implementado
demasiado incompletamente para proteger os imprios
57
ibricos de uma ameaa externa que, enormemente
acrescida durante o novo ciclo guerreiro aberto pela
Revoluo Francesa, ia provocar sua j irrevogvel
derrubada. Porm, o programa de reformas deixava de
herana uma agenda que os Estados surgidos da runa de
ambos os imprios iam tornar sua; agora era a ambio
de se organizar sobre o modelo do Estado nacional
cujos avanos no Velho Mundo, que os vencedores
de Napoleo haviam esperado deter defnitivamente
em 1815, iam cobrir desde ento todo um sculo de
histria europeia, a qual lhes revelava at que ponto
continuava sendo urgente dotar as fragmentadas
sociedades legadas pela conquista e pela colnia da
coerncia que lhes permitiria oferecer a base humana
para a nacionalidade da qual cada um desses Estados
aspirava a se constituir na expresso poltica. Ainda
que o objetivo fosse agora distinto, continuava sendo
reconhecida como a tarefa mais urgente desses nascentes
Estados a de promover uma radical transformao
do perfl de sociedade amadurecido na etapa deixada
para trs para aproxim-lo ao das naes localizadas
frente de um processo transformador que, partindo
da frente atlntica da Europa, parecia destinado a no
se deter at cobrir todo o planeta.
Se em todas as comarcas separadas dos imprios
ibricos os Estados sucessores assumiram como sua
essa tarefa, em nenhuma parte essa ambio foi levada
to longe como na Argentina. A convocao a todos
os homens do mundo que queiram habitar em solo
argentino includa no prembulo do texto fundador
que em 1853 marcou seu ingresso na era constitucional
os convidava a somar-se construo nos desertos
pampianos de uma sociedade radicalmente nova a
partir de recursos materiais e humanos importados
igualmente de ultramar. Sem dvida, os que guiaram
esse vertiginoso processo de mudana depositavam uma
slida f nos princpios da j madura disciplina que era
ento a economia poltica, que limitava severamente
o papel do Estado nesse campo; porm, isso no
impediu que o que organizaram e administraram
encontrasse modos de infuir decisivamente sobre
a dimenso econmica da vasta transformao que
haviam tomado a seu cargo, com um xito que fazia
com que, ao se abrir o novo sculo, embora ainda
no houvesse alcanado sua mxima intensidade um
aluvio imigratrio que ia conhecer poucos paralelos
no planeta, fosse j possvel perceber em esboo o
perfl da nao moderna que meio sculo antes a
Argentina havia decidido chegar a ser.
Ser preciso nos deter um momento neste ponto
da necessariamente sumria explorao da pr-
histria da cepal, porque esse contexto to distinto
do que ia enquadrar a criao desse organismo das
Naes Unidas marcaria a tal ponto quem primeiro
defniu a agenda a cujo servio este ia se colocar, que
no Ral Prebisch que apenas sado da adolescncia
havia sido capaz de defnir com inslita preciso o
lugar que estava decidido a conquistar no mundo
j era possvel reconhecer aquele que um quarto de
sculo mais tarde, depois de haver sido despojado do
lugar que havia chegado a ocupar em seu pas natal,
ia defnir de modo no menos preciso a agenda da
instituio que se preparava para guiar.
O contexto em que Prebisch comeou sua carreira
pblica no estava marcado to s pela bem-sucedida
culminao do ingente experimento de engenharia
social que seu pas havia abordado em meados do
sculo anterior. Pesava tambm o nimo com que
esses mesmos problemas estavam sendo encarados
tanto no Velho como no Novo Mundo nesse momento
fugaz em que, apenas deixadas atrs as hecatombes
da primeira guerra mundial, um e outro viviam na
enganosa segurana de que se abria para ambos uma
etapa de profundas transformaes sociais e polticas
que prometia reorganizar sobre bases mais justas
as relaes entre os homens e as naes. Corolrio
dessa viso do momento que vivia a humanidade
era a convico de que nele a juventude, mais bem
preparada para isso que as geraes formadas
no abolido mundo pr-guerra, estava destinada a
ocupar o lugar protagonista que no havia sido at
ento o seu.
Prebisch ia apoiar-se nessas convices amplamente
compartilhadas para traar um programa de vida e
ao que no podia ser mais ambicioso. Integrante
de uma das primeiras turmas formadas na Faculdade
de Cincias Econmicas criada pela Universidade
de Buenos Aires em 1913, protagonista nela da
agitao com que o estamento estudantil conquistou
para seus representantes um lugar no governo das
universidades argentinas, apenas havia sado da
adolescncia quando era j o reconhecido chefe de
uma turma universitria por ele incitada a se colocar
a servio de uma transformao profunda da ordem
socioeconmica argentina, da qual deviam ser peas
centrais a reforma agrria e a fscal, orientada esta
ltima a eliminar os aspectos regressivos do regime
tributrio vigente.
Se esses objetivos no eram por certo novos (assim,
por exemplo, no s os dirigentes polticos, mas, mais
inesperadamente, os representantes corporativos do
interesse dos fazendeiros, agrupados na Sociedade
58
Rural Argentina, vinham h dcadas denunciando
os males do latifndio), nova era em compensao a
estratgia que Prebisch propunha a seus camaradas
para levar adiante esse programa. Exortava-os de
fato a encontrar em organismos de Estado ou de
outras instituies outros tantos observatrios a
partir dos quais poderiam alcanar uma imagem
precisa do funcionamento do sistema econmico
que aspiravam a modifcar, e meio sculo mais tarde
Eduardo Malaccorto, que viria a ser um de seus mais
efcazes colaboradores na etapa argentina de sua
trajetria, recordaria como, respondendo convocao
de quem era j um revolucionrio aos vinte e dois
anos, cada um de ns buscou ir a algum setor da
vida nacional, onde poderia amadurecer suas prprias
ideias e aperfeioar seus conhecimentos
1
.
Ningum o faria com mais xito que o prprio
Prebisch, cujas precoces contribuies para a
introduo de mtodos estatsticos na anlise da
economia haviam atrado j a ateno do professor
Alejandro Bunge, que em 1916, com seu Riqueza y
renta de la Argentina, havia introduzido um rigor
novo num campo at ento dominado por amadores;
em 1922 a Sociedade Rural Argentina o havia posto
frente do Escritrio de Estatstica que acabava de
criar e no ano seguinte o ministro da Fazenda, Rafael
Herrera Vegas, que aspirava a introduzir na Argentina
o imposto de renda, muito resistido por aqueles que
alegavam que era de aplicao impossvel em pases
de economia agropecuria, lhe encomendou estudar
na Austrlia e Nova Zelndia como esses dois pases,
que compartilhavam com a Argentina esse perfl
econmico, haviam conseguido introduzi-lo com xito.
Porm, na vspera de sua partida Herrera Vegas havia
sido substitudo no ministrio, e seu sucessor imporia
a essa misso um fm prematuro, que no impediria,
no entanto, Prebisch no s de completar a tarefa
que lhe havia sido encomendada, mas tambm de se
familiarizar com os organismos a cargo das estatsticas
pblicas nesses dois domnios britnicos, pioneiros
ambos na utilizao de mquinas estatsticas que
estavam revolucionando os mtodos de trabalho nesse
campo, e ainda movido por seu interesse no problema
da terra na Argentina explorar in situ os efeitos do
plano de colonizao rural na provncia australiana de
New South Wales. Em seu retorno, Toms Le Breton,
com quem estava vinculado desde sua passagem pela
Sociedade Rural e que recm designado ministro
1
Entrevista com Ernesto Malaccorto em 1971 (Halperin Donghi,
2004, pp. 469 a 471).
da Agricultura aspirava a introduzir um muito
ambicioso plano de reforma agrria, o chamou a
seu lado para colaborar na preparao do projeto
correspondente, que por certo nunca chegaria a ser
tratado no Congresso.
Nos anos seguintes, enquanto assumia um
papel protagonista na ao do Estado no campo
estatstico, primeiro como vice-diretor da Direo
de Estatstica da Nao e depois como organizador
e primeiro diretor do escritrio de pesquisas
econmicas criado no Banco da Nao Argentina
sobre o modelo do Sistema da Reserva Federal
dos Estados Unidos, o conquistou tambm como
principal assessor da Sociedade Rural Argentina,
posio na qual contribuiu mais que ningum para
articular as propostas da mxima organizao dos
fazendeiros frente situao cada vez mais crtica
que a economia pastoril enfrentava.
Aqui est o resumo de um comeo de carreira
que primeira vista no poderia ter sido mais bem-
sucedido, mas que, posto em relao aos objetivos
que Prebisch havia se fxado ao empreend-la, j
no parece tanto. Qual era nesse momento inicial
sua viso do mundo que aspirava a transformar,
e o que lhe sugeria ela acerca do lugar a partir do
qual lhe seria possvel infuir nessa transformao?
No havia cumprido ainda vinte anos quando,
respondendo a uma pesquisa da Revista de Ciencias
Econmicas sobre a questo social, encontrava a chave
desta no desajuste entre uma estrutura econmica
incessantemente transformada pelo avano nos
mtodos produtivos devido ao progresso da tcnica, e
seguida s distncia por uma mudana paralela na
superestrutura social que regia as relaes anteriores
entre os que produzem e os que dirigem a produo.
Embora quanto a este ponto reconhecesse sua dvida
com Marx, havia esclarecido que no estava disposto
a segui-lo quando fazia da luta de classes o exclusivo
tema central na histria da humanidade, j que
achava mais lgico o socialista Filippo Turati
quando coloca, em certos casos, a cooperao de
classes frente luta de classes.
a existncia dessa alternativa conclui que
torna possvel alcanar uma soluo no revolucionria
para a questo social, mediante a criao de
novas formas, a reforma das instituies existentes,
aproveitando o que no tm de mau. Dessa premissa
Prebisch vai deduzir uma concluso que no est de
nenhum modo implcita nela, mas que lhe parece to
evidente que cr sufciente mencion-la num parntese
ao passar: A evoluo social acrescenta , pois,
59
incontvel; intil querer det-la; lgico tratar de
encaminh-la (essa tarefa de governos)
2
. No
surpreendente que essa concluso lhe parea a prpria
evidncia, num pas que acaba apenas de deixar para
trs a etapa na qual o Estado assumiu a dupla tarefa
de organizar a si mesmo e de forjar uma sociedade
nova, no qual no parece, portanto, irracional esperar
que, a quem foi o demiurgo dessa sociedade, no lhe
seja negado o direito de assumir fnalmente o papel
mais modesto de rbitro de ltima instncia nos
confitos que ho de dividir essa sua criatura.
Nessa implcita viso do contexto sobre o qual
Prebisch aspirava a incidir se apoiava sem dvida,
sem que ele mesmo o percebesse sua confana em
que poderia faz-lo com xito nas posies cada vez
mais infuentes que seus talentos e seus esforos lhe
iam permitir conquistar ao longo da dcada de 1920;
porm, quanto a este ltimo, ela ia fechar com um
balano que no podia ser mais negativo: nenhum
dos projetos de reforma que ele havia contribudo
para articular, nem mesmo aquele para o qual havia
recrutado a adeso do setor mais poderoso da classe
fazendeira, havia tido sequer princpio de execuo.
Havia estabelecido o vnculo com esse setor j em
sua primeira interveno na esfera pblica, que
como tantas outras coisas em sua carreira no
poderia ter sido mais precoce: teve, de fato, lugar
em 1922, quando intercedeu no confito que dividia
a grande pecuria pampiana, e j ento a relao
que estabeleceu com este era a de quem toma a seu
cargo articular a agenda que esse setor teria feito sua
se tivesse tido a lucidez necessria para isso. Neste
ponto Prebisch no se esforou por ocultar o juzo
que merecia uma classe fazendeira que ele descrevia
como uma aristocracia de estbulo, dotada to s
de um instinto de classe incoerente, desorientado e
negativo na maioria das vezes, incapaz, portanto,
de lhe inspirar a clara conscincia de seus interesses
econmicos que a tivesse levado a se juntar para
organizar a venda de suas fazendas, tal como estavam
fazendo com xito seus rivais dos Estados Unidos e
dos domnios britnicos.
Eram essas insufcincias que obrigavam o Estado
a intervir nos confitos que enfrentavam setores dessa
classe com os frigorfcos que dominavam as atividades
de exportao. Porm, na opinio de Prebisch, no
devia faz-lo criando com dinheiro pblico um
mecanismo de comercializao alternativo ao dominado
2
Fundao Ral Prebisch (1991), vol. I, pp. 11 e 12.
por frigorfcos e empresas de navegao, tal como
propunham os que se proclamavam suas vtimas, mas
suprindo as insufcincias de uma classe que no sabia
como defender seus prprios interesses estabelecendo
um controle permanente da contabilidade dos
frigorfcos, que lhe ofereceria a informao necessria
para impor com pleno conhecimento de causa um
preo mnimo elstico para a carne de exportao,
que, ajustado cada vez que se fzesse necessrio ao
movimento da demanda ultramarina, eliminaria tanto
os lucros extras destes quanto os que poderiam derivar
para os produtores de um preo mnimo demasiado
alto, que arriscaria incidir negativamente no volume
dessa demanda. Sem dvida, no lhe era ocultado j
ento que, para que o Estado pudesse desempenhar
com xito esse papel, seria necessria uma grande
moralidade administrativa nos funcionrios pblicos
aos quais se confasse o controle da indstria []
e uma capacidade tcnica um tanto estranha em
nossa burocracia, em cuja formao intervieram os
apetites da poltica nativa antes que a seleo dos
mais capazes
3
.
Observa-se como o projeto que Prebisch havia
adotado para si e para a gerao que chefava tinha
como indispensvel primeiro passo a criao de uma
tecnoburocracia capaz de dotar o aparelho do Estado
da competncia necessria para intervir de modo efcaz
no terreno da economia. Eram s as insufcincias de
alguns dos sujeitos coletivos que se enfrentavam na
arena econmica e social que tornavam necessrio ao
Estado entrar nesse terreno? Basta examinar em seu
conjunto os projetos com que se vinculou Prebisch
para se observar que neles se atribui tambm ao
do Estado o propsito mais ambicioso de servir
objetivos que deveriam ser compartilhados pela
sociedade inteira. Essa considerao est j presente
em sua proposta frente ao confito pecurio, que no
s busca eliminar os obstculos que impedem que
a remunerao dos distintos fatores de produo
se mantenha proporcional sua contribuio para
o processo produtivo, mas aspira, alm disso, a
assegurar que esse setor da economia nacional
alcance o mximo desenvolvimento que o contexto
econmico do momento pe a seu alcance; porm, ela
passa a ocupar ainda mais decididamente o primeiro
plano no projeto de lei de colonizao agrria, que
se prope introduzir a transformao radical na
estrutura socioeconmica das bacias cerealferas
3
Fundao Ral Prebisch (1991), vol. I, p. 349.
60
pampianas que vinha sendo proposta ha dcadas
por toda uma corrente crtica do perfl de sociedade
amadurecido nelas no passado meio sculo de febril
expanso agrcola em terras novas.
Ao fixar os objetivos socioeconmicos dos
projetos que promove, Prebisch e o grupo constitudo
em torno dele no aspiram a nenhuma originalidade;
pelo contrrio, o que buscam dotar o Estado e os
atores coletivos que se enfrentam na arena econmico-
social da competncia necessria para tornar realidade
aspiraes em torno das quais reina na Argentina
um consenso muito amplo. Tampouco aspiram a
introduzir perspectivas originais no campo da teoria
econmica; de novo, o testemunho de Malaccorto
sem dvida vlido para todo esse grupo, quando
assegura que em sua passagem pela Faculdade de
Cincias Econmicas seus integrantes haviam feito
suas as teorias econmicas que podiam encontrar
em qualquer livro: Marshall, Pantaleoni, Barone
ou os discpulos de Pareto. A apresentao desse
conjunto de economistas cujas perspectivas tericas
estavam longe de ser totalmente coincidentes como
expositores de um saber a tal ponto unifcado em
teoria e mtodo que se fazia indiferente a qual deles
acudir a que podia se esperar de quem necessitava
crer que qualquer deles poderia proporcionar os
critrios totalmente confveis que lhes permitissem
incidir com xito na esfera econmico-social, que
no teriam podido obter de uma disciplina na qual a
irresoluta coexistncia de doutrinas rivais ao longo de
etapas prolongadas no teria sido deixada para trs.
Com mais razo o papel que haviam atribudo teoria
econmica como fonte de legitimao dos projetos
eminentemente prticos que ambicionavam executar
tornou impensvel qualquer distanciamento frente s
noes dela recebidas em seus anos de formao, e
de fato continuariam resistindo a esse distanciamento
na dcada seguinte, apesar da acumulao de provas
cada vez mais esmagadoras de sua incapacidade para
propor respostas aos cada vez mais angustiantes
dilemas colocados por uma economia mundial que
parecia ter entrado em queda livre.
Foi precisamente a profundidade da crise
mundial desencadeada em 1929 e dramaticamente
agravada em 1931 que mudou radicalmente a posio
do grupo chefado por Prebisch na vida do pas. A
queda geral de preos e a contrao brutal do volume
do comrcio internacional tinham consequncias
particularmente graves para uma economia nacional
que havia conhecido por mais de um sculo uma
formidvel expanso alimentada pelas suas exportaes
ultramarinas; ante a emergncia se fez preciso
organizar a distribuio entre os distintos setores da
economia e a sociedade dos muito reduzidos recursos
ainda acessveis graas a exportaes drasticamente
diminudas em volume e ainda mais drasticamente em
valor, mas tambm controlar o volume da produo
destinada s exportaes a fm de evitar que um
excesso de oferta acelerasse ainda mais a queda dos
preos. O nico agente capaz de encarar essas tarefas
era o Estado, convocado assim pelas circunstncias
a desempenhar esse papel arbitral entre os sujeitos
coletivos que se enfrentavam na arena econmica e
social que o grupo surgido em torno de Prebisch havia
aspirado desde o comeo a v-lo ocupar.
Nesse contexto inesperado, eram frequentemente
os mesmos que at quase a vspera haviam resistido
ferozmente a qualquer tentativa de utilizar o poder
do Estado para limitar a sua liberdade de iniciativa
os que agora o urgiam a intervir nesse campo que
antes haviam querido vedar-lhe. Foi essa conjuntura
de todo excepcional que no s ofereceu a Prebisch
a oportunidade de introduzir uma profunda reforma
fscal e bancria, contando para isso com a colaborao
tcnica do grupo que ele mesmo havia contribudo mais
que ningum a formar, mas tambm a de exercer nas
instituies que ela havia criado a arbitragem entre
setores de interesses econmicos e sociais que sempre
havia considerado como parte essencial das tarefas
do Estado. Por quase nove anos, a partir de 1935,
seria o mesmo Prebisch que na gerncia do Banco
Central tomou a seu cargo controlar e regular, um
dia aps o outro, o pulso da economia argentina, com
resultados que, depois de ganhar o apoio de Keynes
em sua General Theory de 1936, levaram outros a
comparar sua gesto com a de Hjalmar Schacht na
Alemanha. Porm, no era esta uma comparao
que poderia considerar particularmente agradvel;
mais que os xitos que colheu nessa etapa, em que
no ignorava que a boa sorte havia tido um papel
considervel, valorizava seu papel central no esforo
para forjar a tecnoburocracia que ia permitir ao
Estado argentino atuar com autoridade e efccia
em campos que at quase a vspera lhe eram quase
completamente alheios.
Porm, no foi s o catastrfco rumo tomado
pela economia mundial que ofereceu a Prebisch a
oportunidade de avanar no ambicioso programa que
em 1922 havia traado para si e para a promoo de
jovens economistas que o reconheceram como seu chefe:
facilitou decisivamente o avano de sua infuncia o
novo quadro poltico surgido da primeira revoluo
61
militar que em setembro de 1930 interrompeu a vigncia
da ordem institucional instaurada pela constituio de
1853-1860. Assim, na subsecretaria da Fazenda para
a qual foi designado pelo general Jos Flix Uriburu,
a quem a vitria dessa revoluo havia instalado na
presidncia provisria da Repblica, Prebisch pde
modifcar radicalmente o ordenamento fscal centrado
nos impostos sobre o comrcio ultramarino, vigente
desde que em 1809 o ltimo vice-rei do Rio da Prata, ao
abrir o territrio que governava ao comrcio do mundo,
havia colocado o que no era ainda a Argentina na
rota que at 1929 lhe havia permitido alcanar cumes
cada vez mais altos. E o fez mediante a introduo do
imposto de renda, h dcadas proclamado necessrio
por um amplo consenso, o que no havia impedido que
no quadro constitucional dois presidentes argentinos
fracassassem em seus esforos para obter o apoio do
Congresso. Suspendida a vigncia desse quadro pela
vitria revolucionria, Prebisch no teve que enfrentar
esses obstculos: depois de obter do general Uriburu a
autorizao para preparar o projeto correspondente,
na tarde de uma sexta-feira consagrou a redigi-lo um
febril fm de semana e na segunda-feira seguinte era
j lei da nao
4
.
Entende-se que experincias como esta o levaram
a antecipar com certa inquietao o impacto que,
quanto a seus projetos de introduzir mudanas ainda
mais radicais, estava destinada a alcanar a iminente
restaurao das instituies representativas. Por anos
ia parecer que essa inquietao havia sido totalmente
injustifcada; de fato, depois de alguns titubeios
iniciais, o general Agustn P. Justo, que na presidncia
constitucional enfrentava o desafo de governar um
pas irremediavelmente dividido contra si mesmo pela
experincia vivida sob um regime revolucionrio que,
ao legar o poder, havia legado tambm a esmagadora
impopularidade que havia terminado por rode-lo,
assumiu os projetos profundamente renovadores
includos no plano econmico elaborado com o
assessoramento de Prebisch por seus ministros da
Agricultura e da Fazenda, e ganhou para eles a
aprovao de um Congresso que, a partir de sua
restaurao em 1932, estava vivendo uma das etapas
mais brilhantes de toda a sua trajetria.
Porm, o que estava tornando possvel
essa admirvel experincia parlamentar era a
automarginalizao do partido derrocado em 1930,
forada pelas condies deliberadamente humilhantes
4
que as autoridades revolucionrias lhe haviam
imposto para autorizar seu retorno arena eleitoral,
e bastou em 1935 a deciso do radicalismo de depor
sua atitude intransigente para revelar tudo o que
essa feliz experincia tinha de artifcioso. Enquanto
as foras polticas instaladas no governo graas ao
abandono da arena eleitoral pelo partido ao qual a
perda do poder no havia arrebatado sua condio de
majoritrio se mostravam cada vez mais decididas a
ret-lo recorrendo em doses crescentes falsifcao
eleitoral, as tenses facciosas que at 1935 haviam
sido mantidas ocultas sob a superfcie irromperam
violentamente em primeiro plano, e a fase renovadora
do governo de Justo veio a encerrar-se abruptamente
em 1936 num gigantesco escndalo parlamentar em que
alguns dos participantes das iniciativas introduzidas
nela foram objeto de acusaes que, embora nunca
provadas, encontraram (e conservam at hoje) um
amplo eco na opinio. Essa reao no deixa de ser
compreensvel, j que embora acudindo linguagem
da calnia e injria essas imputaes davam voz s
maiorias marginalizadas pelo regime restaurado em
1932 frente aos que governaram a economia argentina
em posies que s haviam podido ocupar porque
a cidadania havia sido despojada do modo mais
humilhante da possibilidade de exercer seu direito
de eleger livremente seus governantes.
No ia fazer nenhuma diferena neste ponto
que, em meio crescente degradao poltica e
institucional do regime surgido dessa incompleta
restaurao constitucional, a gesto das instituies
criadas em 1935 para tomar a seu cargo as novas
funes do Estado na esfera econmica e fnanceira
no perdesse nada de sua originria efccia, premiada
pelo xito com que a Argentina enfrentou os desafos
colocados pela segunda guerra mundial, distintos dos
originados na crise, mas no menos graves. Isso no ia
impedir que as afetasse cada vez mais o desprestgio
crescente do regime que as havia criado, e no qual
permaneciam integradas, e no ia resultar, portanto,
demasiado surpreendente que s quatro meses depois
desse 4 de junho de 1943 em que a j terminalmente
presunosa ordem constitucional foi derrubada por
uma revoluo militar encabeada pelo general Pedro
Pablo Ramrez, at a vspera ministro da guerra no
governo que havia resolvido depor, o mesmo general
Ramrez, agora presidente da Repblica, assinasse
o decreto de aposentadoria que ps fm carreira
argentina de Ral Prebisch.
H um aspecto nessa etapa de sua trajetria
que convm sublinhar, no s porque contribuiu
62
decisivamente para que depois de anos de xitos
crescentes viesse a fech-la esse sombrio anticlmax,
mas porque num cenrio mais estreito antecipa o
que ia incidir na mais complexa trajetria da cepal.
Assinalou-se j que Prebisch reconhecia uma diferena
essencial entre a contribuio do grupo que ele chefava
e a de Schacht para a impressionante reativao da
economia alem no primeiro quinqunio do regime
hitleriano; deve-se acrescentar que sua rejeio de
qualquer afnidade com esta refetia algo mais que o
que lhe inspirava o regime a cujo servio Schacht havia
posto suas temveis destrezas de mago das fnanas.
Pesava tambm que, enquanto Schacht havia contado
para isso com o admiravelmente efciente aparelho
institucional de que o Estado dispunha j no campo
econmico e fnanceiro e que o novo regime acabara de
se apoderar, a ao do grupo liderado por Prebisch, que
havia se visto obrigado a criar esse mesmo aparelho, e
o havia feito com mo mestra, tinha mais em comum
com a dos que haviam rodeado os grands commis dtat
da era do mercantilismo. E compartilhava tambm
com estes um trao que havia adquirido ainda maior
relevo na verso ibrica dessa corrente, quando o
infuxo desta alcanou seu apogeu sob o signo do
despotismo ilustrado. Nessa etapa os que manejavam
a poltica fnanceira do monarca no limitaram suas
ambies a assegurar que este contasse com os recursos
requeridos para defender com xito o lugar da Espanha
no cenrio internacional, mas acreditaram tambm que
seria possvel utilizar o poder do Estado absoluto para
impor um novo perfl sociedade espanhola. Prebisch
e os que o rodeavam compartilhavam implicitamente
essa premissa, sem perceber at que ponto esta estava se
tornando anacrnica numa sociedade em processo de
acelerada modernizao num contexto de democracia
representativa. Com esse no percebido anacronismo
se vinculava sem dvida tanto a esterilidade prtica
dos esforos do grupo na dcada de 1920 quanto
o penoso desenlace da etapa seguinte, em que s o
apoio outorgado por um regime cuja condio de
sobrevivncia era a falsifcao cada vez mais aberta do
regime representativo formalmente restaurado em 1932
lhe havia permitido ganhar um lugar protagonstico
nesse campo.
Porm, o que era anacrnico numa Argentina
que de 1912 a 1930 havia elegido seus governantes em
comcios plenamente competitivos em que os votos eram
honradamente contados, no o era ainda em quase
todo o resto da Ibero-Amrica, onde por outro lado
a crise havia colocado problemas anlogos aos que a
Argentina teve que enfrentar, e os crculos vinculados
com o manejo das fnanas e da economia vinham
acompanhando com interesse crescente a criao
do novo quadro institucional que estava permitindo
ao Estado argentino enfrentar com notvel efccia
esses novos desafos. Em particular, no ia ser ainda
por meio sculo no Mxico, onde Prebisch apenas
passados trs meses de sua aposentadoria como
gerente do Banco Central argentino, decretada em 17
de outubro de 1943 abria ante colegas que haviam
tomado a seu cargo funes anlogas s da instituio
cuja frente havia estado na Argentina um Ciclo de
conversaciones en el Banco de Mxico, em que buscaria
extrair da experincia da qual havia sido protagonista
ensinamentos positivos para a poltica monetria e
fnanceira. Se havia sido convidado por seus pares
mexicanos a desenvolver o tema era porque como
ia recordar em 1985 Celso Furtado sua gesto
havia feito do Banco Central da Repblica Argentina
uma instituio admirada internacionalmente, e no
surpreendente que como o refetem os dilogos
que encerram cada uma de suas seis extensas e densas
apresentaes a curiosidade destes se concentrasse no
funcionamento concreto dos complexos mecanismos
fnanceiros que na Argentina permitiam ao Estado atuar
com inesperada efccia nesse novo contexto. Porm,
se essa a principal preocupao de seus colegas, a de
Prebisch j outra: tal como antecipa em sua primeira
apresentao, o primeiro ensinamento positivo que
deduz dessa experincia bem-sucedida que, se ao
longo dela seus protagonistas haviam vivido com
frequncia margem da boa doutrina monetria [],
cabe perguntar se essa boa doutrina era realmente boa
para ns, se respondia felmente ndole e estrutura
da economia argentina. E acrescenta: No haver
chegado o momento de formular nossos prprios
princpios, derivados, precisamente, de nossa realidade
comprovada, e de ter nossa boa doutrina utilizando e
adaptando todo o til dos princpios gerais para fncar
uma poltica monetria nacional?
A razo para que volte sua experincia argentina
com uma perspectiva distinta da de seus colegas
mexicanos, ele mesmo declara em termos que no
deixam lugar para equvocos: chegou para ele (e no
para eles) a oportunidade de examinar de longe os
acontecimentos sem preocupao alguma de ao
imediata, de julg-los com esprito crtico e viso de
conjunto e de extrair ensinamentos positivos para a
poltica monetria e fnanceira
5
. A extrema sobriedade
5
Fundao Ral Prebisch (1992), vol. III, p. 1.
63
do tom que Prebisch escolhe para aludir ao doloroso
episdio que quase na vspera veio a despoj-lo do
lugar que graas a um esforo de duas dcadas havia
conseguido conquistar para si na vida de seu pas
refete algo mais que um escrpulo de elegncia;
se pode traar dela um balano retrospectivo do
qual est ausente tanto o rancor como a nostalgia,
sobretudo porque descobriu j sobre que rumo
h de continu-la. O primeiro passo nesse sentido
foi dado quando, dirigindo um olhar novo para
a experincia que para ele acabava de se encerrar
nesse brutal anticlmax, se perguntava se os xitos
que havia colhido nela no premiavam a disposio
de se afastar da boa doutrina monetria cada vez
que as circunstncias assim o aconselhavam. Era
esta uma pergunta que tanto ele como os ministros
a quem havia assessorado se haviam proibido de
formular enquanto participavam nessa experincia.
Para defender suas decises pouco ortodoxas ante os
que julgavam que nem mesmo um resultado positivo
podia justifc-las, seu argumento habitual havia sido
que, quando os pases mais infuentes no comrcio
mundial no vacilavam em utilizar sua infuncia
dominante para reestrutur-lo sobre pautas de todo
afastadas da boa doutrina, que permitiam derivar a
interlocutores mais dbeis uma parte desproporcional
dos estragos da crise, a Argentina, cuja contribuio
aos trfcos internacionais no excedia 2% de seu
valor total, e portanto podia infuir muito pouco nas
modalidades que este estava adquirindo, no podia
evitar introduzir em sua poltica monetria e fnanceira
inovaes que ainda que condenveis luz da boa
doutrina haviam se revelado imprescindveis para
impedir que essa incipiente nova ordem mercantil
aplicasse todo o seu potencial destrutivo sobre a
economia nacional.
S quando as circunstncias permitirem ou
mais exatamente impuserem a Prebisch examinar
de longe essa etapa em que havia desempenhado o
papel protagonista, essa nova ordem mercantil deixar
de ser vista como um dado inamovvel, que seria
portanto ocioso discutir, para ser reconhecido como
um problema. Porm, nem nas conversaes oferecidas
no Banco do Mxico, nem em sua contribuio ao
seminrio coletivo sobre a Amrica Latina organizado
pelo Colgio do Mxico nessas mesmas datas
Prebisch avana nas modalidades especfcas que
esse problema coloca para os que devem enfrent-lo
na Amrica Latina; o que novo em sua formulao
que j no cr necessrio apresentar as inovaes
que com sua colaborao haviam sido introduzidas
na Argentina como adaptaes necessrias a uma
situao radicalmente anormal, e s justifcadas
enquanto esta se mantiver, mas como refexo de uma
atitude mais madura frente a doutrinas econmicas
que no recusa, mas frente s quais mesmo passada
essa emergncia continua considerando imprescindvel
assegurar de que sero postas a servio das metas
ou objetivos que se perseguem.
Assim prope que o faam os pases da Amrica
Latina ao interceder no debate ao qual no foram
convidados, em que os j iminentes vencedores da
segunda guerra mundial se preparam para decidir
qual ser o papel do padro ouro no regime monetrio
que deve vigorar no mundo do ps-guerra. Podem
invocar para isso sua experincia, que ensina que
o padro ouro, tal qual o vimos funcionar, no
permite cumprir essas metas e esses objetivos; porm,
Prebisch no prope que se baseiem nela para se
opor ao retorno a um padro monetrio que tem
muito de bom, quando s bastaria empreg-lo
melhor, aproveitando os ensinamentos de passadas
experincias que aconselham despoj-lo de seu
excessivo automatismo e complement-lo com outros
recursos de comprovada efccia.
Assim concebido, o distanciamento frente boa
doutrina poderia ser formulado em nome daqueles
que em toda parte tm a seu cargo orientar a ao
do Estado na esfera econmica e fnanceira. o que
declara explicitamente num texto de 1948, que no
deixa dvidas de que suas objees s doutrinas
clssicas se dirigem menos ao que estas afrmam que
atitude que as inspira. No nega que os economistas
clssicos conseguiram levar ao extremo o raciocnio
lgico e acudiram mais tarde matemtica para dar a
todo esse edifcio terico um rigor, uma preciso, uma
elegncia cientfca de que at ento havia carecido,
mas v nisso um triunfo pago a um preo demasiado
alto, j que, quanto mais se racionalizava, mais se ia
afastando o corpo da doutrina da realidade vivente
[] do mundo real que a economia tinha que explicar,
a fm de dar-nos os meios para atuar sobre ela.
Sem dvida, no deixa de mencionar que essa
realidade vivente era a de nossos pases, e de
acrescentar que, para ir elaborando nossas prprias
ideias e ajustando a elas o desenvolvimento de uma
poltica econmica nacional, seria til cotej-la com
a de outros pases similares, mas no chega ainda a
propor o que pode ter de problemtica a relao que
mantm aqueles que em todos esses pases buscam
assegurar para eles um lugar tolervel no contexto
da nova ordem mercantil que surge da crise para
64
eles to inspita com doutrinas surgidas do ncleo
central do sistema econmico que os engloba e que
embora tenha sido ainda mais duramente devastado
pela crise que a periferia latino-americana desse
sistema conserva nesta nova etapa, em que busca
s apalpadelas o rumo que lhe permita deixar para
trs tanta runa, uma infuncia decisiva que seria
ilusrio esperar que no fosse utilizada para proteger
as posies desse ncleo s custas dos que ocupam
posies perifricas nesse sistema.
Nada disso est ainda presente nas propostas
de Prebisch, mas est algo talvez mais importante:
ainda que no tenha adiantado sequer um esboo da
mensagem que na sua opinio a Amrica Latina deveria
fazer sua no debate que est por se abrir, decidiu que
a regio deve reivindicar seu direito a se constituir em
um dos interlocutores que participam nele. Com isso
defniu a direo que se prepara para imprimir sua
trajetria na etapa em que se est dispondo a ingressar.
sabido que conseguiu abrir essa nova etapa com um
triunfo ainda mais espetacular que os que coroaram a
que deixou para trs, que lhe permitiu fazer da recm-
fundada cepal o instrumento que havia de permitir
aos porta-vozes da Amrica Latina interceder no
debate acerca do rumo econmico que havia de tomar
o mundo depois de deixar para trs a maior guerra
da histria da humanidade. Retrospectivamente,
fcil entender que esse projeto enfrentaria obstculos
formidveis, j que seu xito introduziu uma das
primeiras gretas na estrutura bipolar que as duas
coalizes rivais em que vieram se agrupar as naes
vencedoras no grande confito estavam igualmente
decididas a impor ao planeta.
Para triunfar nessa faanha eminentemente
poltica, Prebisch pde recorrer ao que lhe havia
ensinado nesse campo a experincia acumulada em
sua etapa anterior, em que havia sido observador/
participante dos labirnticos acordos e desacordos
entre os que orientavam o rumo de uma economia
brutalmente golpeada pela crise do alto de suas
commanding heights. Celso Furtado nos deixou em
A Fantasia Organizada uma inesquecvel estampa de
Prebisch em seu momento de triunfo: acaba de obter
de Getlio Vargas, recm-devolvido presidncia
do Brasil, o apoio que somado aos do Mxico e
Chile lhe permitir imprimir na cepal a orientao
que aspira a dar-lhe, e seus comentrios refetem
uma admirao pelo caudilho rio-grandense que seu
interlocutor encontra excessiva. Em Vargas celebra
Prebisch sobretudo um estadista que, ao pilotar
um processo poltico ainda mais atormentado e
convulso que o atravessado contemporaneamente
pela Argentina, nunca cedeu em seu esforo para
dotar o Estado brasileiro dos organismos que lhe
permitem se desempenhar com uma efccia nova no
campo econmico e fnanceiro, e Furtado atribui a
cegueira frente a outros aspectos menos positivos de
sua gesto que Prebisch compartilha com muitos
outros argentinos convico de que o mundo vive
uma era de ditaduras, na qual o melhor a que se pode
aspirar a que a exera um dspota ilustrado. Seja
que ela refite essa convico, ou os ensinamentos de
uma experincia argentina que parecia sugerir que um
contexto poltico marcado pela irrupo da democracia
tornava mais difcil introduzir as transformaes a cujo
servio Prebisch havia posto sua vida, no h dvida
de que este no lamentava que sua recente mudana
de sorte, em outros aspectos to dura, o devolvesse
a essas commanding heights sobre as quais o infuxo
perturbador da poltica democrtica apenas se fazia
sentir, e nas quais seus nativos instintos lhe haviam
sempre permitido orientar-se com raro acerto.
O fato de Prebisch celebrar sobretudo em Vargas
seu cuidado em dotar o Estado brasileiro de um
aparelho institucional capaz de servi-lo efcazmente
no novo campo de atividades que lhe havia sido
aberto na esfera econmica e social antecipava algo
dos critrios que ia fazer seus frente da cepal: sua
primeira prioridade seria dotar esse organismo recm-
nascido da solidez institucional e efccia operacional
que haviam caracterizado as criaes que havia
perflhado em seu pas nativo. Isso se tornava mais
fcil pelo fato de que desta vez suas atividades tinham
por teatro o Chile; enquanto uma das chaves tanto
dos xitos fulgurantes que havia acumulado em sua
etapa argentina como do brutal anticlmax que veio
a encerr-la que a capacidade que Prebisch havia
mostrado para criar instituies slidas e efcazes,
de todo excepcional num pas em que a necessidade
de dot-las dessas virtudes costuma ser muito pouco
observada, por esta ltima razo no seria apreciada
o bastante para proteg-lo do penoso desenlace que
rompeu sua brilhante trajetria em seu pas natal.
O Chile se orgulha, em compensao e no sem
motivo, de possuir um sentido institucional mais
aguado que qualquer outra nao hispano-americana;
nesse contexto nacional mais propcio, a cepal no
s pde sobreviver em meio a cataclismos polticos de
intensidade assustadora, mas se constituiu no ncleo
em torno do qual surgiriam outras instituies de
estudo e ensino que iam se revelar igualmente capazes
de se sobrepor s mais duras adversidades.
65
Nesse contexto mais propcio, Prebisch conseguiu
repetir quando dobrava o cabo dos cinquenta a
faanha com que trs dcadas antes havia aberto sua
trajetria argentina. E sem dvida Joseph Hodara
(cujo Prebisch y la cepal oferece o apaixonado
testemunho de quem viveu de dentro a experincia
que narra) no se equivoca quando assinala que,
como ento, o segredo de seu xito como criador
de instituies que nelas o vnculo institucional se
refora com o carismtico que o une com aqueles
que recrutou para uma empresa que no to s de
conhecimento, j que aspira tambm a transformar
a realidade que faz objeto de suas exploraes. E se
trinta anos antes havia podido se apoiar num vnculo
preexistente com seus companheiros de promoo
para ganhar sua adeso ao projeto coletivo que lhes
propunha como programa de vida para todos eles,
e consagrar-se assim para sempre como o primus
inter pares dentro deste, agora como assinala de
novo Hodara era um grupo que s se constituiu
como tal ao responder ao chamado de Prebisch a
colaborar com uma agenda que conseguiu suscitar
entusiasmos ardentes em uma jovem gerao de
economistas que pretendeu vislumbrar de dentro,
e sem considerao de acidentes de nacionalidade,
a evoluo e a prtica do desenvolvimento, que ia
rodear quem reconhecia como um mestre que por
seu estilo, vigor e idade inspirava reverncia com
uma obrigatria lealdade e uma devoo quase
apostlica (Hodara, 1987, p. 11). ainda mais intensas
que as que havia sido capaz de concitar quando tanto
o guia como seus seguidores apenas haviam deixado
para trs a adolescncia.
E creio que tampouco erra Hodara quando
relaciona esses traos ao vnculo que Prebisch havia de
novo sido capaz de estabelecer com seus colaboradores,
e que faziam da cepal uma nsula carismtica num
contexto francamente burocrtico, com o carter por
assim dizer hbrido de sua relao com a economia.
Por um lado, sua liderana leva a marca de vertentes
profundas da tradio cultural e institucional latino-
americana, pois o estilo particular com que o
exerce continua em alguns aspectos o dessas duas
fguras muito tradicionais da cena latino-americana
que so as do caudilho e do pensador (Hodara, 1987,
p. 12). Porm, ao mesmo tempo j em sua etapa
argentina havia sido ator destacado no processo de
profssionalizao das cincias sociais que estava
destinado a deixar inexoravelmente para trs a fgura
e o modo de trabalho do pensador tradicional e na
cepal ia colher os frutos desse processo e aceler-
lo substancialmente, em particular no campo da
economia (Hodara, 1987, p. 34).
Por essa razo, o squito que sua inspirao e
seu magistrio reuniram na cepal ia encontrar em
ambos uma dupla validao para a empresa qual os
havia convocado; por um lado, com ela retomavam
uma ilustre tradio intelectual que no podia ser
mais arraigadamente ibero-americana; por outro, se
constituam em protagonistas do esforo para dotar
os que aspiravam a constituir-se em porta-vozes da
Amrica Latina da competncia cientfca e tcnica que
faria deles participantes de pleno direito no processo
de avano das cincias sociais, do qual haviam sido
por demasiado tempo distantes espectadores. Havia
algo na formulao de Prebisch que tornava mais fcil
integrar em uma s ambas as fontes de validao: do
legado do pensador provinha tanto a frmeza com que
se reivindicava para a economia o carter de cincia
social quanto a insistncia com que se sublinhava
sua orientao a uma prtica transformadora da
realidade; e ambos os traos infuam no vis que
Prebisch imprimiu desde o comeo de sua carreira
a seus esforos para elevar o nvel cientfco das
pesquisas econmicas que ia orientar. Era este
fortemente emprico; j em 1921, ainda referindo-se
exclusivamente ao mbito universitrio, deplorava o
velho esprito do ensino, a cargo de professores que
leem, assimilam, sintetizam, repetem e at refutam
certas teorias, quando do que se trata de estudar
objetivamente os fatos de nossa vida econmica e
faz falta para isso o trabalho de busca e seleo de
complexas informaes e dados estatsticos de seu
exame minucioso e de sua coordenao
6
.
Viu-se j como em 1948 continuava-se atendo
frmemente a esse critrio, que o levava a se desinteressar
dos desenvolvimentos da teoria econmica que na sua
opinio a afastavam do mundo real que a economia
tinha que explicar, a fm de dar-nos os meios para
atuar sobre ela. Esse distanciamento no supe
nenhuma ambio de opor aos aparatos tericos
elaborados nos grandes centros do saber econmico
outros forjados a partir da concreta experincia
latino-americana; neste ponto sua atitude continua
sendo a adotada um sculo antes por Juan Bautista
Alberdi, que na Argentina havia encarnado mais
plenamente que ningum a fgura do pensador; de
fato, quando Prebisch reivindica o direito de termos
tambm nossa boa doutrina utilizando e adaptando
6
66
tudo que for til nos princpios gerais convida do
mesmo modo que o havia feito Alberdi em 1837
a um distanciamento frente mestra Europa, a
qual continua reconhecendo como a insubstituvel
fonte desses princpios gerais, enquanto assume a
funo complementar e no menos indispensvel
de selecionar e adaptar o que dentro destes resulta
pertinente para a anlise das concretas realidades
que ambiciona transformar.
Esse mesurado distanciamento parece tanto mais
razovel porque a conjuntura que est atravessando
a economia como disciplina parece sugerir que essa
atitude pode ser a adequada mesmo para quem
participa de seus desenvolvimentos nesses grandes
centros. De fato, na renovao que nela promove
Keynes as consequncias prticas so muito mais
radicais que as inovaes tericas, que s introduzem
retoques parciais na majestosa arquitetura das
doutrinas neoclssicas, e do mesmo modo que em
Prebisch o fazem sob o estmulo das experincias
concretas acumuladas por quem desde 1918 segue o
processo econmico dos que so ainda suas commanding
heights para todo o planeta. Essa circunstncia faz
com que a fronteira entre elaborao terica e anlise
de concretos processos econmicos perca algo de sua
nitidez originria, e que, apesar da cautela que Prebisch
mantm cada vez que se aventura a deduzir concluses
gerais a partir de anlises particulares, sejam cada
vez mais numerosos os que denunciam a infuncia
de uma doutrina assim presente, mesmo que apenas
em esboo. Estas denncias, que acusam a cepal de
estar excedendo cada vez mais a tarefa neutramente
informativa que as Naes Unidas haviam fxado para
suas comisses regionais, esto bastante fundadas
para que os mesmos que em nome da instituio
lhes negam toda validez considerem mais agradvel
que problemtico que Albert Hirschman tenha
reconhecido no documento El desarrollo econmico
de la Amrica Latina y algunos de sus principales
problemas (1949) o manifesto latino-americano
que Prebisch inequivocamente se havia proposto fazer
dele (Gurrieri, 1982, vol. I, p. 14).
Nesse texto em que a cepal faz pela primeira vez
ouvir sua voz nos dilogos em que se debate o rumo
futuro da economia, possvel detectar alguns sinais
de que a elaborao de um diagnstico unifcado dos
problemas que h de propor para toda a Amrica
Latina sua insero na ordem econmica do segundo
ps-guerra no pode seno estar infuenciada por
experincias prvias vividas num contexto mais estreito
que o do subcontinente. Assim, embora no relatrio
que Hirschman batizou de manifesto latino-americano
Prebisch no deixe de sublinhar as modalidades
especfcas com que esses problemas se mostravam
em cada contexto nacional, inegvel que em seu
argumento estas se apresentam como variaes sobre
um tema em que uma dessas experincias nacionais
que , nada surpreendentemente, a Argentina ocupa
decididamente o primeiro plano. fcil reconhec-la,
por exemplo, no papel central que atribui transio
de um sistema mundial centrado na Gr-Bretanha a
um centrado nos Estados Unidos, que faz com que
em alguns trechos a mensagem anti-imperialista que
alguns denunciavam nele parea refetir um estado
de nimo anlogo ao que na ndia era denunciado
nesses anos como nostalgia dos tempos do Raj.
Porm, o que aqui um problema de matiz alcana
consequncias mais amplas quando em sua base
santiaguina a cepal comea a elaborar uma imagem
mais pormenorizada do processo vivido pela economia
latino-americana no sculo XX na qual de novo nada
surpreendentemente Argentina e Chile ocupam um
absoluto primeiro plano.
Sob a perspectiva desse extremo mais meridional
da Amrica do Sul, a narrativa se concentra na
problemtica transio entre um perodo de crescimento
para fora, de rpida expanso econmica baseada
em exportaes agropecurias e minerais, j em perda
de velocidade quando a crise de 1929 desencadeia a
derrubada da ordem econmica mundial que a havia
tornado possvel, e um de crescimento para dentro,
em que adquire papel protagonista a industrializao
substitutiva dos bens de consumo importados que
a contrao brutal das exportaes produzida pela
crise colocou fora do alcance dessas economias;
e sublinha sobretudo o quanto essa transio foi
facilitada pela criao, durante a passada prosperidade
exportadora, de um amplo mercado consumidor para
esses bens agora inacessveis, e de redes de transporte
e comercializao que esto de antemo disponveis
para os que ho de substitu-los. Enquanto neste ponto
essa problemtica que se quer hispano-americana se
apoia sobretudo na experincia argentina, o acento
que pe nas consequncias negativas do contraste
entre setores da economia nacional cujo nvel de
produtividade se aproxima de torn-los competitivos
no mbito internacional e outros muito vastos em que
este pelo contrrio extremamente baixo se inspira
sobretudo na situao da agricultura chilena, qual
se censura no s que seu arcasmo obriga a erigir
altas barreiras protetoras para mant-la em vida,
mas ademais s assegure s populaes rurais um
67
nvel de vida que torna impossvel que a expanso
da demanda interna oferea industrializao todo
o estmulo que seria desejvel.
Sem dvida os traos da realidade latino-
americana que ocupam o lugar central nesses primeiros
diagnsticos da cepal no se do somente nesse canto
austral do subcontinente, mas se apresentam fora
dele integrados em confguraes to afastadas das
do sul que ningum se surpreende das diferenas de
acentuao e matiz que se do entre esses diagnsticos
cepalinos e o que nesse momento Arthur Lewis comea
a esboar em seu mirante antilhano. Porm, embora
a presena desse outro diagnstico baseado numa
perspectiva parcialmente diferente no tire validez
dos formulados pela cepal sob uma perspectiva
decididamente sulista, convm ter presente que ser
esta a que afetar o rumo de seu pensamento quando,
partindo do que so essencialmente balanos do
passado mais prximo, se dispe a formular propostas
para o futuro.
Quando isso ocorrer, as necessariamente
cautelosas intervenes institucionais da cepal
sero acompanhadas das mais explcitas originadas
na constelao de instituies acadmicas surgidas
em torno dela. O perfl dos que integram o pessoal
dessas novas criaes refete o critrio que guiou seu
recrutamento, que v na economia antes de tudo uma
cincia social orientada para o fm excelentemente
prtico de guiar a sociedade em seus esforos para
transformar a si mesma, que explica o af de Prebisch
em incorporar cepal o socilogo espanhol Jos
Medina Echevarra, a quem conseguiu atrair do exlio
republicano no Mxico. S dois anos mais jovem que
quem o havia recrutado e logo reconhecido tambm
ele nesse novo mbito como um mestre que, por
seu estilo, vigor e idade, inspirava reverncia, este
social-democrata convicto atribua a responsabilidade
principal pelo catastrfco rumo tomado pela histria
europeia a partir da primeira guerra mundial ao rumo
que Lenin havia conseguido imprimir trajetria do
movimento socialista, que ainda que no houvesse
sido essa a sua autodefnio originria se havia
revelado at ento capaz de promover modifcaes
graduais no equilbrio social que ofereciam a promessa
de outras ainda mais avanadas. Frente a essa deriva
reformista, Lenin no se havia limitado a propor
um retorno s fontes revolucionrias do socialismo
marxista, mas atribuiu a tarefa de dirigir o movimento
nessa nova etapa a um novo protagonista coletivo,
um partido de novo tipo que na Rssia se encarnou
no bolchevique, e desde ento a reativada guerra de
classes havia dado seus frutos em uma sucesso de
derrotas de consequncias cada vez mais catastrfcas,
que comearam a ser vividas na Europa a partir do
triunfo do fascismo na Itlia em 1922 e que na Espanha,
depois de trs anos de selvagem guerra civil, levaram
em 1939 ao desenlace que fez com que grande parte da
vida intelectual espanhola se visse obrigada a buscar
novas razes no mundo hispano-americano.
Essa viso, em que se tornavam explcitos os
pressupostos que instintivamente haviam guiado
Prebisch desde o comeo de sua trajetria, ia revelar-
se proftica, pois antecipava as mutaes no contexto
tanto poltico como socioeconmico latino-americano e
mundial que, depois de resgatar as propostas da cepal
da posio marginal que a duras penas haviam podido
assegurar no momento de sua fundao a tal ponto
que dez anos mais tarde parecia haver reunido em torno
dela um consenso quase universal lhes iriam opor um
contexto decididamente inspito durante a etapa de no
menos selvagens desgarramentos polticos e confitos
sociais que se seguiria a essa breve estao de fugazes
esperanas. medida que avanava a dcada de 1950,
se tornava cada vez mais evidente que o que no Velho
Mundo havia comeado como uma inesperadamente
bem-sucedida reconstruo econmica de ps-guerra
estava continuando em escala planetria numa onda
expansiva que parecia no ter fm previsvel; esse
clima de crescente otimismo em torno do futuro era
de todo adequado quando se pisava j no umbral da
etapa culminante das trente glorieuses, esses trinta
anos abertos em 1945 e que em 1979 o economista
francs Jean Fourasti evocaria nostalgicamente como
os mais gloriosos em toda a histria de uma ordem
capitalista sobre cuja possibilidade de sobreviver
haviam reinado meio sculo antes muito fundadas
dvidas e que parecia agora prometido a um porvir
cada vez mais brilhante.
Porm, no era s a ordem capitalista que parecia
conter essa promessa: at 1960 a economia do bloco
socialista vinha crescendo ainda mais rapidamente
que a da que seguia apegada ao capitalismo, e no
faltavam os que deduziam disso que ambos enfrentavam
com sucesso uma problemtica que lhes era comum,
a do desenvolvimento econmico, a tal ponto que em
1960 W.W. Rostow, no manifesto no comunista
impregnado pelo esprito da guerra fria que seu
The Stages of Economic Growth, podia apresentar
o ingresso triunfal da Unio Sovitica na etapa de
desenvolvimento autossustentado como a culminao
de um processo iniciado num contexto capitalista
sob o imprio dos czares. Um sinal dessa renascida
68
confana no futuro foi a disposio em apostar nele
atravs da formulao das que depois de dissipada
essa confana iam ser caracterizadas e ao mesmo
tempo condenadas como grandes narrativas em
que se buscava nesse futuro sem mistrio a chave para
reconstruir o passado (depois de um sculo longo em
que havia reinado uma maior prudncia nesse tema,
era este um trao que o manifesto no comunista
de 1960 retomava do comunista de 1848). Nesse clima
de renovadas esperanas, a recuperada confana no
futuro inspirou no que logo seria designado como
pensamento da cepal uma ambio de desentranhar
a partir dele os enigmas do passado, ambio ainda
mais compreensvel porque, enquanto narrativas como
a de Rostow ofereciam s motivos de celebrao para
as sociedades do que comeava a se conhecer como
primeiro mundo, s quais esse futuro s prometia
novos avanos de uma prosperidade constantemente
crescente, lidas na Amrica Latina levavam a antecipar
no sem angstia o transe que se acreditava iminente
em que o subcontinente haveria de jogar o todo pelo
todo num esforo supremo para alcanar esse estgio
mais alto.
Se os motivos de angstia no faltavam no era
porque o crescimento da Amrica Latina fcara para
trs em relao ao alcanado nesse primeiro mundo
(na segunda metade da dcada de 1950 o crescimento
do Brasil chegou a ser o mais alto alcanado fora da
rbita socialista, e nas duas primeiras dcadas do
segundo ps-guerra mesmo o muito pouco brilhante
desempenho da Argentina lhe assegurou um levemente
maior que o dos Estados Unidos), mas porque nem
sequer essas taxas de crescimento difceis de superar
conseguiam reduzir sensivelmente a brecha que separava
o subcontinente do mundo desenvolvido.
A conscincia de que assim estavam as coisas
teria como consequncia que a dupla abertura para o
passado e o futuro, que no pode nunca estar ausente
das perspectivas da economia do desenvolvimento,
ia adotar no pensamento da cepal um vis distinto
daqueles que encaravam sua temtica a partir do mundo
desenvolvido. Nessa Amrica Latina que comeava a
se reconhecer como parte do Terceiro Mundo, o olhar
ao passado, que aqui partia de um futuro cujos traos
positivos eram menos uma segura promessa do que
uma exigncia irrenuncivel, se estendia alm do breve
trecho que separa do presente a gnese e ecloso da
revoluo industrial, para descobrir em etapas mais
remotas as razes pelas quais na era do desenvolvimento
continuava sendo to difcil superar o inveterado atraso
latino-americano. Em 1958 e 1959 dois livros surgidos
no mbito da cepal empreendiam essa explorao
por dois caminhos distintos; em Chile, un caso de
desarrollo frustrado, Anbal Pinto Santa Cruz colocava
no vocabulrio da economia do desenvolvimento
formulaes e diagnsticos amadurecidos num sculo
repleto de refexes sobre esse atraso, em que valorizava
sobretudo os de Francisco Encina, com cuja Nuestra
inferioridad econmica, sus causas, sus consecuencias,
publicada em 1912, no se cansava de proclamar suas
dvidas; e ainda que entre as intuies em que abunda
a obra de Encina as admiravelmente penetrantes
se acompanhem de mais de uma excessivamente
arbitrria, no h dvida de que encontrou nelas
um muito til inventrio das questes que necessita
esclarecer quem quiser voltar a examinar o velho e
sempre novo problema do atraso ibero-americano.
Em A formao econmica do Brasil, Celso Furtado
tomou um caminho distinto: utilizando os instrumentos
da anlise econmica retrospectiva, buscou localizar
de modo preciso o momento em que a economia da
Amrica inglesa e a portuguesa comearam a divergir
nesse aspecto, e depois de encontr-lo nas dcadas
que separam a independncia dos Estados Unidos da
do Brasil comprovou tambm que, embora a partir
desse momento as taxas de crescimento brasileiras
sejam de novo comparveis s estadunidenses, a
brecha ento aberta j no se fecharia. Essa mesma
concluso seria logo alcanada para o Mxico e a
Amrica do Sul de lngua espanhola, e tentador
concluir disso que a mais precoce independncia dos
Estados Unidos ofereceu ao pas do Norte algo mais
que uma vantagem cronolgica, pois lhe permitiu
incorporar-se como participante autnomo economia
atlntica antes que o avano da revoluo industrial
abrisse um abismo entre seu centro e a periferia na
qual as naes neo-ibricas se encontram confnadas
desde sua origem.
Enquanto estas perspectivas amadurecidas
no mbito da cepal ofereciam uma contribuio
signifcativa para a atualizao da problemtica e
metodologia das cincias sociais que nesses anos
estava adquirindo forte impulso na Amrica Latina,
elas comeavam tambm a incidir na esfera da poltica
cotidiana. Um testemunho disso , no meio da dcada
de 1950, a introduo em seu vocabulrio do termo
desenvolvimentismo, e mal isso ocorreu comeou-se
a vislumbrar at que ponto incidia no clima poltico e
social que caracterizou a Amrica Latina no segundo
ps-guerra tudo o que o diferenciava do reinante
entre o estouro da crise e o fm da guerra. Enquanto
nessa etapa deixada para trs Prebisch havia podido
69
exercer um infuxo decisivo sobre o curso da economia
argentina, e isso pelas duas razes que foram indicadas
mais acima (por um lado, a j comprovada incapacidade
dos mecanismos automticos prprios da economia
de mercado para pr fm a uma crise cada vez mais
catastrfca fez com que os mesmos setores de interesses
tradicionalmente opostos interveno do Estado
na economia acudissem em desespero a ela; mas, por
outro, tambm a instaurao de uma ordem poltica
que embora precariamente havia eliminado o
infuxo do sufrgio universal e limitado fortemente a
capacidade de organizao independente dos setores
populares teve um efeito anlogo nestes), ao se abrir o
ps-guerra a situao havia mudado radicalmente no
primeiro aspecto, com consequncias que se faziam
sentir tambm quanto ao segundo.
Agora a etapa de deslocamentos econmicos
aberta em 1929 havia fcado para trs; em consequncia,
enquanto em 1935 Prebisch e os ministros aos quais
assessorava haviam podido alegar que suas iniciativas
favorveis expanso do setor industrial no surgiam
de preferncias ideolgicas ou doutrinrias, mas da
constatao de que era esse o nico caminho que as
circunstncias deixavam aberto para que a Argentina
recuperasse algo do terreno perdido; quando os
vencedores no confito blico incluam entre seus
objetivos a restaurao do mercado mundial, que de
fato havia deixado de funcionar como tal precisamente
em 1929, uma alternativa ao modelo improvisado nos
trs quinqunios anteriores que signifcasse o retorno
ao que to bem havia servido a Argentina por mais
de um sculo parecia ser de novo vivel.
A presena dessa alternativa, que na Argentina
se mostrava com mxima clareza, gravitava em maior
ou menor medida em quase todo o subcontinente,
e alcanou uma incidncia poltica que entre os
pases maiores s pde ser efcazmente amortizada
no Mxico (que na verdade desde o comeo de sua
revoluo seguia neste aspecto seu prprio caminho),
tornava iniludvel aos que no estava dispostos a
renunciar s mudanas introduzidas na economia
e na sociedade durante a etapa anterior ganhar
para o modelo industrializador o apoio de setores
mais amplos que o formado pelos proprietrios de
indstrias. Fruto desta necessidade foi o avano de
correntes polticas que retrospectivamente iam ser
conhecidas como populistas, que se esforaram por
ganhar para a alternativa industrializadora o apoio
dos setores populares urbanos, imprescindvel para
sobreviver s reticncias crescentes que encontrava
entre as classes proprietrias. Essa deriva veio a
consolidar e acentuar os traos que desde sua origem
diferenciavam o quadro social da industrializao
que seguia avanando na Amrica Latina do vigente
em etapas comparveis da revoluo industrial que
havia conhecido o primeiro mundo, em primeiro lugar
entre elas a presena de um movimento sindical cujos
novos avanos a soluo populista devia favorecer, e
de esboos e s vezes mais que esboos de um
direito trabalhista que num contexto poltico populista
no podia seno ter infuncia crescente sobre a
concreta experincia de vida dos setores populares.
Tudo isso no podia seno agravar as difculdades
de um projeto industrializador que j no gozava,
como durante a guerra, das vantagens derivadas
da eliminao de toda concorrncia proveniente do
mundo desenvolvido; porm, mais grave ainda era
que dez anos depois do fm do confito esse modelo
industrializador baseado na produo de bens
de consumo no durveis orientados sobretudo s
classes mdias e populares estava esgotando suas
possibilidades de expanso. No surpreendente
ento que as correntes polticas identifcadas com a
alternativa industrializadora sentissem a necessidade
de infundir-lhe um novo sopro de vida, e foi esta
necessidade que inspirou o auge do que seria conhecido
como desenvolvimentismo.
O termo aludia proposta de abrir uma nova etapa
destinada a aprofundar o processo industrializador.
Tal como originariamente concebida pela cepal,
ela haveria de abordar a produo de bens de capital
e intermedirios quando a expanso da indstria
leve houvesse criado um mercado sufcientemente
amplo para seus produtos. Os dirigentes polticos
que adotaram esse atraente rtulo para seus projetos
abriram essa nova etapa promovendo a produo
de bens de consumo durveis destinados aos setores
altos e mdios altos, e fcil entender que o fzeram,
j que a seriedade e a urgncia da ameaa que para
as foras que capitaneavam signifcava a incipiente
estagnao do setor industrial faziam particularmente
atraentes as propostas de empresas do primeiro
mundo desejosas de gozar das rendas de monoplio
acessveis em economias industriais fechadas a
qualquer signifcativa concorrncia externa. Porm,
se essa estratgia tornou possvel a rpida reativao
industrial que se esperava, capaz de devolver seu
originrio vigor s correntes populistas, no levou
muito tempo para que comeasse a se notar que
as inovaes introduzidas para assegurar-lhes um
novo lapso de vida estavam abrindo o caminho para
transformaes no contexto socioeconmico que havia
70
tornado possveis os anteriores avanos do populismo,
e isso por duas razes que terminaram reforando-se
mutuamente. Infua por um lado que nesses novos
ramos industriais a produo local, longe de substituir
importaes que de fato estavam quase totalmente
interrompidas h dcadas, obrigava a efetuar outras
novas, o que fazia necessrio recorrer de modo
permanente a investimentos e crditos externos e, em
consequncia, a limitar cada vez mais a liberdade de
decises de quem guiava a poltica econmica da nao
receptora. Por outro lado, o fato de que esses novos
ramos industriais cujo dinamismo contrastava com
a estagnao em que continuavam os que os haviam
precedido, posto que no encontravam como elas o
grosso de seu mercado nos setores populares podiam
sobreviver e mesmo prosperar em meio a redistribuies
de renda de sentido oposto s que haviam comeado
por propor as correntes populistas, contribua tambm
para debilitar a ascenso poltica de uma corrente que
em 1945 parecia dona do futuro.
No fm da dcada de 1950 a presena de foras
externas e internas que contrabalanavam com
crescente efccia as mobilizadas sob o signo do
populismo comeava a se refetir numa permanente
luta distributiva entre setores sociais, interrompida por
armistcios destinados a se romper apenas um novo
avano da infao os tornava obsoletos, fazendo temer
que o que se havia anunciado como uma etapa de sem
dvida difcil transio entre dois modelos industriais
se resolvesse numa de estagnao e instabilidade
destinadas a avanar indefnidamente. No contexto
de uma economia mundial em rpido crescimento,
cujo ritmo a Amrica Latina parecia achar cada vez
mais difcil emular, no era surpreendente que se
buscasse eludir a queda nesse crnico estancamento,
acudindo a mudanas mais profundas nas estruturas
econmico-sociais da regio que as introduzidas
sob o signo do populismo, e em 1958 anunciou essa
ampliao de perspectivas um ensaio surgido do
mbito da cepal e destinado a alcanar eco to
amplo como prolongado. Em La infacin chilena,
un enfoque heterodoxo Osvaldo Sunkel convidava a
descerrar o vu monetrio para descobrir as razes
estruturais do fenmeno infacionrio, que atribua s
muito negativas consequncias econmicas e sociais
da baixa produtividade da agricultura chilena s quais
se aludiu anteriormente. Era esta primeira vista uma
concluso um pouco arbitrria, j que a indstria
padecia de limitaes anlogas, mas a justifcava o
propsito de Sunkel de ir alm desse diagnstico para
sugerir um caminho de superao para o impasse em
que se encontrava a economia chilena mediante uma
reforma profunda de economia e sociedade que s
podia partir do setor rural.
Em 1959 o triunfo da Revoluo Cubana teve
como efeito imediato reunir em torno da agenda
mais ambiciosa que comeava assim a ser esboada
um consenso latino-americano que a partir de
1961 comeou a suscitar ecos de assentimento em
Washington, e esse acordo em torno dos problemas
bsicos que apresentava a realidade socioeconmica
latino-americana conseguiria perdurar mais do que
se teria imaginado possvel quando a Amrica Latina
estava se transformando em um dos campos de
batalha em que a guerra fria, desterrada do mundo
desenvolvido, se preparava a ensanguentar os mais
variados cantos do Terceiro Mundo. Assim, uma ideia
lanada por Fidel Castro aps o seu triunfo, depois
de ser recolhida pelo presidente brasileiro Kubitschek
em sua projetada Operao Pan-Americana, terminou
por se encarnar na Aliana para o Progresso que os
Estados Unidos iam propor a seus vizinhos do sul
como alternativa socialista da qual Cuba se havia
constitudo em porta-bandeira.
Em 1960 esse consenso que recolhia em essncia
o pensamento da cepal parecia triunfar em todas as
partes. Enquanto em Cuba, com o assessoramento
de Felipe Pazos, a tentativa de romper a estagnao
combatendo a estreiteza do mercado interno mediante
uma macia ampliao da capacidade de consumo
das massas populares conseguiu por um momento
ganhar para o regime revolucionrio um apoio quase
unnime da sociedade cubana, no Chile a democracia
crist chegou ao governo em 1964 com um programa
que recolhia o essencial do pensamento da cepal,
vencendo uma alternativa de esquerda que havia
assumido um programa de inspirao anloga. Nesse
ento, a Aliana para o Progresso havia tomado como
eixos a reforma agrria e a reforma fscal que Prebisch
havia proposto como objetivo a seus condiscpulos
em 1922.
Como sabido, as coisas logo tomariam outro
rumo. Por que a deriva introduzida por Lenin no
avano do movimento socialista, que para Medina
Echevarra havia conduzido s catstrofes vividas no
Velho Mundo, fazia sentir agora suas consequncias
no novo? Embora seja indubitvel que a essa deriva se
deve muito do que teve de trgico a etapa aberta com
as derrotas sofridas na Amrica Latina pelas correntes
tanto revolucionrias como reformistas, desde que
no mesmo ano de 1964 em que a democracia crist
lanava no Chile sua revoluo em liberdade ps fm
71
no Brasil presidncia de Joo Goulart, at que em
1976 ps na Argentina de Mara Estela Martnez de
Pern, cabe perguntar se no havia outros problemas
que tinham que ver menos com o contedo do projeto
da cepal que com o lugar no qual esta o propunha,
que explicam tambm as difculdades fnalmente
insuperveis que enfrentariam os esforos para lev-
lo prtica.
Disso nos deixaram um testemunho comovedor os
trs livros em que Celso Furtado evoca sua trajetria,
desde os anos esperanosos vividos no contexto da
cepal que do tema a A fantasia organizada at os
cada vez mais sombrios de A fantasia desfeita e Os
ares do mundo. Esse testemunho o de quem, nico
entre os colaboradores recrutados por Prebisch na
cepal, chegou perto de ocupar em seu pas natal a
posio que este havia conquistado para si no seu;
s para descobrir que era j impossvel guiar, a partir
dela, o rumo do processo econmico-social tal como
Prebisch havia conseguido faz-lo quando a Argentina
teve que buscar um novo caminho em meio s runas
deixadas pela maior crise da ordem capitalista. E
embora tenha sido o triunfo de uma reao disposta
a se impor recorrendo aos meios mais selvagens o que
fez com que o desenlace brutal do projeto com que
Furtado continuava o de Prebisch tenha deixado em
sua memria uma impresso to indelvel e amarga,
essa amargura no lhe impediu de notar que o triunfo
de uma reao cega e brutal no havia sido a causa,
mas, pelo contrrio, a consequncia de um fracasso
que retrospectivamente lhe aparecia inevitvel.
Assim o assinalava num texto que data do
momento mesmo em que, como consequncia do
movimento autoritrio vitorioso no Brasil, estava
transpondo uma linha invisvel que marcaria [sua] vida
defnitivamente (Furtado, 1993, p. 127). Nesse texto
em que buscava deduzir os ensinamentos implcitos
nessa mudana de sorte que to duramente o golpeava
nos recordava como nas economias subdesenvolvidas,
o mercado de fatores de produo opera no sentido
da crescente concentrao de renda, posto que na
sociedade civil no existem foras capacitadas para
opor-se a essa tendncia e acrescentava que o Estado,
nico que pode preencher essa lacuna, arbitrando
entre acumulao e distribuio, atuar numa ou noutra
direo segundo as foras sociais que o controlam. O
que importa assinalar que, qualquer que seja o lado
para o qual v o sistema de poder autoritarismo
ou populismo o resultado uma situao instvel,
pois o excesso de concentrao da renda provoca
instabilidade social e o excesso de distribuio frustra
o crescimento.
E os fatos provam que o esforo de educao
poltica que poderia tornar aceitvel a busca do ponto
de equilbrio entre ambos os excessos seria impossvel
no contexto autoritrio imposto pela fora no Brasil,
que restringe a participao dos cidados na atividade
poltica e degrada o exerccio do poder ao priv-lo de
controle social, enquanto na sociedade aberta antes
assegurada pela vigncia de um regime de democracia
representativa o populismo [teria sido] suscetvel
de aperfeioamento (Furtado, 1993, p. 148), j que
teria estado ainda ao alcance da prtica poltica
indicar os caminhos a seguir na construo do
quadro institucional que d efetividade s ideias de
liberdade, bem-estar e tolerncia, que so a essncia
da civilizao moderna (Furtado, 1993, p. 149).
Essa concluso melanclica e digna a de quem
acaba de descobrir que quando o Estado em cujo nome
se havia preparado para exercer no Brasil, como trs
dcadas antes Prebisch na Argentina, uma permanente
arbitragem entre acumulao e distribuio caiu no
controle de foras sociais agora menos inclinadas a
respeitar seu veredito que ambiciosas de impor-lhe o
que melhor convm aos que consideram seus legtimos
interesses, j no lhe resta lugar algum em seu pas
natal. A criao de sociedades to decididas a guiar o
rumo de sua economia como as que haviam oferecido
o modelo que queriam emular os que desde Pombal
at Prebisch haviam buscado superar o atraso ibrico
e ibero-americano se havia fnalmente completado;
porm, enquanto como tambm assinalava
Furtado nos pases industrializados as foras
do mercado em princpio asseguram o crescimento
econmico pois se alcanou neles um equilbrio
das foras sociais organizadas e inseridas no sistema
produtivo graas ao qual a elevao histrica dos
salrios reais retrata a progressiva escassez relativa
da mo de obra, nos pases subdesenvolvidos a
ausncia desse equilbrio tem como consequncia que
o liberalismo ideologia voltada para a preservao
do statu quo social mediante reformas graduais
fosse substitudo pelo autoritarismo enquanto
o socialismo ideologia voltada para a justia
social se [transfgurava] em populismo. difcil
para Furtado no deduzir disso um corolrio que o
toca demasiado de perto, e se entende demasiado bem
que quem havia contado com continuar o combate
que h dois sculos vinha sendo travado contra o
atraso hispano-americano no cume de um Estado
que como viria a descobrir no era capaz de
seguir tutelando o rumo da sociedade, continuasse
72
vivendo o revs que em 1964 lhe havia fechado em
seu pas nativo uma carreira to brilhante como a
que at 1943 havia sido a de Prebisch no seu prprio,
com uma intensidade de sentimentos plenamente
refetida nos textos que mais de um quarto de sculo
mais tarde juntaria em Os ares do mundo.
Como assinala Hodara, a mutao do clima tanto
poltico como econmico-social latino-americano
que havia desviado a trajetria at ento triunfal de
Furtado tornava impossvel que as intervenes da
cepal no debate que j no ia cessar acerca do futuro
do subcontinente retornassem ao arco proftico-
caudilhesco de Prebisch (Hodara, 1987, p. 229). No
por isso ia renunciar a articul-las, nem se proibiria
prolongar seus diagnsticos do presente para um
futuro agora mais incerto que nos eufricos tempos
em que havia escrutado W.W. Rostow, para chegar
a concluses que talvez resultassem mais certeiras
que as que este havia apresentado em The Stages
of Economic Growth. E neste ponto gostaria de me
permitir uma lembrana pessoal: a de um seminrio
oferecido em Berkeley em 1980 por Osvaldo Sunkel, no
qual nos anunciou que a convergncia entre o mundo
desenvolvido e o terceiro mundo que se havia frustrado
na dcada de 1960 estava destinada a ser alcanada
mediante uma mutao de sentido oposto ao daquela
em que ento se haviam posto tantas esperanas, em
que o primeiro mundo adotaria uma verso mais
opulenta do deplorvel perfl de sociedade que vinha
amadurecendo em sua periferia latino-americana. Se
conservo uma lembrana to viva desse seminrio
porque lembro tambm de meu ceticismo ante essa
profecia, baseado na convico de que Osvaldo como
costuma ocorrer aos economistas no levava em
conta os obstculos que a mudanas como essa opem
foras de inrcia s quais os historiadores so mais
sensveis, e minha surpresa quando o futuro que ele
nos anunciou comeou a se mostrar pontualmente
ao longo das duas dcadas seguintes.
Retrospectivamente, parece-me que deveria
ter-me surpreendido menos, dados os sinais de uma
iminente mudana de cena que vinha se acumulando
ao longo da dcada que acabava de se encerrar. Em
1971 a inconvertibilidade do dlar em ouro a uma
taxa fxa, decidida pelo presidente Nixon, refetia
as mudanas no equilbrio da economia mundial
que estavam abalando a posio absolutamente
dominante conquistada pelos Estados Unidos durante
a segunda guerra mundial; em 1973 a primeira crise
do petrleo foi um sinal ainda mais ominoso do fm
de uma bonana que se esperava fosse permanente.
Era na verdade algo mais que isso: o primeiro anncio
de que a frmula econmica que havia assegurado
a prosperidade do primeiro mundo, que para
sobreviver teria necessitado seguir contando com
um superabundante volume de matrias-primas (e,
em medida menor, de alimentos) fornecidos a muito
baixo preo por sua periferia comeava a perder sua
magia, graas criao da Organizao dos Pases
Exportadores de Petrleo (opep), numa iniciativa
dos principais pases produtores de petrleo que
retomava a direo que meio sculo antes Prebisch
havia proposto em vo aos pecuaristas argentinos.
Como sabido, a resposta do primeiro mundo foi
o recurso a uma infao sabiamente medida com o
fm de assegurar que a estagnao provocada pela
elevao brutal do preo do petrleo no deslizasse
para uma depresso que aqueles que tinham vivas
na memria as consequncias polticas da que havia
assolado a economia capitalista a partir de 1929-1931
estavam decididos a evitar a qualquer preo.
A infao que acudiu o primeiro mundo para
administrar a estagnao tinha por objetivo imediato
assegurar a continuao do welfare state instaurado
a partir de 1945 na Europa e de modo menos
programtico, porm com resultados comparveis,
nos Estados Unidos, julgada imprescindvel para
evitar um retorno s tormentas sociais dessa etapa
de pesadelos. Porm, o rumo que desde ento tomou
a economia ia revelar logo que a noo que se
havia tornado popular durante a passada bonana
segundo a qual aqueles que no Estado seguiam a
evoluo da conjuntura contavam com instrumentos
sufcientes para mant-la em linhas gerais no rumo
desejado, e s necessitavam talvez aperfeioar seu
fne tuning, era excessivamente otimista. Assim o
iam revelar as consequncias sempre inesperadas dos
esforos desdobrados para mant-la nesse rumo, que
contriburam para afast-la cada vez mais deste, mas
no conseguiram canaliz-la frmemente em nenhum
rumo alternativo. Assim, quando a redistribuio
lenta, mas incessante, a favor dos assalariados de
um produto interno bruto que j no crescia como
at quase a vspera fez usual o termo de taxas reais
de juros negativas no faltou quem visse nisso o
primeiro anncio de um inesperadamente plcido
ocaso da etapa capitalista da histria mundial; porm,
quando as taxas de infao alcanaram nos Estados
Unidos nveis que conseguiram alarmar seriamente
a populao em seu conjunto, e o presidente Carter
decidiu ante essa situao insustentvel dar seu apoio
aos que segundo uma frmula que se havia tornado
73
subitamente popular estavam dispostos a extrair
a infao do sistema monetrio como se extrai a
gua de uma esponja, o resultado dessa deciso,
inspirada pelo desejo de salvar o essencial da ordem
econmico-social surgida no segundo ps-guerra,
contribuiu para pr a economia mundial num rumo
oposto tanto ao esperado pelos que acreditavam
assistir eutansia da ordem capitalista quanto ao
que o prprio Carter havia proposto manter em vida.
No havia contado de fato com a enorme fora de
inrcia acumulada por uma gigantesca economia
nacional demasiado acostumada expanso, que
o obrigou a afrontar a batalha por sua reeleio
quando a infao no estava ainda vencida. As
duras consequncias de uma elevao das taxas de
juros que as havia levado a nveis at pouco antes
inconcebveis, sem que se avistasse no horizonte sinal
algum de que essa vitria longamente prometida
estava de fato ao alcance da mo, tornou inevitvel
sua derrota nas mos de Ronald Reagan, que com
contagioso otimismo assegurava a um pas oprimido
por pressgios sombrios que bastava querer para
se descobrir envolto nas luzes de uma nova aurora.
E, de fato, sua vitria anunciou a aurora de uma
nova poca em que o esforo iniciado na esperana
de assegurar um novo trecho de vida para a ordem
econmico-social surgida no segundo ps-guerra seria
utilizado para oferecer ao capital a oportunidade
de reconquistar tanto frente ao mundo do trabalho
como frente ao Estado quase todo o terreno perdido
desde que a crise estourada em 1929 havia parecido
por um momento ameaar a prpria sobrevivncia
da ordem capitalista.
A primeira vtima da brutal mudana de rumo
imposta deste modo pelo prprio centro do primeiro
mundo seria o bloco socialista formado pela Europa
Oriental e Unio Sovitica, no qual desde o comeo
da dcada de 1960 a acelerada expanso de ps-guerra
havia dado lugar a uma estagnao que no cessava
de se agravar, cujas consequncias havia buscado
aliviar durante os anos de bonana econmica e
fnanceira que atravessava ainda o bloco adversrio
abrindo-se para a corrente de crditos e investimentos
que dele transbordava. As consequncias do fm
dessa bonana so fceis de rastrear no fundo do
vertiginoso processo que levou absoro no contexto
de uma nao em festa do primeiro Estado operrio
e campons alemo pela muito burguesa Repblica
Federal da Alemanha, que em 1989 marcou o comeo
da derrubada que seria consumada em 1991 com
a dissoluo da Unio Sovitica. Esse inesperado
cataclismo, que contava com poucos precedentes na
histria universal, veio fechar o ciclo de revolues
da Europa moderna com a derrubada, que se parecia
muito com um suicdio, da mais ambiciosa de todas
elas, e inspirou nos que haviam obtido uma vitria
to esmagadora, a segurana de que o que estavam
vivendo era um fm da histria ao qual atribuam
traos curiosamente prximos aos do comeo da
histria proclamado iminente por Marx e Engels no
manifesto de 1848. Convencidos de que na era em
que esse triunfo acabava de se abrir, a humanidade
seria regida at o fm dos tempos pelos princpios
canonizados na verso pura e simples do credo
econmico, mas tambm do poltico e social que
havia guiado a vigorosa etapa juvenil da ordem
capitalista, no o estavam menos de que o modelo
econmico vigente durante as mais gloriosas trs
dcadas em toda a trajetria do capitalismo acabava
de ser condenado tambm pelo veredito inapelvel da
histria, e era inegvel que tanto na Europa como nos
Estados Unidos as foras polticas que se mantinham
apegadas a esse modelo haviam fcado encurraladas
numa defensiva que, em busca de salvar o salvvel,
parecia resignada a entregar uma posio depois da
outra a um adversrio cada vez mais seguro de si.
No surpreendente que na Amrica Latina a
dcada de 1980 fosse depois recordada como uma
dcada perdida. Ainda mais despreocupadamente
que os pases do bloco sovitico, os latino-americanos
haviam recorrido ao superabundante crdito externo;
mesmo o Mxico e a Venezuela, embora benefciados
pela bonana petrolfera, quando a do crdito chegou
ao fm se descobriram to oprimidos quanto seus menos
afortunados vizinhos por dvidas que no podiam saldar
e que nem sempre achavam fcil renovar, nem sequer
s exorbitantes taxas de juros que haviam substitudo
as demasiado tentadoras antes vigentes.
Ao abrir-se essa dcada o movimento autoritrio
j se havia estendido aos trs pases do extremo austral
da Amrica Latina; neles diferentemente do que
havia ocorrido no Brasil, onde o regime militar-
autoritrio havia conseguido destravar o avano do
projeto desenvolvimentista, quando este se revelou
incapaz de superar os obstculos que encontrava em
seu caminho num contexto poltico de democracia
representativa era o retorno puro e simples ao modelo
econmico vigente na etapa de desenvolvimento para
fora que buscou se impor sob o signo de um terrorismo
de Estado que no Chile e Argentina (e um pouco mais
nuanado no Uruguai) alcanou nveis at a vspera
impensveis na regio.
74
Esses regimes que haviam jogado tudo no xito
de um projeto econmico que se revelou fnalmente
insustentvel sofreriam duramente as consequncias
de um clima fnanceiro infnitamente mais inspito
que nos Estados de bem-estar forescidos na Europa
durante a passada bonana: suas dvidas externas
continuaram crescendo to velozmente quanto na
etapa anterior, agora atravs de renovaes que no
traziam novos recursos para suas economias nacionais,
e s conseguiam adiar o dia do inevitvel ajuste de
contas ao preo de torn-lo ainda mais doloroso. A
decadncia dos regimes autoritrios provocada pelas
consequncias dessa inesperada ainda que de todo
espervel mudana de sorte abriu o caminho para
transies polticas que s na Argentina conseguiram
impor j ao se abrir essa dcada uma plena restaurao
de um regime de democracia representativa, ao qual
tocou encarar a tarefa impossvel de administrar o
legado fnanceiro, ali particularmente opressor, da
passada gesto militar. Nessa altura, na maior parte
das naes latino-americanas, includas as que no
sofreram o terrorismo de Estado, o legado da passada
bonana, ainda que menos opressivo que na Argentina,
tornava ainda mais difcil enfrentar as sequelas do
que era cada vez mais facilmente reconhecvel como
uma irreversvel mudana de poca, e por certo no
s na esfera das fnanas e da economia.
Nesse contexto novo, o pensamento da cepal,
que desde 1949 vinha acompanhando com seus
explcitos diagnsticos e menos explcitos prognsticos
a trajetria das economias e sociedades latino-
americanas, ofereceria atravs da contribuio de
Fernando Henrique Cardoso uma imagem por assim
dizer pstuma da etapa que acabava de se encerrar;
apoiando-se nela, o prprio Cardoso proporia no s
uma mais modesta agenda de mudana alternativa
que a cepal de Prebisch havia feito sua, mas tambm
modos de ao orientados a lev-la prtica, tambm
eles alternativos aos que Prebisch havia buscado
implantar com esse propsito ao longo de toda a sua
carreira pblica.
Em 1968, quando a intensifcao da represso
poltica e ideolgica por parte do regime instaurado
quatro anos antes no Brasil obrigou Cardoso a
encontrar refgio no mbito da cepal, este trazia j
incorporados sua viso da problemtica brasileira e
latino-americana motivos recolhidos das contribuies
cepalinas, enquanto por outro lado sua formao
como socilogo sob o signo de Marx e, ao mesmo
tempo, de Weber mantinha uma estreita afnidade com
as perspectivas que nesse campo Medina Echeverra
havia introduzido na cepal. O primeiro fruto de sua
temporria incorporao a esta foi o relatrio em
colaborao com seu colega chileno Enzo Faletto,
que deu no ano seguinte origem a um breve livro,
Desarrollo y dependencia en Amrica Latina. Ensayo
de interpretacin sociolgica, destinado como sabido
a suscitar ecos at hoje no extinguidos, em que
possvel vislumbrar j o caminho que Cardoso havia
de empreender apenas comeou a deixar para trs a
etapa convulsa em que reforma, revoluo e reao
voltavam a disputar o futuro da Amrica Latina com
uma intensidade desconhecida desde que havia fcado
para trs a crise de independncia.
O que no livro de 1969 antecipava a direo que
Cardoso tomaria depois era sobretudo a minuciosa
distncia que esse ensaio de interpretao sociolgica
se esforava por manter com as explicaes globais
do atraso latino-americano surgidas sob a inspirao
das rivais flosofas da histria nas quais se apoiavam
(ainda que nem sempre explicitamente) essas
alternativas enredadas em mortal combate. Essa
distncia se refetia em sua negao a opor uma
teoria da dependncia considerada como fenmeno
global s que j disputavam o terreno; a todas elas
objetavam por igual Cardoso e Faletto que o que a
experincia oferece uma multiplicidade de situaes
de dependncia que esto longe de compartilhar todos
os seus traos. Partindo dessa premissa, esboariam
uma tipologia dessas variadas situaes, na qual
levavam sobretudo em conta o equilbrio, em cada caso
distinto, entre as foras e infuncias que esgrimiam
os agentes exteriores do processo que conduzia ao
subdesenvolvimento e aquelas com que podiam
contar os setores localmente dominantes, cujo apoio
lhes era indispensvel para assegurar a continuidade
desse processo, apoiando-se para isso numa muito
concisa reconstruo das experincias histricas
atravs das quais essas situaes haviam amadurecido.
Mais que as concluses s quais chegaram quanto
a umas ou outras dessas situaes, nos interessam
aqui outras premissas nas quais implicitamente
se fundava a que proclamava a multiplicidade das
situaes de dependncia. Depois da convico
de que possvel chegar ao subdesenvolvimento por
caminhos distintos, destinados a deixar sua impresso
no perfl das economias e sociedades forjadas nesse
avano, fcil descobrir uma convico mais geral
acerca dos mecanismos atravs dos quais avana
todo processo histrico que de todo incompatvel
com qualquer flosofa da histria. Esta, por sua
vez, levava implcito um corolrio imediatamente
75
relevante no plano da ao: mesmo depois que a
anunciada dcada de decises que havia sido a de
1960 se houvesse encerrado do modo mais catastrfco
imaginvel, esse encerramento marcava no um fm
da histria, mas um ponto de infexo que, embora
inegavelmente negativo, no havia conseguido
expulsar da cena os que acabavam de sofrer a mais
dura das derrotas.
E apenas comearam a despontar os primeiros
sinais de que no Brasil o regime militar-autoritrio
se preparava para entrar em sua fase descendente,
Cardoso deduziu desse diagnstico da derrota um
corolrio que o afetava ainda mais pessoalmente, e era
este que antes que fossem plenamente restauradas
as liberdades que o autoritarismo havia cerceado
havia chegado para ele a hora da poltica, na qual seu
papel no seria por certo o de oferecer os argumentos
para esse esforo de educao poltica que Furtado
julgava indispensvel para persuadir uma sociedade
dividida contra si mesma de que s uma soluo
afastada por igual dos excessos do autoritarismo e do
populismo lhe permitiria escapar do labirinto em que
se havia encerrado, mas o de jogar sorte e verdade
o destino de sua proposta de futuro num combate
destinado a ter lugar na arena poltica. Como todos
sabemos, essa aposta, que podia parecer desesperada,
resultou inesperadamente bem-sucedida, sem dvida
porque nosso colega revelou contar no s com uma
compreenso muito certeira dos limites que a nova
ordem socioeconmica mundial ento em rpido
avano fxava para as iniciativas dos que no haviam
renunciado a continuar nesse contexto agora bastante
adverso o combate por seus objetivos de sempre, mas
tambm com uma inesperada destreza para mover-se
no terreno da poltica cotidiana.
Porm, se a trajetria de Cardoso provava que,
uma vez deixado para trs o contexto vigente ao longo
dos dois sculos durante os quais se haviam sucedido
tantas propostas destinadas a superar o atraso latino-
americano, os que aspiravam a continuar avanando
no rastro dessa ilustre tradio tinham aberto um
caminho para isso se decidiam a faz-lo no terreno
da poltica democrtica, a irreversvel caducidade
desse contexto colocava o mesmo problema para
a cepal, que tinha desde cedo fechado o caminho
escolhido por Cardoso, e que em meio a circunstncias
profundamente transformadas devia encontrar um
modo efcaz de seguir desempenhando a funo
que Prebisch lhe havia atribudo, introduzindo uma
perspectiva latino-americana nos debates em torno
da ordem econmico-social que estava entrando de
novo, como ao trmino da segunda grande guerra do
sculo XX, numa etapa de mudanas radicais.
No ia ser tarefa fcil a que o esperara. Se a dcada
de 1980 havia assistido esmagadora vitria do mundo
empresrio e fnanceiro tanto sobre o trabalho como
sobre o Estado, ao abrir-se a seguinte a derrubada
do chamado socialismo real em seu originrio foco
euro-asitico foi vista pelos que se identifcavam com
o credo vencedor como uma confrmao da validez
irrefutvel das doutrinas tanto econmicas como
sociais e polticas canonizadas nesse credo, que nos
debates nos quais a cepal no renunciava a participar
passaram a formar o ncleo de uma nova ortodoxia
muito pouco disposta a reconhecer legitimidade nas
opinies dissidentes.
Nesse contexto por demais ingrato, a cepal
assumiu o papel de um observador ctico, que, para
responder ao prepotente avano da nova ortodoxia
ideolgica, invocava o hiato cada vez mais evidente
entre os efeitos das polticas inspiradas por esta e os
que essa ortodoxia se havia prometido alcanar. E cabe
acrescentar que, confrmando a validez dessa linha
de argumento, na dcada de 1990 as economias do
Chile e Brasil, que aplicaram no mbito econmico-
social polticas que refetiam essa mesma distncia
ctica, foram as excees de maior vulto no panorama
bastante desolador oferecido pelo desempenho das
economias latino-americanas nessa dcada, para mais
de uma delas ainda mais perdida que a precedente.
Ao se abrir o novo milnio, no havia dvida de
que a mudana de sinal nas relaes entre o Estado
e os sujeitos coletivos que haviam ocupado o centro
da cena no contexto da sociedade industrial, longe de
anunciar o fm da histria, havia aberto o caminho para
uma gigantesca mutao histrica cuja meta fnal era
ainda impossvel adivinhar, mas cujo curso se prestava
cada vez menos a confrmar as simples morais que se
obstinava em deduzir dele essa nova ortodoxia. E hoje,
mesmo que essa meta permanea em sombras, ainda
mais claro que a etapa na qual estamos avanando
se prepara para introduzir mudanas destinadas a
exceder em muito, tanto em sua profundidade como
na amplitude de seu mbito de incidncia, as j muito
surpreendentes que estamos vivendo, e que tanto
aqueles que sustentaram essa efmera ortodoxia
como aqueles que a esto vendo se dissipar com alvio
esto assistindo s primeiras cenas de um drama cujo
argumento est ainda por ser revelado.
Ante esse presente sombrio e esse porvir incerto,
qual pode ser hoje o papel da cepal? Talvez o que j
foi o seu nas duas dcadas fnais do sculo passado, em
76
que se preparou tudo o que agora estamos vivendo:
seguir dando testemunho de sua lealdade para
empregar as palavras de Celso Furtado, nas quais s
necessrio mudar o tempo verbal s ideias de
liberdade, bem-estar e tolerncia, que foram a essncia
da civilizao moderna.
Bibliografa
Fundacin Ral Prebisch (1991): Obras de Ral Prebisch, vol. I,
Buenos Aires.
(1992): Obras de Ral Prebisch, vols. II e III, Buenos
Aires.
Furtado, C. (1993): Os ares do mundo [ttulo da verso em
espanhol de Los vientos del cambio]. Mxico D.F., Fondo
de Cultura Econmica.
Gurrieri, A. (comp.) (1982): La obra de Prebisch en la cepal,
Mxico D.F., Fondo de Cultura Econmica.
Halperin Donghi, T. (2004): Entrevista con el Dr. Ernesto
Malaccorto, 1971, La Repblica imposible (1930-1945),
Buenos Aires, Ariel.
Hodara, J. (1987): Prebisch y la cepal. Sustancia, trayectoria y
contexto institucional, Mxico D.F., El Colegio de Mxico.
77
A macroeconomia da
bonana econmica
latino-americana
Jos Antonio Ocampo
Este ensaio argumenta que o auge recente das economias latino-
americanas explicado pela coincidncia de dois fatores externos que
no ocorriam simultaneamente desde os anos 1970: bons preos de
matrias-primas (de hidrocarbonetos e produtos minerais, mais que
agrcolas) e condies de financiamento externo excepcionais. Neste
ltimo caso, a caracterstica que se destaca a entrada macia de
capital durante dois perodos de exuberncia nos mercados financeiros
internacionais (entre meados de 2004 e abril de 2006, e entre meados de
2006 e meados de 2007), particularmente no segundo. Assinala, tambm,
a importncia de generalizar e consolidar as duas grandes inovaes
da poltica macroeconmica latino-americana dos ltimos anos, que se
complementam entre si: o manejo fiscal anticclico (concentrado ainda
em poucos pases) e a interveno ativa nos mercados cambiais. Esta
ltima deve evoluir para reconhecer que a taxa de cmbio real deve ser
um objetivo explcito da poltica macroeconmica.
Jos Antonio Ocampo
Professor da Universidade de
Columbia,

jao2128@columbia.edu
78
A MACROECONOMIA dA bONANA ECONMICA LATINO-AMERICANA JOS ANTONIO OCAMPO
Uma verso deste trabalho foi apresentada no 4 Frum de
Economia da Fundao Getlio Vargas em 17 de setembro
de 2007. O autor agradece a Rudy Loo-Kung, Julio Marichal,
Mariangela Parra, Helvia Velloso e Jrgen Weller pela informao
estatstica necessria. Os intercmbios de opinies com Guillermo
Calvo e Osvaldo Kacef foram teis para depurar algumas ideias
do ensaio.
Em 2007, a Amrica Latina completar o quarto ano
consecutivo de rpido crescimento (cepal, 2007a).
Este o perodo de mais forte expanso econmica
da regio desde o longo auge do ps-guerra, que
culminou com a crise da dvida (em alguns pases uns
anos antes). Esta conjuntura ocorre, ademais, a quase
um quarto de sculo do desempenho insatisfatrio
marcado pela dcada perdida dos anos 1980 e pela
meia dcada perdida de 1998-2002 e um perodo
de desempenho medocre entre ambas. A conjuntura
atual se caracteriza, tambm, pela conjuno do
crescimento rpido com um forte supervit em conta
corrente, fato excepcional na histria econmica
latino-americana, assim como por uma melhoria
dos indicadores relativos ao mercado de trabalho,
pobreza e distribuio da renda. Tambm h uma
poltica mais expressa de interveno nos mercados
cambiais e aumento dos ativos externos dos pases,
e alguma correo da tendncia a adotar polticas
macroeconmicas pr-cclicas. Todavia, neste
ltimo caso os avanos se concentram ainda em
poucos pases.
Este ensaio analisa a conjuntura macroeconmica
atual, buscando entender suas especifcidades. Depois
de examinar os principais resultados macroeconmicos
e sua relao com a conjuntura internacional
(seo II), explora mais detidamente os efeitos dos
movimentos conjunturais dos mercados fnanceiros
internacionais (seo III), analisa a evoluo das
polticas macroeconmicas das sete maiores economias
da regio (seo IV) e termina com algumas breves
concluses (seo V).
I
Introduo
II
A conjuntura atual e o contexto internacional
Nos ltimos anos, a Amrica Latina regressou por
fm aos ritmos de crescimento econmico da dcada
de 1970. Como o desempenho das duas maiores
economias latino-americanas (Brasil e Mxico) agora
menos satisfatrio que naquela poca, os indicadores
so ainda melhores quando comparamos as mdias
simples do crescimento do pib dos pases da regio.
Nesse caso, a conjuntura atual supera a dos anos
1970. E como o ritmo de crescimento da populao
diminuiu notavelmente, os resultados se destacam
ainda mais quando estimados em termos do aumento
da produo por habitante.
A explicao deste resultado deve ser procurada
basicamente nas condies excepcionais da economia
internacional nos ltimos anos
1
. Embora, como
veremos mais adiante, alguns elementos do manejo
macroeconmico tenham sido mais efcazes que no
passado, este fato no contribui necessariamente ao
crescimento de curto prazo. at possvel que as
polticas macroeconmicas anticclicas que os pases
latino-americanos comearam a adotar, de maneira
demasiadamente desigual, sacrifquem a expanso
da demanda atual para fortalecer a capacidade
das economias de manejar melhor conjunturas
adversas posteriores. Tampouco podemos atribuir o
melhor desempenho s reformas econmicas, cujos
efeitos sobre a estrutura produtiva e o crescimento
econmico foram amplamente debatidos e podem ter
sido mais negativos que positivos
2
. Contudo, numa
perspectiva schumpeteriana de criao destrutiva,
1
Veja a respeito o ensaio recente de Izquierdo, Romero e
Talvi (2007).
2
Para uma avaliao ambivalente, sob uma perspectiva mais
favorvel s reformas, veja Kuczynski e Wiliamson (2003). Uma
avaliao mais crtica encontra-se em Ocampo (2004).
79
talvez possamos dizer que a fase de destruio de
capacidades produtivas gerada pelas reformas j se
completou, com o que doravante deveriam prevalecer os
fatores que favorecem a criao de novas capacidades
exportadoras. Porm, a ausncia ou debilidade das
polticas de desenvolvimento produtivo continua sendo
uma das principais falncias da poltica econmica
da regio.
Portanto, o auge atual deve-se basicamente
coincidncia de dois fatores favorveis de origem
externa que no ocorriam simultaneamente desde
os anos 1970: bons preos das matrias-primas e
excepcionais condies de fnanciamento externo. A
histria econmica da Amrica Latina mostra que tal
combinao conduz inequivocamente a um rpido
crescimento econmico. Contudo, na conjuntura atual
os mecanismos de transmisso so um pouco diferentes
em matria de fnanciamento externo, sobretudo
porque os governos usaram esse fnanciamento com
muito mais cautela.
A estes dois fatores favorveis devemos acrescentar
um terceiro: as vultosas remessas dos migrantes latino-
americanos a seus pases de origem. Este elemento
tem pesado muito nas economias geografcamente
mais prximas dos Estados Unidos e, o que
curioso, teve particular importncia na maioria das
economias pequenas, que viram seus termos de troca
deteriorarem-se em anos recentes devido aos altos
preos do petrleo. De resto, o auge do comrcio
internacional facilitou o crescimento das exportaes
de manufaturas e servios, das quais depende cada
vez mais a regio, especialmente as economias do
Mxico, Amrica Central e Caribe.
Cabe acrescentar que a conjuntura externa
tambm excepcional em outro sentido: este o primeiro
perodo da histria econmica mundial no qual o pib
por habitante dos pases em desenvolvimento cresce
muito mais que o do mundo industrializado quer
dizer, rompeu-se a tendncia divergente dos nveis de
desenvolvimento dos dois conjuntos de pases que
caracterizou a histria econmica mundial (Naes
Unidas, 2006). Contudo, ainda demasiado cedo para
falar de uma verdadeira convergncia de longo prazo
desses nveis, exceto no caso de algumas economias
asiticas. De resto, o auge atual abrange todas as
regies do mundo em desenvolvimento e entre elas a
Amrica Latina a que mostra o desempenho menos
favorvel (Naes Unidas, 2007).
Os fatores que determinaram este desempenho
excepcional so conhecidos. Os altos preos das
matrias-primas obedecem sobretudo ao fato de que a
economia chinesa depende fortemente das importaes
de produtos bsicos. As condies excepcionais de
fnanciamento refetem, por sua vez, um conjunto
amplo de fatores: i) a tolerncia a baixas taxas de juros
por parte das autoridades monetrias das principais
economias do mundo, dado o baixo nvel de infao
mundial; ii) as importantes inovaes fnanceiras que,
unidas busca de maiores rendimentos, multiplicaram
a demanda e liquidez de ttulos fnanceiros de maior
risco; iii) a consequente e acentuada reduo dos gios
por risco destes ttulos; iv) a forte acumulao de
reservas internacionais dos pases em desenvolvimento,
devida tanto poupana de excedentes excepcionais
de divisas como demanda de auto-seguro gerada a
partir da crise asitica, ao comprovar-se que no existe
um mecanismo internacional para manejar as crises
causadas por interrupes bruscas do fnanciamento
externo. Algumas destas condies, em particular a
segunda, esto mudando. O aumento das remessas, por
sua vez, refete os crescentes movimentos de mo de
obra da Amrica Latina para os pases industrializados,
tanto regulares como irregulares, impulsionados em
parte pela limitada gerao de emprego na regio
durante a meia dcada perdida.
O grfco 1 mostra o aumento dos preos de
matrias-primas num prazo longo, tomando como
base o perodo 1945-1980. Como se pode observar,
este processo muito menos excepcional do que se
costuma pensar. Na realidade, ainda no se inverteu
a queda dos preos reais das matrias-primas no
petrolferas experimentada durante as dcadas de
1980 e 1990. Ademais, o processo muito desigual,
j que benefciou mais os produtos minerais que os
agrcolas. Em termos reais (ajustados por um ndice de
preos de manufaturas), em 2006 os preos dos metais
estavam 76% acima da mdia de 1945-1980, nvel
extraordinrio que somente foi superado em alguns
anos no incio do sculo XX. Por outro lado, em 2006
os preos dos produtos agrcolas tropicais e de clima
temperado estavam 41% e 29%, respectivamente, abaixo
dos nveis de 1945-1980; contudo, alguns desses preos
aumentaram em 2007, impulsionados pela bonana
dos biocombustveis. Ao auge dos produtos minerais
deve-se acrescentar o do petrleo e gs, embora o preo
do petrleo apenas recentemente tenha chegado aos
nveis reais dos anos 1970. Portanto, a bonana recente
dos preos das matrias-primas tem a ver mais com
os hidrocarbonetos e produtos minerais que com os
agrcolas. Ainda muito cedo para falar de melhorias
de longo prazo nos preos reais das matrias-primas,
que romperiam a tendncia deteriorao dos preos
80
GRFICO 1
ndice de preos reais de produtos bsicos
(1945-1980=100)
Fonte: dados originais de Ocampo e Parra (2003), atualizados com informao por produto da Conferncia das Naes Unidas sobre
Comrcio e Desenvolvimento (unctad).
dos produtos bsicos no petrolferos observada ao
longo do sculo XX (Ocampo e Parra, 2003).
Entre os fatores que favoreceram o saldo em conta
corrente dos pases latino-americanos nos ltimos anos,
o elemento dominante foi a melhoria dos termos de
troca, que para o conjunto da regio equivaleu entre
2003 e 2006 a 3,4% do produto interno bruto (pib)
(quadro 1). Uma parte desta melhoria foi subtrada
automaticamente atravs das remessas de lucros das
empresas estrangeiras ativas no setor da minerao.
Embora este efeito tenha sido importante em alguns
pases, para o conjunto da regio o saldo da renda dos
fatores mostra uma evoluo marginalmente positiva,
associada diminuio nos montantes relativos dos
pagamentos lquidos de fatores produtivos e custo da
dvida externa. Por sua vez, as remessas dos migrantes,
que entre 2000 e 2003 contriburam com 0,9% do pib
para melhorar o balano de pagamentos, no fzeram
uma contribuio adicional importante nos ltimos
anos, embora continuem sendo uma das principais
fontes de recursos para algumas economias pequenas
da regio.
Na realidade, em termos lquidos, a contribuio
mais importante ao balano de pagamentos depois da
melhoria nos termos de troca foi o maior dinamismo
dos fuxos fnanceiros para a regio, que refete, uma
vez mais, seu carter claramente pr-cclico. Esta
tendncia contrasta, ademais, com a exibida pelo
investimento estrangeiro direto lquido, que acusa o
duplo efeito de menores investimentos na Amrica
Latina e expanso de empresas latino-americanas
no exterior.
A importncia relativa dos fuxos fnanceiros,
por um lado, e da melhoria dos termos de troca, por
outro, pode ser observada melhor quando se exclui
a Repblica Bolivariana da Venezuela, o pas que
mostra os maiores ganhos nos termos de troca e cuja
conta de capital mostra um padro dominado pelo
capital ofcial. Com efeito, segundo mostra o quadro
1, quando se exclui a economia venezuelana, o ganho
nos termos de troca entre 2003 e 2006 se reduz a 2,5
pontos do pib e o dos fuxos fnanceiros se eleva a
1,7 ponto. A importncia do fnanciamento externo
foi particularmente acentuada durante as fases de
exuberncia dos mercados fnanceiros internacionais,
como veremos na seo III deste ensaio.
A grande novidade da conjuntura atual a
capacidade de crescer com rapidez, gerando ao
mesmo tempo um supervit em conta corrente e,
portanto, uma transferncia lquida de recursos ao
exterior. Esta combinao, que uma caracterstica
das economias dinmicas do leste da sia, no tem
precedentes na histria da regio. Como mostra o
grfco 2, a situao mais parecida foi a que ocorreu
nas dcadas de 1950 e 1960, quando a Amrica
Latina cresceu com pequenos supervits em conta
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1971-1980 1981-1990 1991-2000 2004 2005 2006
Primrios no petrolferos Agrcolas tropicais Outros agrcolas Metais
81
QUADRO 1
Amrica Latina e Caribe: fatores determinantes do melhoramento
do balano de pagamentos
(Porcentagens do produto interno bruto em dlares correntes)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
2000 em
relao
a 1998
2003 em
relao a
2000
2006 em
relao
a 2003
A. Total Amrica Latina e Caribe
Saldo em conta corrente 4,4 3,0 2,4 2,8 1,0 0,4 1,0 1,4 1,6 2,0 2,8 1,2
Efeito relaes de troca 1,3 1,0 0,0 0,7 0,7 0,3 0,8 1,8 3,0 1,3 0,3 3,4
Descontado o efeito relaes de troca 3,0 2,1 2,4 2,1 0,2 0,7 0,2 0,4 1,4 0,6 3,1 2,2
Investimento estrangeiro direto 3,0 4,4 3,6 3,4 2,7 2,1 2,3 2,1 1,1 0,5 1,5 1,0
Capital fnanceiro 0,4 2,1 0,4 1,5 3,2 1,9 2,6 1,2 0,6 0,8 1,5 1,3
Balana global 0,9 0,7 0,8 0,8 1,5 0,6 0,7 2,3 2,1 1,7 0,2 1,5
Memo: Transferncias 0,9 1,1 1,1 1,4 1,7 2,0 2,1 2,0 2,1 0,2 0,9 0,0
B. Excluindo Venezuela (Rep.Bol. da)
Saldo em conta corrente 4,4 3,3 3,2 3,1 1,5 0,2 0,3 0,4 0,7 1,2 2,9 0,9
Efeito relaes de troca 0,5 0,4 0,0 0,4 0,5 0,3 0,6 1,1 2,2 0,5 0,3 2,5
Descontado o efeito relaes de troca 3,8 2,9 3,2 2,6 0,9 0,1 0,3 0,7 1,4 0,6 3,2 1,5
Investimento estrangeiro direto 3,0 4,6 3,6 3,5 2,9 2,1 2,4 2,1 1,2 0,6 1,4 0,9
Capital fnanceiro 0,6 2,0 0,1 1,2 2,7 1,6 2,1 0,3 0,1 0,5 1,7 1,7
Balana global 0,8 0,8 0,5 0,7 1,3 0,3 0,6 2,3 2,1 1,3 0,2 1,8
Fonte: clculos do autor baseados em estatsticas da cepal.
GRFICO 2
Amrica Latina e Caribe: Relao entre o balano de bens
e servios e o crescimento econmico
(Porcentagens)
Fonte: clculos do autor baseados em estatsticas da cepal.
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2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0
Balano de bens e servios como porcentagem do PIB
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a

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e

c
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e
s
c
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m
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n
t
o

d
o

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a
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1971-1980 1961-1970
2004-2006
1998-2003
1981-1990
1991-1997
1951-1960
Amrica Latina e Caribe Sem Venezuela (Rep. Bol. da)
82
B. Conta corrente, sem e com ajuste por relaes de troca
Fonte: clculos do autor baseados em estatsticas da cepal (2007a).
GRFICO 3
Amrica Latina: evoluo da dvida externa e da conta corrente
A. Dvida externa como porcentagem do pib
corrente (ou com pequenos dfcits, se excluirmos a
Repblica Bolivariana da Venezuela). Nos anos 1970
a regio continuou crescendo a um ritmo rpido,
mas passou a depender da transferncia lquida de
recursos do exterior, e o mesmo aconteceu ao reiniciar
o crescimento econmico, mas num ritmo mais lento,
no perodo 1990-1997. Como bem sabemos, dada a
grande volatilidade dos fuxos fnanceiros, o fato de
depender de recursos externos para o crescimento foi
contraproducente em ambos os casos.
Significa isso que estamos beira de uma
transio para um crescimento econmico de longo
prazo com supervit em conta corrente, similar ao
de muitas economias mais bem-sucedidas do leste da
sia? A resposta infelizmente negativa. O resultado
mais importante da conjuntura atual a melhoria na
situao de endividamento externo da regio (grfco
3, seo A). Este fato, unido aos processos de reduo
da dvida que ocorreram nos ltimos anos, implica
que o espectro do alto endividamento externo pesar
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Dvida externa Dvida externa excluindo reservas
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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Saldo em conta corrente Ajustada por relaes de troca
83
menos no futuro ou, para ser mais preciso, pesar
num conjunto menor de pases.
Por outro lado, o supervit em conta corrente
tem duas importantes caractersticas que matizam seu
impacto positivo. Em primeiro lugar, est concentrado
em sete pases, cinco deles petrolferos ou mineiros
(Bolvia, Chile, Equador, Peru e a Repblica Bolivariana
da Venezuela) e dois com estruturas exportadoras mais
diversifcadas (Argentina e Brasil). Destes ltimos,
o Brasil poderia evoluir para uma conta corrente
defcitria num futuro prximo. Em segundo lugar,
ajustada pela melhoria nos termos de troca, a conta
corrente mostra desde 2005 saldos negativos e um
rpido ritmo de deteriorao, o que signifca que
em 2007 haver dfcits muito similares aos de 2000-
2001 (grfco 3B). A conjuno destes dois fatores
indica que o supervit em conta corrente depende
fortemente da bonana dos preos internacionais dos
hidrocarbonetos e dos produtos minerais. Portanto,
a tendncia melhoria da conta corrente deve ser
encarada com a cautela recomendada por Calvo e
Talvi (2007), mais que com o otimismo com que foi
vista por muitos observadores. De fato, os clculos
desses autores so muito mais desfavorveis que os
mostrados no grfco 3, seo B
3
.
A anlise precedente indica, portanto, que pouco
provvel que a situao de crescimento rpido com forte
supervit em conta corrente se mantenha no futuro e
que o balano de pagamentos da regio depende em
grande medida de uma conjuntura excepcional de
preos internacionais de hidrocarbonetos e produtos
minerais. Embora no se possa descartar a possibilidade
de manuteno desta ltima situao se a economia
chinesa continuar seu processo de expanso acelerada,
a histria econmica da regio ensina que arriscado
supor que os elevados preos das matrias-primas
sero permanentes. Alm disso, o forte tremor que
os mercados fnanceiros internacionais sofreram
no terceiro trimestre de 2007 indica que esta outra
fonte do auge atual as condies excepcionais do
fnanciamento externo pode tambm debilitar-se mais
adiante. A isso acrescenta-se, evidentemente, a incerteza
que isso provocou acerca do crescimento econmico
mundial, em especial o dos Estados Unidos.
3
Veja tambm cepal (2006, pp. 20-21).
III
Os efeitos dos movimentos
fnanceiros internacionais
Embora os preos das matrias-primas tenham
desempenhado recentemente um papel decisivo na
dinmica macroeconmica latino-americana, os
mercados fnanceiros internacionais tambm tiveram
um papel importante. A natureza dos fuxos fnanceiros
mudou e, portanto, mudaram os mecanismos de
transmisso. De fato, cada auge tem caractersticas
prprias: nos anos 1970 os fluxos provinham
fundamentalmente de crditos concedidos por grupos
de bancos (crditos consorciados), mas nos anos
1990 tiveram origem principalmente em emisses
internacionais de ttulos.
A natureza dos fuxos fnanceiros recentes pode
ser observada melhor no balano que figura no
quadro 2. Este quadro, que inclui as sete maiores
economias latino-americanas, permite observar duas
mudanas notrias. A primeira o aumento dos
ativos, particularmente das reservas internacionais,
mas tambm dos investimentos no exterior diretos e
de carteira, que em todos os casos cresceram ainda
mais que o pib em dlares correntes destas sete
economias (que aumentou 65% entre 2003 e 2006). A
segunda a forte variao na composio dos passivos,
essencialmente guiada pela reduo do endividamento
e o auge dos passivos de carteira de carter acionrio.
Estes ltimos incluem investimentos nos pases da regio
realizados por fundos de investimento internacionais,
que vo tanto aos mercados de aes como de ttulos
locais. Portanto, a contrapartida deste processo de
mudana nos ativos e passivos foi o auge tanto dos
mercados internos de ttulos (quadro 2) como dos
mercados acionrios.
H dois elementos adicionais deste balano
que vale a pena destacar. Por um lado, os passivos
lquidos com o exterior diminuram notavelmente:
84
QUADRO 2
Amrica Latina (sete economias de maior tamanho)
a
: balano externo
(Porcentagens do produto interno bruto a preos correntes)
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ativos
Total
b
27,6 31,1 33,4 33,1 32,8 34,3
Investimento direto no exterior 6,0 7,3 7,3 7,5 7,3 8,0
Ativos de carteira 2,2 2,5 3,3 3,4 3,6 4,2
Derivados 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0
Outros investimentos 12,6 13,9 14,0 13,2 11,9 11,5
Reservas internacionais
b
6,8 7,5 8,7 8,9 9,9 10,6
Passivos
Total
a
64,9 68,5 73,6 69,6 64,1 63,8
Investimento estrangeiro direto 25,5 26,7 29,9 29,4 27,9 27,1
Passivos de carteira 20,6 21,0 24,2 24,0 23,7 25,2
Aes 5,7 5,1 7,5 8,8 10,9 13,7
Dvida 14,8 15,9 16,6 15,2 12,8 11,5
Derivados 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,2
Outros investimentos
b
18,8 20,7 19,5 16,1 12,4 11,3
Ativos - passivos 37,3 37,4 40,2 36,6 31,4 29,6
Investimento direto 19,5 19,4 22,6 21,9 20,6 19,1
Financeiros 17,8 17,9 17,6 14,7 10,8 10,5
Reservas como % da dvida 20,3 20,4 24,0 28,3 39,1 46,5
Reservas como % de passivos de carteira 33,1 35,5 35,9 37,0 41,6 42,1
Mercado interno de ttulos como % do pib 33,6 32,6 40,3 40,6 46,0 51,8
Ativos - Passivos fnanceiros
Argentina 0,3 19,8 20,1 22,0 29,5 26,2
Brasil 34,9 36,4 35,2 31,0 24,1 24,3
Chile 3,2 1,5 3,9 13,5 17,2 27,7
Colmbia 15,6 15,6 16,8 11,8 6,1 3,7
Mxico 19,3 18,3 20,4 20,4 21,3 23,8
Peru 29,4 27,7 26,4 21,3 14,4 7,5
Venezuela (Rep. Bol. da) 23,9 35,9 48,7 44,6 49,5 51,6
Reservas como % de passivos de carteira
Argentina 2,2 14,2 1,7 19,6 67,6 72,8
Brasil 18,1 13,1 13,6 15,7 23,1 28,6
Chile 142,4 145,8 108,3 98,9 93,3 98,3
Colmbia 78,8 88,1 84,2 91,8 102,7 96,8
Mxico 30,8 41,6 42,7 39,0 35,8 30,0
Peru 131,1 125,4 105,2 114,4 91,7 98,2
Venezuela (Rep. Bol. da) 113,5 93,8 111,4 109,4 123,9 161,7
Fonte: estimativas do autor baseadas nas Estatsticas fnanceiras internacionais do fmi. pib em dlares correntes segundo dados da
cepal. Mercado interno de ttulos segundo dados do Banco de Pagamentos Internacionais.
a
Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Mxico, Peru e Repblica Bolivariana da Venezuela.
b
Subtrai-se destas contas o valor dos passivos com o Fundo Monetrio Internacional (fmi).
cerca de dez pontos porcentuais do pib entre 2003
e 2006, concentrados em sua maioria na posio
fnanceira. Esta tambm uma caracterstica de seis
das sete maiores economias latino-americanas (a
exceo o Mxico). Trs delas (Argentina, Chile e
Repblica Bolivariana da Venezuela) tm agora uma
posio fnanceira lquida positiva. Por outro lado, a
acumulao de reservas se mostra extremamente slida
quando comparada com os passivos de dvida, mas
muito menos se o ponto de referncia for a totalidade
dos passivos de carteira. Uma forma de v-lo, que
se tornar muito mais clara posteriormente, que
85
a acumulao de reservas tem como contrapartida
um aumento dos passivos de carteira. De fato, nos
dois maiores pases da regio, as reservas somente
cobrem uma proporo relativamente pequena dos
passivos de carteira e em trs (sobretudo no Mxico,
mas tambm no Chile e Peru, embora sobre uma
posio muito mais slida), as reservas aumentaram
menos que esses passivos.
O grfco 4, seo A, mostra como excepcional
a conjuntura fnanceira internacional recente. Desde
o ltimo trimestre de 2002 as margens de risco dos
mercados emergentes experimentaram uma queda
notria, alcanando a partir do segundo semestre
de 2004 nveis sistematicamente inferiores ao do ano
anterior crise asitica e montantes inferiores aos dos
ttulos de alto risco do mercado dos Estados Unidos
desde meados de 2005. A Amrica Latina fcou um
pouco defasada nesse processo, mas desde meados de
2004 exibe uma melhoria superior mdia. Assim, o
segundo semestre de 2004 parece marcar o incio da
exuberncia nos mercados fnanceiros internacionais
para utilizar o conceito cunhado pelo ex-presidente da
Reserva Federal dos Estados Unidos, Alan Greenspan
em relao aos pases em desenvolvimento. Como indica
o quadro 3, se tomarmos esse perodo como o ponto
de partida da bonana fnanceira recente, as margens
GRFICO 4
Amrica Latina: margens de risco e evoluo da bolsa
A. Margens de risco de pases emergentes e ttulos de alto risco dos Estados Unidos
(centsimos de ponto percentual)
B. ndice em dlares das bolsas latino-americanas
(julho 2003-junho 2004=100)
Fonte: JP Morgan Chase para margens de risco; Morgan Stanley para os ndices da bolsa.
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EMBI Ttulos de alto risco Mdia EMBI 12 meses antes da crise asitica
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7
S
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0
7
86
QUADRO 3
Amrica Latina (sete economias de maior tamanho):
variaes nas margens de risco e variaes nas bolsas de valores
Amrica
Latina
Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico Peru Venezuela
(Rep. Bol.
da)
embi
latino-
americano
3 meses Taxas de
juros dos
eua 1 ano
10 anos
A. embi global
a
(variao em centsimos de ponto percentual)
Jul 04-abr 06 362 4 680 375 2 278 66 219 417 147 323 277 57
Abr-jun 06 37 71 37 5 82 19 3 59 41 22 31 5
Jun-dez 06 51 169 62 1 78 39 84 43 39 2 21 41
Dez 06-jun 07 16 109 30 1 42 4 1 171 1 21 9 32
Jun-ago 07 53 125 35 24 78 20 49 125 53 77 72 49
Abr 06- ago 07 55 136 20 29 40 4 39 312 56 74 71 53
Jul 04-ago 07 307 4 544 395 27 238 70 258 105 91 249 206 4
B. Bolsas de valores (variao percentual em dlares)
Jul 00-jul 04 5,7 42,4 13,4 22,9 188,1 22,1 99,5 7,0
Jul 04-abr 06 140,9 222,3 176,1 63,8 277,5 113,2 82,3 21,0
Abr-jun 06 10,7 12,9 11,2 8,9 30,2 9,4 3,1 3,3
Jun-dez 06 26,5 24,7 21,1 27,6 39,1 36,5 23,5 15,9
Dez 06-jun 07 25,3 3,4 29,6 26,7 9,9 18,5 62,3 2,6
Jun-ago 07 5,8 4,5 4,9 6,1 6,7 8,2 1,2 1,8
Abr 06-ago 07 33,4 7,2 32,5 38,4 0,6 34,6 96,4 12,8
Jul 04-ago 07 221,5 245,6 265,9 126,7 275,4 187,0 257,9 36,5
Fonte: margens segundo JP Morgan Chase; ndice das bolsas segundo Morgan Stanley, taxas de juros dos Estados Unidos segundo
dados da Reserva Federal.
a
embi: Emerging Markets Bond Index (ndice de ttulos de mercados emergentes).
de risco-pas das sete economias de maior tamanho
da regio experimentaram uma reduo aprecivel
na maioria dos casos e somente moderada nos dois
pases que j eram considerados de baixo risco antes
deste auge (Chile e Mxico).
A reduo nas margens superou com folga o
aumento das taxas de juros de referncia de longo
prazo as dos ttulos do Tesouro dos Estados Unidos.
Na realidade, as taxas de juros de longo prazo desses
ttulos aumentaram muito moderadamente desde
que a Reserva Federal comeou a elevar suas taxas
em setembro de 2004. Desta maneira, o custo do
fnanciamento externo de longo prazo caiu quase na
mesma medida que as margens de risco-pas. Por sua
vez, a diminuio nas margens de risco foi apenas
similar, em mdia, ao aumento das taxas de juros de
mais curto prazo nos eua, motivo pelo qual neste caso
o efeito lquido foi mais diverso: enquanto a reduo
das margens de risco-pas tendeu a prevalecer no
Brasil, Colmbia e Peru, as baixas margens iniciais
implicaram que Chile e Mxico enfrentaram uma
presso altista das taxas de juros de paridade de curto
prazo (quadro 3)
4
.
A exuberncia nos mercados financeiros
transmitiu-se s economias latino-americanas
por trs vias diferentes. Em primeiro lugar, houve
presso direta para baixar as taxas de juros internas,
gerada pela reduo das margens de risco-pas. Em
segundo lugar, de maneira s vezes complementar, a
presso refetiu-se nas taxas de cmbio. O crescente
investimento estrangeiro nos mercados de aes e
ttulos em moeda nacional criou, assim, um vnculo
crescente entre os mercados externos e internos, que
pode afetar tanto as taxas de juros como as taxas de
4
No quadro 3 se fez o corte em agosto de 2007; portanto, esse
quadro exclui os fenmenos posteriores s redues das taxas de
juros da Reserva Federal; a partir de meados de setembro, estas
deram lugar a um novo auge cuja durao e intensidade no estavam
ainda evidentes quando se terminou de escrever este ensaio.
87
QUADRO 4
Amrica Latina (sete economias de maior tamanho): Volatilidade das margens de
risco e taxas de cmbio durante dois perodos de turbulncia
(Rep.Bol.
da)
embi+
a
Volatilidade das margens
b
Maio-julho 2006 26,2 19,6 3,6 27,7 14,7 10,1 20,9 16,4
Julho-setembro 2007 60,6 21,9 14,5 31,6 15,0 23,5 64,6 25,0
Volatilidade da taxa de cmbio
c
Maio-julho 2006 0,56% 3,24% 2,11% 3,12% 1,81% 0,57% 2,24%
Julho-setembro 2007 0,78% 2,95% 0,91% 4,51% 1,21% 0,57%
Correlao entre a taxa de cmbio e o embi+
Maio-julho 2006 0,789 0,832 0,796 0,885 0,755 0,388 0,477
Julho-setembro 2007 0,818 0,658 0,364 0,789 0,930 0,059
Fonte: estimado com base em informao de J.P Morgan Chase.
a
EMBI+: ndice de ttulos de alto risco de mercados emergentes.
b
Desvio padro, expressado em centsimos de ponto percentual.
c
Coefciente de variao (desvio padro expressado como % da mdia).
cmbio, e os mercados de derivados podem multiplicar
estes efeitos. Em terceiro lugar, a acentuada inclinao
a correr riscos (risk appetite) que caracterizou esta
conjuntura refetiu-se em investimentos nos mercados
de capital internos dos pases da regio, que geraram
uma infao dos ativos nos mercados acionrios. Como
indica o grfco 4, seo B, o incio do grande auge das
bolsas de valores latino-americanas coincidiu com o
momento em que comearam a diminuir rapidamente
as margens de risco-pas na regio.
Os dois perodos de turbulncia que os mercados
fnanceiros internacionais experimentaram nos ltimos
anos deixaram tambm uma marca clara nesta
dinmica. O primeiro, em abril e maio de 2006, teve
sua origem nos mercados emergentes (especialmente
na China), enquanto o de fns de julho e comeo de
agosto de 2007 teve seu epicentro nos Estados Unidos.
Em ambos os casos o contgio afetou as economias
latino-americanas. Isto refete-se particularmente
na alta correlao entre a margem de risco mdio
dos mercados emergentes e as taxas de cmbio das
sete maiores economias da regio nos dois perodos
de turbulncia (com exceo do Peru em ambos os
perodos e parcialmente do Chile no mais recente);
dessa correlao se exclui a Repblica Bolivariana da
Venezuela, que desde 2005 tem uma taxa de cmbio
fxa (quadro 4).
Entre os pases maiores da regio, o mais afetado
em termos de risco-pas durante a primeira fase de
turbulncia foi a Colmbia, seguida da Argentina.
Contudo, a volatilidade da taxa de cmbio teve efeitos
maiores no Brasil e Colmbia
5
. Todas as bolsas de
valores experimentaram uma queda das cotaes. O
efeito conjunto da reduo nos preos das aes e
depreciao do peso foi muito acentuado na Colmbia,
cuja bolsa de valores caiu 30%, se avaliarmos os preos
das aes em dlares (quadro 3). Em retrospectiva,
a manuteno de uma forte inclinao ao risco nos
mercados internacionais transformou esta ruptura
financeira em apenas uma pequena perturbao
dentro da tendncia ascendente das bolsas de valores
(grfco 4, seo B). As margens de risco j se haviam
normalizado no fm do ano e a tendncia reduo
das margens se tornou perceptvel de novo no primeiro
semestre de 2007, salvo nos casos da Argentina e
Repblica Bolivariana da Venezuela. Comeou-se a
perceber nestes dois pases um risco que talvez possa
ser defnido mais apropriadamente, na terminologia
dos mercados, como poltico (o Equador, que no
aparece no quadro, j havia experimentado algo
similar em 2006).
A fuga para a qualidade que caracterizou a
crise de julho-agosto de 2007 teve um impacto maior
sobre os ttulos de alto risco do mercado dos eua que
5
No caso da Colmbia, a alta volatilidade recente da taxa de
cmbio (a maior entre as economias latino-americanas) contrasta
com a da primeira metade da dcada atual, quando a volatilidade
foi normal para os padres internacionais. Veja, a respeito, Banco
da Repblica (2007).
88
sobre os mercados emergentes (grfco 4, seo A).
6

De fato, nesta ocasio o principal mecanismo de
contgio foi a liquidao de posies dos investidores
nos mercados emergentes para cobrir as perdas ou
as necessidades de liquidez no mercado dos Estados
Unidos e de outros pases industrializados. Entre
as maiores naes latino-americanas, Argentina,
Colmbia e Repblica Bolivariana da Venezuela
foram as mais afetadas pelos aumentos das margens
de risco, e novamente o Brasil e a Colmbia pela
volatilidade da taxa de cmbio. O Chile e o Mxico
foram, com a Colmbia, os que acusaram maior
impacto sobre as bolsas de valores (quadro 3). Um
fato interessante de uma crise que tem seu epicentro
no mercado dos Estados Unidos que a fuga para a
qualidade refete-se no aumento dos preos dos ttulos
do Tesouro, com o que as taxas de juros de todos os
prazos tendem a diminuir; isso foi reforado nas de
mais curto prazo pela deciso da Reserva Federal
de reduzir a taxa de redesconto em 17 de agosto e a
taxa bsica de interveno em 18 de setembro. De
fato, esta reduo das taxas de referncia foi maior
que o aumento das margens de risco de vrios pases
latino-americanos, motivo pelo qual suas taxas de
juros de paridade experimentaram uma pequena
diminuio durante a crise.
Embora continue o debate acerca das implicaes
do distrbio recente dos mercados fnanceiros sobre
o crescimento econmico dos Estados Unidos e do
mundo, a crise teve um efeito sobre o comportamento
dos agentes fnanceiros que pode ser duradouro.
Nos ltimos meses observou-se nos Estados Unidos
alguns fenmenos muito conhecidos nos pases
latino-americanos e no mundo em desenvolvimento
durante suas prprias crises: o contgio crescente de
um problema surgido num segmento ao qual todos
atribuem problemas especficos e, portanto, no
generalizveis; a iliquidez das dvidas e ttulos de
alto risco; a falta de informao sobre a qualidade
das carteiras; e a fuga para a qualidade de todos
os agentes, incluindo os principais intermedirios
fnanceiros. Em todo caso, a euforia nos mercados
que se seguiu queda das taxas de interveno da
Reserva Federal, de 18 de setembro, refetiu-se tambm
no auge das bolsas latino-americanas, com o que a
perturbao nas bolsas de julho e agosto se mostra
ainda mais insignifcante que a do segundo trimestre
6
Veja em cepal (2007b) uma anlise dos efeitos desta crise sobre
a Amrica Latina.
de 2006 (grfco 4, seo B). A tendncia valorizao
das moedas latino-americanas teve incio antes de 18
de setembro e se acentuou desde ento.
Um tema polmico o efeito das futuaes dos
mercados fnanceiros internacionais sobre as taxas de
cmbio dos pases latino-americanos. Machinea e Kacef
(2007) elaboraram uma anlise na qual as variaes
das taxas de cmbio reais dos pases latino-americanos
(estimadas como a relao entre as taxas de cmbio
reais em 2005 e a mdia dos anos 1990) refetem as
presses provenientes das melhorias dos termos de
troca e o aumento das remessas dos trabalhadores
latino-americanos, mais que fenmenos associados
conta de capital. Contudo, esta anlise, sem dvida
vlida quando tomamos como referncia os anos 1990,
no explica a dinmica das taxas de cmbio durante
o auge recente, nem tampouco a forte presso para
a valorizao real experimentada pelo Brasil e pela
Colmbia, os dois pases latino-americanos onde este
fenmeno foi mais notrio nos trs ltimos anos e
que acusaram maior volatilidade nas taxas de cmbio
durante os perodos de turbulncia nos mercados
fnanceiros internacionais.
Como mostra o grfico 5, no existe uma
relao sistemtica entre a melhoria dos termos
de troca e a evoluo das taxas de cmbio reais a
partir de 2004, perodo que coincide com o auge dos
preos das matrias-primas. O grfco confrma esta
ltima afrmao. Entre os pases maiores, o forte
melhoramento dos termos de troca pode ter causado
a valorizao real inicial do peso chileno ou a mais
recente do bolvar venezuelano (que no experimentou,
porm, uma valorizao real no perodo 2003-2006 em
seu conjunto). Certamente, a melhoria dos termos de
troca no explica a forte valorizao real das moedas
do Brasil e Colmbia.
Como corrobora o grfco 6, a dinmica da taxa
de cmbio nos dois ltimos pases mencionados est
inequivocamente associada s futuaes dos fuxos
fnanceiros privados. Ambos os pases experimentaram
uma desvalorizao forte no terceiro trimestre de
2002, que esteve unida a um aumento das margens de
risco nos mercados emergentes (grfco 4, seo A).
No caso brasileiro esse fenmeno esteve associado,
tambm, especulao dos mercados durante as
eleies presidenciais desse ano. A taxa de cmbio se
reduziu e estabilizou no Brasil no primeiro semestre
de 2003 e se valorizou mais gradualmente no caso
colombiano, mas em meados de 2004 em nenhum dos
dois pases havia regressado aos nveis do primeiro
semestre de 2002.
89
GRFICO 5
Amrica Latina (16 pases): relao entre a melhoria das relaes
de troca e a valorizao real das moedas, 2003-2006
Fonte: clculos do autor baseados em dados da cepal (2007).
As fortes valorizaes das taxas de cmbio
no Brasil e Colmbia nos ltimos anos coincidem
exatamente com as duas fases de exuberncia nos
mercados fnanceiros internacionais; com base na
anlise precedente, a primeira pode ser situada entre
meados de 2004 e abril de 2006, e a segunda entre
meados de 2006 e meados de 2007. A valorizao das
moedas dos dois pases durante estes perodos esteve
claramente associada aos fuxos de capital, como
indica a evoluo dos fuxos lquidos de carteira no
caso do Brasil e dos fuxos lquidos de capital privado
da balana cambial na Colmbia (que se refere aos
fuxos que envolvem movimentos de recursos lquidos).
No caso do Brasil, a mdia mensal dos fuxos lquidos
de carteira havia sido de 44 milhes de dlares nos
quatro anos anteriores ao primeiro auge (entre julho
de 2000 e junho de 2004) e se elevaram a 309 milhes
de dlares mensais entre julho de 2004 e abril de 2006.
No caso da Colmbia, as entradas lquidas mensais da
balana cambial de capital privado, que haviam sido
ligeiramente negativas entre julho de 2000 e junho de
2004, se elevaram a 232 milhes de dlares mensais
durante esta primeira fase de exuberncia. Em ambos
os casos, a maior entrada de capital de curto prazo,
unida reduo das margens de risco, se traduziu
numa forte valorizao das moedas nacionais. Os
bancos centrais de ambos os pases comearam a
intervir nos mercados cambiais durante este perodo,
mas suas intervenes foram modestas, como veremos
mais adiante.
O episdio de abril/maio de 2006 gerou uma
sada de capital da Colmbia que teve considervel
impacto sobre os fuxos de capital, as taxas de cmbio
e, como vimos, a bolsa de valores. A sada de capital
de curto prazo tambm foi grande no Brasil, mas com
efeitos menores. A afuncia de capital renovou-se no
segundo semestre de 2006 e se transformou numa
verdadeira avalanche no primeiro semestre de 2007,
quando as entradas lquidas de capital privado atravs
das contas de capital alcanaram um ritmo mensal
de 4 bilhes e 11 milhes de dlares no Brasil e de
751 milhes na Colmbia, ou seja, vrias vezes os
montantes do primeiro perodo de exuberncia nos
mercados. De fato, como se observa no grfco 6, a
magnitude da afuncia de capital foi to superior
aos montantes normais que estes pases recebem, que
somente pode ser entendida como uma especulao
baseada na expectativa de que os bancos centrais
respectivos teriam que deixar suas taxas de cmbio
se valorizarem. As altas taxas de juros que ainda
prevalecem no Brasil e a clara expectativa de que o
reaquecimento da economia obrigaria o Banco da
Repblica da Colmbia a elevar tais taxas, como j
estava fazendo desde o segundo trimestre de 2006,
40%
30%
20%
10%
0%
10%
20%
20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Variao das relaes de troca
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(
+
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SLV HND
NIC
PRI
URI
90
GRFICO 6
Brasil e Colmbia: Evoluo da taxa de cmbio,
fuxos de carteira e fuxos de capital
A. Brasil: taxa de cmbio e fuxos lquidos de carteira
B. Colmbia: taxa de cmbio e capital privado por balana cambial
Fonte: Banco Central do Brasil e Banco da Repblica da Colmbia.
1,5
2
2,5
3
3,5
4
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5 000
6 000
7 000
Junho 2004
Taxa de cmbio Fluxos de carteira (mdia 3 meses)
400
200
0
200
400
600
800
1 000
1 200
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0
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1 700
1 900
2 100
2 300
2 500
2 700
2 900
3 100
Fluxos de capital (mdia 3 meses) Taxa de cmbio
Junho 2004
91
explica por que esta aposta parecia segura aos
especuladores. A isto devemos acrescentar a relativa
debilidade fscal dos dois pases e, como vimos, o fato
de que ambos experimentaram uma forte reduo nas
margens de risco-pas.
Os bancos centrais do Brasil e Colmbia
intervieram maciamente durante o segundo episdio
de exuberncia nos mercados fnanceiros, acumulando
reservas internacionais adicionais por pouco mais
de 61 bilhes de dlares e de 6,1 bilhes de dlares,
respectivamente, no primeiro semestre de 2007. As
intervenes no impediram, porm, uma valorizao
adicional das moedas dos dois pases. Em maio a
Colmbia restabeleceu um encaixe de 40% para as
entradas de capital fnanceiro, mecanismo que havia
sido empregado com proveito durante o auge de
afuncia de capital dos anos 1990. A introduo do
encaixe redundou em queda da entrada lquida de
capital em junho (antes que se evidenciasse a crise
fnanceira dos Estados Unidos), indicando com isto
que teve alguma efccia.
A perturbao recente experimentada pelos
mercados fnanceiros internacionais gerou um novo
rompimento destas tendncias, que outra vez foi muito
mais forte na Colmbia. De fato, enquanto o peso
colombiano recuperou grande parte da valorizao que
havia experimentado no primeiro semestre do 2007,
no ocorreu o mesmo com o real do Brasil. Ademais,
esses dois pases foram os que experimentaram a
maior valorizao de suas moedas desde meados de
setembro, como resultado da nova euforia no mercado
gerada pelas decises da Reserva Federal.
Mas o aumento dos fuxos de capital privado
durante os dois perodos de exuberncia nos mercados
fnanceiros internacionais foi um fenmeno mais
geral, como indica a evoluo das contas de capital
dos principais pases latino-americanos. O grfco 7
compara os saldos agregados da conta corrente com
os da conta de capital de seis das sete economias de
maior tamanho da regio (excluindo a Repblica
Bolivariana da Venezuela, pelas razes indicadas na
seo II deste ensaio). Os saldos da conta de capital,
que haviam sido virtualmente nulos entre meados de
2002 e meados de 2004, se recuperaram e comearam
a superar os da conta corrente como fonte de supervit
no balano de pagamentos. Depois da perturbao
que caracterizou os mercados no segundo trimestre
de 2006, a entrada de capital se tornou macia
durante o segundo perodo de exuberncia. As cifras
so eloquentes: para os seis pases considerados,
o excedente do balano de pagamentos durante o
ltimo trimestre de 2006 e o primeiro semestre de
GRFICO 7
Amrica Latina (seis pases)
a
: Saldo em conta corrente e na conta de capital
Fonte: estimativas do autor com base em dados do fmi, Estatsticas Financeiras Internacionais, atualizados com informao proveniente
dos bancos centrais dos pases. No caso do Chile, considera-se a acumulao nos fundos de estabilizao equivalente a uma acumulao
de reservas.
a
Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Mxico e Peru.
30 000
20 000
10 000
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
T
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0
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2
0
0
6
T
1

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0
0
7
Conta corrente Capitais (mdia 3 trimestres) Conta de capitais
92
2007 foi de cerca de 113 bilhes de dlares, dos quais
cerca de 100 bilhes provenientes da conta de capital
(aproximadamente dois teros se dirigiram ao Brasil
e o resto s outras cinco economias). Como veremos
na seo seguinte, as autoridades cambiais reagiram
corretamente ante esta recente avalanche de capital,
acumulando reservas internacionais em magnitudes
sem precedentes na histria da regio.
No h dvida, portanto, de que, embora
outros fenmenos tenham infuenciado os mercados
cambiais, os fuxos de capital especulativo se fzeram
presentes e desempenharam um papel crucial nos
dois pases que pareciam as apostas mais seguras
para os especuladores. Uma consequncia disso
que as grandes reservas internacionais que a Amrica
Latina possui atualmente tm como contrapartida
uma grande quantidade de capital potencialmente
reversvel, sobretudo nos casos do Brasil e Colmbia.
A alta correlao entre as taxas de cmbio e as
margens de risco durante as duas perturbaes
nos mercados que sucederam s fases de euforia
confrmam esta observao.
IV
Mudanas na poltica macroeconmica
A histria das ltimas dcadas na Amrica Latina
esteve marcada por polticas macroeconmicas
pr-cclicas que facilitam o crescimento econmico
durante os perodos de auge externo, mas acumulam
vulnerabilidades que se fazem sentir quando terminam
as condies externas excepcionais.
As reformas econmicas dos ltimos anos
afetaram o comportamento cclico das economias
latino-americanas por trs vias diferentes. Em primeiro
lugar, a abertura da conta de capital reduziu as
margens para manejar a poltica monetria e cambial
de maneira autnoma; se tentam evitar a valorizao
durante os perodos de auge, perdem autonomia
para adotar polticas monetrias anticclicas; se no
intervm no mercado cambial, pode haver uma forte
volatilidade da taxa de cmbio. Em segundo lugar,
a abertura do mercado de capital, juntamente com a
abertura fnanceira interna, acentuou o funcionamento
do acelerador fnanceiro, que tende a aumentar o
crdito, a infao de ativos e o gasto privado durante
os perodos de bonana, mas experimenta os efeitos
opostos durante as crises. Em terceiro lugar, dada a
maior elasticidade-renda da demanda de importaes
de curto prazo, a conta corrente se tornou mais
sensvel ao ciclo econmico: a conjuno de acentuado
crescimento da demanda e valorizao real se traduz
em deteriorao rpida da conta corrente durante os
auges, mas este fenmeno corrigido tambm mais
rapidamente durante as crises. Destes trs mecanismos,
somente ao ltimo pode-se atribuir algum efeito
anticclico, na medida em que permite suavizar os
efeitos internos do comportamento pr-cclico do gasto
privado. Mas o faz tambm contribuindo, durante os
auges, vulnerabilidade externa das economias.
Um corolrio interessante do comportamento
cclico das economias sujeitas a entradas pr-cclicas
de fnanciamento externo que o dfcit gmeo das
variaes na conta corrente o saldo do setor privado,
no o do setor pblico. Isto pode ser observado com
clareza no grfco 8: o forte ajuste na conta corrente
que a economia latino-americana experimentou entre
1998 e 2003 corresponde a uma melhoria no saldo
do setor privado; a deteriorao que a conta corrente
exibe nos ltimos trs anos, ajustada pelos termos de
troca, corresponde a uma deteriorao do saldo desse
setor. Esta parece ser, tambm, uma caracterstica
geral dos pases bem-sucedidos durante os auges,
como assinala Marfn (2005).
Neste contexto, e em geral em economias muito
abertas, pode-se dizer que o nico instrumento de
poltica de que as autoridades econmicas dispem
de maneira realmente autnoma a poltica fscal.
Alm disso, ela , de acordo com a teoria econmica,
o instrumento mais poderoso para afetar a atividade
econmica em economias com abertura do mercado
de capital. Contudo, a poltica fscal tambm esteve
sujeita a um comportamento pr-cclico, por duas
razes diferentes. A primeira relaciona-se aos efeitos
gerados pela disponibilidade de recursos, tanto
tributrios como creditcios: a abundncia de recursos
durante os perodos de auge tende a aumentar o
gasto pblico, e a reduo de recursos, unida a um
maior custo do servio da dvida, leva a diminuies
do gasto primrio durante as crises. A segunda de
93
economia poltica: depois de um perodo de cortes
do gasto pblico difcil convencer a populao das
virtudes de continuar com um programa de austeridade
no gasto. Isto ainda mais certo se a justifcao
para o programa de austeridade durante o auge for
a necessidade de compensar a exuberncia do gasto
privado (Marfn, 2005).
Uma anlise do ciclo latino-americano mais
recente corrobora o comportamento pr-cclico do
gasto privado e pblico e das variveis monetrias
e creditcias, com algumas variantes interessantes.
Em economias com passivos lquidos em moeda
estrangeira, a tendncia valorizao da taxa de
cmbio que caracteriza os perodos de auge gera um
efeito riqueza positivo que contribui para elevar a
demanda privada.
7
Conforme assinalado, o elemento
7
Note-se que, medida que os saldos fnanceiros lquidos se
tornam positivos, como j ocorreu em trs das sete economias de
maior tamanho da regio, este efeito riqueza se torna anticclico
em relao ao conjunto da economia. Contudo, para verifcar se o
argumento continua vlido, seria preciso estimar o saldo fnanceiro
lquido do setor privado. Na maioria dos casos, so os setores
pblicos que acumulam um saldo fnanceiro lquido positivo (isto
acontece inclusive no Brasil, que ainda exibe um saldo fnanceiro
lquido negativo).
anticclico mais importante o forte aumento das
importaes gerado pela alta elasticidade-renda e
valorizao real da taxa de cmbio, que permitem
que uma parte importante da demanda se transfra ao
exterior. Assim, os efeitos da valorizao real sobre a
conta corrente so anticclicos, ao contrrio do efeito
riqueza. Porm, esse comportamento das importaes
gera uma deteriorao acelerada da conta corrente
do balano de pagamentos, que contribui para a
gestao da crise. Como vimos, o principal dfcit
gmeo da conta corrente o dfcit privado, mas nos
pases latino-americanos com frequncia ocorreram
aumentos dos dfcits pblicos.
Uma vez desatada a crise, o elemento mais
relevante o colapso do gasto privado, cujos efeitos
sobre a demanda agregada interna so suavizados pela
queda ainda mais acelerada das importaes. Durante
esta fase, a depreciao da taxa de cmbio tem de
novo um efeito riqueza pr-cclico (a perda de riqueza
associada a passivos lquidos em moeda estrangeira),
que contribui para a contrao da demanda. Causa
tambm um efeito anticclico, que atua atravs da
conta corrente do balano de pagamentos, mas que
tarda em refetir-se plenamente na economia, entre
outros motivos pelas perturbaes fnanceiras que
GRFICO 8
Amrica Latina: supervit e dfcit gmeos
(Porcentagens do produto interno bruto a preos correntes)
Fonte: clculos do autor baseados em dados da cepal (2007).
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
0
0,01
0,02
0,03
0,04
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Conta corrente ajustada Balano privado Saldo em conta corrente
94
caracterizam a fase inicial da crise. A poltica monetria
e creditcia tem tambm inicialmente efeitos pr-
cclicos, seja porque as autoridades tentam suavizar
os efeitos infacionrios da depreciao com medidas
como aumentos das taxas de juros, ou contrao do
crdito, ou ambas, ou simplesmente porque o crdito
privado se contrai enquanto as maiores margens de
risco-pas pressionam as taxas de juros internas.
O elemento anticclico mais importante que atuou
inicialmente em vrias economias latino-americanas
o gasto pblico, que tende a se manter ou aumentar
no incio da crise. Contudo, a deteriorao das
contas fscais conduz a restries de fnanciamento e
possivelmente a medidas para corrigir o dfcit, seja
aumentando a receita ou reduzindo o gasto. Enquanto
isso, a depreciao da moeda comea a ter efeitos
anticclicos cada vez mais notrios sobre a conta
corrente do balano de pagamentos, ao passo que
a forte depreciao real acumulada permite que as
autoridades pertinentes afrouxem a poltica monetria.
O papel anticclico que estes dois fatores desempenham
fundamental durante a fase de reativao e, em certo
sentido, libera a poltica fscal dessa tarefa.
Em termos gerais (embora haja variaes de um
pas a outro), a fase inicial do ajuste foi predominante
nos pases latino-americanos no perodo 1998-2001,
enquanto a segunda fase cobriu o perodo 2002-2003.
A primeira caracterizou-se por uma correo rpida
dos dfcits privados e, em alguns casos, deteriorao
das contas fscais; a segunda, por outro lado, tendeu
a mostrar uma melhoria das contas pblicas e uma
melhoria adicional das contas privadas. Na prtica,
para o conjunto da regio, o dfcit privado (estimado
de maneira tosca, deduzindo do saldo em conta
corrente o saldo dos governos centrais) se corrigiu
em 1999, ao mesmo tempo em que se acentuava o
dfcit pblico (correspondente distncia entre as
duas linhas no grfco 8); mas desde 2002 comeou a
diminuir (muito lentamente) o dfcit fscal, enquanto
aumentava ainda mais o supervit privado.
Neste contexto, que novidades mostra o panorama
latino-americano durante o perodo de auge recente?
Como indica o grfco 8, na mdia da regio o auge
serviu para corrigir o dfcit fscal que restou da
crise. Por outro lado, seguindo os padres tpicos de
auges anteriores, as contas privadas comearam a se
deteriorar, embora continuem mostrando supervit.
Naturalmente, os clculos mudariam se pudssemos
descontar em alguns casos o ganho de pouco mais de
trs pontos porcentuais do pib nos termos de troca;
no setor privado, sobretudo, isto implicaria descontar
o efeito do auge sobre as empresas estrangeiras que
atuam nos setores de hidrocarbonetos e minerao,
onde a bonana dos preos foi mais notria.
A primeira grande diferena com o passado
parece residir, portanto, no manejo fscal. Contudo, a
histria bastante menos favorvel do que indicam as
cifras agregadas. O quadro 5 mostra o que aconteceu
com o gasto primrio dos governos centrais nos
sete maiores pases latino-americanos. Um manejo
fscal estritamente anticclico durante os perodos
de auge exige que, ademais de poupar a receita fscal
extraordinria, se reduza o gasto primrio como
proporo do pib, j que esse gasto deve seguir a
tendncia do crescimento do pib no longo prazo.
Sob esta perspectiva, somente Chile e Peru tiveram
polticas fscais anticclicas, apoiadas no Chile pela
reformulao de seus fundos de estabilizao (Fundo
de Estabilizao Econmica e Social e Fundo de
Reserva de Penses, a partir de 2006) e no Peru pelos
limites ao aumento do gasto primrio estabelecidos
por lei; neste ltimo caso, as regras correspondentes,
aprovadas em 2006, implicam que o investimento
pblico peruano no estar sujeito a tais restries
no futuro, com o que o efeito anticclico sofrer
eroso. O resto dos pases includos no quadro 5 teve
polticas fscais pr-cclicas, a mais notria delas no
caso da Repblica Bolivariana da Venezuela. Poder-
se-ia argumentar que no Brasil e Mxico o atraso no
crescimento econmico aconselha uma poltica fscal
mais expansiva e que o aumento do gasto no Brasil se
justifca porque este pas mantm um forte supervit
primrio. O primeiro destes argumentos tem alguma
validez. O segundo claramente incorreto: neste
caso, a poltica fscal pr-cclica mesmo se as contas
pblicas apresentam um supervit primrio.
A poltica fiscal geralmente pr-cclica que
continuou sendo adotada em alguns pases durante
o perodo de auge recente contrasta, evidentemente,
com o complexo sistema institucional estabelecido no
fnal dos anos 1990 e que se expressa em mltiplas leis
de responsabilidade fscal e na constituio de fundos
de estabilizao. A alocao prvia de recursos e as
mudanas nas regras do jogo pertinentes indicam
que at agora estas instituies tiveram um impacto
limitado (Jimnez e Tromben, 2006).
Por outro lado, um corolrio da confuncia
entre o auge atual e os preos dos hidrocarbonetos
e produtos minerais que os pases com uma base
exportadora deste tipo so os que, em geral, receberam
os benefcios mais importantes em termos de receita
pblica (Jimnez e Tromben, 2006). o que ocorreu,
95
QUADRO 5
Amrica Latina (sete economias de maior tamanho):
Indicadores da poltica monetria, creditcia e fscal
(Porcentagens)
(Rep. Bol. da)
A. Variao das contas fscais do governo
central como percentagem do pib, 2003-2006
Receita corrente
a
1,2 2,4 5,2 2,2 0,6 2,5 6,7
Gasto primrio 0,7 2,1 2,5 1,4 1,3 0,5 4,9
Saldo primrio 0,6 0,2 7,7 1,0 0,7 3,0 1,8
B. Balano fscal do governo central, 2006
Saldo primrio 2,7 2,1 8,4 0,3 0,1 3,2 2,1
Saldo global 1,0 3,1 7,7 4,4 2,0 1,4 0,0
C. Variao da taxa nominal, 2003-2006
De poltica
b
4,8 4,0 2,5 0,8 2,5
Interbancria 3,5 8,1 2,3 0,5 0,7 2,0 8,0
D. Taxa de juros real (depsitos)
2003 2,9 6,3 0,1 0,6 1,4 0,8 10,6
2004 1,7 8,3 0,9 1,8 1,9 1,2 7,5
2005 5,4 10,1 0,9 1,9 0,5 1,0 3,7
2006 4,0 9,4 1,7 1,9 0,3 1,2 3,0
E. Variao de saldos como percentagem do pib,
2003-2006
Base monetria 0,1 0,9 0,3 1,2 0,5 1,0 3,4
M1 1,9 1,1 0,6 1,7 0,9 1,8
M3 2,6 10,0 7,8 5,0 5,8 1,1 8,7
Crdito ao setor privado 2,3 7,3 1,6 10,7 3,7 3,0 3,9
Fonte: estatsticas fscais segundo a cepal. Taxas de juros e variveis monetrias e creditcias segundo fmi, Estatsticas Financeiras
Internacionais (exceto no caso da Repblica Bolivariana da Venezuela, que foram estimadas com base em cifras da cepal). Taxa
bsica de poltica segundo JP Morgan Chase.
a
Receita total nos casos do Brasil e Mxico.
b
Entre junho de 2004 e setembro de 2007. A taxa equivalente para os Estados Unidos variou 3,75%.
em particular, no Chile e na Repblica Bolivariana
da Venezuela (e, entre os pases menores, na Bolvia)
8

e, em menor medida, na Colmbia e Peru. Isto foi
complementado com o aumento da carga tributria
sobre estes produtos, especialmente na Bolvia,
Equador e Repblica Bolivariana da Venezuela para
os hidrocarbonetos, e no Chile para o cobre (imposto
especfco sobre a receita operacional da minerao).
No caso da Argentina, convm recordar que esse pas
fortaleceu sua base tributria no incio do perodo
de auge, apropriando-se de parte dos benefcios que
signifcou a desvalorizao real para alguns produtos
bsicos atravs das retenes que se aplicam s
8
Este no o caso do Equador, j que este pas utiliza em grande
medida seu maior excedente petrolfero para subsidiar o consumo
interno de combustveis.
exportaes correspondentes; em 2007 fez algo similar,
mas agora para apropriar-se de parte do auge dos
preos de produtos bsicos.
A segunda grande novidade a frequncia e
magnitude das intervenes ofciais nos mercados
cambiais, que se refetem na acumulao de ativos
externos pelos bancos centrais e, no caso do Chile,
pelo governo nos fundos de estabilizao fscal. Isto
signifca que a futuao das moedas das principais
economias latino-americanas (com exceo da
Repblica Bolivariana da Venezuela desde 2005)
geralmente suja (com variantes, como veremos mais
adiante). Assim, em geral, os pases optaram por regimes
intermedirios de taxa de cmbio administrada,
contra a recomendao ortodoxa de adotar um dos
dois regimes extremos, seja a livre futuao ou as
paridades cambiais rgidas (a conversibilidade moda
argentina dos anos 1990 ou a dolarizao). O que
96
isto sugere que h um objetivo cambial implcito
no manejo da poltica macroeconmica. As virtudes
de manter objetivos cambiais foram analisadas
teoricamente
9
e por certo se justifca faz-lo luz da
histria econmica latino-americana. A nica poltica
explcita deste tipo a que a Argentina adotou, onde
a manuteno de uma taxa de cmbio competitiva
um dos eixos da poltica macroeconmica. De fato,
a experincia argentina mostra que, em condies
de abundncia de fnanciamento externo, possvel
controlar simultaneamente a taxa de cmbio e a taxa
de juros, inclusive com abertura da conta de capital,
em aberta contradio com o famoso trilema de
economias abertas (Frenkel, 2007).
Como se sabe muito bem, uma poltica deste
tipo exige, como contrapartida da acumulao de
reservas internacionais durante os perodos de auge,
a realizao de aes esterilizadoras de seu impacto
monetrio. Estas esterilizaes so mais fceis quando
h supervit fscal. Do contrrio e de toda maneira
em forma complementar, ser necessrio esterilizar
com uma mistura de operaes clssicas de mercado
aberto, vendas no mercado de ttulos emitidos pelo
banco central ou aumento dos encaixes.
Por esse motivo, no modelo argentino o supervit
fscal um complemento essencial da poltica de
manuteno de uma taxa de cmbio altamente
competitiva; a possvel eroso desse supervit, se
persistir o ritmo de aumento recente do gasto pblico,
uma ameaa ao modelo de poltica macroeconmica
que a Argentina adotou. Uma situao exatamente
oposta a que enfrentam o Brasil e a Colmbia, j que
estes dois pases continuam tendo os maiores dfcits
fscais globais; este fator sem dvida contribuiu para
que estes pases sejam mais suscetveis especulao
cambial. O Mxico optou por uma futuao mais
limpa. O mesmo se poderia dizer do Chile, que tem
uma futuao limpa do ponto de vista da poltica
cambial, mas cujo governo realiza uma interveno
macia nos mercados cambiais atravs dos fundos
de estabilizao.
O grfco 9 mostra a magnitude das intervenes
ofciais nos mercados cambiais de seis pases durante
as duas fases de exuberncia nos mercados assinaladas
anteriormente: de julho de 2004 a abril de 2006, e de
julho de 2006 a junho de 2007. Em ambos os casos
as intervenes incluram a acumulao de reservas,
o pagamento de dvidas com o FMI utilizando
9
Por exemplo, veja Williamson (2000).
essas reservas e, no caso do Chile, a acumulao no
exterior dos fundos de estabilizao. Para torn-las
comparveis, as intervenes foram estimadas como
equivalente anual (o segundo perodo de fato cobre
um ano) e como proporo do pib. Pode-se observar
que as intervenes foram vultosas. No primeiro
perodo sobressai a da Argentina, seguida pelas do
Peru e Brasil. No segundo, as intervenes foram
macias nos casos da Argentina, Brasil e Chile e muito
elevadas na Colmbia e Peru. Em todos os casos
superaram com folga o supervit em conta corrente
(Colmbia o nico pas entre estes cinco que tem
dfcit em conta corrente), o que indica que tambm
absorveram excedentes provenientes dos fuxos de
capital privado. Dos sete maiores pases da regio, o
Mxico o nico no qual as intervenes ofciais no
mercado cambial foram limitadas.
A tentativa de comparar as polticas monetrias
e creditcias mais complexa. Embora as situaes
nacionais variem, todos os pases tiveram, durante
o perodo de auge recente, polticas monetrias e
creditcias ligeira ou pronunciadamente pr-cclicas.
Isto refete-se nas taxas bsicas de interveno, que
aumentaram menos que as taxas da Reserva Federal
dos eua (salvo no Chile, onde ligeiramente superior),
e se torna ainda mais evidente na evoluo da taxa
interbancria (quadro 5). Com a notria exceo
do Brasil (onde, apesar da forte reduo das taxas
nominais, as taxas de juros real continuam muito
altas), as taxas de depsitos se mantiveram em nveis
reais muito baixos (em 2006 foram negativas em trs
dos sete pases). Ademais, com poucas excees,
os agregados monetrios e creditcios se elevaram
como proporo do pib. O quadro mostra dois casos
preocupantes de expanso extremamente rpida do
crdito do sistema fnanceiro ao setor privado: trata-se
do Brasil e Colmbia, no em vo os dois pases onde
as entradas de capital aumentaram de maneira mais
pronunciada. A Repblica Bolivariana da Venezuela
exibe tambm indicadores monetrios e creditcios
claramente expansionistas.
Cabe acrescentar que uma tendncia favorvel
na frente monetria e creditcia a desdolarizao
de vrios pases nos ltimos anos. O fenmeno mais
geral a tendncia reduo ou desaparecimento de
passivos pblicos em moeda estrangeira emitidos nos
mercados de capital nacionais. A Argentina efetuou
uma desdolarizao radical de seu sistema fnanceiro
durante a crise do incio da dcada, e o Peru adotou
uma desdolarizao gradual (assim como a Bolvia
e o Uruguai, entre os pases menores).
97
Vista como um todo, uma das concluses
mais interessantes da anlise que os desafos que
a poltica macroeconmica enfrenta nas principais
economias da regio so muito diversos. (Ao nos
concentrarmos nos desafos macroeconmicos, no
ignoramos, evidentemente, que existem outros desafos
econmicos importantes, entre os quais se destacam os
de diversifcao da estrutura produtiva e, em vrios
pases, os energticos). O Chile est na situao mais
slida, graas a uma poltica fscal anticclica bem-
sucedida; talvez possamos dizer que em 2006 este
pas pecou por excesso, dando como resultado um
crescimento relativamente lento, mas esta situao j
foi corrigida. O Peru o pas que mais se assemelha
quanto poltica fscal. A Argentina tambm manteve
uma poltica macroeconmica muito bem-sucedida,
cimentada na competitividade cambial e no supervit
fscal; contudo, se mantiver a tendncia recente ao
aumento do gasto pblico, o segundo destes pilares
sofrer eroso. Alm disso, este pas , com a Repblica
Bolivariana da Venezuela, o que tem os nveis mais
altos de infao.
A competitividade cambial e o rpido crescimento
do crdito interno so os principais problemas que o
Brasil e a Colmbia enfrentam, e seu resultado mais
evidente a deteriorao da conta corrente, que est
avanada na Colmbia e poderia materializar-se logo
no Brasil. A combinao de uma poltica fscal mais
austera, medidas monetrias prudentes para frear
o crescimento do crdito e uma maior interveno
nos mercados cambiais incluindo o encaixe para
fnanciamento externo adotado em maio do presente
ano pela Colmbia podem ser as respostas adequadas.
Enquanto se mantiverem, as altas taxas de juros do
Brasil continuaro sendo um convite s entradas de
capital. O Mxico, por sua vez, aparece como um caso
intermedirio em todas as dimenses analisadas; seus
principais problemas esto associados competitividade.
Nesse sentido, no seria ilgico que este pas se integre
onda sul-americana (e asitica) de incorporar em sua
poltica econmica um manejo cambial mais ativo.
Por ltimo, cabe ressaltar que a Repblica
Bolivariana da Venezuela se sobressai por ter a poltica
fscal mais expansionista, acompanhada de uma poltica
monetria e creditcia tambm pr-cclica. Entre os
pases maiores da regio, este , portanto, o nico que
segue padres de comportamento macroeconmico
observados amplamente na Amrica Latina no passado
e que s sero sustentveis se continuar a conjuntura
excepcional no mercado petrolfero.
GRFICO 9
Amrica Latina (seis pases): Interveno ofcial nos mercados cambiais,
em dois perodos
(Porcentagens do produto interno bruto)
Fonte: estimativas baseadas na variao das reservas segundo as Estatsticas Financeiras Internacionais do fmi. No caso do Chile, inclui
no ltimo perodo os recursos poupados no Fundo de Estabilizao Econmica e Social e no Fundo de Reserva de Penses. O pib em
dlares nominais corresponde mdia de 2004 e 2005 no primeiro perodo e 2006 no segundo. Para o primeiro perodo, a acumulao
de reservas foi estimada como equivalente a uma mdia de 12 meses.
2
1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico Peru
Julho 2004-abril 2006 Julho 2006-junho 2007
98
A anlise efetuada aqui indica trs concluses. A
primeira que a regio j recebeu um benefcio
considervel ao transformar o auge atual dos preos
de matrias-primas em um processo de reduo de
seus passivos externos e acumulao de reservas
internacionais. A acumulao de reservas menos
notria, porm, se for comparada com o aumento
experimentado pelos passivos de carteira, cuja
caracterstica essencial durante o perodo de auge
recente a maior quantidade de recursos que os fundos
de investimento internacionais aplicam nos mercados
de aes e de ttulos locais. Ao mesmo tempo, a conta
corrente, ajustada pelos termos de troca, est em
processo de deteriorao, que acabar eliminando
o elemento mais destacado da conjuntura recente: a
coincidncia de um supervit em conta corrente com
um rpido crescimento econmico. Esta combinao
tem sua origem num auge excepcional dos preos dos
hidrocarbonetos e produtos minerais (mais que os
agrcolas) e no refete, como no leste da sia, uma
alta competitividade internacional.
A segunda concluso que no devemos
esquecer as perturbaes que os mercados fnanceiros
internacionais podem gerar e que se evidenciaram de
diversas maneiras nos ltimos anos. A mais importante
foi a entrada macia de capital nos pases de maior
tamanho da regio durante os dois perodos de
exuberncia nos mercados fnanceiros internacionais
entre meados de 2004 e abril de 2006, e entre
meados de 2006 e meados de 2007, particularmente
no segundo. Nos dois pases mais sensveis a este
fenmeno, Brasil e Colmbia, a afuncia macia de
capital se refetiu em crescimento acelerado do crdito
do sistema fnanceiro ao setor privado e valorizao
excessiva da moeda nacional, cujos riscos j comeam
a se tonar evidentes. Na medida em que a fonte de
perturbao a exuberncia dos mercados fnanceiros,
convm adotar medidas preventivas orientadas a
frear o ingresso de capital. O Chile e a Colmbia as
utilizaram com proveito nos anos 1990. A Colmbia
adotou tambm medidas deste tipo durante a bonana
recente, mas somente quando a afuncia de capital
e a valorizao da moeda j estavam em uma etapa
muito avanada.
Por ltimo, necessrio generalizar e consolidar
as duas grandes inovaes da poltica macroeconmica
latino-americana dos ltimos anos, que se complementam
mutuamente: o manejo fscal anticclico, desenvolvido
de forma pioneira pelo Chile e em menor medida pelo
Peru, e a interveno ativa nos mercados cambiais, com
a consequente acumulao de reservas internacionais.
O caso mais destacado desta ltima poltica a
Argentina, onde se corrobora a complementaridade
que existe entre o objetivo de competitividade
cambial e a manuteno de um supervit fscal (que
corre o risco de sofrer eroso devido poltica fscal
expansionista recente).
Na medida em que se intervenha ativamente nos
mercados cambiais, talvez valha a pena reconhecer
que a taxa de cmbio real um objetivo legtimo da
poltica macroeconmica, algo que, salvo no caso
argentino, continua sendo mais implcito que explcito.
A ausncia de um piso efetivo para a taxa de cmbio
pode tornar-se, de fato, um convite entrada de capital
durante perodos em que os agentes privados esperam
valorizao da moeda. O Brasil e a Colmbia foram
vtimas evidentes da afuncia de capital especulativo
que busca benefciar-se de tais tendncias cambiais. A
reversibilidade destes fuxos um risco evidente em
todos os pases, mas especialmente nestes dois.
Por isso, no seria ilgico evoluir para um regime
cambial assimtrico que compense a assimetria
enfrentada pelos pases em desenvolvimento nos
mercados de capital internacionais, ou seja, amplo
acesso nas fases de auge e acesso insufciente nas fases
de crise. Esse regime estabeleceria um piso para a taxa
de cmbio (que pode tomar a forma de uma taxa de
cmbio mvel durante os perodos de auge), mas
deixaria futuar a moeda durante os perodos de crise.
As reservas internacionais acumuladas durante os auges
seriam utilizadas para intervir nos mercados cambiais
durante as crises para obter um ajuste ordenado da
taxa de cmbio e outros objetivos das autoridades, em
particular em matria de taxas de juros. Obviamente,
a acumulao de reservas durante os perodos de auge
deve ser devidamente esterilizada, tarefa que ser
facilitada se for acompanhada de um supervit fscal,
quer dizer, de uma poltica fscal anticclica.
V
Concluses
99
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de Economia Internacional.
Bibliografa
101
A crise fnanceira
internacional: sua natureza
e os desafos
da poltica econmica
Jos Luis Machinea
Este artigo examina as origens da crise financeira internacional,
enfatizando a instabilidade do sistema financeiro como causa central
dela. Ainda que a poltica monetria do incio da presente dcada possa
ter ajudado a gerar a bolha imobiliria, est longe de ter sido o fator
determinante. Alm disso, argumenta-se que a funo de controlar o
aumento excessivo do preo dos ativos corresponde melhor poltica de
regulamentao do que taxa de juros. A esse respeito, prope-se criar
uma institucionalidade que facilite a implementao de polticas financeiras
anticclicas nos perodos de auge. Depois de examinar as caractersticas
que deveriam ter as polticas econmicas dos pases desenvolvidos,
analisam-se os efeitos da crise internacional na conta corrente dos pases
da regio e as dificuldades para aplicar polticas anticclicas na ausncia
de um credor em escala global.
Jos Luis Machinea
Diretor da Ctedra Ral Prebisch,
Universidade de Alcal de Henares,
Espanha,
jl.machinea@uah.es
102
A CRISE fINANCEIRA INTERNACIONAL: SUA NATUREzA E OS dESAfIOS dE POLTICA ECONMICA JOS LUIS MACHINEA
No momento em que escrevo este artigo, o mundo
continua imerso numa das piores crises econmicas
do ltimo sculo. O epicentro foi o colapso fnanceiro
dos Estados Unidos, mas suas ondas expansivas
alcanaram o sistema fnanceiro de parte da Europa.
Embora as crises fnanceiras tenham uma histria de
vrios sculos e nos ltimos 200 anos o mundo tenha
experimentado cerca de 300 de distinta magnitude e
caractersticas, nenhuma delas teve a profundidade
e o alcance da atual, com exceo da registrada no
comeo da dcada de 1930
1
. Alm disso, em igualdade
de condies em termos de respostas de poltica
econmica, muito provvel que esta crise seja muito
mais grave que aquela. Trs fatores combinam-se para
isso: a magnitude do mercado fnanceiro defnido num
sentido amplo, que supera vrias vezes o produto dos
pases desenvolvidos (veja o quadro 1); a profunda
interconexo das entidades fnanceiras no mbito
global e o grau de opacidade do sistema fnanceiro,
que no tem paralelo na histria.
Estes fatores explicam, ao menos em parte, como
possvel que, de uma perda inicial estimada entre
300 e 400 bilhes de dlares no mercado de hipotecas
subprime dos Estados Unidos, se tenha chegado a uma
crise desta magnitude. At o momento, as perdas de
ativos originados em crditos do sistema fnanceiro
dos Estados Unidos superariam 2,2 trilhes de dlares,
ainda que o resultado fnal dependa da magnitude e
durao da recesso.
O autor agradece os comentrios de lvaro Daz, J.M. Fanelli, P.
Gerchunoff, D. Heymann, D. Sotelsek e de um avaliador annimo,
assim como a valiosa assistncia de Andrs F. Herrera.
1
Reinhart e Rogoff (2008) registraram mais de 300 crises fnanceiras
entre 1800 e a atualidade. Nas ltimas dcadas aumentou a frequncia
das crises (Bordo e Eichengreen, 2001); Laeven e Valencia (2008)
enumeram 125 crises entre 1970 e 2007.
Por sua vez, a crise gerou perdas no valor dos
ativos, em especial os vinculados com o preo das aes
e dos imveis, equivalentes a aproximadamente 25%
da riqueza mundial. O grfco 1 mostra a magnitude
das perdas no mercado de valores de Nova York em
comparao com outras crises dos ltimos 80 anos. No
fnal de dezembro, perdas de aproximadamente 40% a
45% afetavam os mercados de valores das economias
mais importantes do mundo e superavam 60% no
caso da China. Esta queda da riqueza , junto com a
incerteza, um dos principais fatores que explicam o
aprofundamento da recesso.
A atual crise fnanceira coloca diversos tipos
de interrogaes, que vo desde suas origens, suas
particularidades e os fatores que a potencializaram, at
o que se pode fazer para evitar seu aprofundamento e
como evitar crises similares no futuro. Alguns destes
temas so examinados no presente artigo que, depois
desta introduo, contm uma segunda seo dedicada
a analisar os fatores concorrentes e determinantes das
crises fnanceiras, especialmente da crise atual. Dado
que no existe um consenso a respeito das causas
que as originam, nos pareceu oportuno apresentar
(terceira seo) algumas explicaes alternativas que,
em muitos casos, so complementares. Na quarta seo
examino alguns fatos que potencializaram a crise e
que se relacionam com um longo debate sobre o risco
moral e o risco sistmico. Na quinta seo analiso o que
poderia ser feito em matria de polticas anticclicas
para reduzir a magnitude e durao da atual recesso
internacional, pondo especial nfase na capitalizao
dos bancos e na poltica fscal. Na sexta seo descrevo
de maneira muito estilizada os efeitos da crise na
Amrica Latina, as difculdades para implementar
polticas anticclicas e a importncia de contar com
um credor de ltima instncia no mbito global. A
ltima seo contm algumas refexes fnais.
A sound banker, alas, is not one who foresees danger and avoids it, but one who, when he is ruined,
is ruined in a conventional way along with his fellows, so that no one can really blame him.
John M. Keynes (1931)
Most astonishingly, these now-doubtful techniques had previously been hailed as the cornerstones of modern risk management.
Moreover, the turbulence proved greatest in countries whose supervision of credit risk had been thought to be the best in the world.
Indeed, the regulatory standards and protocols of these countries were in the process of being emulated worldwide.
Caprio, Demirg-Kunt e Kane (2008)
I
Introduo
103
QUADRO 1
Tamanho do mercado de capitais: alguns indicadores selecionados, 2007
(em trilhes de dlares, a menos que se indiquem outras unidades)
pib Capitalizao
da bolsa
Ttulos de dvida Ativos
bancrios
Ttulos,
aes e
ativos
bancrios
Ttulos, aes e
ativos bancrios
(% do pib)
Pblica Privada Total
Mundo 54,5 65,1 28,6 51,2 79,8 84,8 229,7 421,1
Unio Europeia 15,7 14,7 8,8 19,4 28,2 43,1 86,1 548,8
Zona euro 12,2 10,0 7,6 15,4 23,0 30,1 63,5 520,1
Amrica do Norte 15,2 22,1 7,4 24,0 31,5 13,8 67,4 441,8
Canad 1,4 2,2 0,8 0,8 1,6 2,6 6,4 442,5
Estados Unidos 13,8 19,9 6,6 23,3 29,2 11,2 61,0 441,8
Japo 4,4 4,7 7,1 2,1 9,2 7,8 21,7 495,7
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (fmi), Global Financial Stability Report. Financial Stress and Deleveraging-Macro-fnancial
Implications and policy, Washington, D.C., 2008.
GRFICO 1
O mercado de valores durante as crises fnanceiras dos ltimos 80 anos
(queda porcentual do ndice Standard & Poors 500, ajustada pela infao)
Fonte: elaborao prpria com base em Financial Times, Standard & Poors e R.J. Shiller, Irrational Exuberance, Princeton, Princeton
University Press, 2000.
Nmero de meses
S
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)
Crise Ago-1929/jun-1932 Crise Fev-1937/abr-1942 Crise Abr-1946/jun-1949
Crise Out-1968/jul-1970 Crise Dez-1972/out-1974 Crise Fev-2000/out-2002
Crise Set-2007/nov-2008
80
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0
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Incio 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61
104
1. Os fatores concorrentes
Dois elementos caracterizaram todas as crises
fnanceiras: a existncia de um sistema, o que implica a
existncia de uma rede mediante a qual os problemas se
interconectam e afetam muitos atores, e a opacidade da
informao, que faz com que os diferentes atores tenham
distintos nveis de informao sobre a qualidade dos
ativos e as caractersticas dos passivos dos intermedirios
fnanceiros (informao assimtrica).
Ambos os elementos tiveram especial relevncia
na crise atual. Nunca houve um sistema fnanceiro mais
complexo e mais interconectado que o desenvolvido na
etapa da globalizao fnanceira. Uma manifestao
disso que em meados de 2008 a dimenso do mercado
de derivativos alcanava 500 trilhes de dlares, ou
seja, nove vezes o produto mundial
2
. Alm disso,
nada pode se igualar opacidade que caracterizou o
sistema fnanceiro nos ltimos anos. Cada vez mais
difcil entender os diversos veculos e derivativos; o
vocabulrio utilizado se fez cada vez mais enigmtico
e se converteu num jargo de especialistas. Isso
contribuiu para que a transparncia das operaes
fosse cada vez menor
3
.
Em relao ao primeiro ponto, o exemplo mais
notrio foi o resgate da principal companhia de
seguros do mundo, a American International Group
(aig), em outubro e novembro de 2008. Isso evitou um
problema de solvncia de vrias entidades fnanceiras
cujos emprstimos estavam garantidos pela aig atravs
dos mencionados cds. Considerando a quantidade
e o montante das operaes seguradas (cerca de 450
bilhes de dlares, dos quais 55 bilhes eram hipotecas
subprime) e o montante da ajuda (150 bilhes de
dlares em dezembro de 2008), cabem poucas dvidas
de que esta instituio era insolvente.
O motivo pelo qual se auxiliou uma instituio
insolvente foi tratar de evitar uma crise sistmica,
2
Desta cifra, 55 trilhes eram swaps de risco de inadimplemento
do devedor (credit default swaps).
3
Para uma descrio detalhada e uma anlise dos distintos
instrumentos e veculos, veja Mizen (2008).
j que a queda da aig poderia ter arrastado vrias
entidades financeiras e criado uma situao de
pnico. Sem dvida, prticas como esta ou similares
aumentam o risco moral, tema sobre o qual voltaremos
mais adiante.
Em relao ao segundo ponto, no deve
surpreender que a existncia de informao assimtrica
tenha sido determinante para que nas primeiras etapas
da crise houvesse uma acentuada restrio do crdito,
seja entre as entidades fnanceiras ou no mercado de
ttulos comerciais. O primeiro grande aumento do custo
do crdito interbancrio ocorreu em meados de agosto,
depois de meses de queda do preo dos imveis nos
Estados Unidos e de 15 dias em que vrios fundos de
cobertura (hedge funds) foram bancarrota; isso ocorreu
apesar de os bancos centrais terem injetado enormes
quantidades de recursos (veja o grfco 2). Ningum
melhor que as instituies fnanceiras podia conhecer
as caractersticas dos instrumentos de uso generalizado,
saber que enfrentavam crescentes difculdades e, ao
mesmo tempo, estar a par da complicao que era
avaliar a carteira de outras entidades.
Em poucas semanas, a informao assimtrica
deu lugar incerteza total: quando ocorrem fatos que
mudam radicalmente a situao e destroem o que os
agentes acreditavam saber, o problema no s que
alguns esto informados e outros no o esto, mas
que ningum tem informao
4
.
2. Os fatores determinantes das crises: auge,
euforia e carter pr-cclico do crdito
Embora as crises fnanceiras requeiram a existncia
de interconexes, assimetria da informao e, por
ltimo, uma grande dose de incerteza, cabe perguntar
por que so geradas de forma recorrente. A resposta
no simples; por isso, no de estranhar que haja
distintas interpretaes a esse respeito.
4
Bagehot escreveu: In England, after a great calamity, everybody
is suspicious of everybody; as soon as that calamity is forgotten,
everybody again confdes in everybody (Bagehot, 1920, pp. 124
e 125).
II
Fatores concorrentes e determinantes
das crises fnanceiras
105
GRFICO 2
Diferencial (spread) das taxas de juros (de trs meses): libor,
ttulos do Tesouro e ttulos comerciais fnanceiros, 2007-2008
(Em centsimos de ponto percentual)
Fonte: elaborao prpria com base em dados da Reserva Federal.
Nota: libor = taxa de juros interbancria de Londres, margem ted = diferencial entre a taxa de juros que os bancos pagam e o
rendimento dos ttulos do Tesouro.
Uma distino relevante entre as diversas
explicaes o papel que cada uma atribui ao
mercado e s polticas pblicas. Para alguns, as crises
fnanceiras so consequncia dos erros vinculados
interveno estatal, seja no nvel microeconmico ou
macroeconmico; para outros, so o resultado natural
do funcionamento do sistema fnanceiro. Enquanto
os primeiros consideram que o mercado deveria ter
um papel protagonstico, tanto no que diz respeito
preveno das crises como busca de solues, os
segundos insistem em que necessrio melhorar e
em muitos casos mudar totalmente a natureza das
regulamentaes a fm de evitar, ou ao menos reduzir, o
comportamento pr-cclico do sistema. Como costuma
suceder, h vrios fatores concorrentes e, por certo, a
crise atual no uma exceo. No entanto, h alguns
elementos que no nosso entender so dominantes e
esses so os que examinamos adiante.
a) Auge, euforia e carter pr-cclico do crdito
Uma conhecida explicao dos perodos de
bonana e crise econmica est vinculada ao
comportamento do sistema fnanceiro e associada com
as ideias de Minsky e Kindleberger
5
. O argumento que,
medida que avana a fase expansiva do ciclo, a qual
fnanciada por uma expanso do crdito, aumenta
a confana em que o auge haver de continuar e isso
aumenta a demanda e a oferta de crdito. A euforia
e a expanso do fnanciamento geram uma bolha
no preo de todos ou de alguns ativos, o que cria a
sensao de que a compra desses ativos fnanciada
por crdito uma operao muito rentvel. De fato,
medida que avana o auge, num nmero crescente
de casos o aumento do preo ser a nica maneira de
pagar o crdito. Nas palavras de Minsky: um regime
no qual h e se espera que continue havendo ganhos
de capital um ambiente favorvel para se envolver
em fnanciamento especulativo e Ponzi
6
.
5
A esse respeito, veja Minsky (1972, 1975 e 1986) e Kindleberger
e Aliber (2005). Bordo (2008) lembra que esta explicao tem suas
razes na tradio da economia monetria do sculo XIX e foi
potencializada por Irving Fisher (1933).
6
Minsky (2008) p. 210, traduo do autor. Fala-se de fnanciamento
especulativo quando a renda s permite pagar os juros, mas no o
capital; de fnanciamento Ponzi, quando a renda no sufciente
para pagar o capital e os juros. Em ambos os casos, os ganhos de
capital so fundamentais para sobreviver.
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Diferencial (ttulos comerciais financeiros e ttulos do Tesouro)
Margem TED (taxa LIBOR e ttulos do Tesouro)
Banco BNP suspende trs
fundos de investimento e
Goldman Sachs resgata um
de seus fundos de cobertura.
Forte injeo de liquidez.
Venda de Bear
Stearns a JP
Morgan Chase
Quebra do banco
de investimento
Lehman Brothers
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GRFICO 3
Tamanho e distribuio dos ativos fnanceiros
(Em mltiplos do produto)
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (fmi), Global Financial Stability Report. Financial Stress and Deleveraging. Macro-fnancial
Implications and policy, Washington, D.C., 2008.
O aumento do crdito, que muitas vezes ocorre
no contexto de uma poltica monetria acomodatcia,
se potencializa durante a fase de expanso mediante
uma maior alavancagem do sistema fnanceiro, isto ,
pelo aumento da relao entre ativos e patrimnio
7
.
Historicamente, este foi o resultado de inovaes
menos demandantes de capital, incluindo o surgimento
de novos intermedirios, o que deu lugar a uma
menor participao dos bancos de depsitos no setor
fnanceiro. O caso extremo o dos Estados Unidos,
onde os ativos fnanceiros em poder dos bancos de
depsitos tradicionais representam menos de 25%
do total de ativos das instituies fnanceiras (veja
o grfco 3)
8
.
7
Esta maior alavancagem que Minsky observou na fase expansiva
do ciclo foi corroborada por Reinhart e Rogoff (2008).
8
Embora a dimenso que outros intermedirios fnanceiros
alcanaram seja indita, no o sua existncia e relevncia. H
100 anos, as difculdades dos fundos fducirios (trust funds) e
dos agentes de Bolsa foram cruciais para explicar os momentos
mais crticos da crise fnanceira de 1907 e sua resoluo favorvel
(Bruner e Carr, 2007).
A maior alavancagem vai debilitando o sistema
fnanceiro, j que o capital fca cada vez mais exposto
a pequenas perdas dos ativos. Dado que a variao
da alavancagem pr-cclica, esta alcana seu valor
mximo no momento em que o preo dos ativos
comea a diminuir. Portanto, nesta etapa intensifcam-
se os efeitos da queda de preos e, com isso, da
menor capacidade de pagamento dos devedores;
dessa maneira, o impacto na solvncia do sistema
bastante acentuado.
Os problemas de solvncia so potencializados
por outra caracterstica do perodo de expanso.
Considerando que as taxas de juros de curto prazo so
usualmente inferiores s de longo prazo, as entidades
fnanceiras costumam fnanciar o otimismo do auge
mediante o aumento de suas obrigaes de curto
prazo. Uma excessiva disparidade contribui para
torn-las muito vulnerveis s mudanas de humor do
mercado, j que os investidores tendem a reduzir seu
fnanciamento quando comeam a observar difculdades
relacionadas com a qualidade dos ativos. A crescente
falta de liquidez afeta a solvncia do sistema na medida
Estados Unidos Reino Unido Zona euro
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Bancos de depsitos Fundos de seguros e penses Outros
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1987 1997 2007 1987 1997 2007 1999 2007
107
em que as entidades devem liquidar ativos a preos
de liquidao para fazer frente s suas obrigaes. A
magnitude do impacto na solvncia depende de vrios
fatores, entre eles o tamanho da bolha e a existncia
de um credor de ltima instncia que resolva os
problemas de liquidez e evite que a queda de preos
dos ativos seja muito pronunciada.
Na opinio de Minsky, a instabilidade uma
caracterstica do capitalismo fnanceiro moderno e est
vinculada com as expectativas que em grande medida
se nutrem do passado, gerando comportamentos
especulativos e Ponzi. Por que, ento, os perodos de
auge no terminam sempre em crise, como parece
se depreender da lgica do modelo? H vrias
respostas, que vo desde o tamanho da bolha at
os fatores detonantes das crises, mas um elemento
de especial relevncia a existncia nas recesses
de polticas anticclicas que se manifestam por meio
de dfcits fscais mais elevados (em parte mediante
estabilizadores automticos) e do fnanciamento do
sistema fnanceiro, cujo papel costuma superar o de
credor de ltima instncia. So estas polticas as que
evitariam o agravamento da recesso e o surgimento
de situaes de pnico. A esse respeito, Minsky adverte
que essa capacidade das polticas anticclicas estaria
em risco se for mantida a tendncia a uma excessiva
liberalizao do sistema fnanceiro e a uma crescente
participao de outros intermedirios fnanceiros
9
.
Esta viso, que depende da formao de
expectativas baseadas no passado recente, tem escassos
pontos de contato com a das expectativas racionais;
alm disso, no contexto destas ltimas difcil imaginar
mudanas to repentinas no comportamento dos
agentes econmicos como as que caracterizam as crises,
em especial quando esta mudana de expectativas no
obedece a variaes signifcativas da conduta prevista
do setor pblico.
b) A crise de 2007-2008
A teoria analisada no captulo anterior ajusta-se
razoavelmente bem ao comportamento do mercado
financeiro dos ltimos anos e, em particular, ao
acentuado aumento do preo da moradia nos Estados
Unidos e em vrios pases europeus (veja o grfco 4).
A queda do preo das propriedades foi o detonador
da crise, j que deixou em evidncia a m qualidade
9
A respeito, veja Minsky (1986, caps. 2, 3 e 4) e a excelente introduo
de Papadimitriou e Wray para a edio de Minsky de 2008.
GRFICO 4
Pases selecionados: evoluo do preo da moradia, 2000-2008
(Dados trimestrais: 2000-I = 100)
Fonte: elaborao prpria com base em dados do Ministrio de Habitao da Espanha, Banco da Inglaterra, Standard and Poors,
Statistics Netherlands e Department of the Environment, Heritage and Local Government da Irlanda.
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dos crditos subprime, que em 2006 representavam um
montante anual de 600 bilhes de dlares e equivaliam
a 20% do total de crditos hipotecrios nesse pas.
medida que os preos foram diminuindo, este
fato afetou o segmento no subprime do mercado
hipotecrio.
Para complicar a situao, euforia que costuma
acompanhar os perodos de auge adicionaram-se os
modelos utilizados para avaliar o risco. Estes tinham
dois defeitos: por um lado, em vrios pases, mas muito
especialmente nos Estados Unidos, se baseavam em
informao dos ltimos cinco anos, um lapso demasiado
breve porque pode refetir s uma fase do ciclo; por
outro, o fato de que estes modelos supem que as aes
empreendidas com base neles no infuem, como na
fsica, nas variveis que se tenta prever. Acentuam-se
assim os movimentos em manada e no possvel
distinguir entre as mudanas pontuais e os movimentos
sistmicos. Em outras palavras, as crises no podem
ser explicadas mediante modelos de risco que supem
que o mundo estacionrio: nos perodos de crise, os
parmetros que defnem os processos estocsticos no
so estveis e, portanto, os modelos baseados em tais
processos no servem para calcular os riscos (Fanelli,
2008 e Heymann, 2007)
10
.
Obviamente, a superviso foi inadequada, no s
porque no se exigiram modelos cujos pressupostos
fossem mais razoveis, mas tambm porque se permitiu
a utilizao de artifcios para assumir riscos excessivos
e aumentar a alavancagem
11
. As razes da superviso
defciente parecem ter sido vrias, desde os baixos
salrios e a ausncia de capacidade apropriada nos
organismos pertinentes, at a tentativa de favorecer a
concorrncia global das entidades fnanceiras locais.
No entanto, o fator mais relevante foi um enfoque
que contribuiu para aumentar a autorregulao, ao
priorizar a responsabilidade das entidades fnanceiras,
as quais neste caso escolheram os modelos que foram
funcionais para sua estratgia de expanso.
Em meados de 2007, quando a queda do
preo dos imveis comeou a afetar os ativos dos
intermedirios fnanceiros e a gerar nervosismo no
mercado, adquiriu relevncia o outro fator antes
mencionado: a volatilidade do fnanciamento bancrio
como resultado da substituio dos depsitos por
colocaes no mercado de capitais e, o que muito
10
Para uma resenha e avaliao do uso dos modelos de risco, veja
Sotelsek e Pavn (2008).
11
O special investment vehicle (siv) foi o caso mais notrio
desta prtica.
mais grave, por valores comerciais de curto prazo
12
.
De fato, a importncia dos depsitos nas obrigaes
dos bancos diminuiu durante as ltimas dcadas: em
1980 representavam 70% dos passivos e em 2008 s
40% (fmi, 2008b).
Acudir aos mercados monetrios (money markets)
e mercados de capitais uma tendncia dos ltimos
anos que se explica pelas facilidades vinculadas
obteno de crditos em montantes elevados sem
ter que incorrer em custos administrativos (entre
outros, sucursais, salrios e publicidade). Quando
esta tendncia se complementava com a mencionada
securitizao das hipotecas, o quadro se consumava:
evitava-se o problema dos depsitos, potencializava-
se a alavancagem e se eludia a responsabilidade em
matria de qualidade dos crditos
13
.
Cabe fazer um ltimo comentrio sobre a
distoro dos incentivos na concesso de crditos
ocasionada pela securitizao dos ativos. O fato de
passar do banco ao mercado como elemento central da
diversifcao do risco tem claras vantagens em matria
de liquidez e, alm disso, permite diversifcar o risco
alm de uma rea geogrfca determinada, includas
as fronteiras do pas em questo. Isso supe que a
informao sufcientemente transparente para que
os investidores estejam a par dos riscos do pacote
que esto comprando, um princpio que esteve longe
de ser cumprido. Alm disso, substituir o banco pelo
mercado gera algumas questes, j que, se todos
so produtos enlatados, qual seria a vantagem de
conhecer o cliente, que foi um dos principais fatores
por trs do surgimento dos bancos? Alm disso, se o
conhecimento dos clientes no afeta a rentabilidade
de uma entidade fnanceira, onde estaria o incentivo
a conceder bons crditos?
A sensao de que algo andava mal com os ativos de
algumas entidades fnanceiras, em especial os apoiados
por hipotecas de baixa qualidade, surgiu com toda
intensidade entre maio e agosto de 2007, quando vrios
hedge funds enfrentaram grandes perdas e as agncias
classifcadoras de risco reduziram a qualifcao dos
ttulos garantidos por hipotecas de diversa qualidade.
12
Um caso paradigmtico desta tendncia foi o do banco
Northern Rock, nacionalizado em setembro de 2007. Veja Milne
e Wood (2008).
13
Nas operaes com siv, os bancos costumavam se comprometer
a fornecer liquidez ou a retomar o crdito caso houvesse problemas
de solvncia; por isso, as entidades iniciadoras fcavam com uma
responsabilidade que acabaria afetando-as. Alm disso, em alguns
casos deste tipo de investimentos terminou-se por comprar os
ttulos que o banco proprietrio havia vendido inicialmente
(Mizen, 2008).
109
GRFICO 5
Ttulos comerciais com garantia de ativos e ttulos comerciais
fnanceiros e no fnanceiros sem garantia de ativos
(Em bilhes de dlares, dados mensais e ajustados estacionalmente)
A incerteza manifestou-se no mercado de valores
comerciais de curto prazo apoiados por ativos, que em
poucos meses se reduziu metade (veja o grfco 5).
A consequncia foi uma forte reduo da liquidez de
todos os bancos que haviam acudido a este mercado,
sem distino da qualidade da carteira de cada um
deles. Assim como a solvncia de algumas entidades
fnanceiras afetou a liquidez do sistema, inicialmente
pela assimetria de informao e crescentemente pela
incerteza generalizada, a falta de liquidez potencializou
os problemas de solvncia delas.
Em sntese, a excessiva alavancagem, o
aumento dos passivos de curto prazo e a crescente
importncia das entidades fnanceiras no reguladas
adequadamente se converteram numa mistura
perigosa e difcil de manejar.
Por ltimo, um comentrio sobre as remuneraes
dos executivos dos bancos, especialmente no
mundo desenvolvido
14
. Durante os ltimos anos,
essas remuneraes foram o resultado dos lucros
14
H 40 anos, Galbraith (1967) alertava para a crescente importncia
que haviam adquirido os executivos, cujos objetivos eram distintos
dos objetivos dos acionistas.
de curto prazo e, em muitos casos, da quantidade
de operaes realizadas. Os diversos veculos e a
crescente alavancagem eram funcionais ao aumento
da rentabilidade de curto prazo e, por conseguinte,
das remuneraes, sem importar suas repercusses no
mdio e longo prazo. Alm disso, a receita das agncias
classifcadoras de risco dependia dos intermedirios
que solicitavam sua avaliao a fm de colocar seus
instrumentos, com o que eram, ao mesmo tempo,
juiz e parte no processo. Considerando os resultados,
parece que foram mais parte que juiz.
A remunerao dos executivos e o papel das
agncias classifcadoras de risco foram mais que
funcionais a um modelo baseado na exposio
excessiva aos riscos. Embora no se possa dizer que eles
provocaram a bolha e a crise fnanceira, sem dvida
a potencializaram at nveis desconhecidos.
Como costuma acontecer, no houve apenas
um fator explicativo da crise fnanceira atual. Quem
poderia sustentar que a poltica de manter baixas taxas
de juros durante um tempo demasiado prolongado
nos anos 2001 a 2004 no afetou a situao posterior?
Antes de examinar este e outros argumentos quanto
responsabilidade que cabe s polticas econmicas
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Ttulos comerciais com garantia de ativos (eixo esq.)
Ttulos comerciais financeiros sem garantia de ativos (eixo esq.)
Ttulos comerciais no financeiros sem garantia de ativos (eixo dir.)
110
na crise, um breve comentrio relacionado justamente
com a falta de incentivos implementao de polticas
anticclicas durante o perodo de auge.
c) A economia poltica do eterno auge
Em um perodo de bonana econmica, a pr-
ciclicidade do crdito, o crescimento do produto acima
da tendncia e a bolha do mercado de ativos, em
particular no preo da moradia, so boas notcias.
Portanto, difcil encontrar crticas ao processo. No
somente os bancos esto contentes, mas tambm
os empresrios que veem aumentar sua demanda e
que podem ter acesso a crditos mais baratos, isso
para no falar daqueles que podem ter acesso sua
primeira moradia ou a uma segunda e os possuidores
de ativos, que observam com satisfao sua riqueza
aumentar de forma ininterrupta. Nesse ambiente, o
governo no pode deixar de se sentir eufrico: graas
situao econmica, h uma maioria da populao
que aprova sua gesto e isso lhe permite ganhar
eleies. Dadas estas circunstncias, quem se anima
a arruinar a festa?
Provavelmente, alguns analistas tero objees
a esse respeito, mas muitos outros escrevero sbios
artigos mostrando que o aumento do nvel de atividade
econmica acima da tendncia obedece ao fato de que
a mudana tecnolgica aumentou a produtividade de
forma mais ou menos permanente; que o preo das
propriedades ainda baixo considerando as variaes
na demanda das famlias, que decidiram ter dois imveis
ou, como indicado em repetidas oportunidades em
vrios pases em desenvolvimento, que o preo das
propriedades continua sendo muito mais baixo que
em Paris ou Roma! Tambm haver quem justifque
o dfcit elevado em conta corrente, seja porque este
o resultado da forte demanda de investimento
(ainda que ela se oriente aos bens no comerciveis)
ou porque obedece maior poupana do resto do
mundo, que algum deve absorver para manter o
equilbrio mundial.
Enfm, nos perodos de bonana h uma economia
poltica muito favorvel aos excessos. No toa que
o clamor pela aplicao de polticas anticclicas se
escute insistentemente em pocas de recesso, mas
pouqussimas vezes nas fases expansivas do ciclo.
Por isso, h razes para desconfar da capacidade de
regular os ciclos
15
; assim, o mais conveniente parece
ser reduzir a liberdade dos governantes mediante a
introduo de certas regras anticclicas. No nos
escapa o fato de que estas medidas seguramente sero
difceis de impor; no entanto, esta a conjuntura
para faz-lo.
15
Veja, por exemplo, Gerchunoff (2008, p. 1), que afrmou: do
exame dessas falhas se pode aprender para o futuro, mas as crises
so inerentes a um mundo capitalista que se sustenta sobre os
animal spirits e a um mundo democrtico que se sustenta sobre a
esperana do progresso social.
III
Uma explicao alternativa: os erros das
polticas monetria e fnanceira
H duas linhas de argumentao que enfatizam os
erros de poltica econmica como fatores explicativos
das crises fnanceiras. A primeira sublinha o manejo
da poltica monetria; a segunda tem fundamentos
microeconmicos e se concentra na rede de segurana
seja implcita ou explcita do sistema fnanceiro,
que reduz o custo da crise para os atores (bancos e
investidores).
1. A poltica monetria
De acordo com este enfoque, a crise atual obedeceu a
uma poltica monetria excessivamente expansiva da
Reserva Federal do fnal de 2001 at dezembro de 2004,
que se manifestou em taxas de juros inferiores a 2%
para os fundos federais. Embora a Unio Europeia e o
Reino Unido tenham aplicado uma poltica similar, a
reduo das taxas foi menos acentuada e o perodo de
taxas baixas menos prolongado (veja o grfco 6).
Sob uma ptica mais estrutural, pode-se
argumentar que a poltica de baixas taxas de juros foi
o resultado de um excesso de fundos emprestveis
no mercado internacional, produzido: i) pela poltica
da China de maximizar as exportaes e acumular
111
GRFICO 6
Taxas de juros das operaes de mercado aberto da Reserva Federal,
Banco Central da Europa e Banco da Inglaterra, 2000-2008
(Em porcentagens)
Fonte: elaborao prpria com base em dados do Banco da Inglaterra, Reserva Federal e Banco Central da Europa.
reservas internacionais; ii) pela poltica de autosseguro
mediante a acumulao de reservas aplicada pelo Brasil,
China, Federao da Rssia, Repblica da Coreia e
vrios pases em desenvolvimento; e iii) pela poltica
de acumulao de recursos em fundos soberanos dos
pases petrolferos. Este aumento da poupana no
resto do mundo seria a contrapartida da baixa taxa
de poupana dos Estados Unidos e explicaria o dfcit
em conta corrente deste pas que, surpreendentemente,
pde combinar assim uma reduo da poupana com
uma diminuio das taxas de juros (Roubini, 2005, e
Eichengreen, 2005). Embora esta interpretao seja
correta do ponto de vista da abundncia de fundos
emprestveis nos mercados internacionais, deve
ser matizada com o fato de que, excludos os Estados
Unidos, no se registrou um aumento da taxa de
poupana global, j que o aumento desta nos pases
mencionados foi compensado mediante a diminuio
da poupana no resto do mundo, sobretudo no Japo
e Europa. Alm disso, no resto da sia, com exceo
da China, o que se observou nos ltimos anos que o
excesso de poupana obedeceu basicamente a um
menor investimento
16
.
Por razes estruturais, de poltica monetria ou
ambos, as baixas taxas de juros foram funcionais a uma
expanso excessiva do crdito. No entanto, a nfase
neste argumento deve ser ponderada. Em primeiro
lugar, tal como mostra o grfco 6, apesar de a reduo
de taxas dos bancos centrais da Europa e do Reino
Unido ter sido inferior diminuio da taxa de juros
da Reserva Federal, tambm se produziu uma bolha
no preo das moradias de vrios pases europeus.
Alm disso, embora na Europa tenha havido menos
hipotecas subprime que nos Estados Unidos, isso
poderia se dever a uma regulamentao mais adequada
ou, provavelmente, a que a maior profundidade
do mercado hipotecrio dos eua contribuiu para
esgotar as possibilidades de hipotecas prime antes
que em outros pases.
16
Veja Eichengreen (2005).
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Em segundo lugar, a crise atual no pode ser
atribuda a uma restrio da oferta monetria como
assinalaram Friedman e Schwartz (1963) em relao
ao perodo 1929-1932. Embora desta vez, como ento,
tenha havido uma acentuada reduo do multiplicador
bancrio, o aumento da base monetria o compensou
com folga
17
.
Por ltimo, cabe perguntar se o fato de manter
baixas as taxas de juros no curto prazo durante um
perodo relativamente prolongado de tempo pde
ter provocado a bolha no preo dos imveis e a crise
posterior. Sem dvida, deve ter incidido, sobretudo
porque pode haver gerado expectativas de que a poltica
monetria no permitiria uma recesso e que,
portanto, o preo de certos ativos continuaria subindo.
No entanto, as taxas de juros a mdio e longo prazo
diminuram substancialmente menos (veja o grfco 7),
de modo que seria difcil justifcar a racionalidade de
uma entidade fnanceira que decidisse conceder um
emprstimo hipotecrio em 30 anos porque a taxa de
juros no curto prazo muito baixa. Talvez tenha sido
uma maneira de assegurar trs anos de taxas baixas
nos crditos hipotecrios a fm de entusiasmar os
compradores com escassos conhecimentos fnanceiros,
mas no se pode supor que as instituies fnanceiras
extrapolaram essa situao a mdio e longo prazo.
Ou ser que algum considerou que as baixas taxas
de juros no faziam parte da poltica anticclica e que,
portanto, no subiriam na fase expansiva do ciclo?
Alm disso, por que continuou a expanso creditcia
em 2005 e grande parte de 2006, em circunstncias que
a Reserva Federal estava elevando aceleradamente as
taxas de juros, enviando claros sinais de que o perodo
de taxas baixas havia chegado ao fm? Mais que na
poltica monetria, a resposta deve ser buscada no
fato de que o incentivo para aumentar os crditos
no era a rentabilidade em longo prazo da entidade
fnanceira, mas o bnus de fm de ano ou o prmio
por operao realizada.
Resumindo, possvel que o fato de haver mantido
baixas taxas de juros durante um perodo prolongado
de tempo tenha infudo no comportamento dos atores,
mas difcilmente se pode afrmar que esta seja a causa
fundamental da bolha que se produziu no mercado
17
Na dcada de 1930, a diminuio do multiplicador deveu-se ao
aumento da demanda de meio circulante em relao aos depsitos
bancrios (Bernanke, 2000), enquanto na crise atual foi consequncia
do extraordinrio aumento das reservas dos bancos. Nos Estados
Unidos, em julho de 2008 as reservas representavam 5,4% do meio
circulante em poder do pblico, enquanto em novembro de 2008
esta cifra se elevou para 79,3%.
habitacional dos Estados Unidos e vrios pases
europeus. Em todo caso, o erro da poltica econmica
desse perodo foi no haver atuado em conformidade
com a exuberncia irracional dos mercados, mas
no evidente que esta deveria ter sido uma tarefa
da poltica monetria. Se a taxa de juros j tem o
objetivo de controlar a taxa de infao e, ao menos
nos Estados Unidos, de regular o nvel de atividade
econmica, parece um pouco exagerado agregar-lhe
a funo adicional de controlar a bolha no preo
dos ativos. A atitude razovel teria sido a de utilizar
outro instrumento; o mais bvio est vinculado
regulamentao do sistema e, em particular, s maiores
exigncias de capital durante o perodo de auge.
2. A rede de segurana
Uma segunda explicao relacionada com as polticas
pblicas incorretas a que o Fundo Monetrio
Internacional (fmi) e o Banco Mundial sustentaram
tradicionalmente. A ideia central que a presena
excessiva de redes de segurana pblicas evita o
efeito disciplinador do mercado e, portanto, gera
atitudes demasiado perigosas. Em relao crise atual,
este enfoque se encontra num artigo de trs analistas
do Banco Mundial (Caprio, Demirg-Kunt e Kane,
2008), que argumentam que um dos problemas da
crise foi o fato de que a inadequada regulamentao e
superviso no seguiu o ritmo das inovaes fnanceiras.
No entanto, na tradio dos documentos do Banco
Mundial, a nfase atribuda existncia de subsdios
explcitos ou implcitos concedidos atravs da rede de
segurana dos pases.
As crises seriam, portanto, consequncia de uma
estrutura de incentivos que estimula a ideia de que,
em caso de difculdades, as autoridades socorrero
os acionistas e investidores das entidades fnanceiras.
Isto , os riscos excessivos assumidos durante os
perodos de auge obedecem ao fato de que os atores
no acreditam que o mercado ir castig-los, dada
a presena providencial do setor pblico. Isto o
que se conhece como risco moral
18
. Exemplo disso,
segundo os autores, seria o resgate de Bear Stearns
18
Num mundo de expectativas racionais e de equivalncia ricardiana,
se esperam uma operao de resgate (bail out) do setor pblico, os
agentes econmicos deveriam reduzir seus gastos em um montante
similar ao custo da interveno estatal, isto , ao aumento da dvida
e, com isso, dos impostos futuros. Em outras palavras, o risco moral
incentivar a assumir mais riscos, mas ao mesmo tempo gerar
uma reduo da demanda, dois efeitos que no extremo poderiam
se compensar, ao menos quanto a seus efeitos no ciclo.
113
GRFICO 7
Estados Unidos: taxa de juros das operaes de mercado aberto
da Reserva Federal e rendimento dos ttulos do Tesouro
(Em porcentagens)
durante a ltima crise, quando o que havia eram
problemas de insolvncia; a atitude adequada teria
sido, seguindo a lgica dos autores, a liquidao de
Lehman Brothers
19
. De acordo com este enfoque, no
se trataria de reduzir a exposio aos riscos mediante
regulamentaes, mas que o mercado penalizasse os
que se equivocam, o que implicaria reduzir o tamanho
da rede de segurana, seja explcita ou implcita.
H dois conceitos em torno dos quais se concentra
esta discusso: risco sistmico e risco moral. Em geral,
o que gera riscos sistmicos a ausncia de informao
perfeita sobre a solvncia e a liquidez das entidades
fnanceiras, ainda que tambm possam ocorrer na
presena dessa informao perfeita, j que pode ser
um comportamento racional retirar os depsitos de
uma entidade fnanceira solvente se pensarmos que
ela pode deixar de s-lo como consequncia de que
os outros depositantes corram para os depsitos
19
Algo similar argumenta Bordo (2008). No entanto, difcil
entender o impacto sobre o risco moral no caso dos acionistas,
j que estes perderam pouco mais de 90% do preo que as aes
tinham um ano antes.
dessa entidade. Neste caso, h expectativas racionais
condicionadas ao comportamento dos demais agentes,
cujo nvel de informao desconhecido (Machinea,
2002, p. 14).
A histria nos mostra que depois da crise de 1930
difcil encontrar situaes de crise fnanceira aguda que
no tenham conduzido a uma interveno signifcativa
das autoridades econmicas.
20
Isto , deu-se prioridade
ao risco sistmico sobre o risco moral (Goodhart, 1999).
A razo bvia: uma crise sistmica pode gerar custos
elevados em termos de queda do produto e aumento
do desemprego, enquanto os custos relacionados
com o risco moral no parecem to considerveis
ou, ao menos, aparecem como distantes no tempo.
Alm disso, com o objetivo de reduzir o risco moral
das intervenes pblicas, utilizaram-se usualmente
duas estratgias: i) aplicar a discricionariedade
construtiva; ii) evitar o resgate dos acionistas dos
20
Por intervenes signifcativas entendemos aquelas que superam
a garantia dos depsitos para proteger os pequenos depositantes
desinformados. Na atualidade, as corridas sobre as entidades
fnanceiras costumam ser lideradas pelos grandes depositantes.
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Taxa de juros Reserva Federal
Ttulos de 20 anos
Ttulos de cinco anos Ttulos de 10 anos
Ttulos de 30 anos
114
bancos. A primeira implica que o banco central no
explcito a respeito de sua poltica com relao s
entidades fnanceiras que esto com problemas.
No entanto, a estratgia de reduzir o risco moral
castigando os acionistas apresenta a difculdade de
que em vrias entidades fnanceiras grandes a direo
costuma ser bastante independente. Em particular,
os executivos que recebem bnus extraordinrios
relacionados com os lucros de curto prazo em geral no
so afetados pelo castigo aplicado aos acionistas.
Em sntese, se preservarmos os dois princpios
enunciados previamente, parece difcil que banqueiros
e investidores assumam tantos riscos quando a
probabilidade de serem resgatados substancialmente
inferior a um e os lucros devem ser avaliados em
relao a uma perda de 100% do capital.
A esse respeito, argumentou-se que, se o risco
sistmico resultado da assimetria de informao,
pode-se resolv-lo mediante uma maior transparncia,
de tal maneira que as corridas para certas entidades
fnanceiras sejam o resultado dos efeitos depuradores do
mercado e no da confuso dos poupadores a respeito
da solvncia delas
21
. Considerando os custos de obter
informao individual e interpret-la, a soluo seria
o assessoramento de especialistas que teriam claras
economias de escala. Este o papel que deveriam
cumprir, por exemplo, as agncias de classifcao do
risco. O papel que estas desempenharam em vrias das
ltimas crises, sobretudo na atual, nos permite omitir
uma discusso mais profunda sobre o tema.
Cabe mencionar que nos anos 90 vrios pases
da regio reduziram signifcativamente as redes de
segurana, enquanto aumentava o fuxo de informao
no mercado. A eliminao das redes de segurana se
manteve durante o tempo que levou at se apresentar
a crise
22
.
21
A esse respeito, veja Calomiris e Gorton (1990) e Calomiris e
Powell (2000).
22
Para uma viso crtica destas reformas na Argentina, veja
Machinea (1996) e Rozenwurcel e Bleger (1997).
IV
A propagao da crise:
a prioridade do risco moral
No comeo de setembro de 2008 havia uma considervel
restrio creditcia e difculdades para conseguir crditos
interbancrios, embora o prmio sobre os ttulos do
Tesouro dos eua no mercado de valores comerciais e
no interbancrio fosse inferior mdia dos 12 meses
anteriores (veja o grfco 2). O desaparecimento de
Bear Stearns mediante sua aquisio por J.P. Morgan
havia confirmado a percepo de que algumas
entidades fnanceiras eram demasiado grandes para
cair, incluindo os bancos de investimento. Os credores
recuperaram o dinheiro e os nicos castigados foram
os acionistas, que recuperaram menos de 10% do valor
que as aes tinham um ano antes. Evitou-se dessa
maneira o aprofundamento do risco sistmico, mas
evitando o risco moral dos acionistas.
A situao mudou radicalmente em 15 de setembro,
aps a liquidao do banco de investimento Lehman
Brothers; calcula-se que, como consequncia disso,
as perdas do sistema fnanceiro em seu conjunto
alcanariam 500 bilhes de dlares. Os mercados
entenderam que qualquer intermedirio podia
quebrar, independentemente de seu tamanho, com
os consequentes efeitos no sistema. Ante esse sinal,
espalhou-se o pnico e os mercados de crdito se
fecharam. No mercado interbancrio, a taxa de juros
subiu 175 pontos em 10 dias e 350 em um ms sobre o
rendimento dos ttulos do Tesouro dos Estados Unidos
(veja o grfco 2); no mercado de valores comerciais
ocorreu algo similar. Tudo indica que se esteve a horas
do fechamento dos mercados fnanceiros.
A lio, certamente nenhuma novidade, que
disciplinar o mercado em meio a uma crise fnanceira
, mais que um erro, um desatino. Pode ser que a
quebra do Lehman Brothers tenha permitido ordenar
outros atores, como demonstra o fato de que nesse
mesmo dia se concluiu a operao de venda do Merrill
Lynch. Porm, em todo caso, nos dias seguintes foi
evidente que, embora o remdio tenha surtido efeito
para disciplinar alguns bancos de investimento, o fez a
um custo extraordinariamente alto para a estabilidade
do sistema. Se havia alguma dvida a respeito do que
privilegiar em uma crise, se o risco sistmico ou o risco
115
moral, provvel que a quebra do Lehman Brothers
fque na histria como o episdio que terminou com
o debate ao menos por um tempo.
Obviamente, subsiste o problema do risco moral,
mas no pode ser eliminado sob pena de pr em risco
a economia mundial. Embora se possa argumentar que
o colapso obedeceu a causas estruturais subjacentes,
alm do Lehman Brothers, no cabe dvida de que
sua liquidao aumentou a probabilidade de que a
crise se aprofundasse.
V
Do resgate das entidades fnanceiras
ao resgate da economia
A busca de uma resposta indagao do que seria
necessrio para sair da crise ocupou muitos economistas
e polticos durante os ltimos meses; dessa busca
surgiram diversas propostas a esse respeito. No entanto,
alm da necessidade de reformular o funcionamento
do sistema fnanceiro internacional, as respostas foram
convergindo em dois elementos que deveriam, segundo
nossa opinio, ser impulsionados no curto prazo:
restabelecer certos nveis de crdito e impulsionar
a demanda mediante a poltica fscal.
1. O crdito e o sistema fnanceiro
Para restabelecer certos nveis de crdito necessrio,
mas no sufciente, reduzir a incerteza em torno das
entidades fnanceiras. Por conseguinte, as medidas
adotadas a partir de meados de setembro tenderam a
regenerar a liquidez e a solvncia destas instituies.
Isso exigiu uma forte interveno dos setores pblicos
em montantes to elevados que eram inimaginveis
at esse momento.
Concretamente, para melhorar a liquidez o setor
pblico decidiu garantir as obrigaes das entidades
fnanceiras, com algumas variantes entre os pases,
aumentado o montante de garantia dos depsitos
(ou eliminando-o em casos extremos) e avalizando os
crditos interbancrios e as colocaes nos mercados
de capitais. Graas a estas medidas, diminuiu o custo
do passivo das entidades fnanceiras e se restabeleceu
grande parte de sua liquidez.
No entanto, o aumento da liquidez no se traduziu
em um aumento do crdito ao setor privado, o que
obedece a trs motivos. Em primeiro lugar, entre as
entidades fnanceiras ainda persiste certa incerteza
a respeito da renovao de seus passivos, ainda que
a situao tenda a se normalizar. Isso as obriga a
manter um nvel de liquidez mais elevado do que o
habitual, o que se manifesta no mencionado aumento
das reservas dos bancos. Esta uma variante da
armadilha da liquidez, j que impede que a poltica
monetria seja capaz de reduzir as taxas de juros dos
emprstimos ao setor privado
23
.
O segundo motivo a perda de capital dos bancos
e, portanto, a necessidade de restabelecer a relao
entre capital e ativos. O terceiro seria a incerteza a
respeito da solvncia dos eventuais clientes, num
contexto em que a recesso se aprofunda.
Para resolver, ou ao menos atenuar, o problema
de solvncia das entidades fnanceiras, as medidas do
setor pblico consistiram inicialmente em comprar os
ativos contaminados e, de forma crescente, capitalizar
essas instituies mediante contribuies estatais. O
problema com esta medida a difculdade para estimar
a qualidade da carteira em plena recesso e, portanto,
determinar a contribuio de capital necessria. Dadas
as notcias que aparecem quase diariamente na mdia
no sentido de que vrios bancos j auxiliados requerem
novas contribuies de capital, preciso tomar uma
deciso fnal que reduza signifcativamente a incerteza.
Uma primeira alternativa, que funcionou nos pases
nrdicos no comeo dos anos 90, a nacionalizao
transitria dos bancos. A segunda seria que o setor
pblico comprasse os ativos maus (bad bank) das
entidades financeiras, mas a dificuldade est em
defnir o preo: se optarmos pelo preo de mercado,
isto no soluciona o problema; porm, se optarmos
pelo valor nominal, equivale a dar um presente aos
bancos com dinheiro dos contribuintes
24
. Uma
soluo intermediria seria adquirir os ativos a um
23
Veja em Krugman (2008) uma maneira engenhosa de demonstrar
a importncia das polticas fscais neste contexto.
24
Esta alternativa semelhante a garantir parte dos ativos
existentes dos bancos.
116
preo superior ao do mercado, mas estipulando que
o banco favorecido se obrigue a pagar, com parte de
seus lucros futuros, a diferena entre esse valor e o que
fnalmente se recupere
25
. Nesse caso, e no perodo de
emergncia, considerando que a dvida seria paga com
lucros, haveria que exclu-la do clculo do patrimnio
lquido da entidade
26
. Outra alternativa criar um
novo banco com os ativos bons (good bank) das
instituies bancrias existentes. Os credores (exceto
os depsitos garantidos) e os acionistas dos bancos
remanescentes s receberiam o que pudessem recuperar
dos ativos maus mais a diferena (se fosse positiva)
entre os ativos bons e os depsitos garantidos que
passem ao novo banco (Buiter, 2009). Embora esta
opo seja a de menor custo fscal no curto prazo,
tambm a que gera maior incerteza devido s
numerosas perdas em que incorreriam os credores
no garantidos. Se no for tomada uma deciso no
curto prazo, as perdas crescentes deixaro como nica
alternativa a terceira das mencionadas.
Em parte por causa da insufcincia de capital, mas
tambm devido aos outros dois fatores mencionados
anteriormente, sobretudo a incerteza vinculada com a
recesso, a Reserva Federal numa ao impensvel
at h poucos meses, ainda que no indita na histria
fnanceira decidiu emprestar diretamente ao setor
privado, participando na compra de ttulos comerciais
27
.
Por sua vez, no comeo de 2009 o Banco da Inglaterra
anunciou que garantiria parte dos crditos orientados
s pequenas e mdias empresas. Isto , de credores de
ltima instncia os bancos centrais passaram a ser os
nicos credores.
Infelizmente, a hiperatividade atual no compensa
a falta de ao anterior com relao ao controle do
sistema fnanceiro e bolha imobiliria. Alm dos
custos extraordinrios do pacote de ajuda, difcil que
as medidas fnanceiras restabeleam o crescimento.
25
A administrao da carteira poderia ser oferecida ao prprio
banco. O incentivo bvio: quanto mais recupera, menos ter
que pagar.
26
Obviamente, esta no pode ser uma prtica habitual, mas poderia
ser utilizada durante o perodo de emergncia.
27
Embora seja pouco usual, a histria nos mostra alguns fatos
similares. Por exemplo, Bagehot cita as palavras de um diretor do
Banco da Inglaterra na crise de 1825: Ns emprestamos de todas
as formas possveis e de uma maneira no utilizada at ento;
mantivemos aes em garantia, compramos notas do Tesouro, no
s descontamos diretamente depsitos de dinheiro, mas tambm
adiantamos dinheiro em quantias nunca vistas; em resumo, por
qualquer meio compatvel com a segurana do Banco (Bagehot,
1920, p. 52). Em 1970, depois do colapso da companhia ferroviria
Penn Central, a Reserva Federal concedeu crditos a empresas no
fnanceiras tomando como garantia ttulos comerciais.
Seu objetivo central evitar a depresso devido ao
fechamento de bancos e ao desaparecimento do
crdito. Uma coisa evitar o desaparecimento do
crdito e outra seu restabelecimento em nveis normais.
Alm de ser preciso exercer presso adicional sobre
as entidades fnanceiras que so auxiliadas pelo setor
pblico para que voltem a emprestar, e de que o
Estado poderia garantir alguns crditos novos, tudo
indica que o processo de restabelecimento do crdito
aos nveis normais levar um tempo considervel.
A esse respeito, no s incidem os fatores de oferta
mencionados, mas tambm o fato de que os eventuais
muturios solventes difcilmente estaro dispostos
a endividar-se para comprar bens durveis ou para
investir neste clima de incerteza. Isso representa um
obstculo adicional para a poltica monetria, j
que armadilha da liquidez se acrescenta outro dos
fatores enfatizados por Keynes: a escassa elasticidade
do gasto a respeito da taxa de juros num clima de
depresso
28
.
2. A necessidade de um impulso fscal
Como consequncia do analisado na seo anterior,
preciso aumentar o dfcit fscal como mecanismo para
estimular a demanda. Isso no implica desconhecer
a relevncia das polticas monetrias, includas as
redues adicionais da taxa de juros. Do contrrio,
o crdito e a confana entrariam em colapso e no
haveria medidas fscais sufcientes para evitar uma
grande depresso.
Cabe assinalar que antes da crise atual havia certo
consenso, ao menos nos Estados Unidos, no sentido de
que a melhor maneira de conduzir a poltica anticclica
era mediante os estabilizadores fscais automticos
e a poltica monetria
29
. Isto , exclua-se a poltica
fscal discricionria com base em algumas evidncias
histricas e argumentos que foram centrais na discusso
dos anos 60 e 70 entre monetaristas e keynesianos,
tais como o tempo que levava para aplicar as polticas
fscais desde o momento em que se faziam necessrias
at sua execuo (diagnstico, preparao, apoio do
28
O menor efeito da taxa de juros na demanda no signifca
que sua reduo no gere um aumento da renda disponvel. O
caso mais bvio a relao entre as taxas do Banco Central da
Europa e a Euribor, qual a maioria dos crditos hipotecrios
esto indexados.
29
Os Estados Unidos foram um dos poucos pases onde a poltica
monetria desempenhou este papel em distintas oportunidades; em
outros lugares, o objetivo explcito da infao (infation targeting)
em sua viso extrema impediu em algumas circunstncias que a
poltica monetria exercesse um papel anticclico.
117
Congresso, licitao), a expulso do setor privado
como consequncia do aumento das taxas de juros
e a existncia, como resultado das teorias da renda
permanente ou do ciclo de vida, de um multiplicador
fscal mais baixo
30
.
Contudo, a magnitude da crise atual, sua
durao esperada e, em particular, a escassa ou nula
efccia da poltica monetria numa situao como
a presente terminaram com vrias dessas objees
(Taylor, 2008b, e Blinder, 2008). A discusso parece
ter-se concentrado agora no tipo de estmulo fscal;
os monetaristas recomendam reduzir os impostos
da maneira mais generalizada possvel ou aplicar
subsdios, em ambos os casos com carter permanente
(Taylor, 2008b). Creio que decidir por solues deste
tipo seria um erro, porque no o momento de adotar
medidas permanentes que requerem um maior tempo
de discusso e porque preciso focalizar os recursos,
por razes de equidade e efcincia, nos setores mais
afetados pela crise. Dizemos efcincia e no s
equidade porque esses so os setores em que as
restries de liquidez so determinantes para as decises
de gasto. Os pases desenvolvidos estabeleceram um
canal que atua como estabilizador automtico: o
seguro-desemprego. A ideia que este se converta em
algo mais que um estabilizador automtico; para isso,
se poderia aumentar de forma excepcional o montante
ou o tempo de recebimento do subsdio. Outras
medidas complementares poderiam ser subsidiar a
hipoteca de alguns devedores (desempregados e de
menores recursos) e fnanciar obras pblicas locais
que, em geral, so de menor tamanho e de mais
rpida execuo. A estas poderamos acrescentar
medidas fscais que incentivem o consumo presente
em relao ao consumo futuro. O que deve fcar claro
que neste caso a efcincia no deve ser avaliada pela
qualidade do gasto, mas em funo de seus efeitos
na demanda global e segundo a rapidez com que se
execute o gasto (fmi, 2008a).
As medidas assinaladas no deveriam incluir uma
reduo tributria, dado que num ambiente de crise
e incerteza provvel que um menor pagamento de
impostos no se traduza num aumento signifcativo do
30
Veja, por exemplo, Feldstein (2002), Auerbach (2002), Taylor
(2000 e 2008a) e Blinder (2004), ainda que este ltimo assinale que
a poltica fscal seria necessria em situaes extremas.
gasto, em especial porque difcil focalizar a diminuio
de impostos nos setores de menores recursos ou nos
mais afetados pela crise. Infelizmente, as negociaes
polticas conduzem de maneira crescente a essa
dinmica. Seria um grave erro aumentar a dvida
nestas circunstncias, sem estar seguros dos efeitos
que isso provocar na demanda.
Em sntese, preciso um incentivo fiscal de
grandes propores, com amplas repercusses na
demanda e que se materialize o mais rapidamente
possvel. Embora s vezes parea difcil encontrar um
estmulo fscal que possa compensar a acentuada queda
do consumo e investimento privado, no se trata de
inverter a tendncia no curto prazo, mas encontrar
um piso para a recesso, que poderia ajudar a mudar
as expectativas.
Para aumentar signifcativamente a demanda
global, necessrio um esforo coordenado, que
inclua tanto os pases desenvolvidos como os pases
em desenvolvimento. A esse respeito, vale a pena
recordar que na sada da recesso de 2001 os pases
em desenvolvimento tiveram um papel-chave, j que
eles explicam mais de 60% do crescimento mundial
dos ltimos anos. Obviamente, a China e a ndia
foram os atores principais desta nova realidade.
No entanto, a capacidade de implementar polticas
anticclicas dos pases em desenvolvimento , com
algumas excees, muito mais reduzida que a dos
pases desenvolvidos.
Cabe fazer dois comentrios fnais. Por um lado,
se alguns dos grandes pases desenvolvidos e em
desenvolvimento no cooperarem nesta tarefa, haver
menos possibilidades de xito e, alm disso, ocorrer
um problema de iniquidade: num mundo globalizado
de economias mais abertas, os que no participarem
se benefciaro do esforo dos demais. Por outro, no
se trata s de aumentar o gasto, mas de evitar que as
polticas fscais contenham clusulas mais ou menos
encobertas de compre produtos nacionais. Embora
estas facilitem a aprovao dos pacotes fscais, tm dois
problemas. O primeiro que se corre o risco de iniciar
uma poltica protecionista cujas consequncias o mundo
j experimentou na dcada de 1930, mas que em nossos
dias seriam muito maiores. O segundo que os pases
em desenvolvimento seriam os mais afetados, tanto
pelo protecionismo como pelo fato de que as polticas
anticclicas, conforme analisamos na prxima seo,
sero mais relevantes nos pases desenvolvidos.
118
1. Avaliao da situao
Como no podia ser de outra maneira num mundo
globalizado, os pases em desenvolvimento comearam
a sofrer os efeitos da crise fnanceira. Na Amrica
Latina eles se manifestam por meio de dois canais: o
real e o fnanceiro
31
.
Pelo canal real, o Mxico e os pases da
Amrica Central esto sendo afetados pela queda
das exportaes industriais e das remessas, assim
como pela reduo do turismo e do investimento
estrangeiro direto (ied). A reduo de preos dos
produtos bsicos tem um maior impacto na Amrica
do Sul e, em menor medida, no Mxico; no entanto,
a reduo do preo do petrleo favorecer a Amrica
Central (cepal, 2008a e 2008b).
O quadro 2 sintetiza vrios efeitos da crise na
conta corrente dos pases da regio. O quadro foi
elaborado a partir da conta corrente de 2008, com
os ajustes que so consequncia da crise fnanceira
internacional (fatores exgenos). Isto , no leva em
conta os ajustes internos (taxa de cmbio e nvel de
atividade) que seriam necessrios caso no se pudesse
fnanciar o maior dfcit em conta corrente. Supe-se
que no h variaes nas importaes totais, o que
compatvel com uma taxa de crescimento de 3%
se o investimento diminuir acentuadamente ante as
expectativas negativas e a ausncia de fnanciamento
32
.
As variaes exgenas refetem as variaes previstas:
i) nos preos de exportao e importao, ii) no volume
das exportaes industriais, iii) nas remessas, iv) na
receita do turismo e v) em alguns pases, na menor
renda enviada ao exterior a ttulo de explorao
dos recursos naturais. Para todas estas variveis
utilizam-se duas alternativas, que se apresentam
no anexo. Os resultados mostram a magnitude do
problema: na hiptese menos pessimista, o dfcit
31
Considerando que neste nmero da Revista de la cepal h um artigo
em que se discute especifcamente o impacto da crise na Amrica
Latina, aqui se oferece uma verso estilizada de alguns fatos.
32
Se as importaes de bens de capital que representam
aproximadamente 25% das importaes totais diminussem 15%, isso
daria margem a que as importaes de outros produtos aumentassem
5%, o que compatvel com um crescimento de 3%.
em conta corrente aumenta em mdia 3,3 pontos do
produto, at 4%, superando o registrado no perodo
1997-1998 (veja o quadro 2). Na alternativa um
pouco mais pessimista alcana 5,1% do pib. Para
complicar a situao, prev-se uma forte queda do
investimento estrangeiro direto, com o que se reduz
uma das fontes menos instveis de fnanciamento da
conta corrente. Na hiptese menos pessimista (25%
de diminuio) o ied lquido seria equivalente a 1,6%
do produto da regio em seu conjunto. Isso implica
uma necessidade de fnanciamento de 91 bilhes de
dlares (138 bilhes na hiptese mais pessimista),
68% dos quais se concentram em dois pases: Brasil
e Mxico (veja o quadro 2).
A isso haveria que acrescentar os vencimentos da
dvida externa, que de acordo com distintas estimativas
alcanariam 120 bilhes de dlares, o que perfaz um
total de 210 bilhes. Financiar este desequilbrio no
ser fcil, j que as repercusses da crise pelo canal
fnanceiro se manifestam no aumento do risco-pas
(veja o grfco 8). De fato, h vrios pases sem acesso ao
crdito internacional (Argentina, Equador e Repblica
Bolivariana da Venezuela). Alm disso, vai ser difcil
renovar os vencimentos do setor privado, j que isso
suporia uma normalizao do mercado fnanceiro
em relao ao ltimo trimestre de 2008, perodo em
que a sada de capitais privados se traduziu em fortes
desvalorizaes. Estas afetaram o passivo das empresas
privadas, embora o efeito mais signifcativo tenha
sido o desaparecimento do crdito, o que deixou
muitas delas beira do inadimplemento (default) e
com crditos de muito curto prazo
33 34
.
A falta de fnanciamento internacional adicional
afetar, dependendo das caractersticas de cada pas
e das medidas de poltica econmica que se adotem,
as reservas internacionais, a taxa de cmbio real
e o nvel de atividade econmica. Isto , a falta de
33
A situao ainda mais crtica em vrios pases da Europa
Oriental e sia, em particular a Federao da Rssia. A esse
respeito, veja J.P. Morgan (2008).
34
Cabe mencionar que vrias empresas, sobretudo no Brasil e
Mxico, haviam especulado no mercado de derivativos contra uma
desvalorizao da moeda local, o que produziu perdas considerveis
em vrias delas e em alguns casos a quebra.
VI
Os pases em desenvolvimento: necessidades
e restries da Amrica Latina
119
fnanciamento poder ser compensada, ao menos
parcialmente e por um tempo limitado, com uma
diminuio das reservas internacionais. Se isso no
bastar, os outros dois instrumentos para ajustar o
desequilbrio externo sero a desvalorizao da taxa
de cmbio real e uma diminuio do nvel de atividade
econmica. No ltimo trimestre de 2008 foi possvel
observar uma combinao de mudanas simultneas
destas trs variveis.
Embora no se tenha realizado um exerccio que
mostre os efeitos da crise nas contas pblicas, devido
estreita relao entre o preo dos produtos bsicos
de exportao e a receita fscal, prev-se uma queda
considervel desta ltima (Jimnez e Tromben, 2006).
Como elemento compensador, haver uma reduo
dos fortes subsdios para a energia, que em 2008
chegaram a representar mais de um ponto do produto
em vrios pases. Segundo a Comisso Econmica para
a Amrica Latina e o Caribe (cepal, 2008b), em 2009
o aumento do dfcit fscal alcanar cerca de 1,5%
do produto. Embora a estimativa possa ser um pouco
otimista, no cabe dvida de que, em comparao com
outras crises, as diferenas em matria de solvncia
fscal, por sorte, so assombrosas.
Para enfrentar a crise, ser ento necessrio
implementar polticas anticclicas destinadas a
compensar a diminuio da demanda (externa e
interna) e fnanciar o desequilbrio externo e o dfcit
fscal. Como natural, ambas as problemticas esto
claramente inter-relacionadas.
2. As polticas anticclicas
Cabe perguntar o que podem fazer os pases em
desenvolvimento, em especial a Amrica Latina, para
implementar polticas anticclicas. Em princpio, bem
menos que o mundo desenvolvido
35
.
Em primeiro lugar, os canais mediante os quais
se pode aumentar a ajuda aos setores mais afetados
pela crise no so evidentes, entre outras coisas
porque na maioria dos pases em desenvolvimento
no existe um seguro-desemprego ou, ao menos, um
seguro que funcione efcazmente e cuja cobertura
seja adequada. Portanto, alm de canalizar um maior
35
H excees; a mais notvel a China, cujo extraordinrio nvel
de poupana e de reservas internacionais permite levar adiante
polticas expansivas.
QUADRO 2
Amrica Latina: saldo em conta corrente e requisitos de fnanciamento adicional
Em porcentagens do pib Em milhes de dlares
2008 2009 2009 Mdia 2009 2009
hiptese 1
a
hiptese 2
a
1997-1998 hiptese 1: saldo hiptese 1: necessidades
ajustado da conta de fnanciamento
corrente corrente lquido do ied
Argentina 3,7 -1,4 -2,4 -4,5 -4 027 -352
Bolvia (Est. Plur. da) 14,8 6,8 5,6 -7,4 942 0
Brasil -2,0 -3,4 -3,7 -3,7 -45 450 -30 450
Chile -3,3 -9,7 -9,6 -4,7 -16 507 -8 130
Colmbia -3,0 -4,6 -5,8 -4,6 -9 794 -3 311
Costa Rica -9,0 -9,6 -10,9 -3,7 -2 606 -1 205
Equador 3,2 -7,3 -10,8 -5,4 -3 558 -3 033
El Salvador -6,4 -7,8 -9,4 -0,8 -1 636 -1 308
Guatemala -5,3 -7,1 -8,3 -5,0 -2 449 -1 872
Haiti -2,7 -3,9 -5,3 -1,2 -245 -222
Honduras -13,2 -14,7 -15,2 -3,5 -1 878 -1 204
Mxico -1,5 -4,0 -5,2 -2,9 -41252 -31 433
Nicargua -29,7 -28,5 -28,3 -22,0 -1 684 -1 384
Panam -10,0 -9,2 -10,5 -7,2 -1 949 -599
Paraguai -2,6 -14,7 -14,5 -4,8 -1 882 -1 725
Peru -4,8 -8,6 -9,1 -5,8 -10 108 -5 233
Rep. Dominicana -13,6 -14,4 -15,4 -1,3 -6 191 -4 316
Uruguai -4,3 -4,0 -4,3 -1,7 -1 026 0
Venezuela (Rep. Bol. da) 16,6 1,3 -3,2 -0,4 3 213 0
Amrica Latina -0,7 -4,0 -5,1 -3,7 -148 087 -91 306
Fonte: elaborao prpria (veja o anexo).
a
O saldo em conta corrente de 2009 est expressado em termos do pib de 2008. Veja no anexo os pressupostos de ambas as hipteses.
120
GRFICO 8
Evoluo do embi+ e do rendimento dos ttulos do Tesouro
dos Estados unidos de 10 anos, 2007-2008
Fonte: elaborao prpria com base em dados da Reserva Federal e J.P. Morgan.
Nota: embi+ = ndice de ttulos de mercados emergentes (Emerging Markets Bond Index)
nmero de recursos para os programas contra a
pobreza e de realizar obras pblicas em localidades
pequenas, premente buscar outras vias para chegar
aos setores mdios que esto sendo afetados pela crise
(por exemplo, continuidade da cobertura de sade
existente durante um certo perodo e um subsdio
mais elevado por flho).
Em segundo lugar, e isto mais relevante, em pocas
de crise existe uma clara assimetria macroeconmica
entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
Esta se manifesta no comportamento das taxas de
juros, j que os investidores buscam refgio nos ativos
dos pases desenvolvidos e fogem das moedas dos
pases em desenvolvimento. A consequncia que,
enquanto as taxas de juros se reduzem nos primeiros,
aumentam no mundo em desenvolvimento. A crise
atual o exemplo mais extremo disso. Enquanto o
risco-pas da mdia dos pases emergentes aumentou
aproximadamente 445 pontos bsicos entre o comeo
de junho e o fm de dezembro de 2008, o rendimento
dos ttulos do Tesouro dos Estados Unidos diminuiu
145 pontos bsicos no mesmo perodo (veja o grfco 8).
De maneira similar, enquanto as moedas dos pases
em desenvolvimento se depreciam, as dos pases
desenvolvidos tendem a se valorizar.
Os efeitos da situao assinalada no pargrafo
precedente so mais ou menos bvios. A sada de
capitais, que se produz como consequncia da maior
incerteza, difculta a implementao de polticas
monetrias anticclicas. Isto no signifca que no
haja margem para reduzir as taxas de juros, dadas as
menores presses infacionrias e o aumento, em muitos
casos exagerado, dessas taxas durante os primeiros
nove meses de 2008. Por sua vez, o aumento do custo
do crdito, ou seu virtual desaparecimento em certas
circunstncias, torna muito mais difcil a aplicao de
polticas fscais anticclicas. No entanto, a situao
bastante heterognea, em parte devido a polticas
900
850
800
700
650
600
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
750
5,5
5,3
5,1
4,8
4,6
4,4
4,2
4,0
3,7
3,5
3,3
3,1
2,9
2,7
2,4
2,2
2,0
EMBI+ (eixo esq., em centsimos de ponto percentual)
EMBI+ A. Latina (eixo esq., em centsimos de ponto percentual)
Rendimento dos ttulos do Tesouro de 10 anos (eixo dir., em porcentagens)
J
a
n
.
0
2
,

2
0
0
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J
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0
2
,

2
0
0
8
121
do passado recente que difcilmente mudaro nesta
conjuntura
36
. Em um extremo encontra-se o Chile,
que tem capacidade para implementar polticas fscais
anticclicas graas aos recursos que poupou na poca
de acentuado supervit fscal, ainda que seu dfcit
em conta corrente deva ser fonte de preocupao.
No outro esto Argentina, Equador e Repblica
Bolivariana da Venezuela, com um risco-pas superior
a 1.500 pontos, que equivalente a no ter acesso ao
crdito. Outros pases, embora tenham possibilidades
de se endividar, o faro a taxas bem mais elevadas
que as dos ltimos anos
37
. Portanto, com diferenas
entre pases, a possibilidade de implementar polticas
fscais anticclicas estar comprometida
38
.
3. O fnanciamento dos organismos de crdito
Nessas circunstncias, a ausncia de um credor
internacional de ltima instncia adquire mais
relevncia que nunca. A esse respeito, o anncio da
Reserva Federal de uma linha de crdito contingente
para o Brasil e Mxico um passo na direo correta;
no entanto, o problema maior o daqueles pases
que, apesar de um comportamento macroeconmico
responsvel, no podero ter acesso a fnanciamento
especial porque no so estratgicos para os Estados
Unidos. por isso que se requer um credor de ltima
instncia que gere incentivos orientados a reduzir
os grandes desequilbrios e a proteger o nvel de
atividade econmica. Seguramente, este ser um fmi
renovado, que desembolsar montantes signifcativos
de recursos com prontido e que, em situaes de
mudanas abruptas dos mercados de capitais, o far
sem condicionamentos, ao menos no caso dos pases
que mostrem um comportamento macroeconmico
responsvel
39
. No faz-lo a tempo implica que
os recursos que deveriam ajudar a deter a corrida
do mercado cambial, evitando as desvalorizaes
acentuadas e contribuindo para sustentar a demanda,
isto , servindo de mecanismo anticclico, podem
terminar fnanciando a sada de capitais.
36
Veja Gerchunoff (2008).
37
Brasil e Mxico tero, alm disso, possibilidades de acesso
linha de crdito contingente de 30 bilhes anunciada pela
Reserva Federal.
38
No entanto, vrios pases j anunciaram medidas anticclicas.
Para uma boa sntese, veja cepal (2009). Nos prximos meses
comprovaremos a capacidade de implementar estes anncios.
39
No caso dos pases de renda mdia-baixa, seriam necessrias
taxas concessionais. Veja Griffth-Jones e Ocampo (2008).
O apoio multilateral deve ser complementado
com as redes regionais que em todo o mundo
desempenham um papel cada vez mais relevante
40
. So
complementares porque, embora as redes regionais
sejam muito mais efcientes para chegar em tempo
e forma com a ajuda, ao menos na Amrica Latina,
difcilmente possuem os recursos necessrios para
fnanciar os pases de maior tamanho relativo num
contexto de fortes perturbaes
41
.
Alm das diferenas quanto capacidade de
implementar polticas anticclicas entre os pases em
desenvolvimento, h uma realidade que comum a
todos eles e aos recentemente desenvolvidos como a
Repblica da Coreia: desde a crise asitica, estes pases
mantiveram uma poltica de autosseguro caracterizada
pelo aumento das reservas internacionais e a criao de
fundos soberanos. Em conformidade com isso, vrios
destes pases tiveram supervit em conta corrente, o que
contribuiu para a oferta de fundos emprestveis no
mbito global. Se o que se necessita agora aumentar
a demanda para apoiar a recuperao econmica,
razovel pensar que se debilitar a conta corrente
destes pases, realidade que ser potencializada em
alguns deles pela queda dos preos de seus produtos
de exportao. Portanto, no s do ponto de vista
estrutural, mas tambm sob uma ptica conjuntural,
preciso eliminar o incentivo ao autosseguro como
consequncia do mau funcionamento do sistema
fnanceiro internacional
42
.
Por ltimo, e voltando aos requisitos fnanceiros
de 2009 e seguramente de 2010, a ausncia de
fnanciamento internacional pode condenar a regio,
em especial os pases de menor tamanho relativo, a um
ajuste desproporcional. Supondo certa normalizao
do crdito privado, preciso com urgncia um
fnanciamento lquido de ao menos 70 bilhes de
dlares anuais (em termos brutos cerca de 90 bilhes)
provenientes dos organismos fnanceiros ou dos pases
desenvolvidos
43
. Obviamente, a cifra aumenta quanto
mais difcil for o acesso ao crdito.
40
Veja Ocampo (2006).
41
Machinea e Titelman (2007) analisam a potencializao das
instituies regionais na Amrica Latina.
42
Obviamente, este mecanismo no modifcar o incentivo da China
ou da Federao da Rssia a acumular reservas internacionais, j que
a estratgia destes pases obedece a outro tipo de consideraes.
43
O Instituto de Finanas Internacionais prev que em 2009 esses
organismos desembolsaro somente 8 bilhes de dlares lquidos
na Amrica Latina.
122
Nos anos anteriores crise que comeou em 2007
e se aprofundou em 2008, a economia mundial teve
uma elevada taxa de crescimento. Nesse perodo, o
setor fnanceiro cresceu junto com a globalizao
e as inovaes que contriburam para expandir os
mercados de capitais, para potencializar a criao
de novos intermedirios e instrumentos e, sobretudo,
para reduzir em termos relativos o capital do setor
fnanceiro em seu conjunto. Foi tambm uma poca
em que os lucros dos intermedirios financeiros
aumentaram de forma exponencial, passando de 5%
do lucro total das empresas listadas na Bolsa de Nova
York em 1980 para 40% em 2007.
Esta exploso da atividade fnanceira favoreceu
o crescimento de certos setores, em particular a
compra de bens durveis e a construo, mas o fez
especialmente nos ltimos 10 anos s custas
de seu crescente enfraquecimento estrutural. Este
no um fenmeno novo, j que ocorreu em muitas
ocasies nos dois ltimos sculos, em particular
durante os ltimos 40 anos. Neste documento
examinamos os principais fatores causadores da
crise, insistindo na instabilidade prpria do sistema
fnanceiro, que se agravou nos ltimos anos por causa
das polticas de desregulamentao excessiva. Alm
disso, argumentamos que o instrumento adequado
para corrigir a exuberncia do sistema e seus efeitos
no mercado de ativos no a taxa de juros, mas as
regulamentaes fnanceiras.
Tambm examinamos o que poderia ser feito
para diminuir a magnitude da recesso e evitar a
combinao de depresso e defao que ameaa
a economia mundial. A esse respeito, maior a
responsabilidade dos pases desenvolvidos, no s
por terem sido os causadores da crise, mas tambm
porque os bancos com problemas se encontram em
seu territrio e porque tm maiores possibilidades de
implementar polticas anticclicas. Alm de acelerar
a implementao das medidas, preciso atuar da
forma mais concludente possvel, tanto em relao
ao pacote de estmulo fscal como capitalizao dos
bancos. As demoras e insufcincias podem custar
anos de recesso, agravando os problemas futuros do
endividamento do setor pblico. Em outras palavras,
seria melhor endividar-se um pouco mais agora
para evitar uma recesso prolongada que perpetue a
tendncia ao crescimento da dvida pblica, tal como
foi o caso do Japo nos ltimos anos.
Quanto aos bancos, em alguns pases as alternativas
vo se reduzindo. Se no for obtida uma soluo
defnitiva mediante a nacionalizao transitria ou a
compra dos ativos maus, com todos os problemas
que isso acarreta, comear a predominar a opo
de criar entidades novas com base nos ativos bons
dos bancos existentes e de seus depsitos garantidos,
deixando os ativos txicos e os passivos garantidos
na antiga entidade. Embora esta ltima alternativa seja
menos onerosa do ponto de vista fscal, contribuir
para aumentar a incerteza em torno dos bancos
(ou pases) que no tenham optado por alguma das
outras solues, de maneira que seus efeitos globais
so difceis de prever.
Este documento, salvo alguns comentrios,
no examina as mudanas necessrias no cenrio
internacional e nos sistemas fnanceiros nacionais.
A esse respeito, s cabe mencionar que, alm de
modifcar o sistema de incentivos dos executivos
dos bancos, reorganizar o funcionamento das
agncias de classifcao de risco para que sejam
realmente independentes, evitar que os passivos que
no sejam depsitos no excedam um determinado
valor e aumentar a transparncia dos ativos que
se comercializam, imprescindvel criar uma
regulamentao fnanceira anticclica, isto , aumentar
as exigncias de capital nos perodos de bonana e
diminu-las nos de recesso. Alm disso, tendo em
conta a enorme capacidade de inovao do setor
fnanceiro, necessrio que, alm dos requisitos
particulares de capital segundo o tipo de risco, se
estabelea um nvel mximo geral que inclua as
diversas variedades de ativos
44
. Em qualquer caso,
as regulamentaes que forem formuladas no mbito
internacional exigiro uma maior presena dos pases
em desenvolvimento, j que essas regulamentaes no
podem ser idnticas para pases com nveis distintos
de volatilidade macroeconmica e de aprofundamento
e instabilidade fnanceira
45
.
44
Uma proposta que recolhe ambos os requisitos a de Goodhart
e Persaud (2008).
45
Veja Fanelli (2008).
VII
Refexes fnais
123
A economia poltica das medidas anticclicas no
simples, j que ningum gosta de interromper a
festa, especialmente considerando que quase todos
os setores se benefciam nos momentos de auge. No
entanto, ao fnal da histria, isto , quando o processo
ocorre numa crise, os encargos como demonstra o
desenlace da crise atual no so repartidos de maneira
similar que se faz no perodo de auge. O menor
crescimento, o desemprego e os impostos mais elevados
afetam sobretudo os setores mdios e a populao de
menores recursos. Portanto, alm das presses, seria
importante construir uma institucionalidade que
ajude a implementar polticas fnanceiras anticclicas
nas pocas de bonana. Apesar de difcil, esta a
conjuntura para faz-lo.
O outro aspecto a ser enfatizado, uma vez mais,
a necessidade de contar com redes de segurana no
mbito global e regional, de maneira que os pases
em desenvolvimento tenham mais possibilidades de
implementar polticas anticclicas. Isso requer uma
reestruturao do fmi, desde sua governabilidade,
com maior presena dos pases em desenvolvimento
na diretoria, at a fexibilizao do acesso ao crdito,
especialmente em contextos como o atual.
A existncia de redes de segurana no mbito
mundial tambm evitaria que os pases tivessem que
se autossegurar mediante o aumento de suas reservas
internacionais, o que limita sua predisposio a incorrer
em dfcits moderados da conta corrente. Desta maneira,
as redes de segurana, globais e regionais, no s
ajudaro os pases em desenvolvimento a moderar seus
ajustes conjunturais, mas sero funcionais para evitar
desequilbrios estruturais como os dos ltimos anos.
Por ltimo, dado que uma regulamentao
adequada do sistema fnanceiro requer a reduo de
seu comportamento pr-cclico e, em geral, o aumento
das necessidades de capital de risco, possvel que no
curto prazo haja uma menor expanso do crdito, um
custo menor se a contrapartida for um sistema fnanceiro
menos pr-cclico e mais estvel e, portanto, com uma
maior expanso do crdito no mdio e longo prazo.
No futuro, as mudanas na regulamentao fnanceira
devero enfrentar grupos de presso que em pouco
tempo vo querer esquecer os efeitos da crise ou
atribuir a responsabilidade a outros atores. Alm disso,
necessrio que essas regulamentaes no difcultem
o surgimento de inovaes fnanceiras e, em particular,
que as tentativas de reduzir o risco no obstaculizem o
fnanciamento dos pases em desenvolvimento.
ANEXO
Pressupostos utilizados para a formulao das hipteses
Os efeitos da recesso econmica mundial na conta corrente
dos pases da Amrica Latina foram estimados de acordo
com os pressupostos indicados adiante, em vrios casos
utilizando a informao do ltimo trimestre de 2008. Por
exemplo, as remessas diminuram aproximadamente 5% no
ltimo trimestre de 2008, antes do acentuado aumento do
desemprego nos Estados Unidos; por isso, analisam-se duas
alternativas: 8% e 15% de reduo. No caso dos termos de
troca, foram utilizados os pressupostos da cepal para 2009.
Quanto s exportaes de manufaturas, considerou-se a
porcentagem de exportaes de manufaturas sob o regime
de maquila, imputando-lhes somente o valor agregado.
Com exceo dos termos de troca, no resto dos casos
estimou-se que a porcentagem de variao em relao a
2008 seria a mesma em todos os pases.
1. Termos de troca:
Alternativa 1: reduo de 12,8% (com uma queda
de 40% no preo do petrleo).
Alternativa 2: reduo de 14,2% (50% de queda no
preo do petrleo).
2. Exportaes manufatureiras:
Alternativa 1: reduo de 5% do volume.
Alternativa 2: reduo de 10% do volume.
3. Turismo:
Alternativa 1: diminuio de 10% da receita lquida.
Alternativa 2: diminuio de 20%.
4. Remessas:
Alternativa 1: reduo de 8%.
Alternativa 2: reduo de 15%.
5. Renda dos investimentos
Consi derando a queda da rentabi l i dade das
exploraes minerais, reduziram-se as rendas enviadas
ao exterior de modo a voltar aos valores de 2005, ano
no qual os preos de exportao dos minerais era
similar ao previsto para 2009. O exerccio foi feito
para trs pases em que este item havia aumentado de
maneira extraordinria nos ltimos anos. A reduo
implica uma diminuio de aproximadamente 10, 4
e 3 bilhes de dlares no Chile, Colmbia e Peru,
respectivamente.
Com relao ao fnanciamento, sups-se a respeito do
investimento estrangeiro direto lquido:
a. Alternativa 1: diminuio de 25% em relao a 2008.
b. Alternativa 2: diminuio de 35%.
124
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127
Programas de transferncias
monetrias condicionadas:
experincias na Amrica Latina
Pablo Villatoro
Est e art i go anal i sa a experi nci a de ci nco programas de
transferncias monetrias condicionadas na Amrica Latina que objetivam
reduzir a pobreza e fomentar o capital humano em educao, sade e
nutrio. Estes programas inovadores podem contribuir ao logro dos
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, e alguns chegaram a ser
componentes fundamentais das polticas antipobreza de seus respectivos
pases. Neste artigo apresentam-se em primeiro lugar alguns conceitos que
fundamentam a adoo dos programas de transferncias condicionadas.
A seguir, so examinadas as seguintes experincias: Programa Bolsa
Escola e Programa para a Erradicao do Trabalho Infantil (Brasil); Famlias
en Accin (Colmbia); Red de Proteccin Social (Nicargua) e Programa
Oportuni dades (Mxi co), anal i sando seus obj eti vos, componentes,
mecanismos de focalizao, impactos e eficincia. Finalmente, se propem
recomendaes de poltica e se identificam elementos de formulao
que poderiam constituir boas prticas ao momento de adotar este tipo
de programa. Pablo Villatoro
Consultor da Diviso de
Desenvolvimento Social da cepal
pablo.villatoro@cepal.org
128
PROGRAMAS dE TRANSfERNCIAS MONETRIAS CONdICIONAdAS: ExPERINCIAS NA AMRICA LATINA PAbLO VILLATORO
Na Cpula do Milnio se estabeleceram como
metas de desenvolvimento para 2015, entre outras,
a reduo metade da pobreza e da fome, a
universalizao da educao primria, o acesso
equitativo a todos os nveis de educao e a reduo
da mortalidade materno-infantil. Cumprir com
estas metas requer o compromisso do setor pblico
na implementao de estratgias multisetoriais que
contribuam simultaneamente ao logro dos objetivos
propostos (Naes Unidas, 2001).
Este artigo analisa as experincias de cinco
programas de transferncias monetrias condicionadas
na Amrica Latina que objetivam reduzir a pobreza
e fomentar o capital humano em educao, sade e
nutrio, e que podem constituir instrumentos relevantes
para o logro das metas de desenvolvimento das
Naes Unidas. Estas experincias foram selecionadas
por razes de disponibilidade de bibliografa e no
necessariamente porque representem as melhores
prticas neste tipo de programas.
Aps esta seo introdutria, na seo II so
apresentados os conceitos que sustentam a adoo dos
programas de transferncias condicionadas. Na seo III
analisam-se as experincias do Programa Bolsa Escola
e do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil,
ambos do Brasil; o programa Famlias en Accin, da
Colmbia; a Red de Proteccin Social, da Nicargua,
e o Programa Oportunidades, do Mxico, no que se
referem a seus objetivos, componentes, mecanismos de
focalizao, impactos e custo-efetividade. Finalmente,
na seo IV fazem-se algumas recomendaes de
poltica e identifcam-se elementos de formulao
que poderiam ser teis ao momento de implantar
este tipo de programas.
I
Introduo
II
Conceitos preliminares
Os programas que condicionam as transferncias
monetrias ao investimento em capital humano devem
ser entendidos no contexto de um novo enfoque da
proteo social. Em rigor, as consequncias sociais das
crises econmicas e dos programas de ajuste estrutural
tm gerado um debate em torno da racionalidade
dessa proteo (Ravallion, 2003). Desse debate se
depreende que o sistema de proteo tem evoludo de
uma perspectiva centrada na reduo da pobreza no
curto prazo, para um enfoque de administrao de
riscos, que tem como objetivo acrescentar o capital
humano e superar a pobreza no longo prazo.
Segundo o enfoque de administrao de riscos
sociais (Holzmann e Jorgensen, 2000), as pessoas,
famlias e comunidades esto expostas a mltiplos
riscos. A pobreza implica maior vulnerabilidade,
j que os pobres tm pouco acesso a instrumentos
adequados para manejar riscos e se encontram em
piores condies para enfrentar situaes de crise.
Os mecanismos mais utilizados pelas famlias pobres
para enfrentar as perturbaes econmicas so as
estratgias informais (por exemplo, retirar as crianas
da escola), cuja inefcincia pode reduzir de maneira
irreversvel o capital humano e perpetuar o ciclo
intergeracional da pobreza.
O modelo de manejo de riscos designa trs
funes poltica pblica: preveno, mitigao e
enfrentamento. O sistema de proteo social desenvolve
estratgias de mitigao, orientadas a reduzir o
impacto de um risco futuro, e de enfrentamento,
que buscam atenuar o impacto do risco, uma vez
que este foi gerado (Banco Mundial, 2001c; Hicks
e Wodon, 2001). A partir desta lgica, as aes de
proteo social constituem investimentos em capital
humano que fomentam o acesso a servios bsicos
e evitam estratgias com consequncias adversas
no longo prazo e que benefciam: i) as pessoas que
vivem em pobreza estrutural, ii) as que se encontram
levemente sobre a linha de pobreza, e iii) os grupos
com necessidades especiais.
Os programas de transferncias condicionadas
se inserem no conceito de proteo social como
129
investimento em capital humano. Tm como premissa
que a reproduo intergeracional da pobreza se deve
falta de investimento em capital humano, e, mediante
a condicionalidade das transferncias, buscam gerar
incentivos para esse investimento (cepal, 2000).
As transferncias condicionais poderiam ser mais
efcazes que as intervenes tradicionais porque a
condicionalidade reduziria o custo de oportunidade
da escolaridade; isto, por sua vez, reforaria o efeito
renda da transferncia, dado que a frequncia escola
e o trabalho infantil so substitutos entre si (Skoufas
e Parker, 2001).
Skoufas e Parker (2001) propem um modelo
econmico para compreender em que forma as
transferncias condicionais interagem com as preferncias
e restries de renda das famlias. Este modelo assinala
que as condies que o programa estabelece afetaro
de diferente maneira a alocao de tempos na famlia,
que depender das preferncias do domiclio e de sua
posio oramentria anterior implementao do
programa. Nos domiclios para os quais as condies
do programa sejam vinculantes (as crianas devem
ir escola), o programa teria efeitos de agregao e
substituio de renda que reforariam o seu impacto.
Entre os domiclios que no estejam nessa situao, a
interveno s teria efeitos na renda monetria.
Se uma criana destina mais tempo ao trabalho
e menos escola, a famlia poder consumir bens
adicionais, cujo valor monetrio ser igual ao salrio
de mercado que se paga pelo trabalho infantil. No
entanto, se uma criana deixa de usar o seu tempo em
atividades de trabalho e assiste escola, sero menos os
bens adicionais que o grupo familiar poder consumir.
Relacionando estas alocaes oramentrias com o
suposto de maximizao dos lucros, pode-se concluir
que haver um montante mnimo de transferncia que
resultar em incentivos >0 para enviar as crianas
escola. Para Skoufas e Parker (2001), as transferncias
condicionais de montantes superiores a este mnimo
teriam uma alta probabilidade de lograr efeitos
positivos na escolarizao das crianas.
Entre as principais limitaes que poderiam
ter as transferncias condicionais, assinalou-se a
no considerao da varivel emprego na cadeia de
reproduo intergeracional da pobreza. A cepal
(2002) e Britto (2005) advertiram que no se pode
garantir a converso de maiores logros educativos em
um incremento da renda monetria no longo prazo,
devido a que esta relao est mediada por variveis
como a qualidade da oferta educativa, a rentabilidade
da educao e o desemprego.
Tambm se observou que estes modelos no
incorporam fatores culturais e psicossociais que
poderiam incidir nas escolhas e preferncias dos
indivduos, e que no consideram as imperfeies dos
mercados. Como indica a cepal (2000), constituem
obstculos s intervenes de subsdio demanda:
i) que os pais de famlia nem sempre agem como
consumidores racionais; ii) que a oferta no mercado
educacional no seja transparente, e iii) que a educao
no pode ser considerada exclusivamente como um
bem de consumo.
A partir de uma perspectiva mais emprica, a
maior frequncia escola nem sempre implicaria
uma reduo na incidncia e intensidade de todos os
tipos de trabalho infantil. Por exemplo, ao avaliar o
impacto do programa de transferncias condicionais de
Bangladesh encontrou-se que o aumento da frequncia
escolar foi obtido custa da diminuio do tempo livre
das crianas (Ravallion e Wodon, 1999). Tambm
importante saber se os programas provocam mudanas
no comportamento das famlias frente educao e
ao trabalho infantil, j que se no h modifcaes
neste mbito, os efeitos das intervenes poderiam
no ser sustentveis no longo prazo.
Ao mesmo tempo, o incremento da demanda
de educao poderia gerar externalidades negativas
se a oferta se mantiver constante, o que indica a
necessidade de estabelecer subsdios compensatrios
oferta. Alguns autores assinalaram tambm a
importncia de analisar como os atores institucionais
do sistema escolar recebem a nova demanda gerada
pelas transferncias, e de estabelecer se os subsdios
demanda contribuem para melhorar a aprendizagem
das crianas mais pobres, e tambm se perguntaram
se a expanso da oferta educacional poderia ser
uma via mais custo-efetivo do que as transferncias
condicionais para melhorar o acesso educao e
incrementar o capital humano das famlias pobres
(Coady e Parker, 2002; Skoufas e Parker, 2001).
Quanto s rendas monetrias, se argumenta que os
efeitos das transferncias condicionadas poderiam ser
limitados, devido situao de extrema vulnerabilidade
das famlias que recebem os benefcios (por exemplo,
as intervenes poderiam ser efcazes para diminuir
a brecha de pobreza, mas no para super-la), e que
as transferncias monetrias nem sempre ajudariam
a melhorar a qualidade da alimentao dos mais
pobres. A literatura mostra elasticidades calorias-
renda que oscilam entre valores muito altos, de 0,54,
e muito baixos, de 0,01 (Hoddinot e Skoufas, 2003);
130
isto sugere que se deve analisar a varincia adicional
das transferncias que poderiam aportar intervenes
de carter psicossocial e cultural encaminhadas a
fomentar atitudes favorveis a um consumo alimentar
de melhor qualidade.
Tambm interessante analisar os dados sobre
a efcincia e efccia das diferentes modalidades de
implementao dos programas de transferncias
condicionadas, no que se refere incorporao de
distintos componentes (intervenes unidimensionais
ou multidimensionais), ao tipo de gesto (centralizada
ou descentralizada) e aos mecanismos de focalizao.
igualmente importante conhecer a participao da
sociedade civil nos espaos de tomada de decises e
de prestao de servios, e estudar de que maneira
se considera a ateno a populaes mais complexas,
como s crianas que trabalham nas ruas.
A anlise das cinco experincias de transferncias
monetrias condicionadas, realizada na seo a
seguir, considera os elementos conceituais tratados
nos pargrafos anteriores, coleta e sistematiza a
evidncia disponvel, e tenta entregar ferramentas para
o debate como aporte s prticas de implementao
deste tipo de programas.
III
Experincias de transferncias monetrias
condicionadas na Amrica Latina
1. O Programa Nacional de bolsa Escola (brasil)
Este programa de bolsas escolares foi implementado
inicialmente pelo governo municipal de Campinas
em 1995. Esse mesmo ano se comeou a aplicar uma
nova verso no Distrito Federal de Braslia. Nos anos
seguintes, o programa expandiu-se com rapidez: em
2001 eram sete os estados e mais de 200 os municpios
que efetuavam intervenes tipo Bolsa Escola (Godoy,
2004). Posteriormente, estes programas passaram a
depender do Ministrio de Educao, e em 2003, no
contexto da nova estratgia nacional antipobreza
Fome Zero, foram includos no programa federal Bolsa
Famlia, que centralizou a administrao de todos os
dispositivos de transferncias condicionadas.
O Programa Bolsa Escola foi criado para ampliar
a permanncia na educao primria e secundria
de crianas de 6 a 15 anos de idade, matriculadas
em algum estabelecimento de educao primria ou
secundria, e pertencente a famlias com renda mensal
per capita de at 90 reais; mediante as transferncias,
o programa fomenta a frequncia escola e procura
diminuir o trabalho infantil (Secretaria do Programa
Nacional de Bolsa Escola, 2002). Espera-se que
o incremento do capital humano educacional das
crianas permita reduzir a pobreza no longo prazo
(Banco Mundial, 2001a). Este programa tem um
componente, de educao, mediante o qual se fazem
transferncias monetrias a famlias pobres com
crianas em idade escolar. As transferncias so
entregues com a condio de que as crianas assistam
a escola com um mnimo de 85% da jornada escolar
no ms (Secretaria do Programa Nacional de Bolsa
Escola, 2002). Os montantes das transferncias no
dependem do nmero, idade ou gnero das crianas
das famlias benefcirias, e variam muito de um
municpio a outro (Banco Mundial, 2001 a).
Sugeriu-se que um ajuste dos montantes das
transferncias em funo das caractersticas das famlias
atendidas poderia melhorar a efcincia e efccia do
programa (Banco Mundial, 2001a). Por exemplo, o
custo de oportunidade da assistncia escola dos
adolescentes poderia ser superior ao das crianas de
menores idades, o que reduziria o incentivo para enviar
os adolescentes escola (Skoufas e Parker, 2001).
Segundo o Banco Mundial (2001a), o montante da
transferncia deveria ser determinado atendendo
hierarquizao dos objetivos do programa (paliao
ou superao da pobreza).
O processo de seleo de beneficirios do
Programa Bolsa Escola se encontrava inicialmente
em mos das prefeituras. Dentro destas, o programa
selecionava primeiro as localidades mais pobres e da
as famlias mais vulnerveis, mediante um sistema
de pontuao que integrava diversos indicadores do
padro de vida familiar. O programa, no comeo, no
dispunha de um sistema de focalizao nacional, que
permitisse otimizar a seleo das reas geogrfcas
mais pobres e eliminar inefcincias administrativas
(Banco Mundial, 2001a).
131
Posteriormente, o governo brasileiro criou um
cadastro nacional de famlias benefcirias de programas
federais, com o propsito de melhorar a focalizao. Em
2002, o processo de seleo de benefcirios abrangia
o levantamento de dados pelos municpios, a seleo
de famlias habilitadas por uma instncia do governo
federal e a escolha defnitiva das famlias benefcirias
no mbito local com a participao de Conselhos
de Controle Social, que incluem representantes de
organizaes da sociedade civil (Secretaria do Programa
Nacional de Bolsa Escola, 2002).
A evidncia sugere que o programa tem sido bem
sucedido na focalizao, devido a que as taxas de
evaso tm sido baixas. No entanto, os indicadores de
subcobertura (a populao objetivo que no alcanada
pelo programa) tm sido altos, o que se atribui aos
escassos recursos fnanceiros dos municpios mais
pobres (Banco Mundial, 2001a). Tambm, detecta-se
a excluso das famlias com crianas pr-escolares e
adolescentes. Foram sugeridas duas alternativas para
a incorporao destes grupos: implementao de
programas paralelos ou a integrao destes segmentos
ao Programa Bolsa Escola, o que implicaria um
componente adicional em nutrio e de sade (Banco
Mundial, 2001a).
Um dos principais problemas para a incorporao
das populaes no cobertas o fnanciamento:
como os programas so fnanciados principalmente
com recursos locais, os municpios mais pobres no
podem implant-los. Especifcamente, sugeriu-se a
entrega de recursos adicionais aos municpios que
dispem de menos recursos, dado que os cortes nos
montantes das transferncias poderiam comprometer
a efccia do Programa Bolsa Escola (Banco Mundial,
2001a). Contudo, nos ltimos anos, a cobertura
tendeu a incrementar-se pela reduo dos montantes
transferidos (Godoy, 2004).
Tambm se suscitaram objees quanto aos limites
de permanncia defnidos por este programa (entre 1
e 2 anos), que refetiria falta de garantias em termos
da continuidade do benefcio. A imposio destes
umbrais de permanncia se atribui a que a maior
parte da legislao de programas de bolsas escolares
no tem como propsito que as crianas concluam
o ensino fundamental, mas retir-las das ruas, o que
refora um carter assistencialista do programa em
detrimento do seu impacto redistributivo (Godoy,
2004, p. 22).
Quanto aos impactos do Programa Bolsa Escola
na acumulao de capital humano, a evidncia
mostra resultados positivos na frequncia escolar e na
reduo da brecha idade/ano escolar. Alguns estudos
mostraram que a assistncia escola mais alta e a
desero mais baixa nos benefcirios do programa
do que em grupos no atendidos, e que mais crianas
benefcirias entram escola na idade adequada, em
relao a crianas de grupos de comparao (Banco
Mundial, 2001a). Foi observado que o Programa Bolsa
Escola tem contribudo para desmontar os mecanismos
usados pelas escolas para excluir os estudantes mais
pobres, devido a que, em circunstncias normais, as
escolas sob o pretexto de critrios acadmicos
tendem a excluir os estudantes mais vulnerveis (Banco
Mundial, 2001a).
Uma pergunta que tem recebido pouca ateno
se os programas de transferncias condicionadas
ao investimento em capital humano educativo tm
incidncia nos resultados de aprendizagem. Igualmente
importante dispor de informao sobre os processos de
recepo nas escolas da demanda adicional criada pelo
programa. Para responder estas perguntas, se efectu
um estudo quase-experimental com duas medies
(antes da entrada ao programa e um ano depois) sobre
uma amostra de crianas de famlias benefcirias do
Bolsa Escola e um grupo de comparao, integrado
por crianas de famlias no includas no programa
(Banco Mundial, 2001a).
A pesquisa mostrou que as percepes dos
professores e diretores das escolas sobre o programa
eram favorveis. Estes atores consideraram que a
interveno do Programa Bolsa Escola reforava sua
ao educacional, e que proporcionava oportunidades
para melhorar o seu trabalho com as crianas mais
pobres e elevar seus nveis de aprendizagem. Contudo,
o estudo no mostrou diferenas nos nveis de
aprendizagem entre os indivduos do programa e os
do grupo de comparao (Banco Mundial, 2001a).
Estes dados indicam que necessrio desenvolver aes
adicionais para melhorar a qualidade da oferta.
Ao mesmo tempo, no existe evidncia conclusiva
que permita afrmar que o Programa Bolsa Escola
reduz o trabalho infantil (Banco Mundial, 2001a).
Em todo caso, supondo que o programa tem
incrementado a frequncia escola, pode-se afrmar
que diminuram as horas disponveis para o trabalho
das crianas. Neste campo existe um desafo duplo:
evitar o trabalho infantil nas horas no cobertas
pela escola, e analisar a capacidade de diferentes
montantes de transferncias condicionadas para
incentivar a reduo do trabalho infantil.
Por outro lado, em estudos parciais observou-se
que o programa reduz a brecha de pobreza que afeta
132
as famlias benefcirias (Banco Mundial, 2001a),
mas a evidncia sobre a reduo da pobreza no
consistente. Por exemplo, segundo o Banco Mundial
(2001a), o Programa Bolsa Escola diminui a prevalncia
da pobreza. No entanto, para Godoy (2004), as bolsas
escolares tiveram pouco impacto na reduo da pobreza,
o que se explica pelo baixo valor das transferncias e
a precria situao das famlias benefcirias.
Godoy (2004) tambm assinala que o Programa
Bolsa Escola no tem contribudo para melhorar
a capacidade de gerao de renda autnoma das
famlias. Numa pesquisa com famlias benefcirias de
Campinas, observou-se que apenas 1% dos indivduos
que se desvincularam do programa o fez por haver
obtido autonomia econmica, e que entre todas as
famlias que abandonaram o programa, nenhuma
resolveu seus problemas econmicos. Segundo
Godoy, esta situao atribuda escassa articulao
das intervenes do Programa Bolsa Escola com as
iniciativas de capacitao e insero ao trabalho.
2. O Programa para a Erradicao do Trabalho
Infantil (peti), do Brasil
Este programa foi criado pelo governo do Brasil
com o propsito de erradicar as piores formas de
trabalho infantil nas zonas rurais. No incio de 1999,
o peti comeou a expandir-se s reas urbanas para
enfrentar o trabalho das crianas de rua, tendo como
populao objetivo 266 mil crianas entre 10 e 14
anos de idade que desenvolvem atividades como a
prostituio, o trfco de drogas, a coleta de lixo e
a venda ambulante. Nos ltimos anos, o governo
brasileiro unifcou o peti com o Fundo de Garantia
de Renda Mnima, criando o programa Alvorada,
para melhorar a complementaridade, efcincia e
efccia das intervenes.
O peti tem objetivos similares aos do Programa
Bolsa Escola, j que visa elevar o logro educacional
e facilitar a reduo da pobreza, mas seu principal
propsito erradicar o trabalho infantil. Para lograr
esta meta, transfere recursos s famlias com crianas
em idade escolar (de 7 a 14 anos) de zonas rurais e
urbanas, com a condio de que elas garantam que
as crianas assistiro a 80% das horas de escola e que
participaro no subprograma Jornada Ampliada, no
qual se desenvolvem atividades depois da escola. O
montante das transferncias mais alto nas zonas
urbanas do que nas rurais, difere de um estado a
outro e em algumas ocasies depende do nmero
de crianas por famlia. As transferncias, em sua
maioria, so entregues me.
O programa tambm tem um componente
psicossocial, orientado a promover mudanas nas
crenas e atitudes prevalecentes em muitas famlias
pobres, cuja precria situao faz com que percebam
como baixos os benefcios da educao e dem uma
alta valorizao ao trabalho infantil. Ao mesmo
tempo, o peti entrega recursos aos municpios para
o fnanciamento do subprograma Jornada Ampliada,
com o fm de evitar que as crianas assistam escola
e ao mesmo tempo trabalhem. Portanto, este subsdio
oferta busca limitar o tempo disponvel para o
trabalho infantil.
No processo de focalizao que emprega o peti,
primeiro se selecionam as zonas que evidenciam
incidncias mais altas de trabalho infantil, e logo,
dentro das localidades, se coleta informao sobre
os domiclios. Estes dados so remetidos ao nvel
federal, mbito em que se realiza uma pr-seleo de
famlias elegveis. Finalmente, a populao benefciria
selecionada em nvel local, com a participao de
representantes da sociedade civil. Este procedimento
tem duas vantagens: i) minimiza o erro de excluso
e ii) permite implementar o programa em zonas que
no contam com meios sufcientes.
Existe alguma evidncia indicando que o programa
em zonas rurais est corretamente focalizado. Por
exemplo, foi observado que as famlias benefcirias
tendem a ser grandes (at sete integrantes) e que um
tero das mes nunca foi escola. Em um estudo
qualitativo realizado em Pernambuco, a maior parte
dos benefcirios afrmou que gastava as transferncias
em bens de primeira necessidade, como roupa e
alimentos (Banco Mundial, 2001b).
Em 1999 o peti comeou a trabalhar para a
erradicao das piores modalidades de trabalho
infantil em zonas urbanas. Com isto surgiram
difculdades vinculadas formulao do programa,
seus mecanismos de focalizao, determinao dos
montantes de suas transferncias e seleo de seus
componentes. Primeiro, os dados sobre as crianas
trabalhadoras de rua em zonas urbanas so pouco
confveis ou inexistentes, o que torna mais complexa
a focalizao. Segundo, pela heterogeneidade do
trabalho infantil urbano, a especifcao do valor das
transferncias mais complexa do que nas zonas rurais.
Terceiro, os problemas do trabalho infantil na rua esto
vinculados ao abandono familiar, violncia, drogas e
a vulnerabilidades de sade, pelo que indispensvel
que o programa incorpore componentes de ateno
psicossocial comunitria e de sade.
133
At o momento, as intervenes psicossociais do
peti ante a prostituio infantil tm sido preventivas
e de assistncia, e se focalizaram em crianas de 7 a
14 anos provenientes de famlias com renda per capita
inferior metade do salrio mnimo. Entre as aes
preventivas, cabe mencionar uma campanha nacional
para gerar conscincia social sobre o problema e
a realizao de seminrios e ofcinas. As medidas
visando melhorar a assistncia escola incluram
intervenes para facilitar o acesso das crianas
s redes institucionais de apoio e para fomentar a
interrelao das famlias, escolas e da comunidade.
O peti no tem efetuado aes destinadas a reduzir
o trabalho domstico infantil em zonas urbanas.
Foi proposto que o peti incorporasse experincias
de organizaes no governamentais (ong), porque
o modelo peti consistente com as metodologias
utilizadas por essas organizaes (Banco Mundial,
2001b). Em particular, sugeriu-se a convenincia de
que tomassem medidas encaminhadas a melhorar a
autoestima e as habilidades sociais das crianas, e
que agreguem aes educativas em sade e direitos
humanos. Uma alternativa incorporao de novos
componentes ao peti poderia ser a de condicionar
as transferncias participao das crianas em
programas preventivos e de assistncia realizados por
ongs. Desta maneira se evitaria os custos de agregar
um novo componente e se aproveitaria a experincia
destas organizaes.
Com relao aos efeitos do peti, os dados
disponveis se restringem ao programa rural. Em
rigor, realizou-se uma avaliao do impacto do peti
mediante uma pesquisa que inclua trs municpios
participantes no programa e trs no participantes
(Banco Mundial, 2001b). Esta pesquisa colheu
informao sobre os efeitos do programa no nmero
de horas escolares, em anos de educao alcanados,
relao idade/anos de escolaridade, trabalho infantil
e participao das crianas em trabalhos de risco.
Os resultados da avaliao mostram que o
peti duplicou as horas dedicadas escola e reduziu
significativamente o trabalho infantil. Segundo
Sedlacek, Yap e Orazem (2002), o que explicou a
menor participao das crianas na fora de trabalho
foi o programa Jornada Ampliada. No entanto, estes
autores assinalam que o peti teve menos sucesso em
diminuir o nmero de horas de trabalho infantil.
Nos estados da Bahia e de Sergipe foi observado um
efeito derrame que se traduziu num incremento da
probabilidade de trabalho infantil em crianas no
includas no programa.
Tambm foram realizados estudos para determinar
os efeitos do componente psicossocial do peti na
atitude dos adultos em relao educao e ao
trabalho infantil. Em geral, uma minoria dos adultos
benefcirios opina que as crianas tm de ir escola
(18% na Bahia e 11% em Pernambuco), e mais da metade
no acha que o trabalho infantil seja negativo para
o desenvolvimento das crianas. Estas cifras se vem
corroboradas com o sucedido em alguns municpios
que atrasaram a entrega das transferncias: ante este
evento, alguns benefcirios ameaam com retirar a
suas crianas da escola, o que revela a difculdade
de mudar as crenas sobre a educao e o trabalho
infantil (Banco Mundial, 2001b).
Quanto aos efeitos na situao da mulher,
alguns estudos mostraram que o fato de que o
programa entregue a transferncia me, permite
que as mulheres adquiram maior responsabilidade,
independncia e um papel protagonista na famlia.
A maioria das mulheres pesquisadas assinalou que
suas vidas mudaram depois de comear a receber as
transferncias, porque puderam destinar mais tempo
ao trabalho como resultado da ida de seus flhos
escola (Banco Mundial, 2001b).
3. O programa Famlias en Accin, da Colmbia
Este programa foi aplicado no mbito da criao em
1999 da Red de Apoyo Social (ras), uma rede temporria
de seguridade social desenvolvida pelo governo
colombiano para paliar as conseqncias da recesso
econmica e dos ajustes de poltica fscal no bem-estar
das populaes mais vulnerveis. Junto a Famlias en
Accin, foram implantados outros dois programas
sociais: Jvenes en Accin e Empleo en Accin.
Famlias en Accin um dispositivo de
transferncias monetrias condicionadas, destinado
inicialmente a diminuir o impacto da recesso nos
domiclios pobres. O objetivo especfco do programa
proteger e promover a formao de capital humano
em crianas e jovens at 17 anos de idade pertencentes
a famlias em situao de pobreza, mediante o apoio
e o fomento dos investimentos das famlias pobres em
sade, nutrio e educao.
Como o Programa Bolsa Escola e o peti, Famlias
en Accin presta assistncia mediante um componente
de educao, mas a isso agrega servios de sade e
nutrio. O componente de educao entrega uma
transferncia que equivale ao custo direto que supe
para as famlias mais pobres o fato de mandar suas
crianas de 7 a 18 anos escola. Este montante chegava
134
a 6 dlares mensais per capita nos estabelecimentos
de educao primria, e a 12 dlares nas escolas de
ensino do segundo grau (Rawlings, 2002). O montante
da transferncia no est determinado pelo custo de
oportunidade do trabalho infantil, o que poderia dever-
se tanto a que o programa no tem metas explcitas
nesse mbito como aos objetivos de enfrentamento
da crise.
O segundo componente sade e nutrio
transfere recursos a famlias pobres com crianas at
6 anos de idade. As ajudas monetrias se entregam
me, para garantir que seja investida na criana, e
tambm para dar maior autonomia s mulheres.
Quanto s condies que o programa impe, no
componente de sade e nutrio a famlia manter
os benefcios sempre e quando leve as crianas
aos servios de sade primria para os controles
de crescimento e as vacinas correspondentes. No
componente educao, as transferncias sero
suspendidas se as crianas apresentam uma taxa de
ausncias injustifcadas superior a 20% e/ou se elas
repetem mais de um ano escolar.
Do ponto de vista dos mecanismos de focalizao,
Famlias en Accin atende zonas rurais e urbanas no
cobertas pelo programa Empleo en Accin. Estas reas
devem cumprir com critrios bsicos de elegibilidade,
como a presena de um banco e a existncia de uma
oferta adequada em matria de educao e sade.
Dentro das localidades que cumprem com as condies
de elegibilidade, o programa seleciona a famlias
classifcadas como sisben 1, que corresponde aos
grupos mais vulnerveis. No se presta apoio em
sade e nutrio s famlias sisben 1 que tenham seus
flhos de 0 a 6 anos de idade em Casas de Acolhida
(Hogares Comunitarios de Bienestar).
Familias en Accin tem mostrado um bom
desempenho no que se refere a minimizar os erros
de incluso. Das famlias que entraram ao programa,
71% estavam em situao de indigncia no momento
de iniciar a interveno (Attanasio, Meghir e outros,
2004). Contudo, tem apresentado problemas para
cobrir reas rurais isoladas que carecem de servios
sociais e fnanceiros, o que confgura uma probabilidade
importante de erro de excluso.
O programa conta com um sistema de avaliao
de impacto que comeou a ser aplicado em 2002.
Nesse ano comeou-se a colher informao sobre
trs grupos de populao: i) famlias com trs meses
de interveno; ii) famlias a serem intervindas e,
iii) famlias para as quais no h interveno planejada.
A formulao da avaliao considera efetuar repetidas
medies de seguimento aos trs grupos selecionados
(Departamento Nacional de Planeacin, 2003).
Os primeiros relatrios de avaliao mostram
efeitos favorveis do programa nas reas de educao,
sade e nutrio. Teve impactos positivos na assistncia
escola entre as crianas rurais e urbanas de 12 a
17 anos, mas no entre as de 8 a 11 anos. Segundo
Attanasio, Battistin e outros (2005), esta situao
se explica porque as crianas de menores idades j
tinham taxas de assistncia escola muito altas antes
de entrarem ao programa.
Em sade, Familias en Accin incrementou
significativamente a porcentagem de crianas
menores de 48 meses com controles preventivos em
dia e reduziu a proporo de crianas rurais com
diarria. Na dimenso nutricional, o programa
aumentou consideravelmente o consumo de alimentos,
principalmente em zonas rurais. A maior parte do
incremento se deveu ao consumo de maior variedade de
alimentos, especialmente daqueles ricos em protenas
(Attanasio, Battistin e outros, 2005).
4. A Rede de Proteo Social (rps),
da Nicargua
Este programa promove o desenvolvimento do capital
humano educacional, nutricional e de sade em famlias
rurais extremadamente pobres. A formulao da rps
contempla uma fase piloto, que considera duas etapas.
Na primeira etapa, o programa benefciou 6.000 famlias
de 21 reas censitrias, selecionadas mediante critrios
de focalizao geogrfca e de domiclios. Na segunda
etapa, a rps benefciar 4.000 famlias.
O programa tem dois componentes: i) sade/
seguridade alimentar e ii) educao. Intervm
mediante transferncias monetrias e outros servios
destinados a incentivar a demanda e a melhorar a
oferta em educao e em sade. No componente
sade/seguridade alimentar, a transferncia feita para
garantir a compra de alimentos por famlias pobres
com crianas menores de 5 anos, benefcio que est
condicionado assistncia da me a ofcinas didticas
de sade e das crianas a controles mdicos.
As ofcinas para as mes dedicam-se a capacit-
las em habilidades bsicas em matria de nutrio e
sade reprodutiva. Por meio de controles mdicos,
se entregam servios de vigilncia do crescimento
e de vacinao e se proporcionam vitaminas e
antiparasitrios s crianas. Tambm se realizam visitas
preventivas mensais s crianas menores de 2 anos. Ao
mesmo tempo, se capacitam prestadores de ateno
135
em sade de organizaes no governamentais, para
assegurar a entrega de servios mdicos de qualidade
s comunidades benefcirias.
No componente educao, o programa entrega
a famlias pobres com crianas de 7 a 13 anos de
idade uma transferncia monetria condicionada a
que a criana seja matriculada e cumpra com 85%
de assistncia escola. Este benefcio consiste num
montante fxo por domiclio, que no varia com o
nmero de crianas na famlia. A isto se agrega uma
transferncia para a compra de bens necessrios para
a escola (roupa, materiais escolares), cujo valor
determinado de acordo com o nmero de crianas na
famlia. O componente de educao tambm considera
um subsdio oferta, que se expressa numa pequena
transferncia aos professores. Em algumas ocasies,
as organizaes de pais solicitam apoio monetrio
para reforar o trabalho dos professores. Tambm
frequente que se entregue esta ajuda econmica s
famlias, as quais enviam o valor correspondente aos
professores. Estes ltimos podem empregar os recursos
para a compra de materiais escolares e guardar uma
parte da transferncia para uso posterior.
A transferncia para alimentos corresponde a
13% do gasto total anual das famlias benefcirias
antes de entrar ao programa, e o apoio monetrio
para a educao representa 8% do gasto anual
familiar. A transferncia total equivale nominalmente
a um incremento de 21% no consumo das famlias,
cifra comparvel assistncia proporcionada pelo
Programa Oportunidades do Mxico e pelo Programa
de Asignacin Familiar (praf) de Honduras. Mas
diferena desses dois programas, o aporte da rps no
se ajusta de acordo com as taxas de infao, de modo
que tem experimentado queda de aproximadamente
7% no valor real das transferncias (ifpri, 2002).
Para pr a rps em andamento houve esforos
de coordenao nos nveis nacional, regional e local.
No mbito local, o planejamento foi efetuado por
comits nos que participaram funcionrios ministeriais,
representantes da sociedade civil e pessoal da rps. Esta
colaborao foi importante para adequar a oferta, num
cenrio de incremento da demanda de ateno em sade
e educao. Na fase piloto da rps, as transferncias
geralmente foram entregues me, devido a que a
administrao dos recursos pelas mulheres conduz
melhores resultados na seguridade alimentar da
famlia e na qualidade de vida das crianas (ifpri,
2002). Em algumas ocasies se fzeram transferncias
adicionais s famlias que cumpriram com todos os
compromissos e metas educacionais e de sade.
Na fase piloto da rps foi realizada uma avaliao
de impacto que contemplou uma formulao quase-
experimental, com grupos de interveno e controle,
medies da linha de base e acompanhamento. O
estudo permitiu estimar os principais efeitos do
programa na renda, na alimentao, na nutrio e
na educao (ifpri, 2002).
A rps teve um impacto de 20% no gasto per
capita dos domiclios benefcirios, o que explicado
principalmente por uma contrao da renda no grupo
de controle. Os dados no evidenciam um aumento
na renda do grupo benefcirio, mas mostram uma
queda signifcativa na renda das famlias alheias ao
programa, o que seria atribuvel crise econmica
que afetou as zonas onde a rps foi implementada.
Tudo isto indica que o programa est operando como
um mitigador das consequncias adversas de uma
recesso. Ao mesmo tempo, a porcentagem de gastos
em alimentos das famlias do grupo de interveno
se manteve em nveis altos (70% do gasto total), o
que implica que as transferncias no tiveram efeitos
substantivos nos indicadores de pobreza.
Tambm se observou que a participao no
programa promove o consumo de uma alimentao
mais diversifcada, tanto em quantidade como em
qualidade dos alimentos. Por exemplo, as famlias
do grupo de interveno compram quatro tipos mais
de alimentos que o grupo de comparao e tendem
a gastar mais recursos monetrios em alimentos
de maior qualidade nutritiva. Por outro lado, no
h evidncia de que o programa tenha ocasionado
investimentos para melhorar a moradia ou adquirir
bens durveis, e tampouco se observa que a transferncia
tenha funcionado como desincentivo ao trabalho
dos adultos.
No mbito da sade observam-se efeitos positivos
do programa no acesso a servios de ateno primria.
Aumentou o nmero de crianas que fzeram controles
do crescimento e daquelas que receberam sulfato
ferroso. No entanto, tanto o grupo includo na rps como
no de comparao subiram em forma importante os
nveis de vacinao, o que sugere que houve um efeito
derrame na distribuio de vacinas s localidades e
centros de sade do grupo de controle.
Finalmente, a rps teve um impacto signifcativo na
matrcula escolar. Estes efeitos foram mais importantes
no grupo de 7 a 9 anos e menos entre as crianas de
12 a 13 anos. As diferenas de efeitos foram trs vezes
mais relevantes para famlias em situao de extrema
pobreza e duas vezes no caso das famlias pobres, se
comparadas com as famlias no pobres. A diferena
136
na reteno escolar foi menor, ainda que continue
sendo favorvel para a rps (8%). Adicionalmente,
observou-se que a distncia at os centros escolares
(custo da escolarizao) constitui um fator importante
na permanncia das crianas na escola, o que destaca
a necessidade de melhorar o acesso oferta.
5. O Programa Oportunidades (ex-progresa),
do Mxico
O progresa foi criado pelo governo federal mexicano
em 1997, como uma estratgia para apoiar famlias
rurais extremadamente pobres. Em 2001, durante a
administrao do Presidente Fox, passou a chamar-
se Programa Oportunidades e ampliou seus servios
a populaes urbanas. O Programa Oportunidades
constitui um dos casos mais analisados e melhor
avaliados no mbito das transferncias monetrias
condicionadas na Amrica Latina, e sua formulao
marca mudanas signifcativas na proviso de servios
sociais no Mxico. Essas mudanas so expressas
nos seguintes princpios orientadores da ao do
programa: i) focalizao, ii) intersetorialidade, iii)
empoderamento das mulheres e iv) corresponsabilidade
(Skoufas e Parker, 2001).
O propsito do Programa Oportunidades
incrementar as capacidades de famlias em situao
de extrema pobreza, atravs do investimento em
capital humano. O programa tem trs componentes:
educao, sade e nutrio. No componente educao,
se entregam transferncias a famlias com crianas
menores de 18 anos de idade, matriculadas entre o
primeiro ano do ensino primrio e o terceiro ano
da educao secundria. Visando gerar incentivos
para que as famlias invistam em capital humano, as
transferncias se condicionam assistncia das crianas
escola. Em caso de que se registre uma taxa mensal
de ausncias injustifcadas superior a 15%, a famlia
no recebe a ajuda. O programa entrega recursos
adicionais s escolas localizadas em comunidades onde
opera, para compensar as externalidades negativas
que poderia gerar o aumento da demanda.
Os montantes das transferncias se determinam
atendendo renda adicional que as crianas teriam
aportado a suas famlias se estivessem trabalhando.
Os apoios monetrios aumentam medida que sobe a
idade das crianas, e no ensino mdio, as transferncias
so maiores para as meninas. Os valores so ajustados
a cada seis meses de acordo com a infao, o que evita
a deteriorao do valor real da transferncia.
Por meio do componente sade, o Programa
Oportunidades proporciona ateno em sade
primria a todos os membros da famlia. Estas
prestaes so entregues por centros da Secretaria de
Sade e do Instituto Mexicano do Seguro Social. O
componente nutrio contempla um apoio monetrio
fxo para melhorar o consumo de alimentos, e a
entrega de suplementos alimentcios destinados a
crianas de 4 meses a 2 anos de idade, lactentes e
lactantes. Estes suplementos tambm se entregam
a crianas de 2 a 5 anos que se encontram em risco
de desnutrio ou subnutridas. Para manter os
benefcios, as famlias devem efetuar visitas peridicas
aos centros de sade.
Os benefcios monetrios se entregam me da
famlia. Estima-se que, em mdia, as transferncias
monetrias entregadas representam 22% da renda
mensal das famlias participantes. Depois de trs
anos de permanncia, as famlias podem solicitar a
renovao da condio de benefcirias.
O procedimento de focalizao empregado pelo
Programa Oportunidades implica uma seleo geogrfca
atravs de um ndice de marginalidade construdo com
dados do censo. Dentro das comunidades selecionadas,
as famlias elegveis se determinam mediante um censo
de todos os domiclios da comunidade. Finalmente, as
famlias benefcirias so selecionadas num processo
que envolve a comunidade, mediante a realizao
de assembleias.
A respeito observou-se que a aproximao do
Programa Oportunidades seleo de benefcirios
efciente na identifcao de reas geogrfcas e famlias
extremadamente pobres, mas menos efetiva para
diferenciar entre localidades ou domiclios situados
na parte mdia da escala. Por isso os programas
deste tipo podem ser bem sucedidos na reduo da
brecha de pobreza ou na severidade da mesma, mas
possvel que seu impacto na proporo de famlias
pobres seja mnimo (Skoufas, Davis e De la Vega,
1999, p. 19).
Tambm se ressaltou que os custos no
econmicos associados focalizao merecem
serem analisados em profundidade para decidir se
empregar uma estratgia de focalizao em nvel de
domiclios. As pesquisas qualitativas da avaliao do
progresa mostram que provvel que estes custos
de focalizao nas comunidades rurais, geralmente
indgenas, no sejam nada insignifcantes (Skoufas,
Davis e De la Vega, 1999, p. 19). Nesse sentido,
Gonzlez de la Rocha (2003) destacou a importncia
de considerar os efeitos que os mecanismos de
focalizao utilizados tm no capital social das
comunidades e das famlias benefcirias.
137
Gonzlez de la Rocha (2003) assinala que a
seleo errada de famlias uma das principais
difculdades que enfrenta o Programa Oportunidades,
pela insatisfao que gera entre as famlias pobres que
no foram escolhidas. Poder-se-iam gestar divises
sociais ao interior das comunidades devido a que as
percepes sobre as condies prprias e das demais
famlias no correspondem aos identifcadores tcnicos
do programa (Gonzlez de la Rocha, 2003, p. 12).
Contudo, tambm se observam relaes de ajuda
mtua e intercmbio social, apesar da diviso entre
famlias benefcirias e no benefcirias (Gonzlez
de la Rocha, 2003, p. 18).
Igualmente se detectaram difculdades na seleo
das famlias mediante assembleias comunitrias, dado
que num nmero importante de comunidades estas
assembleias no funcionam em forma adequada, porque
os participantes no se atrevem a manifestar suas
opinies abertamente (Gonzlez de la Rocha, 2003).
Um dos aspectos distintivos do Programa
Oportunidades foi o seu sistema de avaliao de
impacto, que tem permitido contrastar hipteses bsicas
para a formulao dos programas de transferncias
condicionadas, como seu custo-efetividade em
comparao com outras modalidades de fomento
do capital humano educacional (como o subsdio
oferta), sua incidncia na distribuio do tempo das
crianas (entre escola, trabalho e tempo livre) e seus
efeitos na situao nutricional dos menores. Este
sistema de avaliao considera mtodos quantitativos
e qualitativos, que permitiram detectar os efeitos
do programa e identifcar problemas e situaes
imprevistas. O esquema da avaliao do Programa
Oportunidades considerou a alocao aleatria de
506 comunidades elegveis de sete estados a grupos
de interveno e de controle. Os 24.077 domiclios
existentes nas localidades de controle e de interveno
foram recenseados antes do incio do programa, e esta
medio constituiu a linha de base. Posteriormente,
comeou-se a efetuar pesquisas de seguimento a cada
seis meses.
Skoufias e Parker (2001) encontraram que
o programa teve efeitos positivos no incremento
da matrcula escolar e na diminuio do trabalho
das crianas, resultados que so melhores entre os
adolescentes. No entanto, tambm observaram que
os efeitos na reduo da participao das crianas em
atividades de trabalho foram menores que os benefcios
obtidos na escolarizao. No caso das meninas, a
maior parte do sucesso do Programa Oportunidades
foi com adolescentes que combinavam a escola com
o trabalho domstico, o que poderia indicar uma
diminuio do seu tempo livre.
No estudo qualitativo de Gonzlez de la Rocha
e Escobar (2002), se observou que uma parte das
famlias se mostrava reticente permanncia das
crianas na escola, atitude cruzada por diferenciao
de gnero. Estes autores indicam que havia mltiplos
casos em que os pais pareciam buscar diminuir sua
prpria carga domstica com o trabalho de suas flhas
(Gonzlez de la Rocha e Escobar, 2002, p. 27). Tambm
se detectou que um obstculo importante eram as
percepes que tinham as famlias pobres sobre o
trabalho infantil. Alguns benefcirios do Programa
Oportunidades tendiam a crer que o trabalho infantil:
i) permite s crianas inserir-se melhor no mundo
adulto; ii) evita o uso de drogas, a participao em
gangues e o alcoolismo e, iii) supe uma economia
para a famlia.
Ao mesmo tempo, a participao no programa tem
gerado alguns confitos dentro da famlia. Tm ocorrido
separaes e abandonos por parte dos homens, assim
como quedas no aporte destes ltimos economia
familiar. Contudo, tambm h solidariedade entre
as mulheres para compensar os efeitos das reaes
masculinas ante a perda de poder (Gonzlez de la
Rocha e Escobar, 2002).
Outro tema o custo-efetividade dos subsdios
condicionados demanda, em comparao com o
incremento da oferta (melhoramento da qualidade
dos servios educacionais e/ou construo de mais
escolas). Com base na anlise dos dados do Programa
Oportunidades, Coady e Parker (2002) concluem que
as intervenes orientadas demanda teriam um custo-
efetividade de 9.730 pesos mexicanos por cada ano
extra de escolaridade gerado, enquanto a expanso
da oferta alcanaria um custo-efetividade de 113.500
pesos mexicanos por cada ano adicional de escola.
Por ultimo, Hoddinot e Skoufas (2003) analisaram
os efeitos no consumo de calorias derivados da
participao num subcomponente do Programa
Oportunidades as palestras, que so atividades de
educao nutricional. Estes autores indicam que,
apesar de que o grupo benefcirio deste programa
tenha incrementado a aquisio de alimentos ricos
em calorias, esta mudana atribuda ao aumento
de renda gerado pelas transferncias. No entanto, as
palestras tm efeitos na diversifcao da dieta e na
obteno de calorias de produtos animais, e de frutas
e verduras. Estes dados grafcam a importncia que
podem ter as intervenes psicossociais e educativas
nos padres de consumo de alimentos.
138
IV
Concluses
promovem a acumulao de capital humano entre as
crianas e jovens, visando quebrar o ciclo intergeracional
da pobreza, e o faz criando incentivos para que as
famlias invistam em capital humano educacional,
nutricional e de sade. Estes programas surgem de
um enfoque que privilegia a ao sobre as causas da
pobreza para lograr sua superao no longo prazo,
diferena dos programas tradicionais de assistncia
centrados em redistribuio e na reduo da pobreza
no curto prazo.
Estes programas de transferncias atendem
primordialmente populaes em situao de pobreza
estrutural, entregando assistncia e procurando reduzir
os riscos futuros via promoo do capital humano.
Em sua maioria, no foram formulados como redes
de proteo ante as comoes econmicas (Hicks e
Wodon, 2001). No entanto, algumas iniciativas buscam
explicitamente paliar as consequncias de uma crise
econmica para os mais pobres (Famlias en Accin)
e outras mitigaram os efeitos de uma recesso (a rps
da Nicargua), o que indica que as transferncias
condicionadas podem cumprir esse papel (Sedlacek,
Hahi e Gustafsson-Wright, 2000; Rawlings, 2004). Em
todo caso, outros instrumentos, como os programas de
empregos temporrios, parecem ser mais adequados
para enfrentar os piores efeitos das crises (Morley e
Coady, 2003).
A evidncia mostra que os programas de
transferncias condicionadas so efetivos para
incrementar a matrcula e a frequncia escolar no curto
prazo. No entanto, seus efeitos na reduo do trabalho
infantil no so to claros. O Programa Oportunidades
e o peti logram diminuir a participao das crianas
em atividades de trabalho, mas no caso do Programa
Bolsa Escola a evidncia no conclusiva. Os elementos
que marcam a diferena poderiam ser o componente
especfco do peti que a Jornada Ampliada, e o
mtodo utilizado pelo Programa Oportunidades para
estabelecer o montante da transferncia.
Segundo Skoufas e Parker (2001), os dados do
Programa Oportunidades mostram uma relao inversa
entre o trabalho infantil e a assistncia escola, o
que indica que estas duas atividades so mutuamente
substitutivas. Contudo, a informao sobre o Programa
Bolsa Escola e o Programa Oportunidades indica
que preciso fazer o seguimento da distribuio
do tempo entre a escola, o trabalho remunerado e
no remunerado e o tempo livre, para evitar que o
logro dos objetivos escolares seja obtido custa do
tempo livre das crianas, ou em coexistncia com o
trabalho domstico.
Um aspecto crucial para a formulao dos
programas de transferncias condicionadas em educao
o de determinar o montante da ajuda monetria.
Como se pde apreciar, os mtodos diferem muito
de um programa a outro. Talvez a modalidade tima
para estabelecer um montante que permita fomentar a
assistncia escola e a eliminao do trabalho infantil,
seja estim-lo com base no custo de oportunidade
de enviar as crianas escola. Considerando que
este custo poderia incrementar-se com as idades das
crianas e que tambm poderia ser mais alto para
as meninas, seria razovel estabelecer transferncias
maiores para os adolescentes e para as meninas, tal
como feito pelo Programa Oportunidades.
Ao defnir o montante da transferncia tambm
dever ser considerado o custo da escolarizao, ou seja,
todos os gastos associados ao envio da criana escola.
Este mtodo empregado por Famlias en Accin. As
transferncias educativas teriam de ser entregues em
funo do nmero de crianas na famlia, para evitar
uma possvel perda de incentivos nas famlias mais
numerosas, e deveriam ser reajustadas com a infao,
para evitar a queda de seus valores reais.
Um aspecto que deve ser considerado o das
percepes dos benefcirios sobre o trabalho infantil
e a educao. Os estudos efetuados no peti e no
Programa Oportunidades encontraram que as famlias
atribuem um valor limitado educao e no crem
que o trabalho infantil seja prejudicial para o futuro
de seus flhos. Isto mostra a importncia de efetuar
intervenes psicossociais encaminhadas a mudar
estas representaes. Em caso contrrio, ao fnalizar
os programas, a probabilidade de que a criana retorne
ao trabalho e abandone a escola poderia ser alta, o
que ameaaria a sustentabilidade das mudanas.
A entrega prioritria das transferncias s mulheres
parece constituir uma boa abordagem: a evidncia
mostra que as mulheres administram as ajudas
econmicas de modo mais efciente que os homens
(ifpri, 2002). Ao mesmo tempo, isto lhes permite
139
ganhar sentimentos de autonomia e independncia,
os quais constituem indicadores de empoderamento
(Zimmerman, 1990 e 1995). Porm preciso evitar tanto
as consequncias adversas que poderiam gerar-se por
reaes dos homens ante a autonomia que adquirem
as mulheres, como os confitos derivados da menor
participao das meninas no trabalho domstico.
Uma boa prtica a implementao de um
componente de oferta que compense as maiores
exigncias sobre o sistema escolar derivadas do aumento
da demanda. A informao disponvel indica que os
subsdios demanda so bem recebidos pelas escolas,
mas que a aprendizagem no melhora a partir da
participao das crianas nos programas. Isto projeta
a necessidade de aplicar medidas para melhorar
a qualidade da educao que ultrapassem a mera
compensao ante o crescimento da demanda.
H indcios de que as transferncias condicionadas
em apoio da demanda so mais efcazes e efcientes que
a expanso da oferta para elevar os nveis educativos
das crianas de famlias pobres. Estes dados constituem
insumos para a tomada de decises, mas ser preciso
esperar os resultados de outros estudos. A informao
que proporcione o sistema de avaliao do Programa
de Asignacin Famliar em Honduras ajudar a formar
uma opinio mais clara na matria (Alvarez, 2001).
logram, em alguns casos, reduzir a brecha de pobreza
que afeta as famlias pobres, e em outros, mitigar as
consequncias de uma crise econmica. No entanto,
no est clara a sua potncia para lograr que os
benefcirios superem a linha de pobreza, ainda que
se possa assinalar que a probabilidade de que os
indivduos superem essa linha depender do montante
da transferncia, da focalizao do programa e da
ausncia de contraes econmicas.
No longo prazo, a superao da pobreza depender
do incremento da capacidade das famlias de gerar
renda. Mesmo que as simulaes indiquem ganhos
salariais derivados de mais anos de escolaridade
equivalentes a 8% para as crianas do Programa
Oportunidades e a 9% para as crianas da rps
na Nicargua (Morley e Coady, 2003: Skoufas e
McClafferty, 2001), esta converso no pode ser
automtica, devido incidncia de mediadores como a
qualidade da aprendizagem e as taxas de desemprego.
Neste sentido, resultam cruciais tanto o melhoramento
da qualidade da educao como os vnculos com os
programas orientados insero ao trabalho.
Quanto sade e nutrio, o programa Famlias
en Accin teve efeitos positivos no acesso e uso dos
servios da rede de sade primria. Por sua vez, a
evidncia em relao ao Programa Oportunidades
indica que este tem efeitos positivos na alimentao e
tambm mostra que a incorporao de componentes
psicoeducativos permite que as famlias diversifquem
e melhorem a qualidade de sua dieta.
Por outro lado, os programas diferem em seus
componentes, modalidades de administrao e
mecanismos de focalizao, o que foi mais marcado
em seus incios. Nos ltimos anos h uma tendncia
de consolidao de programas com mltiplos
componentes (educao, sade e alimentao),
administrados em nvel nacional e com mecanismos
de focalizao em vrias etapas, seguindo o modelo
do Programa Oportunidades.
Segundo a literatura sobre o tema, os programas
deste tipo permitem uma interveno mais integral
(devido a que atendem simultaneamente s distintas
dimenses do capital humano), so mais efcientes em
seus processos de planejamento e gesto, e mais efcazes
em sua focalizao. Ao mesmo tempo, suas intervenes
abrangem a famlia completa, pelo que tm potencial
para gerar sinergias e ampliar o impacto.
A incluso/excluso de famlias pobres dentro das
comunidades um tema que dever ser examinado,
atendendo os custos sociais e comunitrios que
poderiam derivar de tais prticas. Neste sentido,
importante considerar a experincia do Programa
Oportunidades no que se refere aos sentimentos de
insatisfao apreciados nas famlias que no foram
selecionadas pelo programa, situao que poderia
gerar confitos dentro da comunidade e erodir seu
capital social (Gonzlez de la Rocha, 2003). Para
atenuar os custos no econmicos da focalizao
ser preciso aperfeioar os espaos comunitrios de
participao, como as assembleias comunitrias do
Programa Oportunidades ou os conselhos de controle
social do Programa Bolsa Escola.
Os organismos da sociedade civil em alguma
medida se envolveram na prestao de servios,
no planejamento e na seleo dos beneficirios,
tal como o ilustra a experincia dos conselhos de
controle social do Programa Bolsa Escola. Uma
alternativa subcontratar os servios de organizaes
no governamentais experientes no trabalho com
populaes complexas, como as crianas de rua. Uma
condio para efetuar as transferncias poderia ser a
assistncia a programas oferecidos por essas ongs, o
que permitiria maximizar a efcincia das intervenes,
ao diminuir os custos associados expanso da oferta
e dispor da experincia destas instituies.
140
Finalmente, o que defnitivamente marca uma
diferena destes programas de transferncias condicionadas
com outras experincias desenvolvidas na Amrica
Latina, a adoo de sistemas de avaliao de impacto
como parte da formulao dos programas. Algumas
das avaliaes contemplaram a alocao aleatria de
comunidades a grupos experimentais e de controle,
e repetidas medies. Os sistemas de avaliao tm
permitido estabelecer os efeitos das intervenes e
facilitado a comparao das hipteses que se encontram na
base deste tipo de programas. Particularmente destacveis
so as experincias do Programa Oportunidades
(Mxico), da Red de Proteccin Social (Nicargua) e
do programa Famlias en Accin (Colmbia). Tambm
cabe mencionar a formulao do sistema de avaliao
do Programa de Asignacin Familiar (Honduras).
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143
Chile: para um
desenvolvimento inclusivo
Ricardo Infante B. e Osvaldo Sunkel
Este trabalho sugere que o Chile deve adotar uma estratgia
renovada de desenvolvimento de longo prazo que conduza o pas a um
desenvolvimento de incluso com crescente equidade, superando os efeitos
indesejados do tipo de crescimento econmico vigente, no qual persistem
desigualdades inaceitveis na renda, nos nveis e na qualidade de vida,
bem como a sensao crescente de excluso social. Para abordar estes
temas, mostra-se primeiro a evoluo da desigualdade nas ltimas duas
dcadas. A seguir, se analisam as caractersticas produtivas da economia
chilena, consideradas como um fator determinante da desigualdade. A
partir desta anlise, se propem diretrizes para uma estratgia renovada
que inclua, especificamente, os diferentes estratos produtivos e sociais
do processo de crescimento. Finalmente, se destacam as reas polticas
consideradas essenciais para alcanar o desenvolvimento inclusivo.
Ricardo Infante B.
Consultor Internacional
infanter@mi.cl
Osvaldo Sunkel
Presidente do Conselho Editorial,
Revista cepal
osvaldo.sunkel@cepal.org
144
CHILE: PARA UM dESENVOLVIMENTO INCLUSIVO RICARdO INfANTE b. E OSVALdO SUNkEL
Os autores agradecem os comentrios de H. Assael, S. Molina
e O. Muoz feitos em verso anterior deste artigo, bem como os
de um avaliador annimo do texto.
Nos ltimos vinte anos, o Chile apresentou um slido
crescimento econmico, manifestado na duplicao
da renda per capita e na notvel reduo da pobreza
absoluta. No entanto, persiste uma inaceitvel
desigualdade na renda, nos nveis sociais e na qualidade
de vida, enquanto a percepo de excluso social
aumenta. Este trabalho se prope a demonstrar que
estes resultados provavelmente persistiro no futuro, a
menos que haja uma refexo sobre as caractersticas
do tipo de crescimento econmico vigente e que se
adote uma estratgia de desenvolvimento renovada de
longo prazo que leve a um desenvolvimento inclusivo
com equidade crescente.
Este trabalho mostra com indicadores
selecionados a evoluo da desigualdade desde
o comeo da dcada de 1990. Em seguida analisa
em profundidade as caractersticas da estrutura
produtiva da economia chilena, consideradas
como fatores determinantes da desigualdade e
que no receberam a importncia devida. A partir
desta anlise propem-se as linhas gerais de uma
estratgia renovada que inclui, especifcamente, os
diferentes estratos produtivos e sociais do processo
de crescimento. Finalmente, se destacam as reas
da poltica consideradas essenciais para lograr um
desenvolvimento inclusivo.
I
Introduo
II
O crescimento com desigualdade
O crescimento econmico excepcional do Chile
(mdia anual de 5,5%) fez com que a renda mdia
per capita aumentasse 96% entre 1990 e 2007. Junto
com a ao decidida e efcaz das polticas sociais,
isso contribuiu para que a pobreza absoluta, nesse
perodo, fosse reduzida a quase um tero, de 38,6%
para 13,7% (mideplan, 2007). Alm disso, entre
outros avanos, conseguiu-se uma insero dinmica
no processo de globalizao e uma extraordinria
expanso em matria de infraestrutura e servios
pblicos, bem como na rea de educao, moradia,
sade e previdncia social.
Contudo, persiste um dfcit social considervel.
A taxa de desemprego continua elevada (8%), assim
como a informalidade dos ocupados (38%). No
perodo entre 1990-2006 a precariedade do trabalho
aumentou, os trabalhadores assalariados sem contrato
subiram de 14,3% para 17,3% do total, os que no
contribuam para a previdncia social se mantiveram
em torno de 33%, cresceu a importncia dos contratos
de curto prazo e a rotatividade nos postos de trabalho
manteve-se elevada.
Alm disso, a participao dos trabalhadores na
produo deteriorou-se, j que o aumento anual real
dos salrios (2,9%) foi inferior ao Produto Interno
Bruto (pib) por ocupado. Tudo isto contribuiu para
que se mantivesse praticamente inalterada a grande
desigualdade na distribuio pessoal de renda no
Chile, fato que o caracteriza: a renda autnoma dos
20% mais ricos da populao supera em 13 vezes a
dos 20% mais pobres. Esta relao se reduz para 11,2
vezes ao considerar a renda monetria e para 6,8 vezes
ao incluir os efeitos totais da poltica social na renda
autnoma das famlias (mideplan, 2006a).
Nestas circunstncias, indispensvel introduzir
o conceito de pobreza relativa, j que esta continua
afetando quase um tero da populao. O conceito
de pobreza absoluta se diferencia do de pobreza
relativa, pois neste ltimo se estabelecem normas
sociais e padres de consumo que variam de acordo
com a evoluo da renda mdia das famlias. Neste
contexto, o estrato pobre defnido como o conjunto
de pessoas ou famlias cujo nvel de renda 0,6 vezes
inferior renda mdia, caracterizando-o como
um setor relativamente excludo da sociedade. De
145
acordo com os dados da Pesquisa de Caracterizao
Socioeconmica Nacional (Encuesta de Caracterizacin
Socioeconmica Nacional-casen,2006), este setor
abrange 25,6% da populao, ou seja, cerca de 4,3
milhes de pessoas
1
.
Em resumo, o modelo da economia social de
mercado adotado, modifcado pela estratgia de
crescimento com equidade incorporada em 1990
(Muoz, 2007; Sunkel, 2006a), funcionou muito bem
para a maioria dos chilenos, mas no conseguiu reduzir
a desigualdade, e persistem signifcativos nveis de
pobreza. O Estado, com sua ao compensatria,
conseguiu diminu-los substancialmente, mas
persiste um remanescente considervel que se mostra
irredutvel (Contreras, 1998; Bravo e Contreras, 1999;
Sunkel, 2006b).
De acordo com o pensamento econmico
dominante, essa defcincia no modo de funcionamento
do modelo atual seria superada aumentando a taxa
de crescimento econmico e melhorando as polticas
sociais. Embora possa haver algum progresso por essas
vias, este trabalho apia a idia de que necessrio
projetar uma estratgia diferente de desenvolvimento.
O problema bsico no tanto a velocidade do
crescimento, mas sim a sua composio, ou seja, as
profundas diferenas de produtividade e qualidade
da estrutura produtiva, tanto nos setores produtores
de bens como nos de servios.
Como mostramos detalhadamente na seo
seguinte, no segmento moderno, competitivo e de elevada
produtividade como o caso do setor orientado ao
comrcio exterior os grupos sociais (minoritrios)
ligados a esses segmentos e s reas geogrficas
pertinentes se expandem dinamicamente, muito acima
da mdia, mas com escassa criao de empregos.
Os segmentos de produtividade mdia ou baixa,
que incluem a maior parte do emprego informal e
precrio, os grupos sociais pertinentes (majoritrios) e
os espaos geogrfcos onde se localizam correspondem
s atividades de crescimento lento com poucos vnculos
com os setores de ponta. Participam somente de forma
tangencial no crescimento e, como consequncia, por
mais elevado que seja este, no geram os resultados
esperados para as empresas mdias, pequenas e
microempresas e os correspondentes setores sociais
de renda mdia ou mais baixa.
1
O critrio utilizado para medir a pobreza relativa baseia-se na
metodologia estabelecida em EUROSTAT (1998) para defnir a
noo de excluso. Nesse estudo foram consideraram os seguintes
fatores determinantes: baixa renda, situao no mercado de trabalho
e indicadores de situao vinculados condio de excluso.
uma dinmica divergente, com efeitos
socioculturais e polticos contraditrios. Os que
se inserem no processo de globalizao satisfazem
plenamente as expectativas socioculturais e de
consumo que este gera; so os ganhadores. Os
que fcam margem se iludem com o bombardeio
televisado e publicitrio da globalizao a nvel
virtual, que gera delirantes expectativas de consumo
pagvel em suaves prestaes mensais. Assim se
gera uma forte contradio entre as expectativas e a
realidade, acentuada pela angstia do endividamento
crescente. E no s a exacerbao do consumo,
mas tambm a privatizao dos servios sociais, que
afeta especialmente a classe mdia. possvel que
se encontre aqui uma das causas da m vontade e
insatisfao social crescentes em relao democracia,
inclusive dos comportamentos anti-sistema, como
os repetidos protestos violentos, a delinquncia e o
abuso de drogas, fatos que no parecem coerentes
com o sucesso do crescimento econmico (Caldern,
2008; Sunkel, 2008).
Neste contexto, a ao do Estado se concentra
em adotar polticas pblicas em favor dos excludos,
sobretudo dos mais pobres. Isto permitiu atenuar
as carncias desses grupos sociais, mas no resolveu
os problemas da pobreza relativa e da equidade, ou
seja, no foi possvel diminuir as enormes diferenas
entre os grupos sociais excludos e os de nvel de
renda mais alto.
Como revela a experincia recente, os efeitos
sociais desta dinmica dissociadora e divergente, no
melhor dos casos, podem ser atenuados com taxas
de crescimento mais elevadas e com maior e melhor
utilizao do gasto social. Assim, para enfrentar
decididamente este problema h de pensar em mudar
radicalmente o enfoque das polticas pblicas, adotando
uma estratgia de desenvolvimento inclusivo que
permita superar gradualmente a heterogeneidade
estrutural que prevalece nos diferentes estratos,
setores e regies da matriz produtiva e social do pas.
Isso porque como este trabalho indica alm da
concentrao da riqueza e do mau funcionamento
do mercado de trabalho
2
, essa diferena um dos
principais obstculos para alcanar um crescimento
com equidade, e assim contribuir para melhorar a
convivncia cidad e a democracia.
2
Em relao a esses temas, veja Solimano e Pollack (2006).
146
A anlise da estrutura econmica do Chile, apresentada
mais adiante neste trabalho, resgata o conceito de
heterogeneidade estrutural formulado originalmente
pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e
o Caribe (cepal) na dcada de 1960 (cepal, 1964)
e desenvolvido posteriormente por vrios autores
(Pinto, 1970; Sunkel, 1971; Pinto e Di Filippo,
1974 e 1982; Sunkel, 1978; Souza e Tokman, 1979;
Infante, 1981; Tokman, 1982). Um enfoque similar
foi tambm desenvolvido, na mesma poca, para a
heterogeneidade produtiva no caso do setor industrial
dos pases desenvolvidos (Salter, 1966).
O argumento de cepal (1964) que a
heterogeneidade estrutural da Amrica Latina, na poca,
se manifestava em diferentes nveis de produtividade
dos ocupados nos distintos estratos produtivos, o que
caracterizava o funcionamento econmico da regio,
sendo tambm o fator responsvel pela desigualdade
da distribuio de renda. Assim, a estrutura econmica
era formada por trs estratos, com diferentes graus de
acesso tecnologia e aos mercados que, na dcada de
1960, tinham as seguintes caractersticas:
i) Um estrato tradicional, cujos nveis de produtividade
e renda eram nfmos. Este segmento inclua 36,4%
dos ocupados e s gerava 5,1% do pib da regio
(veja o Quadro 1).
ii) Um estrato moderno, composto de atividades
de exportao e grandes empresas industriais e
de servios com operaes de grande escala, que
captavam uma frao signifcativa do mercado
local e cuja produtividade por mo-de-obra
ocupada tinha um nvel similar mdia das
economias desenvolvidas. Absorvia somente
13,1% dos ocupados e gerava 53,3% do pib.
iii) Um estrato intermedirio, correspondente aos
setores onde a produtividade dos ocupados
era similar mdia dos pases, representava a
maior parte do emprego (50,6%) e gerava parte
importante do pib (41,6%).
A heterogeneidade da estrutura produtiva se
manifestava no fato de que a produo por ocupado
no estrato moderno superava em quatro vezes a mdia,
em 29 vezes a do estrato tradicional e em cerca de
cinco vezes a do intermedirio. Essas diferenas de
produtividade se revelavam na renda dos ocupados e
constituam, portanto, um fator determinante na m
distribuio de renda na Amrica Latina
3
.
3
Veja Cimoli, Primi e Pugno (2006). Sobre a relao entre
produtividade e heterogeneidade estrutural, veja Cimoli (2005) e
Rupfer e Rocha (2005).
III
O conceito de heterogeneidade
estrutural da cepal
QUADRO 1
Amrica Latina: produto, emprego e produtividade segundo
estratos produtivos, dcada de 1960
(Em dlares e porcentagens)
pib Emprego pib por ocupado
Estrato produtivo Nvel
a
Porcentagem Nvel
b
Porcentagem Nvel
c
ndices
Tradicional = 1 Total Amrica Latina = 1
Modern 61,1 53,3 10,3 13,0 5,9 29,5 3,9
Intermediate 47,7 41,6 39,9 50,6 1,2 6,0 0,8
Traditional 5,8 5,1 28,7 36,4 0,2 1,0 0,1
Total 114,6 100,0 78,9 100,0 1,5 7,5 1,0
Fonte: Elaborao prpria com base em Z. Slavinsky, Anexo estadstico, La mano de obra y el desarrollo econmico de Amrica
Latina en los ltimos aos (E/CN.12/L.1), Santiago do Chile, Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (cepal), 1964.
a
Bilhes de dlares de 1960.
b
Milhes de trabalhadores.
c
Milhares de dlares de 1960.
147
Segue-se uma anlise baseada nos resultados empricos
de um estudo recente sobre as relaes entre produo
e emprego de acordo com os estratos produtivos (Lagos
M., 2008), elaborado com dados da ltima matriz de
insumo-produto do Banco Central, 2003, e do Servicio
de Impuestos Internos de Chile, 2007.
A heterogeneidade da economia chilena fca clara
ao examinar os diferentes nveis de produtividade
dos diversos estratos de produo, o tipo de relaes
intersetoriais, a gerao de valor agregado e a
distribuio primria da renda, assim como a incidncia
de cada estrato produtivo na dinmica da estrutura
econmica. Finalmente, mostra-se como a desigualdade
gerada pela heterogeneidade produtiva foi parcialmente
revertida por meio de uma poltica focalizada do
gasto social.
1. diferenas de produtividade segundo a
atividade e o tamanho da empresa
Para ilustrar o carter heterogneo da economia chilena
foram utilizados os dados de produo e emprego
segundo o ramo de atividade econmica e o tamanho
das empresas correspondentes ao ano de 2003
4
.
Os setores (ramos da atividade econmica) foram
organizados em trs grupos representativos de nveis
marcadamente diferentes de produtividade: baixa,
intermediria e alta (veja o Quadro 2). Tambm foram
includos os dados de produtividade das empresas,
classificadas em pequenas, mdias ou grandes, e
por setores
5
. Finalmente, mostramos os ndices de
produtividade segundo o tamanho das empresas de
cada setor, o que permite apreciar a heterogeneidade
intra-setorial (dentro de cada setor) e intersetorial
(entre setores) da economia.
Ao comparar os nveis de produtividade por setor,
v-se que a mdia da minerao 15 vezes superior
registrada na agricultura, enquanto na construo
e na indstria a mdia o dobro e o qudruplo,
respectivamente. Em termos de diferenas intra-
4
Para realizar essa estimativa, utilizamos uma matriz de insumo-
produto (2003) com nove setores, segundo o tamanho das empresas.
A esse respeito veja Lagos M. (2008).
5
Aproxima-se ao conceito original de estratos tradicional,
intermedirio e moderno.
setoriais constata-se, por exemplo, que na agricultura
a produtividade das empresas grandes sete vezes
superior das pequenas, relao que aumenta para
12 vezes no caso da construo e, mais ainda, para
40 vezes na minerao. Em suma, os dados mostram
que as diferenas intra-setoriais de produtividade so
signifcativamente superiores s intersetoriais.
Por outro lado, as cifras de emprego mostram
que os ramos de atividade econmica das pequenas
empresas com maior capacidade de reteno de
mo-de-obra
6
(incluindo atividades informais e
microempresas) so os que tm o menor nvel de
produtividade em comparao com os demais (veja
o Quadro 2a). o caso dos setores agrcolas, dos
6
Nas pequenas empresas a maior parte do emprego corresponde
a atividades informais. Assim, neste estudo, de agora em diante,
essas frmas foram includas no setor informal.
IV
A estrutura econmica do Chile
QUADRO 2
Chile: produo por ocupado segundo
o setor
a
e o tamanho das empresas, 2003
(ndice pequenas empresas, agricultura = 100)

Setor
Tamanho da empresa
Pequena Mdia Grande Total
nacional
Produtividade baixa
Agricultura 100,0 114,8 718,2 100,0
Servios municipais 100,0 146,6 408,4 103,5
Comrcio 100,0 102,5 914,8 139,7
Produtividade mdia
Construo 100,0 246,7 1 270,5 217,7
Transporte-comrcio 100,0 435,0 1 761,1 356,8
Manufatura 100,0 262,1 2 458,9 426,2
Produtividade alta
Empresas fnanceiras 636,0
Eletricidade, gs, gua 1 503,3
Minerao 100,0 427,6 3 976,3 1 509,7
Total nacional 100,0 189,2 1 383,8 238,5
Fonte: Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e C. Lagos,
Desarrollo inclusivo. Matriz de insumo-producto sectorial en una
economa heterognea: Chile 2003, Proyecto Chile 21. Desarrollo
incluyente, Santiago do Chile, Fundacin Chile 21, 2008.
a
Corresponde ao valor bruto da produo por ocupado.
148
servios municipais e do comrcio, que tm entre
47% e 59% dos ocupados em pequenas empresas e
em atividades de baixa produtividade.
Por outro lado, o nvel de produtividade dos
setores aumenta na medida em que melhora a sua
capacidade de absoro do emprego formal em empresas
de tamanho mdio e grande (veja o Quadro 2a).
Assim, no estrato de produtividade mdia, formado
pelos setores da construo, transporte e indstria, a
proporo de ocupados formais no emprego total
7
, ou
taxa de formalidade, se situa entre 53,2% e 59,5%; no
segmento de produtividade alta, que inclui os setores
de eletricidade, fnanas e minerao, essa taxa alcana
89%. Isto indica que medida que a produtividade
mdia destes setores aumente maior ser a absoro
de emprego formal.
2. As relaes intersetoriais em condies de
heterogeneidade produtiva
A identifcao das articulaes econmicas segundo
os nveis de produtividade se baseia nas informaes
das matrizes de insumo-produto publicadas pelo
Banco Central de Chile (2003)
8
.
Os resultados foram obtidos a partir de matriz
setorial da economia chilena que considera nove
ramos de atividade, classifcados em trs nveis de
produtividade (baixa, mdia e alta), a distribuio do
valor agregado e a demanda fnal destas atividades ou
setores. Quanto demanda, o consumo interno inclui
o consumo de bens e servios nacionais das famlias
e do governo. Por sua vez, o consumo das famlias
se divide em estratos alto, mdio e baixo, segundo o
nvel de renda per capita
9
.
7
Corresponde porcentagem dos ocupados em empresas mdias
e grandes sobre o total de cada setor.
8
Veja em Compilacin de Referencia 2003, daqui em diante referida
como CdR (Banco Central de Chile, 2003).
9
O estrato baixo (renda inferior a 60% da mediana) inclui 26,4%
da populao, o estrato mdio (renda entre 60% da mediana e a
mdia) concentra 48,3% e o estrato alto (renda superior mdia)
25,3%. O consumo agregado das famlias provm de CdR 2003.
Contudo, para sua abertura em nvel de decis (necessria para a
classifcao realizada), e na falta de informaes mais atualizadas,
foram utilizados dados do Instituto Nacional de Estadsticas
(ine, 1998) sobre o oramento familiar. Como se sabe que esta
pesquisa tende subestimao da renda das famlias, o consumo
foi ajustado segundo o decil de acordo com a distribuio por decil
da renda autnoma fornecida pela Encuesta de Caracterizacin
Socioeconmica Nacional (casen, 2003).
a) A matriz de relaes intersetoriais de acordo
com o tamanho da empresa
A partir da metodologia indicada se obteve a
matriz resumida para 2003, que inclui as relaes
econmicas entre os trs estratos defnidos em funo
do tamanho das empresas, isto , do seu nvel de
produtividade.
A anlise das diferenas em termos de
produtividade por ramo de atividade econmica
revela a heterogeneidade intra e intersetorial; porm
a seguir sero examinadas somente as diferenas de
produtividade segundo o tamanho da empresa.
Os dados mostram que em 2003 a economia
chilena gerou uma produo de 97,4 bilhes de pesos
(veja o Quadro 3). Quanto ao destino da produo,
se observa que 38 bilhes correspondem produo
intermediria, 25,7 bilhes ao consumo das famlias,
6,1 bilhes ao consumo do governo, 8,2 bilhes a
investimento bruto e 17,5 bilhes a exportaes.
Considerando a origem da produo (97,4 bilhes
de pesos), observa-se que o valor agregado chega a
48,8 bilhes (inclui 2,1 bilhes em impostos, 21,1
bilhes em salrios e 25,6 bilhes em remunerao
do capital) e o consumo intermedirio chega a 48,7
bilhes (38,2 bilhes em insumos nacionais e 10,5
QUADRO 2A
Chile: produo por ocupado segundo
setor e tamanho das empresas, 2003
(Em porcentagens)

Setor
Tamanho da empresa
Pequena Mdia Grande Total
Produtividade baixa
Agricultura 51,8 34,3 13,9 100,0
Servios municipais 46,7 25,7 27,6 100,0
Comrcio 59,1 21,2 19,7 100,0
Produtividade mdia
Construo 46,8 36,4 16,8 100,0
Transporte-comrcio 45,4 30,7 24,1 100,0
Manufatura 40,5 34,0 25,5 100,0
Produtividade alta
Empresas fnanceiras 69,5 30,5 100,0
Eletricidade, gs, gua 100,0 100,0
Minerao 10,6 19,6 69,8 100,0
Total 45,1 31,0 23,9 100,0
Fonte: Organizao Internacional do Trabalho (oit) e C. Lagos,
Desarrollo inclusivo. Matriz de insumo-producto sectorial en una
economa heterognea: Chile 2003, Proyecto Chile 21. Desarrollo
incluyente, Santiago do Chile, Fundacin Chile 21, 2008.
149
bilhes em insumos importados). Como indicam os
dados (veja o Quadro 3), a maior parte da produo
total (97, 4 bilhes) corresponde ao setor do estrato
de empresas grandes (77,9 bilhes). Algo semelhante
ocorre com a produo intermediria. Por outro lado,
a maior parte do consumo das famlias corresponde
aos estratos de alta renda, cuja produo recebe uma
contribuio signifcativa dos estratos das pequenas
e mdias empresas.
Embora a produo e o consumo se concentrem nos
setores de alta produtividade e renda, respectivamente,
a maior parte do emprego gerada pelos estratos de
produtividade baixa e mdia, ou seja, 4,3 milhes
num total de 5,6 milhes de empregados. Por isso os
dados mostram desnveis acentuados de produtividade
intersetorial (veja o Quadro 3).
b) A produo intermediria: pouca integrao
produtiva
Na matriz estrutural (veja o Quadro 3a) se observa
o alto grau de heterogeneidade que caracteriza a
economia chilena. No nvel das relaes intermedirias,
v-se que os setores de produtividade elevada produzem
83,3% dos bens e servios intermedirios, cifra que no
caso das empresas de baixa produtividade chega s a
8,6% e a 8,1%, no das de produtividade mdia.
Por outro lado, grande parte do gasto em insumos
das empresas de produtividade baixa e mdia se destina
s empresas de alta produtividade, j que 71% e 77%,
respectivamente, do consumo intermedirio nacional
daquelas fornecido por elas (veja o Quadro 3d).
Em suma, a quase totalidade da produo
intermediria gerada pelas grandes empresas,
enquanto a participao das pequenas e mdias
empresas muito reduzida. Assim, a demanda por bens
e servios intermedirios se concentra nas empresas
de produtividade elevada, o que revela a capacidade
limitada das pequenas e mdias empresas de fornecer
insumos de maneira competitiva.
Da o diferenciado grau de participao do
consumo intermedirio no valor bruto da produo,
que no caso dos setores de produtividade baixa e
mdia se aproxima dos 40% e no caso das empresas
de alta produtividade de cerca de 52% (veja o
Quadro 3b).
Estes dados revelam a falta de integrao da
economia, que afeta especialmente as empresas de
produtividade baixa e mdia. A falta de densidade do
tecido produtivo se manifesta em relaes intersetoriais
muito incompletas em termos de articulao da
produo intermediria.
c) O consumo: concentrao da produo
e da renda
Neste tpico se consideram dois aspectos
diferentes. Por um lado, examina-se a participao
dos diversos estratos de produtividade na produo
dos bens e servios de consumo; e por outro, se avalia
a importncia das famlias com diferentes nveis
de renda (baixa, mdia e alta) no consumo total e,
portanto, na determinao dos nveis de produo
das empresas de diversos tamanhos.
Os dados mostram que uma proporo elevada
do consumo das famlias (73,4%) corresponde a bens
fornecidos por grandes empresas. Isto se deve a que,
independentemente do nvel de renda (baixa, mdia
ou alta), as famlias destinam a maior parte dos gastos
a bens e servios produzidos pelos setores de alta
produtividade (veja o Quadro 3d). Neste contexto,
a participao das pequenas e mdias empresas no
consumo total das famlias s chega a 18,1% e a 8,5%,
respectivamente.
Por outro lado, e como consequncia da
concentrao dos salrios elevados e de parte do
excedente bruto nos setores de alta produtividade, o
gasto das famlias de renda alta representa 58,4% do
consumo total, cifra que se reduz a 30,4% no caso das
de renda mdia e a 11,2% no das famlias de baixa
renda
10
(veja o Quadro 3c).
Os dados tambm mostram que o consumo
do governo ainda mais concentrado do que o das
famlias, j que 98,7% dos bens e servios consumidos
pelas entidades pblicas praticamente a totalidade
so produzidos pelo segmento das empresas de alta
produtividade (veja o Quadro 3b).
d) Os investimentos e as exportaes:
dinmica concentradora
A heterogeneidade produtiva tambm muito
elevada nos investimentos e nas exportaes. Vemos que
86,4% da produo de bens de capital se concentram
em grandes empresas, limitando-se a 7% a participao
das pequenas empresas e a 6,6% a das mdias.
Por outro lado, as empresas de alta produtividade
produzem 85% das exportaes totais, cifra que chega
a 6,5% no caso das empresas pequenas e a 8,5% nas
mdias (veja o Quadro 3b).
10
O estrato baixo (renda inferior a 60% da mediana) inclui 26,4%
da populao, o estrato mdio (renda entre 60% da mediana e a
mdia) concentra 48,3% e o estrato alto (renda superior mdia)
25,3%.
150
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152
QUADRO 3C
Chile: matriz de transaes intersetoriais segundo o tamanho da empresa, 2003
(Composio percentual da demanda intermediria e consumo das famlias, horizontal)
Componentes
vbp
Setores/
tamanho
Demanda intermediria Consumo das famlias
P M G Total Baixo Mdio Alto Total
Consumo
Intermedirio
Pequeno (P) 11,0 8,6 80,3 100,0 11,2 29,7 59,1 100,0
Mdio (M) 11,7 8,0 80,4 100,0 8,8 24,3 66,9 100,0
Grande (G) 8,4 8,3 83,8 100,0 11,5 31,3 57,2 100,0
Total 9,1 8,3 82,6 100,0 11,2 30,4 58,4 100,0
Fonte: M. Lagos, Desarrollo inclusivo. Matriz de insumo-producto sectorial en una economa heterognea: Chile 2003, Proyecto
Chile 21. Desarrollo incluyente, Santiago do Chile, Fundacin Chile 21, 2008.
Nota: vbp = Valor bruto da produo.
QUADRO 3D
Chile: matriz de relaes intersetoriais
e consumo segundo o tamanho da empresa, 2003
(Composio percentual da demanda intermediria e consumo das famlias, vertical)
Componentes
vbp
Setores/
tamanho
Demanda intermediria Consumo das famlias
P M G Total Baixo Mdio Alto Total
Consumo
Intermedirio
Pequeno (P) 12,4 10,6 9,9 10,2 18,0 17,6 18,3 18,1
Mdio (M) 16,5 12,3 12,0 12,9 6,7 6,8 9,7 8,5
Grande (G) 71,1 77,1 78,1 76,9 75,3 75,6 72,0 73,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: M. Lagos, Desarrollo inclusivo. Matriz de insumo-producto sectorial en una economa heterognea: Chile 2003, Proyecto
Chile 21. Desarrollo incluyente, Santiago do Chile, Fundacin Chile 21, 2008.
Nota: vbp = Valor bruto da produo
Com base nessas informaes, possvel
compreender por que a abertura comercial do pas
no se traduziu em benefcios diretos para as pequenas
e mdias empresas: i) o conjunto das empresas de
tamanho reduzido (pequenas e mdias) tem escassa
participao no total das exportaes (15%); ii) se as
exportaes destes setores aumentassem, a debilidade
do tecido produtivo faria com que somente 26%
do consumo intermedirio das pequenas e mdias
empresas viessem do setor de empresas de igual
tamanho e os restantes 74% das empresas grandes; e
iii) quando aumenta a produo das empresas de alta
produtividade por exemplo, para abastecer o mercado
externo, a demanda por insumos correspondente
recai preferencialmente sobre empresas de igual
tamanho (78,1%).
Assim, caso se queira converter as empresas
pequenas e mdias em fornecedores das empresas
grandes orientadas para o mercado externo, ser
preciso destinar um grande volume de recursos
para melhorar substancialmente a integrao da
estrutura produtiva. Quando a estrutura produtiva
heterognea, a estratgia de crescimento centrado
nas exportaes (export-led growth), nos casos bem
sucedidos, demonstrou claramente ser insufciente
para alcanar um desenvolvimento equilibrado e
equitativo.
3. Valor agregado e distribuio primria
de renda
A heterogeneidade econmica observada no nvel
das relaes intermedirias e da demanda fnal se
expressa tambm no mbito do trabalho, isto , nos
empregos e salrios.
Uma elevada proporo do valor agregado
(descontados os impostos) dos setores de baixa
produtividade corresponde ao pagamento de
153
remuneraes pelo trabalho, que representa 72,5% do
valor agregado das empresas pequenas e 63,5% das
mdias (veja o Quadro 3). Entretanto, nestes setores
essas remuneraes representam somente 20,7% e
15,3%, respectivamente, do total dos salrios. Assim,
observa-se que as atividades de baixa produtividade
(empresas pequenas e mdias) demandam 47,6% e
28,8%, respectivamente, do total de empregos na
economia
11
.
Em contraste, nas empresas de alta produtividade
a remunerao do trabalho constitui 37,9% do valor
agregado (descontados os impostos) e representa
64,1% do total de salrios da economia, enquanto o
emprego gerado alcana apenas 23,6% do total desse
(veja o Quadro 3).
Neste contexto, as diferenas de salrio se
explicam, em grande parte, pela produtividade desigual
do trabalho nos diferentes estratos da economia. Em
termos agregados, enquanto nos setores de baixa
renda a produtividade do trabalho de 3,8 milhes
de pesos, nos de alta renda atinge 58 milhes. Isto ,
a produtividade por trabalhador nos setores de alta
renda quase 15 vezes superior registrada nos de
baixa renda. Esta diferena de produtividade faz com
que a remunerao bruta por ocupado nas pequenas e
mdias empresas seja de cinco a seis vezes inferiores
dos trabalhadores das empresas de alta produtividade
e explica, em grande parte, a desigualdade distributiva
da economia chilena e sua persistncia no tempo.
Por outro lado, a participao do excedente
bruto de capital no valor agregado alcana 63,1%.
A maior parte da remunerao do capital recebida
pelas empresas de alta produtividade, que concentram
aproximadamente 86,3% do excedente bruto de capital
da economia. A elevada participao das grandes
empresas nos salrios e no excedente bruto signifca
que geram a maior parte (76,6%) do valor agregado
da economia.
Em suma, observa-se uma alta concentrao dos
salrios e do excedente bruto de capital nas grandes
empresas, numa conjuntura onde a grande maioria
da populao, que trabalha nas empresas de tamanho
pequeno e mdio (76,4%), recebe uma poro muito
reduzida do valor agregado (23,3%).
11
Isso se deve s diferenas no salrio mdio dos ocupados nos
vrios setores. Estas refetem, parcialmente, as diferenas substanciais
de produtividade entre as pequenas e mdias empresas e as grandes
empresas (veja o Quadro 3) e tambm o fato de que os trabalhadores
destas ltimas tm maior grau de organizao.
4. A dinmica da estrutura econmica: o
predomnio das grandes empresas
Uma das vantagens do uso de matrizes de insumo-
produto a possibilidade de simular a reao da
economia em diferentes cenrios. Os coefcientes
econmicos destas matrizes permitem identifcar
qual o aporte de cada um dos fatores produtivos
(insumos, capital e trabalho) na produo de um bem,
que fnalmente oferecido na economia.
Se a produo aumenta, a demanda dos fatores
produtivos aumentar proporcionalmente
12
. Este
processo iterativo para cada setor econmico, que
ao mesmo tempo gera e demanda bens, servios ou
ambos. Deste modo, o uso dos mecanismos de matrizes
inversas de insumo-produto permite simular impactos
estticos pelas diferentes mudanas na demanda
agregada da economia e verifcar como a produo
total varia em uma economia heterognea, como
o caso da chilena.
Posteriormente so medidos os efeitos que teria,
por exemplo, um aumento de 10% na demanda fnal
da produo dos diferentes estratos produtivos da
economia. A esse respeito, uma questo interessante
determinar quanto cresceria a economia se: i) a
demanda agregada das pequenas e mdias empresas
aumentasse taxa indicada e ii) se a demanda agregada
das empresas de alta produtividade experimentasse o
mesmo incremento. As estimativas mostram que se a
demanda fnal do conjunto das pequenas empresas
aumentasse 10%, a produo da economia subiria
somente 1%. Isso ocorre pela pouca participao
dos setores de baixa produtividade nas relaes
intermedirias e na demanda fnal.
Por outro lado, se a demanda das empresas de
alta produtividade aumentasse 10%, isto levaria os
demais setores a aumentarem sua produo (mediante
a demanda de insumos), estimulando de preferncia
os setores de igual nvel de produtividade
13
, cuja
produo cresceria 9,4%.
Por ltimo, as estimativas destacam a escassa
importncia dos setores de produtividade mdia nos
resultados obtidos. Nisso preciso ter em mente que
o conjunto dos setores de mdia e baixa produtividade
representa 17% do consumo intermedirio e 23% do valor
bruto da produo. Se a demanda por bens e servios
12
Supondo que a tecnologia seja fxa (o que, no curto prazo,
razovel).
13
As empresas de alta produtividade geram 64% do total das
transaes intermedirias.
154
desses setores crescesse 10% (por exemplo, atravs de
um plano de investimentos, estmulo s exportaes
ou de aumento do gasto privado), a produo total
da economia cresceria apenas 1,7%
14
.
Em suma, a economia do Chile e, por conseguinte,
a sociedade chilena se encontra dividida em mundos
distintos e pouco articulados. O primeiro, de alta
produtividade, o que impulsiona a economia e paga
bons salrios, enquanto os restantes, de mdia e baixa
produtividade, no infuem de maneira substancial
no crescimento, apesar de absorverem a maior
parte dos empregos. Por isso, e como j indicado, a
heterogeneidade se reproduz mesmo em condies
de crescimento econmico acelerado.
5. As polticas redistributivas e distributivas:
limitaes dos gastos sociais
A m distribuio da renda gerada no mercado de
trabalho, resultado da heterogeneidade produtiva
que caracteriza o funcionamento da economia, tem
sido sistematicamente corrigida pela poltica de
gasto social.
Considera-se que a poltica social um dos
mecanismos redistributivos que visam melhorar o
nvel de vida das pessoas, especialmente dos grupos
sociais de menos recursos, j que renda proveniente
do trabalho das famlias se agregam subsdios, cabendo
destacar dentre eles, os relativos sade, educao e
moradia, alm das transferncias monetrias. Contudo,
este tipo de poltica acarreta vrios riscos. O primeiro
que a expanso dessa poltica redistributiva depende
da situao fscal, sobretudo da carga tributria. Em
segundo lugar, a elevada incidncia dos recursos do
gasto social na renda das famlias mais pobres faz
com que a renda proveniente do trabalho tenha pouca
importncia e que o nvel de vida das famlias e das
pessoas dependa cada vez mais dos recursos pblicos,
e menos dos do trabalho (Infante, 2007a).
14
Cabe lembrar que, em iguais condies, a produo das empresas
de baixa produtividade (pequenas), consideradas isoladamente,
aumentaria 1%.
Os dados mostram que nas famlias pertencentes
ao primeiro quintil apenas 28,8% da renda total
provm do trabalho (veja o Quadro 4). A cifra se eleva
para 52,3% no caso das famlias no segundo quintil.
Ao considerar os dois quintis (40% da populao)
se verifca que s uma parte (40,5%) da renda total
dessas famlias se origina do trabalho, enquanto a
maior parte (59,5%) provm do gasto social.
Nestas condies, a insero social de grande
nmero de pessoas se consegue, basicamente,
proporcionando-lhes renda que possibilita um nvel
mnimo aceitvel de consumo, mas que no se articula
com a sociedade por meio do trabalho, que o principal
fator de integrao social e de cidadania.
Por sua vez, o baixo nvel de renda per capita
das famlias se deve reduzida insero no mercado
de trabalho das pessoas em condies de trabalhar.
Nesse sentido, os dados indicam que 48,3% dos
ocupados pertencentes s famlias do primeiro quintil
trabalham em atividades de baixa produtividade e
14,5% em setores de produtividade mdio-baixa
(veja o Quadro 5). Ou seja, 62,8% correspondem aos
estratos de produtividade reduzida; a cifra de 56,7%
no caso dos ocupados das famlias do segundo quintil.
Em suma, cerca de 60% dos trabalhadores oriundos
das famlias menos favorecidas do pas carece de um
trabalho que tenha um bom nvel de produtividade e
uma remunerao digna. A menos que esta situao se
altere, ser preciso destinar permanentemente via
gasto social um volume importante e crescente
de recursos para transferir renda aos setores menos
favorecidos, a fm de que estes alcancem um nvel de
vida aceitvel. Contudo, este tipo de poltica depende
da disponibilidade de recursos fscais devida, entre
outras razes, carga tributria.
Port ant o, i mperi oso compl ement ar
progressivamente as polticas redistributivas com
outras de carter distributivo, a fm de reduzir as
falhas na produtividade e, em consequncia, melhorar
a renda primria (autnoma) dos setores menos
favorecidos. As polticas distributivas contribuiriam,
assim, para diminuir efetivamente a desigualdade,
tanto de renda como de acesso a oportunidades, entre
os diversos grupos que compem a estrutura social,
como indicamos mais adiante.
155
QUADRO 4
Chile: origem da renda total das famlias segundo os quintis, 2006
(Em porcentagens)
Rendas e subsdios
Quintil autnomo nacional
I II III IV V Total
Renda do trabalho das famlias 28,8 52,3 66,0 77,2 86,4 78,5
Renda autnoma mdia (a) 35,0 61,6 78,2 90,2 99,2 91,2
Penses assistenciais (pasis) 7,3 2,5 1,2 0,5 0,1 0,7
Subsdio familiar (suf) 1,8 0,5 0,2 0,1 0,0 0,2
Bnus Chile Solidrio (chs) 0,5 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0
Subsdio p/ consumo de gua potvel (sap) 0,6 0,4 0,3 0,1 0,0 0,1
Subsdios focalizados 10,2 3,6 1,8 0,7 0,1 1,0
Salrio-famlia 1,5 1,5 0,9 0,4 0,1 0,3
Subsdio de desemprego 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0
Subsdios no focalizados 1,6 1,6 1,0 0,4 0,1 0,3
Total de subsdios (b) 11,8 5,2 2,8 1,1 0,2 1,3

Rendas monetrias (a+b) 46,7 66,9 80,9 91,3 99,3 92,5
Aluguel apropriado 5,1 5,1 5,4 5,0 3,2 4,6
Jardim de infncia 3,7 2,5 1,7 0,9 0,2 0,6
Educao Bsica 20,0 12,2 7,6 4,3 0,9 3,1
Educao Mdia 7,8 6,3 3,9 2,2 0,4 1,4
Educao de adultos 0,4 0,4 0,2 0,1 0,0 0,1
Total educao (c) 31,9 21,4 13,4 7,5 1,5 5,2

Subsdios para sade 20,6 11,3 5,3 1,0 -0,9 2,1
Progr. de alimentao complementar 0,6 0,4 0,2 0,1 0,0 0,1
Progr. de alimentao de idosos 0,2 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0
Total sade (d) 21,4 11,8 5,6 1,2 -0,9 2,2

Renda total (a+b+c+d) 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Ministerio de Planifcacin (mideplan), Distribucin del ingreso e impacto distributivo del gasto social, srie Anlisis de
resultados de la Encuesta casen, N 2, Santiago do Chile, 2006; e Metodologa de valorizacin de los subsidios en salud, educacin
y monetarios, casen 2006, Santiago do Chile, 2006.
QUADRO 5
Chile: ocupados segundo o tamanho da empresa e quintis de renda, 2006
(Em porcentagens)
Produtividade/tamanho da empresa
Quintil autnomo nacional
I II III IV V Total
Produtividade Alta 17,2 21,3 26,9 27,7 35,8 27,2
Empregados e operrios (empresas de 200 pessoas ou mais) 16,6 20,7 25,7 26,1 29,2 24,7
Empregadores (empresas de 200 pessoas ou mais) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,1
Autnomos (profssionais e tcnicos) 0,6 0,6 1,2 1,6 6,3 2,4
Produtividade Mdia 34,6 37,1 33,6 32,3 29,4 33,0
Mdia baixa 20,1 21,9 19,1 18,0 16,3 18,8
Mdia alta 14,5 15,2 14,5 14,3 13,1 14,2
Produtividade Baixa 48,2 41,5 39,5 39,9 34,9 39,8
Empregados e operrios (empresas de 6 a 9 pessoas) 7,8 6,1 6,3 4,4 3,2 5,2
Empregadores (empresas de 6 a 9 pessoas) 0,1 0,1 0,2 0,3 1,8 0,6
Informal 40,3 35,3 33,0 35,2 29,9 34,0
Empregadores (empresas de 5 pessoas ou menos) 0,3 0,5 1,0 1,8 5,0 2,0
Empregados e operrios (empresas de 5 pessoas ou menos) 15,3 13,0 10,5 7,2 4,7 9,3
Autnomos (no prof. e tcnicos) e fam. no rem. 24,7 21,8 21,6 26,2 20,1 22,7
Total 100,0 100.0 100.0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Elaborao prpria, segundo base de dados do Ministerio de Planifcacin (mideplan) e da Encuesta de Caracterizacin
Socioeconmica Nacional (casen) 2006.
156
Como j destacamos, o modelo econmico atual se
sustenta pela redistribuio a posteriori de uma parte
(menor) da receita gerada pelo crescimento. Para
avanar com equidade crescente preciso conceber
uma estratgia renovada de desenvolvimento, cujo
objetivo central seja a insero social e produtiva no
mercado de trabalho, satisfatria para o processo de
produo e para a prpria estrutura e funcionamento
do sistema socioeconmico, que poderia assegurar a
melhor distribuio primria da renda no momento
da sua gerao (Sunkel e Infante, 2006).
O anteriormente dito implica conceber a dinmica
do desenvolvimento no s em funo dos modernos
setores de exportao, mas tambm, categoricamente,
dos setores de produo de menor produtividade. A
estratgia atual funciona bastante bem quando se
trata do primeiro caso, mas necessrio dinamiz-la
com produtos de maior valor agregado e densidade
tecnolgica. Contudo, essa estratgia tem subjacente
uma concepo errnea, de que no pas existe uma
relativa homogeneidade produtiva, que impede
perceber a excepcional prioridade e importncia que
deve ser dada ao segundo caso. Trata-se, ento, de
uma estratgia renovada, cujos alicerces consistem em
acentuar o processo exportador atual, aumentando
a sua diversifcao dinamizadora e, por outro lado,
atenuar a heterogeneidade produtiva, reduzindo as
diferenas de produtividade relativas ao tamanho
das empresas, aos setores e s regies.
Para tanto, h que pensar em implementar um
ambicioso programa de transformao estrutural de
longo prazo (15 a 20 anos), que permita aos setores
menos avanados aumentarem gradualmente a
produtividade e a renda dos que neles trabalham, e
melhorar a qualidade de vida das famlias relativamente
excludas (Infante, Molina e Sunkel, 2007).
Em suma, a estratgia de desenvolvimento
proposta incluiria novas formas de ao recproca entre
o Estado e o mercado, dotadas de uma viso estratgica
de longo prazo, assim como entre o Estado e o cidado,
a sociedade civil, as organizaes solidrias de base, as
regies e as localidades; maior nfase na efccia, na
fexibilidade e na descentralizao e uma preocupao
primordial com os aspectos tecnolgicos, institucionais
e de organizao (Sunkel, 2006c). Defnitivamente,
prope-se que a participao do cidado tenha, em
primeiro lugar, uma expresso produtiva que sirva
de base, e se transforme, eventualmente, em maior
participao social e poltica dos grupos sociais
relativamente excludos.
V
Desenvolvimento com insero social
VI
Os aspectos estratgicos
do desenvolvimento inclusivo
Como j indicamos, a dinmica dissociadora e
divergente que caracteriza o desenvolvimento atual
no se soluciona com maiores taxas de crescimento
nem com maior e melhor utilizao dos gastos sociais.
necessria uma mudana de enfoque: polticas
pblicas para superar gradualmente a heterogeneidade
estrutural prevalecente nos diferentes setores e regies
da matriz produtiva e social do pas, dado que este seja
o principal obstculo para conquistar um crescimento
com equidade (Sunkel e Infante, 2006). Trata-se de
polticas que permitam reduzir de forma paulatina
a assimetria entre a produtividade das atividades de
ponta daquelas com baixo nvel de rendimento, como
as pequenas e microempresas informais, permitindo
reduzir as correspondentes diferenas de salrio. Dessa
forma se contribuiria para diminuir efetivamente a
desigualdade, tanto no acesso a oportunidades entre
os diversos grupos que compem a estrutura social
como na distribuio de renda.
Por outro lado, inevitvel que a recente crise
fnanceira originada nos Estados Unidos, que se
propagou com rapidez para as demais economias
157
industrializadas e emergentes, afete o Chile de forma
negativa no curto prazo. Isso se revela no fato de que
as projees de crescimento foram sensivelmente
rebaixadas, e que o desemprego venha aumentando.
Dada a marcada heterogeneidade que caracteriza a
estrutura produtiva, previsvel que a diminuio
do nvel de atividade afete com maior intensidade
os estratos de menor produtividade (pequenas e
mdias empresas), que concentram a maior parte dos
empregos. Como resultado, muito provvel que o
mercado de trabalho se deteriore, com aumento da
informalidade e do desemprego e reduo dos salrios
reais. Isto signifca que os custos da crise atual recairiam
principalmente sobre os setores da populao de
renda mdia e baixa, reforando a tendncia da, j
mencionada, concentrao de renda.
Em uma primeira abordagem da estratgia de
desenvolvimento inclusivo proposta certamente ainda
muito provisria se considera pelo menos quatro
elementos estreitamente relacionados: a convergncia
produtiva, a proteo social garantida, as mudanas
institucionais necessrias e o crescimento econmico
sustentado com equidade. O adequado funcionamento
desses alicerces permitiria reforar a coeso social, ao
garantir o bem-estar de uma proporo crescente da
populao e minimizar as disparidades, evitando a
polarizao (veja Diagrama 1).
1. A convergncia produtiva
O sucesso de uma estratgia para melhorar a integrao
das pessoas depende, fundamentalmente, de superar
a marcada heterogeneidade produtiva que caracteriza
o sistema econmico
15
. Nas tarefas de convergncia
produtiva ou de homogeneizao gradual da
produtividade dos diferentes estratos da produo,
as empresas de tamanho menor (micro, pequenas e
mdias) devem cumprir um papel importante, tanto
para dinamizar o crescimento e a gerao de empregos
como para reduzir a informalidade.
Nesse ponto importante ter em mente a
extraordinria experincia da Unio Europia, onde o
logro do objetivo de convergncia produtiva se baseou
em promover condies e fatores que melhoraram
o crescimento e levaram a uma notvel reduo da
disparidade entre os Estados-membros e as regies
menos desenvolvidas. O objetivo prioritrio era elevar
a produtividade, com nfase especial na melhoria do
ambiente em que as empresas pequenas e mdias se
15
Esta uma das principais linhas de trabalho da cepal, cujo
resultado mais recente pode ser consultado em cepal (2008).
DIAGRAMA 1
Desenvolvimento inclusivo
Mudanas institucionais
Crescimento econmico
com equidade
Proteo social
garantida
Convergncia
produtiva
Coeso social
158
desenvolvem
16
. A seguir se destacam algumas reas
crticas para o desenvolvimento da convergncia
produtiva no Chile.
Em primeiro lugar, cabe assinalar que a
homogeneizao gradual da estrutura econmica
s ser vivel se o modelo de negcios aplicado
pelas grandes empresas em suas relaes com as
pequenas empresas incluir fortes incentivos para o
desenvolvimento da atividade empresarial das frmas
mdias e pequenas.
A idia impulsionar a criao de um ambiente
de maior competitividade, que permita a expanso
dos negcios das pequenas empresas, mediante a
aplicao de um conjunto de normas em favor da
concorrncia, que zelem pela proliferao das mesmas
no longo prazo. Por outro lado, trata-se de promover
programas de investimento em novos setores sociais,
isto , desenvolver uma economia social que gere
emprego, especifcamente, para os trabalhadores dos
setores informais, e que se oriente, sobretudo, para
satisfazer as necessidades sociais dos estratos de menor
renda tema j mencionado como um dos critrios de
ao para abordar a crise com viso de futuro. Neste
sentido, cabe destacar a necessidade de um impulso
forte e sustentado, assim como de coordenao por
parte do Estado, que dever se manifestar atravs
da alocao de um substancial volume de recursos
durante um perodo prolongado. As decises sobre
o montante e o destino destes recursos devem ser
adotadas atravs do dilogo social (Infante, 2006).
Outra proposta a respeito formar aglomeraes
produtivas (clusters) regionais, cuja estrutura local
se apie em uma slida institucionalidade capaz de
potencializar a capacidade inovadora; diminuir a
averso ao risco; fortalecer a difuso de informaes
sobre mercados, tecnologias e conhecimentos tcnicos
(know-how); promover a capacitao de trabalhadores
e apresentar-se como fonte de acumulao de
experincias. A institucionalidade local o que
permite criar sinergias e sustentar as economias
de aglomerao. Assim, seriam os prprios atores
locais os que assumiriam a responsabilidade pelo seu
desenvolvimento (Guardia, 2007; Muoz, 2008).
Ao Estado cabe o papel central na redistribuio
dos recursos pblicos, mas a partir de uma estratgia
na qual as diversas regies sejam protagonistas do
16
A esse respeito, veja Unio Europeia (1997) e Comisso
das Comunidades Europeias (1993). Em relao s polticas
de homogeneizao produtiva na Unio Europeia, veja
Infante (2008).
seu prprio desenvolvimento. H aqui um aspecto
fundamental que preciso explicitar: a regio, ou
melhor, o territrio, adquire um sentido econmico e
social na medida em que se reconhea de que se trata
de um espao tanto geogrfco quanto social.
2. Mudanas institucionais
A formulao de uma nova concepo de
desenvolvimento nacional, dotada de um enfoque
integral a mdio e longo prazo, onde participem o
Estado, a cidadania organizada, os trabalhadores e
o empresariado, exige mudanas institucionais nos
mbitos econmico, trabalhista e do dilogo social.
Com relao institucionalidade econmica,
para superar um dos obstculos bsicos aplicao
eficaz da poltica de convergncia produtiva,
essencial modifcar o atual modelo de negcios,
que acabou debilitando segmentos cada vez mais
amplos dos pequenos e mdios empresrios
17
, gerando
estrangulamentos e a necessidade de que o Estado
intervenha para resolv-los.
As polticas pblicas devem ser alteradas e
orientadas, prioritariamente, para a elevao da
produtividade, enfatizando especialmente a melhoria
do ambiente onde operam as pequenas e mdias
empresas, que so as que geram a maior parte do
emprego produtivo. A mudana institucional requer
que o novo modelo de negcios aplicado pelas
grandes empresas em suas relaes com as pequenas
inclua, entre outras coisas, fortes incentivos para
o desenvolvimento da atividade empresarial das
pequenas, mdias e microempresas e sua integrao aos
aglomerados produtivos. Para tal, h que impulsionar
a criao de um ambiente de maior competitividade
que permita a expanso dos negcios das pequenas
empresas, desenvolvendo um conjunto de normas em
favor da competio que zelem pelo crescimento no
longo prazo das entidades empresariais de pequena
escala (Romn, 2008).
A construo de instituies slidas no mercado
de trabalho outro importante desafo na formulao
de uma estratgia de desenvolvimento inclusiva e
com justia social. O novo sistema regulatrio da
negociao coletiva deve incluir, por meio de uma
estrutura fexvel, tanto o novo paradigma da empresa
17
Entende-se por modelo de negcios o conjunto das regulamentaes
e prticas comerciais baseado no senso comum e em normas legais
que possibilitam determinadas estruturas de mercado e suas
modalidades operativas.
159
globalizada a externalizao produtiva como a
assimetria contratual entre as empresas grandes e as
pequenas, em particular no que diz respeito s cadeias
produtivas (Feres e Infante, 2007).
As novas regras do jogo devem levar a uma
distribuio mais equitativa dos custos e dos benefcios
captados na comercializao dos produtos fnais,
evitando, especialmente, que os baixos salrios
do trabalho e o descumprimento dos direitos
trabalhistas continuem legitimando-se como fatores
de competitividade
18
.
Para poder produzir efeitos reais nos diferentes
nveis de participao da cidadania, o novo dilogo
social exigir readequar as instituies. Para tanto
deve ser criada uma estrutura participativa, atravs de
uma rede de instituies sociais de base. Talvez esta
seja a tarefa mais importante a ser enfrentada pelo
Estado e a sociedade, para assentar as bases de um
desenvolvimento inclusivo com melhor qualidade do
emprego e mais equidade (Sunkel e Infante, 2006).
Uma iniciativa desta natureza deveria contar com a
ampla participao do setor privado e das organizaes
da sociedade civil de cada regio e localidade, que so
os espaos onde se manifestam na prtica as diferenas
de produtividade e as caractersticas especfcas que
preciso superar. Para levar a cabo uma tarefa desta
magnitude h que forjar um novo contrato social no
qual as decises sobre o montante e a aplicao dos
recursos sejam adotadas nos nveis correspondentes por
meio do dilogo social entre trabalhadores, empresrios,
governo e representantes da sociedade civil, a fm de
responder da melhor forma s necessidades reais e s
expectativas dos cidados.
3. Proteo social garantida
Trata-se de construir uma sociedade capaz de garantir o
acesso equitativo de todas as pessoas s oportunidades
de progresso e de proteo social.
Em geral, a idia que a ao conjunta do Estado,
do mercado e da sociedade melhore as oportunidades
de acesso ao capital social necessrio para alcanar
o progresso material e moral e a melhor proteo
social possvel das pessoas, de acordo com o nvel
de renda e de desenvolvimento dos pases. Neste
mbito, o conceito de garantia se refere ao conjunto
de oportunidades e protees bsicas que a sociedade
est em condies de assegurar para todas as pessoas
por meio das polticas pblicas (Lagos E., 2008).
18
Sobre estes temas, veja Infante (2007b).
O Estado fundamentalmente responsvel por
formular e formar consenso em polticas que, mediante
instrumentos pblicos e privados, permitam garantir
aos cidados a proteo de seus direitos e os recursos
necessrios para tal, segundo as possibilidades da
economia. A ideia que, medida que o crescimento
da economia proporcione mais recursos, maiores sero
tambm os direitos que devem ser garantidos e exigveis.
Nestas condies, o limite de cobertura da proteo
social garantida dado pelo grau de desenvolvimento
sustentvel. Uma poltica social garantida deveria
abarcar, entre outros aspectos, a sade, a qualidade
da educao e os direitos econmicos e sociais.
Mesmo que a persistncia, qualidade e intensidade
das polticas redistributivas aplicadas, por exemplo,
em matria de educao e de sade, possam produzir
mudanas nos elementos que condicionam a
desigualdade, contribuindo assim para o sucesso de
uma sociedade mais equitativa, a tarefa de compensar
a tendncia concentrao de renda, que se produz
quando os que tm mais recursos de todo tipo competem
com os que no tiveram acesso a um mnimo de
oportunidades, no deve depender exclusivamente do
gasto social. Na realidade, se o que se busca uma
distribuio de renda mais equitativa, as polticas e
medidas redistributivas devem ser combinadas com
polticas de carter distributivo, como so as de
convergncia produtiva e as mudanas institucionais
propostas, pois incidem na origem da renda, tendo,
portanto, efeitos permanentes (Assael, 1998). Outro
aspecto a manter em mente o tipo de cidado que
se estaria promovendo mediante uma proteo social
garantida. A ideia que a sociedade forme cidados
mediante o trabalho, que o principal fator de
integrao social, e no, como ocorre atualmente,
atravs do assistencialismo, com recursos provenientes
do gasto social.
4. O crescimento econmico com equidade
O crescimento acelerado e constante da produo
de bens e servios de consumo condio essencial
e direta do melhoramento dos nveis de vida da
populao. Este crescimento, que no passado foi
excludente, privilegiando uma minoria da populao,
deve reunir uma srie de requisitos especiais para que
o desenvolvimento possa ser inclusivo.
Decerto deve ser relativamente elevado, e sem
dvida muito superior ao crescimento da populao, de
modo que a sociedade possa perceb-lo claramente e se
sinta estimulada a entregar seus esforos e cooperao
160
em apoio coeso social. De acordo com a experincia
histrica e universal, razovel prever que as taxas
de crescimento oscilem entre 5% e 6% anualmente
(Ffrench-Davis, 2003). Difcilmente seria possvel
sustentar taxas superiores por perodos longos sem
gerar presses infacionrias e outros desequilbrios;
por outro lado, se forem inferiores seriam pouco
perceptveis pela populao e insufcientes em relao
s suas aspiraes e expectativas. Para obter nveis
razoavelmente elevados de emprego se necessitam
taxas de crescimento dentro da faixa indicada.
A condio essencial para o crescimento
a expanso da capacidade produtiva, ou seja, do
investimento. Tambm, de acordo com a experincia
histrica, para chegar s taxas de crescimento de
consumo j mencionadas, o investimento deveria
ser superior a 25% do pib. Alm disso, para manter
altos nveis de ocupao, que a principal fonte de
renda da maioria da populao, e para incorporar
o progresso tecnolgico, requisito essencial para o
incremento da produtividade e da competitividade,
so necessrias elevadas taxas de investimento. Por
outro lado, o sucesso da convergncia produtiva exige
investir pesadamente na modernizao e na melhoria
da produtividade dos segmentos mais atrasados da
estrutura produtiva interna.
Nos pases com pouco desenvolvimento cientfco
e tecnolgico, como o caso do Chile, o progresso
tecnolgico vem essencialmente do exterior, incorporado
em bens e servios de capital importados. Assim, outro
requisito essencial do crescimento inclusivo promover
uma forte dinmica exportadora, capaz de fnanciar a
importao daqueles, como tambm de bens e servios
de consumo que o pas no produza, ou cuja produo
nacional seja muito inefciente, assim como outros de
tecnologia avanada que a economia nacional no est
em condies de produzir e cuja demanda muito
dinmica. Em outras palavras, o setor exportador
vem a ser o equivalente aos setores produtores de
bens de capital e do progresso tecnolgico dos pases
desenvolvidos. Por isto a importncia estratgica
crtica de desenvolver exportaes mais dinmicas,
mais diversifcadas e mais estveis.
Contudo, como sabido, o padro de exportaes
do Chile e dos pases latino-americanos em geral se
caracteriza por constituir-se, fundamentalmente de
matrias primas ou produtos bsicos de origem mineral,
agropecuria, forestal e pesqueiro. Historicamente,
esses produtos revelam escasso dinamismo e grande
instabilidade nos mercados internacionais, alm de
uma tendncia desfavorvel nas relaes comerciais,
que nos ltimos anos se inverteu graas presena
de novos atores no cenrio internacional.
Dada a importncia determinante da dinmica
do setor exportador, sua taxa mdia de expanso infui
decisivamente no ritmo de crescimento da economia no
mdio prazo; assim, as frequentes e agudas futuaes
que caracterizam os mercados mundiais de produtos
bsicos se traduzem numa sucesso de perodos de
prosperidade e recesso. Estes ltimos se tornaram mais
agudos nas ltimas dcadas devido excessiva expanso
do sistema fnanceiro internacional, que acrescentou
um fator de grande importncia instabilidade da
economia internacional e ocasionou a profunda crise
atual. Esta instabilidade global, por sua vez, produz
fortes oscilaes nos nveis de emprego e de salrios
e causa um efeito negativo nas condies de vida da
maior parte da populao, especialmente nos estratos
de baixa renda. No Chile, isso representa mais um
fator decisivo de pobreza e desigualdade.
Por fim, a nova poltica macroeconmica
deve privilegiar no s um crescimento razovel e
contnuo, mas tambm orientar os incentivos e os
preos bsicos, a fm de promover a convergncia
produtiva. Dever ser aplicada uma poltica centrada
no s no equilbrio bsico e no crescimento em si,
mas tambm em enfrentar a vulnerabilidade deste
perante as mudanas na economia internacional. Dessa
maneira se evitariam a subutilizao da capacidade
produtiva e os efeitos negativos das oscilaes da
atividade econmica na produtividade que afetam
de diferente forma os diversos estratos da produo,
assim como o emprego e a renda dos trabalhadores
que neles trabalham.
5. Coeso social
Atualmente, os problemas relacionados com a
desigualdade, a integrao comunitria, a vida
familiar, a proteo do meio ambiente, a segurana e
a qualidade de vida ocupam um lugar cada vez mais
destacado (Machinea e Uthoff, 2004). A incapacidade
do modelo predominante de fazer frente a estas novas
demandas evidente. Nesse contexto, cabe citar o
exemplo da Unio Europeia, onde a coeso social se
assenta, basicamente, em um Estado que garante a seus
cidados o igual acesso a certos direitos fundamentais,
e que no confa, ingenuamente, que o mercado trar
os resultados desejados em forma automtica.
A aplicao da estratgia de desenvolvimento
inclusivo proposta, mediante a ao recproca dos
vrios aspectos que a compem (convergncia
161
produtiva, mudanas institucionais e crescimento
com equidade), deveria resultar no fortalecimento
da coeso social.
um fato amplamente reconhecido em todos os
pases que o emprego uma das principais vias de
incluso social. Segundo a qualidade do trabalho, o grau
de incluso dos diferentes setores sociais ser maior ou
menor, e o tipo de incluso mais ou menos adequado.
E por isso que as polticas de gerao de emprego
em benefcio dos setores de menor produtividade, em
especial dos desempregados e da populao pobre,
constituem o principal instrumento das estratgias
de incluso social, elemento fundamental para a
consolidao da democracia.
Sem dvida alguma, e, embora com risco de
cair em repetio, uma estratgia de integrao
social mediante a criao de empregos de qualidade
requer um forte e contnuo suporte de recursos para
promover a convergncia produtiva durante um perodo
prolongado, enquanto as decises sobre a magnitude
e aplicao destes recursos deveriam ser adotadas
por meio do dilogo social. Uma orientao deste
tipo precisa de um pacto social que inclua acordos
para aumentar a receita fscal e utilizar a poupana
nacional acumulada, de modo que a estratgia
de desenvolvimento inclusivo tenha a necessria
sustentabilidade fnanceira para assegurar a coeso
social a mdio e longo prazo.
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163
Migraes internacionais
e desenvolvimento:
o impacto socioeconmico
das remessas na Colmbia
As remessas que chegam Col mbi a cresceram mui to nos
ltimos anos, e o seu peso na economia cada vez maior. Este artigo
analisa em detalhes os diversos impactos exercidos por essas correntes
de divisas, tanto no plano econmico como no social, e busca tambm
destacar os ri scos potenci ai s no l ongo prazo. Nessa perspecti va,
mostramos como foi a evoluo das remessas na Colmbia nos ltimos
anos, ressaltando o peso que tm na economia nacional e procurando
entender as caracter sti cas soci oeconmi cas, tanto dos remetentes
como dos beneficirios. Faz-se a seguir um diagnstico do fenmeno
das remessas na Colmbia: embora possam contribuir para melhorar a
situao do pas, vm acompanhadas de uma srie de custos capaz de
prejudicar, no longo prazo, a economia colombiana.
Coordenador da Linha de
Pesquisa sobre Migraes
Internacionais
Faculdade de Finanas, Governo e
Relaes Internacionais
Universidad Externado de Colombia

david.khoudour@uexternado.edu.co
164
MIGRAES INTERNACIONAIS E DESENVOLVIMENTO: O IMPACTO SOCIOECONMICO
dAS REMESSAS NA COLMbIA dAVId kHOUdOUR-CASTRAS
Nos ltimos anos, as remessas se tornaram o novo
Graal dos estudos sobre desenvolvimento. A chegada
em massa dos capitais enviados pelos trabalhadores
migrantes ao seu pas de origem parece suprir
numerosas falhas dos pases em desenvolvimento,
em particular os problemas de fnanciamento que
nem o investimento estrangeiro direto, nem a ajuda
externa para o desenvolvimento conseguem resolver.
Contudo, no h consenso quanto aos efeitos reais das
remessas sobre o desenvolvimento. Os mais otimistas
as consideram a soluo mais vivel para impulsionar
o crescimento econmico e melhorar o bem estar
social nos pases mais pobres do planeta, enquanto
os mais pessimistas s vem nas remessas um fator
suplementar de dependncia, capaz de piorar a situao
dos pases de destino. Como sempre, em casos assim,
a verdade se situa entre essas duas posies extremas
e depende em grande parte das condies econmicas
e sociais do pas que as recebe, assim como do uso
dado s remessas.
Nesse aspecto, a Colmbia constitui um caso de
estudo particularmente interessante para entender
melhor o impacto das remessas sobre o desenvolvimento.
Os envios cresceram muito rapidamente nos ltimos
anos, e o seu peso na economia cada vez maior.
Os estudos sobre o tema se multiplicaram talvez
ainda mais rpido do que as prprias remessas;
mas a polmica continua viva. Assim, este artigo
pretende analisar em detalhe os efeitos provocados
pelas remessas, tanto a nvel econmico como social,
e tambm destacar os potenciais riscos desses fuxos
de divisas no longo prazo.
Com essa perspectiva, a Seo II mostra a evoluo
das remessas para a Colmbia nos ltimos anos,
destacando o peso que representam na economia nacional
e buscando entender as caractersticas socioeconmicas
tanto dos remetentes como dos benefcirios. A Seo
III faz um diagnstico do fenmeno das remessas na
Colmbia. Mostra que, embora as remessas possam
contribuir para melhorar a situao do pas, vm
acompanhadas de uma srie de custos que poderia
prejudicar a economia colombiana no longo prazo.
Portanto, a poltica pblica no pode orientar-se apenas
para a reduo dos custos de envio das remessas, ou para
a canalizao destas para o investimento produtivo, mas
deve proporcionar opes viveis de desenvolvimento,
que permitam reduzir a dependncia da economia
colombiana em relao a esses fuxos.
I
Introduo
II
Panorama das remessas na Colmbia
1. Tipologia das remessas
De maneira geral, possvel defnir as remessas como
a parte da renda disponvel que os migrantes mandam
ao seu pas de origem. H diversas formas de transferir
esses fundos (Grfco 1). Alm das remessas ofciais,
que utilizam a intermediao dos bancos e casas de
cmbio, os migrantes recorrem a vrios canais informais
que lhes permitem reduzir o custo das transferncias
fnanceiras internacionais. Assim, existe um mercado
informal de remessas, cujos atores principais so as
lojas de artigos tpicos e os locutrios, locais que
oferecem servios de chamadas telefnicas, instalados
nas principais cidades de imigrao. Os donos desses
estabelecimentos oferecem, alm da atividade principal,
o servio de transferncia de fundos a um custo menor
que as instituies fnanceiras.
Outro canal informal a criao de uma conta
bancria no pas de acolhida. O migrante regularmente
deposita dinheiro nessa conta e os familiares retiram
as quantias desejadas num caixa automtico, com um
carto de dbito enviado pelo migrante. Embora essas
remessas transitem pelo sistema fnanceiro formal,
so difceis de observar nas estatsticas ofciais, j que
no aparecem como transferncias interpessoais de
dinheiro. Muitas vezes, a melhor forma de baratear
165
e at de eliminar os custos de transao atravs das
redes pessoais, isto , amigos ou familiares que viajam
ao pas de origem e aceitam levar consigo dinheiro
vivo. Da mesma forma, uma parte das remessas circula
nos bolsos dos prprios migrantes, quando viajam
de frias ou quando voltam em carter defnitivo ao
pas de origem.
Embora as remessas sejam essencialmente
monetrias, as transferncias em espcie representam
outra forma de transferir parte das rendas dos
migrantes; a viagem ao pas de origem constitui ento
a oportunidade de levar presentes aos membros da
famlia. Tambm o comrcio eletrnico se tornou um
mecanismo de transferncia cada vez mais comum. Os
migrantes compram diretamente pela internet o que
desejam que a famlia receba em casa. A multiplicidade
dos canais de transferncia de remessas torna muito
difcil a medio desse fenmeno. Assim, segundo
o Banco Mundial, a metade das remessas mundiais
no contabilizada (Ratha, 2005), o que representa
mais uma difculdade para medir o seu impacto sobre
o desenvolvimento dos pases benefcirios. Apesar
dessa difculdade, o propsito deste artigo avaliar
as possveis repercusses da chegada em massa de
remessas economia e sociedade colombianas.
Para tanto necessrio analisar, em primeiro lugar,
a evoluo dos fuxos de remessas na Colmbia nos
ltimos anos.
2. Aumento macio das remessas
A Colmbia j tem uma larga tradio de emigrao.
Depois da participao do pas na Guerra da Coria, os
Estados Unidos, mediante o Programa Bracero, abriram
suas fronteiras, aos trabalhadores colombianos, que
puderam assim contribuir para a expanso econmica
americana dos anos 1950 e 1960. Mais tarde, nos anos
1970 e 1980, cerca de 500.000 colombianos foram
morar na Venezuela, onde a demanda de trabalho
havia crescido drasticamente com a bonana petrolfera
dos anos 1970. Finalmente, o fenmeno migratrio se
expandiu signifcativamente nos anos 1990, sob a ao
conjunta do confito armado e da crise econmica.
O confito armado contribuiu para o aumento da
emigrao por trs razes principais. Primeiro, os
enfrentamentos entre os vrios participantes armados
do conflito (guerrilheiros, paramilitares e foras
regulares) levaram a populao civil, em especial os
camponeses, a fugir das zonas de combate e a buscar,
seja nas principais cidades do pas ou no estrangeiro,
um espao de paz. As ameaas recebidas por numerosas
famlias colombianas por parte de algum dos grupos
beligerantes tambm obrigaram muitas delas a
exilar-se para escapar dos seus perseguidores. E, por
ltimo, essa guerra contra a sociedade civil tem tido
um custo econmico elevado. Os colombianos sofrem
indiretamente com a violncia poltica, atravs da
crise econmica e do desemprego que ela gera. Nesse
sentido, a crise econmica foi particularmente forte
na segunda metade dos anos 1990, provocando um
acentuado aumento da emigrao colombiana.
O resultado desse processo de emigrao em massa
que, segundo o censo de 2005
1
, cerca de 3,3 milhes
de colombianos residem no exterior, ou seja, 8% da
populao total (dane, 2006). As mulheres representam
51,4% dos emigrantes; a idade mdia da populao
colombiana no exterior de 25,4 anos. As principais
zonas de expulso so o Valle del Cauca (24,1% do
total dos emigrantes colombianos), Bogot (18,7%),
Antioquia (11,9%), Risaralda (7,8%) e Atlntico
(6,6%). Os principais pases de destino so Estados
Unidos (35,4% do total), Espanha (23,3%), Venezuela
(18,5%), Equador (2,4%) e Canad (2,2%).
1
Os resultados do Censo 2005 podem ser consultados na pgina
da web: http://www.dane.gov.co/censo/.
GRFICO 1
Tipologia das remessas
Remessas
oficiais
Remessas
informais
Bancos
Casas de cmbio
Cartes de dbito
Lojas tpicas e locutrios
Redes pessoais
Transferncias de bolso
Transferncias em espcie
Comrcio eletrnico
166
Em consequncia do acentuado aumento
do nmero de emigrantes
2
, o envio de remessas
Colmbia se disparou nos ltimos anos. Entre 1995 e
2006, o montante das remessas ofciais na Colmbia
se multiplicou por quase cinco, passando de US$ 809
milhes em 1995 para US$ 3,89 bilhes em 2006. A
Colmbia ocupa, assim, o terceiro lugar na Amrica
Latina em recebimento de remessas, logo atrs do Mxico
e do Brasil (Quadro 1). Por outro lado, em termos do
pib a porcentagem no to alta na Colmbia (3,3%
em 2005) como em outros pases da regio, sobretudo
Jamaica (19,0%), Haiti (20,7%) e Honduras (21,2%).
No entanto, o peso das remessas no pib colombiano
2
Segundo estimativas do Departamento Administrativo Nacional de
Estatstica (dane), em 1990 se encontravam no exterior 1,7 milhes
de colombianos, 1,9 milhes em 1995 e 2,3 milhes em 2000.
mais alto do que no Brasil (1,1%) ou no Mxico (2,8%),
e esse peso tem aumentado com o tempo (Quadro 2).
Assim, em 1990, as remessas representavam apenas 1%
do pib colombiano e 6,9% das exportaes; em 2005,
essas cifras so, respectivamente, de 3,3% e 15,9%.
Em 2006, as remessas representavam o segundo item
mais importante do oramento colombiano, depois
do petrleo, mas antes do carvo, do caf, do ferro-
nquel e das esmeraldas (Grfco 2). Durante trs
anos (2002-2004), as remessas chegaram a superar o
investimento estrangeiro direto (Grfco 3). A diferena
mais signifcativa ocorreu em 2003, quando a Colmbia
recebeu US$ 3,06 bilhes em remessas e apenas
US$ 1,758 bilho em investimento estrangeiro direto.
Em 2005, no entanto, o investimento estrangeiro direto
(US$ 10,255 bilhes) foi muito superior s remessas
(US$ 3,314 bilhes), devido, essencialmente, venda
do grupo Bavaria empresa britnico-sul-africana
QUADRO 1
Amrica Latina: Remessas, 2005
Pas Milhes de dlares % do pib
1. Mxico 20 034 2,8
2. Brasil 6 411 1,1
3. Colmbia 3 314 3,3
4. Guatemala 2 993 9,3
5. El Salvador 2 830 17,1
6. Repblica Dominicana 2 682 9,1
7. Peru 2 495 3,2
8. Equador 2 005 6,4
9. Honduras 1 763 21,2
10. Jamaica 1 651 19,0
11. Haiti 1 077 20,7
12. Bolvia (Estado Plurinacional da) 860 8,5
13. Nicargua 850 16,9
14. Argentina 780 0,4
15. Paraguai 550 7,2
Total Amrica Latina 52 608
Fonte: Banco Interamericano de Desenvolvimento (bid), 2006.
QUADRO 2
Colmbia: Peso das remessas na economia
1990 1995 2000 2005
Remessas (milhes de dlares) 488 809 1 578 3 314
% do pib 1,0 0,9 1,9 3,3
% das exportaes 6,9 8,0 12,0 15,9
Fonte: Clculos do autor a partir de dados do Banco de la Repblica.
167
GRFICO 2
Colmbia: Principais componentes das transaes correntes, 2006
(Em milhes de dlares)
Fonte: Banco de la Repblica.
90
1 107
1 461
2 913
3 890
6 328
0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000
Petrleo
Remessas
Carvo
Caf
Ferro-nquel
Esmeraldas
GRFICO 3
Colmbia: Remessas e Investimento Estrangeiro Direto, 1994-2006
(Milhes de dlares)
Remessas IED
1 297
1 578
2 071
3 314
3 890
966
809 745 788
3 170
3 060
2 454
10 255
3 117
1 758
2 139
2 525
2 395
1 508
2 829
3 112
968
5 562
1 446
6 295
758
0
1 000
2 000
3 000
4 000
6 000
5 000
7 000
8 000
9 000
10 000
11 000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
168
Sabmiller por um montante equivalente a US$ 8
bilhes. Em 2006, o investimento estrangeiro direto
foi superior s remessas, mas a diferena se reduziu de
maneira signifcativa. Isso refete o carter altamente
cclico do investimento estrangeiro direto, em oposio
entrada de remessas, que muito mais estvel.
3. Remetentes e benefcirios das remessas:
quem so eles?
Nos ltimos anos foram feitos vrios estudos para
determinar o perfl tanto dos remetentes como dos
benefcirios das remessas, bem como o uso que estes
fazem delas. Os estudos mais notveis so os de Garay e
Rodrguez (2005) e de Gaviria e Meja (2005). O primeiro
foi elaborado com o apoio tcnico do Departamento
Administrativo Nacional de Estadsticas (dane), do
Ministrio das Relaes Exteriores da Colmbia e da
Organizao Internacional para as Migraes (oim),
e se concentra nos domiclios da rea Metropolitana
Centro Ocidente, formada pelos municpios de Pereira,
Dosquebradas e La Virginia, no departamento de
Risaralda. O segundo estudo consiste em uma pesquisa
realizada pela internet, visando conhecer melhor o
comportamento dos colombianos no exterior
3
. Esses
dois trabalhos, apesar das limitaes inerentes a esse
tipo de exerccio, oferecem dados interessantes para
a anlise das remessas na Colmbia.
Segundo essas pesquisas, a metade das remessas
provm dos Estados Unidos e uma quarta parte da
Espanha, o que corresponde aproximadamente
diviso geogrfca dos emigrantes colombianos. Cerca
de 75% dos colombianos no exterior envia remessas;
a maioria dos remetentes migrante recente. A
quantia mdia mensal remetida fca entre US$ 240 e
US$ 300 dlares. Esse montante tende a subir durante
os primeiros anos da migrao, medida que os
migrantes melhoram as suas condies fnanceiras,
e s comea a diminuir depois de cerca de dez anos
de vida no pas de recepo, como conseqncia,
entre outras, do processo de reagrupao familiar.
De fato, a principal razo pela qual os migrantes
mandam dinheiro Colmbia porque uma parte
3
Gaviria e Meja (2005) elaboram, em particular, um ndice de
colombianidade (ou transnacionalismo), que permite medir os
vnculos dos emigrantes com a Colmbia. Consta de seis variveis
binrias: a pessoa pertence a uma associao de colombianos
no exterior; envia remessas; recebe bens da Colmbia; continua
afliada a um fundo de penses no pas; se comunica por telefone
com a Colmbia pelo menos duas vezes por semana; se mantm
informada sobre a Colmbia pela televiso.
de sua famlia (cnjuge, flhos, pais) permanece ali
4
.
Deve-se notar que o nvel educacional infui de duas
maneiras opostas sobre o envio de remessas: por um
lado, os emigrantes mais educados (nvel universitrio)
tendem a mandar remessas menores do que os que
tm apenas nvel secundrio, provavelmente porque
suas famlias tm nvel de renda mais alto; por outro
lado, h uma correlao positiva entre os anos de
escolaridade e a mdia mensal de remessas, j que
os mais educados costumam ter renda mais elevada.
A idade mdia dos benefcirios de remessas de 40
anos, e a grande maioria mulher (76%). Como mais
da metade dos benefcirios no tem emprego fxo, as
remessas se tornaram a sua principal fonte de renda.
De fato, a maioria dos benefcirios de remessas se
encontra abaixo da linha de pobreza (64% na rea
Metropolitana Centro Ocidente), o que explica que
as remessas se destinem essencialmente aos gastos
dirios (entre 61% e 68%), ou seja, alimentos, aluguel
ou pagamento de servios. O dinheiro recebido tambm
serve para fnanciar a educao e a sade (entre 10% e
15%, cada uma), para criar novos negcios (entre 4%
e 7%), para poupar (entre 4% e 6%) ou para comprar
moradia (entre 3% e 5%).
No total, o aumento em massa de remessas
para a Colmbia nos ltimos anos contribuiu para
melhorar de maneira signifcativa as condies de
vida das famlias benefcirias, graas a um aumento
do poder aquisitivo que lhes permitiu ter acesso a
mais opes de produtos de consumo e de servios
de sade e educao. Nesse aspecto, inegvel que o
impacto positivo para os domiclios que se benefciam
de maneira estvel dessa renda suplementar. No
nvel do pas, por outro lado, os efeitos no so to
claros. possvel que as remessas contribuam para
o fnanciamento do desenvolvimento colombiano?
Podem esses fuxos de capital contribuir para reduzir
as desigualdades e melhorar as condies de vida de
toda a populao? Ou, ao contrrio, existiria a um
risco de dependncia em relao a esses fuxos capaz
de prejudicar a economia no longo prazo?
4
A literatura sobre remessas em geral distingue entre dois tipos
de motivaes. Por um lado h motivaes baseadas no altrusmo,
ou seja, os migrantes sentem que tm um compromisso com os
membros da sua famlia. A migrao ento considerada uma
deciso familiar. Por outro lado, as remessas correspondem a uma
estratgia de repartio do risco (risk sharing). Nesse caso, o envio
de remessas se insere em uma lgica mais individualista, onde o
migrante espera que a sua famlia o ajude em caso de mudana na
conjuntura, sobretudo se perder o emprego. Na realidade, o mais
provvel que as remessas correspondam a uma combinao de
altrusmo e interesse individual.
169
As remessas afetam um grande nmero de participantes
(remetentes, benefcirios, intermedirios, autoridades
pblicas, etc.) e, portanto tm mltiplas implicaes
sobre a economia e a sociedade. Alm dos componentes
tradicionais da demanda agregada, a chegada em
massa de capitais pode ter repercusses nos preos e
na taxa de cmbio, na formao do capital humano
e social, assim como na redistribuio da renda.
As remessas tambm apresentam um desafo para
as instituies fnanceiras que buscam captar esses
recursos, e para as autoridades pblicas que devem
procurar maximizar os lucros e minimizar os custos,
tanto diretos como indiretos, desses fuxos.
1. demanda interna
Uma das principais crticas que se costuma fazer
s remessas que se concentram essencialmente no
consumo de bens de primeira necessidade, e no se
destinam a gastos produtivos. Ou seja, afrma-se que
o fato de que os benefcirios tenham uma taxa de
poupana muito baixa e que no usem o dinheiro
recebido para investir em projetos empresariais, ento
no favoreceria o desenvolvimento da economia no
longo prazo. Note-se, porm, que a estrutura de gastos
das famlias que recebem remessas semelhante da
maioria dos domiclios colombianos e, naturalmente,
no tem nada a ver com as remessas em si, mas sim com
as condies de vida dos colombianos em geral. Alm
disso, parece incoerente criticar o uso que as famlias
fazem das remessas quando, justamente, a principal
razo pela qual os emigrantes mandam dinheiro
cobrir as necessidades bsicas da famlia.
importante ressaltar que as remessas, ao
contriburem para o aumento do consumo, isto , da
demanda agregada, tm um efeito multiplicador sobre
o pib. De fato, os gastos realizados pelos domiclios
benefcirios de remessas estimulam a demanda em
diversos setores da economia, e esses, por sua vez,
aumentam seus gastos, de maneira tal que o impulso
sobre a atividade econmica mais que proporcional
ao inicial. Sabendo que na Colmbia a propenso
poupana dos domiclios benefcirios de remessas
de cerca de 5% (Garay e Rodrguez, 2005), o efeito
multiplicador desses fluxos de dinheiro muito
signifcativo. Contudo, na medida em que o processo
de abertura comercial j est bem avanado, uma parte
da demanda se dirige para o consumo de produtos
importados, reduzindo assim o efeito multiplicador
das remessas
5
.
Um setor que foi particularmente benefciado pela
entrada de remessas o da construo civil por um
lado, graas aquisio de moradias pelas famlias
dos emigrantes e, por outro, mediante o investimento
direto realizado na Colmbia por alguns colombianos
emigrados. Entre 1995 e 2005, o ndice de custos da
construo de moradias cresceu 181%, enquanto
a taxa de infao baixou 75% (de 19,5% em 1995
para 4,9% em 2005), evidenciando a forte demanda
registrada no setor.
Nesse aspecto, as feiras de imveis realizadas nas
principais cidades estrangeiras onde se encontram os
colombianos, como as de setembro de 2005 e outubro
de 2006 em Nova York, de abril de 2006 em Miami
e de maro de 2006 e abril de 2007 em Madri
6
, so
uma boa maneira de conectar os emigrantes com o
mercado imobilirio colombiano.
As remessas tambm contriburam para a criao
de microempresas no pas, j que os problemas de
acesso ao crdito das famlias de baixa renda so
mitigados pelo aporte fnanceiro dos emigrantes.
Em especial, as remessas permitem comprar bens de
capital, tais como ferramentas, que do impulso s
pequenas empresas. Contudo, a experincia mostra
que a maioria dessas microempresas se insere em uma
lgica de subsistncia, pertencem ao setor informal e
5
O efeito multiplicador das remessas pode ser calculado da
seguinte maneira:
Y = 1 R
1- c + m
onde Y a variao do produto gerada pelas remessas, R
corresponde a alteraes no fuxo de remessas que entram na
economia, c a propenso marginal ao consumo e m a propenso
marginal da economia importao.
6
As feiras de moradia, organizadas pela Cmara Colombiana
da Construo (camacol), visam orientar as remessas para o
investimento no setor de construo e imobilirio. Elas renem, por
um lado, as comunidades colombianas residentes na rea da feira
e, por outro, as construtoras e incorporadoras imobilirias, assim
como entidades fnanceiras. Essas feiras tm o apoio da oim, do
Ministrio das Relaes Exteriores e do Ministrio do Ambiente,
Habitao e Desenvolvimento Territorial. Para mais detalhes,
consultar: http://www.camacol.org.co/htm/index.asp
III
Balano das remessas na economia colombiana
170
tm uma vida relativamente curta. Um dos principais
obstculos criao de empresas por parte dos
benefcirios das remessas a falta de experincia.
Assim, necessrio que o Estado oferea assistncia
tcnica, informaes sobre fnanciamento e tambm
capacitao. Os programas de formao podem
inclusive ser dirigidos aos prprios emigrantes, para
estimular o seu retorno
7
.
A entrada em massa de remessas tambm
contribuiu para o desenvolvimento de uma srie de
atividades direta ou indiretamente relacionadas a elas.
Em especial, bem claro que a rpida expanso dos
negcios de transferncia e cmbio de dinheiro se
relaciona com o fenmeno migratrio. Por exemplo,
o nmero de frmas de transferncias internacionais
que tm a Western Union como agente comercial
subiu de oito em 1996 para 112 em 2006. Tambm o
setor de transportes areos, incluindo as linhas areas
e agncias de viagem, cresceu consideravelmente
nos ltimos anos devido ao aumento do nmero de
colombianos no exterior. Aqui importante destacar
que grande parte dos novos migrantes viaja graas ao
apoio fnanceiro de algum familiar no exterior, que
assume parcial ou totalmente os gastos de transporte,
em uma lgica de cadeia migratria
8
.
Embora haja um efeito positivo das remessas
sobre a atividade econmica, estas acarretam uma
grande sensibilidade da economia colombiana
em relao aos ciclos migratrios. De fato, existe,
logicamente, uma forte correlao entre a taxa de
emigrao e o montante de remessas. Por isso estas
tendem a ter um impacto anticclico sobre a atividade
econmica: quando a economia est em recesso, a
taxa de emigrao cresce, assim como o montante de
remessas, o que contribui para estimular o produto
nacional; ao contrrio, um perodo de forte crescimento
econmico ocasiona uma reduo dos fluxos de
emigrao e, posteriormente, a menor entrada de
remessas, tendo como consequncia um retrocesso da
7
No Brasil, por exemplo, o sebrae - Servio de Apoio Pequena
e Mdia Empresa, em conjunto com o Banco do Sul, implementou
um programa de apoio a empresas fundadas por emigrantes
brasileiros de origem japonesa que regressam ao Brasil depois de
trabalhar vrios anos no Japo.
8
A cadeia migratria consiste em um processo acumulativo de
migraes baseadas nos vnculos entre os membros de uma famlia
ou de um mesmo lugar de origem. Os primeiros a tentar a experincia
de migrao contribuem para alimentar os fuxos migratrios,
mediante as informaes que oferecem quanto s oportunidades
existentes no pas de recepo, o dinheiro que enviam para custear
o transporte dos futuros migrantes, o alojamento e apoio logstico
que proporcionam aos novos migrantes, e os contactos que facilitam
para a procura de emprego ou o acesso aos servios sociais.
atividade econmica. No caso colombiano, no perodo
1994-2005, existe uma forte correlao negativa (0,76)
entre as variaes cclicas do pib e os das remessas,
confrmando o carter anticclico das remessas. Nesse
sentido, a atual reativao da economia colombiana
9

vem acompanhada de uma diminuio da emigrao.
Isso signifca, no mdio prazo, um menor volume de
remessas, que poderia contribuir para frear o processo
de crescimento.
2. Transaes correntes e taxa de cmbio
Supe-se que as remessas afetam o balano de
transaes correntes do pas principalmente de trs
maneiras. Primeiro, a renda das remessas tem um
efeito direto sobre a balana de pagamentos, graas
melhora do balano de itens intangveis, constitudo,
basicamente, pelas transferncias de dinheiro. Nesse
aspecto, as remessas contriburam para reduzir o
desequilbrio externo da economia colombiana nos
ltimos anos. Como mostra o Grfco 4, o dfcit
registrado em transaes correntes entre 1999 e 2006
teria sido pior sem o aporte de dinheiro dos migrantes.
De fato, a melhora da conta de transaes correntes
colombianas registrada entre 2002 e 2004 se deveu,
essencialmente, ao aumento das remessas. Sem elas,
essa conta teria seguido seu rumo descendente. Da
mesma forma, as remessas contribuem para frear
a deteriorao da conta de transaes correntes,
observada desde 2004.
O segundo impacto das remessas sobre as
transaes correntes se relaciona com as mudanas no
comportamento dos consumidores. Os benefcirios das
remessas geralmente adotam um consumo ostentoso,
com produtos estrangeiros tais como roupas de grife
ou aparelhos eletrodomsticos (Terry, 2005). Este
comportamento tende a alcanar os vizinhos, que
mesmo sem receber remessas, imitam o padro de
consumo dos que as recebem. O resultado desse
comportamento de ostentao e imitao um
aumento das importaes, favorecido pela abertura
comercial da economia colombiana. Assim, entre
janeiro de 2000 e dezembro de 2005, as importaes
de bens e servios cresceram 137,8%, enquanto as
exportaes aumentaram apenas 91,2%.
9
Com uma taxa de crescimento do pib superior a 4% desde 2003
(em 2006 foi de 6,0%), a Colmbia vem obtendo resultados melhores
que seus vizinhos latino-americanos (mdia de 5,3% em 2006). A
taxa de desemprego, por sua vez, baixou da mdia de 17,7% em
2002 para 12,6% em 2006.
171
Por ltimo, as remessas deveriam ter repercusses
sobre as transaes correntes por meio do seu impacto
nas taxas de cmbio (Grfco 5). De fato, uma entrada
em massa de dinheiro deveria gerar uma valorizao
da moeda nacional, o que pode redundar numa
perda de competitividade e, portanto, em piora do
saldo em transaes correntes (Amuedo-Dorantes e
Pozo, 2004). Apresenta-se, ento, o risco da doena
holandesa
10
ou seja, um deslocamento da atividade
econmica para o setor dos bens no transveis, devido
s difculdades dos exportadores com a situao. De
fato, provvel que a chegada em massa de remessas
Colmbia nos ltimos anos tenha contribudo em
parte, para a forte valorizao da moeda colombiana.
Assim, entre maro de 2003 e abril de 2007, o peso se
valorizou cerca de 28% em relao ao dlar.
Contudo, difcil estabelecer uma relao direta
entre as remessas e a evoluo da taxa de cmbio.
Em primeiro lugar, embora as remessas venham
tendo uma participao crescente nas transaes
correntes, o petrleo continua sendo o primeiro item
10
O nome doena holandesa provm das consequncias negativas
do descobrimento e explorao de gs natural na Holanda nos
anos 1960. A entrada em massa de capitais gera um forte excedente
comercial, acarretando uma valorizao da taxa de cmbio real que
afeta a competitividade do setor de bens transveis. A economia
passa a viver de rendas e ocorre uma deformao da estrutura
produtiva a favor dos bens no transveis.
de exportao da Colmbia, e a subida dos preos
dessa matria-prima repercutiram mais na taxa de
cmbio do que as remessas. Da mesma forma, o alto
volume de investimentos estrangeiros na Colmbia
nos ltimos anos, especialmente pela compra de
empresas colombianas por grandes grupos estrangeiros,
contribuiu de maneira muito signifcativa para a
valorizao do peso. Alm disso, se as remessas fossem
responsveis pela valorizao da moeda colombiana,
esta j teria ocorrido h muitos anos. Note-se que,
como mostra o Grfco 5, at maro de 2003 houve
um aumento paralelo das remessas e da taxa de
cmbio, contrariando o argumento segundo o qual
as remessas afetam a taxa de cmbio. Ao contrrio,
se poderia afrmar que a depreciao do peso foi um
incentivo para enviar remessas, j que cada dlar ou
euro enviado se converte em mais dinheiro para as
famlias benefcirias. Parece, pois, que a hiptese de
uma doena holandesa provocada pelas remessas
na Colmbia poderia ser descartada, pelo menos,
at o momento.
3. Mercado de trabalho
O impacto das remessas sobre o mercado de trabalho
ambguo. Elas podem levar a uma reduo na taxa
de desemprego, sem que isso signifque uma melhora
na situao geral do emprego no pas. As remessas
GRFICO 4
Colmbia: Transaes correntes, 1999-2006
(Milhes de dlares)
Fonte: Clculos prprios baseados em dados do Banco de la Repblica.
Com remessas Sem remessas
1 890
2 909
1 358
1 089
671
764
974
909
3 811
4 034 4 079
5 204
6 799
3 111
814
627
8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
1 000
2 000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
172
representam uma renda de substituio e resultam
num aumento do salrio de reserva
11
. Isso tende a
desestimular os benefcirios a procurar emprego,
gerando assim uma diminuio do desemprego.
De fato, em muitos casos, os montantes recebidos
mensalmente (em mdia entre 585.000 e 680.000
pesos, com o dlar valendo 2.260 pesos em fns de
2006) superam o salrio mnimo colombiano (408 000
pesos em 2006). Este fenmeno, de certa forma, gera
uma cultura do cio, em particular nas zonas que
mais exportam mo-de-obra, como o eixo cafeteiro.
Nesse sentido, o fato de que um nmero cada vez
maior de benefcirios tende a retirar-se do mercado
de trabalho poderia acarretar uma queda na taxa
de desemprego.
Ainda quanto a esse aspecto, o Grfco 6 mostra
como as remessas infuem sobre o mercado de trabalho.
L representa a quantidade de trabalho e W o salrio
real. O
L
e D
L
correspondem, respectivamente, oferta
e demanda de trabalho. O salrio de equilbrio sem
remessas W
1
. Supe-se que o salrio de reserva
igual a W
1
. Agora, o que acontece quando entram
remessas? O salrio de reserva (Wres) ultrapassa W1.
Isso implica que uma parte dos trabalhadores no
11
O salrio de reserva o salrio mnimo que um indivduo exige
para participar do mercado de trabalho.
encontra trabalho, gerando aumento do desemprego
(diferena entre O
L
1
e D
L
1
, ou seja, U
1
). Mas as
remessas contribuem tambm para reduzir a oferta
de trabalho (deslocamento de O
L
1
para O
L
2
, em razo
de uma conjuntura favorvel ao cio. O resultado
uma reduo do desemprego (de U
1
para U
2
) e
GRFICO 5
Colmbia: Taxa de cmbio e remessas, 1995-2006
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
M
i
l
h
e
s

d
e

d
l
a
r
e
s
T
a
x
a

d
e

c
m
b
i
o

p
e
s
o
/
d
l
a
r
Remessas
Taxa de
cmbio
GRFICO 6
Impacto das remessas sobre
o mercado de trabalho
O
L
2
O
L
1
D
L
U
2
U
1
W
2
W
1
Wres
W
L
173
um aumento nos nveis salariais (de W
1
para W
2
).
Embora esse aumento corresponda a uma melhora
nas condies de vida dos trabalhadores, tambm
signifca um aumento dos custos de produo para
as empresas, que pode ter repercusses negativas
na competitividade.
A reduo da taxa de desemprego registrada na
Colmbia desde o ano 2000 (nas sete principais reas
metropolitanas a taxa caiu da mdia de 20,2% no
ano 2000 para 12,6% em 2006) confrma, em parte,
a anlise anterior. De fato, o processo de emigrao
em massa ocorrido desde meados dos anos 1990 na
Colmbia j havia contribudo para reduzir de maneira
signifcativa os ndices de desemprego, seja porque uma
parte dos desempregados saiu do pas, ou porque os
que tinham emprego e decidiram emigrar, por razes
de segurana ou em busca de melhores condies de
trabalho, deixaram vagos os seus postos de trabalho.
A isso se soma o fato de que alguns membros das
famlias benefcirias de remessas, em particular no
eixo cafeteiro (Garay e Rodrguez, 2005), decidiram
retirar-se do mercado de trabalho, contribuindo assim
para a queda da taxa de desemprego no pas. Contudo,
difcil determinar precisamente em que medida a
reduo do desemprego resultado direto (emigrao
de parte da populao ativa) ou indireto (impacto
das remessas) do processo migratrio. Sem dvida,
a recuperao da economia colombiana nos ltimos
anos tambm favoreceu o mercado de trabalho. Mas
provvel que sem a emigrao as taxas de desemprego
hoje seriam mais altas.
4. Nvel de preos
Quanto ao efeito das remessas sobre os preos, existe um
forte risco infacionrio. Em primeiro lugar, a entrada
de grande quantidade de dinheiro tem impacto direto
sobre a massa monetria, pressionando os preos
para cima. Alm disso, as empresas colombianas que,
como mostra o Grfco 7, sofrem as consequncias do
aumento dos salrios reais enfrentam a tentao
de subir o preo fnal de seus produtos, ocasionando
risco de infao pelo lado da oferta. Por ltimo, as
remessas geram aumento da demanda de bens no
transveis, os quais, por no estarem submetidos
concorrncia internacional, so mais suscetveis
de reagir a esse aumento com uma alta nos preos,
causando infao pelo lado da demanda.
No obstante, cabe destacar que a valorizao
da moeda colombiana, gerada parcialmente pelas
remessas, permite importar mais barato os produtos
estrangeiros, contribuindo, assim, para um processo
GRFICO 7
Colmbia: Remessas e infao, 1991-2006
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
0
5
10
15
20
25
30
Remessas
Inflao
M
i
l
h
e
s

d
e

d
l
a
r
e
s
P
o
r
c
e
n
t
a
g
e
m
174
de defao importada que compensa parcialmente
os efeitos infacionrios das remessas. O Banco de la
Repblica, em especial, adotou uma poltica estrita de
controle da infao mediante uma estratgia de metas
de infao (target infation). Isso pode explicar por
que, apesar da reativao da atividade econmica e
da entrada em massa de remessas, no houve tenses
infacionrias na economia colombiana nos ltimos
anos, (Grfco 7).
5. Sistema fnanceiro
O rpido aumento das remessas na Colmbia despertou
o interesse de um nmero crescente de instituies
fnanceiras atradas pelas perspectivas de lucros nesse
mercado. O resultado um aumento da concorrncia
entre casas de cmbio e bancos para captar o dinheiro
dos migrantes, concorrncia que contribuiu para
elevar a competitividade e a efcincia funcional
12
dos
intermedirios fnanceiros. Nesse sentido, o aumento
da concorrncia traz dois tipos de efeitos positivos
12
A efcincia funcional corresponde capacidade dos intermedirios
fnanceiros de cumprir sua funo ao menor custo possvel.
para a economia colombiana. Por um lado, a reduo
dos custos de intermediao representa um lucro
lquido para as famlias benefcirias de remessas.
O Quadro 3 mostra a evoluo dos custos de envio
de remessas da Espanha para a Colmbia, atravs
de diversas casas de cmbio. Esses custos baixaram
signifcativamente na maioria dos casos (11 de 16); em
mdia, a relao entre o custo e o montante enviado
caiu de 7,09% em maro de 2005 para 6,32% um ano
mais tarde, ou seja, uma queda de 10,9% em um ano.
Por outro lado, os lucros, em termos de produtividade
das instituies cambiais e bancrias, mostram maior
competitividade do sistema fnanceiro colombiano,
o que deveria contribuir para estimular o ritmo de
acumulao de capital no pas.
Outro efeito importante das remessas no sistema
fnanceiro o aumento do nmero de colombianos que
tm acesso a servios bancrios. O Quadro 4 mostra
alguns indicadores da bancarizao na Colmbia.
Embora o nmero de contas no tenha aumentado
signifcativamente nos ltimos anos, so cada vez mais
numerosos os colombianos com cartes bancrios, o
que explica o rpido crescimento da rede de caixas
automticos (cinco vezes mais caixas em 2004 do que
em 1993). Dado que as remessas atravs dos bancos
tendem a ser mais seguras do que por outros canais
QUADRO 3
Custo do envio de remessas da Espanha Colmbia
a

Company name March 2005 March 2006
Latinoenvios 6,87 4,16
Giroexpress 7,95 4,73
Unigiros Express 6,99 4,73
Maccorp Exact Change 8,54 4,83
Uno Money Transfers 5,19 4,91
Changepoint 7,63 5,27
United Europhil 6,93 5,37
Master Envos Unidos 6,27 5,79
Safe Money Transfer Spain 5,12 6,30
Enva Telecomunicaciones 6,69 6,78
Geomil Transfer 8,37 6,93
Foreign Exchange Company 8,30 7,32
Interenvos Money Transfers 5,81 7,38
Telegiros 7,47 7,82
Cambios Sol 8,39 8,13
R.D. Money Transfer 6,88 1,60
Mdia 7,09 6,32
Fonte: www.remesas.org
a
Remesas.org publica a cada semestre uma anlise dos custos do envio de remessas. Baseia-se em uma consulta realizada entre as
frmas remetentes autorizadas pelo Banco de Espaa, mediante perguntas por telefone acerca de uma remessa de 150 euros com
destino a Bogot Norte. O custo do envio corresponde porcentagem do dinheiro que fca em mos da frma remetente.
175
formais, h uma tendncia para um maior grau de
bancarizao das famlias benefcirias.
Contudo, ainda existem numerosos limites
democracia fnanceira, isto , para um maior
acesso da populao aos servios oferecidos pelas
instituies fnanceiras (Terry, 2005). Em particular,
o nvel de bancarizao continua sendo limitado na
Colmbia,
13
sobretudo para as famlias mais pobres,
que em geral ainda recebem as remessas pelas casas
de cmbio ou por diversos canais informais. Nesse
sentido, a participao do Banco da Repblica no
processo de envio das remessas, a exemplo do que
faz o Banco de Mxico, poderia contribuir para
aumentar o nvel de bancarizao e reduzir os custos
de envio das remessas.
14
Parece tambm desejvel
organizar campanhas de educao fnanceira entre
as famlias benefcirias, para que compreendam
como importante que elas utilizem os servios
13
Em 2003 havia 9,6 caixas automticos por cada 100.000 habitantes
na Colmbia. Para fns de comparao, a taxa para outros pases
latino-americanos era de 5,9 no Peru, 6,3 no Equador, 12,8 na
Costa Rica, 14,9 na Argentina, 16,6 no Mxico e na Venezuela,
17,8 no Brasil, 20,2 na Guatemala e 24,0 no Chile. Nos pases
industrializados, a taxa era de 42,5 no Reino Unido, 67,2 na Itlia,
70,3 na Frana, 113,8 no Japo, 120,9 nos Estados Unidos e 126,6
na Espanha (Beck, Demirg-Kunt e Martinez Peria, 2005).
14
O sistema FedACH (Federal Reserve Automated Clearing
House) baseia-se na cooperao entre a Reserva Federal, o banco
central estadunidense, e o Banco Central de Mxico. Para mandar
dinheiro famlia, o remetente se dirige a um banco associado e faz
a transao. O banco, por sua vez, utiliza os servios da Reserva
Federal, que transmite o dinheiro recebido ao Banco de Mxico. O
banco central mexicano pode ento utilizar os bancos locais como
intermedirios, onde os benefcirios retiram o dinheiro. Esse sistema
apresenta vrias vantagens (Collazos, Montes e Muoz, 2005). A
taxa de cmbio oferecida mais vantajosa que a dos intermedirios
privados, e a comisso pelo envio menor. Alm disso, as operaes
so mais seguras, j que tm o duplo respaldo da Reserva Federal
e do Banco de Mxico. Tambm, com esse sistema possvel
desenvolver mais transparncia do que quando participam vrios
operadores privados. A concentrao das transaes nas mos
das autoridades monetrias permite gerar economias de escala,
de modo que, em ltima instncia, os receptores das remessas so
os principais benefciados na operao.
oferecidos pelas entidades bancrias. Tambm preciso
melhorar a informao quanto ao funcionamento do
mercado de remessas, para que os diferentes agentes
conheam melhor a legislao vigente, as entidades
envolvidas e os servios prestados. A melhora nas
informaes tambm um requisito para que haja
maior transparncia no sistema fnanceiro e, portanto,
maior confana no sistema. Isso deveria contribuir
para o aumento do grau de bancarizao, condio
fundamental para transformar as remessas poupadas
em investimentos produtivos.
Finalmente, a entrada em massa de remessas na
Colmbia coloca o delicado problema da lavagem
de dinheiro ilcito. De fato, os narcotraficantes
desenvolveram uma tcnica de lavagem conhecida
como pitufeo. A operao consiste em mandar uma
grande quantidade de dinheiro atravs de mltiplas
transaes com montantes inferiores s quantidades
mximas permitidas pelas autoridades monetrias, a fm
de evadir os controles. As transferncias internacionais
so feitas a favor de vrios benefcirios, que recebem
uma comisso. Sem dvida difcil distinguir entre
as remessas familiares e essas operaes de pitufeo.
No entanto, provvel que esse tipo de transao seja
limitado, dado que implica a coordenao de numerosos
cmplices e exige diversifcar sempre os benefcirios
para no despertar suspeitas (Cadena e Crdenas,
2004). Alm disso, as autoridades monetrias (Banco da
Repblica) e fnanceiras (Superintendncia Financeira),
atravs do Sistema para a Preveno e Controle do
Lavado de Ativos (sipla) e da Unidade de Informao
e Anlise Financeira (uiaf), implementaram medidas
de regulamentao e superviso do sistema fnanceiro
que permitem restringir fortemente o risco de lavagem
atravs das transferncias internacionais.
6. finanas pblicas
Apesar da eliminao em 2005 do imposto de reteno
na fonte sobre as transferncias internacionais,
QUADRO 4
Colmbia: Indicadores de Bancarizao, 1993-2004
1993 2000 2004
Contas correntes ativas 2 067 629 1 970 623 2 203 390
Contas de poupana ativas 12 893 804 12 893 263
Cartes de dbito ativos 3 500 000 7 925 022 10 277 353
Cartes de crdito ativos 1 200 000 1 9442 17 2 812 228
Nmero de caixas automticos 1 207 3 874 5 520
Fonte: Caballero, Lizarazo e Urrutia (2005).
176
provvel que as remessas tenham um impacto
positivo nas fnanas pblicas. De fato, as remessas
continuam sujeitas a vrios impostos. Em primeiro
lugar, o imposto sobre o valor agregado (iva) se aplica
s operaes cambiais, tornando-as mais caras. Em
segundo lugar, h na Colmbia um tributo sobre as
movimentaes fnanceiras equivalente a 0,4% das
transaes, e que afeta os que recebem transferncias
do exterior. Esse mesmo imposto se aplica cada vez
que um agente retira dinheiro da conta. Assim, se um
migrante manda dinheiro famlia atravs de um banco
deve pagar, alm dos custos da transao, o tributo
sobre a transao; e quando os benefcirios querem
utilizar o dinheiro, pagam mais 0,4%. O resultado
dessas taxas que o Estado vem arrecadando mais
impostos, melhorando assim a receita fscal.
Cabe notar que a existncia desses tributos
implica uma perda para as famlias benefcirias
das remessas e contribui para manter uma parte
desses fuxos de dinheiro fora do sistema fnanceiro
ofcial. Alm disso, o sistema tributrio aplicado s
remessas tem carter regressivo, pois a maioria dos
benefcirios pertence s classes sociais mais baixas.
Assim, os obstculos tributrios tm um custo no
s em termos de efccia econmica como tambm
de justia social, o que justifca amplamente a sua
eliminao ou, pelo menos, sua reduo.
Como j mencionado, a entrada em massa de
remessas impulsionou tanto a demanda interna
como as importaes, constituindo, assim, uma
fonte suplementar de receitas tributrias por meio
do iva, por um lado, e das tarifas alfandegrias, por
outro. Alm disso, na medida em que a emigrao
contribui para reduzir o nvel de desemprego e que
as remessas representam uma forma de proteo
social, o Estado deve enfrentar uma carga menor em
termos de resoluo dos problemas sociais. Ento,
o gasto pblico no precisa crescer tanto como no
caso em que no existisse o processo de emigrao,
favorecendo a reduo do dficit fiscal. Assim,
entre 1999 e 2004, o dfcit do governo nacional
central caiu de 6,1% para 4,3% do Produto Interno
Bruto (pib) e o do setor pblico no fnanceiro caiu
de 4,1% para 0,9% do pib (Quadro 5). Estudos
recentes do fmi sobre o impacto das remessas no
desenvolvimento dos pases benefcirios destacam
a existncia de potenciais riscos relacionados com
o sistema fnanceiro (Chami, Cosimano e Gapen,
2006). De fato, ao aumentar a liquidez do sistema
fnanceiro, as remessas permitem maior acesso ao
capital estrangeiro, diminuindo assim o custo do
endividamento externo. Ao mesmo tempo, a maior
liquidez acarreta um fenmeno de risco moral, j que
as facilidades de crdito proporcionadas pelo fuxo de
remessas podem converter-se em um nvel crescente
de dvida pblica. No futuro a economia colombiana
poderia ver-se afetada por esses mecanismos.
7. Capital humano e social
Uma das consequncias positivas das remessas sobre
o desenvolvimento da Colmbia seu impacto no
capital humano (Kugler, 2006). Uma parte signifcativa
do dinheiro recebido serve para fnanciar os gastos
de educao e sade da nao. Muitas crianas
podem prosseguir seus estudos e numerosas famlias
pobres podem pagar pelos servios de sade graas
ao apoio fnanceiro de um familiar no exterior. Da
mesma forma, as remessas coletivas, ou seja, os fundos
reunidos pelas associaes de emigrantes ou enviados
por meio de redes comunitrias na internet permitem
fnanciar projetos de grande escala, em particular de
QUADRO 5
Colmbia: Evoluo das fnanas pblicas, 1996-2004
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Dfcit fscal (em porcentagens do pib)
- Governo nacional central -3,4 -3,7 -4,8 -6,1 -5,4 -5,3 -4,9 -4,7 -4,3
- Setor pblico no fnanceiro -1,7 -2,8 -3,7 -4,1 -4,0 -4,1 -3,5 -2,6 -0,9
Dvida externa bruta total
- Em milhes de dlares 31 114 34 409 36 681 36 733 36 130 39 109 37 336 38 065 39 460
- Em porcentagens das exportaes 236 242 273 263 229 260 263 242 202
Fonte: cepal (2005).
177
infraestrutura e educao. Nesse sentido, a experincia
da Conexin Colombia
15
, uma organizao no
governamental (ong) que visa canalizar, atravs da
internet, o dinheiro dos emigrantes colombianos
para programas educativos, sanitrios ou culturais,
exemplifca o impacto que podem ter essas remessas
em matria de investimentos sociais. Alm disso, esse
tipo de organizao contribui para o desenvolvimento
do capital social
16
, incentivando a implementao de
redes transnacionais (Guarnizo, 2003). Cabe notar
que no existem experincias de cooperao entre o
governo colombiano e as associaes de migrantes
como existem no Mxico, com o Programa Iniciativa
Ciudadana 3x1
17
, ou em El Salvador, com o programa
Unidos por la Solidaridad
18
.
importante ressaltar que as remessas constituem
a contrapartida dos custos associados ao processo de
emigrao. Assim, o fato de que vrios milhes de
colombianos tenham deixado o pas signifca uma
perda lquida de capital humano, expressa no s a
fuga de crebros, como tambm de braos. De fato,
15
Conexin Colombia funciona atravs de uma pgina web: http://
conexionColombia. terra.com.co/index.jsp. Tem dois objetivos:
em primeiro lugar, reforar o vnculo entre os colombianos
residentes no exterior e tambm com o pas de origem, divulgando
artigos sobre a atualidade na Colmbia, apresentando relatos de
emigrantes e administrando um frum de discusses; em segundo
lugar, criar um canal seguro para fnanciar o desenvolvimento da
Colmbia com o dinheiro dos emigrantes, atravs de fundaes
sem fns de lucro. Entre dezembro de 2003 e dezembro de 2005, a
ong Conexin Colombia permitiu a canalizao de US$ 2 milhes
para 22 fundaes e outros projetos especiais.
16
Segundo Coleman (1990), o capital social um bem coletivo
(public good) que incorpora as relaes de confana entre os
diversos membros da sociedade. Manifesta-se, em especial, atravs
do respeito pelos compromissos coletivos, levando a maior coeso
social. O capital social tem um impacto positivo sobre outras formas
de capital, como o humano ou o fnanceiro.
17
O Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 foi implementado no
Mxico a partir de 2002: para cada dlar que as associaes
de mexicanos residentes no exterior investem em um projeto de
desenvolvimento local, as autoridades pblicas investem trs mais.
Um dlar vem do governo federal, outro do estado e o terceiro do
municpio onde se realiza o projeto. O Programa 3x1 contribui para
fnanciar uma grande variedade de projetos (Vsquez Mota, 2005)
de cunho social (lares para idosos ou portadores de defcincias,
centros de sade), educativo (escolas, bibliotecas), cultural
(museus, centros culturais) e de infraestrutura (pavimentao,
eletrifcao, rede de esgotos).
18
O programa salvadorenho Unidos por la Solidaridad visa coordenar
os esforos do governo, das prefeituras, do setor privado e dos
clubes de salvadorenhos no exterior a fm de lutar contra a pobreza.
O dinheiro contribudo pelos vrios participantes do programa
administrado pelo Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local
de El Salvador (fisdl), que se encarrega de distribuir os recursos
mediante convocao aberta s comunidades locais. Esse programa
permitiu direcionar as remessas que chegam a El Salvador para
projetos de investimento local e contribuiu para aumentar a cobertura
de servios sociais bsicos, assim como a infraestrutura.
o crescimento econmico requer tanto mo-de-obra
qualifcada como no qualifcada, e atualmente a
Colmbia est perdendo nos dois aspectos. A fuga
de crebros decerto mais preocupante no momento,
j que signifca que parte do investimento realizado
em educao sai do pas
19
. Em muitos casos, essa
perda defnitiva, pois a maioria dos estudantes e
profssionais que saem da Colmbia se fxa no pas
de recepo
20
. De fato, hoje em dia no h incentivos
sufcientes para atrair de volta para a Colmbia os
talentos nacionais.
Outro problema associado emigrao e s
remessas o fato de que em muitos casos os emigrantes
so pais e/ou mes de famlia que precisaram deixar
os flhos com os avs ou tios para poder sair em busca
de melhores condies de vida no exterior. Embora o
dinheiro que mandam famlia sirva, em muitos casos,
para fnanciar os estudos dos flhos, estes no deixam
de sentirem-se abandonados pelos pais. As pesquisas
j realizadas sobre o assunto, em particular no eixo
cafeteiro colombiano (Garay e Rodrguez, 2005),
mostram que as crianas cujos pais esto no exterior
tm menor rendimento escolar e tendem a adotar
comportamentos violentos. Entram com mais frequncia
em gangues e podem tornar-se delinquentes. Dessa
perspectiva, possvel afrmar que um custo colateral
das remessas uma deteriorao do capital social. De
fato, dado que a famlia constitui uma iniciao vida
em sociedade, representa um componente essencial
do capital social (Wilson, 1993). A separao das
famlias constitui um fator de perturbao para as
crianas afetadas, que pode ocasionar um aumento
dos comportamentos delituosos.
8. Pobreza e desigualdade
Alm do impacto sobre a demanda agregada, as
remessas tambm desempenham um papel no mbito
social. De fato, muitos benefcirios esto abaixo
19
Beine, Docquier e Rapoport (2001) consideram que a fuga de
crebros pode contribuir para aumentar o nvel do capital humano
nos pases de origem, na medida em que cria um incentivo para
continuar estudando e aproveitar melhores oportunidades de emprego
no estrangeiro. Como s uma parte da mo de obra qualifcada vai
emigrar, o resultado fnal um nvel de capital humano superior ao
existente antes do processo de fuga de crebros. Contudo, os estudos
empricos mostram que a relao positiva entre a sada de mo de
obra qualifcada e o aumento dos investimentos em educao s se
aplica em um nmero limitado de casos (Schiff, 2006).
20
A probabilidade de encontrar latino-americanos com educao
secundria ou superior nos Estados Unidos 2,5 vezes maior do
que em seus pases de origem (Kapur, 2005).
178
da linha de pobreza e essa contribuio monetria
lhes permite viver em melhores condies. Assim,
Garay e Rodrguez (2005) mostram que quando se
exclui as remessas da renda da populao da rea
Metropolitana Centro Ocidente, os nveis de pobreza
e indigncia sobem, respectivamente, de 59,4% para
64,3% e de 30% para 34,9%. Em especial, as remessas
permitem fnanciar a proteo social dos mais pobres,
e com geralmente representam a nica renda de muitos
aposentados que no pertencem ao sistema nacional
de penses. Alm disso, as remessas constituem uma
forma de seguro contra choques econmicos, ou seja,
a queda inesperada da renda familiar, pois as somas
de dinheiro mandadas pelos emigrantes tendem a ser
estveis ao longo do tempo.
Nesse sentido, as remessas contribuem para reduzir
a pobreza de maneira muito mais efcaz do que a ajuda
para o desenvolvimento, pois vo diretamente dirigidas
para as famlias que mais a necessitam, sem passar por
todos os canais de intermediao geralmente utilizados
pela cooperao internacional (Terry, 2005). De fato,
tanto os remetentes como os benefcirios tm mais
incentivo do que os atores pblicos para otimizar o
uso dos fundos remetidos. E diferentemente da ajuda
para o desenvolvimento, as remessas intrafamiliares
so hermticas aos fenmenos de corrupo.
Contudo, a chegada regular de transferncias
procedentes do exterior tambm apresenta uma srie
de problemas. Em primeiro lugar, as remessas tendem a
produzir uma dependncia fnanceira que pode colocar
as famlias benefcirias em difculdades quando os
familiares no exterior param de enviar dinheiro, seja
de maneira circunstancial ou defnitiva. Em segundo
lugar, as remessas podem ampliar as desigualdades,
tanto sociais como geogrfcas. De fato, o processo
de emigrao se d basicamente nas classes mdio-
baixas, e no tanto nas famlias mais pobres, sem
recursos fnanceiros para empreender a viagem ao
exterior. O resultado uma ampliao da disparidade
social entre as famlias benefcirias de remessas e as
demais. Tambm se observa que os emigrantes no
provm das zonas mais pobres do pas, como Choc,
Cauca ou Nario, mas sim das mais industrializadas
como Bogot, Antioquia, com a cidade de Medelln,
ou Valle del Cauca, com Cali (Khoudour-Castras,
2007a). As remessas se concentram nestas ltimas
zonas, contribuindo para o aprofundamento das
desigualdades geogrfcas.
Finalmente, o balano das remessas ambguo
(Quadro 6). Embora possam contribuir, sob certas
condies, para consolidar a atividade econmica
e melhorar a situao social, tambm apresentam
riscos que no longo prazo poderiam ser nefastos para
o desenvolvimento da Colmbia. E principalmente
porque, apesar do grande volume de fluxos, o
impacto total tende a ser muito limitado. Dividindo
o montante total das remessas ofciais recebidas em
2005 (US$ 3.314 milhes) pelo nmero de habitantes
(41,2 milhes) se obtm 22 centavos de dlar dirios,
ou seja, uma quinta parte do montante fxado pelo
Banco Mundial como pobreza extrema (um dlar
por dia). Em caso algum, portanto, um modelo
de desenvolvimento deveria depender dos aportes
fnanceiros dos migrantes.
Isso no signifca que o dinheiro das remessas no
possa ser utilizado para impulsionar o desenvolvimento.
Ao contrrio, importante recorrer experincia
oferecida pelas boas prticas internacionais para que
a Colmbia adote polticas pblicas que permitam
aproveitar esse man fnanceiro. Nessa perspectiva,
a eliminao do imposto de reteno na fonte sobre
as transferncias internacionais, a implementao do
Carto de Registro Consular nos Estados Unidos
21
, a
organizao de varias feiras de habitao nos Estados
Unidos e na Espanha ou o desenvolvimento de cursos
virtuais de capacitao pelo Servio Nacional de
Aprendizagem (sena) para os colombianos no exterior
vo em boa direo. Em todo caso, as remessas no
devem se tornar um objetivo, mas sim, um instrumento
da poltica pblica. De fato, no se deve esquecer que
as remessas pertencem aos migrantes e suas famlias.
As remessas so o resultado de muitos esforos e
sacrifcios e seria uma iluso pensar que o Estado
pode apropriar-se delas.
21
O carto de Registro Consular fornecido pelos consulados
da Colmbia nos Estados Unidos (Atlanta, Boston, Chicago,
Houston, Los Angeles, Miami, Nova York, So Francisco e
Washington) e reconhecido por muitas instituies pblicas e
privadas estadunidenses. Contm vrias medidas de proteo para
evitar falsifcaes. um documento bilngue que inclui a foto do
migrante, cidade de origem, idade, endereo, o consulado que expediu
o registro, as datas de expedio e de vencimento, e o nmero do
registro. Sua principal vantagem que no inclui dados sobre o
status migratrio do portador e permite aos imigrantes em situao
irregular abrir uma conta bancria no local onde residem.
179
QUADRO 6
Colmbia: efeitos potenciais das remessas
Setor afetado Efeitos positivos Efeitos negativos
Demanda interna Efeito multiplicador sobre o pib atravs do consumo Forte concentrao da demanda em
Reativao do setor da construo gastos no produtivos
Desenvolvimento de atividades relacionadas Atividade econmica sensvel s mudanas
com as remessas nos ciclos migratrios
Apoio ao investimento (em especial microempresas)
Transaes correntes Melhora das transaes correntes por meio da Aumento das importaes devido a
balana de intangveis comportamentos de ostentao e imitao
Perda de competitividade devido
valorizao da moeda (risco de doena
holandesa)
Mercado de trabalho Aumento do salrio de reserva Desincentivo ao trabalho (desenvolvimento
Aumento dos salrios reais (pela reduo da de uma cultura do cio)
oferta de trabalho)
Diminuio da taxa de desemprego
(menor proporo de pessoas buscando emprego)
Nvel de preos Desinfao importada (pela valorizao da moeda) Aumento da massa monetria
Aumento da demanda de bens no transveis
Aumento dos custos de produo (pelo
incremento dos salrios reais)
Sistema fnanceiro Aumento da efcincia funcional (maior Risco de lavagem de dinheiro
concorrncia entre intermedirios fnanceiros)
Maior grau de bancarizao dos benefcirios
das remessas
Finanas pblicas Aumento da arrecadao tributria Risco moral (nvel crescente da dvida pblica)
Menores gastos sociais
Reduo do peso da dvida (maior acesso ao
fnanciamento internacional)
Capital humano e social Maior investimento em educao e sade Problemas colaterais: fuga de crebros
Organizao de redes de migrantes para o envio e desintegrao familiar
de remessas coletivas
Pobreza e desigualdades Reduo da pobreza Aumento das desigualdades sociais
Renda para os aposentados e geogrfcas
Financiamento de projetos sociais pelas Forte dependncia fnanceira das famlias
associaes de emigrantes benefcirias
Risco de reduo do gasto pblico na rea
social (substitudo pelas remessas)
180
Hoje em dia, na Colmbia existe uma tendncia de
considerar a emigrao como uma opo de poltica
pblica. A sada de uma parte da mo de obra
representa, por certo, uma vlvula de escape que
permite ao Estado omitir-se de suas responsabilidades
na rea econmica e social. De fato, a emigrao
leva a uma diminuio do desemprego e as remessas
contribuem para estimular a atividade econmica
e melhorar a situao da balana de pagamentos.
No obstante, as autoridades pblicas no deveriam
considerar a emigrao como uma soluo para os
problemas internos. Embora exista um incentivo para
estimular a emigrao, isto , exportar os problemas,
preciso buscar solues no nvel interno. A reduo
do desemprego tem de ser o resultado de uma poltica
ativa de criao de empregos, e no da sada em massa
dos desempregados.
Embora as autoridades pblicas devam estabelecer
como objetivos a reduo dos custos de envio das
remessas, a promoo da democracia fnanceira e a
canalizao das remessas para o investimento produtivo,
no deve esquecer que a chave do desenvolvimento
reformas estruturais internas. De fato, a experincia
internacional revela que, de modo geral, a emigrao
no constitui uma soluo para o desenvolvimento.
Alguns pases, como Marrocos, Arglia e inclusive o
Mxico, receberam remessas durante varias dcadas e,
apesar disso, no conseguiram oferecer opes viveis
de desenvolvimento sua populao. Nesse sentido, a
emigrao se converteu em um processo perverso, dando
lugar ao fenmeno das armadilhas da pobreza: as
falhas das polticas econmicas e sociais se traduzem no
aumento da emigrao para os pases industrializados, o
que, por sua vez, faz com que as autoridades pblicas no
sintam a necessidade de realizar as reformas necessrias
para sair do subdesenvolvimento. Ao contrrio, os
pases que conseguiram decolar economicamente so
os que realizaram transformaes profundas. No
se pode atribuir o sucesso de pases como Irlanda,
Espanha ou Repblica da Coria ao processo de
emigrao em massa que experimentaram em algum
momento da sua historia, mas sim adoo de polticas
de desenvolvimento acertadas. O resultado que esses
pases, que no passado exportavam sua mo de obra,
hoje se transformaram em pases onde a imigrao
supera a emigrao.
Esta transformao requer uma nova orientao
da poltica econmica e social. Uma das prioridades
das autoridades pblicas colombianas tem de ser
o crescimento econmico, condio sine qua non
para manter a fora de trabalho no pas. Isso exige
multiplicar os esforos em matria de poltica agrcola
e industrial, poltica de emprego, investimentos em
pesquisa e desenvolvimento, assim como em capital
humano. A outra prioridade deve ser o investimento
social, j que existe uma relao inversa entre o gasto
social e a taxa de emigrao (Khoudour-Castras,
2007b). Para isso, necessrio realizar uma poltica
de redistribuio, o que implica, em particular,
uma reforma tributria que leve a maior justia
social. Alm disso, j tempo de que a Colmbia
pense em adotar medidas de discriminao positiva
orientadas para os grupos populacionais mais
vulnerveis da sociedade.
IV
Concluso

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183
Vigncia das contribuies
de Celso Furtado
ao estruturalismo
Neste trabalho so apresentadas as trs principais contribuies
analticas de Celso Furtado ao estruturalismo: i) o mtodo histrico-
estrutural , que i ncorpora a hi stri a brasi l ei ra e l ati noameri cana s
formulaes estruturalistas; ii) a interpretao de que o subdesenvolvimento
na periferia latinoamericana tende a ser preservado por muito tempo, devido
dificuldade de superar o subemprego e a inadequada diversificao da
atividade produtiva, e iii) a idia de que a evoluo dos investimentos na
periferia est predeterminada pela composio da demanda, que espelha
e tende a preservar a concentrao de renda e de propriedade. luz do
que ocorreu na Amrica Latina nos ltimos vinte e cinco anos, pode-se
concluir que a anlise de Furtado mantm-se em plena vigncia.
Oficial de Assuntos Econmicos,
Escritrio da cepal em Braslia

ricardo.bielschowsky@cepal.org
184
VIGNCIA dAS CONTRIbUIES dE CELSO fURTAdO AO ESTRUTURALISMO RICARdO bIELSCHOWSky
Neste breve artigo assinalam-se as principais
contribuies de Celso Furtado ao estruturalismo,
ou seja, teoria de Raul Prebisch e da cepal sobre o
desenvolvimento perifrico. So aportes analticos ao
debate latinoamericano e brasileiro sobre crescimento
e desenvolvimento que tiveram grandes repercusses
intelectuais e ideolgicas, especialmente no Brasil. O
exame das principais tendncias nesse pas e na Amrica
Latina entre 1980 e 2005, efetuados a partir dessas
contribuies, elaboradas h quase meio sculo, mostra
impressionante atualidade. Infelizmente, esta vigncia
devida a razes nada animadoras: o crescimento,
o emprego e a distribuio de renda nos ltimos 25
anos confrmaram o ceticismo de Furtado sobre o
desenvolvimento na ausncia de projetos nacionais
concebidos e implementados em forma adequada.
I
Introduo
II
Prebisch e o desenvolvimento econmico sob as
condies estruturais da periferia
Para apresentar as contribuies de Furtado necessrio
referir-se brevemente teoria das condies perifricas
de desenvolvimento, formulada por Prebisch para a
Amrica Latina.
1
Esta necessidade obedece a que
Furtado foi um seguidor de Prebisch, que este foi o
fundador do estruturalismo latinoamericano e que sua
teoria raramente abordada de forma apropriada na
literatura sobre desenvolvimento econmico, j que em
geral as referncias limitam-se tese da deteriorao
dos termos de intercmbio. Como Octavio Rodriguez
(1981) argumentou corretamente em seu livro sobre
o pensamento da cepal
2
, a teoria de Prebisch
constitui todo um corpo analtico voltado anlise
do subdesenvolvimento na Amrica Latina.
Segundo essa teoria, as restries ao crescimento
esto determinadas pelas condies especfcas da
Amrica Latina como periferia do mundo desenvolvido.
Prebisch caracteriza as economias da regio em contraste
Este trabalho foi apresentado na sesso especial sobre Celso
Furtado y Amrica Latina y el Caribe. Tendencias y perspectivas
organizada pela cepal na Dcima Reunio da Asociacin Econmica
de Amrica Latina y el Caribe (lacea) realizada em Paris, em
outubro de 2005. O autor agradece Carlos Mussi e Carlos Aguiar
de Medeiros por seus excelentes comentrios, e Franklin Serrano
pelo valioso dilogo prvio sua elaborao. A responsabilidade
pelas opinies aqui expressadas exclusivamente do autor.
1
Prebish (1949) e cepal (1950 e 1951).
2
Veja Rodriguez (1981).
com as economias centrais. Argumenta que as
diferenas correspondem a condies de crescimento
inadequadas na periferia, que impem restries ao
processo de industrializao e ao progresso tcnico e que
requerem estratgias de crescimento coordenadas pelo
Estado, porque nessas condies, as foras de mercado
por si s so incapazes de viabilizar o crescimento.
No quadro 1 resumem-se os principais elementos
da teoria de Prebisch sobre o subdesenvolvimento
latinoamericano e seus problemas, que foi adotada por
Furtado e pelos demais intelectuais estruturalistas.
Prebisch e a cepal basearam-se na identifcao
desse conjunto de problemas estruturais da
periferia para construir sua anlise do crescimento,
desenvolvimento perifrico e das relaes centro-
periferia, assim como suas teses fundamentais:
deteriorao dos termos de troca, falta de convergncia
entre as rendas por habitante do centro e da periferia,
desequilbrio estrutural da balana de pagamentos,
vulnerabilidade externa, brecha de poupana de
divisas e dinmica do processo de industrializao
da substituio de importaes.
Ante condies to problemticas, o planejamento
e a ao estatal so considerados fundamentais para
sustentar a industrializao e o progresso tcnico,
e para evitar as tendncias perversas inerentes a
tais condies. Para Prebisch, a principal tendncia
perversa era o desequilbrio estrutural da balana de
185
pagamentos; para alguns de seus seguidores, como
Noyola Vasquez (1957) e Osvaldo Sunkel (1958),
havia tambm uma tendncia estrutural infao.
QUADRO 1
Amrica Latina: Sntese da formulao estruturalista original
Caractersticas das economias latinoamericanas Incidncia na industrializao e no crescimento
Baixa diversidade produtiva Necessidade de investimentos simultneos em muitos
setores processo muito exigente em matria de
poupana, investimento e divisas estrangeiras
Especializao em agricultura e minerao Limitada capacidade de gerar divisas externas
devido baixa demanda mundial por exportaes
e deteriorao dos termos de intercmbio, assim
como forte demanda por divisas gerada pela elevada
elasticidade-renda das importaes
Dualidade (ou forte heterogeneidade tecnolgica) coexistncia
de setores com alta produtividade e de setores com abundante
ocupao de mo-de-obra a nveis prximos aos de subsistncia
Baixa produtividade mdia e reduzido excedente como
proporo da renda
Institucionalidade inadequada e falta de capacidade empresarial Baixa propenso a poupar e a investir, e insufciente
acumulao de capital e progresso tcnico (parte do
excedente desperdiado em consumo suprfuo e
investimentos improdutivos)
Fonte: elaborao prpria.
Furtado temia ambas, mas sua principal contribuio
analtica veio pelo lado da tendncia preservao
do subemprego e da m distribuio de renda.
III
As contribuies de Furtado ao estruturalismo
Furtado fez trs importantes contribuies ao corpo
analtico estruturalista. Em primeiro lugar, adicionou
uma perspectiva histrica de longo prazo (1959 a
1970) e mostrou que durante sculos, em sucessivos
perodos de crescimento e retrao (no Brasil, os
ciclos da cana-de-acar, da minerao e do caf),
ocorreu a produo e a reproduo de dualidades
(ou heterogeneidades) econmicas e sociais, alm da
baixa diversidade produtiva. Sua obra Formao
Econmica do Brasil
3
uma bem sucedida tentativa
de identifcar os elementos histricos na formao
do pas que legitimam o uso do estruturalismo e de
suas concluses em matria de poltica econmica
(Bielschowsky, 1995). O objetivo era mostrar que a
economia brasileira tinha as caractersticas de baixa
3
Veja Furtado (1959).
diversidade e dualidade indicadas por Prebisch,
de modo que o processo de industrializao da
dcada de 1950 fosse entendido como problemtico
devido s restries histrico-estruturais ao
crescimento que resultavam dessas caractersticas,
e que a coordenao estatal fosse entendida como
indispensvel para super-las.
Em segundo lugar, com o livro Desenvolvimento
e Subdesenvolvimento na Amrica Latina
4
Furtado
iniciou o debate sobre a difculdade dos setores urbanos
modernos para absorver a massiva fora de trabalho
que se translada do campo s cidades. Provavelmente
ele foi o primeiro a levantar a possibilidade da
persistncia no longo prazo do subemprego na
Amrica Latina, ou a persistncia em longo prazo
4
Veja Furtado (1961).
186
da dualidade analisada por Arthur Lewis (1954). Em
consequncia, foi tambm pioneiro ao afrmar que
a elevao de produtividade em setores modernos
pode por um longo perodo coexistir com baixos
salrios e manter a secular m distribuio de renda
na Amrica Latina. Furtado alertou que, mesmo
com crescimento sustentado seria difcil absorver a
oferta abundante de mo-de-obra no contexto das
sociedades latinoamericanas, ao apresentar a idia
de que pode haver crescimento durante um longo
perodo e ao mesmo tempo manter o desemprego
e o subemprego, a heterogeneidade tecnolgica, a
concentrao de renda e a injustia social.
De fato, em seus estudos sobre o pensamento
econmico brasileiro e sobre o pensamento da cepal
(Bielschowsky, 1995 e 2000, respectivamente) o autor
deste artigo no encontrou argumentaes prvias s
de Furtado com esse contedo, por isso concluindo
que foi o prprio Furtado quem inaugurou o debate
latinoamericano sobre a relao entre desenvolvimento,
determinao de salrios e concentrao de renda em
condies de subemprego rural e urbano.
Em seu livro de 1961, que rene ensaios escritos na
segunda metade dos anos 1950, Furtado provavelmente
antecipou algumas das idias bsicas das teorias
da dependncia discutidas ao longo da dcada de
1960. Em sua opinio, o padro de crescimento
latinoamericano corresponde a uma das projees
histricas de economias desenvolvidas sobre o resto
do mundo, segundo a qual durante a industrializao
da periferia as empresas estrangeiras modernas e suas
competidoras locais tendem a compartilhar o sistema
produtivo com estruturas arcaicas. Isto conduz os
sistemas perifricos a uma nova forma de economia
dual, que depende em grande parte de mtodos de
produo inadequados constelao local de recursos
e que incapaz de superar o subdesenvolvimento em
uma poro considervel do sistema produtivo.
A terceira grande contribuio de Furtado ao
estruturalismo veio alguns anos mais tarde
5
, quando
aprofundou a anlise das relaes entre crescimento e
distribuio da renda. Argumentou que a concentrao
da renda e da propriedade predetermina a composio
setorial do investimento e as escolhas tecnolgicas,
5
Veja Furtado (1966, 1968, 1972 e 2000).
levando a frao moderna da estrutura produtiva na
Amrica Latina a uma densidade de capital similar
dos pases desenvolvidos. A tecnologia empregada
pode contribuir para manter o pleno emprego e altos
salrios nestes ltimos pases, mas na Amrica Latina
inadequada para absorver a oferta abundante de
mo-de-obra e elevar salrios de forma sistemtica.
Este padro de investimento supe a manuteno do
desemprego, dos baixos salrios e da concentrao da
renda, o que, por sua vez, num crculo vicioso, fortalece
a inadequada composio dos investimentos. Observe-
se que de novo se emprega o mtodo de contrastar a
periferia com o centro, desta feita para argumentar que,
ao contrrio do que ocorre nos pases do centro, os
padres de crescimento nos pases da periferia tendem
a preservar a abundncia de mo-de-obra e impedem
que as melhorias de produtividade se transmitam aos
rendimentos dos trabalhadores.
Cabe, aqui, assinalar duas falhas na anlise
de Furtado. Em primeiro lugar, em seu livro de
1966 argumentou que no padro latinoamericano
de crescimento e industrializao se observavam
rendimentos decrescentes de escala, que resultavam
numa tendncia estagnao. Mais tarde foi levado
a abandonar essa ideia, luz de evidncias sobre o
forte crescimento na regio. Em segundo lugar, no
considerou a possibilidade de exaurir o excedente
de mo-de-obra como resultado do controle de
natalidade e de um crescimento rpido dentro do
padro distributivo existente. Contudo, nada disso,
pode obscurecer o fato de que ele, mais ou menos
simultaneamente com Maria da Conceio Tavares
e Anbal Pinto
6
, inaugurava o debate brasileiro e
latinoamericano sobre os padres de crescimento e
de distribuio de renda.
Em resumo, o esquema analtico de Prebisch
e Furtado uma anlise histrico-estrutural das
persistentes heterogeneidades produtiva e insufcincia
na diversifcao da estrutura produtiva, e uma
anlise das consequncias dessas duas caractersticas
no crescimento, emprego e na distribuio de renda,
que devem ser tomadas como referncias centrais
para formular e instrumentar agendas de reforma e
de desenvolvimento.
6
Veja Tavares (1964) e Pinto (1965).
187
As estatsticas sobre a evoluo socioeconmica na
grande maioria dos pases da Amrica Latina nos
ltimos 25 anos evidenciam um desempenho medocre
em termos absolutos e em comparao com os 30
anos prvios de expanso orientada pelo Estado:
crescimento muito inferior do produto interno bruto
(pib) e da produtividade, taxas de investimento muito
menores, maior desemprego e subemprego e ndices
de concentrao de renda que no diminuram, apesar
do aumento dos gastos sociais.
Nada disso surpreendeu Celso Furtado, que
sempre se mostrou ctico quanto gerao de
crescimento e emprego e redistribuio de renda
na Amrica Latina, na ausncia de estratgias de
crescimento conduzidas pelo Estado. Desde o incio
dos anos 1980, referiu-se em diferentes ocasies que
a situao era o resultado de reformas inadequadas,
falta de novas estratgias desenvolvimentistas e de
erros de poltica no que se refere dvida, volatilidade
de capitais e globalizao.
No entanto, em sua crtica, Furtado foi apenas
mais um entre muitos economistas heterodoxos, que
seguem a mesma linha de pensamento e acreditam
que a persistncia nos rumos ditados pelas reformas
liberalizantes leva as economias latinoamericanas a
permanecerem refns de um processo de investimento,
emprego e crescimento baixos, salrios tambm baixos,
pobreza e concentrao de renda. Neste breve ensaio
no possvel resenhar as interpretaes das correntes
de pensamento neoliberal e heterodoxo na Amrica
Latina, mas sim ressaltar que a contribuio analtica
de Prebisch e Furtado foi enriquecedora e valiosa
para analisar as tendncias atuais.
Para demonstrar este ponto esbarra-se numa
limitao: nem Prebisch, que faleceu na dcada de 1980,
nem Furtado, que abordou a questo das tendncias
apenas em breves artigos, fzeram anlises sistemticas
da evoluo da economia latinoamericana nos ltimos
25 anos. Tentando contornar essa limitao, elaborou-
se neste ensaio uma lista de afrmaes que ambos
poderiam ter feito, e para a qual foi tomada por base
a teorizao por eles formulada.
Cabe advertir que tais afrmaes inspiradas em
Prebisch e Furtado no signifcam que se acredite na
possibilidade de voltar s polticas dos anos 1950, 1960
e 1970. Por certo, novas estratgias alternativas s
neoliberais tm que ser adaptadas ao novo contexto: as
economias encontram-se abertas ao comrcio de bens
e servios e as polticas macroeconmicas voltadas
ao crescimento esto limitadas pela existncia de
mercados fnanceiros selvagens e pela infuncia
desestabilizadora de fuxos de capitais volteis e,
em muitos pases, por grandes dvidas domsticas
e externas. Tambm, os Estados nacionais dispem
de recursos relativamente mais limitados do que no
passado para enfrentar agendas de desenvolvimento.
No entanto, nada disso torna o esquema analtico de
ambos menos relevantes para a anlise das tendncias
e perspectivas da Amrica Latina e a formulao de
novas estratgias de crescimento.
No que se refere a tendncias econmicas nos
ltimos 25 anos, Prebisch ou Furtado poderiam
perfeitamente ter feito as seguintes afrmaes:
i) O perodo foi de relativa estagnao na Amrica
Latina. Ocorreram muitas mudanas, algumas
positivas como o fim de inflao e dos
desequilbrios fscais e a elevao de produtividade
em muitos segmentos, mas o resultado geral
econmico e social foi altamente desfavorvel.
O perodo correspondeu fase de retrao do
ciclo longo de industrializao e reproduziu
algumas das principais caractersticas das fases
recessivas de ciclos prvios (agrcolas e mineiros):
diversifcao inadequada, heterogeneidade e
subemprego, baixos rendimentos do trabalho e
concentrao da renda.
ii) Com poucas excees, na maioria dos pases as
reformas e a poltica econmica implementadas
contriburam a uma relativa desindustrializao,
e perda de elos de cadeias produtivas e de
complementaridades intersetoriais e intra-
setoriais no mbito industrial. A tendncia
anterior diversifcao produtiva foi revertida
e houve uma desindustrializao prematura
IV
As contribuies analticas de Furtado
e as tendncias econmicas atuais
da Amrica Latina
188
(unctad, 2003), anterior etapa de formao
de setores com uso intensivo de tecnologia e
de promoo do ambiente adequado para um
sistema de inovaes efcaz. Isto enfraqueceu
as bases estruturais do crescimento.
iii) No perodo aumentou a heterogeneidade de
setores, sub-setores e empresas. As empresas
de maior porte, nacionais e estrangeiras,
dispunham de plantas produtivas na fronteira
tecnolgica, mas a modernidade se difundiu de
forma precria e desigual ao longo do sistema
econmico. A evoluo da heterogeneidade foi
marcante especialmente por meio do aumento
da proporo da mo-de-obra empregada em
setores de baixa produtividade.
iv) O subemprego e o desemprego explicam por
que, apesar do aumento nos gastos sociais, a
distribuio de renda permaneceu rgida. Os
ocasionais aumentos de produtividade destinaram-
se primordialmente a lucro e em alguns casos
a cobrir os salrios de trabalhadores altamente
qualifcados e muito pouco grande massa
de trabalhadores com baixa qualifcao.
O conjunto de afrmaes precedente pode ser
sintetizado da seguinte forma: o desempenho medocre
das economias latinoamericanas nos ltimos 25
anos foi devido em grande medida implementao
de reformas e polticas equivocadas tanto em
questes de alocao de recursos como em questes
macroeconmicas e fnanceiras e ausncia de
estratgias nacionais de desenvolvimento. Esse
desempenho consolidou uma diversifcao produtiva
inadequada, a heterogeneidade estrutural, o desemprego
e o subemprego, os baixos salrios, a pobreza e a
concentrao de renda, e provocou a persistncia
de hiatos de divisas, a vulnerabilidade externa e a
disparidade de renda por habitante relativamente s
economias desenvolvidas.
Tambm no que se refere anlise das perspectivas
possvel elaborar afrmativas relevantes inspiradas em
Prebisch e Furtado. Por exemplo, pode-se dizer que at o
momento, como em outras retraes ocorridas ao longo
de 500 anos de histria econmica da regio (quando
transcorreram longos perodos antes que o crescimento
fosse recuperado) no parece haver surgido um novo
motor de desenvolvimento. As perguntas relevantes
so: trata-se de uma estagnao de longo prazo, que
manter a dualidade, a heterogeneidade, a restrio
da balana de pagamentos e a divergncia? Quais
so atualmente as foras que poderiam impulsionar
o investimento, o progresso tcnico, e o aumento de
produtividade nas economias latinoamericanas? Pode-
se vislumbrar algum novo padro de crescimento?
Que conexes h entre as estratgias que buscam a
prosperidade econmica no futuro, o emprego e a
distribuio de renda?
V
Furtado, o estruturalismo e o neoestruturalismo
Aceitar que o conjunto de afrmaes precedente
importante para entender as tendncias nos ltimos
25 anos implica dizer que a abordagem Prebisch-
Furtado relevante e atual.
Entre as melhores interpretaes heterodoxas
das tendncias atuais na Amrica Latina encontram-
se algumas boas anlises de questes monetrias e
fnanceiras inseridas no neoestruturalismo cepalino
7

7
A expresso foi cunhada depois que os economistas da cepal
assimilassem a irreversibilidade das reformas liberalizantes,
cujas falhas criticaram, e para as quais fzeram recomendaes
para corrigir o rumo. O documento considerado inaugural da
etapa neoestruturalista Transformao produtiva com equidade
(cepal, 1990) foi coordenado por Fernando Fajnzylber, quem
transmitiu cepal o pensamento que vinha desenvolvendo nos
anos anteriores (veja Fajnzylber, 1988).
e correntes afins. Esses textos constituram um
progresso necessrio em relao s interpretaes
estruturalistas iniciais, sobretudo na presente era de
incertezas macroeconmicas, volatilidade de capitais
e de problemas fnanceiros
8
.
Nos nveis meso e microeconmicos, a capacidade
analtica dos textos dos neoestruturalistas atuais faz
justia aos fundadores dessa corrente. As publicaes
atuais apontam adequadamente a necessidade de
promover infraestrutura e investimentos com uso
intensivo de tecnologia, sistemas nacionais de inovao
8
Veja, por exemplo, cepal (1994 e 2002); Ffrench Davis (1999),
e Ocampo, Bajraj e Martin (2001).
189
e educao, complementaridades setoriais, economias
de aglomerao e pequenas e mdias empresas.
Contudo, comparando os trabalhos dos
neoestruturalistas atuais com os de seus precursores,
observa-se que nos atuais so escassas as anlises sobre
os fatores determinantes do investimento e sobre os
modelos de crescimento.
A acumulao de capital foi uma obsesso
dos estruturalistas e de Furtado, lamentavelmente
negligenciada na atualidade. A anlise neoestruturalista
do tema adequada porque relaciona a escassez de
investimentos com incertezas macroeconmicas, dentre
elas a volatilidade do capital, a instabilidade nas taxas
de cmbio e de juros, e a retrao e oscilao nos nveis
de atividade, mas pouco tem sido dito sobre a relao
entre propenso a investir e as reformas (liberalizao
comercial e privatizao) e sobre propenso a investir
em geral.
Em um dos poucos estudos sobre o tema,
Moguillansky e Bielschowsky (2001) argumentaram
que, com a abertura comercial, as frmas domsticas
nos setores de bens transveis passaram a ter menor
rentabilidade e maiores incertezas e riscos, que
signifcavam menores incentivos para investir. Do
mesmo modo, antes das privatizaes as empresas
estatais investiam com menos preocupaes com
a rentabilidade e com menor averso a riscos e
incertezas. Isto leva a pensar que a privatizaes
reduzem a propenso a investir na economia, ainda
que eventualmente possam aumentar a efcincia
microeconmica dos investimentos. H, portanto,
razes para crer que a baixa propenso atual a investir
pode estar relacionada com as reformas e que o novo
contexto requer coordenao pblico-privada para
favorecer a elevao dos investimentos.
Por ltimo, o neoestruturalismo est em dvida
com o estruturalismo original quanto a modelos de
crescimento alternativos ao neoliberal, que considerem
as condies prprias de cada pas da Amrica Latina.
Muito se ganharia se houvesse um retorno tradio
de formular projetos de desenvolvimento nacionais
seguindo a linha de pensamento de Furtado, ou seja,
a de padro ou modelo de crescimento, que outros
como Anbal Pinto, Conceio Tavares e Jos
Serra, e Pedro Sainz e Alfredo Calcagno
9
por vezes
chamaram de modelos, estilos, ou modalidades
de crescimento.
A partir de um enfoque histrico-cultural, o
padro de crescimento a combinao determinada
historicamente e especfica para cada pas de
uma srie de elementos estruturais, responsveis
pela dinmica do crescimento, do investimento, da
produtividade, do emprego e dos salrios. Entre
esses elementos podem-se destacar os seguintes: i) os
principais agentes do investimento (Estado, capital
nacional e capital estrangeiro); ii) a equao fnanceira
do investimento (lucros retidos versus fnanciamento
local e internacional); iii) a composio da produo
e do comrcio externo, e as opes tecnolgicas; iv)
a direo do crescimento (para dentro, para fora, ou
em ambos os sentidos); v) a evoluo do emprego e
subemprego, e vi) a evoluo da distribuio da renda
e da propriedade.
Se a este conjunto de elementos se adicionam o
regime macroeconmico, as relaes fnanceiras com o
resto do mundo e a institucionalidade existente em cada
pas, tem-se uma boa agenda de estudos sobre o que
est ocorrendo com cada economia latinoamericana.
Este exerccio, que seria um excelente ponto de partida
para levantar um mapa de semelhanas e diferenas no
comportamento dos diversos pases da Amrica Latina,
pode ajudar a formular projetos de desenvolvimento
em cada um deles e a construir uma agenda estratgica
ampla e diversifcada para a regio em geral.
9
Veja Pinto (1976); Tavares e Serra (1972), e Sainz e Calcagno
(1992).
VI
Resumo e concluso
Este breve artigo apresentou as trs principais
contribuies analticas de Celso Furtado ao
estruturalismo.
A primeira, base do mtodo histrico-estrutural,
foi a adio da histria brasileira e latinoamericana
s formulaes estruturalistas. A segunda foi o
conceito de que o subdesenvolvimento na periferia
latinoamericana tende a ser preservado por muito
tempo, devido difculdade de superar suas duas
condies bsicas: o subemprego e a inadequada
diversifcao da atividade produtiva. De acordo com
190
Furtado, o subdesenvolvimento no uma simples fase
de transio ao desenvolvimento, mas um fenmeno
mais permanente, cuja superao exige uma dedicao
poltica tenaz e prolongada.
A terceira contribuio consistiu na ideia de
que a evoluo dos investimentos na periferia est
predeterminada pela composio da demanda, que
espelha concentrao de renda e de propriedade. Na
Amrica Latina reproduzem-se estruturas de oferta
pouco apropriadas absoro da mo-de-obra
abundante, que implica a preservao dos baixos
salrios e a tendncia a que se reforce a m distribuio
da renda.
luz do ocorrido na Amrica Latina nos ltimos
25 anos, a anlise de Furtado manteve-se, infelizmente,
com enorme atualidade. Os dois elementos centrais do
subdesenvolvimento ou seja, a insufciente diversidade
da base produtiva e a dualidade ou heterogeneidade
estrutural no foram superados, e o resultado foi
a preservao de baixos salrios, a concentrao da
renda e os elevados nveis de pobreza.
Indubitavelmente, uma agenda inspirada em
Celso Furtado para a pesquisa das tendncias e
perspectivas atuais na Amrica Latina seria ampla
e necessria, e confrmaria a vigncia e importncia
de suas contribuies.
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193
Poltica industrial
e desenvolvimento
Wilson Suzigan e Joo Furtado
Este artigo examina alguns enfoques tericos de suporte poltica
industrial, com nfase na perspectiva neoschumpeteriano/evolucionrio.
Aplica esta perspectiva para analisar algumas experincias bem sucedidas
de poltica industrial e desenvolvimento econmico no Brasil at fns dos
anos 1970, bem como as tentativas fracassadas de implementar tais
polticas a partir dos anos 1980. Por ltimo avalia a poltica industrial do
governo 2003-2006, e argumenta que, apesar de alguns aspectos positivos
foco na inovao, metas claramente defnidas e uma nova organizao
institucional, essa poltica apresenta fraquezas, como a incompatibilidade
com a pol ti ca macroeconmi ca, i nconsi stnci as entre i nstrumentos
econmicos, deficincias em infraestrutura e no sistema de cincia,
tecnologia e inovao, e falta de coordenao e deciso poltica.
Wilson Suzigan
Professor
Departamento de Poltica Cientfica
e Tecnolgica
Instituto de Geocincias,
Universidade Estadual de Campinas
(unicamp)

wsuzigan@ige.unicamp.br
Joo Furtado
Professor
Departamento de Engenharia da
Produo
Escola Politcnica
Universidade de So Paulo (usp)

jfurt@uol.com.br
194
POLTICA INdUSTRIAL E dESENVOLVIMENTO WILSON SUzIGAN E JOO fURTAdO
Uma verso anterior deste trabalho foi apresentada no seminrio
A poltica econmica e o desenvolvimento brasileiro, organizado pelo
Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Faculdade
de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais
(cedeplar/ufmg), nos dias 7 e 8 de abril de 2005.
Um dos aspectos mais marcantes do atraso no
desenvolvimento econmico, e por extenso, no
desenvolvimento social do Brasil tem sido o fraco
desempenho da indstria de transformao nos ltimos
25 anos. Esse fato refete as difculdades de vrias ordens
que o pas passou a enfrentar a partir da dcada de
1980 para fazer poltica industrial. Ainda que alguns
documentos ofciais de poltica industrial elaborados
entre os meados das dcadas de 1980 e 1990 tenham
sido anunciados publicamente, no chegaram a ser
efetivamente implementados, exceo de alguns
programas ou polticas com objetivos especfcos (a
reforma e reduo programada das tarifas aduaneiras, a
proteo temporria de algumas indstrias, programas
de estmulo qualidade e outros) que no tinham poder
para dinamizar o desenvolvimento industrial.
Este trabalho procura retomar o debate sobre
poltica industrial no Brasil por meio de abordagem
que: i) discute os fundamentos tericos que norteiam
a elaborao e implementao desse tipo de poltica,
ii) utiliza esses fundamentos para explicar, em linhas
gerais, as experincias positivas do passado e os
fracassos das tentativas de fazer poltica industrial a
partir da dcada de 1980, e iii) avalia a atual poltica
industrial, tecnolgica e de comrcio exterior como
poltica de desenvolvimento.
I
Introduo
II
Fundamentos tericos da poltica industrial
A controvrsia em torno da defnio e do escopo
da poltica industrial obedece em grande medida s
diferentes vises sobre seus fundamentos tericos.
Alguns autores de extrao liberal recorrem a
um esboo de teoria formal para justificar as
intervenes por meio de polticas industriais como
forma de sanar falhas ou imperfeies de mercado
em matria de externalidades, bens pblicos,
incerteza, informao insufciente ou assimtrica,
entre outras sob a hiptese de que o equilbrio da
economia se encontra abaixo do nvel timo e com
supostos de racionalidade substantiva de agentes com
comportamento maximizador, estruturas industriais
determinadas e de conhecimento disponvel como
um bem livre. Nessa viso, a poltica industrial teria
um carter meramente reativo e restrito, orientada
especifcamente a corrigir as imperfeies do mercado,
e seria aplicada em forma horizontal, isto , no seria
seletiva em termos de setores ou atividades
1
. Mesmo
assim, as intervenes somente se justifcariam quando
seus benefcios no fossem inferiores aos seus custos
em termos de falhas de governo (ou da burocracia)
e de rent-seeking
2
.
Por outro lado, sem desprezar as teorias formais, os
autores neoschumpeterianos e defensores da economia
evolucionria baseiam-se sobretudo em rigorosa
observao dos fenmenos econmicos que constitui
o que Nelson e Winter (1982) denominam teoria
apreciativa
3
. Combinada com a viso Schumpeteriana
do papel estratgico da inovao no desenvolvimento
econmico e as formalizaes tericas da economia
evolucionria, esse enfoque descarta o hiptese do
1
Dosi (1988: 119), com muita ironia, refere-se ao modelo normativo
das falhas ou imperfeies de mercado afrmando que elas delimitam
o campo de interveno institucional, que afrma-se deveria
tornar o mundo mais parecido com a teoria.
2
Este argumento contestado pela nova economia institucional
de interveno do Estado, que contra-argumenta que o custo da
informao no especfco ao governo e que o rent-seeking
necessrio como estmulo inovao. Veja Chang (1994, Cap. 1)
para um bom resumo desse debate.
3
Como exposto por Nelson (2004) e em conferncia do mesmo
autor organizada pela Reitoria da Universidade Estadual de
Campinas em 16 de maro de 2005.
195
equilbrio. De acordo com supostos mais realistas
de que o comportamento dos agentes baseia-se
em uma racionalidade limitada (ou condicionada)
e o conhecimento predominantemente tcito e
idiossincrtico, seus partidrios argumentam que
h uma coevoluo de tecnologias, de estruturas
empresariais e industriais e de instituies em sentido
amplo incluindo instituies de apoio indstria,
infraestrutura, normas e regulamentaes cuja
fora motora a inovao
4
. Segundo esta teoria, a
poltica industrial ativa e abrangente, est orientada
a setores ou atividades industriais indutoras de
mudana tecnolgica e ao ambiente econmico e
institucional em seu conjunto, que condiciona a
evoluo das estruturas de empresas e indstrias e
da organizao institucional, inclusive a formao de
um sistema nacional de inovao. Isto determina a
competitividade sistmica da indstria e impulsiona
o desenvolvimento econmico
5
.
Este segundo enfoque mostra-se mais adequado
formulao e implementao de uma poltica
industrial como estratgia de desenvolvimento e seu
amplo escopo supe a necessidade de compatibilizar
a poltica industrial com a poltica macroeconmica;
estabelecer metas; articular instrumentos, normas
e regulamentaes de acordo com os objetivos
estabelecidos; coordenar o avano das infraestruturas
(fsica, de cincia, tecnologia e inovao, e social)
em sinergia com a estratgia industrial, e organizar
o sistema de instituies pblicas e entidades
representativas do setor privado que iro interagir na
execuo de estratgia. Ainda que a necessidade de
aes de to amplo escopo seja evidente a partir dos
fundamentos tericos da teoria neoschumpeteriana/
evolucionria, considera-se importante resumir os
pontos principais.
amplamente reconhecido que, como resultado
da administrao dos dois preos bsicos da economia
juros e cmbio e do nvel e estrutura de tributao,
a poltica macroeconmica pode ser antagnica a
uma estratgia de desenvolvimento baseada em uma
poltica industrial. No entanto, no se reconhece na
mesma medida que esta ltima tambm pode afetar
os objetivos macroeconmicos, por exemplo, por meio
4
Veja Nelson e Winter (1982), Possas (1996), Dosi (1988) e Dosi
e Kogut (1993).
5
Sobre o conceito de competitividade sistmica relacionado poltica
industrial, veja Possas (1996). Esse conceito encontra-se tambm
implcito nas anlises de Fajnzylber (1989) sobre transformao
produtiva com equidade na Amrica Latina.
de aumentos de produtividade. importante que a
poltica industrial no seja inviabilizada por polticas
macroeconmicas muito restritivas ou instveis. Como
lembra Corden (1980, p. 184), quanto mais perturbaes
houver no lado macroeconmico, mais a poltica industrial
tender a ser orientada para problemas de curto prazo
6
.
Em vrios sentidos, a poltica industrial constitui uma
ponte entre o presente e o futuro, entre as estruturas
e as instituies existentes e aquelas em processo de
constituio e desenvolvimento. Ainda que possa
ser um instrumento importante para lidar com as
incertezas, no capaz de remov-las inteiramente. Se o
ambiente macroeconmico continua caracterizando-se
por marcada instabilidade, provvel que a poltica
industrial perca grande parte de sua potencialidade e
vigor. Quando existem incertezas e indefnies bsicas
em relao a um futuro relativamente distante, mas
a situao imediata parece relativamente estvel, a
dimenso estruturante e transformadora da poltica
industrial perde importncia para os seus protagonistas,
que se concentram principalmente em seus prprios
objetivos de curto prazo.
Apesar de que o estabelecimento de metas seja
certamente o aspecto mais polmico da poltica
industrial e alvo predileto de seus crticos, vital
numa estratgia industrial impulsionada pela inovao
e norteada por transformaes tecnolgicas e
mudanas estruturais em empresas e indstrias. Os
antagonistas criticam especialmente as intervenes
do tipo escolha de campees ou de setores, o que
responde a uma interpretao equivocada do conceito
de poltica industrial. Esta no supe a substituio
dos mecanismos de mercado por decises burocrticas,
ao contrrio, resulta de esforos cooperativos dos
setores pblico e privado para entender a natureza da
mudana tecnolgica e antecipar seus provveis efeitos
econmicos
7
. O cientista poltico Chalmers Johnson,
cujo clssico estudo da poltica industrial japonesa
constitui uma notvel contribuio ao tema
8
, bastante
preciso ao caracterizar o estabelecimento de metas
6
Embora o texto de Corden (1980) corresponda a um perodo e
uma problemtica especfcos a adoo de polticas industriais
ativas de ajustamento, em contraposio a polticas meramente
defensivas, na crise que afetou o nvel de emprego nos pases
desenvolvidos nos anos 1970 sua anlise didtica das relaes entre
as polticas macroeconmica e industrial revela que h ingredientes
de poltica industrial na poltica macroeconmica, que esta afeta
os objetivos da poltica industrial e que a poltica industrial, por
sua vez, tambm afeta os objetivos macroeconmicos.
7
Veja Johnson (1984, p. 9). Veja tambm, a esse respeito, Rodrik
(2004).
8
Veja Johnson (1982).
196
(targeting): O governo no toma essas decises, mas
as ratifca e apia. A poltica industrial torna-se um
meio de avaliar sua signifcao econmica e cientfca.
Targeting, portanto, no significa a promoo de
tecnologias que provavelmente no se desenvolveriam
sem apoio; signifca, isto sim, ajudar essas tecnologias
a alcanar rapidamente as necessrias economias
de escala e a efcincia industrial sem as quais elas
nunca se tornariam internacionalmente competitivas
(Johnson, 1984, p. 10). evidente que algumas das
metas podem resultar em fracasso, mas esse um
risco em que incorre qualquer atividade sujeita a
incertezas. Os crticos da poltica industrial se valem
do fato de que os fracassos so bvios, enquanto
mais difcil de comprovar com argumentos que os
casos de sucesso no teriam sido bem sucedidos sem
o apoio governamental (Johnson, 1984, p. 10).
O sucesso da poltica industrial como estratgia
de desenvolvimento centrada na inovao depende
tambm da difcil articulao de instrumentos,
normas e regulamentaes. So esses mecanismos
de implementao da poltica industrial que criam o
padro de sinais econmicos, regulam os incentivos e
restries inovao e permitem sintonizar as aes
das empresas em busca de lucros com os objetivos
da poltica industrial, que procura promover o
desenvolvimento e a competitividade
9
. O propsito
administrar os diversos instrumentos sistema de
proteo, fnanciamento, promoo de exportaes,
incentivos fscais, defesa da concorrncia, lei de patentes
e outros de modo harmnico, sem ambiguidades em
termos dos sinais transmitidos aos agentes, e de forma
consistente com os objetivos da estratgia industrial.
Isto pode ser determinante para o sucesso ou fracasso
da estratgia. Por exemplo, movimentos contraditrios
da taxa de cmbio e da tarifa aduaneira (ou outros
instrumentos do sistema de proteo, inclusive
promoo de exportaes), fnanciamento insufciente
ou com prioridades diferentes das estabelecidas
pela poltica industrial, incentivos fscais com metas
incompatveis com as da poltica industrial, assim como
legislaes que criam incertezas quanto ao ambiente
competitivo e a possibilidade de aproveitar os benefcios
9
Em um artigo paradigmtico em que procura criar um contexto
amplo de polticas na perspectiva neoschumpeteriana/evolucionria,
Dosi (1988) sugere cinco variveis sobre as quais as polticas
podem atuar: a capacitao do sistema cientfco e tecnolgico, a
capacitao dos agentes econmicos na busca de novas tecnologias
e formas de organizao, o padro de sinais econmicos, as formas
de organizao dos mercados, e os incentivos e restries aos
processos de adaptao e inovao.
da inovao, distorcem os efeitos alocativos desejados
e impedem que a poltica industrial funcione como
uma estratgia de desenvolvimento
10
.
Outro requisito para o sucesso da estratgia
consiste em coordenar o avano das infraestruturas
em forma simultnea implementao da poltica
industrial, especialmente quando a estratgia de
catching-up tecnolgico. Embora as infraestruturas
sejam grandes fontes de externalidades, muitos
crticos e inclusive alguns partidrios da noo de
poltica industrial consideram que as infraestruturas
so estranhas ao mbito desta poltica
11
. Entretanto,
como estratgia de desenvolvimento, e sobretudo
por seu foco na inovao, a poltica industrial deve
necessariamente abranger as infraestruturas como
varivel de poltica. Dosi (1988) se refere a essa atuao
como organizao de externalidades e criao de
condies de contexto, que consiste no provimento
de servios efcientes de infraestrutura econmica e no
desenvolvimento do sistema de cincia, tecnologia e
inovao, no s instituies de ensino e pesquisa mas
tambm instituies que estabeleam uma relao entre
os desenvolvimentos cientfcos e tecnolgicos e sua
explorao econmica pelas empresas. A necessidade
de organizar as externalidades da infraestrutura
econmica evidente: trata-se de garantir que sejam
de fato externalidades e no entraves ou deseconomias
externas para as empresas. As condies referentes
ao sistema de cincia, tecnologia e inovao tambm
so fundamentais para o processo de inovao.
Nenhuma indstria intensiva em conhecimento pode
crescer sem o suporte de um forte sistema de ensino
e pesquisa e de capacitaes especfcas, que muitas
vezes resultam de um longo processo de aprendizado,
e sem o desenvolvimento simultneo de atividades
sinrgicas, normas, padres e regulamentaes que
caracterizam sua complexidade institucional
12
.
10
Dosi (1988, pp. 130-31), descarta a efcincia alocativa Ricardiana,
afrma que as escolhas alocativas devem refetir as diferentes
oportunidades tecnolgicas associadas a diferentes produtos e setores,
de modo a alcanar o que chama de efcincia schumpeteriana, ou
seja, o dinamismo tecnolgico como efeito do padro de alocao,
e a efcincia de crescimento, isto , a especializao em bens de
alta elasticidade de demanda em relao renda.
11
Chang (1994, cap. 3), por exemplo, considera que defnies
amplas sobrecarregam o conceito de poltica industrial e prefere
a defnio de polticas industriais seletivas.
12
Entre os exemplos mais comuns esto a eletrnica e suas
sinergias com telecomunicaes, equipamentos de informtica, de
transporte e bens de consumo durveis; a indstria farmacutica,
especialmente princpios ativos, com sua forte base cientfca e suas
relaes com o sistema de sade, e a fabricao de aeronaves, com
suas normas tcnicas de segurana.
197
Por ltimo, e por todo o anterior, a organizao
de instituies em sentido estrito essencial para
a implementao da poltica industrial. Por um
lado, devem-se estabelecer instituies pblicas
coordenadoras ou executoras, e por outro, entidades
representativas das empresas e de outros grupos de
interesse envolvidos. A organizao das primeiras
deve ser articulada, gil e coerente com as metas da
poltica industrial. Isso signifca que no podem ser
administradas pelos interesses dos burocratas da
rea correspondente, nem se deixar capturar por
interesses especfcos (Chang, 1994, cap.1; Rodrik,
2004, seo III). As entidades representativas das
empresas e de outros interesses devem ser legitimadas
e reconhecidas como interlocutores na formulao e
implementao da poltica.
Este debate remete a dois aspectos centrais de
qualquer estratgia de poltica industrial: o poder
poltico e a coordenao. A questo poltica, por sua
vez, desdobra-se em dois temas. Em primeiro lugar,
e acima de tudo, a adoo de uma poltica industrial
como estratgia de desenvolvimento deve ser objeto
de deciso poltica. Isto o que Johnson (1984, p. 7)
quer dizer quando afrma que a poltica industrial
antes de tudo uma atitude, e s depois uma questo
de tcnica. Em segundo lugar, a estratgia deve ser
comandada por uma liderana poltica incontestvel.
Rodrik (2004, pp. 19-20) sugere que seja liderada por
um ministro de estado, vice-presidente ou mesmo pelo
prprio presidente da Repblica. Desse modo colocaria
a poltica industrial no vrtice da poltica econmica,
asseguraria a articulao das instituies executoras
e possibilitaria melhor coordenao das aes.
O outro aspecto se refere justamente coordenao,
que est na essncia da poltica industrial, em
contraposio coordenao descentralizada que
efetuam os mecanismos de mercado. Neste ltimo
caso, medidas de poltica industrial seriam uma
forma de coordenao ex post, em reao a falhas
ou imperfeies de mercado. Contudo, esse modelo
normativo no d conta dos fenmenos que caracterizam
o mundo dinmico da evoluo tecnolgica, em que
os fatores institucionais em sentido amplo (instituies
e polticas) parecem moldar a constituio de regras
de comportamento, processos de aprendizado, padres
de seleo ambiental, condies contextuais sob as
quais os mecanismos econmicos operam em geral, e
principalmente em relao evoluo tecnolgica (Dosi,
1988, p. 138). Portanto, no enfoque neoschumpeteriano/
evolucionista, a poltica industrial vista essencialmente
como uma forma de coordenao ex ante.
Cabe fazer duas observaes importantes sobre essa
forma de coordenao por meio da poltica industrial:
em primeiro lugar, uma colaborao estratgica
entre o governo, as empresas e as entidades do setor
privado tendo em vista as metas da poltica industrial,
e no uma coordenao centralizada no Estado
13
. Em
segundo lugar, implica criar instituies especfcas,
com formato de rgos colegiados, como instncias
consultivas, deliberativas e de deciso. Rodrik (2004),
por exemplo, sugere que essas instituies sejam rgos
pblico-privados como conselhos de coordenao e
deliberao, criados no mbito nacional, regional ou
setorial. Embora esse autor de forma coerente com
o enfoque da poltica industrial que adota proponha
que tais conselhos sejam lugares de intercmbio de
informaes e aprendizado social, a complexidade
do mundo dinmico descrito por Dosi (1988) exige
que tenham misso mais ambiciosa e funcionem
efetivamente como canais de interao das aes
pblico-privadas e de formulao e instrumentao da
estratgia de desenvolvimento focalizada na indstria
e centrada na inovao.
Dosi (1988) argumenta que uma estratgia
desse tipo permite mudar os padres de vantagens
comparativas que so determinados de forma endgena
pela evoluo dos mercados internacionais e, talvez
mais importante, pode desencadear um processo
de aprendizado que dinamize o desenvolvimento
econmico e social
14
. Ao contrrio do que prega a
teoria neoclssica, o desenvolvimento no resultado
pura e simplesmente da acumulao de capital fsico e
humano, mas tambm e principalmente do aprendizado
das novas tecnologias e de como domin-las
15
.
13
Ou, como sugere Rodrik (2004), tendo em vista resolver problemas
identifcados por esses atores no setor produtivo da economia. Essa
postura um meio termo entre a poltica industrial orientada por
falhas de mercado e a que enfatiza a inovao, uma vez que prope
que governo e setor privado interajam para identifcar problemas
e encontrar solues.
14
Com referncia poltica industrial japonesa do ps-guerra,
paradigma de sucesso em transformao e desenvolvimento,
Dosi afrma (p. 142) que uma dcada aps a II Guerra, nenhum
economista ousaria sugerir que a eletrnica era uma das vantagens
comparativas do Japo. Agora certamente . Se algum tivesse
adotado a efcincia alocativa em termos relativos dos diferentes
setores industriais trinta anos atrs como critrio para estabelecer
regras normativas, provavelmente o Japo ainda estaria exportando
gravatas de seda. Em certo sentido, o uso de critrios de vantagens
comparativas como base nica e fnal para regras normativas um
luxo ao qual somente pases que esto na fronteira tecnolgica
podem se dar (...).
15
Nelson e Pack (1999) analisam esses processos de aprendizado com
base no que chamam de teoria da assimilao, em contraposio
teoria da acumulao. Veja Kim e Nelson (2005, Introduo)
e Nelson (2004).
198
Nelson (2004) afirma que o catching up exige
inovao e a capacidade de inovao envolve adotar
e dominar modos de fazer coisas que j vm sendo
usados h algum tempo nas economias avanadas,
mas que so novos para o pas ou regio que est em
processo de atualizao.
III
A poltica industrial no Brasil no passado recente
No parece haver dvida de que a industrializao
acelerada do Brasil entre o perodo de ps-guerra e
o fnal dos anos 1970 foi impulsionada por polticas
industriais. Nesse perodo a industrializao entrou
de fato na agenda poltica e de poltica econmica,
alguns atores polticos fortaleceram-se e surgiram outros
novos associaes industriais, sindicatos patronais
e de trabalhadores, rgos regionais e setoriais
enquanto a poltica econmica refletia o novo
quadro poltico. Prevaleciam o desenvolvimentismo
nacionalista e o intervencionismo estatal, que
amalgamavam as foras polticas e os interesses
econmicos do projeto de industrializao. A deciso
a favor da poltica industrial e a liderana poltica
tiveram dois momentos de maior relevo: o Plano de
Metas do governo Kubitschek, implementado por
grupos executivos industriais que contavam com
a participao do setor privado, e, no perodo da
ditadura, a implementao do segundo Plano Nacional
de Desenvolvimento sob o comando autoritrio do
Conselho de Desenvolvimento Econmico. Contudo,
embora de forma intermitente, houve uma coevoluo
de tecnologias, estruturas econmicas e instituies
ao longo de todo o perodo.
As metas eram estabelecidas sobretudo por
problemas relacionados com o balano de pagamentos:
a substituio de importaes e, nos anos 1970, a
expanso das exportaes de manufaturados. Nesse
sentido, a poltica industrial ocupava-se especifcamente
de construir setores, procurando fazer com que
a estrutura industrial convergisse para o padro
estrutural das economias industrializadas baseado
nas indstrias metalmecnica e qumica
16
. Em forma
paralela, tentava-se criar um sistema nacional de
16
Os pases mais industrializados (Alemanha, Estados Unidos
e Japo) tinham entre dois teros e trs quartos de sua produo
originados desses dois agrupamentos de setores. Logo depois
vinham pases tais como Frana e Itlia na faixa de trs quintos.
No Brasil a participao destas atividades estava situada pouco
acima de 50%.
inovao o Sistema Nacional de Desenvolvimento
Cientfco e Tecnolgico, e melhorar a infraestrutura
econmica, primeiro em matria de energia e transporte
e logo de telecomunicaes
17
. A construo da
estrutura industrial e da infraestrutura organizou o
poder econmico em torno do conhecido trip: Estado
(infraestrutura e indstrias de base), capital estrangeiro
(indstrias dinmicas) e capital nacional (indstrias
tradicionais e segmentos das dinmicas).
Em todo este perodo houve tambm uma contnua
construo institucional. O Estado aparelhou-se em
termos organizacionais e de coordenao econmica
mediante a criao de rgos de planejamento,
programas de metas ou planos setoriais, instituies
e polticas de fnanciamento pblico, de fomento e de
comrcio exterior, normas e regulamentaes especfcas
de relao a preos, tarifas dos servios pblicos,
salrios, concentrao econmica, transferncia de
tecnologia e investimento estrangeiro direto, entre
outras. No entanto, a articulao desse aparato
institucional e os respectivos instrumentos eram
precrios. Em todo o perodo houve proteo aduaneira,
indiscriminada e exagerada, concesso tambm
indiscriminada de subsdios fscais e fnanceiros, nfase
tardia na exportao, insufciente ateno capacitao
para inovar e fortes distores regulatrias sobre
investimentos, preos, tarifas dos servios pblicos
17
As instituies pioneiras do Sistema Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico foram o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico e a Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (capes), criados no
incio dos anos 1950. A criao do Fundo de Desenvolvimento Tcnico
e Cientfco (funtec) no Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (bndes), e da Financiadora de Estudos e
Projetos (finep) datam dos anos 1960. Posteriormente foram
estruturadas as atividades de pesquisa e ensino de ps-graduao
nas universidades, e criaram-se institutos e centros de pesquisas e
desenvolvimento em empresas estatais, laboratrios especializados
e outras instituies de pesquisa, inclusive na agricultura, que
constituem a origem dos que hoje so considerados casos de
sucesso no mercado internacional. No entanto, naquela poca
ainda no havia uma interao adequada com o setor produtivo,
a qual ainda hoje considerada precria.
199
e salrios. Algo semelhante ocorreu com a poltica
macroeconmica: embora abertamente expansiva, com
exceo dos anos iniciais da ditadura, sancionou vrios
regimes cambiais discriminatrios, frequentemente com
subsdios importao e penalizao das exportaes,
at que se adotasse o sistema de minidesvalorizaes
cambiais. A estrutura tributria, por sua vez, era
arcaica e fortemente regressiva e os juros embutiam
subsdios que mantinham o sistema fnanceiro privado
subdesenvolvido, pelo menos at a adoo da correo
monetria de ativos fnanceiros.
Contudo, a industrializao e o crescimento
econmico se aceleraram e comeou a mudar o
padro de insero internacional do pas, que
deixou de ser apenas fornecedor de produtos bsicos
agropecurios e agroindustriais e se tornou cada vez
mais importante como fornecedor de manufaturados
e semimanufaturados. No entanto, isto no se
traduziu em mudanas sociais. Pelo contrrio, os
problemas sociais se agravaram. A concentrao
populacional um fenmeno intrnseco ao processo
de industrializaoaumentou nas reas urbanas,
mas no houve um movimento simultneo no sistema
educacional e de treinamento e qualifcao de mo
de obra. Com isso, e com o enfraquecimento dos
sindicatos trabalhistas, deteriorou-se o salrio real
e piorou a distribuio da renda, o que favorece o
crescimento imediato, mas pssimo para o futuro
do pas.
Talvez se possa dizer que o momento de mudar
o modelo normativo da poltica industrial tenha
sido a transio dos anos 1970 aos anos 1980. Cabia
reduzir o foco na construo de setores, reconhecer o
fm da substituio de importaes como processo de
industrializao e estabelecer metas mais qualitativas,
voltadas para a inovao, o desenvolvimento
tecnolgico, a qualidade e a produtividade
18
. Essa
mudana chegou a ser cogitada a partir de uma
tentativa de reformar as polticas de comrcio
exterior e de incentivos fscais em 1979. O esboo de
uma poltica para o desenvolvimento das indstrias
representativas das novas tecnologias de informao
comeou com a criao da Secretaria Especial de
Informtica, que daria origem Lei de Informtica,
promulgada em outubro de 1984
19
. No entanto, o
18
Na dcada de 1970 a substituio de importaes como fonte
de crescimento da produo industrial j era menos importante
(8,3%) que a expanso das exportaes (14,4%). O dinamismo era
dado pela demanda interna (77,3%). Veja ipea (1985, p. 209).
19
Veja um resumo das primeiras medidas projetadas em Suzigan
(1979).
processo de mudana foi atropelado por alteraes
no comando da economia em fns de 1979 e pela crise
macroeconmica de incios da dcada de 1980.
Assim, ao invs de mudana esperada, a partir
de 1981 o processo histrico se reverteu, com o que
involuram as tecnologias e as estruturas empresariais,
industriais e de instituies em sentido amplo (inclusive
polticas), as infraestruturas se deterioraram e foi
abandonado o Sistema Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico
20
. No campo poltico e
da poltica econmica, o desenvolvimentismo e
o intervencionismo estatal perderam espao e o
comando e a liderana exercidos at 1979 pelo
Conselho de Desenvolvimento Econmico embora
autoritrio enfraqueceu-se. No governo federal
deixou de haver uma atitude a favor da poltica
industrial, e, ao contrrio, predominaram os objetivos
de estabilizao macroeconmica. Desde ento, a
poltica de estabilizao, a poltica monetria e a
poltica cambial do real, dominaram a indstria e o
setor produtivo em seu conjunto, tornando invivel
a poltica industrial. Diversas tentativas de formular
e aplicar uma poltica industrial foram frustradas ou
apenas parcialmente implementadas
21
.
Todas as formas de coordenao foram
abandonadas. A seqncia de planos de desenvolvimento
econmico e de desenvolvimento cientfco e tecnolgico
foi interrompida e metas e programas setoriais
foram desativados. Os instrumentos de polticas
que antes serviam industrializao passaram a
ser administrados de acordo com os objetivos da
estabilizao macroeconmica. At fns da dcada
de 1980 as restries no tarifrias restringiram ainda
mais o acesso s importaes. As exportaes foram
subsidiadas, os investimentos pblicos em infraestrutura
foram reduzidos, os oramentos pblicos para
fnanciamento industrial e para o Sistema Nacional
de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico foram
drasticamente cortados, os incentivos de fomento
tambm foram reduzidos e os controles de preos e
tarifas pblicas tornaram-se mais apertados. Tmidos
sinais de mudana surgiram entre 1988 e 1989 com
uma reforma da tarifa aduaneira, de todo modo
20
Entre 1979 e 1984 os recursos do Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico foram reduzidos em
mais de dois teros.
21
Essas tentativas ocorreram em fns de 1984 e incios de 1985
aps a eleio do governo da Nova Repblica; em 1988, ainda
no governo Sarney (Nova Poltica Industrial); no incio do governo
Collor (Poltica industrial e de comrcio exterior - pice) e no incio
do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso.
200
incua porque a proteo era dada por restries no
tarifrias, e novos incentivos de fomento ao investimento
e ao desenvolvimento tecnolgico criados pela Nova
Poltica Industrial. Entretanto, o fracasso da poltica de
estabilizao infacionria sepultou qualquer esperana
de retomar o desenvolvimento industrial.
A dcada de 1990 trouxe grandes transformaes,
para o bem e para o mal. Embora o desenvolvimento
industrial tenha voltado momentaneamente a ocupar
espao na poltica econmica, a tentativa de aplicar
uma poltica industrial no contexto do Plano Collor
fracassou e a nica componente da poltica industrial e
de comrcio exterior (pice) efetivamente implementada
foi a liberalizao do comrcio exterior. Os acordos
multilaterais de comrcio, assinados no mbito da
Organizao Mundial do Comrcio (omc), e a posterior
revalorizao do real completaram o quadro da abertura
comercial. A isto se somaram a maior abertura ao
investimento direto estrangeiro e a sada de cena do
Estado como agente do desenvolvimento industrial. Foi
abandonado o sistema de fomento indstria e iniciado
um amplo processo de privatizaes de indstrias e de
infraestrutura. Isto mudou radicalmente o ambiente
econmico e submeteu a indstria enfraquecida
por muitos anos de estagnao concorrncia
predatria de importaes e investimentos estrangeiros.
Como consequncia, houve intensos processos de
desnacionalizao, confitos entre Estado e entidades
representativas das empresas, fortes presses setoriais
por proteo (por exemplo, no setor automobilstico),
crise do federalismo devido s polticas estaduais de
atrao de investimentos que ocupavam o espao vazio
da poltica industrial, baixo dinamismo da indstria
que lutava para se ajustar ao novo quadro
desemprego crescente e enfraquecimento dos sindicatos
trabalhistas. A estabilizao monetria provocou forte
instabilidade macroeconmica sobretudo no plano
externo, maiores incertezas e riscos associados
volatilidade do cmbio e dos juros e a supremacia
do setor fnanceiro sobre o produtivo. Desse modo
se instalou um crculo vicioso.
A indstria se ajustou. As empresas enxugaram
suas estruturas operacionais e buscaram melhorar a
qualidade de seus produtos, aumentar a produtividade
e orientar-se para a exportao, enquanto as estruturas
das indstrias encolheram com a desarticulao de
cadeias produtivas sobretudo em eletrnica, bens
de capital e qumica/farmacutica e a desativao
de segmentos de alta tecnologia. A proporo da
indstria de transformao no Produto Interno
Bruto caiu alguns pontos percentuais. Uma nova
estrutura de poder emergiu, formada por um Estado
regulador, por capital estrangeiro dominante em
algumas indstrias estratgicas do ponto de vista do
desenvolvimento tecnolgico, e por grupos privados
nacionais reestruturados, mas com limitada capacidade
fnanceira e fracas sinergias produtivas, sobretudo em
novas tecnologias.
No fnal da dcada de 1990 e incios da dcada
de 2000 o pas continuava carecendo de uma poltica
industrial, e, caso houvesse uma deciso poltica de
formular e implement-la vrios obstculos teriam
que ser enfrentados:
i) Seria necessrio superar o vis ideolgico contra
a poltica industrial que se cristalizara aps
anos de predomnio do pensamento econmico
neoliberal, que em boa medida se fortaleceu em
razo do esgotamento dos velhos modelos de
interveno, tpicos da fase de substituio de
importaes.
ii) A poltica macroeconmica (juros, cmbio,
estrutura tributria) teria que ser menos insensvel
s questes relacionadas ao desenvolvimento
industrial e menos hostil necessidade de medidas
destinadas sua promoo.
iii) A organizao institucional do setor pblico
no era efcaz para promover o desenvolvimento
industrial, pois pouco havia mudado em relao
ao modelo normativo anterior e suas interaes
com o setor privado eram muito limitadas e
restritas s discusses em cmaras setoriais
remanescentes e fruns de competitividade que
careciam de infuncia.
iv) O fnanciamento pblico a investimentos industriais
encontrava-se restrito por cortes oramentrios e
pelo foco do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social em privatizaes e operaes
com lgica predominantemente fnanceira.
v) O Sistema Nacional de Desenvolvimento Cientfco
e Tecnolgico encontrava-se enfraquecido
aps anos de cortes oramentrios, apesar da
revitalizao proporcionada pelos Fundos
Setoriais a partir de 2001-2002.
vi) No havia articulao entre os instrumentos de
polticas de comrcio exterior (no novo marco
de acordos multilaterais de comrcio e regionais
de integrao econmica), de incentivos fscais
(federais, estaduais, regionais, setoriais), de
competio e regulao.
vii) Depois de muitos anos de cortes dos investimentos
pblicos e apesar das privatizaes, a infraestrutura
econmica encontrava-se fortemente deteriorada
201
e com inefcincias geradoras de externalidades
negativas para as empresas.
viii) Os problemas sociais haviam se agravado:
desemprego crescente sobretudo nas regies
metropolitanas, aumento da pobreza
momentaneamente aliviado pelo Plano Real
em 1994-95, piora na distribuio da renda,
crise no sistema pblico de sade e previdncia
social, e atraso do sistema educacional em
relao ao que seria desejvel numa sociedade
democrtica e republicana na era das tecnologias
da informao e das comunicaes.
Essas eram as circunstncias que condicionavam a
opo por uma poltica industrial no incio de 2003 e foi
nesse espao que a atual Poltica Industrial, Tecnolgica
e de Comrcio Exterior (pitce) foi formulada e vem
sendo implementada. A seo seguinte avalia essa
poltica como poltica de desenvolvimento
22
.
22
No se pretende fazer uma apresentao formal da Poltica
Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior nem avaliar a sua
implementao. Veja informao atualizada das medidas e programas
no documento do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (mdic, s/f). O jornal Valor Econmico publicou
uma srie de cinco reportagens do jornalista Ricardo Balthazar
sobre a poltica industrial, com impresses e opinies que ajudam
a compreender o contexto da pitce.
IV
A Poltica Industrial, Tecnolgica e
de Comrcio Exterior do Brasil como
poltica de desenvolvimento
O lanamento da pitce em fns de 2003 representa, por
si s, um fato positivo na medida em que demonstra
ter sido superado pelo menos em parte o vis
contra a poltica industrial que prevalecera por tanto
tempo. E porque demonstra tambm que houve
uma deciso poltica neste sentido, ainda que se
esteja longe de resolver o amplo leque de problemas
impostos por uma estratgia de desenvolvimento
centrada na indstria, impulsionada pela inovao e
norteada por transformaes tecnolgicas e mudanas
estruturais em empresas e indstrias, segundo o enfoque
neoschumpeteriano/evolucionista. De todo modo,
notvel que a poltica industrial voltasse a ocupar um
espao na agenda poltica e de poltica econmica.
Ao lado de algumas virtudes, a pitce tem
muitos defeitos que difcultam o seu funcionamento
como poltica de desenvolvimento. Suas virtudes
incluem as metas, o foco na inovao e, em certa
medida, o reconhecimento da necessidade de uma
nova organizao institucional para executar a
coordenao da poltica. Seus defeitos resultam de
sua incompatibilidade com a poltica macroeconmica
(particularmente em relao a juros e estrutura
tributria), a falta de articulao dos instrumentos e
destes com as demandas das empresas, a precariedade
da infraestrutura, as insufcincias do sistema de cincia,
tecnologia e inovao e fragilidade do comando e
coordenao do processo de poltica industrial. Os
pargrafos seguintes apresentam um breve resumo
desses pontos.
1. pitce: metas, foco na inovao e nova
organizao institucional
Como visto anteriormente, a poltica industrial
essencialmente um mecanismo de coordenao de
aes estratgicas do governo e de empresas visando o
desenvolvimento de atividades indutoras de mudana
tecnolgica ou a soluo de problemas identifcados
por esses atores no setor produtivo da economia. Esta
poltica no se restringe ao setor industrial, como
demonstram algumas atividades nas quais o Brasil
alcanou competitividade internacional, entre elas os
agronegcio e a fabricao de aeronaves. A criao
da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(embrapa) e sua interao com as empresas do setor
agropecurio podem ser considerados como aes
tpicas de poltica industrial, assim como a criao do
Centro Tecnolgico da Aeronutica, que deu origem
Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer). O foco
na indstria, porm, obviamente o mais importante,
porque esta rene tradicionalmente, a maioria dos
setores difusores de inovaes e progresso tcnico.
202
Uma parte das inovaes e dos avanos produtivos que
muitos setores conseguem alcanar est incorporada
em mquinas e equipamentos, que junto com os
insumos com atributos e qualidades diferenciados
constituem as ferramentas do desenvolvimento de
tantas atividades. Os setores de servios tambm
contribuem substancialmente para a transformao
e o desenvolvimento de muitas atividades econmicas.
Muitos deles nasceram dentro da indstria, onde
ganharam corpo e se tornaram atividades autnomas,
classifcadas na categoria geral de servios. O setor
de informtica e as atividades de software constituem
o exemplo mais visvel do processo em que os servios
aperfeioam os processos industriais e permitem
alcanar patamares de sofsticao inimaginveis com
mtodos convencionais. Portanto, a poltica industrial
tem necessariamente um grande alcance e pode-se dizer
que no uma poltica para a indstria, mas uma
poltica de estruturao, reestruturao, aprimoramento
e desenvolvimento das atividades econmicas e do
processo de gerao de riquezas. Se a indstria o eixo
da poltica, isto se deve sua capacidade de irradiar
efeitos sobre o sistema econmico.
Nesse sentido, a escolha das atividades que
sero objeto da poltica industrial estratgica
e deve ser fruto da colaborao entre governo e
empresas. Mais do que ningum, os empresrios
sabem identificar oportunidades, mas devido s
incertezas quanto rentabilidade esperada, muitas
vezes no se dispem a correr riscos. Por isso, o apoio
do governo fundamental e a poltica industrial
a forma de coordenao mais adequada. Ambos os
atores devem colaborar no contexto da pitce para
identifcar as oportunidades de transformao que
os setores geradores de progresso tcnico eleitos pela
poltica industrial oferecem aos demais.
Cabe considerar que existem atualmente muito
mais restries prtica de poltica industrial do
que no passado. Estas so consequncia de acordos
multilaterais e regionais de comrcio e de integrao
econmica; da participao de grandes empresas
nacionais e estrangeiras que possuem maior liberdade
de movimento e se sujeitam menos aos ditames do
Estado e das polticas pblicas; das prprias polticas
macroeconmicas, e da menor disposio da sociedade
de arcar com os custos das polticas, sobretudo quando
elas oneram o consumo e reduzem o poder de compra
dos indivduos e das famlias ou a competitividade
das demais empresas.
Mas isto no constitui um impedimento
aplicao de uma poltica industrial. Em primeiro lugar,
no caso dos compromissos internacionais, possvel
fazer poltica industrial usando as armas dos prprios
acordos, como por exemplo, as medidas adotadas
pelo governo do Brasil no mbito da omc contra os
subsdios estadunidenses e outras prticas desleais de
comrcio. Em segundo lugar, alm de mais necessrias
do que no passado, as polticas atuais so diferentes e
tm propsitos mais ambiciosos, expressos em termos
qualitativos. Se antes se limitaram promoo de setores
especfcos, hoje tm metas muito mais qualitativas e
refnadas: no se trata de construir setores e sim de
mov-los em direes determinadas, nica forma de
assegurar que as polticas sejam sustentadas.
As diferenas com relao ao passado so
marcantes. A poltica industrial e de crescimento
do Brasil confundiram-se durante meio sculo e
foram ambas muito bem sucedidas: produziram um
sistema industrial diversifcado e integrado, quase
completo quanto a seus componentes e propiciaram
taxas de crescimento do pib, da renda e do emprego
extraordinariamente elevadas. Chegou o momento
em que perderam funcionalidade, que a atual Poltica
Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior
pretende restaurar. No se pretende montar uma
estrutura industrial, mas dotar a que existe de um
vigor renovado e sustentado.
Este movimento em direo a novos objetivos
depende em grande medida da defnio de uma viso
comum, partilhada pelos protagonistas do processo
econmico e pelos seus interlocutores pblicos. A
construo desta viso comum necessariamente
progressiva e contnua. Requer, dentre outras coisas,
uma colaborao estreita, o intercmbio de informaes,
o estabelecimento de fruns hbridos, a continuidade
de seus participantes, a meno explcita e deliberada
de divergncias e seu encaminhamento com vistas
convergncia e defnio de passos subsequentes.
Trata-se de um processo paulatino cujo principal
resultado a construo de um clima de confana e
respeito mtuos. Governos, ministrios, instituies
pblicas e agncias governamentais por um lado,
e empresas, associaes empresariais, sindicatos,
federaes e confederaes, por outro, possuem
objetivos essenciais que no se confundem, mas que sem
dvida podem combinar-se para alcanar resultados
afns s misses de cada um, que so diferenciadas
mas compatveis e complementares.
As principais restries formulao e
instrumentao de uma poltica industrial no provm
do mbito externo, mas do interno. O problema
no consiste tanto em saber se a omc permite ou
203
probe, mas de construir alternativas aceitveis para
a sociedade brasileira dentro do espao internacional
(e que a diplomacia brasileira procura ampliar). Tome-
se o exemplo de um dos maiores sucessos da poltica
industrial brasileira no sculo XX: a embraer. At
o fnal dos anos de 1980 e o incio dos anos de 1990,
ainda era considerada, por muitos, uma empresa situada
entre o fracasso estrondoso e o xito-oneroso. Para
alguns, era mais uma dessas jabuticabas artifciais
que o Brasil insiste em fazer, contrariando vocaes e
desperdiando oportunidades. Essa crtica mostra-se
hoje inteiramente descabida e o silncio desses crticos
(inclusive com relao s suas posies anteriores)
bastante compreensvel. O sucesso da Embraer nos
anos de 1990 possui antecedentes prximos e remotos.
Os mais recentes datam dos anos de 1950, com a
criao da instituio formadora dos recursos humanos
avanados do setor e os longnquos remontam aos anos
de 1920 e 1930, quando se formaram as principais teses
a respeito das necessidades e possibilidades brasileiras
na indstria aeronutica. Nada menos de meio sculo
separa o embrio dos seus frutos, um intervalo em
que recursos abundantes regaram o terreno frtil das
idias e capacidades at que os avies se tornassem
um item importante da pauta exportadora.
Seria possvel atualmente este imenso sucesso
brasileiro, que revigora a nossa autoestima e amplia o
leque de oportunidades e perspectivas? Esperaramos
tanto tempo, sem interromper os esforos e investimentos
at o momento da colheita? A resposta mais provvel
a estas duas perguntas no. Por isso devemos
calibrar as polticas que queremos instrumentar com
as doses necessrias de realismo que a sociedade nos
impe. Os eventuais custos de uma poltica industrial
precisam ser cotejados com benefcios menos defasados.
Alm desses custos que em geral so evidentes,
a sociedade deve conhecer os possveis benefcios da
poltica industrial normalmente diferidos e seus
efeitos indiretos, que muitas vezes fcam esquecidos.
Quanto da prosperidade do Vale do Paraba resulta
da transferncia tecnolgica e humana do Instituto
Tecnolgico da Aeronutica (ita) e da Embraer?
Pelas razes mencionadas, a orientao das
polticas industriais em direo a novos objetivos,
iniciada nos meses fnais do governo de Fernando
Henrique Cardoso, com a criao dos Fundos Setoriais
e a proposta da Lei de Inovao, e consolidada com
a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio
Exterior nos meses iniciais do governo atual, pode ser
considerada positiva. Retirou-se a nfase na questo
da balana comercial, sobretudo na substituio
de importaes, e a promoo de exportaes foi
ganhando terreno como poltica de promoo
comercial, junto com uma vertente mais diplomtica
(da qual o eixo com a China o exemplo mais forte).
E, acima de tudo, a Poltica Industrial, Tecnolgica
e de Comrcio Exterior acertadamente colocou a
inovao e o desenvolvimento tecnolgico no centro
da sua formulao, selecionou setores difusores de
tecnologias e inovaes (bens de capital, software
e semicondutores) para espraiar as solues pelo
tecido econmico (no apenas o industrial em sentido
estreito) e defniu duas reas portadoras de futuro
como prioridades para o desenvolvimento cientfco
e tecnolgico nacional. Como se sabe, a inovao
muito mais do que desenvolvimento tecnolgico, mas
o desenvolvimento tecnolgico a principal fonte de
inovaes e a nica que no se esgota.
Os setores em que a Poltica Industrial, Tecnolgica
e de Comrcio Exterior concentrou-se so, em boa
medida, coincidentes e refetem a guinada a objetivos
mais contemporneos. Os setores de bens de capital,
software e semicondutores so setores transversais,
que afetam a indstria e a economia em geral, e,
em consequncia, so de grande importncia para a
produtividade dos demais setores da indstria, dos
setores primrio e tercirio e do servio pblico. Os
trs apresentavam elevados dfcits comerciais que
persistem at hoje. Como j mencionado, os bens
de capital incorporam progresso tcnico e oferecem
aos demais setores possibilidades de transformao
e desenvolvimento. O mesmo pode ser dito para os
semicondutores e os softwares.
A solidez da balana comercial deve ser um
objetivo permanente da poltica econmica e a poltica
industrial constitui uma poderosa ferramenta para
alcanar essa meta. Contudo, existe uma diferena
fundamental entre perseguir o supervit da balana
comercial e faz-lo a partir dos setores eleitos. Tome-se
o caso dos bens de capital. No mundo todo, sobretudo
nos pases mais avanados em termos industriais e
tecnolgicos, esses bens representam a maior parte da
corrente de comrcio, em termos absolutos e relativos
(comparada, por exemplo, produo total ou ao
consumo). Ainda que nos Estados Unidos exista dfcit,
na Alemanha e no Japo verifca-se um supervit.
Todos os pases avanados importam muito de alguns
itens de bens de capital e menos de muitos outros bens.
Os bens de capital selam um compromisso duradouro
das empresas com o seu futuro e incorporam grande
parte de suas estratgias. As compras satisfatrias
resultaro em perspectivas positivas prolongadas,
204
o contrrio ocorrendo com aquisies mal feitas.
por isso que as empresas costumam dedicar a essa
questo uma ateno diferenciada.
Desenvolver um setor de bens de capital competente
e dinmico deve ser um objetivo de qualquer poltica
de desenvolvimento, mas as razes ultrapassam em
muito quelas ligadas balana comercial. O setor
de bens de capital estabelece ligaes estreitas com
os seus principais clientes e usurios. Os fabricantes
auscultam e monitoram as necessidades dos seus
clientes e procuram desenvolver novos atributos
que atendam s suas demandas. Fazem isso no
por desejo de colaborao, mas por necessidade de
posicionamento frente concorrncia. Neste sentido,
dispor de um setor de bens de capital qualifcado
funciona como uma garantia para o atendimento
de necessidades. Ter acesso a mercados externos e
captar as transformaes relativas s demandas dos
clientes (efetivos ou potenciais) mais importante que
desencadear substituies de importaes especfcas
em um dado momento. Por isso, o deslocamento
da nfase da poltica industrial da substituio de
importaes para a constituio de capacidades e
competncias salutar e promissora.
Tambm pode ser considerada positiva, em
alguns aspectos, a nova organizao institucional
criada para implementar a Poltica Industrial,
Tecnolgica e de Comrcio Exterior. Como apresentado
anteriormente, essencial contar com uma organizao
institucional gil, com um comando poltico forte e de
liderana amplamente reconhecida, rgos colegiados
deliberativos e instituies executoras articuladas.
sabido que o pas conta com instituies executoras
eficientes em reas como financiamento (Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social),
apoio a atividades de pesquisa e desenvolvimento
e inovao (Ministrio de Cincia, Tecnologia/
Financiadora de Estudos e Projetos (finep), Fundos
Setoriais, fundaes estaduais de amparo pesquisa);
promoo comercial e fomento exportao (Ministrio
de Relaes Exteriores e Agncia Brasileira de
Promoo de Exportaes e Investimentos), e outras,
mas h pouca articulao entre elas e, sobretudo, entre
os instrumentos e as necessidades das empresas. Um
problema ainda mais importante que o comando
poltico e a capacidade de coordenao funes por
excelncia da poltica industrial so difcultados pela
superestrutura organizacional e pela burocratizao
do processo decisrio.
O que positivo a criao de uma instncia
de articulao de instrumentos e medidas, a Agncia
Brasileira de Desenvolvimento Industrial (abdi),
regulamentada em fevereiro de 2005, juntamente com
o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial
(cndi), responsvel por supervisionar a sua atuao. O
cndi presidido pelo Ministro do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior e integrado por outros 12
ministros, pelo Presidente do bndes e representantes da
iniciativa privada e dos trabalhadores. Em teoria, esta
estrutura pode contribuir para melhorar a articulao
e permitir a coordenao. No entanto, por ter sido
criada como um servio social autnomo, integrante
do Sistema S
23
, a abdi no tem poder convocatrio
sobre outras instituies e enfrentou difculdades para
empossar sua diretoria, composta por representantes
dos ministrios da Fazenda, do Planejamento e da
Cincia e Tecnologia.
2. As fraquezas da Poltica Industrial,
Tecnolgica e de Comrcio Exterior
A implementao da pitce difcultada pelos efeitos
adversos da poltica macroeconmica, pela falta de
articulao dos instrumentos e destes com as demandas
das empresas, pela precariedade da infraestrutura
econmica, por insufcincias do sistema de cincia,
tecnologia e inovao e pela fragilidade de comando e
coordenao do processo da poltica industrial. Esses
problemas so sucintamente comentados a seguir.
Os efeitos adversos da poltica macroeconmica
sobre a indstria so bastante conhecidos e se referem,
entre outras medidas, utilizao da taxa bsica de
juros como principal seno o nico instrumento
de controle da infao sob o regime de metas. As
repercusses quanto ao custo do capital so tambm
conhecidas: encarece o fnanciamento da produo
corrente e da comercializao e desestimula os
investimentos no setor produtivo. Essa poltica implica
tambm forte volatilidade cambial sob o regime de
cmbio futuante e recentemente a revalorizao
do real, que contraria os prprios esforos realizados
pela Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio
Exterior para promover as exportaes. A isso se
somam os efeitos da estrutura tributria, que merece
algumas consideraes mais detalhadas.
23
O Sistema S, constitudo com base no artigo 149 da Constituio
Federal do Brasil, est composto por 11 instituies que tm fontes
especfcas de receita oriundas de contribuies sociais sobre a
folha de pagamentos das empresas. A maior parte de instituies
prestadoras de servios sociais.
205
O aspecto fscal, que nem sempre surge nos
debates sobre poltica industrial (e sobre a pitce)
requer visibilidade imediata. No inteno dos
autores reiterarem as crticas que sempre se fazem
aos impostos elevados. Para esta crtica, o Estado
e o governo possuem ouvidos moucos e pagaram
o preo dessa insensibilidade na tramitao da
Medida Provisria 232, que promoveria uma srie
de incentivos s atividades produtivas (sobretudo
aos investimentos)
24
.
A questo principal a igualdade de todos ante
a lei e a racionalidade fscal. Independentemente do
nvel atual da carga fscal, que pode ser considerada
elevada para quem paga rigorosamente, ela possui
caractersticas extremamente nocivas para qualquer
poltica que busque promover a eficincia e a
competitividade. Quanto mais tarde for corrigida esta
estrutura irracional, maiores sero as difculdades de
transio, pois a retomada dos investimentos industriais
que segue um curso natural, mas acelerado pela
poltica industrial promove uma localizao que se
adqua racionalidade fscal mas que antieconmica
sob todos os demais aspectos. O aproveitamento de
algumas brechas fscais, eventualmente associadas
s inefcincias da estrutura de fscalizao, leva
alguns empresrios a decises de investimento que,
em outras condies, seriam insustentveis. Duas
destas decises so bastante comuns e se referem
localizao e escala.
A localizao de algumas empresas s vezes
decidida com base em vantagens fscais, sejam elas reais
ou construdas com procedimentos irregulares ou tpicos
da zona cinzenta. Por isso, alguns empreendimentos
tornam-se estruturalmente dependentes de vantagens
que decorrem de uma ausncia de isonomia fscal, que
deveria ser corrigida sem mais demora.
O problema da escala to importante quanto o da
localizao. Os incentivos necessrios e recomendveis
para as pequenas empresas no podem ser confundidos
com a condescendncia em relao a prticas fscais
e trabalhistas irregulares.
A localizao industrial casustica e as escalas
de produo inadequadas constituem fontes de
fragilidade para as demais empresas e para os
respectivos setores, tendo s vezes efeitos tambm
24
Entende-se por Medida Provisria um tipo de decreto legislativo
originrio do Poder Executivo que permite contornar os limites
e mandatos judiciais do Poder Legislativo. Este tipo de medida
amplamente utilizado, cada vez mais, desde o comeo da dcada
de 1990.
sobre a competitividade dos setores situados antes e
depois nas respectivas cadeias produtivas. As polticas
industriais contemporneas procuram estimular e
induzir as empresas a adotarem comportamentos
diferenciados, que promovam um uso mais racional dos
recursos naturais e de seus produtos transformados e
uma qualifcao crescente dos trabalhadores. Por sua
natureza, estes ganhos so incrementais, ressalvadas
algumas excees (inovaes radicais, raras). Como
converter a inovao em um comportamento coletivo
e autoreforado se as brechas da concorrncia desleal
anulam uma grande parte dos esforos genunos? O
reconhecimento do papel fundamental das pequenas e
mdias empresas na gerao de emprego, na ocupao
e na formao de capacidades empresariais no
deveria em nenhuma hiptese confundir-se com a
condescendncia com as irregularidades. Se o objetivo
da poltica de apoio s pequenas e mdias empresas
de fato apoi-las, deveria explicitar instrumentos
ainda mais vigorosos do que os existentes, sem
nunca confundir o apoio com o consentimento da
eliso ou informalidade fscal e com a irregularidade
trabalhista. Deste ponto de vista, a burocracia ligada
aos empreendimentos em geral e fscalidade em
particular to grave para as micro, pequenas e
mdias empresas como a carga fscal. A poltica
industrial, que pretende promover investimentos e
desenvolvimento, v-se marginalizada pela dimenso
fscal que se ope ou que atenua em grande medida os
seus efeitos. Em outras palavras, a poltica industrial
est fragilizada pela poltica tributria, ou na verdade,
pela falta de uma verdadeira poltica tributria.
Alguns avanos
25
de ambas so possveis e deveriam
fazer parte da agenda poltica e de poltica econmica
tendo em vista a poltica industrial como poltica de
desenvolvimento.
Talvez o problema mais grave e importante que
difculta a implementao da Poltica Industrial,
Tecnolgica e de Comrcio Exterior a falta de
articulao dos mecanismos e instrumentos e de
coordenao com seus benefcirios. Neste trabalho
procurou-se mostrar que essa poltica benefcia setores
pequenos, que no tm poder de arraste de outros
setores ou segmentos econmicos, e por isso tm
mais difculdade para converter-se em uma poltica de
desenvolvimento (o nico setor com essa caracterstica
o de bens de capital, mas est restringido pelos
25
Como os alcanados com as mudanas nas isenes tributrias
introduzidas no Programa de Integrao Social/Contribuio para
o Financiamento da Seguridade Social (pis/cofins).
206
efeitos adversos da poltica macroeconmica sobre
os investimentos no setor produtivo). Entretanto, a
escolha de trs dos quatro setores objetos de aes
prioritrias amplamente positiva.
Se os setores so pequenos para arrastar
a indstria e a economia, o papel que podem
desempenhar como vetor central de uma poltica de
crescimento e de desenvolvimento o de fornecer aos
demais setores fontes renovveis de incremento de
produtividade e de diferenciao de produtos. No
volume, qualidade.
Para que isso possa ocorrer, imprescindvel que
a poltica seja capaz de articular as capacidades de
oferta de produtos e servios dos setores prioritrios
da poltica industrial com as demandas dos demais
setores e atividades. Em outras palavras, para promover
o crescimento e o desenvolvimento com base nos setores
escolhidos preciso articular ofertas e demandas,
capacidades e necessidades, solues e problemas.
A modo de exemplo, h centenas de milhares
de empresas de todos os setores e sobretudo de
Arranjos Produtivos Locais ou sistemas localizados de
produo que poderiam benefciar-se de softwares
desenvolvidos para atender s suas necessidades
especfcas de modernizao de gesto empresarial
integrada. Neste caso, a poltica industrial deve fornecer
s empresas os recursos de crdito necessrios para
que o setor produtor se mobilize e atenda as suas
demandas (potenciais, mas no materializadas por
falta de articulao).
As entidades representativas da indstria poderiam
tomar uma iniciativa concreta e articular os interesses
das empresas de software com os das organizaes que
representam as empresas dos Arranjos Produtivos
Locais. O poder pblico poderia financiar uma
estrutura bsica de software de gesto empresarial para
pequenas e mdias empresas com recursos a fundos
perdidos do Fundo Nacional para o Desenvolvimento
Cientfco e Tecnolgico, dos Fundos Setoriais ou
da Lei de Informtica. Esta estrutura permitiria
informatizar as pequenas e mdias empresas em forma
articulada com programas de qualifcao da gesto
e dos gestores empresariais. O objetivo principal
do programa no seria tanto reduzir os custos, mas
oferecer s empresas um sistema efciente de gesto
de custos com indicadores adequados sua evoluo.
Com os recursos fnanceiros vinculados poltica
industrial (Fundos Setoriais ou Lei de Informtica
modifcada), os diversos sistemas produtivos localizados
poderiam desenvolver aplicaes especfcas para suas
necessidades com base em um mdulo bsico, genrico,
protegido por direitos de propriedade mdicos (nos
moldes dos direitos comuns)
26
.
No entanto, a coordenao dos mecanismos e
instrumentos da poltica industrial, elos essenciais
na aproximao com os demandantes da poltica e
condio para que ela funcione como efetiva poltica de
desenvolvimento geralmente precria. Ao carecer
dos recursos fnanceiros e da capacidade impositiva que
teve no passado (no Brasil e no mundo, em especial
na sia), a sua efccia depender do concertamento
de interesses e de articulao nos planos estratgico e
operacional. Isto remete para o debate e a avaliao
das questes institucionais relacionadas com a
implementao da poltica com a Agncia Brasileira
de Desenvolvimento Industrial frente, tema delicado
que est longe de totalmente resolvido.
Uma das maiores dificuldades da Poltica
Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior e
de qualquer poltica industrial contempornea diz
respeito prpria viso que os seus protagonistas
tm dela, que no consegue libertar-se inteiramente
dos estigmas e dos preconceitos. A frase quando
ouo falar em poltica industrial levo a mo ao bolso
e tento proteger-me, tantas vezes repetida, resume
essa opinio geral. Ainda que muitos dos principais
argumentos a favor da poltica industrial estejam
enraizados em fatos e explicaes consistentes, no
refutam de forma definitiva e peremptria de
forma explcita ou implcita vrios dos argumentos
contrrios. A colaborao estreita entre as empresas
privadas e os organismos pblicos fundamental para
a consecuo dos objetivos e o alcance das metas
um ingrediente indispensvel das polticas. Longe de
ser fonte de corrupo, uma forma de garantir o
acompanhamento regular e sistemtico da formulao
e implementao da poltica e, graas sua visibilidade
e transparncia, constitui um antdoto contra essa
prtica. A coordenao da poltica industrial depende
precisamente da proximidade entre os protagonistas.
A imagem de legitimidade que eles tenham dos seus
propsitos e papis condicionam de forma decisiva
a coordenao e os resultados.
Outros problemas, que afetam a economia
de modo geral, mas que podem impedir o sucesso
da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio
Exterior so aqueles relacionados com as notrias
defcincias da infraestrutura fsica (energia, transportes,
26
Modalidades de direitos de propriedade industrial ou intelectual
que possuem carter hbrido, a meio caminho entre a proteo
absoluta e rgida tradicional e o chamado software livre.
207
comunicaes, portos). Apesar de alguns avanos
recentes, o desenvolvimento do sistema nacional de
inovao ainda insufciente para uma estratgia como
a da pitce. Mesmo que o progresso permitido pelos
Fundos Setoriais e as perspectivas quanto ao efetivo
funcionamento da Lei da Inovao sejam inegveis,
persistem a insufcincia de recursos oramentrios do
Ministrio de Cincia e Tecnologia e da Financiadora de
Estudos e Projetos, o enfraquecimento das universidades
pblicas e de entidades de pesquisa e laboratrios,
e a inadequao do sistema educacional frente aos
requisitos de uma estratgia de desenvolvimento com
foco na inovao e no respeito cidadania.
Os problemas de infraestrutura vm de longa data
e refetem as restries macroeconmicas sobretudo
fscais que historicamente afetaram os investimentos
pblicos. Por outro lado, mostram tambm que as
privatizaes e o novo modelo de gesto por concesses
de servios sob regulao pblica e controle de agncias
reguladoras no funcionaram como o esperado. As
parcerias pblico-privadas so agora vistas como a
melhor seno a nica possibilidade de retomar
os investimentos nessa rea. Porm, de acordo
com Monteiro (2005), essa modalidade de atuao
pblica apresenta grande complexidade, por seus
desdobramentos econmicos, polticos, constitucionais,
organizacionais, administrativos e contbeis, que o leva
a concluir que o modo mais importante de fortalecer
o arranjo das parcerias pblico-privadas melhorar a
qualidade deliberativa do processo poltico nacional,
o que permitir aos agentes pblicos entender as
demandas do cidado-eleitor-contribuinte, pelo menos
to intensamente quanto a empresa privada entende a
realidade de seu mercado consumidor (Monteiro, 2005,
p. 24). O fato de que as parcerias pblico-privadas
estaro subordinadas a um Conselho Gestor nos
remete ao problema geral de comando poltico e
coordenao da Poltica Industrial, Tecnolgica e
de Comrcio Exterior.
Na verdade, o maior empecilho a uma efetiva
implementao da pitce como poltica de desenvolvimento
decorre da difculdade de cumprir o papel por excelncia
de uma poltica desse tipo a coordenao ex ante
de aes concertadas de atores pblicos e privados.
O comando poltico difuso: embora o Ministro
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
presida o novo Conselho Nacional de Desenvolvimento
Industrial, vinculado Presidncia da Repblica,
sua liderana poltica fica obscurecida no amplo
organograma de instncias deliberativas superiores ou
de mesmo nvel. Estas incluem as seguintes: Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social, Conselho de
Governo, Cmara de Poltica Econmica (presidida
pelo Ministro da Fazenda), Cmara de Poltica de
Desenvolvimento Econmico (presidida pelo Ministro-
Chefe da Casa Civil), Conselho Gestor das parcerias
pblico-privadas e o Conselho Interministerial de
Arranjos Produtivos Locais. As competncias da Agncia
Brasileira de Desenvolvimento Industrial seu brao
executivo so limitadas e seu domnio dos mecanismos
e instrumentos de poltica depende de complexa rede de
relaes com outros ministrios alguns dos quais mais
poderosos e instituies que tm relativa autonomia,
como o bndes e a Financiadora de Estudos e Projetos.
Essa superestrutura deliberativa e a diviso de poderes
difcultam a legitimao da liderana, retardam o
processo decisrio da poltica industrial e difcultam
a articulao de instrumentos e a coordenao das
aes de acordo com as necessidades das empresas.
Diante de tais difculdades, compreensvel que Rodrik
(2004) tenha sugerido que o processo da poltica
industrial seja comandado pelo prprio presidente
da Repblica, ou por um ministro de Estado com
delegao de poderes do presidente.
V
Comentrio fnal
A Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior
e as polticas industriais de uma forma geral nunca
mais sero a panacia que podem ter sido no passado.
Dizemos podem, condicionalmente, porque muitos
dos defeitos da poltica industrial do passado e muito
do ostracismo a que ela foi submetida deve-se queles
excessos, que poderamos designar, com certo exagero e
alguma propriedade, os desvarios da onipotncia.
Para ser efcaz, a poltica industrial deve ser
ambiciosa e comedida. Deve ser concebida como um
instrumento de transformao e de desenvolvimento,
sem exigir infnitos recursos que so escassos.
208
preciso insistir nos objetivos da poltica industrial e
na mobilizao dos protagonistas da vida econmica
e das instituies pblicas e privadas para a imensa
tarefa da coordenao. Num regime macroeconmico
marcado por grandes restries, mas onde as empresas
revelam enorme dinamismo e as instituies pblicas e
privadas tradicionalmente atuam de forma criativa,
fundamental que a Poltica Industrial, Tecnolgica e de
Comrcio Exterior recorra s competncias empresariais
e institucionais para a engenhosa arquitetura da
coordenao. Este um desafo de persistncia, de
construo paulatina, de acompanhamento, reviso e
redefnio, e supe necessariamente uma perspectiva
de longo prazo.
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209
Desigualdades de
remuneraes no Brasil:
regresses quantlicas e
decomposies das brechas
Sandro Eduardo Monsueto, Ana Flvia Machado
e Andr Braz Golgher
A distribuio de renda no Brasil extremadamente desigual,
devido a numerosos fatores cuja importncia relativa tem mudado muito
nos ltimos anos. Aqui se analisa a evoluo recente das diferenas de
remuneraes entre homens e mulheres empregados e que moram em
centros urbanos do Brasil, usando regresses quantticas. Tambm se
examinam tais diferenas entre brancos e negros, aplicando a metodologia
de Juhn, Murphy e Pierce. Encontrou-se que a brecha entre o 10% mais
rico e o 25% mais pobre da populao havia diminudo e que as rendas
de brancos e negros havia convergido, especialmente no primeiro quarto
da distribuio. Isto se deve a que as mudanas na distribuio dos
atributos produtivos reduziram a heterogeneidade entre os grupos e,
em geral, a convergncia do rendimento dos fatores correspondentes a
brancos e negros beneficiou relativamente a estes ltimos, sobretudo, s
mulheres. No obstante, fatores vinculados discriminao no mercado
de trabalho limitaram essa convergncia.
Sandro Eduardo Monsueto
Professor Assistente
Universidade Federal de Gois

monsueto@face.ufg.br
Ana Flvia Machado
Pesquisadora associada,
Centro de Desenvolvimento e
Planejamento Regional,
Universidade Federal de
Minas Gerais

afmachad@cedeplar.ufmg.br
Andr Braz Golgher
Professor visitante
Centro de Desenvolvimento e
Planejamento Regional,
Universidade Federal de
Minas Gerais

agolgher@cedeplar.ufmg.br
210
dESIGUALdAdES dE REMUNERAES NO bRASIL: REGRESSES qUANTLICAS E dECOMPOSIES
dAS bRECHAS SANdRO EdUARdO MONSUETO, ANA fLVIA MACHAdO E ANdR bRAz GOLGHER
A desigualdade da distribuio de renda no Brasil,
geralmente considerada uma das piores do mundo,
tem sido objeto de muitos estudos nas ltimas
dcadas. A disponibilidade de microdados do censo
e da Pesquisa Nacional de Domiclios permite aos
pesquisadores analisar o problema distributivo
de maneira mais efcaz e assinalar os fatores que
diferenciam a renda entre os diversos estratos da
populao e os diversos tipos de trabalhadores. Muitos
estudos, entre eles o de Langoni (1973), enriqueceram
o debate de economistas e outros profssionais acerca
das causas da desigualdade. Esse autor comprovou
que a heterogeneidade educacional era o fator mais
importante na disperso da renda e que outros fatores,
entre eles os vinculados com as caractersticas do
mercado de trabalho e a discriminao por gnero
e raa, eram tambm pertinentes.
A persistncia de uma grande desigualdade
durante dcadas gerou um contexto histrico em que
as condies negativas que afetam um segmento da
populao brasileira se transmitem de uma gerao
outra. A renda de uma pessoa determina o acesso
que esta ter a diversos tipos de recursos, dentre eles,
o sistema educativo, a capacitao no emprego, as
possibilidades de ascenso profssional e o acesso
ao mercado de capitais. O acesso aos recursos, por
sua vez, infui na capacidade dos trabalhadores para
transformar seus atributos pessoais em renda e mudar
a magnitude dos rendimentos marginais.
Para ressaltar este aspecto, alguns autores
incorporaram anlise da desigualdade a posio
relativa dos trabalhadores na distribuio de renda,
sobretudo, mediante a tcnica de regresso quantlica.
Este tipo de regresso permite estudar as mudanas no
rendimento dos fatores e na desigualdade e identifcar
redues da brecha entre os indivduos dos estratos mais
baixos da distribuio, inclusive quando os indicadores
de desigualdade so relativamente estveis.
Uma anlise preliminar dos dados da Pesquisa
nacional de Domiclios, que considera os diferentes
estratos de renda, revela que os setores mais pobres da
populao nas ltimas duas dcadas tm aumentado
a sua participao na renda do Brasil, especialmente
ao incluir s as mulheres ocupadas.
Levando em considerao estes antecedentes,
o objetivo principal deste trabalho analisar uma
possvel melhora na distribuio da renda a favor dos
trabalhadores de baixas rendas, enfatizando a reduo
das brechas entre grupos raciais que se encontram
dentro dos 25% mais pobres da populao. Para a
anlise se utilizaram os dados das pesquisas nacionais
de domiclios de 1987, 1995 e 2001.
O trabalho se divide em cinco sees. Na prxima
(seo II) se apresenta um resumo dos estudos sobre
a desigualdade no Brasil que consideram a posio
relativa dos trabalhadores na distribuio da renda.
Na seo III se explica a metodologia aplicada, que
inclui a tcnica de regresso quantlica e tambm uma
decomposio, seguindo Juhn, Murphy e Pierce (1993),
com a qual se analisam as mudanas temporais nas
diferenas de renda entre grupos raciais. Na seo
IV se mostra o modelo economtrico, o tratamento
dos dados e os resultados empricos e, por ltimo, na
seo V se resumem as principais concluses.
I
Introduo
II
A desigualdade da distribuio
condicional de renda no Brasil:
resenha da literatura sobre o tema
Nas ltimas dcadas, o Brasil tem estado entre os
pases que exibem a pior distribuio de renda do
mundo. Como indicam muitos estudos, h numerosos
fatores que infuem nesta distribuio, dentre eles a
heterogeneidade educativa, as caractersticas sociais
e ocupacionais e a discriminao. No entanto, a
211
importncia relativa de cada fator tem mudado
consideravelmente nos ltimos decnios, com diferentes
repercusses nos diversos grupos de trabalhadores,
grupos que estabelecem diferenas entre eles pela
repartio dos atributos produtivos e pelo estrato de
renda ao que esto condicionados.
Grande parte destes estudos assume implicitamente
que, por exemplo, o mercado gratifca por igual os
anos adicionais de educao dos trabalhadores,
independentemente do estrato de renda em que se
encontrem. Entretanto, do mesmo modo que a dotao
de caractersticas produtivas diferente para ricos e
pobres, lgico que o rendimento destes atributos
tambm seja diferente segundo o estrato de renda
que se analise.
Neste sentido, alguns estudos recentes incluem a
idia de que a posio relativa da pessoa na distribuio
da renda pode influir na sua rentabilidade e, em
conseqncia, no nvel de desigualdade. Maciel,
Camplo e Raposo (2001), por exemplo, afrmam que a
marcada assimetria observada na escala de renda a favor
da populao rica do Brasil pode obedecer a limitaes
metodolgicas. Para superar estas difculdades, estes
autores aplicaram regresses quantlicas a microdados
da Pesquisa Nacional de Domiclios, com o fm de
analisar os efeitos das mudanas na rentabilidade da
educao na renda das mulheres ocupadas, no perodo
1992-1999. Foram estabelecidos cinco percentis: 10,
25, 50, 75 e 90. As regresses permitiram verifcar que
a rentabilidade da educao uma vez considerada a
experincia no trabalho tinha diferentes magnitudes
segundo o quantil analisado e aumentava ao aproximar-
se ao ponto mais alto da distribuio.
Para analisar a desigualdade de rendas entre
homens ocupados, Menezes Filho, Fernandes e
Picchetti (2000) utilizaram dados das pesquisas
nacionais de domiclios de 1977 a 1996. Estes autores
sustentam que a economia brasileira se caracteriza
por uma grande variabilidade dos salrios e da
renda. Estimaram uma equao salarial com base
nos cinco quantis mencionados em relao a quatro
grupos de trabalhadores, classifcados segundo o
seu nvel educativo. Os resultados revelaram grandes
diferenas entre os coefcientes no s com relao
aos quantis, mas tambm aos grupos educacionais.
Tambm demonstraram que nos ltimos anos houve
um declive na rentabilidade da educao exceto a
de nvel tercirio e que essa rentabilidade dependia
dos ciclos econmicos.
A rentabilidade da educao e o seu vnculo
com a distribuio da renda no Brasil tambm foram
analisados por Blom, Holm-Nielsen e Verner (2001),
que argumentaram que os indivduos situados em
diferentes pontos da distribuio de renda geralmente
recebem retornos diferentes por sua dotao de
caractersticas produtivas. Para analisar as diferenas
na rentabilidade da educao, aplicaram regresses
quantlicas aos dados da Pesquisa Mensal de Empregos
(pme) correspondentes ao perodo 1982-1998,
condicionadas nos quantis 0,10; 0,25; 0,50; 0,75 e 0,90.
Os resultados mostraram que os trabalhadores dos
quantis superiores recebiam retornos maiores que os
demais por cada ano adicional de educao.
Num trabalho especfco sobre as diferenas de
salrios, Silveira Neto e Camplo (2003) estudaram a
disperso regional da renda no Brasil. Em sua anlise,
aplicaram as regresses quantlicas (percentis 10, 25, 50,
75 e 90) aos dados da Pesquisa Nacional de Domiclios
de 1999 e calcularam as diferenas de renda regionais
mediante equaes de Mincer. Utilizaram muitas
variveis independentes relativas a caractersticas
individuais dentre elas idade, educao, gnero,
raa e posio familiar e outras vinculadas com as
condies de emprego e de ocupao em nove regies
metropolitanas do Brasil. A Regio Metropolitana de
So Paulo foi estabelecida como referncia. A anlise
dos resultados revelou que a desigualdade regional
mudava de acordo com o estrato de renda considerado.
Os coefcientes calculados tambm dependiam do
quantil que se analisou. Observou-se que as regies
Norte e Nordeste apresentavam os piores resultados
em termos de desigualdade e a maior variabilidade
entre quantis, com diferenas mais apreciveis entre
os indivduos dos quantis inferiores.
Oliveira (2002) estudou as diferenas na renda das
mulheres e a evoluo da desigualdade da renda mediante
dados das pesquisas nacionais de domiclios de 1987 a
1999. Com esse objetivo, comparou a distribuio das
rendas das mulheres negras com a distribuio relativa
da renda das mulheres brancas. Se ambas distribuies
fossem similares, em cada decil salarial das mulheres
brancas existiria a mesma porcentagem de mulheres
negras. No obstante, os resultados do Brasil mostraram
que a renda destas ltimas se concentrava no que
corresponderia parte inferior da distribuio da renda
das mulheres brancas e que havia uma proporo muito
pequena de mulheres negras no nvel correspondente
parte superior desta escala. Por outro lado, verifcou-se
que o aumento da renda real das mulheres de ambos
grupos raciais nos estratos de menor renda (at o
percentil 25) era relativamente superior ao obtido pelas
dos quantis superiores. Tambm se observou que a
212
renda real das mulheres negras aumentau mais que a
das brancas, sobretudo, nos estratos mais baixos. Com
base nestes resultados, se poderia estabelecer a hiptese
de que no perodo analisado houve uma reduo da
brecha salarial entre as raas nos quantis inferiores,
uma volatilidade com uma tendncia pouco clara nos
estratos de rendas intermedirios e um aumento da
brecha nos quantis superiores. Esta hiptese foi posta
a prova com a decomposio da brecha salarial entre
mulheres brancas e negras em fatores observveis e
no-observveis mediante a aplicao de regresses
quantlicas (percentis 25, 50 e 90). Os clculos revelaram
que as diferenas de renda aumentaram na parte
superior da distribuio da renda e confrmaram a
reduo da brecha entre as mulheres negras e brancas
nos quantis inferiores.
Nos estudos citados se enfatizou a importncia de
analisar as repercusses das caractersticas individuais
e scio-ocupacionais nas rentabilidades marginais da
renda nos diferentes nveis de renda, e tambm de
buscar os fatores que possam relacionar-se com um
melhoramento da situao relativa de determinados
setores da populao.
Com este trabalho se procura fazer um aporte
ao debate sobre a desigualdade de renda no Brasil,
mediante a anlise da evoluo da distribuio de renda
de homens e mulheres com ocupao, com base nas
pesquisas nacionais de domiclios dos anos 1987, 1995
e 2001. Em forma mais especfca, se procura investigar
a evoluo das diferenas de renda no perodo citado,
utilizando a metodologia de decomposio de Juhn,
Murphy e Pierce (1993).
III
Metodologia de anlise
das diferenas de renda
Nesta seo se descreve a metodologia utilizada na
anlise das diferenas de renda no Brasil. Na primeira
parte se apresenta o modelo de regresso quantlica,
enquanto no segundo se descreve o mtodo de
decomposio de Juhn, Murphy e Pierce.
1. Regresso quantlica
Koenker e Basset (1978 e 1982) introduziram a
regresso quantlica na anlise economtrica. Trata-
se de um mtodo empregado para medir o efeito de
variveis explicativas numa varivel de resposta em
diferentes pontos de uma distribuio condicional e
muito efetivo quando se sabe que os dados utilizados
apresentam heteroscedasticidade, como no caso das
distribuies de renda.
Em comparao com o mtodo de mnimos
quadrados ordinrios (mqo), as estimativas obtidas com
as regresses quantlicas so mais efcazes e produzem
resultados mais robustos quando os erros no mostram
um comportamento distributivo normal. De acordo
com Deaton (1995) e Koenker (2000), as vantagens do
mtodo podem ser resumidas da seguinte maneira: i)
capta as mudanas dos parmetros em muitos quantis;
ii) pode ser avaliado mediante programao linear;
iii) permite utilizar transformaes montonas na
varivel dependente, e iv) apresenta resultados mais
robustos em presena de valores atpicos.
Koenker e Bassett (1978) aplicaram o mtodo do
mnimo menor desvio absoluto s regresses quantlicas.
De maneira similar ao modelo de mnimos quadrados
ordinrios, em que o vetor dos coefcientes o que
minimiza a soma do quadrado dos erros, no modelo
do mnimo desvio absoluto, dados tanto uma varivel
aleatria como o conjunto de variveis independentes
x em cada quantil q, a soma do quadrado dos valores
absolutos dos erros se minimiza e se obtm a mediana
da distribuio como a soluo do problema:

(1)
onde (q) se denomina funo de verifcao.
A regresso na mediana se obtm estipulando que
q igual a . Ao faz-lo, dada a matriz de variveis
independentes, pode-se obter uma famlia de funes
de quantis condicionais da varivel dependente. Na
matriz, estas funes so as seguintes:
213
(2)
onde Q
representa os erros condicionais.

De acordo com Buchinsky (1998), a interpretao
dos coefcientes se realiza calculando o efeito marginal
de cada uma das variveis num quantil condicional
especfco, que se obtm mediante a derivada parcial
da regresso em relao a uma das suas variveis
explicativas:
Qy(q X)/ x
j
(3)
Esta derivada deve ser interpretada como a
variao marginal no quantil q condicional, devida
a uma mudana marginal no elemento j de X ou
uma mudana marginal no valor de uma varivel
independente especfca.
2. decomposio de Juhn, Murphy e Pierce
As variaes temporais das diferenas entre grupos
demogrficos expostos discriminao podem
ser avaliadas com o mtodo criado por Juhn,
Murphy e Pierce (1993), que considera a posio
do indivduo na distribuio residual e tambm a
disperso desta distribuio.
Segundo Arabsheibani, Carneiro e Henley (2003),
para cada ano t as regresses de rendas dos diferentes
grupos (pessoas brancas e negras) podem ser expressas
da seguinte maneira:

(4)
onde uma matriz com os valores mdios dos
atributos produtivos;
jt
representa o clculo do
desvio padro dos erros em relao a cada grupo no
ano t; e
jt
representa os erros padres da regresso,
igual a
jt
=
jt
/
jt
. Em conseqncia, a brecha entre
brancos e negros se converte em:

(5)
a diferena mdia entre os erros padres
correspondentes a brancos e negros. A variao
na diferena de renda entre dois anos se calcula da
seguinte maneira:

(6)
O primeiro termo no lado direito da equao
[(
wt
-
wt-1
) - (
bt
-
bt-1
)]
wt
mede os efeitos
que tem a variao nas caractersticas observveis
dos indivduos sobre a variao da brecha entre os
grupos em dois momentos, utilizando a rentabilidade
dos brancos como referncia. Uma mudana
na brecha, devido a modifcaes na apreciao
relativa do mercado dos atributos observveis
isto , o efeito preo captado pela expresso
(
wt-1
-
bt-1
) (
wt
-
wt-1
), que tem como referncia
o valor dado s caractersticas dos brancos. O
terceiro termo,
wt t t
) (
1

, representa o
efeito brecha, que analisa uma mudana relativa
na posio das pessoas negras na distribuio
das brancas, vinculado com a discriminao no
mercado de trabalho, porque refete o que ocorreria
se a desigualdade residual dos brancos se mantm
constante, enquanto muda a posio do percentil
correspondente aos negros.
Se estivessem menos expostas discriminao
entre dois perodos selecionados, as pessoas negras
deveriam mover-se na cspide da distribuio. O ltimo
termo,

) )( (
1 1

wt wt t
, representa as variaes das
caractersticas no observveis ou os erros.
IV
Anlises empricas
As anlises empricas se apresentam em trs partes. Na
primeira aparecem a base de dados e os resultados da
distribuio de renda segundo as caractersticas dos
trabalhadores. O modelo economtrico e os dados se
descrevem na segunda, na qual tambm se expem
brevemente os resultados das regresses quantlicas,
isto , a rentabilidade dos fatores para indivduos do
mesmo grupo racial que tm diferentes posies na
214
distribuio da renda. Na terceira parte se analisam
algumas das caractersticas da decomposio da renda
com a metodologia de Juhn, Murphy e Pierce.
1 Base de dados e distribuio de rendas
segundo as caractersticas pessoais
e ocupacionais
A base de dados utilizada a Pesquisa Nacional
de Domiclios, realizada anualmente pelo Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica (ibge), exceto
quando se efetua o censo nacional, como em 1991
e em 2000. Em 1994, a pesquisa no foi realizada
devido a problemas tcnicos.
Para este estudo selecionou-se um grupo especfco
de populao da base de dados da Pesquisa Nacional
de Domiclios de 1987, 1995 e 2001. Os dados utilizados
se referem populao economicamente ativa (pea)
com as seguintes caractersticas: estar ocupada na
semana de referncia da pesquisa, ter entre 18 e 65
anos, receber uma renda positiva do trabalho principal,
registrar um nmero positivo de horas de trabalho e
morar no setor urbano. Como ndice de defao se
utiliza o ndice nacional de preos ao consumidor
(inpc) e todos os valores monetrios se expressam em
seus valores reais de setembro de 2001. Os dados foram
divididos, tambm, em duas amostras, uma de homens
e outra de mulheres, que foram utilizadas em forma
separada para calcular as diferenas de renda entre as
pessoas brancas e negras de cada grupo (quadro 1).
Os indivduos brancos so aqueles que declararam
ser dessa raa na Pesquisa Nacional de Domiclios,
enquanto os indivduos negros compreendem aqueles
que declararam ser negros ou mulatos.
Nesta parte se apresentam a seguir trs quadros
com dados empricos. No quadro 2 se mostram
por separado as taxas de participao, emprego e
desemprego de homens e de mulheres, e tambm de
brancos e negros. Pode-se observar que as diferenas
entre as raas so pequenas, mas que estas so muito
acentuadas entre gneros. Por exemplo, o aumento
nas taxas de desemprego das mulheres no perodo
1995-2001 foi muito maior que o dos homens.
Destes dados pode-se inferir que as diferenas
entre os grupos raciais so pequenas e, portanto,
que as brechas de renda observadas no obedecem
QUADRO 1
Nmero de observaes das amostras analisadas
Brancos Negros
1987 1995 2001 1987 1995 2001
Homens 28 268 32 229 36 155 21 779 26 913 33 987
Mulheres 16 991 22 385 27 232 13 018 17 152 22 076
Fonte: microdados da Pesquisa Nacional de Domiclios, 1987, 1995 e 2001.
QUADRO 2
Brasil: Estatsticas do mercado de trabalho, por raa e gnero
a
Grupo Taxas Homens Mulheres
1987 1995 2001 1987 1995 2001
Brancos Participao 76,2 74,03 71,76 38,65 45,53 48,09
Emprego
b
73,72 70,2 66,81 37,18 42,12 42,79
Desemprego 3,26 5,18 6,9 3,79 7,49 11,01
Negros Participao 75,57 73,41 71,14 38,62 44,62 46,04
Emprego 72,56 68,76 64,57 36,72 40,31 38,79
Desemprego 3,98 6,33 9,23 4,9 9,65 15,74
Fonte: Microdados da Pesquisa Nacional de Domiclios, 1987, 1995 e 2001.
a
As caractersticas dos homens e das mulheres foram analisadas separadamente.
b
Taxa de emprego = ocupados/populao entre 15 e 65 anos.
215
primordialmente a diferenas entre as taxas citadas,
mas a outros aspectos da fora de trabalho.
No quadro 3 se mostra a distribuio relativa
dos trabalhadores nos diferentes estratos de renda. As
duas amostras, uma de homens e outra de mulheres,
so analisadas por separado. As cifras indicam a
porcentagem de indivduos de cada sexo e grupo racial
em cada estrato em trs anos diferentes. Por exemplo,
em 2001, 18,01% dos homens brancos se achava no
primeiro quarto da distribuio da renda ou seja,
entre os 25% dos homens mais pobres, enquanto
21,39% das mulheres brancas estavam nessa mesma
categoria na distribuio feminina.
Pode-se observar que esse mesmo ano a populao
negra estava sobre-representada no estrato mais pobre:
39,73% dos trabalhadores e 43,69% das trabalhadoras
desta raa se encontravam no primeiro quarto da
distribuio da renda, enquanto no outro extremo da
distribuio da renda havia cerca de 24% de brancos
(homens e mulheres) e s 5% de negros no 10% mais
rico da populao. Algo parecido notou Henriques
(2001), que encontrou que 85% da populao includa
nos 10% mais rico em 1999 eram brancas.
No quadro 4 se detalha o montante da renda
alocada a cada estrato no quadro 2, com exceo do 10%
mais rico. Em primeiro lugar, se mostra a distribuio
correspondente a homens e mulheres em forma separada
com dados referidos a brancos e negros considerados
globalmente, e logo se analisa a distribuio relativa
a brancos e negros por separado.
QUADRO 3
Brasil: Proporo de trabalhadores nos diferentes estratos de renda,
segundo raa e gnero
a
(Porcentagens)
Homens Mulheres
1987 1995 2001 1987 1995 2001
Brancos 25% mais pobre 21,13 16,33 18,01 19,16 21,14 21,39
2 quarto 22,54 23,72 23,00 21,85 26,20 18,42
3 quarto 24,78 28,55 28,97 28,39 20,26 29,67
25% mais rico 31,55 31,41 30,02 30,60 32,40 30,52
(10% mais rico) (23,21) (25,62) (24,83) (24,84) (22,57) (24,12)
Negros 25% mais pobre 40,17 37,78 39,73 35,55 42,48 43,69
2 quarto 25,00 27,75 26,51 29,39 29,16 21,98
3 quarto 21,46 21,81 22,19 22,18 15,20 22,42
25% mais rico 13,37 12,66 11,58 12,88 13,16 11,91
(10% mais rico) (5,66) (5,36) (5,25) (6,12) (5,42) (5,07)
a
As caractersticas dos homens e das mulheres foram analisadas separadamente.
Ao analisar os dados dos anos 1987 e 2001, se
observa uma situao bastante estvel nos estratos mais
pobres de homens ocupados (brancos e negros), aos
que se alocava 6,41% da renda ao comeo do perodo e
6,44% ao fnal (pequeno aumento de 0,47%). O exame
deste mesmo grupo por raa revela que os trabalhadores
brancos aumentaram sua participao em 15,9% (de
5,38% a 6,18%), aumento menor ao dos trabalhadores
negros, que foi de 23,0% (de 7,86% a 9,59%).
No obstante, quando a anlise inclui tambm
os dados de 1995 e se efetua para dois perodos
diferentes, 1987-1995 e 1995-2001, os resultados no
so to estveis. No primeiro caso verifcou-se que a
participao relativa do estrato mais pobre na renda
se reduziu 21,6%, de 6,41% a 5,09%. Nesse perodo,
o Brasil experimentou os efeitos da hiperinfao, a
recesso de comeos da dcada de 1990 e o plano de
estabilizao de 1994-1995. Ao comparar a situao
dos homens de cada raa, se observa que os negros
perderam 15,3% da sua participao relativa na
distribuio da renda, enquanto os brancos s
perderam 30%.
A redistribuio da renda se verifca no segundo
perodo analisado, quando todos os trabalhadores
mais pobres aumentaram em 26,5% de 5,09% a
6,44% a sua proporo na renda total, enquanto
os mais ricos perderam 4,21%. Esta mesma tendncia
se observou ao analisar as raas por separado.
Como tambm se v no quadro 3, ao analisar a
situao das mulheres (brancas e negras em conjunto),
216
as trabalhadoras mais pobres aumentaram sua
participao em 55,9% entre 1987 e 2001, enquanto
as mais ricas diminuram a sua ligeiramente (1,69%).
Enquanto o incremento das primeiras foi de 35,2% em
1987-1995, e de 15,4% em 1995-2001, a participao
das trabalhadoras mais ricas aumentou no primeiro
perodo e diminuiu no segundo.
No obstante, ao comparar as raas por separado
se observa que as variaes no so similares. De
1987 a 1995 a participao dos trabalhadores brancos
mais pobres, homens e mulheres, diminuiu, para logo
aumentar no segundo perodo, o que se resultou num
aumento entre 1987 e 2001. A evoluo da renda dos
trabalhadores brancos mais ricos foi muito diferente.
No caso dos homens, se observou um declive da
captao da renda em ambos perodos, enquanto no
das mulheres se registrou um aumento no primeiro
e uma diminuio no segundo, que resultaram num
ligeiro aumento geral.
A participao na renda dos 25% de mulheres
negras mais pobres se aumentou em mais de 100% no
primeiro perodo. provvel que este aumento esteja
ligado ao reajuste do salrio mnimo nacional no
Brasil, que o salrio de referncia para as atividades
domsticas pagas, nas que trabalhava uma grande
proporo das trabalhadoras mais pobres em 1994.
Inclusive considerando a queda de sua participao
na renda entre 1995 e 2001, as mulheres negras mais
pobres obtiveram maiores melhoras relativas de renda
que as mais ricas entre 1987 e 2001.
Em geral, os indivduos mais pobres ou seja,
os que esto no primeiro quarto da distribuio
tiveram as maiores taxas de aumento da participao
na renda, especifcamente os integrantes de grupos
tradicionalmente discriminados no mercado de
trabalho, como os negros e as mulheres.
Ao analisar a distribuio de renda segundo o
gnero e a raa, os quadros 3 e 4 tambm revelam
que houve considerveis diferenas ao longo do
tempo. Devido a elas, a anlise estatstica que fgura
a continuao foi efetuada em forma separada para
as duas amostras por gnero.
2. O modelo economtrico e as
diversas variveis
Os resultados que se apresentam nesta parte se baseiam
nas regresses quantlicas. Com elas se calcularam
os efeitos dos atributos produtivos pessoais, as
variveis fctcias regionais e os fatores do mercado
de trabalho na renda individual. Como se indicou na
seo metodolgica sobre as regresses quantlicas,
a rentabilidade se estabeleceu segundo as primeiras
derivadas parciais da equao de distribuio
QUADRO 4
Brasil: Alocao da renda real nos diferentes quartos da distribuio
de renda, segundo a raa e o gnero
(Porcentagens)
Homens Mulheres
1987 1995 2001 1987 1995 2001
Total 25% mais pobre 6,41 5,09 6,44 5,15 6,96 8,03
2quarto 10,84 10,75 11,26 11,03 13,26 9,43
3 quarto 18,84 19,99 20,89 21,17 15,09 20,95
25% mais rico 63,91 64,17 61,41 62,65 64,69 61,59
Brancos 25% mais pobre 5,38 5,31 6,18 5,52 5,34 6,73
2quarto 11,01 11,85 11,09 10,88 10,75 11,77
3 quarto 20,30 19,75 20,97 20,41 19,63 17,74
25% mais rico 63,31 63,09 61,76 63,19 64,28 63,76
Negros 25% mais pobre 7,86 6,66 9,59 5,75 15,02 6,98
2quarto 12,07 11,93 10,85 13,26 4,24 15,22
3 quarto 21,14 22,48 21,13 20,56 20,58 21,46
25% mais rico 58,93 58,93 58,43 60,43 60,16 56,34
217
condicional da renda por hora e se analisou mediante
a seguinte regresso condicional, que se aplicou aos
percentis 25, 50 e 90.

+ +
+ + + + =
Posio Regio Educao
Idade Idade Chefe q y
8 6 5
2
4 3 2 1
) (

(7)
em que y(q) o logaritmo da renda por hora; Chefe
uma varivel binria que indica se a pessoa chefe
de famlia; Idade a idade da pessoa; Educao um
grupo de variveis binrias relativas escolaridade;
Regio um grupo de variveis binrias para as regies
do Brasil, e Posio um grupo de variveis dummies
para a posio da pessoa no mercado de trabalho.
Foram calculadas trs regresses quantlicas
condicionadas nos quantis mencionados em relao
a cada grupo de pessoas (homens brancos, mulheres
brancas, homens negros e mulheres negras) em cada ano
analisado (1987, 1995 e 2001). Os resultados obtidos
para os 36 modelos se incluem no apndice 1.
O percentil 25 se utiliza como uma aproximao
da rentabilidade dos 25% de trabalhadores mais
pobres, enquanto o percentil 90 uma aproximao
ao rendimento dos 10% mais ricos. O percentil 50
capta os efeitos na mediana da distribuio da renda
por hora.
A varivel chefe de famlia se incluiu no modelo
para determinar as diferenas de renda entre o chefe
e os demais membros da famlia. A rentabilidade
dos chefes de famlia indica se estes ganham mais
que os membros restantes no mercado de trabalho
e tambm se relaciona com a taxa de participao
de cada membro da famlia na fora de trabalho
ocupada. A idade foi utilizada como substituto da
experincia. O mesmo termo, ao quadrado, se incluiu
tambm no modelo para analisar a concavidade do
perfl renda-experincia.
Tambm se incluram no modelo dados sobre
a escolaridade em diferentes variveis binriass
que dependem do nvel educacional alcanado pela
pessoa e que se relacionam com a produtividade
dos trabalhadores. Cabe ressaltar que no Brasil a
rentabilidade da Idade e da Educao alta, porm
vem diminuindo nos ltimos 20 anos, em parte devido
ampliao da assistncia escola primria
1
.
As regies do Brasil esto representadas por
trs categorias: Sul, Sudeste e Outras regies. As
1
Ver, por exemplo, Menezes Filho, Fernandes e Picchetti (2000).
rentabilidades regionais se analisam para captar
algumas das diferenas espaciais na distribuio
condicional da renda. Devido menor capacidade
dos trabalhadores mais pobres para transformar seus
atributos pessoais em gerao de renda, cabe esperar
que as caractersticas econmicas regionais afetem
tal capacidade. Nas regies mais desenvolvidas do
ponto de vista econmico, como a Sul e a Sudeste, a
rentabilidade dos fatores pode ser consideravelmente
maior que na Norte, Nordeste e na Centro-oeste, que
se utilizaram como referncia na anlise.
Por ltimo, as posies dos trabalhadores
ocupados no mercado de trabalho se agruparam
em trs categorias
2
. As trs categorias estabelecidas
foram as seguintes:
Posio 1: trabalhadores com carteira, isto , os
que tm um documento formal de trabalho, emitido
pelo governo. Inclui trabalhadores domsticos.
Posio 2: trabalhadores sem carteira, isto , os
que no tm este documento
3
. Inclui trabalhadores
domsticos, empregados pblicos, foras armadas e
empregadores.
Posio 3: trabalhadores por conta prpria.
A referncia para estas variveis fctcias foi a
posio 1. Por exemplo, um sinal positivo para a
varivel fctcia da posio 2 indica que os trabalhadores
sem carteira tm uma renda maior que o do grupo
de referncia.
De acordo com as recomendaes de Buchinsky
(1998), as estimativas das matrizes de varincia e
covarincia se realizaram mediante uma matriz
desenhada com os estimadores da tcnica de
bootstrapping
4
, de 20 reprodues, com o pacote
estatstico Stata 7. Todos os modelos resultaram
signifcativos a 5% na prova F (apndice 2).
3. A decomposio da evoluo da
desigualdade
Nesta parte se aplica a decomposio de Juhn,
Murphy e Pierce (1993). Como j mencionado, esta
tcnica se aplicou para isolar os efeitos tanto das
mudanas na dotao de atributos pessoais como nas
2
Devido a que as pesquisas nacionais de domiclios do decnio
1980 no analisavam os empregados pblicos e as foras armadas de
modo separado dos trabalhadores que no tinham um documento
de trabalho formal emitido pelo governo, a melhor opo era
considerar em forma conjunta todos estes trabalhadores, ainda
que, sem dvida, o conjunto seria heterogneo.
3
No Brasil muito comum falar dos sem carteira.
4
Design matrix boostrap estimator.
218
variaes da rentabilidade destes atributos, do efeito
da discriminao nas brechas de renda entre brancos
e negros no perodo analisado.
No quadro 5 se apresenta a decomposio da
mudana entre perodos na brecha de renda dos homens
ocupados. A diferena de renda entre homens brancos
e negros se decomps em quatro fatores: quantidade,
preo, brecha e caractersticas no observveis, para
os perodos 1987-1995 e 1995-2001.
Os sinais negativos na coluna de totais em relao
ao percentil 25 nos perodos analisados mostram que
para os homens deste estrato houve uma diminuio
da brecha de renda entre as raas. Isto tambm se
observou na distribuio dos atributos produtivos, como
indicam os sinais negativos na coluna de quantidades.
Alm disso, em virtude dos coefcientes da coluna de
preos, verifcou-se que as variaes na rentabilidade
dos efeitos preo promoveram brechas de renda maiores
entre as raas em 1987-1995, e de menor magnitude
no segundo perodo analisado. Isto signifca que tais
contribuies tiveram impactos diferentes no primeiro
perodo, mas no segundo tenderam a reduzir essas
brechas entre as raas. No obstante, a discriminao
no mercado de trabalho, captada pelo efeito brecha que
registrou um sinal positivo entre 1995 e 2001, impediu
que as contribuies originadas nestes dois ltimos
efeitos fossem ainda maiores no perodo mencionado.
Entre os homens, o efeito brecha resultou negativo em
todo o perodo analisado em relao ao percentil 90
da distribuio, mas no se traduziu numa situao
similar para o total das brechas de renda, que foram
negativas s em 1987-1995.
Os resultados da anlise que se refere s mulheres
se detalham no quadro 6. As diferenas na evoluo
das brechas de renda totais so mais acentuadas,
especialmente ao comparar as cifras relativas aos
percentis 25 e 90. No grupo mais pobre se observou
uma tendncia reduo das brechas de renda totais
nos dois perodos analisados, enquanto o contrrio
ocorreu no ltimo quantil entre 1995 e 2001, com um
aumento das diferenas de renda entre brancas e negras.
Os dados tambm revelaram que as brechas de renda do
primeiro quantil analisado se estreitaram no s pelo
efeito quantidade que refete menor heterogeneidade
da dotao dos atributos pessoais e das caractersticas
regionais e do mercado de trabalho mas tambm
pelo efeito preo, que indica uma desvalorizao
relativa da rentabilidade das mulheres brancas em
comparao com a das mulheres negras no perodo
de referncia. O efeito brecha tambm reforou esta
tendncia homogeneizao no primeiro perodo
analisado. Como observado no caso dos homens, as
mulheres ocupadas que formam parte da populao
economicamente ativa dos percentis 25 e 90 se viram
afetadas por um aumento da discriminao no ltimo
perodo analisado.
Em geral, os resultados revelam que as brechas
de renda entre as raas se reduziram nos grupos mais
pobres, tanto para os homens como para as mulheres.
A distribuio menos desigual dos atributos no perodo,
especialmente devido educao e localizao
regional, diminuram as diferenas de renda entre
brancos e negros, e permitiram reduzir as brechas de
renda relacionadas com estas dotaes. Tambm se
QUADRO 5
Brasil: Decomposio das brechas de renda entre os homens
a

segundo a raa
Quantil Perodo Total Quantidade Preo Brecha Carac. no observveis
Percentil 25 1995-1987 -0,52217 -0,43641 0,01805 -0,10314 -0,00067
2001-1995 -0,07962 -0,10842 -0,01502 0,05027 -0,00645
2001-1987 -0,60179 -0,54483 0,00303 -0,05287 -0,00712
Percentil 50 1995-1987 -0,37679 -0,34319 0,02983 -0,05532 -0,00811
2001-1995 0,35097 0,33710 -0,01355 0,02357 0,00385
2001-1987 -0,02582 -0,00609 0,01628 -0,03175 -0,00425
Percentil 90 1995-1987 -1,07997 -1,05180 0,06331 -0,09134 -0,00013
2001-1995 0,12137 0,15762 -0,00185 -0,02703 -0,00737
2001-1987 -0,95860 -0,89418 0,06146 -0,11837 -0,00750
a
Decomposio de Juhn, Murphy e Pierce (1993).
219
perodo. Como indica a ltima coluna dos quadros
5 e 6 pelo efeito das caractersticas no observveis,
quando se mantm constante a desigualdade de rendas
residual dos brancos a posio percentil em relao
aos negros revela uma desigualdade maior, que sugere
que a discriminao existe ou que algumas mudanas
na dotao de atributos escaparam anlise.
QUADRO 6
Brasil: decomposio das brechas entre as mulheres
a
segundo a raa
Quantis Perodo Total Quantidade Preo Brecha Carac. no observveis
Percentil 25 1995-1987 -0,27716 -0,24239 -0,01685 -0,02970 0,01178
2001-1995 -0,18002 -0,18261 -0,02146 0,03662 -0,01258
2001-1987 -0,45718 -0,42500 -0,03831 0,00692 -0,00080
Percentil 50 1995-1987 -0,32956 -0,31784 0,00757 -0,01386 -0,00543
2001-1995 0,48240 0,49034 -0,02658 0,01703 0,00161
2001-1987 0,15284 0,17251 -0,01901 0,00317 -0,00382
Percentil 90 1995-1987 -0,48321 -0,41128 0,04278 -0,11797 0,00327
2001-1995 0,88971 0,86194 -0,00044 0,03194 -0,00373
2001-1987 0,40650 0,45065 0,04234 -0,08604 -0,00046
a
Decomposio de Juhn, Murphy e Pierce (1993).
observou que a reduo da rentabilidade dos fatores
como indicada pelas regresses quantlicas (ver
apndice 1), teve um impacto maior na populao
branca do que na negra, como se refete nos sinais
negativos do efeito preo, sobretudo, no perodo
1995-2001. No entanto, se verifcou que o efeito
brecha limitou estas melhoras distributivas no ltimo
V
Sntese dos resultados: reduo
das diferenas para os 25% mais pobres
Entre outros temas, neste artigo se analisou a
evoluo da distribuio de renda para os 25% mais
pobres dos trabalhadores que se desempenham nas
reas metropolitanas do Brasil, reiterando que a
persistncia de uma grande desigualdade de rendas
gera um contexto histrico de transferncia geracional
das condies adversas que afeta um segmento da
populao. Em primeiro lugar, se observou que a
participao deste grupo na renda aumentou no
perodo analisado. Em segundo lugar, se procurou
estabelecer atravs de outras anlises em que medida
os atributos pessoais, as desigualdades regionais e as
caractersticas do mercado de trabalho infuam neste
resultado. Foram aplicadas regresses quantlicas
para captar os efeitos da posio relativa do individuo
na distribuio condicional da renda. A seguir se
examinaram as brechas de renda entre brancos e
negros mediante o mtodo de decomposio de
Juhn, Murphy e Pierce. Tambm se analisaram as
distintas repercusses da heterogeneidade na dotao
de atributos produtivos, nas caractersticas do
mercado laboral e em outros fatores no observveis,
entre eles a discriminao, nos perodos 1987-1995
e 1995-2001.
Ao comparar os distintos quantis por separado,
se observou maior reduo das diferenas de rendas
e a homogeneizao da renda de brancos e negros
nos setores mais pobres. No obstante, a existncia
220
de fatores vinculados discriminao no mercado de
trabalho limitou a convergncia da renda no segundo
perodo analisado. Apesar disso, as razes que
contriburam a reduzir a brecha entre grupos raciais
no grupo de trabalhadores mais pobres no perodo
1987-2001 (ou 1995-2001, no caso dos homens) podem
ser resumidos da seguinte forma:
As mudanas na distribuio dos atributos produtivos
reduziram a heterogeneidade entre brancos
e negros.
Em geral, a convergncia da rentabilidade dos
fatores dos trabalhadores brancos e negros
benefciou relativamente a estes ltimos.
Para concluir, se verifcou que a situao dos
trabalhadores mais pobres melhorou no perodo
analisado no s devido ao aumento relativo da
captao de renda, mas tambm em virtude de uma
reduo das diferenas por raa. Os resultados relativos
s mulheres quanto a estes dois fenmenos foram
ainda mais positivos.
221
ApNdiCE A
Regresses quantlicas
Mulheres brancas (1987) Mulheres negras (1987)
Coeff. D.P.
a
t P>|t| 95% Int. Conf.
b
Coeff. D.P.
a
b
q25 R
2
: 0,23 q25 R
2
: 0,22
Chefe 0,011 0,02 0,62 0,53 -0,02 0,04 Chefe 0,024 0,02 1,54 0,12 -0,01 0,05
Idade 0,081 0,00 20,13 0,00 0,07 0,09 Idade 0,074 0,00 14,83 0,00 0,06 0,08
Idade2 -0,001 0,00 -15,80 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -12,47 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,231 0,04 5,26 0,00 0,14 0,32 Educ2 0,243 0,04 6,89 0,00 0,17 0,31
Educ3 0,492 0,03 14,06 0,00 0,42 0,56 Educ3 0,430 0,03 12,82 0,00 0,36 0,50
Educ4 0,825 0,03 23,99 0,00 0,76 0,89 Educ4 0,713 0,05 14,74 0,00 0,62 0,81
Educ5 1,375 0,04 31,77 0,00 1,29 1,46 Educ5 1,215 0,04 32,06 0,00 1,14 1,29
Educ6 2,119 0,04 49,26 0,00 2,03 2,20 Educ6 2,182 0,07 29,45 0,00 2,04 2,33
Posio2 -0,258 0,02 -13,93 0,00 -0,29 -0,22 Posio2 -0,448 0,02 -20,94 0,00 -0,49 -0,41
Posio3 -0,127 0,02 -5,82 0,00 -0,17 -0,08 Posio3 -0,276 0,02 -13,50 0,00 -0,32 -0,24
Sul 0,200 0,02 9,12 0,00 0,16 0,24 Sul 0,189 0,03 6,68 0,00 0,13 0,24
Sudeste 0,219 0,02 13,09 0,00 0,19 0,25 Sudeste 0,129 0,01 10,59 0,00 0,10 0,15
Constante -2,364 0,07 -33,69 0,00 -2,50 -2,23 Constante -2,185 0,10 -21,56 0,00 -2,38 -1,99
q50 R
2
: 0,2974 q50 R
2
: 0,23
Chefe 0,010 0,02 0,48 0,63 -0,03 0,05 Chefe 0,003 0,01 0,32 0,75 -0,02 0,02
Idade 0,078 0,00 18,04 0,00 0,07 0,09 Idade 0,068 0,00 21,01 0,00 0,06 0,07
Idade2 -0,001 0,00 -13,84 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -17,82 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,215 0,03 6,54 0,00 0,15 0,28 Educ2 0,205 0,02 10,96 0,00 0,17 0,24
Educ3 0,476 0,03 14,82 0,00 0,41 0,54 Educ3 0,409 0,02 22,71 0,00 0,37 0,44
Educ4 0,881 0,04 24,41 0,00 0,81 0,95 Educ4 0,747 0,03 26,72 0,00 0,69 0,80
Educ5 1,493 0,03 48,16 0,00 1,43 1,55 Educ5 1,372 0,03 48,92 0,00 1,32 1,43
Educ6 2,208 0,03 65,36 0,00 2,14 2,27 Educ6 2,308 0,05 49,80 0,00 2,22 2,40
Posio2 -0,179 0,02 -10,34 0,00 -0,21 -0,14 Posio2 -0,301 0,02 -18,77 0,00 -0,33 -0,27
Posio3 0,051 0,02 2,39 0,02 0,01 0,09 Posio3 0,029 0,03 1,05 0,29 -0,03 0,08
Sul 0,129 0,02 6,20 0,00 0,09 0,17 Idade 0,125 0,03 4,95 0,00 0,08 0,17
Sudeste 0,176 0,02 10,14 0,00 0,14 0,21 Sudeste 0,101 0,01 7,65 0,00 0,08 0,13
q90 R
2
: 0,2893 q90 R
2
: 0,28
Chefe 0,014 0,03 0,49 0,62 -0,04 0,07 Chefe 0,002 0,02 0,08 0,94 -0,05 0,05
Idade 0,076 0,01 12,35 0,00 0,06 0,09 Idade 0,067 0,01 9,77 0,00 0,05 0,08
Idade2 -0,001 0,00 -7,84 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -6,99 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,216 0,05 4,02 0,00 0,11 0,32 Educ2 0,250 0,03 7,53 0,00 0,19 0,32
Educ3 0,544 0,05 11,20 0,00 0,45 0,64 Educ3 0,485 0,05 10,11 0,00 0,39 0,58
Educ4 1,067 0,05 22,51 0,00 0,97 1,16 Educ4 0,928 0,05 19,85 0,00 0,84 1,02
Educ5 1,623 0,05 32,45 0,00 1,53 1,72 Educ5 1,568 0,05 28,95 0,00 1,46 1,67
Educ6 2,240 0,05 47,30 0,00 2,15 2,33 Educ6 2,380 0,07 32,61 0,00 2,24 2,52
Posio2 -0,030 0,03 -0,88 0,38 -0,10 0,04 Posio2 -0,157 0,03 -6,06 0,00 -0,21 -0,11
Posio3 0,294 0,03 9,49 0,00 0,23 0,35 Posio3 0,348 0,04 8,96 0,00 0,27 0,42
Sul -0,012 0,03 -0,44 0,66 -0,07 0,04 Sul -0,083 0,04 -1,86 0,06 -0,17 0,00
Sudeste 0,071 0,03 2,54 0,01 0,02 0,13 Sudeste 0,010 0,02 0,43 0,67 -0,04 0,06
a
D.P. = Desvio Padro.
b
Int. Conf. = Intervalo de confana.
222
Apndice A continuou
Coeff. D.P.
a
b
Coeff. D.P.
a
b
q25 R
2
: 0,23 q25 R
2
: 0,17
Chefe 0,031 0,01 2,55 0,01 0,01 0,05 Chefe 0,036 0,02 2,17 0,03 0,00 0,07
Idade 0,049 0,00 17,34 0,00 0,04 0,05 Idade 0,050 0,00 13,19 0,00 0,04 0,06
Idade2 0,000 0,00 -13,12 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -9,84 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,159 0,03 4,60 0,00 0,09 0,23 Educ2 0,121 0,03 3,99 0,00 0,06 0,18
Educ3 0,340 0,03 11,33 0,00 0,28 0,40 Educ3 0,303 0,02 14,22 0,00 0,26 0,34
Educ4 0,589 0,03 17,12 0,00 0,52 0,66 Educ4 0,528 0,03 18,59 0,00 0,47 0,58
Educ5 1,066 0,03 34,93 0,00 1,01 1,13 Educ5 0,908 0,03 33,68 0,00 0,86 0,96
Educ6 1,883 0,03 54,05 0,00 1,81 1,95 Educ6 1,862 0,05 38,71 0,00 1,77 1,96
Posio2 -0,113 0,01 -13,56 0,00 -0,13 -0,10 Posio2 -0,139 0,01 -15,77 0,00 -0,16 -0,12
Posio3 -0,025 0,01 -1,80 0,07 -0,05 0,00 Posio3 -0,013 0,02 -0,73 0,47 -0,05 0,02
Sul 0,261 0,01 19,68 0,00 0,24 0,29 Sul 0,306 0,02 13,15 0,00 0,26 0,35
Sudeste 0,244 0,02 15,57 0,00 0,21 0,27 Sudeste 0,215 0,01 15,47 0,00 0,19 0,24
q50 R
2
: 0,26 q50 R
2
: 0,20
Chefe 0,031 0,01 2,27 0,02 0,00 0,06 Chefe 0,032 0,02 1,88 0,06 0,00 0,07
Idade 0,062 0,00 17,80 0,00 0,05 0,07 Idade 0,058 0,00 12,71 0,00 0,05 0,07
Idade2 -0,001 0,00 -13,62 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -9,65 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,173 0,03 6,10 0,00 0,12 0,23 Educ2 0,164 0,03 6,36 0,00 0,11 0,21
Educ3 0,389 0,02 16,50 0,00 0,34 0,44 Educ3 0,363 0,02 14,93 0,00 0,32 0,41
Educ4 0,666 0,03 24,78 0,00 0,61 0,72 Educ4 0,656 0,04 17,83 0,00 0,58 0,73
Educ5 1,243 0,02 60,96 0,00 1,20 1,28 Educ5 1,127 0,03 44,37 0,00 1,08 1,18
Educ6 2,009 0,02 85,97 0,00 1,96 2,05 Educ6 2,036 0,03 60,90 0,00 1,97 2,10
Posio2 -0,046 0,01 -6,11 0,00 -0,06 -0,03 Posio2 -0,064 0,01 -5,28 0,00 -0,09 -0,04
Posio3 0,163 0,01 12,25 0,00 0,14 0,19 Posio3 0,167 0,02 10,87 0,00 0,14 0,20
Sul 0,248 0,01 19,02 0,00 0,22 0,27 Sul 0,331 0,03 11,44 0,00 0,27 0,39
Sudeste 0,249 0,01 17,35 0,00 0,22 0,28 Sudeste 0,239 0,02 13,69 0,00 0,20 0,27
q90 R
2
: 0,27 q90 R
2
: 0,24
Chefe 0,073 0,02 3,39 0,00 0,03 0,12 Chefe 0,001 0,02 0,03 0,98 -0,04 0,04
Idade 0,077 0,01 13,57 0,00 0,07 0,09 Idade 0,073 0,00 14,61 0,00 0,06 0,08
Idade2 -0,001 0,00 -10,67 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -11,44 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,151 0,04 3,60 0,00 0,07 0,23 Educ2 0,169 0,05 3,35 0,00 0,07 0,27
Educ3 0,455 0,04 12,23 0,00 0,38 0,53 Educ3 0,408 0,04 9,48 0,00 0,32 0,49
Educ4 0,802 0,05 16,08 0,00 0,70 0,90 Educ4 0,816 0,05 16,21 0,00 0,72 0,91
Educ5 1,462 0,04 37,18 0,00 1,38 1,54 Educ5 1,358 0,04 30,60 0,00 1,27 1,44
Educ6 2,155 0,05 47,57 0,00 2,07 2,24 Educ6 2,262 0,05 42,84 0,00 2,16 2,37
Posio2 0,170 0,02 7,91 0,00 0,13 0,21 Posio2 0,128 0,02 6,61 0,00 0,09 0,17
Posio3 0,436 0,03 13,13 0,00 0,37 0,50 Posio3 0,545 0,03 19,07 0,00 0,49 0,60
Sul 0,121 0,03 3,97 0,00 0,06 0,18 Sul 0,307 0,04 8,27 0,00 0,23 0,38
Sudeste 0,163 0,03 6,45 0,00 0,11 0,21 Sudeste 0,294 0,02 12,75 0,00 0,25 0,34
a
b
223
Apndice A continuou
Coeff. D.P.
a
b
Coeff. D.P.
a
b
q25 R
2
: 0,22 q25 R
2
: 0,17
Chefe -0,003 0,01 -0,20 0,84 -0,03 0,03 Chefe 0,006 0,01 0,52 0,60 -0,02 0,03
Idade 0,054 0,00 16,07 0,00 0,05 0,06 Idade 0,054 0,00 21,07 0,00 0,05 0,06
Idade2 -0,001 0,00 -12,69 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -14,19 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,150 0,03 5,78 0,00 0,10 0,20 Educ2 0,171 0,02 8,25 0,00 0,13 0,21
Educ3 0,304 0,02 13,01 0,00 0,26 0,35 Educ3 0,310 0,02 15,26 0,00 0,27 0,35
Educ4 0,538 0,03 20,92 0,00 0,49 0,59 Educ4 0,505 0,02 20,88 0,00 0,46 0,55
Educ5 0,874 0,02 35,93 0,00 0,83 0,92 Educ5 0,804 0,03 31,93 0,00 0,75 0,85
Educ6 1,794 0,02 80,50 0,00 1,75 1,84 Educ6 1,789 0,03 61,10 0,00 1,73 1,85
Posio2 -0,109 0,01 -12,61 0,00 -0,13 -0,09 Posio2 -0,177 0,01 -21,80 0,00 -0,19 -0,16
Posio3 -0,224 0,02 -9,58 0,00 -0,27 -0,18 Posio3 -0,419 0,02 -25,09 0,00 -0,45 -0,39
Sul 0,223 0,01 18,78 0,00 0,20 0,25 Sul 0,228 0,02 9,27 0,00 0,18 0,28
Sudeste 0,226 0,01 23,65 0,00 0,21 0,25 Sudeste 0,188 0,01 22,96 0,00 0,17 0,20
q50 R
2
: 0,26 q50 R
2
: 0,18
Chefe 0,013 0,01 1,93 0,05 0,00 0,03 Chefe 0,016 0,01 1,73 0,08 0,00 0,03
Idade 0,059 0,00 22,69 0,00 0,05 0,06 Idade 0,049 0,00 16,30 0,00 0,04 0,05
Idade2 -0,001 0,00 -16,64 0,00 0,00 0,00 Idade2 0,000 0,00 -11,68 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,133 0,02 5,91 0,00 0,09 0,18 Educ2 0,131 0,02 5,65 0,00 0,09 0,18
Educ3 0,314 0,02 14,78 0,00 0,27 0,36 Educ3 0,278 0,02 13,12 0,00 0,24 0,32
Educ4 0,570 0,02 23,17 0,00 0,52 0,62 Educ4 0,499 0,02 22,83 0,00 0,46 0,54
Educ5 1,019 0,02 46,07 0,00 0,98 1,06 Educ5 0,876 0,02 41,72 0,00 0,83 0,92
Educ6 1,913 0,02 79,60 0,00 1,87 1,96 Educ6 1,878 0,03 69,17 0,00 1,83 1,93
Posio2 -0,004 0,01 -0,62 0,53 -0,02 0,01 Posio2 -0,059 0,01 -7,85 0,00 -0,07 -0,04
Posio3 -0,011 0,02 -0,63 0,53 -0,04 0,02 Posio3 -0,104 0,01 -7,21 0,00 -0,13 -0,08
Sul 0,179 0,01 17,31 0,00 0,16 0,20 Sul 0,205 0,02 9,99 0,00 0,17 0,25
Sudeste 0,206 0,01 16,47 0,00 0,18 0,23 Sudeste 0,190 0,01 24,05 0,00 0,17 0,20
q90 R
2
: 0,29 q90 R
2
: 0,23
Chefe 0,048 0,02 2,51 0,01 0,01 0,08 Chefe 0,036 0,02 2,04 0,04 0,00 0,07
Idade 0,064 0,00 15,63 0,00 0,06 0,07 Idade 0,061 0,01 9,94 0,00 0,05 0,07
Idade2 -0,001 0,00 -9,36 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -7,39 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,217 0,06 3,92 0,00 0,11 0,33 Educ2 0,122 0,03 3,87 0,00 0,06 0,18
Educ3 0,329 0,04 7,85 0,00 0,25 0,41 Educ3 0,252 0,02 10,67 0,00 0,21 0,30
Educ4 0,692 0,05 13,85 0,00 0,59 0,79 Educ4 0,536 0,03 20,84 0,00 0,49 0,59
Educ5 1,284 0,04 31,74 0,00 1,20 1,36 Educ5 1,053 0,02 44,31 0,00 1,01 1,10
Educ6 2,185 0,04 49,33 0,00 2,10 2,27 Educ6 2,134 0,03 62,51 0,00 2,07 2,20
Posio2 0,187 0,02 10,51 0,00 0,15 0,22 Posio2 0,179 0,02 9,00 0,00 0,14 0,22
Posio3 0,343 0,02 15,72 0,00 0,30 0,39 Posio3 0,403 0,03 12,65 0,00 0,34 0,47
Sul 0,042 0,02 1,95 0,05 0,00 0,09 Sul 0,194 0,03 6,11 0,00 0,13 0,26
Sudeste 0,122 0,02 6,12 0,00 0,08 0,16 Sudeste 0,192 0,01 15,60 0,00 0,17 0,22
a
b
224
Apndice A continuou
Homens brancos (1987) Homens negros (1987)
Coeff. D.P.
a
b
Coeff. D.P.
a
b
q25 R
2
: 0,24 q25 R
2
: 0,16
Chefe 0,351 0,01 27,86 0,00 0,33 0,38 Chefe 0,242 0,02 15,74 0,00 0,21 0,27
Idade 0,071 0,00 21,58 0,00 0,06 0,08 Idade 0,059 0,00 25,11 0,00 0,05 0,06
Idade2 -0,001 0,00 -19,91 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -22,31 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,318 0,03 10,84 0,00 0,26 0,37 Educ2 0,256 0,02 12,38 0,00 0,22 0,30
Educ3 0,574 0,02 25,45 0,00 0,53 0,62 Educ3 0,461 0,02 19,75 0,00 0,42 0,51
Educ4 0,887 0,03 27,77 0,00 0,82 0,95 Educ4 0,670 0,02 28,77 0,00 0,62 0,72
Educ5 1,377 0,03 50,60 0,00 1,32 1,43 Educ5 1,140 0,02 54,27 0,00 1,10 1,18
Educ6 2,138 0,03 69,61 0,00 2,08 2,20 Educ6 2,072 0,05 41,51 0,00 1,97 2,17
Posio2 -0,135 0,01 -11,35 0,00 -0,16 -0,11 Posio2 -0,208 0,01 -15,36 0,00 -0,23 -0,18
Posio3 -0,026 0,02 -1,20 0,23 -0,07 0,02 Posio3 0,030 0,02 1,58 0,11 -0,01 0,07
Sul 0,142 0,01 11,50 0,00 0,12 0,17 Sul 0,035 0,03 1,32 0,19 -0,02 0,09
Sudeste 0,193 0,01 13,66 0,00 0,17 0,22 Sudeste 0,074 0,02 4,79 0,00 0,04 0,10
q50 R
2
: 0,28 q50 R
2
: 0,20
Chefe 0,327 0,01 26,68 0,00 0,30 0,35 Chefe 0,264 0,02 15,07 0,00 0,23 0,30
Idade 0,083 0,00 29,90 0,00 0,08 0,09 Idade 0,073 0,00 21,39 0,00 0,07 0,08
Idade2 -0,001 0,00 -26,53 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -20,75 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,323 0,02 17,40 0,00 0,29 0,36 Educ2 0,298 0,02 14,76 0,00 0,26 0,34
Educ3 0,636 0,02 37,82 0,00 0,60 0,67 Educ3 0,533 0,03 19,73 0,00 0,48 0,59
Educ4 0,994 0,03 37,81 0,00 0,94 1,05 Educ4 0,817 0,03 28,87 0,00 0,76 0,87
Educ5 1,522 0,02 67,75 0,00 1,48 1,57 Educ5 1,349 0,03 46,81 0,00 1,29 1,41
Educ6 2,239 0,02 99,91 0,00 2,19 2,28 Educ6 2,246 0,04 51,26 0,00 2,16 2,33
Posio2 -0,036 0,01 -2,52 0,01 -0,06 -0,01 Posio2 -0,145 0,01 -11,87 0,00 -0,17 -0,12
Posio3 0,064 0,01 4,38 0,00 0,04 0,09 Posio3 0,122 0,02 7,84 0,00 0,09 0,15
Sul 0,086 0,01 6,16 0,00 0,06 0,11 Sul 0,026 0,03 0,88 0,38 -0,03 0,08
Sudeste 0,164 0,01 14,62 0,00 0,14 0,19 Sudeste 0,074 0,02 4,90 0,00 0,04 0,10
q90 R
2
: 0,31 q90 R
2
: 0,24
Chefe 0,309 0,03 12,18 0,00 0,26 0,36 Chefe 0,291 0,02 12,33 0,00 0,24 0,34
Idade 0,085 0,01 16,23 0,00 0,07 0,10 Idade 0,080 0,01 14,91 0,00 0,07 0,09
Ead2 -0,001 0,00 -11,83 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -11,58 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,374 0,04 8,94 0,00 0,29 0,46 Educ2 0,282 0,02 12,66 0,00 0,24 0,33
Educ3 0,708 0,04 16,02 0,00 0,62 0,79 Educ3 0,565 0,03 18,58 0,00 0,51 0,63
Educ4 1,134 0,04 25,23 0,00 1,05 1,22 Educ4 0,912 0,03 26,87 0,00 0,85 0,98
Educ5 1,675 0,03 50,09 0,00 1,61 1,74 Educ5 1,548 0,04 44,17 0,00 1,48 1,62
Educ6 2,279 0,03 67,02 0,00 2,21 2,35 Educ6 2,220 0,04 53,48 0,00 2,14 2,30
Posio2 0,229 0,03 8,55 0,00 0,18 0,28 Posio2 0,075 0,01 5,45 0,00 0,05 0,10
Posio3 0,225 0,02 10,68 0,00 0,18 0,27 Posio3 0,245 0,02 11,63 0,00 0,20 0,29
Sul -0,059 0,02 -2,89 0,00 -0,10 -0,02 Sul -0,073 0,04 -1,78 0,08 -0,15 0,01
Sudeste 0,030 0,02 1,40 0,16 -0,01 0,07 Sudeste -0,001 0,02 -0,09 0,93 -0,03 0,03
a
b
225
Apndice A continuou
Coeff. D.P.
a
b
Coeff. D.P.
a
b
q25 R
2
: 0,23 q25 R
2
: 0,17
Chefe 0,289 0,02 17,08 0,00 0,26 0,32 Chefe 0,204 0,01 15,14 0,00 0,18 0,23
Idade 0,058 0,00 17,39 0,00 0,05 0,06 Idade 0,056 0,00 19,77 0,00 0,05 0,06
Idade2 -0,001 0,00 -15,55 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -18,55 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,294 0,03 11,29 0,00 0,24 0,35 Educ2 0,247 0,02 13,02 0,00 0,21 0,28
Educ3 0,554 0,02 26,64 0,00 0,51 0,59 Educ3 0,443 0,02 23,39 0,00 0,41 0,48
Educ4 0,823 0,02 38,04 0,00 0,78 0,87 Educ4 0,652 0,02 31,63 0,00 0,61 0,69
Educ5 1,249 0,02 51,33 0,00 1,20 1,30 Educ5 1,049 0,02 45,58 0,00 1,00 1,09
Educ6 2,139 0,03 83,19 0,00 2,09 2,19 Educ6 2,036 0,07 30,24 0,00 1,90 2,17
Posio2 -0,096 0,01 -7,57 0,00 -0,12 -0,07 Posio2 -0,136 0,01 -16,27 0,00 -0,15 -0,12
Posio3 -0,092 0,01 -6,76 0,00 -0,12 -0,07 Posio3 -0,071 0,01 -7,90 0,00 -0,09 -0,05
Sul 0,229 0,02 13,69 0,00 0,20 0,26 Sul 0,233 0,02 11,11 0,00 0,19 0,27
Sudeste 0,269 0,01 21,10 0,00 0,24 0,29 Sudeste 0,218 0,01 27,10 0,00 0,20 0,23
q50 R
2
: 0,26 q50 R
2
: 0,20
Chefe 0,265 0,02 15,75 0,00 0,23 0,30 Chefe 0,229 0,01 20,95 0,00 0,21 0,25
Idade 0,065 0,00 19,90 0,00 0,06 0,07 Idade 0,066 0,00 38,19 0,00 0,06 0,07
Idade2 -0,001 0,00 -16,98 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -35,79 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,301 0,02 12,83 0,00 0,26 0,35 Educ2 0,255 0,02 14,79 0,00 0,22 0,29
Educ3 0,586 0,02 27,56 0,00 0,54 0,63 Educ3 0,477 0,02 27,08 0,00 0,44 0,51
Educ4 0,904 0,02 39,91 0,00 0,86 0,95 Educ4 0,745 0,02 45,54 0,00 0,71 0,78
Educ5 1,388 0,02 73,05 0,00 1,35 1,42 Educ5 1,221 0,02 63,82 0,00 1,18 1,26
Educ6 2,249 0,02 97,39 0,00 2,20 2,29 Educ6 2,198 0,04 54,75 0,00 2,12 2,28
Posio2 0,011 0,01 1,01 0,31 -0,01 0,03 Posio2 -0,072 0,01 -11,53 0,00 -0,08 -0,06
Posio3 0,011 0,01 0,77 0,44 -0,02 0,04 Posio3 0,065 0,01 6,37 0,00 0,04 0,08
Sul 0,182 0,01 12,95 0,00 0,15 0,21 Sul 0,207 0,02 11,48 0,00 0,17 0,24
Sudeste 0,243 0,01 17,83 0,00 0,22 0,27 Sudeste 0,242 0,01 27,08 0,00 0,22 0,26
q90 R
2
: 0,30 q90 R
2
: 0,24
Chefe 0,233 0,02 9,95 0,00 0,19 0,28 Chefe 0,254 0,02 15,09 0,00 0,22 0,29
Idade 0,070 0,01 12,86 0,00 0,06 0,08 Idade 0,080 0,01 13,26 0,00 0,07 0,09
Idade2 -0,001 0,00 -9,20 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -9,69 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,306 0,05 6,48 0,00 0,21 0,40 Educ2 0,253 0,02 12,20 0,00 0,21 0,29
Educ3 0,598 0,04 13,64 0,00 0,51 0,68 Educ3 0,559 0,02 28,36 0,00 0,52 0,60
Educ4 0,989 0,05 20,89 0,00 0,90 1,08 Educ4 0,901 0,03 26,76 0,00 0,83 0,97
Educ5 1,506 0,04 40,38 0,00 1,43 1,58 Educ5 1,439 0,03 45,48 0,00 1,38 1,50
Educ6 2,239 0,05 45,47 0,00 2,14 2,34 Educ6 2,294 0,05 46,09 0,00 2,20 2,39
Posio2 0,259 0,02 14,85 0,00 0,23 0,29 Posio2 0,164 0,02 8,56 0,00 0,13 0,20
Posio3 0,238 0,02 10,43 0,00 0,19 0,28 Posio3 0,228 0,02 13,43 0,00 0,19 0,26
Sul 0,074 0,02 3,70 0,00 0,03 0,11 Sul 0,158 0,02 6,68 0,00 0,11 0,20
Sudeste 0,144 0,02 8,46 0,00 0,11 0,18 Sudeste 0,176 0,02 8,67 0,00 0,14 0,22
a
b
226
Apndice A continuou
Coeff. D.P.
a
b
Coeff. D.P.
a
b
q25 R
2
: 0,22 q25 R
2
: 0,15
Chefe 0,217 0,01 18,07 0,00 0,19 0,24 Chefe 0,137 0,01 16,05 0,00 0,12 0,15
Idade 0,056 0,00 20,98 0,00 0,05 0,06 Idade 0,055 0,00 23,66 0,00 0,05 0,06
Idade2 -0,001 0,00 -18,19 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -20,43 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,196 0,03 7,76 0,00 0,15 0,25 Educ2 0,177 0,02 10,51 0,00 0,14 0,21
Educ3 0,436 0,02 18,78 0,00 0,39 0,48 Educ3 0,376 0,01 26,32 0,00 0,35 0,40
Educ4 0,662 0,02 33,23 0,00 0,62 0,70 Educ4 0,567 0,02 32,69 0,00 0,53 0,60
Educ5 1,001 0,02 42,43 0,00 0,95 1,05 Educ5 0,829 0,02 49,49 0,00 0,80 0,86
Educ6 1,956 0,03 66,71 0,00 1,90 2,01 Educ6 1,851 0,03 55,08 0,00 1,79 1,92
Posio2 -0,100 0,01 -10,45 0,00 -0,12 -0,08 Posio2 -0,174 0,01 -14,54 0,00 -0,20 -0,15
Posio3 -0,191 0,01 -15,92 0,00 -0,21 -0,17 Posio3 -0,284 0,01 -29,71 0,00 -0,30 -0,27
Sul 0,231 0,01 19,92 0,00 0,21 0,25 Sul 0,192 0,02 12,69 0,00 0,16 0,22
Sudeste 0,251 0,01 18,25 0,00 0,22 0,28 Sudeste 0,173 0,01 20,35 0,00 0,16 0,19
q50 R
2
: 0,26 q50 R
2
: 0,18
Chefe 0,221 0,01 22,44 0,00 0,20 0,24 Chefe 0,156 0,01 16,33 0,00 0,14 0,17
Idade 0,067 0,00 31,21 0,00 0,06 0,07 Idade 0,062 0,00 34,13 0,00 0,06 0,07
Idade2 -0,001 0,00 -25,71 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -28,22 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,218 0,02 8,78 0,00 0,17 0,27 Educ2 0,196 0,02 10,72 0,00 0,16 0,23
Educ3 0,482 0,02 25,05 0,00 0,44 0,52 Educ3 0,409 0,01 31,16 0,00 0,38 0,43
Educ4 0,748 0,02 35,17 0,00 0,71 0,79 Educ4 0,605 0,01 48,90 0,00 0,58 0,63
Educ5 1,177 0,02 53,25 0,00 1,13 1,22 Educ5 1,005 0,01 85,07 0,00 0,98 1,03
Educ6 2,135 0,02 117,64 0,00 2,10 2,17 Educ6 2,015 0,04 47,85 0,00 1,93 2,10
Posio2 0,017 0,01 2,46 0,01 0,00 0,03 Posio2 -0,081 0,01 -6,92 0,00 -0,10 -0,06
Posio3 -0,049 0,01 -3,89 0,00 -0,07 -0,02 Posio3 -0,112 0,01 -9,49 0,00 -0,13 -0,09
Sul 0,167 0,01 14,27 0,00 0,14 0,19 Sul 0,192 0,01 14,49 0,00 0,17 0,22
Sudeste 0,224 0,01 19,64 0,00 0,20 0,25 Sudeste 0,179 0,01 19,08 0,00 0,16 0,20
q90 R
2
: 0,31 q90 R
2
: 0,24
Chefe 0,225 0,02 10,76 0,00 0,18 0,27 Chefe 0,174 0,01 11,83 0,00 0,15 0,20
Idade 0,079 0,00 21,19 0,00 0,07 0,09 Idade 0,074 0,00 19,36 0,00 0,07 0,08
Idade2 -0,001 0,00 -17,25 0,00 0,00 0,00 Idade2 -0,001 0,00 -13,00 0,00 0,00 0,00
Educ2 0,178 0,05 3,51 0,00 0,08 0,28 Educ2 0,212 0,03 7,15 0,00 0,15 0,27
Educ3 0,426 0,04 11,30 0,00 0,35 0,50 Educ3 0,455 0,03 15,49 0,00 0,40 0,51
Educ4 0,789 0,04 21,72 0,00 0,72 0,86 Educ4 0,760 0,02 37,53 0,00 0,72 0,80
Educ5 1,324 0,04 32,93 0,00 1,25 1,40 Educ5 1,304 0,03 52,14 0,00 1,25 1,35
Educ6 2,227 0,04 51,59 0,00 2,14 2,31 Educ6 2,280 0,03 69,16 0,00 2,22 2,35
Posio2 0,237 0,02 13,13 0,00 0,20 0,27 Posio2 0,145 0,02 8,41 0,00 0,11 0,18
Posio3 0,177 0,02 7,81 0,00 0,13 0,22 Posio3 0,123 0,02 5,76 0,00 0,08 0,16
Sul 0,010 0,02 0,57 0,57 -0,02 0,04 Sul 0,035 0,04 0,83 0,41 -0,05 0,12
Sudeste 0,079 0,02 3,76 0,00 0,04 0,12 Sudeste 0,103 0,01 9,17 0,00 0,08 0,13
a
b
227
ApNdiCE B
Testes F de signifcncia
1987 1995 2001
Homens brancos
F (gl 1, gl2) F (gl 1, gl2) F (gl 1, gl2)
25 F (18,28249) 10 342,17 F (18,32326) 13 627,4 F (18,36467) 5 728,31
Prob > F 0 Prob > F 0 Prob > F 0
50 F (18,28249) 65 549,1 F (18,32326) 4 708,92 F (18,36467) 13 175,57
90 F (18,28249) 34 868,99 F (18,32326) 5 676,31 F (18,36467) 4 464,48
Homens negros
25 F (18,22050) 4 185,65 F (18,27241) 3 010,82 F (18,34695) 446 825,4
50 F (18,22050) 2 808,88 F (18,27241) 14 715,16 F (18,34695) 28 610,58
90 F (18,22050) 6 863,78 F (18,27241) 46 695,01 F (18,34695) 26 216,4
Mulheres brancas
25 F (18,16972) 7 714,6 F (18,22450) 5 103,57 F (18,27460) 2 255,21
50 F (18,16972) 9 222,14 F (18,22450) 9 021,84 F (18,27460) 6 080,06
90 F (18,16972) 6 319,44 F (18,22450) 1 436,77 F (18,27460) 5 573,95
Mulheres negras
25 F (18,13162) 1 666,2 F (18,17406) 17 226,23 F (18,22619) 32 471,33
50 F (18,13162) 2 200,58 F (18,17406) 12 836,92 F (18,22619) 21 361,02
90 F (18,13162) 32 321,38 F (18,17406) 2 000,94 F (18,22619) 666 713,3
228
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229
A substituio de
importaes no Brasil
entre 1995 e 2000
Renato Baumann e Ana Maria de Paiva Franco
A economia brasileira experimentou grandes transformaes
na segunda metade da dcada de 1990. A estabilizao de preos, a
abertura comercial com atraso cambial e as privatizaes provocaram
mudanas no processo produtivo de diversos setores e levaram, dentre
outras coisas, substituio de importaes. Este fenmeno foi observado
sobretudo a partir da reforma do regime cambial, que se caracterizou
por uma desvalorizao cambial pronunciada no incio de 1999. Neste
artigo procura-se medir a intensidade desse processo, distinguindo os
efeitos vinculados variao cambial (substituio de importaes
espontnea, induzida apenas pelos preos relativos), dos associados a
nveis de proteo efetiva (ou substituio de importaes induzida pela
poltica comercial).
Renato Baumann
Diretor,
Escritrio da cepal em Braslia
renatobaumann@cepal.org
Ana Maria de Paiva Franco
Doutora em economia,
Universidade de So Paulo
anafranc@hotmail.com
230
A SUbSTITUIO dE IMPORTAES NO bRASIL ENTRE 1995 E 2000 RENATO bAUMANN E ANA MARIA dE PAIVA fRANCO
A necessidade de diminuir a vulnerabilidade externa
do pas, por meio de supervits crescentes na balana
comercial e de fortalecer a cadeia produtiva de alguns
setores chave da economia, tem sido um tema recorrente
de debate nos mbitos governamental, empresarial e
de entidades ligadas indstria e ao comrcio exterior
(Melo, Rios e Gutierrez, 2001; Rosa, 2001; Alem,
Barros e Giambiagi, 2002). Ainda que exista consenso
sobre a necessidade de aumentar a competitividade
dos produtos no mercado interno e mundial, as
divergncias quanto ao grau de interveno do Estado
neste processo so muito grandes
1
.
No perodo 1995-2000, se observam indcios
de um processo de substituio de importaes em
alguns setores da economia brasileira, a partir da
desvalorizao do real em 1999 (Moreira e Puga,
1
Veja um debate a respeito de um novo perfil da poltica
industrial do Brasil em Barros e Goldstein (1997); Alem, Barros
e Giambiagi (2000).
2001, Levy e Serra, 2002). Neste trabalho analisam-
se dados correspondentes ao perodo indicado,
com o fm de verifcar a existncia desse processo e
determinar se ele ocorre espontaneamente ou se
devido a polticas intervencionistas do governo. Para
esse propsito, foi aplicado um modelo de regresso
linear ajustado ao conjunto de dados da indstria,
usando os nveis tarifrios e cambiais como variveis
explicativas e a medida de substituio de importaes
como varivel resposta.
A anlise realizada se limita segunda metade
da dcada de 90, devido a que os ltimos dados
disponveis sobre as taxas de proteo efetiva no Brasil
correspondem ao ano de 1998.
Como mostra o grfco 1, a taxa de cmbio
apresentou fortes variaes a partir desse ano. Em
2002 se observa uma forte desvalorizao do real
em relao ao dlar e a uma cesta de 13 moedas dos
principais scios comerciais do Brasil, acompanhada
por uma intensa valorizao posterior.
I
Introduo
GRFICO 1
Brasil: Evoluo da taxa de cmbio real, 2000-2006
(Defator: ipca
a
)
Fonte: www.funcex.com.br
a
ipca: ndice nacional de preos ao consumidor amplo.
Cesta de 13 moedas Dlar
60
70
80
90
100
110
120
130
140
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e
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n

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0
6
D
e
z
.
0
3

=

1
0
0
231
Mesmo supondo constante a poltica comercial
no perodo, razovel supor que a direo do processo
espontneo de substituio de importaes deve ter
mudado entre 2000-2002 e 2003-2005. Os indicadores de
coefcientes de importao da indstria manufatureira
disponveis permitem algumas conjeturas indiretas,
como se pode observar no quadro 1.
O coefciente importado da produo manufatureira
atingiu um ponto de mximo em 2001 e passou
a decrescer desde ento. Os efeitos em termos de
substituio de importaes s so possveis de ser
verifcados com estimativas especfcas mas, pelas
razes mencionadas, o tipo de anlise apresentada
neste trabalho s factvel at o ano 2000.
Depois desta Introduo, na seo II defne-se
o conceito de substituio de importaes segundo
a literatura especializada, enquanto na seo III se
resumem as mudanas na poltica comercial do Brasil
a partir de 1988, visando abertura do mercado ao
comrcio mundial. Na seo IV defnida a medida
de substituio de importaes a ser usada no restante
do trabalho, com base em dados sobre produo
e importao de alguns setores da indstria de
transformao brasileira no perodo 1989-2000, e se
examina a relao entre tarifa, cmbio e substituio
de importaes. Na seo V feita a anlise dos
efeitos da tarifa efetiva e do ndice da taxa de cmbio
efetiva real (R$/ cesta de 13 moedas) sobre o ndice
de substituio de importaes para 34 setores da
indstria de transformao no perodo 1995-2000.
Na seo VI, fnalmente se apresentam as principais
concluses e recomendaes em termos de poltica.
QUADRO 1
Brasil: Coefcientes de importao da
indstria manufatureira
Ano Total Total, excluda a atividade
agropecuria
Mdia 1995-1999 11,6 12,1
2000 12,7 13,1
2001 14,7 15,1
2002 13,0 13,6
2003 11,0 11,7
2004 10,9 12,1
Fonte: www.funcex.com.br
II
O conceito de substituio de importaes
As defnies dos termos substituio de importaes,
proteo e promoo que nos remetem aos
debates sobre as polticas comerciais dos pases em
desenvolvimento na segunda metade do sculo XIX
muitas vezes so ambguas. Tavares (1977) defne a
substituio de importaes como um processo de
desenvolvimento com o qual, em resposta s restries
do comrcio exterior, como as experimentadas pelos
pases do Cone Sul nas quatro dcadas posteriores
ao ps-guerra, procurou-se repetir aceleradamente
e em condies histricas distintas a experincia de
industrializao dos pases desenvolvidos.
O objetivo era forjar uma economia sufcientemente
fexvel e diversifcada para poder superar as crises, criar
oportunidades reais e contnuas de crescimento e gerar
bem-estar para a populao. A lgica bsica da estratgia
de substituio de importaes que a transformao
das economias em desenvolvimento requer medidas de
proteo frente concorrncia dos produtos importados
(Bruton, 1989, p. 1603). Segundo Chenery, citado por
Diaz-Alejandro (1975), a substituio de importaes
ocorre quando diminui a proporo da oferta de um
determinado bem que corresponde a importaes e
no produo nacional, seja porque uma nova tarifa
incide sobre as importaes do produto, ou porque
a desvalorizao aumenta o preo das importaes,
ou por outras razes, dentre elas a interrupo das
operaes de comrcio por motivos de guerra.
Desai (1969) distingue dois tipos de medidas de
substituio de importaes: i) umas em comparao
com um nvel timo e ii) outras que simplesmente
descrevem mudanas no modelo de importaes e
de produo interna.
O termo substituio de importaes no supe
uma operao simples por meio da qual se retiram
ou diminuem componentes da pauta de importaes
para substitu-los por produtos nacionais. Isso poderia
levar concluso de que o objetivo de tal estratgia
seria a eliminao de todas as importaes e o alcance
da autarquia. Na realidade trata-se de um processo
232
complexo, no qual no lugar dos bens substitudos
aparecem outros e, medida que o processo avana,
aumenta a demanda derivada de importaes (de bens
intermedirios e bens de capital) que pode resultar em
maior dependncia do exterior. Assim, a substituio
aparente pode ocultar a essncia do fenmeno:
i) Mesmo que no diminua o volume ou a
participao de alguns produtos na pauta de
importaes, pode haver substituio atravs do
aumento da participao domstica devido oferta
interna crescente, com a consequente reduo do
coefciente de importaes da economia.
ii) A anlise de comparao da pauta de importaes
entre perodos distintos pode ver-se afetada pelo
aparecimento de novos produtos no mercado
internacional. preciso observar, por exemplo, se
o aumento das importaes de um determinado
produto desloca a produo interna, ou se trata de
um novo produto que no elaborado no pas.
iii) A diminuio da importao de alguns produtos
pode obedecer a uma sano comercial, uma
poltica discriminatria ou a outros fatores desse
tipo. S ocorrer substituio real de importaes
se houver um estmulo produo interna.
iv) A substituio real ou efetiva geralmente muito
menor do que a aparente, que se visualiza como
a diminuio da importao de certos itens. A
produo de um determinado bem substitui apenas
uma parte do valor agregado que antes era gerado
fora da economia. Assim, o aumento, em termos
dinmicos, da demanda derivada de importaes
pode ser superior economia de divisas que se
obteve com a produo substitutiva.
Portanto, ao se falar em promover a substituio
de importaes deve estar subentendido, primeiro, que
preciso estimular a produo interna. Segundo, o
processo pode levar a uma piora na balana comercial
e a maior dependncia externa, tanto pela necessidade
de importar bens intermedirios e de produo, quanto
pelo efeito da demanda derivada do aumento da renda
induzido pelo incremento da produo interna dos
setores benefciados (Tavares, 1977).
III
Mudanas no regime comercial do Brasil: da
reserva de mercado abertura da economia
Neste artigo faz-se uma distino entre os processos
de substituio de importaes de tipo induzido e os
de tipo espontneo.
A substituio induzida aquela que pode ser
obtida por meio do uso de polticas intervencionistas
para estimular a produo interna de um determinado
bem que o pas importa. Um dos efeitos, alm dos
preos favorveis, a criao de barreiras a importaes
competitivas. A substituio espontnea de importaes
a que ocorre naturalmente quando ocorre uma
mudana nos preos relativos do produto nacional
frente ao importado, tornando o produto nacional
mais barato.
Essa mudana dos preos relativos pode vincular-
se tanto a maiores ganhos de produtividade na
indstria nacional como a uma depreciao da moeda
nacional frente estrangeira; ambas conferem maior
competitividade ao produto fabricado internamente.
No modelo de substituio de importaes
vigente no Brasil at o final da dcada de 1980
foram utilizados inmeros instrumentos de poltica
para impedir a entrada dos produtos estrangeiros,
dentre eles licenas para importao, quotas, leiles
cambiais, e tarifas. A partir de ento, a poltica de
comrcio exterior passou por grandes mudanas,
que levaram abertura da economia. Esse processo
ganhou fora na dcada seguinte, quando diversos
acordos comerciais foram frmados, dentre os quais
se destaca o que criou o Mercado Comum do Sul
(Mercosul), em 1991.
A poltica de reduo das barreiras de importao
foi implementada em trs etapas (Kume, Piani e Souza,
2000, p.1-10), que correspondem aos perodos de
1988-89, 1990-93 e de 1994 em adiante. O processo
de abertura da economia retrocedeu no perodo 1995-
1998, aps a crise do Mxico em dezembro de 1994,
quando se tornou invivel o fnanciamento do dfcit
comercial crescente (decorrente da valorizao da taxa
de cmbio e da ampliao da abertura comercial no
incio do Plano Real). Cabe enfatizar que as barreiras
no-tarifrias mais importantes foram retiradas em
1990, e como consequncia foram as tarifas e a taxa
233
de cmbio que afetaram as importaes durante
toda a dcada.
Na primeira etapa houve duas reformas tarifrias
(junho de 1988 e setembro de 1989) que reduziram o
componente redundante da tarifa nominal, sem alterar
de forma signifcativa o volume das importaes. No
perodo 1990-1993 foram eliminadas as barreiras no-
tarifrias e os regimes especiais de tributao e foi
adotado um novo cronograma de reduo gradual das
tarifas de importao. Em 1994 ocorreram redues
tarifrias promovidas no incio do Plano Real, com
o objetivo de controlar os preos internos por meio
de maior competio externa. No perodo 1995-1998
houve um retrocesso no programa de liberalizao
comercial, com a elevao de tarifas de alguns
bens de consumo e a reintroduo de difculdades
administrativas na importao (Kume, Piani e Souza,
2000, p. 3-4)
2
. Elevaram-se as alquotas de importao
de automveis, motocicletas, bicicletas, tratores,
produtos eletroeletrnicos de consumo, tecidos,
cobertores e tnis, itens responsveis pelas taxas de
2
Entre elas a exigncia de pagamento vista nas compras externas
com fnanciamento externo inferior a um ano, a criao de uma lista
de produtos para os quais era exigida licena prvia de importao
e a aplicao de salvaguardas.
crescimento das importaes. Em forma simultnea,
para evitar aumentos dos preos domsticos, o governo
reduziu as alquotas de um grupo de insumos (Kume,
Piani e Souza, 2000, p. 9).
A tarifa externa comum do Mercosul passou a
vigorar no Brasil em setembro de 1994 para a maior
parte dos produtos, antes da data prevista janeiro
de 1995 no cronograma anterior (Baumann, Rivero
e Zavattiero, 1997). Isto signifcou uma perda de
autonomia na conduo da poltica tarifria. Para
implementar as medidas mencionadas o governo
precisou incluir parte dos produtos na lista de
exceo nacional do Mercosul, que posteriormente
foi modifcada em uma nova lista, com alquotas
vlidas por um ano. Em geral, a tarifa externa comum
impediu maiores mudanas na estrutura tarifria,
que apresentou maior estabilidade no perodo 1995-
1998. Por ltimo, em novembro de 1997 o governo
aumentou temporariamente as tarifas em 3% para
reduzir o dfcit em transaes correntes ante a crise
fnanceira internacional.
Em consequncia, pode-se afirmar que as
barreiras comerciais foram reduzidas em forma
progressiva at limitarem-se basicamente s tarifas
nominais estabelecidas, que vinham sendo reduzidas
paulatinamente para atingir nveis mais uniformes
entre os setores. Esse processo ilustrado no grfco 2,
elaborado com dados sobre a tarifa efetiva mdia,
GRFICO 2
Brasil: Tarifa efetiva mdia, 1987-1998
(Em porcentagens)
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Kume, Piani e Souza (2000,p. 17).
Mdia simples Mdia ponderada pelo valor adicionado Desvio-padro
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10
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9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
234
ponderados pelo valor agregado de livre comrcio,
por setor, no perodo de 1987 a 1998
3
.
Como mostra o grfco 2, as principais redues
na tarifa efetiva mdia dos setores e no desvio-padro
observaram-se de 1987 a 1994. Essas redues
acarretaram uma proteo mais homognea dos
diferentes setores da economia e, em consequncia,
a diminuio das distores provocadas por essa
proteo. Aps 1995 as mdias tarifrias aumentaram
3
Foi omitida a representao grfca relativa evoluo da tarifa
nominal mdia porque similar da tarifa efetiva. O grau de
correlao entre as duas tarifas no perodo analisado de 0,87.
ligeiramente, mas permaneceram no patamar de 18%
no caso da tarifa nominal e de 20%, no caso da tarifa
efetiva (Kume, Piani e Souza, 2000, p. 11 e 16)
A preservao desses nveis de proteo, associada
ao desempenho da produo, permite supor que ao
longo da dcada de 90 existiu um contexto propcio
induo potencial da substituio de importaes
via proteo comercial. Para verifcar essa hiptese,
necessrio quantifcar o processo de substituio.
IV
Metodologia
1. Mensurao do processo de substituio
de importaes
Existem vrios mtodos para fazer os clculos da
substituio de importaes (Desai, 1969), que
permitem associar os efeitos das polticas comerciais e a
relao entre a balana comercial e a produo nacional
em uma indstria ou setor, e que esto baseados nos
dados de importao e oferta de cada mercadoria em
dois perodos de tempo subsequentes.
A importao e a oferta de uma mercadoria a
nos perodos 1 e 2 sero identifcadas por:
M
a
1
= importao da mercadoria a no perodo 1
S
a
1
= oferta da mercadoria a no perodo 1
M
a
2
= importao da mercadoria a no perodo 2
S
a
2
= oferta da mercadoria a no perodo 2
Se M
a
2
/ S
a
2
< M
a
1
/ S
a
1
houve substituio de
importaes no perodo 2. A partir da, so defnidas
duas medidas de substituio de importaes,
denominadas variante 1 e variante 2.
Variante 1
Um modo de medir a substituio de importaes
consiste em calcular a diferena entre as taxas de
disponibilidade de importaes nos dois perodos
selecionados, tanto em termos absolutos (para a
variante 1a) como relativos (para a variante 1b).
Isso permite construir duas medidas, indicadas por
SI
1a
e SI
1b
:
SI
1a
= M
2
/ S
2
M
1
/ S
1
( 1 )
SI
1b
= (M
2
/ S
2
M
1
/ S
1
) / M
1
/ S
1
( 2 )
SI
1a
a medida de substituio de importaes
da variante 1a. H substituio de importaes em
um determinado setor da indstria quando M
2
/ S
2

M
1
/ S
1
<0. Na comparao entre dois setores, ter
ocorrido maior substituio de importaes naquele
que tiver o menor ndice SI
1a
.
SI
1b
a medida de substituio de importaes da
variante 1b, e simplesmente uma verso em termos
relativos de SI
1a
. H substituio de importaes
quando (M
2
/ S
2
M
1
/ S
1
) / M
1
/ S
1
< 0, ou seja,
quando SI
1b
menor que zero. Como SI
1a
, o ndice
SI
1b
apresenta a desvantagem de ser uma funo
decrescente do grau de substituio de importaes
dos diversos setores.
Os valores negativos de SI
1a
ou de SI
1b
indicam
que houve substituio de importaes. Para usar
esses ndices nas anlises de regresso descritas a
seguir foi necessrio transform-los, para trabalhar
com ndices positivos: SI
i
= SI (-1). Quanto maior for
SIi mais intenso ter sido esse processo.
Variante 2
De modo indireto, a substituio de importaes pode
ser defnida como a diferena entre o crescimento do
produto sem nenhuma mudana na taxa de importaes
e o crescimento efetivamente ocorrido.
235
Partindo-se da identidade bsica:
Q + M R + D + E
em que:
Q = produo domstica
M = importaes
R = demanda de bens intermedirios
D = demanda interna fnal (incluindo acumulao
de estoques)
E = exportaes
obtm-se a seguinte identidade para os valores
incrementais:
Q + M R + D + E
Se S = Q + M = oferta total, ento S = R
+ D + E.
Suponha que u
1
= Q
1
/S
1
no ano base. Se u
1

permanece fxo, a mudana na produo interna
Q dada por u
1
. S ou u
1
. (R + D + E). Se u
1

muda para u
2
= Q
2
/S
2
, a mudana na produo ser
dada por:
Q = u
1
(R + D) + u
1
(E) + (u
2
u
1
) S
2
(3)
A relao ( 3 ) divide a produo interna adicional
( Q) em trs partes:
a) u
1
(R + D), a parte destinada demanda
fnal e intermediria, sob a hiptese de que a
participao da produo domstica na oferta
total no se altera;
b) u
1
(E), a parte destinada s exportaes,
assumindo-se u
1
constante;
c) (u
2
u
1
) S
2
a mudana na oferta devida
variao na participao da produo domstica
na oferta total.
O termo c a medida da produo domstica
adicional que resultaria exclusivamente de uma
mudana na participao da produo domstica na
oferta total. Essa produo adicional, dividida pela
variao da produo interna (Q), converte-se na
variante 2 expressa por SI
2
para medir a substituio
de importaes:
SI
2
= (u
2
u
1
) S
2
/ (Q) (4)
Segundo esta medida, h substituio de
importaes quando (u
2
u
1
) S
2
/ (Q) maior que
zero (isto , quando SI
2
>0).
Teoricamente, segundo Desai (1969) as medidas
SI
A
, SI
B
e SI
2
todas baseadas na noo de
mudanas nas taxas de disponibilidade de importao
em relao ao ano base devem mostrar a mesma
direo de mudana, isto , se houve ou no
substituio de importaes. Porm, a magnitude
dos efeitos da substituio de importaes, e a
ordem de importncia dos setores podem variar
segundo a medida adotada. As estimativas usando
as medidas SI
B
e SI
2
no se mostraram adequadas
para os propsitos deste trabalho: i) as variaes
observadas em SI
B
deveram-se em grande parte
ponderao que esta medida recebe (1/ (M1/
S1)), e no puderam ser explicadas pelas variveis
cmbio e tarifa; ii) a medida SI
2
mostrou grandes
discrepncias com os resultados de SI
A
e SI
B
, devido
a que o valor da produo interna em alguns setores
(a preos constantes de 1998) decresceu entre os dois
perodos, indicando ter ocorrido um processo de
substituio de importaes quando, na realidade, o
que houve foi uma inverso do sinal do denominador
deste ndice (Q2 Q1). Em vista disso, o ndice de
substituio de importaes utilizado neste trabalho
a medida SI
A
.
Utilizando-se a base de dados de Moreira e Puga
(2001), foram calculadas as medidas SI
A
correspondentes
aos perodos 1989-1994, 1994-1998, 1998-2000 e 1989-
2000 para sete categorias de uso (quadro 2).
A escolha desses perodos est associada s fases
do processo de abertura da economia brasileira a partir
do fnal da dcada de 1980. No primeiro perodo, 1989-
1994, ocorreram as principais alteraes no regime de
comrcio e a maior reduo das barreiras tarifrias. O
segundo perodo, 1994-1998, marcado por um leve
retrocesso no processo de abertura (ver grfco 2). O
perodo 1998-2000 traz um novo ingrediente para a
anlise dos resultados do comrcio exterior do pas:
a desvalorizao do real em janeiro de 1999. Alm
disso, os resultados correspondentes a este perodo
permitem fazer um paralelo com os resultados
encontrados por Moreira e Puga (2001). O clculo
dos ndices de SI
A
correspondentes a 1989-2000
importante tambm porque relaciona dois perodos
que diferem bastante quanto poltica externa do
pas: toma como base o ano de 1989, quando ainda
prevaleciam entraves ao comrcio, e compara com o
ano 2000, em que a economia apresentava maior grau
de abertura ao comrcio e maior competitividade,
derivada da variao cambial.
O quadro 2 mostra que no perodo 1989-
1994 no houve substituio de importaes em
236
2000, em ordem de importncia, foram os seguintes:
equipamentos de transporte, bens intermedirios
elaborados, bens de consumo durveis, bens de
consumo no-durveis e bens de capital. O nico
setor que no apresentou substituio de importaes
no perodo, segundo a medida SI
A
, foi o setor de
bens intermedirios. Os resultados encontrados por
Moreira e Puga (2001) no foram exatamente os
mesmos que os obtidos com a medida SI
A
no que
diz respeito incidncia e intensidade do processo
de substituio de importaes nos diversos setores
ao longo do perodo estudado
4
. No entanto, ambas
abordagens coincidiram em que houve substituio de
importaes na indstria de transformao como um
todo nos anos 1998-2000. O processo foi mais intenso
no setor de equipamentos de transporte, seguido pelo
setor de bens intermedirios elaborados, enquanto
no houve substituio de importaes no setor de
bens intermedirios.
Ao comparar os anos de 1989 e 2000, os ndices de
todos os setores foram negativos e com valor absoluto
muito grande. Enquanto em 1989 a tarifa efetiva mdia
da indstria de transformao era da ordem de 70%, em
2000 estava em torno de 20% (ver grfco 2). Os ndices
SI
A
desse perodo indicam que no houve substituio
de importaes e que a participao da produo
interna na oferta total diminuiu consideravelmente,
em decorrncia da maior exposio da economia
concorrncia internacional.
Portanto, os efeitos da substituio de importaes
concentraram-se sobretudo nos ltimos anos da srie,
entre 1998 e 2000. Considerando que houve uma
signifcativa depreciao cambial em janeiro de 1999,
sem que houvesse nenhum retrocesso no processo de
reduo das barreiras tarifrias (e, em consequncia,
mantendo o nvel de proteo efetiva dos setores), pode-
se supor que o processo de substituio de importaes
nesses anos foi predominantemente espontneo, isto
, como resultado da competitividade da produo
nacional associada variao do cmbio).
4
Segundo Moreira e Puga (2001), os setores que apresentaram
substituio de importaes no perodo 1998-2000, em ordem de
importncia (maior reduo no coefciente importaes/consumo
aparente) foram os seguintes: equipamento de transporte (reduo
de 26,8% no coefciente de importao); bens intermedirios
elaborados (reduo de 14%); e bens de consumo no-durveis
(reduo de 10,5%). Os setores que apresentaram aumento do
coefciente de importaes no perodo 1998-2000 foram: bens de
consumo durveis (24%); bens intermedirios (11,54%); e bens
de capital (3,5%).
QUADRO 2
Brasil: Valores da medida de substituio
de importaes si
a
para a economia
a
Perodo e grupo industrial SI
A
1989-1994
Bens de consumo durveis
Bens de consumo no-durveis
Bens intermedirios
Bens intermedirios elaborados
Bens de capital
Equipamentos de transporte
Total da indstria
-9,35
-4,25
-7,62
-10,42
-21,80
-14,79
-9,82
1994-1998
Bens intermedirios
Bens de capital
Total da indstria
-3,23
-0,24
0,81
-2,40
-13,93
-1,37
-1,94
1998-2000
Bens intermedirios
Bens de capital
Total da indstria
2,09
0,84
-1,07
2,34
0,44
4,94
1,55
1989-2000
Bens intermedirios
Bens de capital
Total da indstria
-10,49
-3,65
-7,88
-10,48
-35,29
-11,22
-10,21
Fonte: elaborao prpria a partir de dados de Moreira e
Puga (2001).
a
Ver texto para a defnio da medida utilizada.
qualquer das categorias consideradas. Ao contrrio,
aumentou a proporo das importaes e se, reduziu
a participao relativa da produo interna na
oferta total. Isto est de acordo com o esperado,
pois o perodo marcado pela grande exposio da
economia concorrncia externa, pela apreciao do
real, e pelo efeito-preo e efeito-riqueza derivados
da estabilizao dos preos internos.
A tendncia ao aumento da participao das
importaes na oferta total no se reverteu no perodo
1994-1998, exceto no setor de bens intermedirios, que
apresentou uma leve substituio de importaes.
De acordo com o quadro 2, os setores em que se
observou substituio de importaes no perodo 1998-
237
2. Relao entre tarifa, cmbio e substituio
de importaes
Para determinar se as alteraes nos ndices de
substituio de importaes dos diversos setores
obedecem s variaes nos nveis tarifrios e cambiais,
foi feita uma anlise dessas variveis em alguns setores
da indstria de transformao no perodo 1995-
2000. A anlise no inclui o perodo anterior, pois,
como mostra o quadro 2, no houve substituio de
importaes entre 1989 e 1994. Alm disso, devido
desvalorizao signifcativa do real em 1999, no
perodo 1995-2000 que encontramos os fenmenos
que poderiam ter contribudo tanto para uma
substituio de importaes induzida (em resposta
poltica tarifria) quanto para uma substituio de
importaes natural (refexo da depreciao cambial
a partir de 1999).
O indicador da taxa de cmbio utilizado o ndice
da taxa de cmbio real efetiva, de acordo com o Boletim
funcex de cmbio (1998 e 2000), calculado com base
nas taxas de cmbio reais dos 13 principais scios
comerciais do Brasil, ponderadas pela participao
mdia de cada pas no fuxo comercial (importao e
exportao) do Brasil (quadro 3). Para os propsitos
deste trabalho, essa taxa de cmbio apresenta uma
vantagem em relao s paridades bilaterais com
outras moedas.
5

QUADRO 3
Brasil: ndice da taxa de cmbio efetiva
real (R$/ cesta de13 moedas)
(Agosto 1994 = 100)
Ano ndice
1995 96,1
1996 99,1
1997 94,6
1998 99,8
1999 116,4
2000 107,2
Fonte: At 1997, Boletim funcex do cmbio (1998); para 1998-
2000, Boletim funcex do cmbio (2002).
5
A taxa de cmbio real efetiva espelha as variaes no poder de
compra da moeda brasileira em relao moeda de seus principais
parceiros comerciais, portanto se supe que tenha mais infuncia
nos fuxos de importao e exportao do pas.
Para analisar a infuncia das variveis cmbio
e tarifa efetiva sobre o ndice de substituio de
importaes foi feita uma anlise de regresso com
dados do perodo 1995-2000, correspondentes a 34 dos
49 setores da indstria para os quais h informaes
disponveis. As cifras das tarifas efetivas so de Kume,
Piani e Souza (2000). O quadro 4 mostra o ndice SI
A

dos 34 setores analisados.
Para realizar a anlise pretendida eram necessrios
os valores das tarifas para os anos de 1999 e 2000.
Como estes dados no estavam disponveis foi preciso
recorrer a uma aproximao e considerou-se, de forma
arbitrria, que a estrutura da tarifa efetiva no teria
sofrido alteraes com relao a 1998.
A hiptese que est por trs desta simulao a
de que o processo de reduo das tarifas estabilizou-
se a partir de 1995 em grande parte dos setores, uma
vez que, segundo Kume, Piani e Souza (2000), j em
1998 as variaes das tarifas nominais observadas em
relao ao ano anterior foram muito pequenas.
Para processar essas informaes efetuaremos
uma anlise de painel, como indicado a seguir.
a) Modelos estatsticos para dados em painel
com um fator
As observaes de uma varivel resposta de
interesse y, e de um vetor x de variveis explicativas
para N diversos setores da economia em cada um
de T sucessivos anos (t), constituem um conjunto
de dados em painel
6
. Diversos modelos de regresso
linear tm sido propostos para este tipo de dados. Em
geral o modelo estabelece que, para um determinado
setor i, em um determinado tempo t, a resposta
y(i,t) est relacionada com os coefcientes a
i
, o vetor
de variveis x(i,t) e perturbaes aleatrias e(i,t)
segundo a expresso:

y(i,t) = a
i
+ b(i)x(i,t) + e(i,t), (1)
para i = 1...N., t =...T.
Os diferentes modelos existentes na literatura
especializada correspondem a diferentes suposies
6
A principal vantagem de um conjunto de dados em painel
que permite grande flexibilidade para modelar diferenas
comportamentais entre unidades tais como os setores aqui tratados.
Os efeitos especfcos representam caractersticas singulares de cada
grupo que podem ser observadas (como o uso de insumos mais
intensivos em tecnologia, a utilizao de insumos importados e
outras) ou no observadas (habilidade gerencial, dentre outras),
as quais se assumem constantes ao longo do tempo (o que no
signifca, necessariamente, que no sejam estocsticas).
238
QUADRO 4
Brasil: ndices SI
A
de 34 setores da indstria de transformao,
perodo 1995-2000
Setor 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Siderurgia -1,82 0,54 -1,00 -1,19 2,40 -0,61
Metalurgia dos no-ferrosos -7,41 2,71 -3,05 0,05 3,57 -1,22
Outros produtos metalrgicos -2,65 -2,67 -2,78 0,32 2,75 0,76
Tratores e mquinas rodovirias, peas e acessrios -4,99 1,37 -7,49 -3,24 5,44 1,36
Condutores e outros materiais eltricos, exclusive para veculos -1,34 -4,13 -7,64 -4,51 0,48 -1,72
Material e Aparelhos Eletrnicos e de Comunicao -8,34 -2,83 -6,10 -8,69 -5,14 -2,28
Automveis, Caminhes e nibus -13,68 12,52 -6,78 -6,28 11,97 0,26
Motores e peas para veculos -8,01 0,06 2,39 8,33 13,49 -2,52
Outros veculos -6,60 -4,05 -13,60 -2,48 2,38 -3,05
Indstria da madeira -0,72 -1,75 -2,73 0,89 3,74 0,10
Celulose e pasta mecnica -0,86 0,14 -0,22 -0,25 0,24 -0,13
Papel, papelo e artefatos de papel -10,71 2,12 -0,48 -1,22 6,36 -0,18
Indstria da borracha -6,65 0,85 -2,29 -0,73 5,08 -0,60
Elementos qumicos no-petroqumicos ou carboqumicos -7,81 -1,54 -0,32 -0,76 4,93 3,05
Refno de Petrleo -6,74 -6,13 -0,52 4,47 0,76 -6,17
Produtos qumicos diversos -4,88 -0,25 -2,24 -1,05 1,54 0,10
Indstria farmacutica -7,38 -5,27 -4,03 -5,08 -4,92 3,68
Indstria de perfumaria, sabes e velas -1,89 0,14 -0,83 -0,47 0,30 0,11
Laminados plsticos -1,96 0,80 0,56 -0,35 0,31 -0,30
Artigos de material plstico -7,78 -3,15 -3,33 0,60 1,64 -0,30
Benefciamento, fao e tecelagem de fbras naturais -3,67 -4,11 0,71 4,76 3,65 1,19
Fiao e tecelagem de fbras artifciais ou sintticas -7,24 3,71 -0,94 -0,01 0,17 -2,25
Outras indstrias txteis -5,38 -0,92 -4,75 -0,66 2,10 -1,01
Artigos do vesturio e acessrios -3,50 0,12 -0,75 0,82 2,15 0,20
Calados -1,35 0,31 0,00 1,02 0,67 0,12
Indstria do caf -0,07 0,01 -0,03 0,07 -0,01 0,00
Moagem de trigo -2,16 11,47 -10,94 2,40 1,22 -4,16
Conservas de frutas e legumes, sucos e condimentos -1,12 0,52 -0,35 0,28 0,65 0,27
Abate de animais e preparao de carnes -1,95 3,54 -2,12 1,40 5,39 -1,67
Abate e preparao aves -0,03 0,01 -0,02 0,00 0,04 -0,01
Resfriamento e preparao do leite e laticnios -4,05 1,88 0,99 -0,70 0,52 0,77
Indstria do acar 0,14 0,15 0,18 0,04 -0,03 -0,10
Refno de leos vegetais e fabricao de gorduras para alimentao -2,58 -3,72 1,30 -1,93 5,09 0,32
Outras indstrias alimentares -9,80 -1,54 1,89 0,67 6,44 1,04
Fonte: elaborao prpria a partir de dados de Moreira e Puga (2001), Ver texto para defnio da medida utilizada,
sobre os coefcientes a
i
, os vetores de coefcientes
b(i) e sobre a distribuio dos termos aleatrios
e(i,t), (Greene, 1997, p. 612). No presente trabalho
admitiu-se que os diferentes setores podem possuir
diferentes interceptos a
i
, mas que os coefcientes de
regresso b(i) relativos s variveis x (cuja estimao
o principal objetivo da anlise de dados em painel)
so os mesmos para os diversos setores, isto , b(i)= b
para i = 1 N. Em outros termos, sups-se que os
diversos setores respondem com a mesma velocidade s
mudanas nas tarifas e no cmbio, embora possam ter
diferentes patamares iniciais de resposta. Este modelo
denominado de efeitos fxos de setores
7
. Quando,
alm de especifcar que existe um intercepto diferente
para cada setor, assume-se que a matriz de covarincia
7
Existem modelos que tambm consideram a aleatoriedade do
vetor de parmetros b entre as unidades cross-sections. Estes
modelos so a extenso dos modelos mais simples de efeitos fxos e
aleatrios para dados em painel. A grande difculdade de aplicao
dos modelos de coefcientes aleatrios, como so denominados,
que os painis normalmente referem-se a perodos curtos no
tempo, portanto h poucas observaes para computar b
i
. Para
mais detalhes sobre essa metodologia ver Greene (2002, p. 319) e
Pesaran e Smith (1995).
239
das perturbaes e(i,t) diagonal e homocedstica, os
coefcientes a
i
e b podem ser estimados pelo mtodo
de mnimos quadrados ordinrios usando variveis
dummy para indicar os diversos setores. Se a matriz
de covarincia das perturbaes e(i,t) diagonal mas
heterocedstica, os coefcientes a
i
e b ainda podem ser
estimados pelo mtodo de mnimos quadrados, mas
necessrio fazer uma estimao robusta da matriz de
covarincia dos estimadores de b, por exemplo, por
meio da matriz de White (Greene, 1997, p.635).
Desta forma, utilizou-se o modelo de efeitos
fxos para dados em painel, para fazer inferncias
sobre os efeitos das tarifas e do cmbio no ndice de
substituies de importaes SI
A
dos 34 setores da
indstria estudados. Aps ajustar um modelo com
efeitos fxos diferentes para cada setor, feito um
teste sobre a hiptese H
0
de igualdade das constantes
a
i
. Se o teste levar aceitao de H
0
, o modelo fnal
ser um modelo de regresso com o mesmo intercepto
bsico, y(i,t) = a + bx(i,t) + e(i,t).
V
Resultados
A mudana brusca observada no patamar da varivel
cmbio em 1999 provavelmente alterou o seu efeito
sobre o ndice de substituio de importaes SI
A
,
o que levou deciso de analisar separadamente
os perodos 1995-1998 e 1999-2000. Os modelos
ajustados foram designados regresso I e regresso
II, respectivamente.
Para o primeiro perodo de anlise (1995-1998), os
efeitos dos setores foram signifcativos. As estimativas
dos efeitos fxos a
i
(i = 134) de cada um dos 34
setores analisados encontram-se no quadro 5. A mdia
dessas estimativas foi 68,04.
Como as obs er vaes apres ent aram
heterogeneidade, a matriz de covarincia apropriada
foi estimada pela matriz de White e o valor de R
2

foi 0,51.
O quadro 6 apresenta as estimativas dos
coefcientes de regresso I (1995-1998) para as variveis
explicativas.
Segundo os dados do quadro 6, verifca-se que os
coefcientes relativos tarifa e cmbio so positivos
e signifcativos.
O modelo fnal ajustado SI
A
depende de efeitos
fxos especfcos da tarifa e do cmbio para os setores,
isto :
SI
A
(i,t) = a
i
+ 0,2143 Tarifa + 0,6341
Cmbio + e(i,t).
No perodo 1999-2000 (regresso II), o efeito de
setores no foi signifcativo, de modo que no modelo
fnal ajustado SI
A
s depende de um intercepto a
comum a todos os setores e das variveis explicativas
tarifa e cmbio.
O quadro 7 apresenta os valores dos coefcientes
da regresso II para as variveis explicativas. O valor
de R
2
foi 0,2923.
Como mostra o quadro 7, o intercepto a e
os coefcientes relativos tarifa e ao cmbio so
signifcativos no segundo perodo (regresso II).
Assim, o modelo ajustado (regresso II) foi:
SI
A
(i,t) = 35,8650+ 0,0486 Tarifa + 0,3207
Cmbio + e(i,t).
Ao comparar os dados dos quadros 6 e 7, observa-
se que os coefcientes das variveis explicativas tarifa
e cmbio diminuram no segundo perodo, bem como
o R
2
da regresso, que passou de 0,5081 para 0,2923.
H indicaes, portanto, de que alm das variveis
consideradas neste trabalho outras variveis incidiram
de forma mais signifcativa no comportamento de
SI
A
nesse perodo.
A seguir, ser analisada a infuncia das variveis
explicativas tarifa efetiva e cmbio no ndice de
substituio de importaes.
A simples inspeo dos coefcientes de regresso
estimados aps um ajuste de um modelo no sufciente
para determinar qual das variveis explicativas provoca
maior variao na varivel resposta. Isso se deve
diferena existente entre as distribuies das variveis
explicativas, que se infere dos dados do quadro 8
quanto ao valor da mdia, desvio padro e da mdia
mais meio desvio padro das variveis explicativas
tarifa e cmbio, para o conjunto de dados utilizados
na regresso I.
O quadro 9 apresenta as mesmas informaes de
acordo com os dados utilizados na regresso II.
240
QUADRO 5
Brasil: Valores dos efeitos fxos dos setores (a
i
) na regresso I
a
Setor Efeito D. P. t
1 Siderurgia -65,24 10,78 -6,05
2 Metalurgia dos no-ferrosos -65,92 10,79 -6,11
3 Outros produtos metalrgicos -68,68 10,75 -6,39
4 Tratores e mquinas rodovirias, inclusive peas e acessrios. -69,20 10,76 -6,43
5 Condutores e outros materiais eltricos, exclusive para veculos. -71,71 10,75 -6,67
6 Material e aparelho eletrnico e de comunicao -72,23 10,76 -6,71
7 Automveis, caminhes e nibus -99,47 11,06 -8,99
8 Motores e peas para veculos -65,43 10,76 -6,08
9 Fabricao de outros veculos -72,81 10,76 -6,77
10 Indstria da madeira -65,71 10,78 -6,10
11 Celulose e pasta mecnica -64,71 10,78 -6,00
12 Papel, papelo e artefatos de papel -66,98 10,78 -6,21
13 Indstria da borracha -67,24 10,77 -6,24
14 Elementos qumicos no-petroqumicos ou carboqumicos -67,30 10,78 -6,25
15 Refno de petrleo -65,01 10,80 -6,02
16 Produtos qumicos diversos -66,18 10,78 -6,14
17 Indstria farmacutica -69,06 10,79 -6,40
18 Indstria de perfumaria, sabes e velas. -64,38 10,79 -5,97
19 Laminados plsticos -66,50 10,76 -6,18
20 Artigos de material plstico -69,68 10,76 -6,48
21 Benefciamento, fao e tecelagem de fbras naturais. -67,34 10,75 -6,26
22 Fiao e tecelagem de fbras artifciais ou sintticas -67,89 10,75 -6,31
23 Outras indstrias txteis -69,69 10,75 -6,48
24 Artigos do vesturio e acessrios -67,88 10,75 -6,32
25 Calados -66,17 10,76 -6,15
26 Indstria do caf -64,62 10,78 -6,00
27 Moagem de trigo -65,63 10,76 -6,10
28 Conservas de frutas e legumes, inclusive sucos e condimentos. -65,99 10,76 -6,13
29 Abate de animais e preparo de carnes -63,78 10,79 -5,91
30 Abate e preparao de aves -64,01 10,79 -5,93
31 Resfriamento e preparao do leite e laticnios -66,78 10,76 -6,21
32 Indstria do acar -65,56 10,76 -6,09
33 Refno de leos vegetais e fabricao de gorduras para alimentao -65,63 10,79 -6,08
34 Outras indstrias alimentares -68,79 10,75 -6,40
Mdia dos valores dos efeitos fxos dos setores = -68,04
a
D.P. = desvio padro.
QUADRO 6
Brasil: Valores dos parmetros da regresso I, estatstica t e nvel de signifcncia P
Varivel Coefciente Valor D.P
a
t
0
P[|t >t
0
]
Tarifa b
1
0, 2143 0,0270 7,943 0,0000
Cmbio b
2
0,6341 0,1099 5,770 0,0000
a
Desvio. padro obtido a partir da matriz de covarincia de White.
241
QUADRO 8
Brasil: Medidas resumo da distribuio
da tarifa efetiva e do cmbio na
regresso I
Tarifa Cmbio
Mdia 20,89 97,40
Desvio padro 25,89 2,13
Mdia + 0,5 desvio padro 33,84 98,47
QUADRO 9
Brasil: Medidas resumo da distribuio
da tarifa efetiva e do cmbio na
regresso II
Tarifa Cmbio
Mdia 21,49 111,80
Desvio padro 19,65 4,63
Mdia + 0,5 desvio padro 31,31 114,12
QUADRO 7
Brasil: Valores dos parmetros da regresso II, estatstica t e nvel de signifcncia P
Varivel Coefciente Valor D.P.
a
t
0
P[|t >t
0
]
Tarifa b
1
0, 0486 0,0174 2,801 0,0067
Cmbio b
2
0,3207 0,0736 4,358 0,0000
Intercepto A 35,8650 8,2425 -4,351 0,0000
a
Desvio padro obtido a partir da matriz de covarincia de White.
O valor do ndice SI
A
previsto foi calculado
com base nos parmetros estimados nas regresses
I e II para as variveis tarifa e cmbio (quadros 7
e 8) e dos valores da mdia e desvio padro destas
variveis nos perodos 1995-1998 e 1999-2000
(quadros 9 e 10).
De acordo com a regresso I, quando os valores
da tarifa efetiva e do cmbio so iguais aos respectivos
valores mdios no perodo examinado, o valor de SI
A

previsto de 1,7951. Ao somar a metade do desvio
padro mdia da tarifa, mantendo-se o valor mdio
do cmbio fxo, o valor de SI
A
predito altera-se para
0,9782. Ao somar a metade do desvio padro mdia
do cmbio, mantendo-se o valor mdio da tarifa fxo, o
SI
A
previsto altera-se para 1,118. Portanto, de acordo
com a regresso I, que diz respeito aos dados para o
primeiro perodo analisado (1995-1998), a varivel
tarifa efetiva exerceu maior infuncia nas variaes
do ndice SI
A
do que a varivel cmbio. Estes dados
apresentam-se resumidos no quadro 10.
Na regresso II, o ndice de SI
A
previsto, com
base nos valores da mdia de tarifa e cmbio para o
QUADRO 10
Brasil: ndice SI
A
previsto na regresso I para alguns valores das variveis
explicativas tarifa efetiva e cmbio, em 1995-1998
a
Tarifa efetiva Cmbio ndice SI
A
previsto
M
TARIFA
M
CMBIO
1,7951
M
TARIFA
+ 0,5DP
TARIFA
M
CMBIO
0,9782
M
TARIFA
M
CMBIO
+ 0,5DP
CMBIO
1,118
a
A M=mdia; DP=desvio padro.
242
perodo (quadro 9), 1,034. Ao somar a metade do
desvio padro mdia da tarifa, mantendo o valor
mdio do cmbio fxo, o SI
A
previsto altera-se para
1,511. Ao somar a metade do desvio padro mdia
do cmbio, mantendo-se o valor mdio da tarifa
fxo, o SI
A
predito altera-se para 1,7803. Portanto,
de acordo com a regresso II, que corresponde ao
perodo 1999-2000, a varivel cmbio exerceu maior
infuncia nas variaes do ndice SI
A
que a varivel
tarifa efetiva. Estes dados encontram-se resumidos
no quadro 11.
Os resultados destas anlises mostram que as
variaes nas tarifas efetivas e no cmbio exerceram
efeitos sobre o ndice SI
A
em todo o perodo analisado
(1995-2000) e que SI
A
uma funo crescente, tanto
do cmbio quanto do nvel da tarifa efetiva, nos 34
setores da indstria de transformao estudados.
Porm, as futuaes intersetoriais do ndice SI
A

no perodo prvio desvalorizao (1995-1998) se
deveram mais s oscilaes intersetoriais no nvel
das tarifas efetivas, enquanto no perodo posterior
(1999-2000), obedeceram principalmente ao cmbio.
Este resultado signifca que, se o perodo 1995-1998
foi o de maior estabilidade das tarifas nominais e
efetivas da ltima dcada, e isto se prolongou at
o ano 2000, a variao cambial observada a partir
de janeiro de 1999 foi a maior responsvel pela
substituio de importaes nesses setores em 1999
e 2000 com relao ao ano de 1998.
Portanto, pode-se afrmar que a substituio de
importaes no perodo 1995-1998 foi induzida pela
preservao de nveis de tarifa signifcativos (apesar
do esforo de abertura comercial) e algum grau de
disperso da estrutura tarifria, que resultou na
manuteno de nveis expressivos de proteo efetiva.
Aps 1999, como consequncia da severa desvalorizao
cambial, o efeito preos relativos superou a proteo
como elemento indutor. Prova disso que com a
revalorizao do real em 2000 houve uma reduo
do ritmo da substituio de exportaes.
QUADRO 11
Brasil: ndice SI
A
previsto na regresso II para alguns valores das variveis
explicativas tarifa efetiva e cmbio, em 1999-2000
a
Tarifa efetiva Cmbio ndice SI
A
previsto
M
TARIFA
M
CMBIO
1,034
M
TARIFA
+ 0,5DP
TARIFA
M
CMBIO
1,511
M
TARIFA
M
CMBIO
+ 0,5DP
CMBIO
1,7803
a
M=mdia; DP=desvio padro.
VI
Concluses
Neste trabalho procurou-se avaliar por meio de uma
anlise de regresso a infuncia da tarifa efetiva e da
taxa de cmbio efetiva real no ndice de substituio de
importaes (SI
A
), no perodo 1995-2000. A anlise
mostra que as duas variveis tiveram repercusses
considerveis na variao do ndice SI
A
e que, a partir
de 1999, o efeito do cmbio efetivo real mostrou-se
mais importante que o da tarifa efetiva, uma vez que
depois de 1998 as tarifas nominais e efetivas variaram
muito pouco e o cmbio sofreu grande depreciao
em janeiro de 1999. Este fato sugere que o processo
de substituio de importaes no perodo recente
provavelmente foi mais natural ou espontneo do
que induzido.
Esse resultado importante, porque ressalta a
relevncia para os setores produtivos de contar com
preos relativos ajustados. Essa maior transparncia
dos sinais de mercado o que permite aproveitar com
efcincia as vantagens comparativas de uma economia,
como ensina a teoria de comrcio internacional.
243
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Bibliografa
245
Gesto da dvida pblica:
a experincia do Brasil
Helder Ferreira de Mendona e Viviane Santos Vivian
Este artigo analisa o gerenciamento da dvida pblica no Brasil
considerando os principais modelos tericos recentes. Ademais, examina
o possvel efeito sobre a taxa de juros bsica devido estratgia adotada
pelo Tesouro Nacional a partir de 1999. Os resultados indicam que a
estratgia adotada pelo Brasil para a gesto da dvida pblica foi baseada
nas recomendaes de Calvo e Guidotti (1990). Tambm foi observado
que o prazo mdio da dvida pblica, a parcela de ttulos indexados
ao indicador do Sistema Especial de Liquidao e Custdia (selic) e a
razo dvida pblica/produto interno bruto, tm um papel significativo na
determinao da taxa de juros bsica. importante notar que os esforos
do governo para aumentar o prazo da dvida pblica e atenuar efeitos
perniciosos sobre a taxa de juros no devem ser desprezados.
Helder Ferreira de Mendona
Professor Titular da Universidade
Federal Fluminense Departamento
de Economia, e pesquisador
do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (cnpq),
Brasil
helderfm@hotmail.com
Viviane Santos Vivian
Mestre em Economia,
Universidade Federal Fluminense
Departamento de Economia,
Brasil
dvivian@uol.com.br
246
GESTO dA dVIdA PbLICA: A ExPERINCIA dO bRASIL HELdER fERREIRA dE MENdONA E VIVIANE SANTOS VIVIAN
Na dcada de 1980, a dvida pblica dos Estados
Unidos cresceu com rapidez, o que deu um grande
impulso ao debate sobre a sustentabilidade fscal.
No obstante, esta discusso no se limita apenas
ao caso dos Estados Unidos. Por exemplo, em pases
como a Blgica, Irlanda e Itlia, a relao dvida
pblica/pib chegou a ser equivalente ou superior a
100% e os gastos com o servio da dvida pblica
representaram uma porcentagem signifcativa do
oramento pblico. Alm disso, o aumento das
taxas de juros reais e a desacelerao do crescimento
econmico ameaaram colocar a relao dvida
pblica/pib em uma trajetria explosiva.
No fnal dos anos 1980, a maioria dos pases
havia empreendido programas austeros de ajuste dos
oramentos. Em 1989, por exemplo, a Alemanha e os
Estados Unidos conseguiram estabilizar a relao dvida
pblica/pib e no Reino Unido estava em marcha um
amplo programa baseado na estratgia de privatizao.
Contudo, em alguns pases a implementao dos
programas de ajuste no havia conseguido promover
o equilbrio fscal.
Segundo Dornbusch e Draghi (1990), o contexto
macroeconmico observado em alguns pases na
dcada de 1980 coloca em evidncia diversas questes
relacionadas ao equilbrio fscal:
i) Qual a racionalidade microeconmica de o
governo ter que escolher entre um aumento da
dvida pblica e o equilbrio fscal?
ii) Existem consequncias macroeconmicas (por
exemplo, efeitos na atividade econmica e na
taxa de juros) derivadas da magnitude do dfcit
pblico ou da deciso de fnanciar o governo
mediante um aumento da dvida pblica?
iii) Como os pases tratam seus dfcits ao longo
do tempo?
iv) Quando a dvida pblica alta, existe um modelo
terico que oriente sobre os prazos de vencimento
adequados ou sobre a indexao adequada da
dvida pblica?
Em relao ltima destas perguntas, foram
elaborados vrios modelos tericos sobre a gesto
da dvida pblica. Em termos gerais, existem cinco
modelos que consideram o assunto: o de Calvo e
Guidotti (1990); o de Giavazzi e Pagano (1990); o
de Barro (2003); o de Missale, Giavazzi e Benigno
(2002), e o de Giavazzi e Missale (2004).
Atualmente, o debate sobre o tema recebe
ateno nos pases em desenvolvimento. No fnal
de 1999, o Tesouro Nacional brasileiro, inspirado
em modelos de gesto da dvida pblica como o de
Giavazzi e Pagano (1990) e o de Calvo e Guidotti
(1990), anunciou uma estratgia para ampliar os
prazos de vencimento dos ttulos federais. Alm
disso, na tentativa de melhorar a composio do
passivo pblico, foi feito um esforo para aumentar a
proporo dos ttulos pblicos prefxados e indexados
aos ndices de preos, e diminuir a proporo dos
ttulos ps-fxados e indexados taxa de cmbio. O
ponto principal o gerenciamento da dvida voltado
para o aumento da credibilidade.
Com o propsito de avaliar a estratgia adotada
no Brasil para a gesto da dvida pblica, este trabalho
realiza uma anlise emprica e examina o possvel efeito
da estratgia seguida pelo Tesouro Nacional brasileiro
sobre a taxa de juros bsica. Alm desta introduo, o
artigo possui mais quatro sees. A seo II mostra as
principais caractersticas dos modelos contemporneos
de gesto da dvida pblica; a seo III mostra o
desempenho da gesto da dvida pblica brasileira
no perodo 2000-2005; a seo IV faz uma anlise
emprica; e a seo V apresenta as concluses.
I
Introduo
247
A anlise terica da gesto da dvida pblica recebeu
uma ateno especial no princpio da dcada de 1990,
a partir das anlises de Calvo e Guidotti (1990) e de
Giavazzi e Pagano (1990). Calvo e Guidotti (1990)
examinaram vrios contextos para a indexao da dvida
pblica e a estrutura de seus prazos de vencimento,
estudando o seu impacto e sua efccia. Com esse
objetivo, os autores mencionados analisaram a
indexao considerando dois perodos (0 e 1): o governo
no perodo 0 compromete completamente as atuaes
do governo no perodo 1 (pr-comprometimento
total). Os resultados indicam que desejvel a plena
indexao da dvida pblica. Contudo, essa plena
indexao pode acarretar um aumento da carga
tributria como fonte de fnanciamento do setor
pblico. Portanto, a estratgia tima para a gesto
da dvida pblica consiste em ampliar seus prazos de
vencimento e index-la parcialmente.
Giavazzi e Pagano (1990) investigaram se
possvel reduzir o risco de uma crise de confana com
uma correta estruturao dos vencimentos da dvida
pblica. De acordo com esta viso, a crise de confana
defnida como um aumento da probabilidade de
que o regime monetrio mude. O contexto utilizado
pelos autores citados um regime de cmbio fxo e a
concluso obtida que a capacidade do banco central
de resistir a uma crise de confana depende em grande
medida, do sucesso que o Tesouro Nacional tenha no
refnanciamento da dvida pblica. Portanto, o risco de
uma mudana no regime cambial se atenua (mantendo-
se a taxa de cmbio fxa) por meio de um aumento
no prazo mdio da dvida pblica ou via suavizao
de pagamentos de juros e de amortizao.
Recentemente, os trabalhos de Missale, Giavazzi
e Benigno (2002), Barro (2003) e Giavazzi e Missale
(2004) estimularam o debate acerca da composio
tima para a gesto da dvida pblica. Missale, Giavazzi
e Benigno (2002) fzeram uma anlise emprica de
como os governos escolhem o prazo de vencimento
quando adota um programa de estabilizao fscal.
Nesse contexto, supuseram que o objetivo do governo
conseguir um supervit fscal que permita estabilizar
a relao dvida pblica/pib. Para tanto, estudaram 72
casos de estabilizao fscal em pases da Organizao
de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (ocde)
ocorridos entre 1975 e 1998, e examinaram em cada
caso a estratgia de emisso de ttulos empregada
pelos governos dois anos depois do incio do plano
de estabilizao. A anlise incluiu um jogo entre dois
governos que se diferenciavam em sua capacidade
de cortar gastos. Consequentemente h expectativas
diferentes em relao taxa de juros que estar em
vigor, uma vez concludo o plano de estabilizao.
A anlise de Missale, Giavazzi e Benigno (2002)
assinala que os governos tendem a ampliar os prazos
de vencimento da dvida pblica quando a informao
assimtrica, porque assim se reduz o risco de
refnanciamento e aumentam as expectativas de xito do
esforo fscal. Segundo os referidos autores, o governo
pode emitir ttulos com pagamentos concentrados
no curto prazo, no caso em que os investidores no
conheam a capacidade do governo de colocar em
prtica as polticas anunciadas (presena de informao
assimtrica). A ideia que esse procedimento deve ser
adotado se o custo a longo prazo mais alto quando
comparado com as expectativas em relao futura
taxa de juros.
Barro (2003) observou que a suavizao da carga
tributria estimula o governo a emitir ttulos cujos
pagamentos so contingentes aos gastos. Quando o
gasto igual em todos os perodos, a dvida pblica
deve ser estruturada na forma de perpetuidades
indexadas (consoles). Esta estrutura isola as restries
oramentrias a partir das variaes inesperadas nos
preos de mercado de ttulos indexados com diferentes
prazos de vencimento.
O modelo de Giavazzi e Missale (2004) supe que o
principal objetivo da gesto da dvida pblica no Brasil
alcanar a estabilidade da relao dvida pblica/
pib, reduzindo assim a probabilidade de crise. Para
que essa relao se estabilize preciso que o governo
consiga fontes de fnanciamento com custos baixos e
baixa volatilidade de retorno. Portanto, a escolha dos
instrumentos da dvida pblica implica um trade-off
entre o risco e o custo esperado do servio da dvida.
Sob esta perspectiva, a estrutura tima da dvida
pblica indexada depende da avaliao do custo e do
risco. O risco minimizado se um instrumento oferece
II
Modelos contemporneos
de gesto da dvida pblica
248
proteo frente s variaes no supervit primrio
e na razo dvida pblica/PIB, e se a varincia dos
retornos relativamente baixa.
Cabe assinalar que os modelos de Missale,
Giavazzi e Benigno (2002) e de Giavazzi e Missale
(2004) supem que o objetivo do governo estabilizar
a relao dvida pblica/PIB. Alm disso, ambos os
modelos analisam a composio tima para a dvida
pblica, tendo em conta a compensao entre o custo
do servio da dvida e o risco de refnanciamento.
Contudo, o primeiro avalia uma estrutura tima de
prazos de vencimento para a dvida pblica, enquanto
o segundo examina a composio tima de indexao
da dvida. Por outro lado, os modelos de Giavazzi e
Pagano (1990), Missale, Giavazzi e Benigno (2002) e
Barro (2003) sugerem que a ampliao do prazo mdio
dos vencimentos da dvida pblica uma estratgia
tima. De forma diferente, Calvo e Guidotti (1990)
levam em conta ambas as perspectivas.
Em sntese, possvel distinguir na literatura
especializada trs vises de gesto da dvida pblica.
A primeira, representada pelos modelos de Calvo e
Guidotti (1990) e de Giavazzi e Pagano (1990), destaca
o problema da inconsistncia dinmica das polticas
fscais. A segunda (a da anlise de Barro, 2003),
considera a suavizao da carga tributria em um
contexto no qual os gastos pblicos so exgenos para
obter a estrutura tima da dvida pblica. A terceira,
representada por Missale, Giavazzi e Benigno (2002)
e Giavazzi e Missale (2004), centra-se no objetivo de
estabilizar a relao dvida pblica/PIB. Em linhas
gerais, todas elas concluem que a ampliao do prazo
mdio dos vencimentos da dvida pblica e a indexao
parcial da dvida so as estratgias timas.
III
A gesto da dvida pblica no Brasil
Esta seo descreve de forma breve a evoluo do
gerenciamento da dvida pblica no Brasil entre
janeiro de 1999 (quando houve mudana no regime
de cmbio) e dezembro de 2005
1
, centrando-se em
trs aspectos: a razo dvida pblica/pib, a estrutura
da dvida pblica e o prazo mdio de vencimento da
dvida pblica.
Entre janeiro de 1999 e dezembro de 2005, a
mdia da razo dvida pblica/pib correspondeu a
53,13%. Entretanto, entre 1999 e 2000 esta razo
oscilou ao redor de 49,95% (ver grfco 1). Depois
deste perodo, a dvida aumentou substancialmente e
em setembro de 2002 alcanou 63,62%. A acelerao
do crescimento da dvida pblica no segundo semestre
de 2002 deveu-se ao temor do mercado frente a
uma possvel vitria de Luiz Incio Lula da Silva
nas eleies presidenciais que se aproximavam. Um
discurso em que esse candidato expressou ideias
pouco ortodoxas acentuou a percepo de risco por
parte dos investidores e desencadeou um processo
de aumento da taxa de juros e desvalorizao da
1
A anlise se baseou em diversos relatrios do Tesouro Nacional
brasileiro. Veja em Wolswijk e Haan (2005) uma anlise da gesto
da dvida pblica na zona do euro.
moeda. Contudo, a vitria do candidato e o incio do
novo governo em 2003 no signifcaram mudana na
conduo da poltica econmica. Destarte, o esforo
fscal destinado a reduzir a relao dvida pblica/pib
foi fortalecido e o resultado foi uma queda desta razo
para aproximadamente 50% no fnal de 2005.
A mudana do regime de cmbio para fexvel e
a adoo de metas de infao em 1999 representam
um importante ponto para explicar as trajetrias da
dvida pblica indexada taxa de juros e da dvida
indexada taxa de cmbio. Em linhas gerais, com
a desvalorizao da moeda, a utilizao da taxa
de cmbio como um dos principais elementos de
indexao deixou de ser atrativa. Por outro lado, o
uso da taxa de juros continuou sendo relevante. A
justifcativa que com o uso de metas de infao
o principal instrumento disposio dos bancos
centrais a taxa de juros. Logo, a estratgia adotada
pelo Banco Central do Brasil para implementar um
processo defacionrio aumentou a demanda de ttulos
indexados a esta varivel.
Em dezembro de 1999 a participao dos ttulos
prefxados era de 9%. Esta participao aumentou,
atingindo 15% ao final de 2000 em linha com a
estratgia de reduo gradual da exposio do Tesouro
Nacional ao risco de futuaes de curto prazo das
249
variveis econmicas. Entretanto, devido volatilidade
do mercado fnanceiro nacional em 2001, reduziu-se
a participao percentual dos ttulos prefxados no
total da dvida pblica mobiliria federal interna
(chegando a 1,91% em abril de 2003). Nesse perodo,
o Tesouro Nacional teve que escolher entre aumentar
a proporo de ttulos prefxados custa de elevar o
risco de refnanciamento, ou aceitar uma reduo no
percentual da dvida prefxada e ampliar o prazo mdio
da dvida. A deciso do Tesouro Nacional foi reduzir
o volume dos ttulos prefxados de curto prazo.
Em 2002, o Tesouro Nacional, desejando melhorar
o gerenciamento da dvida, adotou a tcnica de gesto
de ativos e passivos (assets and liabilities management).
O principal ponto a ser destacado foi a necessidade
de substituio dos ttulos indexados taxa de juros
(over/selic) e taxa de cmbio por ttulos prefxados
e indexados aos ndices de preos. Entretanto, a
participao de ttulos indexados taxa de juros na
composio da dvida pblica aumentou e alcanou
60,8% em dezembro de 2002. Por outro lado, houve
uma diminuio na participao dos ttulos indexados
taxa de cmbio e aumentou a parcela indexada aos
ndices de preos (vide grfco 2). Este comportamento
se deveu, em grande medida, desvalorizao da
moeda e a um aumento de preos acima do esperado
pelos agentes econmicos.
Nos anos 2003, 2004 e 2005 a gesto da dvida
pblica baseou-se na mesma estratgia anunciada em
2002. Em outras palavras, a ideia foi reduzir de forma
gradual a participao de ttulos indexados taxa de
cmbio e taxa de juros e aumentar a participao de
ttulos prefxados e indexados aos ndices de preos
na composio da dvida pblica. Esta estratgia
teve xito parcial. O bom resultado foi o aumento
considervel da proporo de ttulos prefxados e
indexados aos ndices de preos, e a reduo dos ttulos
indexados taxa de cmbio para um nvel desprezvel.
No obstante, no perodo analisado, a participao
dos ttulos indexados taxa de juros se manteve
relativamente estvel e elevada (51,77% em dezembro
de 2005) e continuou sendo o principal indicador
da dvida pblica. Esta observao evidencia que o
mercado ainda no havia eliminado completamente
o risco de crise de refnanciamento.
Cabe assinalar que o Tesouro Nacional tentou
suavizar a estrutura de vencimentos da dvida pblica.
O prazo mdio de vencimento, maturidade, da dvida
subiu de 27,13 meses para 36,23 meses entre janeiro
de 1999 e agosto de 2001, e manteve-se relativamente
estvel at maio de 2002 (vide grfco 3). Depois
deste perodo, a tendncia observada foi uma queda
na maturidade da dvida devido falta de confana
do mercado domstico. A maturidade da dvida
GRFICO 1
Brasil: Relao da Dvida Pblica/pib
(Em porcentagens)
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional do Brasil.
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
D
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1
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9
9
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b
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0
5
250
GRFICO 2
Brasil: composio da dvida pblica segundo os fatores de indexao
GRFICO 3
Brasil: prazo mdio de vencimento da dvida pblica
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
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5
Taxa fixa Taxa de juros bsica Preo Taxa de cmbio
0
5
10
15
20
25
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5

J
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n

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5
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0
5
D
e
z

2
0
0
5
251
pblica em janeiro de 2006 (28,76 meses) menor do
que a mdia do perodo 1999-2006 (30,78 meses) e
prxima registrada em 1999. Em suma, a estratgia
adotada pelo Tesouro Nacional no foi sufciente para
garantir uma ampliao sustentada do prazo mdio
de vencimento da dvida pblica.
Portanto, observado que o perfl da dvida pblica
no Brasil melhorou de forma gradual no perodo
analisado. Entretanto, a razo dvida pblica/pib
ainda muito alta (51,65% em dezembro de 2005), o
que por sua vez acarreta um problema para controlar
a taxa de infao e difculta uma queda signifcativa
da taxa de juros bsica (over/selic)
2
. Este problema
especialmente grave para a economia do Brasil, cuja
taxa de crescimento econmico no perodo estudado
foi baixa.
IV
Anlise emprica
Esta seo apresenta evidncia emprica por meio da
aplicao do mtodo de mnimos quadrados ordinrios
(mqo) e do modelo autorregressivo vetorial (var)
com o objetivo de analisar a relao existente entre a
razo dvida pblica/pib e as principais variveis que
determinam o perfl da dvida pblica brasileira. O
principal objetivo identifcar, a partir dos modelos
apresentados na seo II, a base terica da estratgia
adotada no Brasil no perodo compreendido entre
dezembro de 1999 e dezembro de 2005.
Os dados utilizados nesta anlise possuem
frequncia mensal e as variveis empregadas so
descritas a seguir.
i) Relao Dvida Pblica/pib (debgdp). Mudanas
nesta varivel so cruciais para a anlise, pois elas
refetem o que se faz em matria de gesto da
dvida pblica. Conforme assinalaram Giavazzi
e Missale (2004), esta a principal varivel para
os pases onde a vulnerabilidade fscal torna a
estabilizao da dvida a principal meta da gesto
da dvida pblica.
ii) Composio da dvida pblica. Na gesto da
dvida pblica esta varivel muito importante,
pois um aumento da razo dvida pblica/pib
positivamente relacionado com a indexao da
dvida. No caso do Brasil, os principais indexadores
so: a taxa over/selic, que a taxa de juros
bsica da economia (selindex), a taxa de cmbio
(excindex) e o ndice de preos (precindex).
Alm disso, a partir da soma das participaes
de cada um dos indexadores na composio da
dvida pblica, criou-se uma varivel independente
denominada index, que representa a parcela total
da dvida pblica que est atrelada a algum fator
de indexador. Os ttulos prefxados (frs) tambm
so considerados na anlise.
iii) Prazo mdio da dvida pblica (ampd)
3
.
esperada uma forte conexo entre esta varivel e
a dvida pblica. Por exemplo, segundo Giavazzi
e Pagano (1990), a ampliao do prazo mdio
da dvida pblica pode reduzir a quantidade de
ttulos que precisa ser refnanciada durante um
perodo de crise.
iv) Volume dos ttulos pblicos federais em poder do
pblico a vencer em 12 meses (shp). Esta varivel
funciona como proxy para a concentrao
de vencimentos da dvida pblica. De acordo
com Giavazzi e Pagano (1990), em equilbrio, a
probabilidade de que o banco central seja capaz
de resistir a uma crise de confana depende
da maturidade mdia da dvida pblica, da
concentrao dos vencimentos e do tamanho da
parcela da dvida a ser rolada a cada perodo.
v) Supervit primrio. Esta varivel representa o esforo
do governo para equilibrar as fnanas pblicas;
nesse sentido, os aumentos do supervit primrio
devem reduzir o nvel da dvida pblica.
Para a anlise emprica, um primeiro procedimento
a ser realizado o exame de como o processo estocstico
gerador das sries se comporta ao longo do tempo,
isto , verifcar a ordem de integrao das sries.
Desta forma, evitam-se problemas de espuriedade
nos resultados obtidos pelos modelos so. Com o
2
A taxa selic a mdia ponderada das taxas utilizadas em
operaes interbancrias com pacto de recompra overnight e
lastreadas por bnus registrados na selic. Daqui por diante sero
usadas indistintamente, por convenincia, as expresses selic,
over/selic e taxa de juros bsica.
3
A Secretaria do Tesouro Nacional iniciou esta srie em fevereiro
de 2000.
252
objetivo de testar a presena de raiz unitria nas
sries supracitadas, foram realizados os testes de raiz
unitria Dickey-Fuller ampliado e Phillips-Perron. Os
resultados, de ambos os testes, indicam que todas as
sries analisadas so I (1) (vide quadros A1 e A2)
4
.
Os resultados sobreditos sugerem que na regresso
seria adequado utilizar as sries em primeira diferena.
Contudo, esse procedimento pode implicar a perda
da relao de longo prazo entre elas. Portanto,
preciso avaliar se uma combinao linear entre as
sries estacionria, ainda que individualmente as
sries sejam no-estacionrias. Em outras palavras,
necessrio verifcar se as sries so cointegradas, pois,
dessa forma, o uso das sries em nvel nas regresses
implicaria estatsticas confveis.
1. Estimativa dos modelos
a) Modelo 1
O primeiro modelo captura a ideia presente
no modelo de Calvo e Guidotti (1990) sobre o
gerenciamento da dvida pblica. Este modelo sugere
que a ampliao do prazo mdio da dvida combinada
com um nvel adequado de indexao da dvida
pblica constitui uma boa estratgia para assegurar
a credibilidade da poltica econmica e, portanto,
estabilizar a razo dvida pblica/pib. Assim, o modelo
terico considera uma varivel independente relativa
indexao da dvida pblica e outra relativa ao prazo
mdio de vencimento da dvida pblica. O modelo a
ser testado dado por:
5
O nmero de defasagens na equao foi defnido com base no
critrio de Schwartz.
debgdp = (selindex, excindex, princindex, amdp) (1)
debgdp = (2)
0,0251 + 0,2971 selindex (-6) + 0,1344pricindex (-6) + 0,0747excindex (-6) + 0,0102ampd (-6)
(0,5813) (5,1122) (0,9372) (0,0747) (6,9825)
R
2
= 0,7740 DW = 1,080979 n = 67
Teste de correlao serial
Estatstica F 9,548393 Prob. F (2,60) 0,000251
Obs. *R
2
16,17619 Prob. chi 2 (2) 0,000307
Teste de heteroscedasticidade
Obs. *R
2
16,92660 Prob. chi2 (14) 0,260110
Nota: estatsticas t entre parnteses.
Ainda que no seja possvel identifcar ex ante os
sinais esperados dos coefcientes relacionados ao grau
de indexao da dvida pblica, o sinal esperado para
o prazo mdio corresponde a f / ampd < 0.
O teste de cointegrao proposto por Johansen
(1991) baseado na signifcncia dos autovalores
indica que o trao estatstico rejeita a hiptese de no
cointegrao a um nvel de signifcncia de 5%, mas
no a hiptese de que existe mais que uma relao
de cointegrao (quadro A3). Dado que as sries
so cointegradas e, portanto, existe uma relao de
equilbrio de longo prazo entre elas, a equao (1) pode
ser estimada com as sries em nvel sem o problema
de espuriedade nos resultados.
Os resultados da equao 2 indicam que o
fnanciamento da dvida pblica por meio de ttulos
indexados aos preos, taxa de juros e taxa de cmbio
implica um aumento da dvida pblica. Ao contrrio
do esperado sob a perspectiva terica, a ampliao
do prazo mdio da dvida tambm aumenta a razo
dvida pblica/pib
5
.
Considerando-se que o nmero de graus de
liberdade maior do que 20 e que o nvel de signifcncia
de 0,05, a hiptese nula deve ser rejeitada se as
4
Todos os quadros e grfcos cuja numerao precedida pela
letra A encontram-se no Apndice .
253
estatsticas t so (em mdulo) maiores que 2. Nesse
caso, somente selindex e ampd so estatisticamente
signifcativos. O R
2
indica que 77% da variao da
dvida pblica podem ser explicados pelas variveis
presentes no modelo. Alm disso, a estatstica F indica
rejeio da hiptese nula de que todos os coefcientes
de inclinao so iguais a zero ao nvel de 5%. Com o
objetivo de testar a correlao serial nos resduos, a
estatstica Durbin-Watson (1,08) indica a presena de
autocorrelao positiva. Este resultado a existncia
de correlao serial foi confirmado pelo teste
Breusch-Godfrey. Para verifcar a heteroscedasticidade
dos resduos realizou-se um teste White e detectou-se
a presena de heteroscedasticidade.
Devido presena de autocorrelao e de
heteroscedasticidade na regresso, o modelo foi
reestimado utilizando-se a matriz de Newey-West. A
nova regresso (equao 3) indica, uma vez mais, que
os coefcientes selindex e ampd so estatisticamente
signifcantes ao nvel de 0,05. Portanto, observa-se que
as evidncias empricas no esto em consonncia com
a anlise terica de Calvo e Guidotti (1990).
debgdp = (3)
0, 0251 + 0,2971selindex (-6) + 0,1344pricindex (-6) + 0,0747excindex (-6) + 0,0102ampd (-6)
(0,5806) (5,1589) (0,6905) (0,8189) (4,6120)
R
2
= 0,7740 DW = 1,080979 n = 67
b) Modelo 2
Este modelo leva em considerao a anlise
elaborada por Giavazzi e Pagano (1990). Portanto, as
variveis utilizadas na regresso so: ampd, shp e o
supervit primrio (ps). A justifcativa para o uso do
supervit primrio que ele representa uma varivel
capaz de reduzir a relao dvida pblica/pib. Dado
que o teste de Johansen indica que a hiptese de no
cointegrao das sries aceita ao nvel de signifcncia
de 0,05 (quadro A3), o modelo emprico :
D(DEBGDP) = (D(AMPD), D(SHP), D(PS)) (4)
sendo os sinais esperados expressos pelas derivadas
parci ai s: f / D(amdp) <0, f / D(shp) >0,
f /D(ps) <0.
O resultado indica que a ampliao do prazo
mdio de vencimento da dvida pblica, a gerao de
supervit primrio e o aumento da concentrao da
maturidade dos ttulos da dvida pblica aumentam
a razo dvida pblica/pib. Entretanto, ainda
que os resultados revelem que algum coefciente
tem signifcncia estatstica, a estatstica F no
signifcante, e a estatstica Durbin-Watson (2,5735)
indica a presena de autocorrelao negativa (vide
equao 5). O teste de Breusch-Godfrey confrma a
presena de autocorrelao ao nvel de confana de
0,05. Alm disso, o teste White revela o problema de
heteroscedasticidade na regresso.
D (debgdp) = 0, 0005 + 0,1530D (shp) + 0,0024D (ps) + 0,0080D (ampd) (5)
(0,2685) (1,2018) (0,6063) (0,7448)
R
2
= 0,0271 DW = 2,5735 n = 72
Obs. *R
2
10,73768 Prob. chi 2 (2) 0,004660
Obs. *R
2
14,61008 Prob. chi2 (9) 0,102219
254
Com base nos resultados acima relacionados ao modelo 2, novamente foi necessrio corrigir o clculo
utilizando a matriz de Newey-West. Destarte:
D (debgdp) = 0, 0005 + 0,1530D (shp) + 0,0024D (ps) + 0,0080D (ampd) (6)
(0,2685) (1,2018) (0,7448) (0,6063)
R
2
= 0,0271 DW = 2,5735 n = 72
varivel independente. O teste de Johansen indica que
as sries no so cointegradas (quadro A3). Logo,
a primeira diferena das sries foi considerada na
regresso, isto :
D(DEBGDP) = f(D(AMPD)), f / D(AMPD)) <0 (7)
O resultado esperado uma relao negativa
entre a ampliao da maturidade da dvida pblica
e a razo dvida pblica/pib. O resultado confrma a
presena da relao negativa prevista, embora nem as
estatsticas t nem a estatstica F sejam signifcativas.
Alm do mais, a estatstica Durbin-Watson, o teste
Breusch-Godfrey e o teste White indicam a presena
de heteroscedasticidade e de autocorrelao serial.
Estes resultados no tm signifcncia estatstica.
Portanto, uma interpretao das implicaes deste
modelo para a gesto da dvida pblica no Brasil no
pode ser considerada vlida.
c) Modelo 3
Este modelo captura a ideia presente nos modelos
de Missale, Giavazzi e Benigno (2002) e de Barro
(2003). Ainda que as motivaes destes modelos sejam
distintas, o resultado o mesmo, isto , a ampliao
dos prazos de vencimento da dvida pblica constitui
uma boa estratgia para o gerenciamento da dvida
pblica. Sob essa perspectiva, a regresso considera
a razo dvida pblica/pib como varivel dependente
e o prazo mdio da dvida pblica (ampd) como
D(debgdp) = 0,0004 0,0005D(ampd) (8)
(0,2260) (-0,1907)
R
2
= 0,0005 DW = 2,6476 n = 72
Obs. *R
2
10,24797 Prob. chi2 (2) 0,005952
Obs. *R
2
0,035724 Prob. chi2 (2) 0,982296
Com o propsito de atenuar o problema detectado
de heteroscedasticidade e de autocorrelao serial,
aplicou-se regresso a matriz de Newey-West. O
resultado corresponde a:
D(debgdp) = 0, 004 0,0005D(ampd) (9)
(0,2731) (- 0,1634)
R
2
= 0,0005 DW = 2,6476 n = 72
Este resultado indica que no possvel analisar
o gerenciamento da dvida brasileira considerando
apenas a estratgia de ampliao dos prazos de
vencimento da dvida pblica.
255
d) Modelo 4
Este modelo baseia-se na anlise terica realizada
por Giavazzi e Missale (2004). De acordo com esta
viso, a estrutura de indexao da dvida pblica
essencial para sua estabilidade. Portanto, um modelo
emprico que considere essa perspectiva dado por:
DEBGDP = f(SELINDEX, EXCINDEX, PRICINDEX) (10)
O teste de Johansen indica rejeio da hiptese de
no cointegrao ao nvel de 0,05, o que, por sua vez,
implica que a estimao deve ser feita sem a diferenciao
das sries. O resultado indica que o fnanciamento da
dvida pblica por meio dos indexadores considerados
implica um aumento da relao dvida pblica/pib
(equao 11). As estatsticas t e a estatstica F tm
signifcncia estatstica ao nvel de 0,05.
debgdp = 0,2281 + 0,1976(selindex) + 1,1189(princindex) + 0,4465(excindex) (11)
(6,1190) (3,0961) (8,8699) (9,9757)
R2 = 0,6498 DW = 0,6404 n = 73
Obs. *R
2
35,35982 Prob. chi2 (2) 0,000000
Obs. *R
2
17,61357 Prob. chi2 (9) 0,039931
Contudo, tanto a estatstica Durbin-Watson como
o teste Breusch-Godfrey rejeitam a hiptese nula de
que no existe autocorrelao serial. Com respeito
heteroscedasticidade, o teste White indica que no
h presena da mesma nos resduos. Fazendo uso da
matriz de Newey-West para corrigir o problema da
autocorrelao na regresso, o resultado :
debgdp = 0,2281 + 0,1976(selindex) + 1,1189(pricindex) + 0,4465(encindex) (12)
(3,1203) (1,6719) (6,5161) (5,8611)
R
2
= 0,6498 DW = 0,6404 n = 73
Com base nos resultados dos quatro modelos
estimados, e considerando o R
2
como um critrio
de seleo do modelo adequado, observa-se que o
modelo 1 o que melhor explica a gesto da dvida
pblica no Brasil.
2. Efeitos da gesto da dvida pblica sobre a
taxa de juros
A anlise feita na seo anterior indica que o modelo
baseado na ideia de Calvo e Guidotti (1990) adequado
para o caso do Brasil. Portanto, importante conhecer
os efeitos de uma estratgia de gesto da dvida pblica
baseada na ampliao do prazo de vencimento dos
ttulos federais. Alm disso, no se pode negligenciar
a estratgia anunciada no fnal de 1999 que visava
melhorar a composio do passivo pblico mediante
o aumento da proporo de ttulos prefixados e
indexados aos ndices de preos, e a diminuio da
parcela de ttulos indexados taxa de juros e taxa
de cmbio.
Alm do argumento tradicional de Sargent e
Wallace (1981) de que uma dvida pblica alta e um
dfcit elevado poderiam levar a um aumento da taxa de
juros, a concentrao de vencimentos no adequada
devido ao alto custo no caso de uma crise de confana.
Mesmo se no houver uma insufcincia de demanda
pelos ttulos pblicos, o ambiente adverso pressiona
para um aumento do prmio de risco. A ideia que
um prazo mdio curto (longo) estaria associado com
256
uma taxa de juros mais alta (baixa) devido ao alto
(baixo) risco de inadimplncia.
A taxa de juros bsica tem um papel fundamental
na anlise da dvida pblica brasileira. Entre fevereiro
de 2000 e junho de 2005 a mdia dos ttulos pblicos
federais indexados a essa taxa foi de 57%. importante
notar que neste perodo a economia brasileira sofreu
vrios choques (instabilidade da bolsa dos Estados
Unidos, prejuzos de empresas estadunidenses, a crise na
Argentina, o processo especulativo observado durante
a eleio presidencial, entre outros) que resultaram na
falha da consecuo das metas de infao na maioria
das vezes (xitos apenas em 2000 e 2004). Como
consequncia, o Tesouro Nacional viu-se obrigado
a reduzir o prazo mdio de vencimento da dvida
pblica e a pagar um prmio de risco compatvel com
a exigncia do mercado. Logo, o perodo recente
marcado por certa rigidez para diminuir a taxa de
juros de curto prazo.
Embora a literatura padro sobre o gerenciamento
da dvida pblica sugira que a ampliao do prazo
mdio de vencimento da dvida uma medida
adequada, se reconhece que esta tarefa, para o
caso de economias sem credibilidade, alcanada
ao custo de um aumento da taxa de juros. Neste
sentido, convm verifcar se a estratgia adotada pelo
governo do brasileiro em novembro de 1999 infuiu no
comportamento da taxa de juros bsica. Para avaliar
os efeitos da estratgia mencionada foi feito uso de
um modelo autorregressivo vetorial, considerando
dados mensais (de fevereiro de 2000 at junho de
2005) compilados a partir da Secretaria do Tesouro
Nacional e do Banco Central do Brasil. Os dados
se referem ao prazo mdio de vencimento da dvida
pblica (ampd), taxa de juros bsica (selic),
proporo de ttulos indexados selic (debindex)
e relao dvida pblica/pib (debgdp).
Com base nos testes de raiz unitria (Dickey-
Fuller ampliado e de Phillips-Perron) e na anlise do
correlograma das sries, as sries no estacionrias
foram diferenciadas (vide quadro A4 e quadro A1).
A escolha da ordem do var foi feita com base nos
critrios de Schwarz e Hannan-Quinn (quadro A5).
Observou-se que o melhor modelo aquele com duas
defasagens. De acordo com os resultados do teste
de precedncia temporal de Granger (quadro A6),
a ordem adequada das sries na var dada pelas
variveis debindex, debgdp, ampd e selic.
Como os dados utilizados so mensais, o quadro 1
mostra a decomposio da varincia durante os
primeiros 12 meses. Considera-se o mesmo perodo
para a anlise da funo impulso-resposta (grfco 4).
De acordo com o quadro 1, a principal varivel para
explicar a varincia da debindex a selic. Alm
disso, o efeito da debindex, debgdp e do ampd no
pode ser considerado insignifcante. Com respeito
anlise da funo impulso-resposta observa-se que
um choque sobre debdp e selic contribui para um
aumento duradouro da debindex. Por outro lado,
um aumento do ampd reduz a indexao da dvida.
Este resultado sugere que a ampliao do prazo mdio
da dvida pblica resultado da credibilidade e, por
conseguinte, o pblico reduz a exigncia de elevada
indexao da dvida taxa de juros.
Em relao debgdp, observa-se que a dvida
pblica desempenha um papel fundamental em seu
comportamento. Alm disso, a indexao relevante
na decomposio da varincia e capaz de promover
uma diminuio da dvida. Este resultado precisa de
um esclarecimento. Conforme apontado por Calvo
e Guidotti (1990), a indexao uma estratgia til
para reduzir a dvida pblica. No obstante, utilizar
a taxa de juros como principal indexador no uma
boa escolha, porque quando h falta de credibilidade
o aumento da indexao implica uma reduo da
maturidade da dvida. Ademais, o efeito positivo
limitado ao curto prazo devido ao fato de que o custo
do servio da dvida pblica se materializa medida
que o tempo avana.
Embora a decomposio da varincia indique
que nem o ampd nem a selic sejam relevantes
para a explicao da varincia da dvida, a anlise
da funo resposta-impulso mostra evidncias que
no devem ser desprezadas. Um aumento do ampd
contribui para diminuir a dvida pblica, enquanto um
aumento da taxa de juros promove um incremento da
dvida a partir do sexto ms. Portanto, a combinao
da ampliao do prazo de vencimento da dvida
pblica com uma taxa de juros mais baixa pode levar
reduo da dvida.
A anlise do ampd revela que o prazo mdio da
dvida a varivel principal na explicao da varincia
e que a ampliao desse prazo no eliminada com o
decorrer do tempo. Embora a debgdp tenha pouca
signifcncia na varincia de ampd, tal como esperado
pela perspectiva terica, um aumento de debgdp
tende a reduzir a maturidade da dvida pblica. A
importncia relativa das variveis debindex e selic
na varincia do ampd, tal como ocorre na anlise
da funo impulso-resposta, mostra que os efeitos
de choques externos sobre essas variveis no tm
signifcncia estatstica.
257
Com respeito varincia da selic, a principal
varivel a prpria selic. As outras variveis em
conjunto explicam aproximadamente 18% desta
varincia. A anlise da funo impulso-resposta revela
que um choque transmitido pela debindex implica
a diminuio da taxa de juros depois do quinto ms.
De forma anloga, uma perturbao transmitida pelo
ampd contribui, depois do quinto ms, para uma
diminuio permanente da selic. Estes resultados
confrmam a ideia de que a gesto da dvida pblica
voltada para reduzir o estoque da dvida e a ampliar
o prazo mdio de vencimento contribui para diminuir
a taxa de juros bsica. Os choques transmitidos pela
selic a si mesma desaparecem depois de 12 meses.
QUADRO 1
Brasil: decomposio da varincia
DEBINDEX DEBGDP
Meses debindex debgdp amdp selic debindex debgdp amdp selic
1 100,0000 0,000000 0,000000 0,000000 21,24768 78,75232 0,000000 0,000000
2 96,12370 0,548506 0,070362 3,257435 20,35500 77,37194 1,044210 1,228842
3 88,75164 1,938671 0,137191 9,172497 22,19732 74,39889 1,775024 1,628759
4 79,61383 3,934707 0,341600 16,109870 23,61782 71,97437 2,629931 1,777879
5 70,08112 6,494912 0,744171 22,679800 25,11833 69,89977 3,363887 1,618018
6 61,21069 9,376426 1,400784 28,012100 26,39971 68,09051 4,025889 1,483891
7 53,49525 12,405370 2,322360 31,777020 27,43824 66,29889 4,597992 1,664886
8 47,10612 15,407520 3,485837 34,000530 28,18081 64,38233 5,092001 2,344862
9 42,00308 18,246190 4,839272 34,911460 28,64143 62,30412 5,518081 3,536366
10 38,04516 20,817080 6,314428 34,823340 28,87721 60,13637 5,894771 5,091652
11 35,05080 23,053550 7,838196 34,057450 28,97471 58,00493 6,243172 6,777184
12 32,83436 24,925200 9,343047 32,897380 29,02146 56,03551 6,583174 8,359860
AMPD SELIC
Meses debindex debgdp amdp selic debindex debgdp amdp selic
1 0,045657 0,192932 99,76141 0,000000 3,801453 0,009787 0,790343 95,39842
2 0,778571 2,248934 96,67985 0,292648 2,178402 0,017220 0,469151 97,33523
3 2,060256 2,107929 95,28145 0,550367 1,268569 0,149315 0,241378 98,34074
4 2,682422 2,648740 93,80588 0,862955 0,769177 0,417978 0,157037 98,65581
5 3,267876 3,142126 92,55247 1,037530 0,567184 0,847052 0,259898 98,32587
6 3,628730 3,823221 91,44420 1,103845 0,641838 1,432912 0,583220 97,34203
7 3,855810 4,582652 90,47320 1,088343 0,991108 2,160451 1,146940 95,70150
8 3,965667 5,414534 89,57918 1,040623 1,603879 2,992243 1,948685 93,45519
9 3,996434 6,274359 88,73238 0,996830 2,443098 3,868523 2,952911 90,73547
10 3,975144 7,133281 87,91835 0,973226 3,436800 4,712257 4,086191 87,76475
11 3,924048 7,965808 87,14221 0,967930 4,483481 5,444579 5,245283 84,82666
12 3,858583 8,756080 86,41586 0,969480 5,472444 6,005445 6,319608 82,20250
Fonte: clculo dos autores.
258
GRFICO 4
Brasil: resposta-impulso
Resposta baseada na decomposio Cholesky em inovaes de um
desvio-padro, com um nvel de confana de 95%.
Fonte: clculo dos autores.
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da DEBINDEX DEBINDEX
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da DEBINDEX DEBGDP
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da DEBINDEX ao AMPD
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da DEBINDEX SELIC
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da DEBGDP DEBINDEX
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da DEBGDP DEBGDP
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da DEBGDP ao AMPD
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da DEBGDP SELIC
-2
-1
0
1
2
3
4
5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta do AMPD DEBINDEX
-2
-1
0
1
2
3
4
5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta do AMDP DEBGDP
-2
-1
0
1
2
3
4
5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta do AMPD ao AMPD
-2
-1
0
1
2
3
4
5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta do AMPD SELIC
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da SELIC DEBINDEX
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da SELIC DEBGDP
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da SELIC ao AMPD
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Resposta da SELIC SELIC
259
A evidncia emprica sugere que o Brasil adotou
uma estratgia de gesto da dvida pblica baseada
na recomendao de Calvo e Guidotti (1990). Foi
observado que o prazo mdio de vencimento da dvida
pblica e o estoque da dvida so importantes para
determinar o volume de ttulos indexados selic.
Alm disso, os resultados denotam que o prazo mdio
de vencimento da dvida pblica, assim como a parcela
de ttulos indexados selic e a razo dvida pblica/
PIB, tem um importante papel na determinao da
taxa de juros bsica brasileira.
Outro fato relevante que, embora a indexao
diminua a relao dvida pblica/pib, essa estratgia
no adequada para uma economia com insufcincia
de credibilidade devido ao alto custo do servio da
dvida pblica. Portanto, um esforo do governo para
ampliar a maturidade da dvida pblica e atenuar os
efeitos perniciosos sobre a taxa de juros no podem
ser negligenciados. Alm disso, devido ao fato de
que na economia brasileira a taxa de juros tem sido
muito alta e a maturidade da dvida pblica curta,
os possveis benefcios provenientes da estratgia de
gerar supervits primrios ainda no so sufcientes
para revelar bons resultados.
A estratgia de ampliar o prazo mdio da dvida
pblica do Brasil anunciada pelo governo no fnal
de 1999 correta. No obstante, como assinalam
Wolswijk e de Haan (2005, p.19) esse novo contexto
V
Concluses
requer uma adaptao das estratgias. Consideraes
muito prticas com respeito ao custo e aos riscos
continuam dominando os objetivos adotados, mais que
os impostos ou a estabilizao do dfcit que sugere
a bibliografa acadmica. Conforme apontado por
Sargent e Wallace (1981), uma economia que no
tem credibilidade sufciente para neutralizar choques
e que tem uma elevada razo dvida pblica/pib pode
gerar uma taxa de juros real mais alta do que a taxa
de crescimento econmico. Esse resultado est em
consonncia com o expressado por Calvo e Guidotti
(1990), que chamam ateno para o fato de que a
estratgia de ampliar o prazo de vencimento da dvida
pblica em economias cuja relao dvida pblica/
pib superior a 50% implica um alto custo, devido
ao aumento da taxa de juros.
importante ressaltar que a dvida prefxada
evita o pagamento de um servio da dvida muito
alto quando a taxa selic se eleva durante uma crise
ou reage a choques de oferta negativos (Giovazzi e
Missale, 2004). Entretanto, em uma economia como
a brasileira, onde a maturidade de ttulos prefxados
continua sendo relativamente curta, o benefcio
de uma queda das taxas de juros irrelevante. Em
suma, este ponto refora a ideia de que necessrio
reduzir a proporo da dvida pblica indexada
taxa de juros e aumentar, por exemplo, a proporo
indexada infao.
260
ApNdiCE
QUADRO A1
Teste de dickey-fuller ampliado
a
(adf)
Sries Defasagem Teste Valores crticos a nvel de 1% Valores crticos a nvel de 5%
EXCINDEX 0 -1,5303 -2,5974 -1,9453
D(EXCINDEX) 0 -6,7300 -2,5979 -1,9454
SHP 1 -2,6615 -3,5256 -2,9029
D(SHP) 0 -5,2898 -2,5979 -1,9454
DEBGDP 1 0,1151 -2,5979 -1,9454
D(DEBGDP) 0 -11,8064 -2,5979 -1,9454
INDEX 3 -0,7176 -2,5989 -1,9455
D(INDEX) 2 -2,7292 -2,5989 -1,9455
PS 0 0,8879 -2,5974 -1,9453
D(PS) 0 -8,2902 -2,5979 -1,9454
AMPD 1 0,0480 -2,5979 -1,9454
D(AMPD) 0 -6,2564 -2,5979 -1,9454
PRICINDEX 0 1,9278 -2,5974 -1,9453
D(PRICINDEX) 0 -8,4058 -3,5256 -2,9029
SELINDEX 0 -0,4879 -2,5974 -1,9453
D(SELINDEX) 0 -7,6033 -2,5979 -1,9454
FRS 3 0,3476 -2,5989 -1,9455
D(FRS) 7 -4,0700 -4,1079 -3,4815
a
A seleo fnal das defasagens foi efetuada a partir dos critrios de Schwarz. No foi utilizado constante nem tendncia para as
sries D(debgdp), debgdp, D(shp), D(excindex), excindex, D(os), os, D(selindex), selindex, pricindex, D(precindex),
index, D(index), ampd, D(ampd), e frs. Para a srie shp foi utilizada constante. Para a srie D(frs) foi utilizada constante e
tendncia.
QUADRO A2
Teste de Phillips-Perron
a
(PP)
Sries Defasagem Teste Valores crticos a nvel de 1% Valores crticos a nvel de 5%
EXCINDEX 4 -1,3393 -2,5974 -1,9453
D(EXCINDEX) 3 -6,7357 -2,5979 -1,9454
SHP 4 -0,9566 -2,5974 -1,9453
D(SHP) 2 -5,2984 -2,5979 -1,9454
DEBGDP 1 -1,9423 -3,5242 -2,9023
D(DEBGDP) 0 -11,8064 -2,5979 -1,9454
INDEX 5 -1,3002 -2,5974 -1,9453
D(INDEX) 5 -8,5988 -2,5979 -1,9454
PS 2 0,9238 -2,5974 -1,9453
D(PS) 3 -8,2913 -2,5979 -1,9454
AMPD 0 -1,8567 -4,0906 -3,4734
D(AMPD) 3 -6,2913 -2,5979 -1,9454
FRS 6 1,2483 -2,5974 -1,9453
D(FRS) 6 -7,9343 -2,5979 -1,9454
PRICINDEX 2 2,0541 -2,5974 -1,9453
D(PRICINDEX) 2 -8,4084 -3,5256 -2,9029
SELINDEX 3 -0,4753 -2,5974 -1,9453
D(SELINDEX) 3 -7,5926 -2,5979 -1,9454
a
A defasagem corresponde defasagem truncada selecionada para o ncleo (kernel) de Bartlett. No foi utilizado constante nem
tendncia para as sries D(debgdp), shp, D(shp), D(excindex), excindex, D(ps), ps, D(selindex), selindex, pricindex, index,
D(index), D(ampd), frs e dfrs. Para as sries debgpd e D(pricindex) foi utilizada constante. Para a srie ampd foi utilizada
constante e tendncia.

261
QUADRO A3
Teste de cointegrao de Johansen
No de relaes testadas Autovalores Estatstica do trao Valor crtico 5% Probabilidade
a
Modelo 1
Nenhuma
b
0,431613 90,133850 69,818890 0,0005
No mximo 1
b
0,267025 49,457240 47,856130 0,0351
No mximo 2 0,215673 27,090880 29,797070 0,0994
No mximo 3 0,109833 9,600017 15,494710 0,3128
No mximo 4 0,016844 1,223073 3,841466 0,2688
Modelo 2
Nenhuma 0,289991 46,485160 47,856130 0,0669
No mximo 1 0,166373 21,826800 29,797070 0,3082
No mximo 2 0,111015 8,724999 15,494710 0,3914
No mximo 3 0,003500 0,252436 3,841466 0,6154
Modelo 3
Nenhuma 0,184701 16,462700 20,261840 0,1539
No mximo 1 0,024151 1,760242 9,164546 0,8248
Modelo 4
Nenhuma
b
0,306547 56,785930 47,856130 0,0058
No mximo 1
b
0,231001 30,428710 29,797070 0,0422
No mximo 2 0,138665 11,516800 15,494710 0,1816
No mximo 3 0,010627 0,769249 3,841466 0,3804
Fonte: Clculos dos autores, utilizando o teste de cointegrao de Johansen.
a
Valores p de MacKinon, Haug e Michelis (1999).
b
Indica rejeio da hiptese a nvel de 0,05.
QUADRO A4
Testes de raiz unitria (dickey-fuller ampliado e Phillips-Perron) (VAR)
Dickey-Fuller ampliado
a
Phillips-Perron
b
Sries Defasagem Teste Valores Valores Defasagem Teste Valores Valores
crticos 1% crticos 5% crticos 1% crticos 5%
AMPD 0 -0,333129 -2,601596 -1,945987 1 -4,392240 -4,107947 -3,481595
D(AMPD) 0 -6,932854 -2,602185 -1,946072
SELIC 1 -3,420096 -3,538362 -2,908420 5 -0,236942 -2,601596 -1,945987
D(SELIC) 3 -2,774981 -2,602185 -1,946072
DINVINDEX 0 -0,333129 -2,601596 -1,945987 3 -0,322813 -2,601596 -1,945987
D(DIVINDEX) 0 -6,932854 -2,602185 -1,946072 3 -6,904872 -2,602185 -1,946072
DEBGDP 1 0,075217 -2,602185 -1,946072 1 0,040130 -2,601596 -1,945987
D(DEBGDP) 0 -10,72096 -2,602185 -1,946072 2 -10,55005 -2,602185 -1,946072
Fonte: elaborao prpria.
a
A seleo fnal das defasagens foi efetuada segundo o critrio de Schwarz. No foi utilizada constante nem tendncia para as sries,
exceto para a SELIC, que utilizou constante.
b
A defasagem corresponde defasagem truncada selecionada para o ncleo (kernel) de Bartlett. No foi utilizada constante nem
tendncia para as sries, exceto para ampd, que utilizou constante e tendncia.
262
QUADRO A5
Critrios de informao de Schwarz e de Hannan-quinn para o var
var Com constante Sem constante
Ordem Schwartz H-P Schwartz H-P
0 22,43041 22,34540
1 15,18016 14,75511 15,18027 14,84023
2 14,89359* 14,12851
a
14,75558
a
14,07551
a
3 15,42656 14,32144 15,35733 14,33722
4 15,90623 14,46108 16,02932 14,66918
5 16,47140 14,68622 16,53693 14,83675
Fonte: Clculos dos autores com base nos critrios de Schwarz e Hannan-Quinn.
a
Indica a ordem dos resduos selecionados pelo critrio correspondente.
QUADRO A6
Teste de precedncia temporal de Granger
a
var (2)
Hiptese nula N de observaes Estatstica F Probabilidade
DSELIC no causa DAMPD 62 0,15207 0,85927
DAMPD no causa DSELIC 0,40028 0,67200
DDIVINDEX no causa DAMPD 62 0,55802 0,57544
DAMPD no causa DDIVINDEX 0,03362 0,96696
DDEBGDP no causa DAMPD 62 1,02862 0,36404
DAMPD no causa DDEBGDP 0,16018 0,85237
DDIVINDEX no causa DSELIC 62 0,74929 0,47730
DSELIC no causa DIVINDEX 7,63111 0,00116
DDEBGDP no causa DSELIC 62 2,82503 0,06763
DSELIC no causa DDEBGDP 1,20975 0,30581
DDEBGDP no causa DDIVINDEX 62 0,86605 0,42607
DDIVINDEX no causa DDEBGDP 2,41721 0,09826
Fonte: Clculos dos autores.
a
Nesta tabela se considera causar no sentido dado por Granger.
263
GRFICO A1
Evoluo e correlograma das sries
a

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional do Brasil e Banco Central do Brasil.
a
ac= autocorrelao. pac= autocorrelao parcial. As cifras 1-21 indicam nmero de defasagens. As ordenadas registram os valores
da autocorrelao e da autocorrelao parcial.
AMPD
0
15
30
45
60
75
2
0
0
0
-
2
2
0
0
0
-
8
2
0
0
1
-
2
2
0
0
1
-
8
2
0
0
2
-
2
2
0
0
2
-
8
2
0
0
3
-
2
2
0
0
3
-
8
2
0
0
4
-
2
2
0
0
4
-
8
2
0
0
5
-
2
AMPD
-0,2
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21
AC PAC
SELIC
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
2
0
0
0
-
2
2
0
0
0
-
8
2
0
0
1
-
2
2
0
0
1
-
8
2
0
0
2
-
2
2
0
0
2
-
8
2
0
0
3
-
2
2
0
0
3
-
8
2
0
0
4
-
2
2
0
0
4
-
8
2
0
0
5
-
2
SELIC
-1
-0,6
-0,2
0,2
0,6
1
1,4
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21
AC PAC
DIVINDEX
0
15
30
45
60
2
0
0
0
-
2
2
0
0
0
-
8
2
0
0
1
-
2
2
0
0
1
-
8
2
0
0
2
-
2
2
0
0
2
-
8
2
0
0
3
-
2
2
0
0
3
-
8
2
0
0
4
-
2
2
0
0
4
-
8
2
0
0
5
-
2
DIVINDEX
-0,4
0
0,4
0,8
1,2
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21
AC PAC
DEBGDP
0
15
30
45
60
2
0
0
0
-
2
2
0
0
0
-
8
2
0
0
1
-
2
2
0
0
1
-
8
2
0
0
2
-
2
2
0
0
2
-
8
2
0
0
3
-
2
2
0
0
3
-
8
2
0
0
4
-
2
2
0
0
4
-
8
2
0
0
5
-
2
DEBGDP
-0,4
0
0,4
0,8
1,2
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21
AC PAC
264
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Banco Central Europeu, maro.
J UNHO 2 0 1 0
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