O ENQUADRAMENTO DE CURSOS DGUA NA LEGISLACAO BRASILEIRA

Lilia Toledo Diniz1; Luiz Fernando Orsini Yazaki 2; Jos Manoel Moraes Junior 3 & Monica Ferreira do Amaral Porto4 RESUMO O trabalho apresenta um panorama legal do enquadramento de cursos de gua no Brasil, a fim de identificar lacunas e avanos da legislao. O estudo parte do projeto de pesquisa O enquadramento e sua Perspectiva a partir do Uso da gua Bacias Crticas Bases Tcnicas para a Definio de Metas Progressivas e a sua Integrao sobre os demais Instrumentos de Gesto, em desenvolvimento na Universidade de So Paulo e na Universidade Federal do Paran, com financiamento da FINEP/CT-HIDRO. O panorama demonstra que a legislao avanou bastante em relao ao enquadramento. Contudo, ainda existe a necessidade de definio de um arcabouo legal complementar que permita a aplicao efetiva do enquadramento como instrumento de planejamento e sua utilizao pelos mecanismos de controle para a garantia da integrao entre qualidade e quantidade de gua. ABSTRACT This paper presents a legal framework of water courses classification to identify gaps and advances in Brazilian law. The following study is part of a main research project named Classification from the Water Use Point of View Critical Watersheds Technical Framework for the Establishment of Progressive Goals and its Relation with other Management Tools under development at University of So Paulo and University of Paran sponsored by FINEP/CT-HIDRO. The present legal framework shows significant advances in classification of water courses. However, it still necessary to develop a complementary legal framework in order to implement the classification process as a planning and management tool and controlling mechanism to assure the quantity and quality integration.

Palavra-chave: Legislao, enquadramento, qualidade de gua.

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Mestranda do PROCAM, Pesquisadora da EPUSP, Depto. de Engenharia Hidrulica e Sanitria, E-mail: liliatdiniz@yahoo.com.br. Pesquisador da EPUSP, Depto. de Engenharia Hidrulica e Sanitria, E-mail: luizfyazaki@uol.com.br 3 Pesquisador da EPUSP, Depto. de Engenharia Hidrulica e Sanitria, E-mail: moraesjr.eng@terra.com.br 4 Professora Titular da EPUSP, Depto. de Engenharia Hidrulica e Sanitria, E-mail: mporto@usp.br

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INTRODUO Ate a dcada de 70, a legislao de recursos hdricos tinha por objetivo principal garantir quantidade de gua para atender a demanda energtica do Pas. Este foi o princpio que norteou a regulamentao do Cdigo de guas de 1934, primeira Lei brasileira de recursos hdricos. Como a competncia dos Estados para legislar sobre guas se dava em carter supletivo e complementar e o Cdigo de guas somente foi regulamentado quanto a questes energticas, os Estados at ento legislavam sobre controle de poluio de gua com base em objetivos de proteo de sade. Nesse cenrio, o Estado de So Paulo regulamenta o primeiro sistema de classificao e enquadra alguns rios em 1955 por meio do Decreto Estadual 24.806 (CETESB, 1989). Aps a Conferncia do Meio Ambiente de Estocolmo realizada em 1972, instituda no Brasil a Secretaria Especial de Meio Ambiente SEMA, no mbito do Ministrio do Interior, e comeam a ser criados os rgos estaduais do meio ambiente. Inicia-se, com isso, um processo de separao entre o tratamento legal dado proteo da quantidade e qualidade de gua que se perpetua at os dias atuais, ficando os aspectos de qualidade a cargo das legislaes ambientais. A base legal federal para o instrumento de enquadramento dos corpos hdricos atravs de classes aparece em 1976, atravs da Portaria do Ministrio do Interior n. 13, com a finalidade restrita de atender padres de balneabilidade e recreao. Em 1978, os Ministrios de Minas e Energia e do Interior criam o Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH), com os objetivos principais de classificao dos cursos dgua da Unio, o estudo integrado e o acompanhamento da utilizao racional dos recursos hdricos, no sentido de obter aproveitamento mltiplo de cada bacia e minimizar as conseqncias nocivas ecologia da bacia. Na dcada de 80 so desenvolvidos estudos dos principais mananciais hdricos brasileiros, para fornecer elementos aos futuros trabalhos de planejamento da utilizao integrada dos recursos hdricos da bacia, evitando conflitos de uso da gua e so feitas algumas propostas de enquadramento para trs rios federais, a saber: So Francisco, Paraba e Paranapanema. Em 1981, institui-se a Poltica Nacional do Meio Ambiente e por meio do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, em um processo de maturidade legal sobre qualidade das guas, a Portaria MINTER 13/76 revista e so estabelecidos diversos parmetros de qualidade e classes por meio da Resoluo CONAMA 20/86, posteriormente alterada pela Resoluo CONAMA 357/05. Em 1988, a Constituio Federal passa a ter um captulo sobre o Meio Ambiente e em 1997 o enquadramento torna-se o instrumento de uma Poltica Nacional de Recursos Hdricos (9.433/97), com seu contedo mnimo previsto na Resoluo do Conselho Nacional de Recursos Hdricos n. 12 de 2000. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97) representa um avano na gesto da gua no Brasil ao instituir a viso de planejamento descentralizado e participativo da gua, I Simpsio de Recursos Hdricos do Sul-Sudeste 2

utilizando-se a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento, o comit de bacia como organismo de deciso e o enquadramento como instrumento principal da poltica para a integrao de quantidade e qualidade da gua. Contudo, apesar de avanos legais, dentre eles a possibilidade do estabelecimento de metas progressivas de enquadramento (Resoluo CONAMA 357/05) e definio de um contedo mnimo para a elaborao das metas (Resoluo CNRH 12/00), as legislaes especificas necessrias para a aplicao da poltica nem sempre observam os princpios da PNRH e/ou possuem mecanismos suficientes para atender os objetivos da mesma, existindo ainda a necessidade de reviso e construo de um arcabouo legal que atenda a Lei das guas. Com o intuito de contribuir para o desenvolvimento de tcnicas e metodologias relativas ao processo de enquadramento, est em fase de elaborao um amplo estudo denominado O enquadramento e sua perspectiva a partir do uso da gua Bacias Crticas bases tcnicas para a definio de metas progressivas e sua integrao com os demais instrumentos de gesto, a cargo da Universidade de So Paulo (Escola Politcnica) e da Universidade Federal do Paran (Departamento de Hidrulica e Saneamento), com financiamento da FINEP (Financiadora de Estudos e Projetos do Ministrio da Cincia e Tecnologia) atravs do CT-HIDRO (Fundo Setorial de Recursos Hdricos). O objetivo dessa pesquisa fornecer a estruturao de uma metodologia para o enquadramento de corpos de gua que considere aspectos tcnicos relevantes, tais como a definio de metas progressivas, vazes crticas, parmetros de qualidade da gua e calibrao de modelos de qualidade de gua. Desta forma, pretende-se fornecer subsdios tcnicos consistentes que sirvam de orientao para os comits de bacias hidrogrficas e rgos gestores dos recursos hdricos a institurem seus planos de bacia de forma realstica e sustentvel. O levantamento do panorama legal nacional do enquadramento de cursos de gua no Brasil foi uma das atividades desse estudo sobre o enquadramento, realizado com o objetivo de identificar lacunas e avanos da legislao, e fornecer subsdios para o estabelecimento de critrios e metodologias sobre o enquadramento, sem a preocupao de esgotar o assunto e nem elaborar uma apreciao sobre o estado da arte em relao ao tema em questo. POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE PNMA E A CLASSIFICAO DOS CORPOS DGUA. A preocupao com a preservao ambiental, incluindo a qualidade da gua resulta na Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/81) com o objetivo de garantia do meio ambiente equilibrado, utilizando-se de critrios e padres de qualidade ambiental definidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, rgo consultivo e deliberativo pertencente ao Sistema de Gesto Ambiental brasileiro.

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Em 18 de junho de 1986, o CONAMA estabelece os critrios e padres de qualidade de gua de acordo com parmetros e indicadores especficos para a proteo da sade, o bem-estar humano e o equilbrio ecolgico aqutico. A Resoluo vai alm dos parmetros de balneabilidade e recreao definidos pela Portaria MINTER 13/76 e fixa metas para garantia dos diversos usos preponderantes da gua e diretrizes para a utilizao do enquadramento dos corpos d gua como instrumento de planejamento que permita atingir gradativamente os objetivos permanentes, por meio do estabelecimento de objetivos de qualidade no necessariamente baseados no estado atual dos corpos dgua, mas naquele que estes deveriam possuir para atender s necessidades da comunidade. A Resoluo, atualmente revogada pela Resoluo CONAMA 357/05, representa um marco no sistema de enquadramento de corpos dgua e pela primeira vez a legislao brasileira conceitua o que seriam os padres e condies de qualidade de gua, instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, definindo em seu art. 2, alneas a e b: a) CLASSIFICAO: qualificao das guas doces, salobras e salinas com base nos usos preponderantes (sistema de classes de qualidade). b) ENQUADRAMENTO: estabelecimento do nvel de qualidade (classe) a ser alcanado e/ou mantido em um segmento de corpo dgua ao longo do tempo. So estabelecidas classes para grupo de usos de gua que incluem a preservao do equilbrio natural das comunidades aquticas, abastecimento domstico com ou sem tratamento, recreao, irrigao de hortalias, cultura arbrea, cerealferas e forrageiras, aqicultura, pesca armadora, dessedentao de animais, navegao e harmonia paisagstica. Cada classe passa a ter de respeitar condies e parmetros especficos que devem ser monitorados pelo rgo competente, parmetros modificados pela Resoluo CONAMA 357/05. Com o estabelecimento de padres de qualidade, defini-se poluio lanamento de matria ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos, conforme definio do art. 3, III da PNMA dos corpos hdricos. E passa a ser poluio o lanamento de efluentes que confiram ao corpo receptor caractersticas em desacordo com o enquadramento feito com base nas suas diretrizes de classes, ou aes cinegticas dos parmetros definidos nas classes, capazes de causarem efeitos letais ou alterao de comportamento, reproduo ou fisiologia da vida (arts. 12 c/c 23 da Res. CONAMA 20/86). Alm das metas para o enquadramento, a fim de controlar a poluio a legislao prev condies mnimas para o lanamento de efluentes nos corpos hdricos e as indstrias passam a ter que adequar suas instalaes e projetos de tratamento a essas novas exigncias. I Simpsio de Recursos Hdricos do Sul-Sudeste 4

Com a definio do sistema de classes pela Resoluo CONAMA 20/86 surgem novas obrigaes e competncias para os rgos ambientais com o objetivo de assegurar no s a quantidade, mas tambm a qualidade da gua. Os rgos responsveis pelo monitoramento e controle passam a ter de desenvolver novos mtodos de coleta e anlise da gua, aumentam as possibilidades de aplicao de penalidades e interdio de atividades para garantir gua em qualidade. Alm disso, passa a ser necessrio enquadrar as guas para garantir a qualidade e estabelecer programas de controle de poluio para sua efetivao, a fim de garantir que corpos dgua com condies em desacordo com as classes sejam recuperados. Os corpos dgua j enquadrados passam a ter que se adequar Resoluo, sendo considerados classes 2 todos os corpos dgua ainda no enquadrados (previso mantida na Res. CONAMA 357/05). At a instituio de poltica especfica de gesto da gua Poltica Nacional de Recursos Hdricos a gua era gerida pelos rgos pertencentes ao Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, que inclui o Ministrio do Meio Ambiente - MMA, Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, Instituto Brasileiro dos Recursos Naturais IBAMA e rgos estaduais e municipais ambientais. De forma que, o enquadramento das guas federais deveria ser precedido pela Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), antigo MMA, ouvidos o Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas CEEIBH comit federal de carter consultivo, sendo o enquadramento de guas estaduais efetuado pelo rgo estadual competente. NOVOS PRINCPIOS DE GESTO DE GUA NA CONSTITUIO DE 1988 A Constituio Federal de 1988 coloca como objetivo de hierarquia mxima legal a proteo do meio ambiente ecologicamente equilibrado a ser assegurado para as presentes e futuras geraes. Dentre os instrumentos elencados pela prpria Constituio para assegurar a efetividade desse direito, inclui-se o dever do Poder Pblico controlar a produo, comercializao e uso de tcnicas, mtodos e substncias que impliquem em risco para a vida, qualidade de vida e meio ambiente na forma da Lei (pgf. 1, V, do art. 225 da CF). No caso da qualidade de gua, esse controle pelo Poder Pblico se da pela classificao e enquadramento dos corpos dgua, na medida em que a identificao de parmetros de qualidade de gua define os limites para as substncias que possam implicar em risco para a qualidade de vida de acordo com os usos mltiplos. As normas e a implementao da classificao e enquadramento dos corpos dgua passam a ter que obedecer a princpios constitucionais, em especial aqueles do art. 225 da CF que prevem que:

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Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de preserv-lo e proteg-lo para as presentes e futuras geraes. Ao tratar de meio ambiente acaba-se com a possibilidade de pensar em tutela ambiental restrita a um nico bem. A proteo passa a se dar a fim de garantir o estado de equilbrio entre diversos fatores que formam o ecossistema ou habitat, suas cadeias trficas, vegetao, clima, microorganismos, solo, ar, gua, tratando-se o meio ambiente na sua complexidade e totalidade. O Poder Pblico torna-se no mais proprietrio dos bens ambientais, dentre os quais se inclui a gua, mas gestor destes bens, devendo alargar a participao da sociedade civil na gesto e prestar constas da utilizao dos bens de uso comum do povo, sendo sua proteo obrigao do Poder Pblico e coletividade. Essa proteo deve visar garantir um meio ambiente no-poludo, levandose em conta o bem estar do indivduo e o bem comum, meios de garantia da sadia qualidade de vida. Por fim, ao mencionar que todos tm direito ao meio ambiente, incluindo as geraes futuras, o meio ambiente passa a ser de interesse difuso, ou seja, de uma coletividade indeterminada. O objetivo do enquadramento um dos instrumentos de planejamento que visam atender a obrigao constitucional de controle de qualidade ambiental pelo Poder Pblico - passa a ser atender a qualidade de vida de uma coletividade indeterminada, portanto assegurar usos futuros, integrar a complexidade ambiental o que inclui fatores de qualidade e quantidade de gua. E sua formulao tem que obedecer a gesto participativa, sendo o Poder Pblico gestor da gua e dever deste e da coletividade a proteo do meio ambiente. Observando a concepo de gesto, e tendo em vista a complexidade do recurso ambiental gua, em atendimento Constituio que prev a definio pela Unio de um sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definio de critrios de outorga de seu uso (art. 21, XIX), o Brasil aprova a sua Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH em 1997. Com o objetivo de garantia da qualidade e quantidade de gua, a PNRH inclui o enquadramento dentre os seus instrumentos e prev mecanismos participativos conforme os princpios constitucionais de gesto ambiental.

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POLTICA NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS PNRH E A REGULAMENTAO DO ENQUADRAMENTO A Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97) representa grande avano na gesto da qualidade de gua ao inserir o enquadramento como principal instrumento de integrao e coloc-lo dentro de uma viso de planejamento descentralizado e participativo, adotando-se a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento. Adota-se como meta para a gesto hdrica a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos visando assegurar gua em qualidade e quantidade e seus usos mltiplos para as geraes atuais e futuras, objetivos assegurados atravs das seguintes diretrizes de ao: integrao dos aspectos de qualidade e quantidade da gua; integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental e do uso do solo; articulao do planejamento dos recursos hdricos com o dos setores de usurios, com os planejamentos regional, estadual e nacional; articulao entre a Unio e Estados; adequao de gesto s diversidades regionais. O conceito de enquadramento, fundamental para definir sua funo e limites, encontra-se previsto nas Resolues CONAMA 357/05 (que substituiu a Resoluo CONAMA 20/86) e Resoluo CNRH 12/00, que estabelecem respectivamente as classes e o contedo mnimo para o enquadramento, bem como legislaes estaduais, que, com exceo de aspectos meramente administrativos, devem obedecer aos critrios e diretrizes federais. Em 2005, o CONAMA define enquadramento como: o estabelecimento da meta ou objetivo de qualidade da gua (classe) a ser, obrigatoriamente, alcanado ou mantido em um segmento de corpo de gua, de acordo com os usos preponderantes pretendidos, ao longo do tempo. Entendendo por meta: o desdobramento do objeto em realizaes fsicas e atividades de gesto, de acordo com unidades de medida e cronograma preestabelecidos, de carter obrigatrio (art. 2, XX e XXIV da Res. CONAMA 357/05). A fim de analisar os avanos legais necessrios para o enquadramento integrar qualidade e quantidade de gua, em cumprimento da PNRH, feito um panorama dos arranjos legais destas normas no processo de elaborao, no contedo mnimo e nos critrios de integrao com os instrumentos de controle. O processo de elaborao do enquadramento O enquadramento feito por meio de planejamento participativo com a participao do Poder Pblico e sociedade civil nos rgos de gesto hdrica: Agncias de gua, Comits de Bacia Hidrogrfica e Conselhos de Recursos Hdricos Nacional, Estaduais e do Distrito Federal. Na concepo de descentralizao de gesto de recursos hdricos, prevista na PNRH, a gesto I Simpsio de Recursos Hdricos do Sul-Sudeste 7

das guas deve ser feita pelos rgos de base: comits e agncias de bacia, de forma que a agncia prope e os comits aprovam o enquadramento dos corpos hdricos, conforme previsto no art. 38, III e IV e art. 44, X, XI a da PNRH: Art. 38. Compete aos Comits de Bacia Hidrogrfica, no mbito de sua rea de atuao: III - aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia; IV - acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia e sugerir as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas. Art. 44. Compete s Agncias de gua, no mbito de sua rea de atuao: X - elaborar o Plano de Recursos Hdricos para apreciao do respectivo Comit de Bacia Hidrogrfica; XI - propor ao respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica: a) o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso, para encaminhamento ao respectivo Conselho Nacional ou Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, de acordo com o domnio destes. A fim de estabelecer procedimentos para o enquadramento, em 2000 promulgada a Resoluo CNRH 12/00, que mantm a definio de enquadramento que vigora desde 1986 estabelecimento do nvel de qualidade (classe) a ser alcanado e/ou mantido em um dado seguimento de corpo dgua ao longo do tempo e acrescenta outras importantes, como a definio de alternativa de enquadramento de referncia - aquela que visa atender, de forma satisfatria, aos usos atuais dos recursos hdricos na bacia hidrogrfica; e alternativa de enquadramento prospectiva - aquela que visa atender, de forma satisfatria, uma determinada alternativa de usos futuros para os corpos hdricos da bacia hidrogrfica. A Resoluo CNRH 12/00 prev alternativas na ausncia das agncias de bacia, quando as propostas podero ser elaboradas pelos consrcios ou associaes intermunicipais de bacia hidrogrfica, com a participao dos rgos gestores de recursos hdricos em conjunto com os rgos de meio ambiente. As alternativas de enquadramento, bem como os seus benefcios scio-econmicos e ambientais, os custos e os prazos decorrentes, passam a ter de ser divulgadas de maneira ampla e apresentadas na forma de audincias pblicas, convocadas com esta finalidade pelo Comit de Bacia Hidrogrfica, que aps selecionar a alternativa de enquadramento deve submet-la ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos ou ao Conselho Estadual ou Distrital de Recursos Hdricos para a aprovao final do enquadramento, de acordo com a esfera de competncia. I Simpsio de Recursos Hdricos do Sul-Sudeste 8

O enquadramento feito em funo das classes de qualidade conjunto de condies e padres de qualidade de gua necessrios ao atendimento dos usos atuais e futuros - definidas pelo rgo ambiental, conforme previsto na PNRH. a partir dessas classes e um contedo mnimo a ser observado que so estabelecidas as metas progressivas e/ou finais do enquadramento. Contedo mnimo do enquadramento As classes de qualidade em vigor encontram-se previstas na Resoluo CONAMA 357/05 que estabelece, em funo dos usos, no caso das guas doces, quatro classes: classe especial, classes 1, 2, 3 e 4, cada qual com parmetros mximos definidos e outras condies especficas. As guas doces Classe 1, por exemplo, devem atender a 12 condies gerais mais concentraes mximas em 89 parmetros diferentes. A proposta de enquadramento formulada a partir da seleo de um conjunto de parmetros de qualidade da gua (art. 8 da Resoluo CONAMA 357/05), definindo-se a classe de qualidade do corpo hdrico de acordo com as metas progressivas e finais a serem alcanadas, baseando-se no necessariamente no estado atual dos corpos dgua, mas nos nveis de qualidade que deveria possuir para atender s necessidades da comunidade. As metas so definidas mediante a seleo de valores mximos para os parmetros relacionados a cada uma das classes de enquadramento, observando os limites para cada parmetro previstos na lei. A flexibilidade para ultrapassar esse limite possvel em dois casos: aumento do limite do DBO em classe 2 e 3 no caso do OD no ser desobedecido em funo de autodepurao; violao dos limites de N e P em decorrncia de condies naturais ou em decorrncia de estudos ambientais especficos (art. 10 da Resoluo CONAMA 357/05). A fim de definir as metas do enquadramento, devem ser levantados os usos atuais e futuros dos corpos dgua, bem como os recursos existentes para alcanar as metas pretendidas. Estas so informaes e avaliaes encontradas nos Planos de Recursos Hdricos, instrumentos de planejamento da PNRH que apresentam o diagnstico da situao atual dos recursos hdricos, anlise de alternativas de crescimento demogrfico, evoluo de atividades produtivas e modificaes no padro de ocupao do solo, balano entre as disponibilidades e demandas futuras dos recursos hdricos, em quantidade e qualidade, com identificao de conflitos potenciais, metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hdricos disponveis, medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas, prioridades para outorga de direitos de uso dos recursos hdricos; diretrizes e critrios para a cobrana; propostas de reas para proteo de recursos hdricos. Estes planos so planos de longo prazo elaborados pelas agncias de gua (por bacia hidrogrfica, Estado e Pas) e aprovados pelo comit, que visam a fundamentar e orientar a I Simpsio de Recursos Hdricos do Sul-Sudeste 9

implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o gerenciamento dos recursos hdricos. Contudo, esses planos nem sempre existem ou so suficientes para o enquadramento. Nesses casos, a Resoluo CNRH 12/00 possibilita que o enquadramento seja feito com base em estudos especficos propostos e aprovados pelas respectivas instituies competentes do sistema de gerenciamento dos recursos hdricos, desde que observadas as seguintes etapas, que devero estar consubstanciadas em relatrio tcnico: I - diagnstico do uso e da ocupao do solo e dos recursos hdricos na bacia hidrogrfica; II - prognstico do uso e da ocupao do solo e dos recursos hdricos na bacia hidrogrfica; III - elaborao da proposta de enquadramento; e IV - aprovao da proposta de enquadramento e respectivos atos jurdicos. A Resoluo CNRH 12/00 prev o contedo mnimo para as etapas de diagnstico e prognstico. De acordo com o art. 5 da Resoluo, o diagnstico deve conter: I - caracterizao geral da bacia; II - aspectos jurdicos e institucionais; III - aspectos scio-econmicos; IV - uso e ocupao atual do solo; V - identificao das reas reguladas por legislao especfica e das reas em processo de degradao; VI - usos, disponibilidade e demanda atual de guas superficiais e subterrneas; VII - identificao das fontes de poluio pontuais e difusas atuais oriundas de efluentes domsticos e industriais, de atividades agropecurias e de outras fontes causadoras de degradao ambiental sobre os recursos hdricos; e VIII - estado atual dos corpos hdricos, apresentando a condio de qualidade por trecho, consubstanciado por estudos de autodepurao. O prognstico do uso e da ocupao do solo e dos recursos hdricos na bacia hidrogrfica deve ser feito com base em projees com horizontes de curto, mdio e longo prazo, conforme definio do Comit de Bacia Hidrogrfica, objetivando o desenvolvimento sustentvel, incluindo (art. 6 da Resoluo CNRH 12/00): I - evoluo da distribuio das populaes e das atividades econmicas; II - evoluo de usos e ocupao do solo; III - polticas e projetos de desenvolvimento existentes e previstos; IV - evoluo da disponibilidade e da demanda de gua; V - evoluo das cargas poluidoras dos setores urbano, industrial, agropecurio e de outras I Simpsio de Recursos Hdricos do Sul-Sudeste 10

fontes causadoras de degradao ambiental dos recursos hdricos; VI - evoluo das condies de quantidade e qualidade dos corpos hdricos, consubstanciada em estudos de simulao; e VII - usos desejados de recursos hdricos em relao s caractersticas especficas de cada bacia. Na etapa de elaborao da proposta de enquadramento, so desenvolvidas, para cada projeo, alternativas de enquadramento: uma de referncia e uma ou mais prospectivas, todas com base nas informaes obtidas e nas avaliaes feitas nas etapas de diagnstico e prognstico. E, para todas as alternativas analisadas devem ser considerados os usos atuais e futuros dos recursos hdricos e analisados os benefcios scio-econmicos e ambientais, bem como os custos e prazos decorrentes, que sero utilizados para a definio do enquadramento a ser proposto. O diagnostico e o prognstico exigem a interface com rgos de gesto ambiental na medida em que a definio dos usos de acordo com os padres ambientais depende da existncia de reas protegidas, zoneamentos, projetos e planejamentos existentes, vazes mnimas e mximas, bem como condicionantes de lanamento em licenas requeridas e em andamento. A partir de 2005, o CONAMA incorpora expressamente diretrizes ambientais, no contedo mnimo de definio do enquadramento (Resoluo CONAMA 357/05), quais sejam:
-

O enquadramento feito de acordo com os usos mais restritivos; So estabelecidas metas obrigatrias intermedirias e finais para os corpos de gua Aes de gesto tais como: outorga, cobrana, licenciamento ambiental, TAC (termo

com qualidade aqum da exigida pelo uso; de conduta ambiental) e controle de poluio, devem basear-se nas metas progressivas e finais, aprovadas pelo rgo competente;
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As metas devem ser atingidas em regime de vazo de referncia. A vazo de referncia pode variar ao longo do ano em corpos de gua de regime As condies de abastecimento de populaes devem ser sempre preservadas.

sazonal;
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A Resoluo CONAMA 357/05 associa a definio das metas do enquadramento aos usos pretendidos, ao longo do tempo. Admite, de forma expressa, que sejam fixadas metas progressivas intermedirias com um cronograma obrigatrio, a fim de efetivar o enquadramento atravs do alcance da sua meta final. A figura 1 a seguir ilustra os procedimentos previstos na Resoluo para a definio da meta progressiva, com base no tempo, medidas de controle implantadas e concentraes atual, intermediria e final: I Simpsio de Recursos Hdricos do Sul-Sudeste 11

concentrao

MCs 1 C atual C1 C2 C final

MCs 2

MCs 3

ATUAL

T1

T2

FINAL

tempo

Figura 1 - A concentrao de um dado poluente (C) reduzida ao longo do tempo, atravs da implantao de Medidas de Controle (MCs), at alcanar a Meta Final.

O enquadramento e os mecanismos de controle

A efetivao do enquadramento depende de um conjunto de medidas ou aes progressivas ou no, obrigatrias, necessrias ao atendimento das metas intermedirias e/ou finais de qualidade de gua estabelecidas para o enquadramento do corpo hdrico, que incluem a utilizao de mecanismos de controle, em especial a licena ambiental e outorga de uso de corpos dgua tendo em vista assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua. As metas progressivas e/ou finais definem o papel dos instrumentos de controle ambiental e de recursos hdricos para a garantia da integrao da qualidade e quantidade de gua, uma vez que determinam objetivos comuns, condicionantes para o monitoramento complementar entre os rgos e estratgias semelhantes para o direcionamento dos instrumentos de controle. As metas de enquadramento e as prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hdricos determinam condicionantes outorga de uso de recursos hdricos, obrigatria para os que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da gua existente em um corpo de gua. Deve-se garantir a disponibilidade de gua para atender seus usos mltiplos, respeitando-se uma vazo mnima para cada corpo dgua necessria preservao da degradao ambiental, manuteno dos ecossistemas aquticos, dentre outros usos. No caso de lanamento de efluentes, a outorga deve assegurar as metas do enquadramento e/ou critrios especficos definidos pelos rgos competentes condicionando o uso quantidade de gua necessria para a diluio da carga poluente, que pode variar ao longo do seu prazo (art. 15 da Res. CNRH 16/01).

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O lanamento de poluentes, alm da outorga, depende de licenas ambientais. Essas licenas, a partir da avaliao do impacto do empreendimento e prestao de informaes pelo empreendedor das substncias contidas no efluente, devem estabelecer as cargas mximas de poluio com base nos padres de lanamento definidos no art. 34 da Resoluo CONAMA 357/05, de modo a no comprometer as metas progressivas obrigatrias, intermedirias e final do corpo receptor. De acordo com a Resoluo, o rgo ambiental pode ainda, a qualquer momento, tornar as condies mais restritivas tendo em vista as especificidades locais e mediante fundamentao tcnica exigir a melhor tecnologia disponvel para o tratamento do efluente. A Resoluo CONAMA 357/05 veda lanamentos e autorizaes em desacordo com as condies e padres que ela estabelece, admitindo como exceo somente casos que observem aos seguintes requisitos: comprovao de relevante interesse pblico, atendimento ao enquadramento e s metas obrigatrias progressivas e finais mediante a elaborao de EIA/RIMA, estabelecimento de tratamento e exigncias para o lanamento, bem como fixao de prazo mximo para o lanamento excepcional (art. 25 da Resoluo). Os instrumentos de controle devem avaliar a evoluo da qualidade das guas, em relao s suas metas, de forma a facilitar a fixao e o controle das mesmas, mediante um monitoramento que possibilite a medio ou verificao de parmetros de qualidade e quantidade de gua. A Resoluo CONAMA 357/05 prev que os laboratrios dos rgos competentes devero estruturar-se para atender a esse monitoramento e facilita o controle dos lanamentos ao prever a obrigatoriedade do responsvel por fontes potenciais ou efetivamente poluidoras apresentar ao rgo ambiental, anualmente, a declarao da carga poluidora referente ao ano anterior. O controle do cumprimento do enquadramento realizado pelos rgos gestores de recursos hdricos e os rgos de controle ambiental, que devem garantir o monitoramento peridico da qualidade das guas. A Resoluo CNRH 12/00 (artigo 9 ao 11) obriga o encaminhamento pelos rgos ambientais e de recursos hdricos de relatrios a cada dois anos ao respectivo Comit de Bacia Hidrogrfica e ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos ou Conselho Estadual ou Distrital de Recursos Hdricos para que estes determinem as providncias e intervenes necessrias no caso de descumprimentos de metas de enquadramento. O no cumprimento das metas finais de enquadramento, quando tornadas obrigatrias mediante aprovao dos Conselhos Estaduais e/ou Federais de Recursos Hdricos, ou rgo competente conforme determinao da Resoluo CNRH 12/00, acarreta em penalidades administrativas e judiciais civis e penais previstas nas legislaes especficas (art. 48 da Resoluo CONAMA 357/05).

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EFICCIA DA LEGISLAO NA APLICAO DO ENQUADRAMENTO NO BRASIL

Apesar de o Brasil ser o pas com o maior volume de gua doce do mundo, a disponibilidade desse recurso para os usos mltiplos encontra-se ameaada pelo descaso na gesto da qualidade de guas e conseqente poluio dos corpos dgua superficiais, em prejuzo da sade da populao e ecossistema aqutico. Esse fator agravado em razo da irregularidade na distribuio das guas no Brasil 78% na Amaznia, onde est a menor concentrao de populao e 6% no Sudeste brasileiro, onde est concentrada a maioria da populao brasileira. Alm da diversidade na disposio da gua doce, cada regio brasileira possui suas caractersticas econmicas, polticas, sociais e naturais, cada bacia hidrogrfica possui suas especificidades. A Poltica de Recursos Hdricos representa um marco na gesto integrada de qualidade e quantidade das guas brasileiras ao incorporar essas diversidades regionais e prever planejamento compatvel com as mesmas. A incorporao das diversidades inclui a adoo da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e previso de que o enquadramento principal instrumento de integrao de qualidade e quantidade de gua deve ser parte do processo de gesto participativa, que considere o binmio uso e qualidade de gua e a gua como bem dotado de valor econmico. A qualidade de guas depende da superposio de todos os processos que ocorrem na bacia hidrogrfica: existncia ou no de impactos antropognicos e caractersticas naturais, geogrficas, fsicas, climticas, de vegetao terrestre e aqutica, de variaes temporais e de vazes, velocidade e relacionadas aos pontos de processos de mistura dos rios. Os indicadores de qualidade de gua definidos pela legislao ambiental que permitem avaliar as caractersticas qumicas, biolgicas e fsicas - devem ser, portanto, diversos conforme as caractersticas da bacia, e suas medies devem considerar essa variabilidade de fatores que possam influenciar esses indicadores, dentre eles os pontos de amostragem, tempo de medies e vazes identificadas. Os critrios de qualidade de gua devem reconhecer, portanto, as especificidades locais. Ao contrrio da Resoluo CONAMA 20/86, a Resoluo CONAMA 357/05, ainda que tmida, sem estabelecer diretrizes mnimas, admite a flexibilidade na seleo dos indicadores no seu art. 8 quando pressupe a seleo desses indicadores para subsidiar a proposta de enquadramento:

Art. 8. O conjunto de parmetros de qualidade de gua selecionado para subsidiar a proposta de enquadramento dever ser monitorado periodicamente pelo Poder Pblico.
Alm das diversidades naturais e aspectos de qualidade determinados em funo dos impactos antropognicos, cada bacia hidrogrfica possui suas especificidades em funo de polticas, sociais, I Simpsio de Recursos Hdricos do Sul-Sudeste 14

econmicas, que determinam os usos atuais e futuros dos recursos hdricos, bem como possui condies especiais de acordo com sua capacidade institucional e monetria de cumprir e seguir estratgias e metas de qualidade. A PNRH e a Resoluo CNRH 12/00 representaram um avano na gesto da qualidade de guas ao preverem que o estabelecimento das metas de enquadramento parte de um processo participativo e que seu contedo mnimo deve incorporar as variveis do processo da bacia hidrogrfica. O processo participativo incorpora as aspiraes e potenciais da sociedade no processo de enquadramento a fim de garantir sua efetividade por meio de um pacto pelo qual todos se comprometem, tornando mais efetiva a gesto da qualidade das guas. A incorporao das diversidades dos processos das bacias hidrogrficas na metodologia do enquadramento tem o potencial de tornar as metas razoveis e efetivas, direcionando programas, projetos e recursos para atingi-las. Nesse sentido, a Resoluo CONAMA 357/05 apresenta um grande avano ao permitir o planejamento progressivo da bacia por meio do estabelecimento de metas progressivas e finais coerentes com a atuao institucional, tecnologia, aspiraes da sociedade e disponibilidade de recursos. Desde a Resoluo CONAMA 20/86 os efluentes no podiam conferir ao corpo receptor caractersticas em desacordo com o seu enquadramento. Contudo, isso significava a exigncia de nveis de tratamento imediatos j adequados ao objetivo de qualidade de longo termo, a despeito das possibilidades de investimento e tecnologia. Tal exigncia representou sempre uma dificuldade na garantia da qualidade de guas no Brasil dada insuficincia de recursos financeiros no pas e as diferentes realidades regionais. Em rios j degradados, onde o melhor tratamento feito de imediato pode ser insuficiente, ficava impedido, muitas vezes o licenciamento ambiental de obras que poderiam contribuir para a melhoria da qualidade das guas. O estabelecimento de metas progressivas permite o planejamento progressivo no atendimento aos objetivos de qualidade de gua e permite que a exigncia de que os efluentes no confiram ao corpo receptor caractersticas em desacordo com o seu enquadramento seja de fato eficaz. As metas progressivas propostas pelo setor de recursos hdricos associadas ao estabelecimento das cargas mximas de poluio pelos rgos ambientais possibilitam que se chegue qualidade de gua desejada com medidas de controle de poluio condizentes com o estado da bacia e tecnologia disponvel, mas exige dos rgos ambientais e de recursos hdricos a atuao integrada. A Resoluo CONAMA 357/05 apresenta diretrizes para a atuao integrada dos rgos ambientais e de recursos hdricos. Contudo, como a atuao dos mesmos se d de acordo com princpio da legalidade, em funo do que est previsto em lei, cada rgo estadual deve elaborar normas que definam as suas competncias e forneam diretrizes para a implantao do mecanismo de controle e efetiva garantia de eficincia do enquadramento, adequando suas leis aos preceitos I Simpsio de Recursos Hdricos do Sul-Sudeste 15

federais. Finalmente, para ser efetiva, a gesto da qualidade de guas precisa receber feedback por meio do monitoramento, atualmente previsto de maneira genrica tanto na Resoluo CNRH 12/00 relatrios - quanto na Resoluo CONAMA 357/05. Conforme dito, a Resoluo CONAMA 357/05 apresenta um avano ao possibilitar o monitoramento de parmetros selecionados para subsidiar a proposta de enquadramento. Contudo, no existem diretrizes para a seleo desses parmetros e para o seu monitoramento, que podem variar em funo da data em que este for realizado, da vazo e dos pontos de amostra. Tambm no existe previso de possveis freqncias de violao dos parmetros a serem monitorados. A freqncia de violao varia de acordo com os parmetros e fundamental para a gesto. Em casos extremos, por exemplo, uma amostra que d um resultado incompatvel pode alterar toda a classificao do corpo hdrico ainda que a maioria das amostras esteja de acordo com a classe. Apesar de o enquadramento estar previsto na legislao nacional desde 1976 e dos avanos no tratamento da qualidade de gua no Brasil, a situao dos corpos dgua no Brasil ainda est muito aqum das condies preconizadas nas classes de usos estabelecidas. Alm disso, a maioria dos rios ainda no foi submetida ao processo de enquadramento, tendo sido enquadrados em classe 2 sem que fossem feitos estudos mais aprofundados. A despeito dos avanos na legislao com a Resoluo CONAMA 357/05, parte desse panorama se deve existncia de lacunas legais federais e estaduais que permitiriam a incorporao de qualidade e quantidade de gua no processo de gesto hdrica, tornando efetivos os mecanismos e princpios da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Dentre os desafios para os arranjos legais garantirem a eficcia do enquadramento, cabe citar a definio de diretrizes e adoo dos seguintes procedimentos: - diretrizes para estabelecimento de vazo de referncia, em funo do risco aceito pela comunidade (PORTO, 2002); - diretrizes e alternativa de acordo com particularidades da bacia, usos e impactos preponderantes para a seleo de parmetros na definio das metas de enquadramento de acordo com a flexibilidade exigida para as especificidades locais quanto aos critrios de qualidade de gua (PORTO, 2002); - diretrizes para o monitoramento da qualidade de gua, dentre elas a localizao de pontos de amostragem e freqncia de coletas, especificando freqncias de violao de acordo com parmetros (PORTO, 2002); - diretrizes para que a outorga de lanamento de efluentes utilize os mesmos padres de lanamento como parmetros outorgveis (PORTO, 2002); I Simpsio de Recursos Hdricos do Sul-Sudeste 16

- diretrizes para o estabelecimento de padres de emisso rgidos para locais saturados e flexveis em locais que possuam capacidade assimilativa (PORTO, 2002); - reviso das legislaes estaduais de enquadramento, licena e outorga em funo das leis federais, em especial Resoluo CONAMA 357/05, garantindo-se a obrigatoriedade do atendimento das metas de enquadramento, por meio da definio expressa das competncias e papeis dos agentes ambientais e de recursos hdricos; - previso das metas progressivas na Resoluo CNRH 12/00 que estabelece procedimentos para o enquadramento e Resoluo CNRH 16/01 que estabelece regras para a outorga.

CONCLUSO
Dentre os mais importantes marcos alcanados pela legislao brasileira encontra-se o destaque para a qualidade de gua a partir da dcada de 80, com o reconhecimento na Poltica Nacional de Recursos Hdricos da viso integrada da gesto da qualidade e quantidade de gua, do binmio uso e qualidade de gua, e da necessidade de integrao da legislao ambiental e de recursos hdricos (PORTO, 2002). O enquadramento aparece como o instrumento integrador da qualidade e quantidade de gua da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Apesar do enquadramento ser definido pelo Sistema Nacional de Recursos Hdricos, a sua efetiva aplicao e implementao depende da atuao conjunta com o Sistema Nacional do Meio Ambiente, em especial com relao aos procedimentos de licenciamento ambiental das atividades potencialmente poluidoras dos cursos dgua. Atravs de Planos de Recursos Hdricos e o enquadramento definido de acordo com os padres ambientais, a gesto planejada definindo-se metas de racionalizao do uso, aumento de quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hdricos, com estratgias de ao para o seu atendimento. Essas metas, quando definidas por meio do enquadramento, visam assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem destinadas e diminuir os custos de combate poluio das guas mediante aes preventivas e permanentes. Os demais instrumentos de gesto de recursos hdricos e ambientais devem se articular e/ou integrar-se para garantir o atendimento dessas metas integrando os aspectos de qualidade e quantidade de gua. A legislao avanou bastante em relao ao enquadramento. Contudo, ainda existe a necessidade de definio de um arcabouo legal complementar que permita a sua aplicao efetiva enquanto instrumento de planejamento e sua utilizao pelos mecanismos de controle para a garantia da integrao entre qualidade e quantidade de gua. Esse arcabouo legal deve ser definido por meio da reviso da definio de diretrizes nacionais para o enquadramento e diretrizes estaduais coerentes promovendo uma articulao dos I Simpsio de Recursos Hdricos do Sul-Sudeste 17

critrios adotados pelos entes estaduais e federais em funo de metas comuns as metas do enquadramento progressivas e finais bem como por meio da reformulao das normas estaduais prevendo expressamente os mecanismos de aplicao e implementao do enquadramento para que os rgos atuem observando o princpio da legalidade. Os mecanismos de planejamento devem ter diretrizes definidas em lei federal, mas serem flexveis de acordo com as especificidades das bacias hidrogrficas. O monitoramento deve ser incentivado e facilitado aceitando possibilidades de flexibilizao na interpretao dos resultados. E, os critrios e procedimentos dos mecanismos de controle devem observar as metas progressivas e finais do corpo receptor. A maior flexibilidade do enquadramento e a adoo de mesmas metas pelos mecanismos de controle visam garantir a adoo da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e a utilizao do instrumento para a integrao de qualidade e quantidade de gua, objetivo mximo da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.

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