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CAPTULO: EDITORIAL: EDICIN: NMERO DE ISSN/ISBN: FECHA DE PUBLICACIN: RANGO DE PGINAS: TOTAL DE PGINAS:

AP 4014 Derecho y administracin pblica Dr. Pedro Torres Estrada Derecho administrativo y administracin pblica Jorge Fernandez Ruiz Centralizacin administrativa Porra 1a 970-07-5760-9 2011 275-284
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Reproduccin autorizada en los trminos de la Ley Federal del Derecho de Autor, bajo licencia del CEMPRO (Centro Mexicano de Proteccin y Fomento de los Derechos de Autor) CP01-12 y procurando en todo tiempo que no se violen los derechos de los representados por CEMPRO y tutelados por la legislacin de derechos de autor mexicana. No se permite la copia, reproduccin ni distribucin de la obra, nicamente se autoriza el uso personal sin fines de lucro por el periodo comprendido de Enero a 3 de Mayo de 2012, para cualquier uso distinto al sealado anteriormente, se debe solicitar autorizacin por escrito al titular de los derechos patrimoniales de la obra.

CAPTULO QUINTO LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

E l anlisis d e l a c e n t r a l i z a c i n a d m i n i s t r a t i v a r e q u i e r e d e u n m a r c o conceptual previo que nos permita ubicarla en el contexto de la a d m i n i s t r a c i n y de la ciencia de la a d m i n i s t r a c i n , y c o n o c e r , a d e m s , su clasificacin, as c o m o el c o n c e p t o de a d m i n i s t r a c i n pblica, p a r a l u e g o a d e n t r a r n o s e n sus distintas f o r m a s d e o r g a n i zacin, de las q u e la c e n t r a l i z a c i n a d m i n i s t r a t i v a es u n a de las ms i m p o r t a n t e s .

I. C O N C E P T O DE ADMINISTRACIN

El v e r b o e s p a o l a d m i n i s t r a r p r o v i e n e d e l latn ad, t r a d u c i b l e c o m o hacia, en s e n t i d o de m o v i m i e n t o , y ministrare, c o m p u e s t o de manus ( m a n o ) y trahere (traer); p o r tanto, ad manus trahere p u e d e int e r p r e t a r s e c o m o servir, ofrecer a l g o a o t r o o servirle a l g u n a cosa. A d m i n i s t r a c i n , s e g n la Real A c a d e m i a E s p a o l a , es t a n t o el efecto c o m o l a accin d e a d m i n i s t r a r , p o r l o q u e s e p u e d e e n t e n d e r , e n s u m o d a l i d a d esttica, c o m o e s t r u c t u r a o r g n i c a , c o m o e l efecto d e a d m i n i s t r a r q u e c o n f i g u r a u n r g a n o u o r d e n a m i e n t o cuya f i n a l i d a d e s t r i b a e n l o g r a r u n p r o p s i t o u objetivo; e n t a n t o q u e , e n s u versin d i n m i c a , c o m o funcin, es la accin de a d m i n i s t r a r , q u e s e g n Isaac G u z m n Valdivia "Es la d i r e c c i n eficaz de las activid a d e s y la colaboracin de otras p e r s o n a s p a r a o b t e n e r d e t e r m i n a d o s resultados". En esa m o d a l i d a d d i n m i c a , la administracin se p u e d e explicar c o m o la serie de e t a p a s concatenadas y sucesivas dirigidas a o b t e n e r m e t a s y objetivos p r e d e t e r m i n a d o s de un c o n j u n t o social, m e d i a n t e e l a p r o v e c h a m i e n t o r a c i o n a l d e sus e l e m e n t o s d i s p o n i b l e s . L o u r d e s M n c h G a l i n d o y J o s Garca M a r t n e z p r o p o n e n la s i g u i e n t e definicin i n t e g r a l de la a d m i n i s t r a c i n : " P r o c e s o cuyo o b j e t o es la
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GUZMN 1 9 6 1 , p. 2 3 .

5 S

VALDIVIA,

Isaac,

Reflexiones

sobre

la

administracin,

Barcelona,

Reverte,

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DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIN PBLICA

c o o r d i n a c i n eficaz y eficiente de los recursos de un g r u p o social p a r a l o g r a r sus objetivos c o n l a m x i m a p r o d u c t i v i d a d " . A d e m s , l a a d m i n i s t r a c i n s e c o n s i d e r a c o m o u n a r t e , p o r tratarse de u n a v i r t u d , disposicin o habilidad de servir bien; t a m b i n s e l e t i e n e c o m o u n a tcnica, h a b i d a c u e n t a q u e i m p l i c a e l e m p l e o y a p l i c a c i n de un a c e r v o de p r o c e d i m i e n t o s y r e c u r s o s ; y d e s d e l u e g o , t a m b i n , es u n a ciencia: la ciencia de la a d m i n i s t r a c i n , y c o m o tal, e s u n c o n j u n t o s i s t e m a t i z a d o d e c o n o c i m i e n t o s relativos a la o r g a n i z a c i n y f u n c i o n a m i e n t o de los servicios.
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II. CLASIFICACIN DE LA ADMINISTRACIN

La administracin tiene diferentes mbitos de aplicacin, c o m o son la iniciativa privada, la Iglesia, el Estado y la c o m u n i d a d internacional, lo q u e da lugar a la existencia de la administracin privada, la administracin eclesistica, la administracin pblica y la administracin internacional, p o r cuya razn se g e n e r a u n a diversidad de burocracias, a s a b e r : u n a b u r o c r a c i a p r i v a d a , q u e en o c a s i o n e s a d q u i e r e g r a n d i m e n s i n , c o m o l o a c r e d i t a n las g r a n d e s e m p r e s a s trasnacionales; u n a burocracia eclesistica, q u e tiene a su c a r g o el m a n e j o de los r e c u r s o s h u m a n o s , m a t e r i a l e s y financieros de las iglesias; u n a burocracia del Estado, q u e es la ms conocida y e s t u d i a d a ; y u n a b u r o c r a c i a i n t e r n a c i o n a l , i n s e r t a e n los o r g a n i s m o s i n t e r n a c i o n a les c o m o la O r g a n i z a c i n de las N a c i o n e s U n i d a s , la O r g a n i z a c i n de los E s t a d o s A m e r i c a n o s , la O r g a n i z a c i n E d u c a t i v a Cientfica y Cultural de las Naciones U n i d a s , U N E S C O p o r sus siglas en ingls ( U n i t e d Nations Educational Scientific a n d Cultural Organization), el B a n c o I n t e r n a c i o n a l de R e c o n s t r u c c i n y F o m e n t o , el B a n c o I n t e r a m e r i c a n o de D e s a r r o l l o y m u c h o s m s .

III. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

La a d m i n i s t r a c i n es u n a ciencia ubicada en el g r u p o de las ciencias prcticas; es u n a ciencia normativa, pues a l u d e al d e b e r ser; es, a d e m s , u n a ciencia formal, p o r q u e atae a las formas de eficacia, en fin, es u n a ciencia r e f e r i d a a la direccin de los g r u p o s h u m a n o s en su o r d e n a c i n y en su a c t u a c i n , q u e t i e n e p o r o b j e t o el e s t u d i o de los p r i n c i p i o s r a c i o n a l e s q u e a t a e n a la o r g a n i z a c i n y a la actividad a d m i n i s t r a t i v a .
259 MNCH GALINUO, Lourdes y GARCA MARTNEZ, J o s , Fundamentos de administracin,

5a. e d . , M x i c o , Trillas, 1 9 9 5 , p p . 23 y 24.

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LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

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En su famoso artculo publicado en 1887, T h o m a s Woodrow Wilson, q u i e n p o s t e r i o r m e n t e sera el 18o. p r e s i d e n t e e s t a d o u n i d e n s e , p o s t u l la n e c e s i d a d de u n a ciencia de la administracin pblica, al s o s t e n e r " D e b e existir u n a ciencia d e l a a d m i n i s t r a c i n q u e s e p r o p o n g a e n d e r e z a r e l c u r s o del g o b i e r n o , d a r l e m a y o r f l e x i b i l i d a d a la t r a m i t a c i n de sus a s u n t o s , fortalecer y purificar su o r g a n i z a cin, y d o t a r a sus tareas de un aire de r e s p e t a b i l i d a d " . Frederick Winslow Taylor, H e n r y Fayol, H a r r i n g t o n E m e r s o n y H e n r y Ford hicieron aportaciones a la ciencia de la administracin en general; Roberto Jacobo Turgot, Carlos J u a n Bautista Bonnin, G u i l l e r m o von H u m b o l d t , J u a n G a s p a r Bluntschli, T h o m a s Woodrow Wilson, Frank G o o d n o w y Teodosio Lares sentaron las bases p a r a el surgim i e n t o de la ciencia de la administracin pblica, acerca de la cual el doctor O r n a r G u e r r e r o observa: "La ciencia de la a d m i n i s t r a c i n p blica es u n a de las disciplinas que, con mayor d i g n i d a d , c u e n t a en su h a b e r con ttulos nobiliarios de a n t i g e d a d acadmica. Su o r i g e n se r e m o n t a a los principios del siglo X V I I I , c u a n d o los soberanos d e Prusia establecieron las p r i m e r a s ctedras de e n s e a n z a cientfica de los q u e h a c e r e s a d m i n i s t r a t i v o s , p a r a los s e r v i d o r e s d e l E s t a d o .
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IV. C O N C E P T O DE ADMINISTRACIN PBLICA

Se ha vuelto un lugar comn afirmar que la administracin pblica es p a r t e d e l P o d e r Ejecutivo y se ve r e g u l a d a p o r el d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o , t a n t o en su o r g a n i z a c i n o e s t r u c t u r a c o m o en su actividad. As l o e n t e n d i , p o r e j e m p l o , d o n T e o d o s i o L a r e s , q u i e n en su Derecho administrativo, s i g u i e n d o a Luis M a r a L a h a y e , vizc o n d e de C o r m e n i n , y a Chaveau A d o l p h e , divida al Poder Ejecutivo en p u r o o p r o p i a m e n t e d i c h o , y p o d e r a d m i n i s t r a t i v o o a d m i n i s t r a c i n activa.
La p a l a b r a gobernar - d e c a en 1852 el p r e c u r s o r del d e r e c h o a d m i n i s trativo en M x i c o - , revela al P o d e r Ejecutivo p r o p i a m e n t e d i c h o , la p a l a b r a administrar, a la A d m i n i s t r a c i n activa (como l l a m a b a a la p blica) ...La administracin activa, se manifiesta en la p r o t e c c i n de los intereses g e n e r a l e s de la sociedad, vigilando la accin de c a d a c i u d a d a n o . Y e n t o n c e s se dice q u e el ejecutivo a d m i n i s t r a .
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2 6 0 W I I . S O N , T h o m a s W o o d r o w , " T h e S t u d y o f A d m i n i s t r a r o n " , Political Science Quarterly, 1 8 8 7 , II, p . 1 9 6 . -61 G U E R R E R O , Ornar, La teora de la administracin pblica, M x i c o , H a r a , 1 9 8 6 , p. 2. - - L A R E S , T e o d o s i o , Lecciones de derecho administrativo, e d i c i n f a c s i m i l a r , M x i c o , UNAM, 1 9 7 8 , p. 16.
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DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIN PBLICA

El jurista espaol Vicente Santamara de Paredes explicaba en 1885: "La p a l a b r a a d m i n i s t r a c i n n o slo significa l a accin d e a d m i n i s trar, sino q u e t a m b i n se usa p a r a la p e r s o n a l i d a d q u e a d m i n i s t r a , y p o l t i c a m e n t e h a b l a n d o , e l o r g a n i s m o del E s t a d o e n c a r g a d o d e a d m i n i s t r a r . Este o r g a n i s m o es el Poder Ejecutivo". T h o m a s W o o d r o w Wilson, t a m b i n e n c u a d r l a a d m i n i s t r a c i n pblica d e n t r o del Poder Ejecutivo, al aseverar: "La a d m i n i s t r a c i n es la p a r t e m s o s t e n s i b l e del g o b i e r n o ; es el g o b i e r n o en a c c i n ; es el Ejecutivo o p e r a n t e , e l m s visible a s p e c t o d e l g o b i e r n o " . F e r n a n d o G a r r i d o Falla, u n o d e los g r a n d e s a d m i n i s t r a t i v i s t a s e s p a o l e s d e l siglo X X , e n t e n d i a la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a , en s e n t i d o objetivo, c o m o el rea de la actividad d e s a r r o l l a d a p o r el Poder Ejecutivo; y e n s e n t i d o subjetivo, l a i n t e r p r e t c o m o u n e n t e o r g nico d e g r a n c o m p l e j i d a d i n t e g r a d o e n e l P o d e r Ejecutivo; a d e m s hizo n o t a r l a n o e q u i v a l e n c i a e n d i m e n s i n d e los t r m i n o s P o d e r Ejecutivo y a d m i n i s t r a c i n pblica, d a d a la m a y o r e x t e n s i n del p r i m e r o r e s p e c t o d e l a s e g u n d a , l o cual implica q u e l a a d m i n i s t r a cin e s u n a p a r t e d e l P o d e r E j e c u t i v o . En el m i s m o sentido, R a m n Parada, observa: "De la nocin se excluyen, en p r i n c i p i o , aquellas o r g a n i z a c i o n e s e s t a t a l e s o p o d e r e s pblicos cuya funcin especfica es crear el Derecho (cortes g e n e r a l e s , p a r l a m e n t o s a u t o n m i c o s ) o g a r a n t i z a r l o (jueces y t r i b u n a l e s ) . C o n l o q u e resta d e l E s t a d o s e c o n s t r u y e e l c o n c e p t o d e a d m i n i s t r a c i n pblica". M u c h a s d e las d e f i n i c i o n e s f o r m u l a d a s s o b r e l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a c o m p a r t e n la i d e a de q u e se trata, de u n a -no de toda- activ i d a d d e l P o d e r Ejecutivo, o de u n a e s t r u c t u r a i n t e g r a d a a l, p o r l o q u e e l p r o f e s o r i t a l i a n o , M a s s i m o Severo G i a n n i n i s e a l a : "La t r a d i c i n , c o m o se ha visto, e n c u a d r a a la a d m i n i s t r a c i n ( a p a r a t o ) en un ' p o d e r ' del Estado que se indicaba y todava es indicado por muchos como Poder Ejecutivo". E n rigor, l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a r e b a s a c o n m u c h o l a r b i t a d e l r g a n o c o n o c i d o c o m o P o d e r Ejecutivo, as l o r e c o n o c e , p o r e j e m p l o M a r s h a l l D i m o c k , a l a f i r m a r : "La a d m i n i s t r a c i n pblica t i e n e r e l a c i n c o n los p r o b l e m a s d e l g o b i e r n o . Si la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a t i e n e r e l a c i n con los p r o b l e m a s d e l g o b i e r n o , e s q u e est i n t e r e s a d a en c o n s e g u i r los fines y los objetivos d e l E s t a d o . La
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263 SANTAMARA DE PAREDES, V i c e n t e , op. cit., n o t a 1 3 1 , p. 5 6 . 264 W I L S O N , T h o m a s W o o d r o w , op. cit., n o t a 2 6 0 , p . 1 9 8 . 265 G A R R I D O FALLA, F e r n a n d o , op. cit., n o t a 5 3 , p. 5 8 . 266 P A R A D A , R a m n , Derecho administrativo, M a d r i d , M a r c i a l P o n s , 1 9 9 1 , t. I, p. 13. 267 G I A N N I N I , M a s s i m o S e v e r o , Derecho administrativo, t r a d . d e L u i s O r t e g a , M a d r i d , M i n i s t e r i o p a r a las A d m i n i s t r a c i o n e s P b l i c a s , 1 9 9 1 , p . 1 9 8 .

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LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

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administracin pblica es el Estado en accin, el Estado como constructor". En mi o p i n i n , la a d m i n i s t r a c i n pblica es el c o n j u n t o de reas d e l s e c t o r p b l i c o del Estado que, m e d i a n t e el ejercicio de la funcin administrativa, la prestacin de los servicios pblicos, la ejecucin de las o b r a s p b l i c a s y la realizacin de o t r a s a c t i v i d a d e s s o c i o e c o n micas d e i n t e r s p b l i c o , t r a t a d e l o g r a r los f i n e s d e l E s t a d o . En Mxico, a u n c u a n d o la estructura y la actividad de la adminis t r a c i n p b l i c a f e d e r a l s e u b i c a n e n e l m b i t o d e l P o d e r Ejecutivo, ello n o significa q u e slo a h s e e n c u e n t r e n , p u e s t o q u e t a m b i n e s t n p r e s e n t e s , s i b i e n e n m e n o r m e d i d a , e n las esferas d e l P o d e r Legislativo y d e l P o d e r J u d i c i a l , lo m i s m o q u e en las de los r g a n o s constitucionales a u t n o m o s , c o m o lo d e m u e s t r a n la existencia de la S e c r e t a r a de Servicios A d m i n i s t r a t i v o s y F i n a n c i e r o s en la C m a r a de D i p u t a d o s , de la Secretara G e n e r a l de Servicios Administrativos en el S e n a d o , y d e l C o n s e j o de la J u d i c a t u r a F e d e r a l en el m b i t o del Poder Judicial.
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V. FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

La organizacin administrativa es herramienta indispensable d e l d e r e c h o administrativo p a r a el a d e c u a d o f u n c i o n a m i e n t o de la actividad administrativa. Dicha organizacin a d m i t e diversas formas, e n t r e las q u e d e s t a c a n la c e n t r a l i z a c i n , la c o n c e n t r a c i n , la d e s c o n c e n t r a c i n y l a d e s c e n t r a l i z a c i n a d m i n i s t r a t i v a s q u e , lejos d e excluirse, coexisten y se c o m p l e m e n t a n , pues la racionalizacin del f u n c i o n a m i e n t o d e l a a d m i n i s t r a c i n pblica, c o n s t i t u y e e l o b j e t o c o m n d e las c u a t r o . C o m o lo indica su denominacin, el presente captulo se dedi ca a la c e n t r a l i z a c i n a d m i n i s t r a t i v a . H o y e n da, c o m o v i m o s e n e l s u b c a p t u l o 1 0 d e l c a p t u l o p r i m e r o , se p r e s e n t a n la c e n t r a l i z a c i n y la d e s c e n t r a l i z a c i n c o m o sendas formas de organizacin o tendencias organizativas aprove c h a b l e s t a n t o e n e l m b i t o poltico c o m o e n e l a d m i n i s t r a t i v o , e n e l e c o n m i c o y en el social. En el m b i t o administrativo, la centralizacin p r o m u e v e la u n i f o r m i d a d t a n t o en la aplicacin de las leyes c o m o en la prestacin de los servicios, a d e m s , o r i e n t a l a o r g a n i z a c i n d e l a a d m i n i s t r a c i n
DIMOCK, Marshall, "The M e a n i n n g o f S c o p e i n Public Administration", e n Gous, J o h n et al. ( e d s . ) , The Frontiers of Public Administration, N u e v a York, R u s s e l a n d R u s s e l , 1 9 6 7 , p. 12.
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DERECHO A D M I N I S T R A T I V O Y A D M I N I S T R A C I N PBLICA

pblica centralizada. La centralizacin predica reunir en su c e n t r o , la d e c i s i n de las a c t i v i d a d e s del E s t a d o , de la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a o de c u a l q u i e r o t r a o r g a n i z a c i n . 1. Concepto de centralizacin administrativa

La centralizacin es una forma organizacional que se e m p l e a t a n t o e n e l m b i t o poltico c o m o e n l a esfera a d m i n i s t r a t i v a d e l E s t a d o , consistente e n reunir e n u n p u n t o d e convergencia, configu r a d o c o m o un e n t e central, la toma de decisiones del p o d e r pblico. La c e n t r a l i z a c i n p u e d e ser poltica o a d m i n i s t r a t i v a . La u n i d a d en la ejecucin de las leyes y en la g e s t i n de los servicios e s p r o d u c t o d e l a c e n t r a l i z a c i n a d m i n i s t r a t i v a , q u e e n s u forma p u r a se caracteriza por depositar en el titular del m x i m o r g a n o administrativo el p o d e r pblico de decisin, la coaccin, y la facultad de d e s i g n a r a los a g e n t e s de la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a . C o m o en la centralizacin administrativa toda accin p r o v i e n e del c e n t r o , e l r g a n o c e n t r a l m o n o p o l i z a las facultades d e d e c i s i n , d e c o a c c i n y las de d e s i g n a c i n de los a g e n t e s de la a d m i n i s t r a c i n pblica, q u e p o r lo m i s m o no se deja a la eleccin p o p u l a r ; asimis m o , la fuerza p b l i c a , o sea, la fuerza a r m a d a , est c e n t r a l i z a d a . Se d e b e diferenciar ia centralizacin administrativa de la concen tracin administrativa, p o r q u e en esta ltima los r g a n o s inferiores o perifricos carecen de facultad de decisin; los asuntos administra tivos, salvo escasas excepciones, los resuelven los r g a n o s s u p e r i o r e s o c e n t r a l e s , y c u a n d o lo h a c e n los perifricos, el r g a n o c e n t r a l , d a d a su s u p e r i o r i d a d , est facultado p a r a revocar tal resolucin. En cam bio, e n l a d e s c o n c e n t r a c i n a d m i n i s t r a t i v a , c o m o v e r e m o s e n e l captulo sptimo de esta obra, ciertas competencias decisorias se atribu yen a r g a n o s d e s c o n c e n t r a d o s de la administracin centralizada e, incluso, de la d e s c e n t r a l i z a d a o p a r a e s t a t a l . L a c e n t r a l i z a c i n a d m i n i s t r a t i v a c u e n t a e n t r e sus v e n t a j a s e l beneficio de la u n i d a d de direccin, de impulsin y de accin, lo cual r e d u n d a en u n a administracin uniforme, coordinada y fuerte. En c a m b i o , su lejana d e l a d m i n i s t r a d o , as c o m o la e r r a d i c a c i n de la iniciativa i n d i v i d u a l , con el c o n s i g u i e n t e b u r o c r a t i s m o o excesivo f o r m a l i s m o procesal, le g e n e r a n severas crticas. Para el profesor An d r s S e r r a Rojas: "Se llama centralizacin administrativa al r g i m e n q u e e s t a b l e c e la s u b o r d i n a c i n u n i t a r i a c o o r d i n a d a y d i r e c t a de los r g a n o s administrativos al p o d e r central, bajo los diferentes p u n t o s de vista d e l n o m b r a m i e n t o , ejercicio de sus. f u n c i o n e s y la t u t e l a j u r d i c a , p a r a satisfacer las n e c e s i d a d e s p b l i c a s " . 2 6 9
269 SERRA ROJAS, A n d r s , Derecho administrativo, 10a. ed., M x i c o , Porra, 1 9 8 1 , t. I, p. 4 9 7 .

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LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

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2.

Caractersticas

de

la

centralizacin

administrativa

El e s q u e m a de la centralizacin administrativa descansa en su org a n i z a c i n j e r r q u i c a e s t r u c t u r a d a p i r a m i d a l m e n t e , d e tal m a n e r a q u e los r g a n o s i n f e r i o r e s se s u b o r d i n a n a los i n m e d i a t o s s u p e r i o res y stos a los contiguos de a r r i b a , y as s u c e s i v a m e n t e h a s t a l l e g a r al v r t i c e de la p i r m i d e q u e es el r g a n o s u p r e m o de la a d m i n i s t r a c i n , investido de la m x i m a a u t o r i d a d , q u e conlleva u n a amplia p o t e s t a d sobre sus subalternos m e r c e d a la cual los designa, m a n d a , o r g a n i z a , s u p e r v i s a , d i s c i p l i n a y r e m u e v e c o n f o r m e a un m o d e l o de relacin j e r r q u i c a q u e le es caracterstico, m e d i a n t e el ejercicio de los p o d e r e s d e n o m b r a m i e n t o , d e remocin, d e m a n d o , d e decisin, d e vigilancia, d e d i s c i p l i n a , y d e revisin, as c o m o d e l p o d e r p a r a l a r e s o l u c i n d e conflictos d e c o m p e t e n c i a . E n este o r d e n d e i d e a s , s e e n t i e n d e p o r j e r a r q u a e l vnculo j u r d i c o q u e r e l a c i o n a e n t r e s t a n t o a los r g a n o s c o m o a los f u n c i o n a r i o s , p o r m e d i o de p o d e r e s de s u b o r d i n a c i n , e n c a m i n a d o s a d o t a r a la a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i va de u n i d a d y c o h e r e n c i a . A. Poder de nombramiento

S e p u e d e e x p l i c a r e l p o d e r d e n o m b r a m i e n t o c o m o l a facultad a t r i b u i d a a l t i t u l a r d e l r g a n o s u p e r i o r p a r a d e s i g n a r discrecion a l m e n t e a sus c o l a b o r a d o r e s ; en n u e s t r o caso, el p r e s i d e n t e de la R e p b l i c a t i e n e la facultad de n o m b r a r a los titulares de las d e p e n d e n c i a s de la a d m i n i s t r a c i n pblica c e n t r a l i z a d a , o sea, a los s e c r e t a r i o s d e E s t a d o , a l c o n s e j e r o j u r d i c o d e l Ejecutivo F e d e r a l ; en su caso, a los j e f e s de los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s , as c o m o a los d e m s e m p l e a d o s de la a d m i n i s t r a c i n c e n t r a l i z a d a cuyo n o m b r a m i e n t o n o est d e t e r m i n a d o d e o t r o m o d o e n l a C o n s t i t u cin o en las leyes. H u e l g a sealar q u e e l p o d e r d e n o m b r a m i e n t o q u e d a a c o t a d o p o r los requisitos establecidos en la Constitucin y en las leyes p a r a ocup a r c a d a u n o d e los puestos respectivos. E l n o m b r a m i e n t o , a d e m s d e u n a r e l a c i n p e r s o n a l , crea u n a relacin j e r r q u i c a d e n a t u r a l e z a j u r d i c a , de supra-subordinacin, e n t r e el p r e s i d e n t e de la Repblica y el p e r s o n a l de la a d m i n i s t r a c i n pblica; el p o d e r de n o m b r a m i e n t o p u e d e ser d e l e g a b l e a favor d e r g a n o s inferiores. B. Poder de remocin

E l p o d e r d e n o m b r a m i e n t o s e v e reforzado p o r e l p o d e r d e r e m o cin q u e t r a e a p a r e j a d o e l p r i m e r o , e n cuyo ejercicio e l p r e s i d e n t e

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DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIN PBLICA

de la R e p b l i c a p u e d e cesar a sus c o l a b o r a d o r e s ; p o r c o n s i g u i e n t e , el t i t u l a r d e l P o d e r Ejecutivo Federal, en los t r m i n o s de la frac cin I I d e l a r t c u l o 8 9 c o n s t i t u c i o n a l , p u e d e n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a sus c o l a b o r a d o r e s cuyo n o m b r a m i e n t o o r e m o c i n no est d e t e r m i n a d o de o t r o m o d o en la C o n s t i t u c i n o en las leyes. C. Poder de mando

P u e d e explicarse el p o d e r de m a n d o c o m o la facultad del s u p e r i o r j e r r q u i c o de d i r i g i r e i m p u l s a r la actividad de los s u b o r d i n a d o s p o r m e d i o de r d e n e s o instrucciones verbales o escritas; o b v i a m e n t e , este p o d e r es c o r r e l a t i v o a la o b l i g a c i n de o b e d i e n c i a a c a r g o d e l s u b o r d i n a d o , sus lmites, e s t a b l e c i d o s e n e l o r d e n a m i e n t o j u r d i c o c o r r e s p o n d i e n t e , d e r i v a n de la a m p l i t u d de la facultad o p o d e r d e l superior, as c o m o del m b i t o y materia de su c o m p e t e n c i a , y del h o r a r i o d e l a b o r e s , e n e l caso d e l p e r s o n a l d e b a s e . D. Poder de decisin En ejercicio del p o d e r de decisin, el superior p u e d e o p t a r e n t r e varias a l t e r n a t i v a s de resolucin y, en c o n s e c u e n c i a , e l e g i r la q u e en su o p i n i n sea la mejor, la cual h a b r de ser a c a t a d a p o r el inferior, d a d o q u e el p o d e r de decisin, como explica el profesor Luis H u m b e r t o Delgadillo Gutirrez: "Es la facultad q u e tienen los r g a n o s s u p e r i o res p a r a la e m i s i n de los actos a d m i n i s t r a t i v o s , r e s e r v a n d o a los i n f e r i o r e s l a r e a l i z a c i n d e los t r m i t e s n e c e s a r i o s h a s t a d e j a r l o s e n estado de resolucin".
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E. Poder

de

vigilancia

P a r a q u e los p o d e r e s d e m a n d o y d e d e c i s i n t e n g a n cabal efec tividad s e r e q u i e r e d e l ejercicio del p o d e r d e vigilancia, m e r c e d a l cual el s u p e r i o r t i e n e la facultad de i n s p e c c i o n a r y vigilar la a c t u a cin d e sus s u b o r d i n a d o s , l o cual l e p e r m i t e d e t e c t a r c u a n d o estos l t i m o s i n c u m p l e n las r d e n e s y d e c i s i o n e s d e l s u p e r i o r , as c o m o s a b e r si c u m p l e n o no sus o b l i g a c i o n e s d e r i v a d a s de la n o r m a t i v a en v i g o r y, a d e m s , d e t e r m i n a r las r e s p o n s a b i l i d a d e s a d m i n i s t r a t i vas, civiles o p e n a l e s en q u e i n c u r r a n p o r su i n c u m p l i m i e n t o . El ejercicio del p o d e r de vigilancia se lleva a cabo m e d i a n t e actos m a t e r i a l e s o r d e n a d o s p o r el superior, consistentes en visitas, inspec ciones, investigaciones, supervisiones, y auditoras contables, o p e r a c i o nales o administrativas c o m p l e m e n t a d a s con informes, r e n d i c i n de cuentas, estados presupustales y contables.
DELGADILLO GUTIRREZ, co, Limusa, 1991, p. 82.
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L u i s H u m b e r t o , Elementos de derecho administrativo, M x i

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LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

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G r a c i a s a l p o d e r d e vigilancia e l s u p e r i o r m a n t i e n e l a posibilid a d de rectificar y c o r r e g i r la a c t u a c i n de los r g a n o s y s e r v i d o r e s p b l i c o s s u b o r d i n a d o s , as c o m o d e f u n d a m e n t a r las r e s p o n s a b i l i d a d e s i m p u t a b l e s a los inferiores. F. Poder disciplinario

C o n a p o y o en sus p o d e r e s de vigilancia y de revisin, el t i t u l a r d e l r g a n o s u p e r i o r ejerce el p o d e r disciplinario q u e , en suma, es la facultad de r e p r i m i r o sancionar a d m i n i s t r a t i v a m e n t e a sus subordin a d o s p o r las acciones u omisiones realizadas i n d e b i d a o irregularm e n t e , en perjuicio de la administracin pblica, de los particulares o de a m b o s , lo q u e p e r m i t e al r g a n o superior castigar t a n t o el incump l i m i e n t o a b s o l u t o c o m o el c u m p l i m i e n t o d e f i c i e n t e o insuficiente de las responsabilidades a cargo de los servidores pblicos q u e se d e s e m p e a n e n sus r g a n o s inferiores. Variadas s o n las s a n c i o n e s a i m p o n e r en el ejercicio d e l p o d e r disciplinario y van d e s d e la a m o n e s t a c i n privada o pblica hasta la inhabilitacin t e m p o r a l para d e s e m p e a r empleos, cargos o comis i o n e s e n e l servicio p b l i c o , p a s a n d o p o r l a s u s p e n s i n t e m p o r a l , la d e s t i t u c i n d e l e m p l e o y la s a n c i n e c o n m i c a . La i m p o s i c i n de las sanciones administrativas c o r r e s p o n d i e n t e s se h a r sin perjuicio d e las a c c i o n e s q u e s e p u e d a n ejercitar p o r l a r e s p o n s a b i l i d a d civil o p e n a l en q u e se h u b i e r e i n c u r r i d o . G. Poder de revisin

Consiste en la facultad, atribuida al titular del r g a n o superior, de revisar la a c t u a c i n d e l i n f e r i o r y, de c o n s i d e r a r l o p e r t i n e n t e , susp e n d e r , modificar, a n u l a r o c o n f i r m a r sus actos o r e s o l u c i o n e s , sin q u e ello signifique s u s t i t u c i n d e l s u p e r i o r e n e l d e s e m p e o d e las tareas del inferior, sino slo revisar el acto o resolucin de este l t i m o , de oficio o a p e t i c i n de p a r t e , p a r a su confirmacin o modificacin y, en e s t e l t i m o caso, c o m p e l e r al i n f e r i o r a s o m e t e r s e al c u m p l i m i e n t o d e las d i s p o s i c i o n e s legales. E l p o d e r d e revisin c o n f e r i d o a l titular d e l r g a n o a d m i n i s t r a tivo s u p e r i o r r e s p e c t o de sus inferiores, o b v i a m e n t e es d i s t i n t o al r e c u r s o d e revisin, p o r q u e este l t i m o e s u n m e d i o d e i m p u g n a cin c u y o ejercicio s e a t r i b u y e a l a d m i n i s t r a d o , a f e c t a d o p o r actos o r e s o l u c i o n e s de las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s . H. Poder para resolver conflictos de competencia

En fin, el titular del r g a n o administrativo s u p e r i o r est d o t a d o del p o d e r p a r a la resolucin de conflictos de c o m p e t e n c i a , consistente

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e n s u a t r i b u c i n o t o r g a d a p a r a p r e c i s a r cul d e los r g a n o s inferio res e s c o m p e t e n t e p a r a c o n o c e r d e u n a s u n t o d e t e r m i n a d o e n e] q u e v a r i o s o n i n g u n o d e ellos p r e t e n d e n s e r l o . La i n e x i s t e n c i a d e l p o d e r p a r a la r e s o l u c i n de conflictos de c o m p e t e n c i a , p o d r a p r o v o c a r el caos o la parlisis de la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a , p o r l a i n d e t e r m i n a c i n d e las c o m p e t e n c i a s , bien p o r q u e dos o ms dependencias pretendiesen conocer de un mismc a s u n t o p a r a resolverlo, ya p o r q u e n i n g u n a quisiese t o m a r conocimientc del m i s m o . El a r t c u l o 24 de la Ley O r g n i c a de la A d m i n i s t r a c i n Pblica F e d e r a l p r e v la solucin de tales conflictos, de la siguiente m a n e r a : " E n casos e x t r a o r d i n a r i o s o c u a n d o exista d u d a s o b r e la c o m p e t e n c i a d e a l g u n a Secretara d e E s t a d o o D e p a r t a m e n t o Ad ministrativo para conocer de un asunto d e t e r m i n a d o , el Presidente d e l a R e p b l i c a resolver, p o r c o n d u c t o d e l a S e c r e t a r a d G o b e r nacin, a qu, d e p e p d e n c i a corresponde el d e s p a c h o del mismo",

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