Burocracia, eficincia e modelos de gesto pblica: um ensaio1

Ceclia Vescovi de Arago

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

1. Consideraes iniciais
O propsito deste ensaio apresentar uma discusso recorrente no mbito das cincias sociais, que o relacionamento entre burocracia e eficincia. No pretendemos esgotar o assunto, mas, to-somente, discutir alguns pontos de vista, tendo como meta delinear que modelos de gesto pblica orientam. Assim, num primeiro segmento, apresentaremos algumas vises sobre eficincia. Posteriormente, caracterizaremos a burocracia segundo as tradies weberiana e marxista e a crtica neoliberal, discutindo, tambm, as questes do insulamento burocrtico e do relacionamento agente-principal. Num segundo segmento, faremos o contraponto com alguns modelos de gesto pblica, tais como o tradicional ou ortodoxo, o liberal e o chamado empreendedorismo estatal. A partir deste ltimo, discutiremos o relacionamento entre burocracia e eficincia, com um exemplo extrado do gerencialismo britnico, orientador de reformas administrativas em diversos pases. Para finalizar, elencaremos algumas questes recorrentes, que norteiam diversos modelos de gesto pblica em sua busca por eficincia e que tm indiscutvel importncia no mbito da administrao pblica.
Mestre em administrao pblica pela EBAP/FGV e especialista em polticas pblicas e gesto governamental, no Ministrio da Fazenda

2. Cenrios
Como pano de fundo, e para melhor compreender como se inserem as discusses que ora focalizamos sobre burocracia e eficincia, elegemos alguns momentos importantes, a balizar as construes tericas de que tratamos, de forma a situar, ainda que brevemente, o clima intelectual, econmico, poltico e social reinante.

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A discusso weberiana do incio do sculo XX, que partiu de uma anlise que remonta histria antiga, insere-se em um momento de transformaes econmicas, polticas e sociais consolidadas no sculo XIX. Considera fundamental o movimento de constituio do Estado moderno, em que houve a concentrao dos meios de violncia e administrao e em que o controle da administrao deixa de ser pessoal para ser estatal. A administrao pblica burocrtica veio substituir as formas patrimonialistas de gesto e ganha importncia em funo da necessidade de maior previsibilidade e preciso no tratamento das questes organizacionais. Apresenta-se como reao ao nepotismo e subjetivismo, que tiveram lugar nos primeiros anos da Revoluo Industrial. A partir da dcada de 30 deste sculo, ocorre um processo de expanso do aparelho burocrtico do Estado, dado o movimento de utilizao do investimento pblico tambm com propsitos estabilizadores. um momento de aumento da base fiscal e tributria, garantindo os recursos necessrios mudana do papel alocativo do Estado, especialmente no perodo aps a Segunda Guerra Mundial. A partir da, tem lugar o fortalecimento do chamado Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), assentado na idia de prestao de servios por parte do Estado, de forma a compensar a desigualdade na distribuio do produto social. Neste perodo, a prosperidade esteve alicerada no compromisso social para a ampliao dos direitos bsicos da populao.2 Nas dcadas de 50 e 60, a idia era a de que os Estados poderiam promover ajustes estruturais (EVANS, 1993:107). Entretanto, as mudanas demogrficas, a crise fiscal, da sociedade do trabalho, as crises do padro de acumulao e da organizao da produo baseada no fordismo (com rompimento do crculo virtuoso entre redistribuio e acumulao) e ainda a agudizao do conflito distributivo passam a compor o cenrio. Com efeito, estes so alguns dos argumentos utilizados para explicar a crise do Welfare State no perodo seguinte (MELO e COSTA, 1996: 155). A partir dos anos 70 e 80, a tendncia neoliberal passa a enfatizar a fragilidade da soluo estatal para garantia do bem-estar social e da estabilidade econmica, preconizando a soluo de mercado e fundamentando a idia de Estado mnimo, com reduo de sua estrutura administrativa (MELO e COSTA, 1996: 154). O cenrio econmico engloba mudanas nos padres de competio, em funo da alterao do paradigma tecnolgico, assim como a intensificao da globalizao financeira. Agua-se o movimento de esgotamento do padro de acumulao fortalecido no ps-guerra. O momento intelectual o da discusso sobre a redefinio do papel do Estado. Os contextos social, poltico e econmico de crise do Estado apontam para reformas de flego, o que implica, sobremaneira, em alterao de estruturas organizacionais.

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Ademais, fortalece-se cada vez mais a idia de que o modelo tradicional de gesto pblica ineficiente e que o modelo de gesto do setor privado o ideal, favorecendo o surgimento de novas alternativas (ABRUCIO, 1997). O padro burocrtico de organizao do Estado colocado em xeque, com a emergncia de um novo modelo, denominado ps-burocrtico.3 Em sntese, os fatores elencados fragilizaram o Estado-Nao, agora com menos recursos e, relativamente, com menos poder.

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3. Vises da eficincia
Toda gesto econmica, dentro da economia de troca, empreendida e levada a cabo pelos indivduos economicamente ativos a fim de satisfazer interesses prprios, ideais ou materiais. Isso se aplica tambm, naturalmente, quando ela se orienta pelas ordens de associaes econmicas ou reguladoras da economia (...) estranho que freqentemente se desconhea esse fato (WEBER, 1994:136). Eficincia, no sentido econmico puro, pode ser definida com base nos estudos de Pareto sobre os mercados competitivos. A chamada eficincia de Pareto (timo de Pareto) a situao em que, ao mesmo tempo, impossvel melhorar a situao de um indivduo sem piorar a de outro, sendo trs as condies para sua existncia: eficincia nas trocas, na produo e na composio do produto. Esta ltima sintetizada pela mxima de que a economia s deve produzir o que o consumidor quer comprar. No contexto organizacional, agregam-se ao conceito de eficincia os de eficcia e efetividade, que, entretanto, nem sempre tm sido usados uniformemente. H diversas concepes sobre tais termos, embora no discrepem excessivamente. Junte-se a isto o fato de que, alm das vertentes econmica e administrativa, a questo do desempenho organizacional, tem, tambm, uma vertente sociolgica (SCHWARTZMAN, 1996). Assim, os socilogos enxergam nos valores sociais a explicao da motivao pelo bom desempenho.4 Segundo os conceitos mais difundidos, eficincia est ligada ao melhor uso dos recursos da organizao, de forma a obter seu produto ou servio. Poderia ser sintetizada na relao entre o input real e o input padro (o desejado pela organizao), cujo resultado tenderia a zero. Eficcia, por seu turno, refere-se performance externa da organizao, ao seu produto, ou seja, sua contribuio para o alcance dos objetivos organizacionais. Pode ser sintetizada na relao entre o output real e o output padro, cujo resultado tenderia a infinito.

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Katz e Kahn (1987:169), por seu turno, consideram a eficincia como um dos componentes da eficcia. Entendem eficincia como a relao entre o produto (output de energia) e o custo (input de energia), referindo-se aos aspectos internos da organizao. Eficcia definida como a maximizao de rendimento para a organizao, por meios tcnicos e econmicos (eficincia) e por meios polticos (KATZ e KAHN, 1987:183). Cumpre destacar haver uma diferena importante entre eficincia operacional e eficincia adaptativa (ABRUCIO, 1997:21). Enquanto a primeira refere-se aos custos em sentido estrito, a segunda, por sua vez, incorpora o importante aspecto da flexibilidade. Neste sentido, um conceito relacionado dinmica do mundo e das organizaes, as quais, inseridas num contexto de mudanas, necessitam de significativa capacidade adaptativa. Por seu turno, efetividade refere-se relao, ao longo do tempo, entre os resultados alcanados e os objetivos pretendidos, sendo, muitas vezes, descrita como uma dimenso qualitativa do resultado (o valor social do produto). Sua mensurao, por ser essencialmente valorativa, complexa. Paulo Motta (s.d.) indica que h trs dimenses bsicas da efetividade. A primeira diz respeito adequao, em que verificado se os resultados apresentados correspondem s necessidades de que deram origem ao; a segunda dimenso a da eqidade, que implica verificar se a ao implementada e os resultados obtidos permitiram uma distribuio mais justa dos recursos e dos benefcios; a terceira dimenso referese propriedade poltica, ou seja, verificar se houve a satisfao das exigncias e demandas da sociedade. Por fim, um outro conceito importante e que, como veremos, ser das peas principais em alguns modelos de gesto, o de produtividade, o qual expressa a relao entre o produto de uma organizao e os recursos utilizados para a sua obteno. Rene, pois, os conceitos de eficcia e eficincia, alm dos de qualidade e tempestividade.

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4. Vises da burocracia
Como Keynes havia predito (...), a essncia da burocracia moderna que um sistema estvel, equilibrado, produzindo lucros consistentes sem recorrer expanso do capital, do pessoal ou da produo, est fadado a inspirar horror naqueles que o dirigem, e fadado a ser visto pela sociedade, mais genericamente, como uma operao morta (SENNETT, 1995: 400). Segundo Girglioli (1995:124), o termo burocracia j surgiu com uma forte conotao negativa, numa reao centralizao administrativa e

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ao absolutismo, tendo sido empregado pela primeira vez por Gournay, economista fisiocrata, em meados do sculo XVIII. Designava o corpo de funcionrios e empregados do Estado absolutista francs, sob a dependncia do soberano e incumbido de funes especializadas. O termo logo se difundiu, tendo sido, tambm, utilizado para atacar o formalismo e o esprito corporativo da administrao pblica, sobretudo na Alemanha (GIRGLIOLI, 1995:124). Este elemento pejorativo acompanha o conceito de burocracia at os dias de hoje e, em que pese a enorme produo intelectual sobre o tema, no rara a associao do termo a abundncia de papis, rigorosidade de normas, excesso de formalismo, etc. No rara, tambm, a associao entre burocracia e ineficincia, como veremos a seguir. Todavia, uma outra face do termo burocracia foi delineada no sculo XIX, a partir de estudos sobre o aparelho administrativo prussiano, organizado de forma hierrquica e monocrtica, e que substituiu os antigos corpos administrativos colegiais. Esta face foi detalhada por Weber, cujos estudos sero apresentados mais adiante. Para finalizar, no custa alinhar o que Warren Bennis (1967) chamou de ameaas burocracia. So elas: a) novos conceitos de poder, baseados na colaborao e no simplesmente na coero e ameaas; b) novos valores organizacionais baseados em concepes mais humansticas, que podem substituir a impessoalidade; c) mudanas ambientais rpidas e inesperadas; d) crescimento (em tamanho e complexidade) das organizaes; e) complexidade da moderna tecnologia, que requer integrao de atividades e pessoas, estas ltimas com competncias cada vez mais especializadas. Considerando os cenrios anteriormente esboados, passemos apresentao de diferentes formas de tratar a burocracia. Partiremos, em nosso estudo, da chamada tradio weberiana, passando pelas vises hegeliana e marxista, para alcanar, logo aps, a corrente neoliberal. Estas no so as nicas formas de lidar com a questo, embora simplifiquem a abordagem do problema. A seguir, faremos algumas consideraes sobre o insulamento burocrtico e o paradigma agente-principal, relacionandoos, tambm, questo da eficincia das burocracias. 4.1. A tradio weberiana Max Weber tomou como objeto de estudo a burocracia, forma superior de organizao social e de dominao (racional-legal), sendo, por muitos, considerado o principal porta-voz da idia de a burocracia ser capaz de levar as organizaes a atingirem maiores graus de eficincia

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(LANE: 1993:49). Tal associao, entretanto, no enftica no sentido de estabelecer uma relao consolidada entre burocracia e eficincia. Frisemos, de antemo, que Weber trabalhou com a sociologia poltica e suas categorias e no com a teoria das organizaes. Entretanto, o tipo ideal weberiano (modelo analtico) rene o que seria a modelagem de um sistema baseado em critrios de eficincia (considerando a estrutura formal da organizao), dada por: a) estrutura de autoridade impessoal; b) hierarquia de cargos baseada em um sistema de carreiras altamente especificado; c) cargos com claras esferas de competncia e atribuies; d) sistema de livre seleo para preenchimento dos cargos, baseado em regras especficas e contrato claro; e) seleo com base em qualificao tcnica (h nomeao e no eleio); f) remunerao expressa em moeda e baseada em quantias fixas, graduada conforme o nvel hierrquico e a responsabilidade do cargo; g) o cargo como a nica ocupao do burocrata; h) promoo baseada em sistema de mrito; i) separao entre os meios de administrao e a propriedade privada do burocrata; e j) sistemtica e rigorosa disciplina e controle do cargo. Todavia, essas caractersticas, na tradio weberiana, apenas tornam as burocracias capazes de alto grau de eficincia (LANE, 1993:49), cumprindo destacar, como demonstraremos mais adiante, que Weber parte de pressupostos diferentes dos da tradio neoliberal, vale dizer, enfatiza estruturas, regras, procedimentos, papis, etc. Weber foi pioneiro ao apontar o afastamento entre polticos e burocratas no Estado moderno (tipos ideais polares). Os polticos representavam inovao, tica de responsabilidade, etc; a burocracia, o desencantamento do mundo e a rotinizao do carisma (DOWNS, 1967). Assim, as caractersticas tpicas do lder poltico so opostas s do burocrata, que deve privilegiar seu dever de ofcio. O poltico, por outro lado, deve demonstrar capacidade criativa e iniciativa poltica para o enfrentamento das questes. Nesta ordem de idias, os burocratas de Weber estavam envolvidos apenas na execuo de suas atribuies e na contribuio ao cumprimento das metas do aparelho como um todo. O uso das prerrogativas oficiais para a maximizao de interesses privados era, para Weber, uma caracterstica de formas pr-burocrticas anteriores (E VANS , 1993:115). O trabalho basilar de Max Weber deu origem a toda uma tradio de pensar a burocracia, a qual foi fortemente marcante no perodo da chamada consolidao das bases do Estado keynesiano. A viso weberiana

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pura foi bastante criticada por vrias escolas de pensamento em diversos campos de estudo, que procuraram demonstrar que a burocracia sofre uma srie de disfunes. Exemplo clssico, no mbito da Teoria das Organizaes, a crtica da Escola das Relaes Humanas, que considera a estrutura informal primordial no alcance dos objetivos organizacionais. Assim, ao criticar o mecanismo bsico do modelo weberiano, traz tona a questo das relaes, perspectiva to cara, como mostraremos, aos defensores da autonomia inserida, ressaltando que os membros das organizaes se influenciam reciprocamente, de forma a modificar os arranjos formais a que esto submetidos. Ao analisar a burocracia em Weber, um ponto central levantado por Lane (1993) o de que o pressuposto da impessoalidade mascara as reais motivaes do burocrata. Neste sentido, argumenta que as burocracias no so impessoais, nelas existindo uma teia de relaes humanas: this [the transition from a personal relation to a impersonal one] may be a step towards more efficiency in an absolute sense. We have here a sort of fallacy: the fact that a bureaucrat is devoted do his/her office does not entail that the motivation problem is solved; it is still possible that the office holder is thus devoted because it maximizes his/her own personal utility or because he/she wishes the utility of the bureau. Both these objectives may not be conducive to efficiency (LANE, 1993:50). Duas outras crticas muito importantes (GIRGLIOLI, 1995:129) dizem respeito concepo weberiana do tipo ideal e anlise microssocial das organizaes. Em primeiro lugar, aponta-se que os elementos constitutivos do tipo ideal, por estarem colocados em diversos nveis de generalizaes, no os tornariam adequados a uma anlise das estruturas organizacionais. Nesta ordem de idias, alguns elementos como, por exemplo, a especializao e o pagamento em dinheiro seriam prprios das administraes racionais (eficientes); outros, tais como a existncia de staff administrativo e sistema hierrquico, caracterizariam a administrao burocrtica propriamente dita, categoria oposta administrao profissional. Os crticos apontam, ainda, que esta confuso entre burocracia e profissionalismo se estende ao conceito de autoridade, j que este se fundamenta na hierarquia (burocracia) e na competncia (profissionalismo). Em segundo lugar, as crticas assentam-se na afirmao de que o tipo ideal consiste em um esquema conceitual, que mistura a descrio das caractersticas que definem a burocracia a uma srie de hipteses, dentre elas, a de que a burocracia capaz de maximizar a eficincia organizacional. Acrescente-se srie infindvel de crticas, principalmente no que diz respeito questo da eficincia (GIRGLIOLI, 1995:129): a) que a adeso dos funcionrios s regras e normas burocrticas chega facilmente ao ritualismo e, conseqentemente, ineficincia;

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b) que a tomada de decises que levem eficincia fica prejudicada pela hierarquizao, centralizao e especializao, vez que estas tendem a distorcer informaes; c) que a capacidade de iniciativa dos subordinados fica seriamente limitada pela centralizao e determinao unilateral de conduta administrativa por parte dos superiores; e d) que o modelo weberiano muito mecanicista para ser eficiente em situaes que exigem uma elevada capacidade de flexibilidade e de adaptao. Todavia, cumpre ressaltar que a posio de Weber, baseada numa perspectiva histrica de descrio da realidade e de nfase na estrutura formal, no se presta a definies sobre eficincia em sentido restrito. O tipo ideal utilizado com propsitos comparativos e no definidor ou determinante de uma condio de eficincia, acusao imposta a Weber. 5 A questo que a posio e os pressupostos de Weber tenderam a ser mal compreendidos por alguns de seus intrpretes, que insistem em considerar o tipo ideal alm de suas limitaes, impondo-o como soluo para a organizao da mquina burocrtica estatal, independentemente das condies a que est submetida. 4.2. A viso hegeliana Na perspectiva idealista de Hegel, a burocracia componente de uma estrutura tripartite, juntamente com a sociedade civil e o Estado, servindo de elo entre os dois ltimos. Como tal, teria por funo bsica a conciliao e a mediao entre o interesse geral personificado pelo Estado e os interesses particulares das corporaes privadas, sendo desprovida de poder poltico (TOJAL e CARVALHO, 1997:53). 4.3. A tradio marxista Marx descreveu a burocracia francesa da poca de Lus Bonaparte como um tremendo corpo de parasitas capaz de envolver com sua teia o corpo da sociedade (apud TOJAL e CARVALHO, 1997:54). As vises de Lenin e Trotsky no foram muito diferentes. Assim como Marx, no viam a burocracia como classe, sendo dependente de outras categorias da sociedade. Para Lenin, no socialismo, a extino do Estado conduziria extino do aparelho burocrtico, que entendia estar ligado classe dominante. Trotsky considerava a burocracia como uma formao eminentemente parasitria, que o povo poderia expulsar, no momento em que ela se revelasse ineficiente, como se expulsa um gerente incompetente (TOJAL e CARVALHO, 1997:54).

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Vale, contudo, ressaltar que os tericos do marxismo moderno reconhecem uma certa autonomia da burocracia, que pode agir em seu prprio interesse, contra alguns dos interesses da classe dominante. 4.4. A viso neoliberal Perguntas como para que servem as burocracias ou se so elas eficientes foram priorizadas pelos neoliberais, que propem um modelo de administrao pblica baseado na lgica de mercado, inspirada na filosofia liberal de Adam Smith. Encontram abrigo nas construes tericas da chamada Escola da Public Choice, cujos principais autores so Niskanen, Buchanan, Ostrom, Tullock e outros. Seu despontar ocorreu no incio da dcada de 70, e o apogeu na dcada de 80, com o fracasso do mundo socialista e a crise do Welfare State. Os tericos desta forte linha de pensamento partem do individualismo metodolgico e discutem, com o instrumental econmico, as questes da burocracia pblica. Utilizam, para tanto, conceitos como utilidade, eficincia econmica e maximizao, analisando a relao que entendem simbitica entre polticos e burocratas.6 O trabalho de Anthony Downs (1967) foi marcante na consolidao do tema na Escola da Public Choice, reforando a tese de que os burocratas agem de forma racional, motivados, em especial, por seus prprios interesses (MOE, 1997:456). A categorizao dos tipos comumente encontrados, quais sejam, zealots, advocates, climbers, conservatives e statesmen (DOWNS, 1967; MOE, 1997) elucidativa, mostrando como a combinao desses tipos influi no ciclo de vida e no ciclo operativo das burocracias.7 Para os neoliberais que rejeitam o modelo weberiano original, a burocracia pblica tem uma imagem fundamentalmente negativa, baseada no fato de que: a) negligencia o interesse pblico ao privilegiar os interesses particularistas de seus membros; b) no promove o alcance de resultados socialmente relevantes, vez que a formulao e implementao de polticas pblicas se d de forma mais conveniente aos seus interesses e, por fim, c) perdulria com relao aos recursos pblicos, medida em que, no jogo poltico com o Legislativo, possui um raio de manobra que lhe permite cometer excessos. Assim, os burocratas seriam potencialmente rent seekers, procurando maximizar seus oramentos.8 O neoliberalismo radicaliza a viso de que a burocracia perniciosa, enfatizando que os burocratas procuram maximizar seus interesses e utilidades, como qualquer agente econmico. Essa viso da inexorabilidade da ineficincia burocrtica acaba por entender que a burocracia opera

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sempre na produo de uma quantidade de servios menor do que a esperada pelo Legislativo, no importando o sistema de incentivos a que est submetida. A agncia pblica, que congrega os burocratas e oferta servios pblicos, seria maximizadora da relao entre os recursos de que dispe e seus custos. Por constiturem uma elite especializada, os burocratas deteriam certa quantidade e qualidade de informao, que os colocaria em posio de vantagem em relao aos polticos. Esta assimetria de informao, dada pelos privilgios que possuem, propiciaria comportamentos oportunistas por parte dos burocratas e levaria a que a agncia produzisse servios numa quantidade inferior esperada pelo Legislativo o que, pela racionalidade econmica, ocorreria no ponto em que os benefcios e os custos marginais se igualassem. Esta folga de recursos (slack) seria apropriada pelo burocrata. 4.5. O insulamento burocrtico Uma possibilidade de fuga da situao de ineficincia a que se apresenta com o chamado insulamento burocrtico, tentativa de isolar os laos que o aparelho burocrtico mantm com o ambiente externo, de forma resistir s presses clientelsticas e construir um ncleo duro, capaz de garantir a governana. Na acepo de Ben Ross Schneider (1995:9), a oportunidade dos servidores de seguir preferncias e de formular polticas de forma independente. Todavia, cumpre ressaltar que o afastamento excessivo pode conduzir ao tecnocratismo, apesar de fortes argumentos no sentido de ser o insulamento desejvel para algumas carreiras, a fim de no serem capturadas por interesses privados; haver mecanismos institucionais para tanto, como, por exemplo, os concursos pblicos; e ser, muitas vezes, concludo que o insulamento produz eficincia. Por outro lado, os mecanismos de controle so fundamentais e reduzir a questo somente ao insulamento uma parcializao perigosa. O que se deve buscar um misto de colaborao e isolamento, evitando a ocorrncia de extremos de permeabilidade e autonomia completas. Na verdade, tanto Evans (1993) quanto Schneider (1995) relacionam a eficincia dos Estados a uma combinao entre isolamento e colaborao, a chamada autonomia inserida. Este conceito refere-se a elos estabelecidos com setores estratgicos, sendo extremamente diferente da autonomia completa, vale dizer, a situao em que as decises so tomadas sem, nem mesmo, serem ouvidos os setores envolvidos.9 A autonomia inserida relaciona-se a um conjunto concreto de laos sociais que amarra o Estado sociedade e fornece canais institucionalizados para a contnua negociao e renegociao de metas e

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polticas (EVANS, 1993:136). Nesta ordem de idias, a eficincia estaria muito mais intimamente relacionada a uma burocracia inserida na sociedade, que combina a coerncia interna conexo externa (EVANS , 1993:150). O insulamento burocrtico no a soluo, assim como a autonomia inserida.10 Entretanto, parece salutar enxergar o insulamento como uma membrana semipermevel, capaz de atender aos requisitos do controle social e accountability. Deve-se estar atento para que o insulamento no conduza a patologias burocrticas irreversveis. H um limite tnue e o equilbrio reside no fato de tratar-se de uma autonomia estrutural e no poltica. O insulamento aparece para evitar que a burocracia defenda interesses privados; entretanto, ela no pode ficar surda aos interesses coletivos. Neste sentido, importantssimo o papel desempenhado pela informao e pelos canais de comunicao entre o Estado e a sociedade. Em perspectiva, h uma viso positiva dada por estudos menos radicais. A burocracia pode ser um instrumento de promoo do interesse pblico, desde que haja uma estrutura de incentivos adequada. Isto passa pela atitude do burocrata em relao coisa pblica, via um processo de internalizao de normas culturais, atitudinais, etc.11 Peter Evans (1993) certamente conduz a uma leitura menos passional da tradio weberiana e leva a um posicionamento mais relativista acerca do sucesso ou insucesso de reformas administrativas baseadas nesse modelo de gesto pblica. Ao tratar da questo da autonomia inserida, coloca as coisas no devido lugar: a autonomia e a coerncia corporativas, como o insulamento, certamente esto na tradio weberiana. A nfase na insero enquanto complemento necessrio autonomia no apenas contradiz a noo de que a insulao a caracterstica mais importante da capacidade, como tambm deriva de uma perspectiva weberiana (...) Admitir a importncia da insero coloca de pernas para o ar os argumentos em favor da insulao. As conexes com a sociedade civil se tornam parte da soluo em vez de parte do problema (EVANS, 1993: 152-153). 4.6. O paradigma agente x principal Um enfoque recente a respeito da burocracia enquadra-se no chamado neoinstitucionalismo, que ao romper metodologicamente com pressupostos do comportamento maximizador e ao adotar o conceito de racionalidade constrangida (bounded rationality) (...) pode explorar o impacto da incerteza nas transaes sociais (MELO, 1996:70). Tais transaes sociais envolvem o agente e o principal, quer sejam o Estado e os agentes econmicos privados, o Estado e os cidados ou ainda os burocratas (agentes do Estado) e os polticos (MELO, 1996:80).

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Behn (1995:318) destaca que os estudos sobre o relacionamento entre os principais e seus agentes apontam para o deslocamento da preocupao com a motivao dos burocratas para a preocupao com o controle. Com efeito, o paradigma agente x principal desloca a discusso da polarizao Estado x mercado para o conjunto de incentivos com os quais os agentes se deparam. A relao agente-principal (governo-cidados) se d por meio da regulao e os cidados podem controlar o governo via mecanismos de accountability, que significa fazer o governo responsvel por suas aes. Assim, se o insulamento pode dar base a comportamentos oportunistas, o que os evita o controle social, que faz com que se aja no sentido do principal.

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5. Diferentes modelos de gesto pblica

The beginning of administrative wisdom is the awareness that there is no one optimum type of management system (BURNS e STALKER, apud BEHN, 1995:322). A partir das peculiaridades dos momentos histricos apresentados e das concepes acerca da burocracia pblica e da eficincia, apresentamos diferentes formas de gesto pblica, que se justificam pelo contexto histrico em que esto inseridas e pelo arranjo terico que as suporta. O modelo tradicional o que mais se aproxima do tipo ideal weberiano. Organiza-se no sentido de imprimir administrao pblica um carter profissional e limitador ao clientelismo e ao patrimonialismo, possuindo como principais caractersticas: a) centralizao; b) direo do topo para a base; c) preenchimento dos cargos-chave por profissionais de carreira; d) polarizao polticos-burocratas; e) pessoal contratado com base no mrito, etc. Este modelo orienta a construo de uma administrao pblica afastada da poltica e baseada no tipo ideal weberiano, caractersticas dos Estados desenvolvimentistas.12 A resposta neoliberal parte do pressuposto do Estado minimalista e submete a racionalidade burocrtica lgica de mercado, ficando a existncia e a utilidade das organizaes pblicas determinadas pelas finalidades do mercado. As principais caractersticas do modelo liberal de gesto pblica assentam-se em: a) reduo do tamanho do Estado, principalmente via privatizao; b) descentralizao; c) desregulamentao radical; d) anlise apurada de custo-benefcio a orientar o processo decisrio; e) desestmulo administrao participativa;

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f) precariedade de relacionamento polticos-burocratas dada a assimetria de informaes, etc. As sugestes apresentadas por Niskanen para melhorar a eficincia das burocracias indicam reformas em suas estruturas, de modo a reduzir a assimetria de informao, que lhes confere vantagens. Prescreve um modelo que combina menos burocracia com mais operaes baseadas em mecanismos de mercado, de modo a se obter maior eficincia. Como exemplo, temos o maior uso de empresas privadas para a proviso de bens pblicos (LANE, 1993:62-63). Embora tais operaes retirem das burocracias suas caractersticas weberianas, no h evidncia emprica da validade de tal proposio. Ademais, what matters beside efficiency is accountability and markets do not always perform better than bureaucracies in this respect (LANE, 1993:63). Por fim, no tardou a aparecer uma outra corrente, desta feita com uma viso gerencial. Em cena nos anos 80 e, como vimos, num contexto de escassez de recursos, enfraquecimento do poder estatal e de avano de uma ideologia privatizante (ABRUCIO, 1997:13) baseia-se na introduo, na Administrao Pblica, de modelos empresariais, tendo como principais caractersticas: a) orientao para clientes e resultados; b) flexibilidade; c) competitividade administrada; d) descentralizao; e) Estado atuante, em contraposio viso liberal; f) orientao para critrios de eficincia via adoo de tcnicas de administrao de empresas (tecnologia gerencial); g) estruturas horizontalizadas; h) agncias regulatrias independentes; i) contrato de gesto, etc. De certa maneira, esta nova forma de gesto surge como uma alternativa crtica ao modelo neoliberal, eis que, ao contrrio deste, preconiza a existncia de um Estado atuante, embora deva, tambm, estar orientado por critrios de eficincia empresarial (de mercado). Apresenta-se, outrossim, como uma alternativa crtica forma tradicional de gesto pblica.13

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6. Questes-chave em administrao pblica

Any field of science is defined by the big questions it asks (BEHN, 1995:314). Em que pese toda esta discusso sobre burocracia e eficincia, algumas questes fundamentais da administrao pblica permanecem e acompanham os estudiosos do tema, no importa o modelo de gesto

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pblica em voga. Algumas delas tentam dar conta da eficincia; outras, no entanto, so mais gerais, embora tenham como norte a melhoria da prestao de servios pblicos. Tais questes, quando relacionadas administrao pblica, devem receber cuidados especiais, dadas as caractersticas peculiares da atividade pblica, que est submetida a uma maior amplitude de escopo e impacto, devem ser sujeitas a accountability e, no esqueamos, tm um carter poltico (BENNIS, 1967). Schwartzman (1996), por exemplo, resume as questes atinentes reforma administrativa a duas perguntas: a) como garantir o bom desempenho das instituies? e b) como controlar as instituies de modo a que faam bom uso dos recursos pblicos? Ressalta que o bom desempenho no depende de controles restritos e centralizados, como preconizado pelos tradicionalistas e, primeira vista, parecem conduzir as perguntas acima explicitadas. O fato que a simples eliminao das restries e controles burocrticos no suficiente para garantir o bom desempenho e a correo no uso dos recursos pblicos por parte das instituies governamentais (SCHWARTZMAN, 1996:3). Behn (1995) resume a trs grandes questes o que os estudiosos da administrao pblica procuram responder em suas pesquisas: primeiro, como se desvencilhar do emaranhado de normas e procedimentos que impedem o alcance de resultados?; segundo, como motivar os funcionrios para que ajam no sentido do alcance dos objetivos pblicos?; e, por fim, como medir o desempenho das agncias pblicas e como melhorar os resultados atingidos? Com efeito, isto , como vimos, o que alguns dos modelos de gesto pblica apresentados procuram atacar. Observe-se, por exemplo, que a questo da fuga de normas e procedimentos (perspectiva microorganizacional) aparece como uma reao burocracia tradicional weberiana e que a questo da motivao aparece com muita fora na Escola da Public Choice, sendo, no entanto, tratada na perspectiva econmica. As trs questes alinhadas por Robert Behn (1995) so interligadas. Assim, por exemplo, a questo da simplificao das normas est ligada motivao, vale dizer, quando no se consegue motivar os indivduos para que atinjam os resultados organizacionais, ou seja, quando no se consegue motiv-los para fazer a coisa certa, o resultado tentar impedi-los de fazer a errada, o que se d via proliferao de normas e procedimentos, a engessar a organizao.14 Tambm George Frederickson (1971), no incio dos anos 70, publicou instigante trabalho, sumarizando o movimento chamado New Public Administration e identificando questes-chave para a administrao pblica. Incorpora ao debate a questo da eqidade social no desempenho das organizaes pblicas, ressaltando a necessidade de

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existncia de administradores pr-ativos, capazes de substituir os burocratas neutros. Acrescenta clssica questo de como oferecer mais ou melhores servios com os mesmos recursos disponveis (eficincia) uma outra: a de se estes servios aumentam a eqidade social. Para finalizar, cumpre frisar que estas grandes questes sempre existiro, podendo ser minimizadas em determinados momentos e maximizadas em outros. As solues, no entanto, no so simples e cada uma pode ter mltiplas respostas, a depender do contexto em que so empregadas ou das caractersticas de seus implementadores (B EHN, 1995:322). Assim, encontrar uma soluo para uma delas no exclui a existncia de outras opes possveis.

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7. Burocracia x eficincia: um exemplo

(...) in recent years, economists have been particularly entrepreneurial broadening the application of their favorite paradigms from the behavior of markets to the behavior of organizations (BEHN, 1995:318). Pela sua importncia, escolhemos o caso britnico para ilustrar uma resposta ao esgotamento do modelo burocrtico-weberiano e eterna luta burocracia x eficincia, denominada gerencialismo15 e que, segundo Abrucio (1997:8), insere-se num contexto mais amplo, relacionado centralidade do tema reforma administrativa. Com a vitria do Partido Conservador em 1979, a Gr-Bretanha experimentou um redirecionamento da concepo de Estado at ento vigente e a introduo de novos mecanismos de gesto pblica. Nesta perspectiva, foi concebido um modelo baseado na busca da eficincia, cujos principais objetivos se assentavam no corte de gastos, sobretudo os relativos a pessoal. A experincia inglesa, ao abrir os caminhos para a discusso sobre as mudanas nas formas de gesto pblica e ao introduzir o gerencialismo (o padro gerencial de administrao pblica) na agenda de reformas, foi elemento basilar em reformas administrativas realizadas em diversos pases, os quais, a partir de suas peculiaridades locais, tm utilizado alguns dos pressupostos gerencialistas para modificar suas estruturas administrativas. Este modelo privilegia o desempenho organizacional, os resultados e o gerenciamento dos recursos (humanos, materiais, financeiros e informacionais), palavras-chave para o estudo da eficincia, em detrimento da administrao de atividades, normas, procedimentos, etc (POLLITT, 1993:49).16 118

 bem verdade que a implantao do chamado modelo gerencial passou por diversas etapas na Gr-Bretanha, indo desde o chamado gerencialismo puro at o Public Service Orientation (PSO), passando pelo consumerism. A cada etapa, aspectos positivos foram incorporados, conformando o chamado Managerialism ou Public Management. O gerencialismo puro, pelas suas caractersticas (principalmente no que diz respeito relao burocracia-eficincia), o que mais se aproxima da forma liberal de gesto pblica. Por outro lado, as fases posteriores do consumerism e PSO melhor se enquadram no chamado empreendedorismo. Na concepo inicial, o gerencialismo viria a substituir o modelo weberiano tradicional, tornando o aparato estatal mais flexvel e adaptvel s mudanas sociais, econmicas, polticas, culturais e intelectuais que se apresentavam. Era um modelo desestatizante. O caminho seria a introduo da lgica da eficincia e produtividade, caracterstica do setor privado, de forma a contentar os contribuintes (taxpayers), cujos votos sinalizaram a disposio para a mudana. No caso do gerencialismo puro, isto foi levado muito a srio e a vertente economicista, com uma viso de eficincia fortemente ligada ao corte de gastos (lgica econmica estrita), ganha muito espao. Neste sentido, sintomtica foi a entrega do comando da reforma administrativa a um bem-sucedido administrador privado, capaz de trazer ao setor pblico a experincia da gesto privada no trato das questes de eficincia, criando um novo padro organizacional de modernizao. O fato que gostaramos de destacar, entretanto, que a utilizao de mecanismos de mercado como tecnologia administrativa para reformas no deve ser visto como que livre de uma forte influncia ideolgica (FLYNN & STREHL, 1996:4). No caso ingls, o pressuposto era o de que o modelo burocrtico tradicional no mais respondia s necessidades colocadas e que, somente por meio de estratgias utilizadas com sucesso pela iniciativa privada, poderia o setor pblico atender s demandas dos contribuintes. Utilizando a tese machadiana das idias grvidas17 , poderamos supor que a idia de reforma do Estado, naquele momento histrico, trazia em si a idia de eficincia, eis que, na crena de que o setor pblico, da forma como estava estruturado, no poderia mais atender aos imperativos que se apresentavam, as solues baseadas nas prticas privadas, apareciam como salvadoras. Ao enfatizar a opo preferencial pela eficincia, o gerencialismo puro deixou claro que o seu inimigo era a velha engrenagem da burocracia tradicional, que, embora enferrujada, ainda era dominante no setor pblico ingls.

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Propunha, desta forma: a) a definio das responsabilidades de cada um dos atores inseridos nas agncias governamentais; b) a definio dos objetivos organizacionais; e c) a incorporao da conscincia dos custos, ou seja, estmulo a que os funcionrios pblicos conhecessem o custo de suas aes (ABRUCIO, 1997). Os principais instrumentos utilizados para o alcance dos objetivos, tendo como pano de fundo a estratgia da eficincia, foram: a) avaliao de desempenho; b) introduo de tcnicas de controle oramentrio; c) descentralizao administrativa; d) delegao de autoridade aos funcionrios (empowerment); e e) administrao por objetivos (ABRUCIO, 1997). Os xitos do gerencialismo puro, intimamente relacionados estratgia de eficincia em sentido estrito, localizaram-se no corte de gastos com pessoal, via reduo do nmero de funcionrios tanto do Poder Central quanto das empresas estatais (empresas nacionalizadas e empresas pblicas, como resultado das privatizaes), assim como no incremento verificado na chamada conscincia de custos da burocracia britnica.18 Todavia, o gerencialismo puro tambm enfrentou crticas importantes, fundadas, principalmente, na rgida estratgia de busca de eficincia (a mesma que incrementou a conscincia de custos). Assim, este modelo fracassou de alguma maneira, o que determinou sua imediata reviso e evoluo. O que se discutir adiante a intensidade com que tal estratgia foi implantada, o que, muitas vezes, mascarou os ganhos obtidos com sua utilizao. Um ponto interessante diz respeito ao que se poderia chamar engessamento pela eficincia. Tal situao extrema seria alcanada quando, ao enfatizar ilimitadamente a dita estratgia, o gerencialismo puro casse na armadilha da eficincia. Assim, critrios rgidos de definio, implementao e avaliao da eficincia impediriam o afloramento dos meios naturais para seu alcance, quais sejam, a flexibilidade e a capacidade inovativa. Nesta ordem de idias, considerar a eficincia apenas sob o aspecto dos custos no necessariamente o melhor critrio. A lgica econmica a todo custo pode ser incompatvel com a lgica gerencial. Ademais, a nfase na eficincia econmica obscureceu um aspecto importante que o da efetividade, pois, em se tratando de servios pblicos, de que vale ser eficiente quando no se efetivo? No sendo um conceito econmico, como a eficincia no sentido do puro gerencialismo, o conceito

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de efetividade incorpora o aspecto poltico da prestao dos servios. Alie-se a isto o fato de que, aos conceitos de valor social e qualidade da prestao, acoplam-se perfeitamente os de eqidade e justia, os quais tambm no so quantificveis e, muito menos, avaliveis via instrumental oferecido pelo modelo gerencial puro. Outro aspecto que merece ser destacado nesta anlise da estratgia de eficincia do gerencialismo em seus primrdios diz respeito ao fato de apregoar ser a administrao gerencial uma tcnica neutra e pura. Decorre da a separao entre poltica e administrao, que no terica nem empiricamente sustentvel. Ademais, criou incentivos para que as tcnicas gerenciais aplicveis ao setor privado fossem, sem maiores consideraes, transplantadas para o setor pblico. Isto provocou srios conflitos, tanto na defesa da consistncia interna do modelo, quanto no mbito das organizaes em que foi aplicado. A base est em duas ordens de argumentos. Em primeiro lugar, por ser a lgica do setor pblico diferente da do setor privado (a esfera privada possui objetivos e motivaes peculiares, claramente diferentes da lgica pblica). Em segundo lugar, tratar o modelo gerencial como uma tcnica neutra, capaz de modificar a cultura e o funcionamento da administrao pblica, poderia conduzir deduo lgica de que o gerencialismo puro, sob este aspecto, no passaria da tradio weberiana com outro nome (lembremos que a neutralidade era uma das peas principais da tradio burocrtica, que o gerencialismo puro procurava combater). Assim procedendo, o modelo gerencial puro se fragilizou, vez que ficou cego s diferenas profundas existentes entre a administrao privada e a pblica, onde reina uma intrincada teia de relaes com a esfera poltica.19 Para finalizar, a principal crtica oferecida estratgia da eficincia do puro gerencialismo ingls, e a mais brilhante em nosso entendimento, a que o relaciona ao taylorismo, movimento por uma administrao cientfica, capitaneado por F. Taylor no incio deste sculo. Responsvel pelo delineamento de uma corrente importante da teoria das organizaes, denominada administrativista, o taylorismo preocupava-se com a prtica administrativa, focalizando a gesto. Christopher Pollitt (1993), ao analisar o modelo gerencial, classificou-o como neotaylorista, por identificar, na proposta da busca incessante da produtividade e eficincia, nos instrumentos privados utilizados para tanto e na nfase excessiva em uma cientificidade (entendida como neutra e separada da poltica), a mesma lgica que moveu os estudos e proposies de Taylor. Os implementadores do modelo partiram do pressuposto conhecido de que um sistema considerado eficiente seria aquele que produzisse

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maiores quantidades de bens a partir de uma reduo dos custos de produo. Acreditavam, assim como os tayloristas puros, na existncia de one best way, alcanvel por meio da racionalidade instrumental. Havia, ademais, o pressuposto econmico de que os agentes so racionais e maximizadores de recursos, preferncias, utilidades, etc. Usaram, ento, o conhecimento sobre a administrao cientfica aplicada produo industrial para definir a concepo de uma administrao pblica eficiente. Entretanto, o conceito de produto na indstria no pode ser transplantado assim to facilmente para a administrao pblica. claro. So diferentes. Na esfera industrial, a etapa de produo de bens claramente separada da etapa de distribuio e consumo dos mesmos. Na esfera pblica, ao contrrio, muitos servios so produzidos, distribudos e consumidos durante o mesmo processo e, muitas vezes, os destinatrios destes servios participam da produo (BARZELAY, 1992). H, ainda, algumas outras implicaes importantes nesta designao de neotaylorismo. Vejamos. Uma das principais caractersticas do taylorismo a chamada alienao do trabalhador, dada pela separao entre trabalho manual e intelectual (realizado, respectivamente, pelos blue e white collars). Do mesmo modo, no gerencialismo, h o abismo entre formulao e implementao (tendo por pano de fundo a separao entre poltica e administrao).20 Ademais, o nico incentivo que se entende no taylorismo o salarial, no incorporando outros aspectos motivacionais importantes. Isto redundou, por exemplo, no caso do gerencialismo puro, na falta de um projeto que envolvesse o alto escalo na estratgia de reforma, o que provocou alto grau de incerteza. possvel observar, todavia, que alguns dos aspectos frgeis do gerencialismo puro, que elencamos neste espao, foram revistos nas fases subseqentes do modelo gerencial ingls. A segunda fase do modelo, chamada consumerism (New Public Management), deu-se no sentido da qualidade e da flexibilidade, que haviam sido negligenciadas pelo gerencialismo puro. Em que pese a importante mudana de objetivos, verificada quando se compara o consumerism com o modelo gerencial puro, a principal inovao ocorreu no sentido da redefinio do pblico-alvo, que passa do contribuinte para o cliente/consumidor. A focalizao no consumidor e a introduo da abordagem qualitativa na gesto pblica foi, sem dvida, um passo importante no sentido da recuperao do conceito de pblico, o que, entretanto, s ser melhor trabalhado na terceira fase do modelo gerencial ingls, denominada Public Service Orientation (PSO). O aumento do poder do consumidor dar-se-ia, por exemplo, via o incremento da descentralizao administrativa (esta foi uma idia trazida do gerencialismo puro), sob o argumento de que, ao levar a execuo do

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servio pblico para mais perto do consumidor, este teria melhores condies de fiscalizao da prestao. Conseqentemente, haveria uma melhora significativa da qualidade dos servios pblicos. Associada descentralizao, a competio entre as agncias pblicas era entendida como capaz de levar a um maior poder do consumidor, visto que evitaria a situao de monoplio, danosa prestao de servios pblicos de qualidade. Existe, todavia, um problema conceitual no consumerism, que justamente o que origina seu nome. O conceito de consumidor no responde satisfatoriamente a algumas questes colocadas. Antes de alinhar os principais problemas verificados com relao a este conceito, cumpre reforar a idia de que, ao utilizar tcnicas do setor privado, o gerencialismo trouxe, em seu bojo, o conceito mais importante das estruturas de mercado: competio. Isto gerou algumas disfunes no modelo, comprometendo, por exemplo, a realizao da eqidade, essencial em se tratando da esfera pblica. Primeiramente, salta aos olhos a deduo de que o consumidor de servios pblicos diferente do consumidor de servios privados, vez que, como j destacamos, a esfera pblica diferente da esfera privada. A racionalidade econmica no deve comandar o relacionamento entre o prestador e o usurio de servios pblicos. Ademais, valores importantes como justia, eqidade e interesse pblico tornam o domnio pblico diferente do privado. Ora, tambm os servios pblicos so intrnsecos e naturalmente desiguais. O sistema de competio entre servios pode criar uma distribuio injusta de recursos, em que os melhores avaliados pelo consumidor receberiam mais recursos, enquanto os piores, menos. Esta lgica de soma zero conduz as organizaes com pior desempenho a um movimento descendente e as com melhor desempenho a um movimento ascendente em importncia e destinao dos recursos, aumentando a disparidade entre elas. Tal situao acarretaria prejuzos para os usurios dos servios pblicos e para a sociedade como um todo. O fato de os consumidores poderem ser organizar tambm impe uma lgica perversa. Neste modelo de incentivo competio, a desigualdade a que so submetidos pode piorar sua posio social, vez que, normalmente, os mais organizados vencem a competio. O interesse pblico pode estar comprometido, dado que, ao se organizarem, os consumidores exercero maior presso sobre os burocratas, os quais, vislumbrando a avaliao a que sero submetidos, render-se-o ao grupo, de modo a satisfazer-lhes as reivindicaes (para, em ltima anlise, preservarem suas prprias posies). Neste sentido, o papel coordenador do Estado fundamental, no tendo sido, entretanto, enfatizado neste modelo. O consumerism no se

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desvencilhou da lgica de mercado e assumiu a lgica pblica. A lgica econmica da eficincia continua prioritria. Ao vencedor, tudo. Ademais, quem o consumidor na teoria econmica? Tal conceito traz em si uma caracterstica de excluso. No mercado, por bvio, consumidor aquele que capaz de consumir bens e servios. Entretanto, indispensvel ressaltar que s capaz de consumir bens e servios quem detentor de recursos financeiros para tanto. O consumidor, por definio, aquele capaz de escolhas racionais, maximizando utilidades. O pressuposto da competio a garantia de alternativas exeqveis disposio dos consumidores, de forma que possam escolher as que mais lhes agradem em termos de qualidade, comodidade, etc. A mesma lgica aplicada aos servios pblicos pode conduzir ao seguinte raciocnio: consumidor de servios pblicos aquele que possui caractersticas especiais que o tornam diferente dos demais atores sociais. No caso, aquele com capacidade de competir em condies mais favorveis, ou aquele que esteja sob a jurisdio de uma agncia pblica que, por seu desempenho anterior, tenha recebido recursos suficientes para continuar operando. Ocorre que, em se tratando de servios pblicos, nem sempre h possibilidade de escolha universal. Desta forma, alguns podem se tornar mais consumidores do que outros ou clientes preferenciais do servio pblico (ABRUCIO, 1997:28). No limite, podem se tornar mais cidados do que outros, se utilizarmos o conceito de cidado em substituio ao de consumidor, como propem alguns autores.21 Toda esta confuso de conceitos pode ser decorrente do desconhecimento (ou descaso) sobre o conceito de pblico na administrao pblica. Esse um terreno bastante movedio e este no o espao mais adequado para discuti-lo. Entretanto, a ressalva importante, pois, a depender do arcabouo terico e ideolgico a sustentar as reformas administrativas, diferentes conceitos de pblico sero apresentados, podendo ser consumidor, grupo de interesse, cidado, etc. Desta forma, perfeitamente compreensvel (embora discutvel) a utilizao do conceito de consumidor pelo New Public Management, dada a lgica de mercado que o informa. Utilizar o conceito de consumidor, j vimos, traz em si uma concepo de indivduo movido por uma racionalidade econmica. Assim, o nico motivo para uma ao coletiva seria a promoo de interesses pessoais e, neste sentido, o nico propsito das agncias pblicas seria o de satisfazer os requisitos destes consumidores individuais. O pressuposto a informar tal deduo o de que os consumidores tm habilidades equivalentes para expressar seus desejos e ainda que tais desejos so relativamente estveis no tempo.

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Tal raciocnio conduz concluso de que a accountability garantida, primariamente, pela ao do mercado, vale dizer, a mo invisvel, as foras da competio, conduziriam as organizaes pblicas produo de resultados de qualidade. interessante notar que a nfase na eficincia, na competio e na soberania do consumidor pode conduzir a uma lgica s avessas, que retira o Estado dos locais mais necessitados, onde poderia exercer, em plenitude, seu papel. Excluir pessoas pelo critrio da competitividade no representa a melhor sada em direo ao alcance do interesse pblico. As crticas ao consumerism motivaram a concepo da Public Service Orientation, baseada na defesa da descentralizao por suas virtudes polticas e na idia de reconstruo da esfera pblica.22 Cumpre, entretanto, destacar que a idia de eficincia j no mais to radical nesta fase do modelo ingls, embora continue sendo central, assim como a nfase na viso gerencial.23 Para a fuga da armadilha do conceito de consumidor, a PSO trabalha com o conceito de cidado, vez que cidadania implica no s liberdade de escolha de servios pblicos (como o caso do conceito de consumidor), como tambm exerccio de direitos e deveres, relacionando-se ao conceito de accountability (ABRUCIO, 1997:27). Flynn e Strehl (1996:17) citam o exemplo da Frana, que utiliza o conceito de cidado-usurio (citizen-user). A combinao reflete a face consumidor e a face cidado do usurio dos servios pblicos. Assim, ao mesmo tempo em que privilegia o direito de ter preferncias e de agir conforme a utilidade delas decorrentes (no sentido econmico, procurando atingir curvas de indiferena mais altas), privilegia, tambm, os direitos do cidado, definidos como a capacidade de influenciar as aes governamentais (cidado entendido, no mais das vezes, como eleitor). Todavia, outro problema se coloca: quem cidado?

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8. Consideraes finais
H diferentes formas de enfrentar a questo do relacionamento entre burocracia e eficincia e muitas delas tm sido usadas. O que se h de reter, neste trabalho, a identificao das idias que esto por trs de cada proposio de reforma, vale dizer, quais so as bases tericas sobre as quais se assentam. Assim, temos um largo espectro de proposies que vo desde um repensar pouco profundo das chamadas bases tradicionais at uma reflexo mais acurada e a incorporao de idias e conceitos de outros campos de estudo, criando uma nova forma de lidar com as questes-chave em administrao pblica.

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O fato que, sobretudo quando se trata de sociedades complexas, as reformas no podem ser vistas sob um ngulo totalizante. Estratgias de gesto, per si, no so neutras, envolvendo valores, preferncias, opes, etc. Por outro lado, reformas administrativas tambm no so neutras, abrangendo diversos atores, que tambm tm valores, experincias, interesses, etc.24 Destarte, no h neutralidade no comportamento dos atores e, muito menos, no momento da escolha dos instrumentos de gesto. Devemos reconhecer que a eficincia do setor pblico e a capacidade do Estado de formular e implementar polticas pblicas dependem de sua estrutura administrativa e da estrutura social na qual est inserida. Com o Estado keynesiano, o setor pblico moderno se formou. Entretanto, como vimos, as recentes reformas administrativas apontam para um movimento de desconstruo deste Estado. Chegamos a uma situao que configura o paradoxo do neoliberalismo, qual seja: para reduzir o tamanho do Estado (para ter o Estado mnimo) preciso ter uma Estado forte. A contempornea teoria das organizaes tem colocado em xeque a capacidade da teoria weberiana de produzir eficincia. Todavia, Evans (1993:150) apresenta a situao das organizaes patrimoniais se disfararem em burocracias weberianas, confirmando sua tese de que a burocracia est em escassez de oferta. Para ele, o ntido contraste entre o carter pr-burocrtico, patrimonialista do Estado predatrio e o carter mais estreitamente weberiano dos Estados desenvolvimentistas deveria provocar dvidas naqueles que atribuem a ineficcia dos Estados do Terceiro Mundo sua natureza burocrtica. A falta de burocracia pode estar mais prxima do diagnstico correto (EVANS, 1993:135). Por sua vez, Terry Moe (1997) enfatiza que a burocracia, por si mesma, tem merecido menos ateno do que deveria.25 A questo da eficincia pura deve ser revisitada. A esfera pblica deve estar apta a promover o equilbrio entre os interesses que informam a vida e a organizao dos diversos grupos sociais, que, embora possuam diferentes nveis de recursos e motivaes, devem ser atendidos equitativamente.26 Weber indicou ser objetivo da burocracia alcanar os fins do Estado, ou seja, a efetividade. claro que atingir os fins esperados a qualquer preo levar, fatalmente, ineficincia. Contudo, privilegiar o preo em detrimento dos fins esperados, certamente, tambm conduzir ineficincia.

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Notas

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Trabalho final do Curso de Formao para a Carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, realizado na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), em Braslia, no perodo de maro a agosto de 1997. Verso simplificada deste trabalho recebeu Meno Honrosa no 4o Concurso de Casos e Textos promovido pela FESP/RJ. A autora agradece aos professores Marcus Andr Campello de Mello e Fernando Luiz Abrucio pelas sugestes oferecidas. Este cenrio do ps-guerra foi propiciador de um ambiente intelectual dominado pelos economistas que no tm a liberdade individual como principal valor para a constituio da sociedade, aqueles que no atribuem ao mercado um valor positivo e que acreditam na superioridade do controle de uma instncia reguladora sobre as liberdades individuais (TONETO Jr., 1996:131). Isto ir influenciar fortemente, como veremos, o trabalho de James Buchanan e dos demais tericos da Public Choice. No Brasil, especificamente, um perodo de marcada hipertrofia do Poder Executivo, em que a constituio de uma burocracia forte, capaz de suportar um Estado altamente intervencionista, quer no campo econmico, quer no social, o elemento basilar. Contribua ainda mais para piorar a imagem da burocracia o fato de ela ser classificada, poca, muito mais como um grupo de interesse do que como um corpo tcnico neutro a servio do cidado (ABRUCIO, 1997:12-13). Tal preocupao seria, por exemplo, na justificativa weberiana, fruto da tica protestante de busca da realizao terrena, com vistas ao alcance da salvao divina. Neste sentido (...) a to citada afirmao weberiana, segundo a qual a administrao burocrtica coeteris paribus, tecnicamente superior s demais, vale somente na medida em que a burocracia comparada com os tpicos aparelhos do domnio tradicional e carismtico (GIRGLIOLI, 1995:56). A Public Choice uma extenso da teoria econmica tradicional anlise do processo poltico (TONETO JR., 1996: 130-131). Vale, tambm, apresentar parte da tipologia de Alvin Gouldner (KASZNAR, 1996:13-4), que distinguiu dois tipos de profissionais, que chamou locais e cosmopolitas. Os primeiros so os que associam sua identidade pessoal e derivam seu senso de poder a fatores endgenos organizao. Podem ser divididos em quatro subtipos: locais dedicados, verdadeiros burocratas, membros da guarda e amigos. Por sua vez, os cosmopolitas preocupam-se com fatores externos organizao, sendo considerados mais profissionais. Acrescenta que a combinao entre locais (burocratas) e cosmopolitas (profissionais) pode levar a oportunidades de inovaes organizacionais bem-sucedidas. De fato, o desperdcio no significa que o burocrata se aproprie dos recursos colocados sua disposio (no sentido de embols-los), mas a apropriao acaba ocorrendo quando, por exemplo, adquire bens de que no necessita (adquire, por exemplo, smbolos de poder), o que contribui para reforar sua posio na esfera executiva. Acrescente-se que, na verdade, h, tambm, uma racionalidade dos polticos, orientada pela busca de votos com vistas reeleio (seriam, tambm rent seekers, j que procuram maximizar sua posio eleitoral. Neste sentido, poderiam ser chamados vote seekers). Os burocratas considerar-se-iam oniscientes. (...) a combinao de insero e autonomia que funciona e no cada uma por si mesma (EVANS, 1993:153).

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11 Segundo Schneider (1995), a postura individual do burocrata que pode fazer com

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que sua relao com o setor privado no seja predatria. Todavia, tal postura ser adotada no por uma questo moral, de ethos, mas porque entender que pode ganhar com isto. A diferena residiria na definio das regras do jogo, que, sendo claras, podem incentivar os burocratas a segui-las. Todavia, o caso brasileiro, por exemplo, teve a construo da coerncia corporativa weberiana impedida pela existncia de fortes caractersticas clientelistas e patrimonialistas, com uma parcializao da autonomia inserida, restrita a bolses de eficincia (EVANS, 1993: 145). Ora, se a proposta de um Estado mnimo no realista, e se o fator bsico subjacente crise ou desacelerao econmica e ao aumento dos nveis de desemprego a crise do Estado, a concluso s pode ser uma: o caminho para resolver a crise no provocar o definhamento do Estado, enfraquec-lo ainda mais do que j est enfraquecido, mas reconstru-lo, reform-lo (BRESSER PEREIRA, 1996:5). E ainda: (...) a administrao pblica gerencial (...) parte do pressuposto de que j chegamos em um nvel cultural e poltico em que o patrimonialismo est condenado, que o burocratismo est condenado, e que possvel desenvolver estratgias administrativas baseada[s] na ampla delegao de autoridade e na cobrana a posteriori de resultados (BRESSER PEREIRA, 1997:7). (...) effective measurement of the consequence of a public agencys efforts can motivate the people working in that agency to do a better job and can, at the same time, provide the evidence necessary to build trust in the agency and thus break the micromanagement cycle (BEHN, 1995:321). Poderamos, tambm, utilizar o exemplo dos Estados Unidos que, a despeito de terem experimentado um padro mais residual de Welfare State, tambm preconizaram reformas de cunho liberal, de orientao gerencial e ainda mais descentralizadoras do que a inglesa. O caso brasileiro no , aqui, utilizado por estar em implantao, dependendo de reforma constitucional para sua completa viabilizao. Alis, passada a posio inicial em direo ao gerencialismo puro, j admitida, nos textos mais recentes, a necessidade de algum ncleo burocrtico tradicional. O gerencialismo tinha uma viso de que para se chegar eficincia era necessrio sair da burocracia. Todavia, no caso brasileiro, em particular, a proposta de administrao do ncleo estratgico do Estado parte burocrtica e parte gerencial (BRESSER PEREIRA, 1997: 22). As teorias da administrao pblica indicam diversos estudos sobre o tema e demonstram que alguns dos pressupostos do gerencialismo no so to novos como se supe. Veja-se, por exemplo, os estudos de Burns & Stalker, na dcada de 60, que identificaram duas formas diferentes de organizaes: as mecanicistas, em que as tarefas so estritamente definidas e as normas e procedimentos que so claros e seguidos risca, com pouca margem de flexibilidade; e, por contraste, as orgnicas, caracterizadas pela redefinio contnua das tarefas, utilizando canais de comunicao que so muito mais horizontais do que estritamente vinculados verticalidade hierrquica (BEHN, 1995:318). O trabalho de Warren Bennis (1967) tambm merece ser destacado, pois, j na dcada de 60, considerava a necessidade de flexibilizao das organizaes. (...) as idias dividem-se em trs classes, umas votadas perptua virgindade, outras destinadas procriao, e outras que nascem j de barriga. Esta diviso explica toda a civilizao humana. Para onde quer que lancemos o olhar, qualquer que seja a raa, o meio e o tempo, acharemos a genealogia distinta destas trs classes de idias, isto desde o princpio do mundo at a hora em que a folha sair do prelo. Assim, a idia de Eva, quando resolveu desobedecer ao Senhor, vinha j grvida da idia de Caim. Ao contrrio, a minha idia de possuir duzentos contos morre com o vu de donzela, a menos que algum leitor opulento a queira fecundar (MACHADO DE ASSIS, 1996:62).

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18 Entretanto, uma anlise mais cuidadosa da evoluo do quadro de pessoal britnico

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mostrar que, na verdade, o to propalado sucesso no corte de pessoal no foi pleno (ABRUCIO, 1997). Na rea social, houve um aumento do nmero de funcionrios, enquanto o corte de pessoal no poder local, a ponta da linha, onde efetivamente os servios so prestados, foi bastante pequeno. Os principais cortes localizaram-se no chamado Civil Service (excludo o National Health Service). O sucesso das reformas administrativas sempre dependeu do apoio poltico, vide, por exemplo, o fracasso da reforma administrativa implementada pelo presidente Reagan nos Estados Unidos, decorrente do fato de ter negligenciado a politizao da administrao (ABRUCIO, 1997). Neste ponto, cumpre ressaltar que, se o modelo ingls foi bemsucedido, isto se deu por fora da poltica. Paradoxalmente, o gerencialismo puro subestimava este aspecto poltico. Nas fbricas organizadas sob a tica taylorista, a produo era controlada por um forte sistema hierrquico (cadeia de comando) e havia uma separao ntida entre o saber e o fazer. Os tempos e movimentos e a neutralidade cientfica garantiriam a eficincia. Tambm na fase do consumerism chegou a ser proposto, por alguns autores, a substituio do termo consumidor pelo termo cidado, discutindo-se o conceito de accountability. Entretanto, esta pressupe uma participao ativa em todas as fases da proviso do servio e no s na de controle, como foi a soluo encontrada pelo consumerism. Cabe, ainda, ressaltar que, do mesmo modo em que no modelo tradicional, houve um distanciamento do Estado da sociedade, j que os pressupostos do consumerism criaram uma atitude passiva em relao aos mecanismos de accountability, havendo pouca possibilidade de participao ativa do usurio. (...) vista como local de aprendizagem social. Isto , a esfera pblica no s o locus por excelncia da participao dos cidados, mas sobretudo onde os cidados aprendem com o debate pblico (ABRUCIO, 1997: 30). O Public Service Orientation (PSO), embora retome temas pouco discutidos ao longo da dcada de 80, no prope a volta de um modelo pr-gerencial, burocrtico weberiano. (...) procura encontrar novos caminhos abertos pela discusso gerencial, explorando suas potencialidades e preenchendo boa parte de suas lacunas (ABRUCIO, 1997:29). Na maioria das vezes, implicam embate entre os atores. too often, bureaucratic theories are really not pursued for what they can tell us about bureaucracy, but rather for what they can tell us about how much power Congress and other authorities have and what mechanisms they employ to get their way (MOE, 1997:480). [efficiency and cost-consciousness] (...) will always be important, but they only take on their full meaning within a context in which the broader purposes of a public service are discussed and defined, and a concern with effectiveness assumes greater salience. (...) it is possible to run a concentration camp economically and efficiently but that does not make it a desirable public service (POLLITT, 1993:192).

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

Burocracia, eficincia e modelos de gesto pblica: um ensaio

Ceclia Vescovi de Arago Este artigo apresenta diferentes vises sobre burocracia e eficincia, fazendo o contraponto com alguns modelos de gesto pblica, tais como o tradicional ou ortodoxo, o liberal e o chamado empreendedorismo estatal. Discute o relacionamento entre burocracia e eficincia, com um exemplo extrado do gerencialismo britnico, orientador de reformas administrativas em diversos pases. Elenca algumas questes recorrentes, que norteiam diversos modelos de gesto pblica em sua busca por eficincia e que tm indiscutvel importncia no mbito da administrao pblica.

Burocracia, eficiencia y modelos de gestin pblica: un ensayo

Ceclia Vescovi de Arago Este artculo presenta diferentes visiones sobre burocracia y eficiencia, haciendo un contrapunto con algunos modelos de gestin pblica, tales como el tradicional u ortodoxo, el liberal y el llamado emprendedorismo estatal. Discute las relaciones entre burocracia y eficiencia, con un ejemplo sacado del modelo gerencial britnico, orientador de reformas administrativas en diversos pases. Expone una relacin de cuestiones recurrentes, que orientan diversos modelos de gestin pblica, en su bsqueda de eficiencia, y que tienen una importancia indiscutible en el mbito de la administracin pblica.

Bureaucracy, efficiency and public management models: an essay

Ceclia Vescovi de Arago This article sets forth different views on bureaucracy and efficiency and draws a comparison between certain public management models, such as the traditional or orthodox, the liberal model and the so called State entrepreneurship. The article further discusses the relation between bureaucracy and efficiency through an example drawn from the british experience in managerialism, a model that has guided administrative reforms in many countries. Some recurring issues that have spearheaded several models of public management in their pursuit of efficiency and that are indisputably relevant to public administration are also highlighted.

Mestre em administrao pblica pela EBAP/FGV e especialista em polticas pblicas e gesto governamental, no Ministrio da Fazenda

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