1 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR UNIDAD NMERO I

GUERRERO EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO ANTES DE WILSON El pensamiento administrativo en la Antigedad no puede ser deslindado del pensamiento poltico porque administracin se confunda con poltica . De alguna manera, la administracin pblica era entendida como una rama de los estudios polticos. Por ello es los estudios especializados en administracin pblica son casi inexistentes antes de 1887, ao en que W. Wilson publica su Estudio sobre la Administracin Pblica . Sin embargo, no podemos decir que fue a partir de la obra de Wilson que se desarrolla el inters hacia la administracin pblica, no surge en ese momento una nueva rea de estudio. Ms bien lo que sucede es que se genera un nuevo inters sobre un viejo objeto de estudio al que las nuevas tcnicas de teorizacin son aplicadas. En la Antigedad se destacaron tres pensadores: Frontino (Imperio Romano), Filoteo (Imperio Bizantino) y R. Fils Neil (Inglaterra). Las obras de estos tres pensadores constituyeron esfuerzos aislados por describir y explicar la administracin pblica en determinados contextos. Por ello mismo no podemos considerar que hayan escrito teoras generales sobre la administracin sino que ms especficamente, lo que hicieron fue aportar cuasi teoras o estructuras conceptuales que slo tienen validez descriptiva, explicativo y predictiva en los contextos histricos dentro de los cuales fueron producidas. Ms adelante en el tiempo, otros pensadores polticos elaboraron tambin teoras sobre la AP. Tal es el caso de Bodin y de Tocqueville. Ambos se dieron a la tarea de explicar los cambios que acaecan en la Europa del advenimiento (y posterior fortalecimiento) del Estado Moderno) a partir del anlisis de la AP como un factor condicionante y explicativo de dicho proceso. Si bien ninguno de ellos estudi a la AP como objeto especfico, su aporte constituy el haberla pensado y entendido como un factor causal de las generalizaciones polticas. Tambin Hobbes y Stuart Mill estudiaron aspectos de la AP. El primero de ellos nos leg una definicin de ministro pblico , al cual entiende como empleado y servidor del Soberano. El segundo, cuando analiza el proceso de surgimiento del Servicio Civil Britnico, ya lo caracteriza como un cuerpo burocrtico permanente. En el siglo XIX, adems de Wilson se destacan otros 3 pensadores: Busto, Bonnin y Von Humboldt. Busto es recordado por ser el autor del primer tratado de poltica comparada. Bonnin es considerado el antecesor inmediato a Wilson puesto que formul un conjunto de principios universales de la A. Para Bonnin, la doctrina administrativa era universal, ms all del tiempo y del espacio. Von Humboldt se dio a la tarea de probar la veracidad de los postulados universales sobre la A, como ser el de unidad de mando . Las obras de estos tres tericos demuestran que, para esos momentos, se estaba dejando atrs la etapa de identificacin del objeto de estudio para pasar a otra de definicin del mismo.

2 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Guerrero nos dice que al estudio de la AP a lo largo del tiempo podemos separarlo en dos grandes momentos: una etapa llamada ortodoxa (que se extiende desde 1887 hasta 1945 aproximadamente) y otra etapa conocida como poltica (que se inicia en 1946 aproximadamente y alcanza nuestros das). La etapa ortodoxa La etapa ortodoxa se inicia simblicamente en 1887 porque ese es el ao de publicacin del Estudio de la Administracin de W. Wilson. Esta obra es sumamente importante porque fue la primera en tratar a la A como un objeto especfico de estudio y en postular la necesidad de integracin de una ciencia de la A. Para Wilson era necesario construir un campo de estudio de la A escindido del terreno de la Ciencia Poltica. Para l, la AP era esencialmente un campo de negocios y como tal, se encargaba de formular medios especficos. En cambio, la ciencia poltica se ocupaba de establecer planes generales. Esa distincin haca a la A y a la P, opuestas. Wilson nos habla de la A como un tipo de comportamiento universal que se manifiesta en cualquier forma de organizacin social independientemente de su naturaleza particular. Esto significa que la A posee determinadas cualidades que le son propias y que son independientes tanto del momento histrico, como del tipo de sistema poltico, cultural, econmico, etc. que posea un Estado. En toda la era ortodoxa vamos a ver que la ciencia administrativa es entendida como una construccin artificial montada sobre principios generales apriorsticos de pretendida validez universal. Esta era se caracteriza por la exacerbacin de la dicotoma entre P y A y por inters en hacer de la eficiencia el principio rector de todo proceso administrativo. Dentro de esta etapa podemos reconocer tres grandes orientaciones de pensamiento: el grupo wilsoniano ortodoxo, el movimiento de la administracin cientfica y la tendencia disidente. y El Grupo Wilsoniano Ortodoxo

Dentro de esta corriente se destacaron Goodnow y Willoughby. Goodnow sostiene que la divisin de poderes del Estado es artificiosa porque no expresa fielmente el comportamiento estatal. Para este autor, el Estado no debe ni puede cosificarse en las instituciones legislativa, judicial y ejecutiva. Adems, entiende que la P se relaciona con las normas o expresiones de la voluntad del Estado, mientras que la A est ligada a la ejecucin de dichas normas. En esta idea se infiere claramente la separacin tajante que Goodnow establece entre P y A; relacionando a la primera con voluntad y a la segunda con ejecucin . Willoughby tambin se esforz por diferenciar radicalmente P y A y lleg al extremo de pensar a la A como el cuarto poder del Estado . Para este autor, la diferencia entre P y A era la diferencia

3 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR entre ejecucin y A. Nos habla de la poltica como una funcin ejecutiva que tiene que ver con la representacin del Estado como un todo y con cuidar que las leyes sean obedecidas por todas sus partes. As, la funcin ejecutiva est vinculada a la facultad de tomar decisiones en el sentido de la direccin de los asuntos pblicos. Por el contrario, la funcin administrativa tiene que ver con la administracin del DD y se limita a la ejecucin de las rdenes. Este autor cosific sus conceptos hasta un punto irremediable. Su desmedido afn por ahondar la dicotoma P/A lo llev a defender la absoluta carencia de A en la P y viceversa. En lneas generales, los tericos de esta orientacin sostienen que la divisin entre P y A no pretende identificar fenmenos reales sino ms bien proporcionar una diferenciacin analtica de comportamientos presumiblemente diferentes. y El movimiento de la Administracin Cientfica.

En este grupo se destacan Taylor y Fayol. El mayor inters de estos pensadores es promover la eficiencia en las organizaciones administrativas. Consideraron los principios wilsonianos como pautas prescriptivas y a partir de ello sostuvieron que para lograr la eficiencia en la A, las condiciones imprescindibles formales eran dos: la unidad de la ciencia administrativa y la separacin de la P de la A. Para estos autores, el principio central que rige todo proceso administrativo, sea pblico o sea privado, es la eficiencia. De esta manera, la consideraban el principio rector y el bien de toda A. y La Tendencia Disidente.

Entre sus mximos exponentes encontramos a White, Gaus, Dimock y Pffifner. Este grupo se opuso a las dos tesis centrales de Wilson, a saber: la unidad de la ciencia administrativa y la dicotomizacin de P y A. Entendan que era necesario rescatar las races polticas de la AP y abogaban por la formacin del campo disciplinar dentro del ms amplio espacio de la Ciencia Poltica. Fundaban estas ideas en el hecho de que la AP se mueve dentro del mbito de los factores polticos. La labor de esta corriente en Estados Unidos fue dando sus frutos en los aos posteriores a la 2GM, cuando se abri una brecha dentro del pensamiento ortodoxo que permiti el posterior ingreso a lo que llamamos la era poltica . La era poltica Esta etapa se inicia aproximadamente en 1946 y se extiende hasta nuestros das. Es un momento de impugnacin de la etapa ortodoxa, un momento de evolucin de la ciencia administrativa en el que triunfan las ideas de la Tendencia Disidente, se refutan los principios ortodoxos y se consolida el campo de estudio de la AP. Los tericos de la posguerra centraron su atencin en una de las tesis wilsonianas que los ortodoxos haban pasado por alto . Esta tesis deca que la A era la parte ms visible del gobierno,

4 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR era el gobierno en accin , el poder ejecutivo. As, Wilson entenda que la accin gubernamental se vinculaba con la prctica de medidas polticas con decisin, mientras que la administracin se encargaba de ejecutar dichas prcticas. A partir de este postulado, estos tericos entendieron que si la P tena que ver con planes generales y la A con medios especficos, no haba ninguna razn para diferenciar tajantemente voluntad y ejecucin y puede superarse el prejuicio de entender a la AP como campo de negocios . Si la A como gobierno en accin se encargaba de poner en prctica planes generales a travs de medios especficos, su accin era tambin poltica debido a que el gobierno es siempre poltico, mire desde donde se lo mire. Del mismo modo, entendan que la A no era meramente ejecucin, sino que tambin posea capacidad de decisin y, al mismo tiempo, la P no era meramente decisin sino que tambin implicaba un potencial de ejecucin. De esta ideas surge la concepcin del gobierno como una unidad de P y A. Esta es la piedra basal de todo el pensamiento de la era poltica y al mismo tiempo constituye la herencia de Wilson hacia los nuevos tericos. Si la era ortodoxa es la etapa wilsoniana por excelencia, en la era poltica no vamos a encontrar una corriente preponderante ni un paradigma unificador de la comunidad cientfica. Por el contrario, las tres orientaciones que la conforman defienden postulados compartidos y ostentan fuerzas equivalentes. Dentro de la era poltica encontramos entonces a: el enfoque de la Poltica Pblica, la Teora Poltica de la AP y el enfoque conductista o conductualista. y El enfoque de la Poltica Pblica

Como una prolongacin de la Tendencia, este grupo est conformado por White, Gaus, Dimock, Pffifner, Appleby, Martin, etc. Estos tericos no distinguan entre AP y Ciencia Poltica porque entendan que si bien el gobierno era diferente, lo era en comparacin con la administracin de los negocios, es decir, con la administracin privada. Toda teora de la AP es tambin una teora de la P, ya que la A es un problema de la P. Entendan que entre P y AP exista una relacin de completa identidad y el concepto de poltica pblica vena precisamente a borrar las fronteras entre ambas categoras. La P es vista como todo aquello que hace el gobierno en el sentido de la poltica pblica. La A, por su lado, se vincula con el qu y el cmo de lo que hace el gobierno. Es muy interesante esta concepcin de la poltica pblica ya que echa luz sobre un espacio de cristalizacin y consolidacin de los distintos intereses de los diferentes grupos y personas que conforman la sociedad, en un inters pblico compartido. y La Teora Poltica de la AP

5 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Los ms destacados dentro de este enfoque son M. Marx, Waldo y M. Fritz. La idea primordial de estos autores es que la disciplina de la AP debe conformarse dentro del campo de la Ciencia Poltica. Waldo respalda esta afirmacin diciendo que el objeto de estudio de la AP (el gobierno en accin ) es un aspecto crucial del objeto de estudio de la Ciencia Poltica (el poder). y La orientacin conductista o conductualista

Dentro de este grupo encontramos a Simon, March y Grodzins, entre otros. Estos pensadores estaban de acuerdo en mantener la macroenvolvencia poltica de la AP pero se negaban a aceptar el patronazgo de la P dentro del contexto acadmico.

Las tres corrientes compartan el desprecio por la vieja AP basada en sus principios y concepciones cerradas. Tambin compartan la idea de asentar la disciplina administrativa sobre supuestos polticos. Sus diferencias no provienen del objeto de estudio sino ms bien del enfoque con el que se aproximan a l. Mientras que las dos primeras orientaciones sostienen que la disciplina administrativa deben conformarse dentro del campo de la Ciencia Poltica, la ltima orientacin entiende que el objeto de estudio de la AP pertenece al campo de las Ciencias del comportamiento.

Ya para la segunda mitad del S. XX la Ciencia Poltica va a reclamar definitivamente para s el estudio de la AP. El mayor legado que deja la era poltica es la conformacin del mbito disciplinar de la AP, bien definido y con un cierto grado de autonoma.

WOODROW WILSON EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN Wilson sostiene que el objeto de estudio de la administracin es descubrir qu puede hacer el gobierno bien y legtimamente y cmo puede hacerlo con el menor gasto de energas y recursos; es decir, con la mayor eficiencia. Si bien el estudio de esta disciplina data de la poca actual, la administracin es tan vieja como el gobierno. En este sentido, Wilson discrimina tres perodos en el desarrollo histrico de todos los gobiernos. Un primer momento es el de los gobiernos monrquicos o absolutos donde el sistema administrativo est adaptado a las necesidades y normas de ese tipo de gobierno. Un segundo perodo es el de los gobiernos populares, momento en el que se redactan las constituciones y se relega a un segundo plano el desarrollo de la administracin. Y el ltimo momento es el que atraviesan actualmente los Estados, donde una vez ya establecidos los gobiernos populares el pueblo debe darse a la tarea de desarrollar una administracin conforme a las instituciones que consagr constitucionalmente.

6 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Wilson nos dice que lograr una buena administracin es ms difcil en una democracia que en una monarqua porque es ms fcil influir a un solo hombre que instruir y convencer a un monarca multitudinario. Ese monarca multitudinario es el pueblo, la opinin pblica (OP). sta est formada por muchos y diferentes intereses y opiniones y eso mismo es lo que hace que sea tan difcil llegar a un acuerdo. Adems, el pueblo se encuentra siempre bajo la influencia de favoritos (ideas u opiniones preconcebidas y prejuicios) que nublan el discernimiento del mismo. Con respecto a la opinin pblica, Wilson nos dice que se nos plantea un problema fundamental. ste tiene que ver con establecer qu participacin debe tener la OP en la conduccin de al AP. Para Wilson, la OP debe cumplir el rol de un crtico autorizado. Ahora bien, cmo lograr que la OP cumpla ese papel eficientemente sin ser al mismo tiempo entrometida? Ante esta pregunta, Wilson responde que la OP no debe prestar atencin a las actividades administrativas cotidianas sino ms bien debe vigilar el desenvolvimiento de las grandes fuerzas formativas de la poltica. La OP es la fuerza motriz de una democracia y por ello es necesario instruir muy bien a los hombres que van a integrar los organismos estatales. Es necesario que el Servicio Civil de un pas democrtico cuente con funcionarios que hayan recibido una gran educacin tcnica. Estos hombres deben, adems de ser muy bien instruidos, servir fiel y sinceramente al gobierno. Slo de esa manera se evita la mancha del burocratismo en la poltica. Lo ideal sera que los funcionarios tcnicos de la administracin constituyeran un organismo culto y autosuficiente, que est lleno de vigor y sinceridad y que se encuentre estrechamente relacionado con el pueblo por intermedio de elecciones y un continuo asesoramiento pblico.

Wilson define a la AP como la parte ejecutiva y operativa del gobierno, es el gobierno en accin. La AP es un campo de negocios alejado de las prisas y las pugnas de la poltica. Slo participa de la vida poltica en tanto es la creadora de las mximas de la sabidura poltica, es decir, las verdaderas permanentes del progreso poltico. Pese a que la poltica fija las tareas de la AP, las actividades administrativas no son polticas y la poltica no sera nada sin la administracin. Los funcionarios de la AP no deben permitir que los polticos se inmiscuyan en sus funciones. Sus mbitos de desempeo estn estrictamente desvinculados: el campo del poltico es el campo del estadista. El mbito de la administracin es el mbito del funcionario pblico. Adems de esta divisin entre P y A, Wilson nos habla de otra divisin, tambin importante, que es la que existe entre A y Ley o Constitucin. Con respecto a este tema, Wilson sostiene que la AP es la ejecucin detallada y sistemtica de la ley pblica. Toda aplicacin particular de una ley general constituye un acto administrativo. En cambio, los planes generales de la accin gubernamental, no son actos administrativos (lo son las aplicaciones detalladas de dichos planes). Esa es la distincin que realiza Wilson entre planes generales y medios especiales o especficos. Tambin nos dice que desde un punto de vista filosfico, el estudio de la A se relaciona con el estudio de la distribucin apropiada de la autoridad constitucional.

7 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Por ltimo, tambin nos dice que el mtodo idneo para el estudio de la A es el mtodo comparativo, ya que ste nos permite aprehender nuestras virtudes y flaquezas a partir de la comparacin con los dems.

GOODNOW POLTICA Y ADMINISTRACIN Goodnow dice que existen tres tipos de autoridad que se encargan de ejecutar la voluntad del Estado: y y y Las autoridades ejecutivas: que supervisan el cumplimiento de la voluntad del Estado. Las autoridades judiciales: que aplican la ley a los casos concretos. Las autoridades administrativas: que cumplen las actividades cientficas, tcnicas y comerciales del gobierno.

Estas tres autoridades, a medida que el gobierno complejiza su estructura, se van diferenciando cada vez ms. De la misma manera, el autor plantea que en todo gobierno existen dos tipos muy diferentes de funciones: las funciones polticas (que se relacionan con las normas y las expresiones de la voluntad del Estado) y las funciones administrativas (que se encargan de ejecutar dicha voluntad). Estas dos funciones son muy diferentes entre s, sin embargo, en la realidad no es factible de encomendarlas a organismos diferentes. Por ello es que Goodnow plantea que la divisin de poderes del Estado en tres es artificiosa, puesto que no expresa fielmente el comportamiento estatal. Ningn Estado puede ni debe cosificarse a las instituciones legislativas, judiciales y ejecutivas. Debe existir una armona entre la expresin de la voluntad del Estado y su respectivo cumplimiento. Para lograr este objetivo es menester sacrificar la independencia de uno u otro organismo. Esto significa que la P debe subordinarse a la A o viceversa. En la realidad, es la funcin poltica la que ejerce un cierto control o dominio sobre la funcin administrativa. El problema es que ese dominio no sea exagerado hasta el extremo de que el control y la supervisin de la funcin administrativa queden en las mismas manos de quienes ejercen la funcin poltica.

TAYLOR LA ADMINISTRACIN CIENTFICA (AC) Taylor sostiene que la AC presenta dos grandes ventajas con respecto a la vieja A. La primera de ellas es que con al AC la iniciativa de los trabajadores va a ser lograda casi con absoluta regularidad. La segunda, que enormes cargas y deberes van a ser voluntariamente aceptados por quienes estn del lado de la A. En estas simples ideas se nota claramente como Taylor piensa que en una organizacin existen fundamentalmente dos grandes grupos: el de los trabajadores y el de los administradores.

8 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Estas nuevas y enormes cargas y deberes pueden clasificarse en cuatro grupos que, al mismo tiempo, constituyen los denominados Principios de la AC. 1. El primer principio nos habla de la masa de conocimientos que tradicionalmente se encontraba en la cabeza de los trabajadores y de las habilidades y esfuerzos fsicos que stos adquiran con los aos de experiencia laboral. Taylor sostiene que cuando esas reglas, leyes y frmulas son aplicadas al trabajo cotidiano merced de la cooperacin entre trabajadores y administradores, el resultado es el de una mayor produccin por hombre, una mejora en la calidad del producto y un aumento de los salarios. Este principio, en definitiva, nos habla de la necesidad de transformar todo el cmulo de conocimientos empricos que poseen los trabajadores en una ciencia. 2. El segundo principio tiene que ver con la seleccin cientfica de los trabajadores y su progresivo desarrollo. Es necesario instruir a cada trabajador de acuerdo con sus capacidades para que rinda lo mximo posible en su puesto de trabajo y de esa manera no slo beneficie a la organizacin en su conjunto sino que adems mejore su situacin econmica. 3. El tercer principio es el de la unidad entre el 1 y el 2. Es necesario unir ciencia y trabajadores cientficamente seleccionados por medio de una cooperacin estrecha y cordial entre los obreros y los administradores de acuerdo a los principios cientficos que la organizacin adopt como referencia. 4. El ltimo principio se refiere al establecimiento de una divisin del trabajo real en dos partes casi iguales. En la vieja administracin, el trabajo era hecho casi enteramente por el obrero. En la AC, se establece una divisin prcticamente equitativa de la labor entre los trabajadores y quienes estn del lado de la A. La idea gua que recorre todos estos principios es la de la cooperacin. Taylor sostiene que la cooperacin ntima entre trabajadores y administradores es la caracterstica ms saliente de la AC y la condicin que permite la maximizacin de la eficiencia de la organizacin.

WHITE INTRODUCIN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA White parte de cuatro supuestos:

9 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR 1. La A es un nico proceso sustancialmente uniforme en sus caractersticas esenciales independientemente del punto de vista desde el que se lo mire. 2. El estudio de la A debe partir de una base administrativa y no desde los fundamentos del Derecho. 3. La A es un arte que puede y debe ser transformado en una ciencia. 4. La A es y va a seguir siendo el corazn de los problemas del gobierno moderno. Los desarrolla de la siguiente manera: 1. La unidad esencial de la A es visible en todos los niveles del gobierno y eso hace imposible cualquier estratificacin sobre el tema. La AP es la ejecucin de los negocios pblicos, es la administracin de los hombres y los materiales para el cumplimiento de los propsitos del Estado. Su objetivo es cumplir de la manera ms eficiente posible con los propsitos pblicos a travs del uso de los recursos de que disponen los funcionarios y empleados. Para cumplir ese objetivo, la AP debe estar estrechamente vinculada con todas las otras ramas del gobierno. 2. El Derecho (DD) Administrativo es un parte del DD Pblico que se encarga de fijar la organizacin, determinar las competencias de las autoridades administrativas y establecer los sanciones individuales a la violacin de este DD. De esta manera, la AP se mueve en un campo fijado por los lmites tanto del DD administrativo como del DD constitucional y su labor participa de los tres tipos de actividad estatal (legislativa, judicial y ejecutiva). Pese a ello, una divisin estricta de los poderes del Estado relega la AP meramente al campo ejecutivo. La realidad marca que la AP avanza cada vez ms sobre el terreno de la legislacin y la asignacin generando nuevo e importantes problemas. 3. La A es un arte que es deseable de ser transformado en una ciencia, aunque esto implique reconocer ciertos lmites culturales que nos son impuestos por el mismo sentido comn. 4. La A est muy limitada e influenciada por el medio poltico y cultural general de cada poca. Hoy en da vivimos un momento histrico en donde constantemente vemos al Estado Modernos asumir nuevas funciones y ello implica que nuevas tareas sean asignadas a la AP. Por ello es que White nos dice que el gran desafo que debemos enfrentar hoy en da es encontrar una manera de utilizar ms eficientemente los recursos (RR) pblicos debido al rpido y constante incremento de los costos y gastos que enfrentan los gobiernos actuales. WALDO EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Waldo sostiene que no existe ninguna buena definicin de AP aunque existen dos que son tpicas o populares. La primera de ellas define a la AP como la organizacin y la direccin de los hombres y los materiales para el cumplimiento de los propsitos del Estado. Con respecto a esta definicin, Waldo resalta la idea de que la AP pertenece al gnero de la A que, a su vez, pertenece a la familia

10 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR mayor de la accin cooperativa humana. As, la A es un tipo de accin cooperativa humana que posee un alto grado de racionalidad y tiene dos caractersticas esenciales: la organizacin y la direccin. Estas dos son, en realidad, dos maneras diferentes de enfocar el mismo proceso administrativo: una nos ofrece una lectura ms esttica y la otra una visin ms dinmica. La organizacin tiene que ver con la estructura de relaciones de mando y obediencia ms o menos firmes que existen en un sistema administrativo; y la direccin es la accin tendente a lograr la cooperacin en el sistema administrativo. La segunda definicin de AP nos dice que es el arte y la ciencia de la direccin aplicada a los asuntos del gobierno. Esta definicin trae a colacin un gran debate dentro del campo de la disciplina sobre la naturaleza de la A, sobre si es un arte o es una ciencia. Hoy en da, sostiene el autor, se habla de la A como un arte y una ciencia para destacar que posee caractersticas de ambos. Estas dos definiciones son correctas pero el problema es que no agregan demasiado al conocimiento de la disciplina. A partir de ellas, Waldo nos dice que podemos pensar a la AP como una accin racional, es decir, una accin orientada a maximizar fines que son pblicos por definicin. As, la tarea del administrador (lo que constituye al mismo tiempo el objeto de la disciplina) es orientar la racionalizacin especializada a la consecucin de los fines perseguidos para maximizarlos. Waldo tambin aborda la relacin existente entre A y cultura. Nos dice que la A es parte del complejo cultural y que por ello acciona sobre la cultura pero sta tambin influye sobre ella. La A fue creada como una herramienta para controlar a la cultura en las civilizaciones avanzadas y alcanzar los fines de estabilidad y transformacin; fines que por ser contrapuestos no dejan de ser igualmente deseables. Debido a esto, no es aconsejable pensar que la A es A en cualquier parte del mundo. Cuando abordamos el estudio de un sistema administrativo en particular tenemos que hacerlo desde la perspectiva de la comparacin intercultural para de esa manera evitarnos el error de designar como universal una caracterstica que solamente es vlida para un determinado sistema administrativo en una determinada cultura o pas. WALDO EL ESTADO ADMINISTRATIVO: CONCLUSIN El autor sostiene que en el corazn del pensamiento ortodoxo est la idea de que el gobierno es divisible en dos: voluntad o decisin y ejecucin, siendo la primera la P y la segunda la A. Tambin encontramos la idea de que la A es una ciencia o que por lo menos puede llegar a serlo. Hoy en da, estos supuestos estn siendo puestos en tela de juicio, pero aconseja ser cautelosos debido a que transitamos un perodo de cambios. El movimiento terico que ms influencia ejerce es el de la AC. Waldo opina que quizs ello obedezca a que en sus doctrinas existe la fuerza suficiente como para reconstruir las pautas del pensamiento administrativo. Adems, nos dice que en las escuelas de A es el pensamiento ortodoxo el que sigue siendo dominante y que ello puede que responda a que los aires de

11 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR certidumbre que ofrece tal vez sigan representando la verdad para nuestros tiempos y necesidades. De cualquier manera, existe la gran posibilidad de que el pensamiento ortodoxo se diluya en la sntesis de uno nuevo. Si eso ocurre, Waldo sostiene que es necesario que ese nuevo pensamiento administrativo establezca una relacin de trabajo con todas las reas ms importantes del aprendizaje humano. SIMON LOS PROVERBIOS DE LA ADMINISTRACIN Simon nos dice que la actual teora de la A est llena de proverbios para los cuales podemos encontrar otros contrapuestos de igual validez o plausibilidad. Los principios ms comunes de la A son cuatro y postulan que la eficiencia administrativa aumenta: y y y y mediante la especializacin de las tareas por medio del establecimiento de una jerarqua entre los trabajadores si limitamos el alcance del control a un nmero pequeo si organizamos a los trabajadores segn: propsito/proceso/clientela/lugar.

Simon analiza cada uno de estos cuatro proverbios bsicos para demostrarnos su idea inicial. Con respecto a la ESPECIALIZACIN, sostiene que este proverbio en s mismo no dice nada. Especializar significa solamente que dos personas realizan al mismo tiempo tareas diferentes, lo cual es lgico ya que es imposible que hagan lo mismo al mismo tiempo. Por ende, la especializacin en s misma no genera un aumento de la eficiencia, para cumplir con este objetivo es necesario que especialicemos las tareas en una determinada direccin, por ejemplo, atendiendo al criterio de funcin o lugar , etc. El segundo de los proverbios es el de la UNIDAD DE MANDO. Este principio implica la creacin de una estructura jerrquica de relaciones de mando y obediencia en la que existe una sola autoridad. Este principio es incompatible con el de la ESPECIALIZACIN, ya que ste ltimo implica especializar el proceso de toma de decisiones con el objetivo de que stas sean determinadas en aquellos espacios de la organizacin donde se supone que existe la mayor competencia y preparacin para hacerlo. En otras palabras, implica tomar las decisiones all donde se pueda hacerlo con mayor pericia que si tiene que decidir cada uno de sus trabajadores en su mbito de empleo. Simon dice que podemos mejorar este principio si restringimos el concepto de la siguiente manera: en el caso en que entren en contradiccin dos rdenes, slo debe haber una a la que se espera que el subordinado obedezca . El tercer principio es el del LMITE DEL CONTROL, el cual implica determinar el nmero de subordinados que cada superior tiene a su cargo. Para este principio encontramos otro, absolutamente vlido pero opuesto, el de la SIMPLIFICACIN DE PROCEDIMIENTOS. Simplificar procedimientos significa que se aumenta la eficiencia administrativa si disminuimos al mnimo la cantidad de niveles jerrquicos por los que un asunto debe transitar antes de ser resuelto. Es

12 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR evidente que enfrentamos un dilema. Si nos decidimos por un limitado alcance del control, tenemos las desventajas de un excesivo papeleo y de una gran cantidad de niveles por subir antes de tomar las decisiones. Si abogamos por un mayor alcance del control, al reducir los niveles permitimos que la toma de decisiones sea ms rpida pero enfrentamos la consecuencia del debilitamiento del control del superior sobre sus subordinados (precisamente porque estos son muchos). De esta manera, ambos tienen ventajas y desventajas. Debemos sopesarlas y decidirnos por uno es desmedro del otro. El cuarto y ltimo principio que Simon analiza es el de la ORGANIZACIN SEGN PROPSITO/PROCESO/CLIENTELA/LUGAR. Desde el vamos encontramos ya una incongruencia interna porque P/P/C/L son bases organizativas diferentes que compiten entre s. Por lo tanto, si decidimos priorizar una de ellas, elegimos tambin sacrificar las ventajas de las dems. Tambin existe una confusin terminolgica. El propsito es el objetivo final de una organizacin y el proceso implica el camino o las etapas que debemos transitar para poder alcanzarlo. Sin embargo, el proceso tambin puede ser pensado como diferentes niveles de propsitos menores con respecto al propsito mayor. Lo mismo sucede con CyL. Ambos son parte del propsito, ya que toda organizacin cuando define su objetivo lo hace pensando en el producto o servicio que va a ofrecer y en el rea de demanda que pretende satisfacer. El error est en tomar estas ideas como principios cuando en realidad son slo normas que sirven para describir y diagnosticar una situacin administrativa. As, para combatir estos proverbios, es necesario establecer categoras realmente operativas para pensar el sistema administrativo. La norma gua de toda organizacin debe ser la eficiencia y el equilibrio de las desventajas. Un mtodo sencillo para medir la eficiencia de una organizacin consiste en determinar los lmites a la calidad y la cantidad de los productos, ya que esos lmites tambin nos marcan los lmites a la capacidad de la organizacin para desempearse y la capacidad para tomar buenas decisiones. A medida que se vayan suprimiendo esos lmites, la organizacin se va a ir acercando a la eficiencia. Luego debemos estudiar los lmites a la racionalidad (las habilidades, los conocimientos y los valores que poseen los miembros de la organizacin) para determinar criterios vlidos para valuar la organizacin administrativa. Tambin es necesario asignar mayor o menor peso a los diferentes criterios o proverbios que entran en contradiccin. Por ltimo, hay que realizar una investigacin y experimentacin emprica para determinar la deseabilidad de disposiciones administrativas. Para toda buena investigacin, hay dos condiciones indispensables: determinar concretamente los objetivos para luego poder medir con precisin los resultados y ejercer un suficiente control experimental para aislar el efecto que estamos estudiando de las posibles influencias que pueda perturbar la correcta medicin del mismo.

13 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR GULICK NOTAS SOBRE LA TEORA DE LA ORGANIZACIN Gulick nos dice que la divisin del trabajo obedece al simple hecho de que los hombres difieren en sus capacidades, sus conocimientos y sus intereses y que la especializacin contribuye a aumentar sus destrezas. La divisin del trabajo tiene 3 lmites claros: 1. HORAS/HOMBRE: de nada sirve subdividir el trabajo si como resultado obtenemos una tarea que requiere menos del tiempo completo de un hombre para su realizacin. 2. CULTURA Y TECNOLOGA: a la hora de subdividir el trabajo hay que tener en cuenta el nivel de desarrollo tecnolgico y la capacidad cultural de adaptacin a estos cambios para no desarrollar funciones o tareas que luego no rindan sus frutos. 3. La divisin del trabajo no debe pasar nunca de la FSICA a la ORGNICA. A mayor subdivisin del trabajo, mayor necesidad de coordinacin y supervisin para evitar prdidas de tiempo y que los trabajadores se molesten entre s. Hay dos maneras o principios de cooperacin que no son excluyentes entre s: 1. La Cooperacin por Organizacin: implica el establecimiento de una estructura de relaciones de mando y obediencia bien definidas, el establecimiento de una estructura jerrquica de autoridad. As, el trabajo se coordina por rdenes dadas desde lo ms alto hasta lo ms bajo de la organizacin. Al existir una nica autoridad ejecutiva y directora es necesario que est muy bien capacitada para coordinar las diferentes subdivisiones del trabajo de manera eficiente. 2. La Cooperacin por el Predominio de una Idea: supone el establecimiento de una idea clara de propsito en las mentes y en las voluntades de los trabajadores para que las labores de stos se combinen de manera armoniosa. Hay dos factores que limitan el desarrollo de la cooperacin: el tiempo y el tamao. En este sentido, a la hora de abordar el tema de la cooperacin en una organizacin, hay que tener en cuenta el tamao de la misma y tambin la sencillez o complejidad de las situaciones. Otros principios: 1. Lmites al alcance del control: surge de las limitaciones que enfrenta una persona para dirigir de manera directa a otras. El superior necesita de otros para poder dirigir a los dems. 2. Unidad de mando: hace al trabajo eficiente y al trabajador responsable. La multiplicidad de mando genera ineficiencias e irresponsabilidades porque causa confusin en el subordinado que no sabe qu orden debe obedecer cuando se superponen ms de una. 3. Homogeneidad: la eficiencia tcnica est vinculada con la homogeneidad del trabajo. Desde lo ms alto hasta lo ms bajo de una organizacin el trabajo debe ser homogneo y realizarse en conjunto.

14 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Pautas de la organizacin (o maneras de considerarla): y y Desde arriba hacia abajo: la organizacin considerada como un conjunto de subdivisiones del trabajo a las rdenes de la autoridad principal. Desde abajo hacia arriba: se pone el acento en la combinacin de unidades individuales de trabajo en agregados subordinados a la autoridad.

El autor considera que ambas miradas deben siempre estar presentes a la hora de analizar una organizacin y considerar el problema de la coordinacin y la eficiencia. El trabajo del ejecutivo principal (POSCORB o POP-D-CIP en castellano). 1. Planeacin: establecimiento de los objetivos y los mtodos para lograrlo. 2. Organizacin: establecimiento de una estructura de subdivisiones del trabajo. 3. Personal: seleccin y capacitacin del personal y mantenimiento de condiciones laborales favorables. 4. Direccin: capacidad para traducir decisiones en rdenes e instrucciones generales y especficas. 5. Coordinacin: mantenimiento aceitado del funcionamiento de las subdivisiones del trabajo en aras de lograr la eficiencia. 6. Informacin: funcin de informar sobre el estado de las cosas a todos aquellos frente a los cuales el ejecutivo es responsable. 7. Presupuestacin: clculo de las utilidades, realizacin de los presupuestos fiscales, contables, etc. Todas estas tareas pueden organizarse como subdivisiones del ejecutivo. HOLLOWAY FUNDAMENTOS TERICOS PARA UNA CRTICA DE LA AP Los estudios sobre la AP estuvieron siempre dominados por la teora burguesa. La teora marxista se content con hacer una teora del Estado y no le dio demasiada importancia a la AP. Sin embargo, hoy en da se ve un creciente inters en desarrollar un enfoque marxista de la AP. De hecho, Holloway sostiene que es necesario hacerlo debido a varias razones: y Expansin del Estado. Cada vez hay ms trabajadores que tienen como patrn al Estado. Las luchas clsicas entre el capital y el trabajo que antes se desarrollaban al interior de la fbrica hoy se ven suplantadas por otro tipo de luchas en donde el trabajador se enfrenta directamente al Estado. El incremento de las luchas con implicancias polticas, como ser las de acceso a la educacin, a la vivienda, a la salud, etc. El rol cada vez ms activo del Estado en relacin al mantenimiento del sistema capitalista. Prdida de importancia de los canales tradicionales de apoyo poltico, como los partidos polticos y el Parlamento. Hoy, la dominacin capitalista se basa cada vez ms en la

y y y

15 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR aceptacin pasiva de medios considerados apolticos , como la AP. De hecho, el Estado responde a las nuevas formas de lucha a travs de la AP. Antes de ejercer la coercin, el Estado trata de resolver la conflictividad social de manera pacfica, utilizando a la AP. sta es as un instrumento del Estado para acallar el antagonismo social. La AP tiene como objetivo desintegrar la lucha de clases y para ello conforma comits encargados de estudiar los problemas, trata de cooptar a los dirigentes, niega la legitimidad/legalidad de determinadas organizaciones de representacin de trabajadores y se las proporciona a otras, establece patrones estrictos de comportamiento y proceder, etc.

Holloway dice que hay que comprender las implicancias polticas de la AP porque sta se convirti en un problema cada vez ms prctico de la lucha. Teora burguesa (TB) y teora marxista (TM): objetivos. La TB tiene como objetivo mejorar el funcionamiento de la maquinaria estatal. Por ello, est vinculada con los fines del capitalismo, ya que pretende mejorar y acrecentar al Estado. La TM es una antiteora, es una teora de la lucha de clases contra la sociedad burguesa y contra el Estado y por ello, su objetivo es el opuesto al de la TB: quiere destruir al Estado y al capitalismo. Fundamentos de una TM de la AP. Una TM de la AP debe partir de la idea de la lucha de clases y no de la AP en s misma. Las TB parten de una mirada de la sociedad desde arriba hacia abajo (porque lo hacen desde la ptica de la clase dominante) y por ello conciben a las reformas administrativas como intentos por ordenar el desorden . Una TM debe modificar el enfoque de la lectura, debe hacerlo desde abajo hacia arriba. Debe hacerse una crtica poltica de la AP. No hay que centrarse en la idea de los abusos de la AP porque no slo las TB ya consideran esa cuestin sino fundamentalmente porque hablar de abusos implica reconocer la existencia de un buen eso de la AP, un uso justo y legtimo. La crtica poltica de la AP debe hacerse al concepto mismo, a la existencia misma de la AP porque all radica su expresin clasista. Concepto burgus de ciudadana y separacin de lo poltico y lo econmico. Las TB conciben a la sociedad como una masa de ciudadanos individuales y a la AP como la relacin entre el Estado y esos ciudadanos. De aqu que reduzcan la AP a la administracin justa y eficiente de los ciudadanos. Este concepto de ciudadana conlleva las ideas de igualdad y libertad formales que son la base del Estado Burgus. Esa ciudadana, en apariencia, expresa una igualdad bsica frente al Estado. Sin embargo, para Holloway, tal concepto no hace sino expresar y confirmar la dominacin de la clase capitalista porque trata como iguales a quienes son desiguales. A partir de ello niega la existencia

16 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR de clases antagnicamente estructuradas y, por ende, niega la lucha de clases. As, el concepto burgus de ciudadana se fundamenta en una abstraccin de las relaciones de produccin, en una separacin de lo poltico y lo econmico que es privativa del capitalismo. Cuando se produce el paso del feudalismo al capitalismo, el siervo feudal troca en obrero asalariado y en ciudadano. En el plano econmico el patrn se queda con la plusvala del trabajo y en el plano poltico el Estado es el que ejerce la coercin. De esta manera, cambia el modo de explotacin pero sta sigue intacta. Dilema con Sharkansky. Holloway resalta que el Estado no es autnomo sigue que est al servicio de la clase dominante. Sostiene que la AP redefine la lucha de clases en los trminos de demandas de los ciudadanos y de apropiacin de las respuestas a esas demandas . Adems, la AP filtra la lucha de clases y elimina ciertos elementos a partir de trabas institucionales y barreras burocrticas. Un enfoque marxista sobre la AP tiene que centrase en estudiar cmo es que la AP filtra, diluye y redefine la lucha de clases para as poder crear estrategias que eviten esa redefinicin por medio de la intervencin administrativa. SHARKANSY El sistema administrativo se compone de numerosos elementos: 1. MEDIO AMBIENTE. o Estimula a los administradores y recibe los frutos de su trabajo. o Incluye los fenmenos polticos, sociales, econmicos y culturales que plantean problemas a los administradores. o En l se encuentran los grupos de inters, los mercados, los usuarios, etc. 2. INSUMOS (INPUTS). o Transfieren las demandas del medio ambiente hacia los administradores. o Son demandas del pueblo sobre bienes, servicios, artculos, etc. o Incluye los recursos humanos, econmicos, tecnolgicos, etc. con los que cuentan los administradores. o Las demandas tambin provienen de otras ramas del gobierno. 3. PROCESO DE CONVERSIN. o Es el terreno administrativo propiamente dicho, o Los insumos se transforman en servicios. o Contiene insumos propios:  Las estructuras de las dependencias administrativas.  Las experiencias y la disposicin de los administradores.  Las reglas de procedimiento internas. 4. SERVICIOS (OUPUTS). o Llevan los resultados de la accin administrativa de vuelta al medio ambiente.

17 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR o Implican servicios, bienes, artculos, regulaciones, etc. o Hacia las otras ramas del gobierno: informacin, asesoramiento tcnico, etc. 5. RETROALIMENTACIN. o Los servicios llegan al medio ambiente y afectan a los ciudadanos dando origen a la formacin de nuevas demandas que por medio de este sistema de retroalimentacin, las conducen nuevamente al proceso de conversin. El sistema administrativo y sus lmites. El sistema administrativo no es nicamente la unidad administrativa contenida en el proceso de conversin. Es ella ms todos los procesos con los que interacta (servicios, retroalimentacin, insumos). No constituye un conjunto de patrones fijos sino que es un instrumento analtico pensado para contribuir al estudio de la AP. Si bien no es fcil distinguirlos, podemos pensar que por fuera quedan: los Jefes del Ejecutivo, los jueces y legisladores y todo el personal que los sirve personalmente. En otras palabras, todos aquellos que tratan de controlar y dirigir a la rama administrativa. Por dentro: las diferentes unidades que prestan servicios, recaudan impuestos, imponen regulaciones, etc. A travs de esta distincin Sharkansky distingue, a su vez, entre la rama administrativa (que contribuye a ejecutar la poltica del gobierno) y la rama ejecutiva que se incluye con todos los otros fenmenos polticos que dan rdenes a los administradores y pretenden controlar sus actividades.

UNIDAD NMERO II

MOUZELIS ORGANIZACIN Y DEMOCRACIA La pregunta que gua a Mouzelis en todo el texto es la siguiente: la B sigue siendo un simple instrumento en manos del poder poltico o se convirti en el propio dictador de los fines que se realizan? Las teoras clsicas que estudiaron la burocracia (B) pueden considerarse como diferentes momentos de un continium que va desde posiciones ms optimistas (Marx) hasta posiciones ms pesimistas (Weber y Michels) marcadas por la creciente desilusin y prdida de fe en el ideal del progreso humano inevitable y continuo. Estas teoras comparten la preocupacin por los efectos que la B poda tener sobre la libertad y personalidad individual (en Marx, la alienacin; en Weber, el automatismo con discrecionalidad nula y en Michels, la explotacin directa). Tambin comparte la caracterstica de ser estudios muy amplios sobre la B que abarcan la estructura social total. Por esto mismo son anlisis faltos de rigurosidad y emplean conceptos pobremente definidos.

18 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR 1. MARX, LENIN Y TROTSKY Marx constituye el punto de partida para el resto de los clsicos. Aborda el tema de la B en el marco de su teora de la lucha de clases, crisis del capitalismo y advenimiento del comunismo. La B es entendida en el sentido estricto de administracin del Estado . Sostiene que si bien no constituye una clase en s misma, s es un grupo social muy definido. Es el instrumento por medio del cual la clase dominante ejerce su dominacin. Posee cierta autonoma con respecto de la clase dominante pero los conflictos con ella nunca exceden ciertos lmites definidos por las relaciones de produccin. Su tarea es imponer al resto de la sociedad un orden de cosas que consolide y perpete la dominacin de la clase capitalista. Adems, encubre esta tarea bajo la cortina de humo del inters general. De aqu que Marx la considere como una instancia del proceso de alienacin. La B deviene una fuerza autnoma y opresiva que es vista por el pueblo como una entidad que si bien maneja sus destinos, escapa a su control. Entre sus caractersticas ms importantes encontramos: la irresponsabilidad, el autoengrandecimiento, la lucha interna por la promocin (carrerismo) y la defensa del status y los privilegios. En el Estado Comunista, las tareas parasitarias de la administracin van a desaparecer y sta va a ser ejercida por todos los miembros de la sociedad. La B va a ser la administracin de las cosas y no de las personas (como lo es en el capitalismo). Para Marx la burocratizacin es el incremento de los funcionarios y las actividades del gobierno. El burcrata en un instrumento de la clase dominante. La B est condenada a desaparecer cuando emerja la sociedad sin clases. Lenin. Para el autor, la desaparicin de la B tiene que empezar al mismo tiempo que la dictadura del proletariado. Para ello, es necesario poder elegir y revocar instantneamente a los funcionarios, disminuirles su sueldo al nivel del salario de un obrero y simplificar las tareas para que puedan ser realizadas por cualquier miembro de la comunidad. En cuanto al problema del crecimiento de la B post revolucionaria, Lenin dice que se debe a la inmadurez del socialismo y que la B va a desaparecer en cuanto termine el proceso de desarrollo econmico. Trotsky. Este autor entiende que no se puede explicar el problema del incremento del carcter opresivo de la B a partir de la tesis de la inmadurez del socialismo, que a las races del mal burocrtico hay que buscarlas en el preciso momento en que la B del partido se escindi de sus bases obreras. Adems, entiende que si bien la revolucin no fue prematura, la estructura predominantemente agrcola de Rusia hace que sea difcil la implantacin de un gobierno socialista. Por ello, es necesario que los

19 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR pases industrializados tomen la posta. Hay que mundializar la revolucin y mientras tanto, en Rusia, los trabajadores tienen que librar una nueva batalla, esta vez contra el rgimen stalinista. 2. Weber Weber analiza la B dentro de su teora de la dominacin, la cual estudia un tipo especfico de poder, el que existe entre un gobernante que cree tener el DD a mandar y unos gobernados que creen tener la obligacin de obedecerlo. En las grandes sociedades es necesario que exista una organizacin administrativa que sirva de puente entre gobernantes y gobernados y que se encargue de ejecutar las rdenes de los primeros. Los tres tipos de dominacin que analiza son: carismtica, tradicional y legal. En el caso de la B la que nos ocupa es la dominacin legal. En ella, el principio legitimador del poder es la ley (los gobernados obedecen porque creen que los mtodos utilizados para la seleccin de los gobernantes son los correctos). La organizacin administrativa tpica es la B. El tipo ideal de B se construy como una estructura conceptual a partir de la recoleccin de datos empricos. Fue concebido como un instrumento para comparar por discrepancia con fenmenos reales. Posee un carcter histrico, comparativo y explicativo. Las caractersticas ms salientes del tipo ideal de B son: y y y y y Alta especializacin. Seleccin y promocin de los funcionarios de acuerdo a sus conocimientos y capacidad. Establecimiento de una estructura de autoridad jerrquica basada en reglas impersonales. Discrecionalidad reducida al mnimo por la existencia de reglas de procedimiento muy estrictas. Estricta separacin de la renta y la fortuna pblica y privada.

Pasos para la construccin del tipo ideal de B: y y y Seleccin y conceptualizacin de los datos empricos recogidos. Exageracin de stos hasta su extremo lgico. Reorganizacin de los mismos en un conjunto dotado de lgica.

La burocratizacin implica: y y La proliferacin de un tipo racional de organizacin que penetra en todas las instituciones sociales (ejrcito, Iglesia, universidades, etc.) Incremento de la racionalizacin en los sistemas de creencias y relaciones humanas.

Sin embargo, para Weber el incremento de la burocratizacin no genera, necesariamente, una dominacin burocrtica completa. El burcrata es concebido como un instrumento al servicio del poltico que debe obedecer sus rdenes con imparcialidad, con devocin y poniendo en juego todo su conocimiento profesional.

20 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Es precisamente este conocimiento especializado el que a veces genera conflictos; ya que la cabeza poltica de la administracin por lo general no posee el conocimiento adecuado como para saber si el burcrata est haciendo lo que debe y si est o no empeando todo su esfuerzo para cumplir con los objetivos. Burocracia y democracia. Weber entiende que la B y la democracia se contrabalancean mutuamente. Por ejemplo, el mtodo de seleccin de la B basado en el conocimiento, la capacidad y la alta educacin, se opone al acceso privilegiado; pero por otro lado, este mismo mtodo destruye la igualdad de oportunidades y favorece la plutocracia ya que al acentuar la necesidad de alta educacin, recorta las posibilidades de ingreso solamente para aquellos que tienen los medios econmicos necesarios para costearse dichos estudios. Weber tambin expresa que la B se hace cada vez ms independiente de la opinin pblica y con esto pretende decir que la B lleg para quedarse, que no va a desaparecer, que la B desempea sus tareas tan bien en una democracia como en otro tipo de rgimen poltico. 3. Michels Michels continua las ideas de Weber pero haciendo hincapi en la idea de la existencia de tendencias oligrquicas al interior de la B. En este sentido enuncia su famosa ley de hierro de la oligarqua , la cual establece que en toda gran organizacin existe una tendencia inherente a desarrollar estructuras burocrticas que impiden cualquier posibilidad de organizacin democrtica interna. Esto se debe fundamentalmente a dos razones: y El gran nmero de miembros de la organizacin sumado a la complejidad que revisten las tareas hace imposible que todos puedan participar del proceso de produccin del programa poltico. La concentracin en la cspide de los medios coloca al lder en una posicin de desmedida importancia. El lder se hace irremplazable debido a su conocimiento tcnico y su capacidad poltica y adems, una vez que llega al poder, tiende a enquistarse en l para no volver ms al llano.

Este problema de la imposibilidad de democracia interna afecta no slo al capitalismo sino tambin al socialismo. Para Michels, una vez que triunfa una revolucin popular, los representantes de las masas pasan a ocupar los cargos de la vieja oligarqua y a representar su mismo rol (idea de las distintas olas que siempre rompen contra una misma orilla). Las teoras de la democracia externa . 1. El colectivismo burocrtico Rizzi Este autor sostiene que la B sovitica oprime al proletariado tanto como lo haca el capitalismo, con la sola diferencia de que la opresin se hace por va colectiva y no por va individual. Los

21 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR medios de produccin no estn socializados (en manos del pueblo), estn estatizados y eso significa que, en definitiva, estn en manos de la B que es la que roba la plusvala por va colectiva. Para Rizzi esto supone un nuevo tipo de rgimen en donde la B deja de ser instrumento para convertirse en la misma clase dominante. Sostiene que es la ltima forma de explotacin que habremos de ver antes del definitivo establecimiento de una sociedad sin clases. 2. La revolucin de los directores Burnham El autor entiende que la vieja clase econmica se est volviendo incapaz de controlar el sistema social debido, entre otras cosas, al aumento de la complejidad tecnolgica y al crecimiento de las organizaciones de gran escala tanto en el plano poltico como en el plano econmico. Por ese camino se produce el traspaso del poder econmico y de sus consiguientes poderes al estrato de los directores (administradores estatales, ejecutivos, etc.). Al mismo tiempo van surgiendo ideologas que tratan de legitimar dicha dominacin. Como antecedentes de esas nuevas ideologas directoriales podemos encontrar las ideologas tecnocrticas del fascismonazismo, leninismo-stalinismo y newdealismo. Las teoras postweberianas. Se caracterizan por ser ms ahistricas, microscpicas y etnocntricas, por estudiar casos concretos, por utilizar conceptos ms precisos y elaborar hiptesis ms reducidas que conlleva una mayor posibilidad de comprobacin de las mismas. Estas teoras tienen un carcter dialctico y dinmico que pone el foco en el cambio social a pequea escala surgido por tensiones y dilemas inherentes a toda organizacin burocrtica. La B es concebida como un sistema social creado intencionalmente pero tambin espontneamente. Esto se debe a que conciben al burcrata como un hombre completo y complejo que tiene creencias, valores e intereses propios que pueden no coincidir con los de la organizacin. Existe siempre una tensin entre lo formal y lo informal y es esa tensin la que imposibilita el control total de la organizacin ya que la discrepancia entre los intereses propios de los miembros de la organizacin y los intereses de sta ltima, ponen en riesgo la consecucin de los objetivos. Las funciones son acciones tendentes a satisfacer necesidades. Cuando los efectos de una accin perjudican tal satisfaccin, hablamos de consecuencias disfuncionales. As, FUNCIN APARENTE implica toda accin premeditada y voluntaria, mientras que FUNCIN LATENTE/DISFUNCIN implica las consecuencias no previstas ni esperadas. OLSEN QUIZS SEA EL MOMENTO DE REDESCUBRIR LA BUROCRACIA. Olsen distingue tres significaciones de B.

22 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR 1. La existencia de una ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DISTINTIVA (bureau u oficina): o est racionalizada, especializada y formalizada. o Posee una clara divisin funcional del trabajo. o Se asienta sobre reglas impersonales y estandarizadas. o Tiene una jurisdiccin bien delimitada. 2. La existencia un PERSONAL ADMINISTRATIVO PROFESIONAL que: o se dedica full time a un empleo de por vida. o Tiene una carrera bien diseada y remunerada. o Es premiado por su mrito, su educacin formal y el ejercicio de los cargos. 3. La existencia de una extensa ESTRUCTURA NORMATIVA Y ORGANIZACIONAL: o donde el gobierno se fundamenta en la autoridad. o La legitimidad proviene de la creencia en un orden racional legal y legtimo. Adems, la B depende de si se la concibe como: 1. INSTRUMENTO RACIONAL. o Su funcin es obedecer las rdenes de los lderes electos. o Su objetivo es la realizacin de los fines establecidos con la mxima eficacia posible. o Es evaluada a partir de criterios de eficacia y eficiencia en la realizacin de sus objetivos. 2. INSTITUCIN. o Posee una razn de ser y principios normativos propios. o Es la expresin de determinados valores polticos y de una determinada forma de gobierno. o No se pone el foco en los resultados en s mismos sino ms bien en las caractersticas de los procedimientos utilizados para la consecucin de los fines (racionalidad y justicia). 3. TIPO IDEAL. Weber sostiene que la capacidad de los burcratas para aceptar rdenes y cumplir con normas depende de varios factores entre los que se cuentan: o La motivacin en forma de incentivos materiales. o La socializacin y habituacin producida en las instituciones educacionales y burocrticas. o La capacidad para dirigir de los lderes. o La existencia o no de recursos permanentes. Ahora bien, como el burcrata es un hombre como cualquier otro, tiene sus intereses y poder propios. Por ello, 4. En la PRCTICA, surge una tensin potencial entre el burcrata, los gobernados y los gobernantes que obedece a la dificultad de determinar claramente qu es la norma y cul es el bien comn.

23 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR De aqu que Olsen entienda que el hecho de que muchas veces las reglas no sean acatadas, las rdenes no sean obedecidas o se cambie el contenido de las polticas pblicas al pasar por el aparato administrativo; tranquilamente puede reflejar la complejidad de la administracin y no el poder burocrtico en s mismo. Por lo general se hacen dos tipos de crtica a la AP. 1. La AP no est lo suficientemente burocratizada. La AP no coincide con el tipo ideal porque: o no existe una direccin profesionalizada. o No est verdaderamente jerarquizada. o No est basada realmente en normas. o Los administradores:  no ejecutan las leyes con justicia.  Son irresponsables.  Hacen un mal uso de su posicin y del poder que esta les confiere. 2. La AP est demasiado burocratizada. o Las normas son acatadas demasiado servilmente. o La AP debera organizarse y administrar segn principios no burocrticos o directamente no debera existir ningn tipo de intervencin pblica. La crtica a la AP y el gobierno es propia de la dinmica democrtica. La visin democrtica surge cuando la experiencia inmediata con las instituciones burocrticas no puede conciliarse con los valores democrticos. La B se convierte en tema poltico y el sistema democrtico pierde legitimidad. Los Reformadores de la Nueva Gestin Pblica sostienen que la AP debe adaptarse a una economa global. Hablan del fin de la era de la administracin jerrquica y limitada por normas y del salto inevitable hacia la convergencias de formas administrativas a nivel global. Para Olsen es muy poco probable que la AP pueda organizarse sobre la base de un solo principio. Una AP que debe simultneamente responder a demandas y estndares contradictorios, a un sistema de coordinacin equilibrado y a una legtima multiplicidad tecnolgica y organizacional; requiere de una complejidad mucho mayor que la que puede proporcionarle un solo principio. Adems, nos dice que en las sociedades cada vez ms plurales, la B an puede cumplir un rol importante como parte de una AP organizada sobre la base de muchos principios en competencia. La organizacin burocrtica es slo una manera de organizarse. En un sistema democrtico existen muchas otras que se superponen, se enlazan y compite con la forma burocrtica. Para Olsen es esa mezcla, esa interrelacin de formas la que cambia con el tiempo. Tambin nos dice que no hay pruebas fehacientes de que la B est desapareciendo ni de la inviabilidad de la organizacin de tipo burocrtica. Por ello, la tesis del salto inevitable es para el autor, falsa.

24 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Para Olsen la B an tiene un rol que cumplir en tanto custodio institucional de los principios democrticos. Por un lado, aconseja volver a lo bsico , volver a la idea weberiana de B; y por el otro, estudiar la situacin propia de cada pas, entender que no hay recetas vlidas para todo y que no se puede trasplantar modelos y visiones de la organizacin de otros pases. Para reorganizar y redisear la AP es necesario tener en cuenta las tradiciones, los valores y los recursos del sistema poltico en el cual est inmersa. En definitiva, Olsen aconseja tambin apostar tanto por el cambio como por la continuidad, pensar a la B como instrumento pero tambin como institucin y prestarle igual atencin tanto a las caractersticas internas del bureau como al orden sociopoltico en el cual la B est inmersa. GRACA PELAYO BUROCRACIA Y TECNOCRACIA Para Garca Pelayo hay 4 maneras de concebir a la B: 1. Como un sistema de administracin y gestin altamente racionalizado y de mxima eficiencia cuyas caractersticas esenciales son: y estructura jerrquica. y Competencias bien delimitadas. y Seleccin del personal por capacidades y conocimientos objetivamente probados. y Procedimientos y acciones basadas en sistemas de reglas impersonales. 2. Como un sistema de racionalidad y funcionalidad aparentes y de arbitrariedad y disfuncionalidad reales cuyo nico resultado es siempre la ineficiencia. y Rutina administrativa. y Dilacin en las resoluciones. y Irresponsabilidad. y Formalismo ignorante de la realidad. 3. Como cuerpo o conjunto institucional. y Como instrumento de administracin y gestin rgidamente subordinado a las esferas del poder poltico. y Constituye as un eslabn intermedio entre los gobernantes y los gobernados pero se encuentra atado a los primeros por un vnculo tico de lealtad y jurdico de subordinacin. 4. Como un sistema poltico dirigido y administrado por funcionarios. y Los ms altos de esos funcionarios provienen del estrato del que se recluta la clase poltica. y B y clase poltica se anan, el poder poltico y el poder administrativo se acumulan. y La tpica triloga (Gte./B/Gdos.) se reduce a dos trminos: B-Gdos. y Es una clase funcional asentada sobre el pdoer y los privilegios que se derivan de sus funciones. Dicotoma de Fleiner. Estado Burocrtico: los cargos administrativos son desempeados por funcionarios profesionales.

25 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Estado Popular: los funcionarios son elegidos popularmente y una vez concluido su mandato regresan a la esfera privada. Si bien estos dos tipos no se corresponden con los tipos tradicionales de Estado, Garca Pelayo dice que el EB se adapta perfectamente a los principios de la monarqua y que el EP hace lo propio con la Repblica. Por eso, si cambiamos monarqua por monocentrismo y repblica por pluralismo, an podemos conservar la utilidad de esta dicotoma en tanto y en cuanto la pensemos como los dos extremos de un continium que expresa distintos grados de burocratizacin. Racionalidad legal y racionalidad tcnica. RACIONALIDAD LEGAL (basada en normas) RACIONALIDAD TCNICA (basada en reglas) Vincula personas (u objetos en funcin de Vincula objetos (o personas consideradas como personas). objetos). Se asienta sobre una legitimidad axiolgica. Se asienta sobre una legalidad natural. Prescribe conductas debidas por referencia a Prescribe manipulaciones adecuadas para la valores. consecucin de objetivos. Establece expectativas de conducta personales. Considera situaciones reales de los objetos. Juzga a la accin por su licitud. Juzga a la accin por su eficacia. El orden normativo (legal) es rgidamente El sistema de reglas es plural y la jerarqua monocntrico y jerrquico. depende de los objetivos o problemas. Su funcin es mantener un sistema Su funcin es acrecentar el rea de dominio sociopoltico. sobre los objetos. De estos dos tipos de racionalidad se desprenden: 1. Estructura jurdico institucional. 2. Estructura tecnoeconmica. Ambas poseen su propia dialctica pero estn relacionadas en tanto forman parte de un mismo sistema sociocultural global. Las posiciones que puede adoptar la 1 son respecto a la 2 son bsicamente 4: 1. Bloqueo a las posibilidades o intenciones de desarrollo tecnoeconmico (tpico de las sociedades tradicionales). 2. Apertura para el desarrollo de determinadas reas pero no comprometerse con ese objetivo (el desarrollo queda en manos de las empresas privadas). 3. Promocin del desarrollo de determinadas reas afines a sus intereses. 4. El estado asume como propia la funcin permanente de contribuir al desarrollo tecnoeconmico. Cuando tiene lugar la 4 situacin, estamos ante el punto de partida de la irrupcin de un momento tecnocrtica, ya que la penetracin de la tcnica en la esfera institucional puede provocar que los objetivos y resultados tecnoeconmicos se transforen en valores del sistema institucional.

26 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR La tecnocracia. y Es un trmino surgido en los EE. UU. en los aos `30. y Se basa en la imagen del Estado, la sociedad global y las sociedades sectoriales como sistemas tcnicos que deben configurarse y orientarse segn los principios y los objetivos de la Razn Tcnica. y La Razn Tcnica llega a identificarse con la Razn Poltica e incluso con la Razn General. y Parte del principio de que para cada problema existe una solucin ptima ante la cual no existe posibilidad razonable de discrepancia (as se excluyen los antagonismos ideolgicos o de intereses). y La estructura poltico-estatal se adapta a las exigencias y las posibilidades de la Razn Tcnica y la dialctica de los sistemas. y Puede ser considerada como un subproducto de la CIVILIZACIN TECNOLGICA. La CIVILIZACIN TECNOLGICA: y implica los sistemas de reglas y medios tcnicos y la conformacin de una nueva estructura o realidad histrica derivada; por un lado, de la unin entre la investigacin terica y la tcnica y del otro, por el aprovechamiento de sus posibilidades por parte del sistema econmico y tambin del poder poltico. y Al nivel de la infraestructura. o La unin entre ciencia y tcnica sumada a la integracin de las disciplinas genera el borrado de las fronteras entre: la expansin econmica y el desarrollo tecnolgico, la capacidad tecnolgica de un pueblo y su poder poltico, y especialmente entre la estructura poltico-estatal y la estructura tecnoeconmica. y Al nivel de la superestructura. o Esta se constituye a partir de la trasmutacin de factum tecnolgico en formas conscientes e inconscientes de pensamiento y de percepcin. En definitiva, una civilizacin es tecnolgica en la medida en que sus diferentes esferas sean aclaradas por medio de la expansin de modelos y resultados transmitidos por lenguajes originariamente tecnolgicos. Tecnocracia y orden poltico. Hoy en da la dominacin sobre las personas tiende a dejar de ser directa y a basarse en regulaciones legales, para pasar a convertirse en la dominacin de los sistemas en los que las cosas y las personas se integran. Los gobiernos necesitan cada vez de menos violencia y represin porque los medios masivos de comunicacin y el incremento del bienestar econmico logran una insercin prcticamente espontnea del hombre en el sistema. Sin embargo, los gobiernos necesitan adaptar sus estructuras a las de una sociedad propia de la era tecnolgica. Como tales estructuras son muy cambiantes, el proceso de adaptacin debe ser constante.

27 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR No importa cmo se lo haga mientras sea funcional. Garca Pelayo sostiene que la estructura tecnolgica constituye la infraestructura del poder poltico estatal y del potencial econmico nacional. Los gobiernos no pueden ignorar los avances tecnolgicos y no pueden dejar que la estructura tecnoeconmica escape a su control. Por ello, el control y la promocin de la tecnologa debe ser uno de los objetivos primarios de todo gobierno. Para ello, se puede estatizar todos los medios tecnolgicos y su gestin o bien estatizar slo algunos pero sin desentenderse de aquellos que se dejan fuera de la rbita gubernamental. Asistimos al surgimiento de un nuevo principio legitimador que sostiene que es legtimo todo lo que es eficaz y que es eficaz todo lo que contribuye o promueve el desarrollo tecnoeconmico . Este nuevo principio racional y funcional propio de la era tecnolgica asume el rol de variable independiente haciendo que todos los otros criterios de legitimidad sean subsidiarios de l. MEYNAUD Por lo general se habla de tecnocracia como la disminucin de la importancia del factor poltico y el incremento de la importancia del factor tcnico. En el caso extremo, se entiende la desaparicin del 1 en aras del 2. Para Meynaud, la tecnocracia supone la renuncia del hombre poltico frente al tcnico o bien, la adquisicin por parte del tcnico de una influencia determinante sobre el poltico. Implica una situacin en donde el poder efectivo pasa a estar en manos de los tcnicos, denominados tecncratas. Para el autor, tal situacin supone una corrupcin, una aberracin. La BUROCRACIA es un sistema en el que las oficinas tienen cierto poder. Su objetivo es cumplir con los propsitos que le asignan con la mxima eficacia posible. En este sentido la TECNOCRACIA supone la interpretacin tcnica de la burocracia. Le aade a sta una matriz dinmica y un factor de poder y prestigio que no son consustanciales a ella. La TECNOBUROCRACIA supone la pretensin de dominio de la tcnica en las reas econmica, administrativa y de las ciencias humanas. La TecnoB pensada como la realizacin de una capacidad de dirigir y orientar a sistemas administrativos complejos prevalece sobre los intentos de penetracin tecnocrtica. No todo tcnico es un tecncrata. Aunque en todo tcnico exista un tecncrata en potencia, para Meynaud el paso de uno a otro no es inevitable. El pensamiento tcnico tiene la funcin de aplicar los recursos cientficos al descubrimiento de nuevas reas y a la fabricacin de nuevos productos. Sin embargo, tambin es indispensable para el clculo y la realizacin de los planes sociales y polticos del gobierno. Es gracias a la tcnica moderna que podemos utilizar eficientemente los recursos no slo para satisfacer necesidades sino tambin para cumplir ideales colectivos.

28 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR El tcnico es un especialista, un experto en una determinada cuestin. Se le opone el generalista, el manager, que se ocupa de elaborar una visin general o una sntesis de los problemas considerados. El paso del tcnico al tecncrata se produce cuando ste adquiere la capacidad de decidir o al menos una influencia determinante sobre las decisiones del lder poltico. A partir de ese momento, las decisiones polticas pasan a asentarse sobre consideraciones tcnicas. En el caso en el que se produzca esta situacin, Meynaud cree que no es irreversible, que la capacidad de decisin que adquiere el tcnico no es irrecuperable. Por lo general se le hacen al tecncrata las siguientes crticas: y y y Tendencia al secretismo y a dejar de lado el debate pblico. Propensin al autoritarismo y el absolutismo ( dictadura de los tecncratas ). Desinters por los valores polticos y las contingencias parlamentarias.

Tecnocracia y democracia. El retroceso de los aparatos polticos frente a la tcnica constituye un fenmeno de suma importancia para el devenir de la democracia. Muchas veces, la intervencin tecnocrtica queda en el consejo o la influencia: el lder poltico conserva la apariencia del poder pero pierde la sustancia del mismo. La intervencin tecnocrtica se produce de hecho pero no supone la emanacin de una orden. Sin embargo, otro escenario es posible: el lder poltico transformado en un simple ejecutor de la voluntad del tcnico. Este ltimo adquiere entonces facultades propias que son independientes tanto de los gobernantes como de los gobernados. El tcnico no asume la responsabilidad frente a la ciudadana y eso es algo absolutamente opuesto a la democracia. Conclusiones. El autor sostiene que no hay que sobrestimar ni tampoco ignorar el peligro de la tecnocracia. Entiende que la tesis de la absorcin poltica por parte de la tcnica carece de fundamentos y de que la idea de la existencia de una pretensin tecnocrtica orientada a dotar a los tcnicos de un poder de decisin autntico no goza de completa aceptacin. S reconoce que existen ciertos peligros como los que abre la ciberntica en tanto perspectivas de regulacin automtica y los que se desprenden de aquellas tcnicas que dicen actuar sobre las almas y las voluntades de los hombres sin ninguna necesidad de violencia o confrontacin. No es que Meynaud avale la violencia sino que simplemente entiende que tales tcnicas ignoran uno de los aspectos fundacionales de la democracia que es el de la diferencia y su tolerancia. El autor dice que hay que enderezar la situacin , hay que volver a subordinar al tcnico al poltico y volver a colocar a la tcnica al servicio de la sociedad. Para ello, la nica va es obligarla a rendir cuentas de sus actos frente a un poder democrtico.

29 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR FERNNDEZ Los aportes de la Ciencia Poltica a la problemtica En la dcada del 50 se entenda que el subdesarrollo generaba los altos grados de corrupcin que eran visibles en los pases perifricos. En la dcada del 60 esta visin sufre un giro de 180 grados ya que se pasa a considerar que es la corrupcin generalizaba la principal causa de la marginalidad de los pases. En la dcada del 80 se afianza esta ltima lectura. De hecho, Kliegaard va a proponer una frmula para pensar a la corrupcin: C = MONOPOLIOS + DISCRECIONALIDAD TRANSPARENCIA. As, disminuir la C implicara luchar contra la monopolizacin, limitar la discrecionalidad de los funcionarios polticos y administrativos e implementar mecanismos que garanticen la transparencia en los procesos de toma de decisiones y en la ejecucin de las mismas. Cada sociedad posee su propia cultura y cada cultura junto con sus leyes desarrolla una mirada propia de la C que muchas veces puede no coincidir con la lectura de la C que hace otra sociedad. Por ello para el autor no es posible establecer patrones comunes y universales para entender a la C. En este sentido, Johnston propone calificar de actos corruptos a aquellos que generan o agravan conflictos sociales y polticos dentro del contexto en el cual se producen. Si el subdesarrollo genera C, el desarrollo no la elimina de manera automtica. La lucha contra la corrupcin debe asumirla la sociedad en su conjunto y slo va a tener completo xito cuando se reformen de plano las instituciones del poder central. Sin embargo, para lograr cambios verdaderamente profundos (y por ende reales y duraderos) es necesaria una sociedad civil que sea capaz de controlar a los gobernantes, limitar su discrecionalidad y garantizar la transparencia. Fernndez dice que slo una fuerte opinin pblica puede obligar a los gobernantes a hacer lo que es correcto. Fernndez tambin le otorga mucha importancia a la institucionalizacin en los gobiernos locales de una fuerte participacin ciudadana y de formas de autogestin. Adems dice que en los gobiernos municipales la transparencia debe estar garantizada por la constante publicidad de las decisiones legislativas y ejecutivas. En conclusin, sostiene que es la propia cohesin nacional la que se encuentra en peligro si no erradicamos desde el poder central hasta las comunas a las prcticas corruptas. Distingue entre acto de corrupcin (equivale a lo que llamamos la pequea C , la existencia de actos corruptos ms o menos aislados) y el Estado de C (donde todos los niveles de gobierno lucran con sus funciones). El Estado de C constituye una caracterstica del mundo subdesarrollado. Un funcionario es corrupto cuando: y acta movido por las recompensas que le ofrece un actor privado cuyo objetivo es obtener decisiones (u omisiones) favorables a sus intereses particulares.

30 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Obtiene garantas privadas en detrimento del patrimonio pblico y en perjuicio del cuerpo administrativo o poltico al cual pertenece.

En definitiva, la C implica un mal uso del poder pblico, por medio del cual el funcionario adquiere beneficios para su persona, su familia, sus amigos o su partido poltico. PEGORARO La corrupcin como cuestin social y como cuestin penal. El autor sostiene que la C debe ser entendida como un delito pero tambin como un fenmeno social, cultural, econmico y poltico. Nos dice que la C existi siempre pero que en el pasado tenda ms a asumir la forma de actos ms o menos frecuentes pero que en las actuales sociedades de mercado, la C se transform en la prctica de funcionarios que estn amparados bajo la impunidad. Por ende, la C penetr en toda la vida pblica y es necesario estudiarla porque tiene incidencias muy negativas sobre el tejido social. No slo porque permite y reproduce un orden social que es inhumano, cruel y represivo; sino tambin porque abre muchas dudas sobre la efectividad de las polticas administrativas y penales orientadas a prevenir, reducir o castigar la C. La mayora de los trabajos que abordan la C la entienden como, por ejemplo, la piensa Hungtinton, como la desviacin de la conducta de un funcionario pblico que se aparta de las reglas establecidas para ponerse al servicio de un inters privado. Pegoraro sostiene que si bien esta clase de definiciones son formalmente ciertas no dan completa cuenta de todo lo que implica el fenmeno de la corrupcin. Hoy en da, en el marco de las polticas neoliberales de mercado y de un nuevo modo de acumulacin capitalista, hay que entender que la C se transform en una palanca o herramienta indispensable para los cambios que se producen en la vida social. La caracterstica ms saliente de la C de hoy en da es su impunidad y sta constituye un problema que excede el mbito legal-penal para implicar al conjunto de las instituciones. La C como conducta no puede ser explicada nicamente a la luz de la utilidad econmica, hay que pensar tambin en la red de relaciones sociales que se entretejen con la vida poltica, la lucha por el poder, el arte de gobernar y los vnculos y conflictos sociales y polticos. En definitiva, hay que abordar el problema de la C y su impunidad desde una ptica que haga foco en lo relacional y no tanto en la C como conducta individual o acto de una persona individual o privada. La balcanizacin del Estado supone, segn Sapelli, la ocupacin del Estado por grupos de poder y entiende que los funcionarios responden ms a estos grupos que al propio Estado. Todo este poder acumulado asume la forma de un poder oculto que si bien no tiene cabida institucional en un sistema poltico republicano y democrtico, s tiene una existencia real, opera sobre la sociedad y tiene la capacidad de neutralizar al derecho. Adems, existe toda una red de relaciones sociales que garantizan la inmunidad y la impunidad. No hay que pensar, entonces, en la C como en un acto individual sino ms bien como un acto de gestin gubernamental porque el soporte o la base para la impunidad es precisamente la verticalizacin de la C atravesando todos los niveles del Estado. As, la C responde a una organizacin verticalizada unida por la disciplina y la pertenencia a un grupo social, a un partido poltico e incluso a facciones internas.

31 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Dos las caractersticas centrales de la C actual son: 1) la existencia de un pacto de silencio en virtud del cual aquel que es descubierto no puede bajo ningn punto de vista involucrar a los restantes miembros de la organizacin o grupo que realiza las acciones corruptas. El pacto de silencio evidencia la existencia de toda una estructura de C que posee reglas secretas pero fuertemente imperativas para aquellos miembros del grupo que ocupen puestos pblicos. 2) el transformismo, que describe la situacin en la que un miembro de la oposicin poltica brinda su apoyo a cambio del ejercicio de un cargo pblico. El modo de describir y explicar la C se relaciona con un tipo determinado de concepcin sobre la sociedad. Si entendemos a sta como el organismo que se orienta a la armona y el mayor bienestar de todos; no hay lugar para pensar a la C como fenmeno sino tan slo como acto individual. Lo mismo sucede si entendemos que sobre la sociedad se erige el Estado como expresin moral y social. Sin embargo, Pegoraro recalca que en la sociedad real, existe grupos que son expresin de diversos vnculos e intereses, en la sociedad existen facciones y es precisamente la C entendida como fenmeno la que echa luz sobre la lucha por la supervivencia de estas diferentes facciones dentro de un Estado de Derecho Moderno. En vista de todo esto, hay que dejar de pensar a la C como acto individual y entenderla como una prctica de gobierno. La lgica racional de la C generalmente se supedita a la lgica del arte de gobernar y sta incluye a la C no slo como insumo sino fundamentalmente como herramienta tctica cuyos resultados ms visibles implican el uso, la apropiacin, la adjudicacin o la desviacin de recursos pblicos hacia manos privadas. Pero adems, la C es una prctica de gobierno orientada a neutralizar o integrar a las oposiciones, es decir, orientada a mantener el poder de gobernar. Eso es, precisamente, lo que explica la impunidad. CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN - OEA La C es un fenmeno que afecta a las instituciones democrticas y al sistema poltica, que atenta contra el desarrollo econmico y que profundiza las desigualdades sociales. Si bien el problema de la C es de larga data, su inclusin en la agenda pblica recin data de fines de los aos 80, cuando se empieza a entender las implicaciones negativas que genera sobre el sistema econmico y las instituciones. La Convencin Interamericana Contra la Corrupcin (CICC) fue adoptada en 1996. En virtud de ella, los pases firmantes reconocen el problema de la C dentro de sus fronteras y en la regin y asumen un compromiso poltico compartido para luchar contra ella de manera individual y colectiva. Antes de la sancin de la CICC cada uno de los pases asuma la lucha contra la C segn las normas propias de su Derecho interno, es decir que no renda cuentas a nadie. Esta situacin cambia radicalmente a partir del ao 2001, cuando se firma el Acta de Buenos Aires, el cual establece la integracin de un mecanismo de seguimiento para el control del cumplimiento de la Convencin. A partir de este mecanismo se constituye un comit de expertos que se encarga de revisar y evaluar la situacin de cada pas adherente para determinar si pusieron en marcha los medios

32 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR necesarios para cumplir con las disposiciones de la CICC. Una vez evaluado, se redacta un informe que contiene los cambios y reformas que son necesarias para cumplir con lo que estipula la CICC. La CICC es muy importante porque: y y y Nuclea a ms de 30 pases con una agenda antiC comn. Establece un mecanismo de control que permite las comparaciones entre pases, fomenta el compromiso y permite la colaboracin entre los Estados. Incluye medias punitorias y preventivas, lo cual deja entrever el cambio de lectura hacia un enfoque ms amplio sobre la C. o Medidas preventivas: establece estndares de conducta para los funcionarios pblicos y sistemas de control y recaudacin de los ingresos, incluye programas de proteccin para los testigos denunciantes, etc. o Medidas punitorias: exige penas determinadas para quienes lleven adelante actos corruptos, establece mecanismos destinados a lograr una mejor asistencia mutua entre los Estados para el cumplimiento de la ley (especialmente para los casos de extradiciones e investigaciones que involucran a ms de un Estado), etc. Otorga gran importancia al fomento de la participacin ciudadana y de las ONGs a travs de sistemas de control. Fomenta la cooperacin internacional para prevenir, detectar y sancionar casos de C en los Estados-parte.

y y

OSZLAK Notas crticas para una teora de la Burocracia estatal. La complejidad y el dinamismo de la B estatal no se condice con la ausencia de estudios que rastreen y expliquen el funcionamiento y la expansin de la B latinoamericana. Por ello, existen por lo menos 3 grandes razones para emprender una investigacin: 1. la falta de estudios con una perspectiva terica y una rigurosidad metodolgica aceptables. 2. La mayora de los estudios estn basados en experiencias o investigaciones realizadas sobre mbitos no pblicos (organizaciones privadas). 3. Ausencia de una contextualizacin histrica y cultural en la mayora de los enfoques. Una teora de la B estatal debe identificar tanto las caractersticas distintivas de la B que la diferencian de las otras unidades como las determinaciones contextuales e histricas que inciden en su especificidad. EL ENFOQUE HISTRICO-ESTRUCTURAL. y El trmino B surge para dar cuenta de un fenmeno que tena lugar en la Francia del siglo XVIII y se caracterizaba por el surgimiento de un grupo de funcionarios para quienes la tarea de gobernar se haba convertido en un fin en s misma.

33 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Se resalta la capacidad de la B para generar intereses propios. Este es un factor frecuentemente olvidado en las teoras ms contemporneas. y MARX: la B, en el proceso de satisfaccin de las demandas asociadas con los intereses particulares que existen en la sociedad civil, desarrolla los suyos propios. stos pueden tranquilamente no coincidir con el idealizado inters general. Hegel haba pensando a la B como parte de una estructura tripartita que actuaba como nexo entre la sociedad civil y el Estado. Para Marx esta relacin no es armoniosa ya que las interrelaciones de la B con el Estado y las corporaciones son de carcter dialctico y conflictivo. La B est vinculada con la clase dominante a partir de intereses que son contradictorios y cambiantes. y WEBER: piensa a la B como la organizacin administrativa tpica en un tipo de dominacin legal. Es la forma de organizacin racional que mejor se adapta al modo de produccin capitalista. 2. LAS TEORAS ADMINISTRATIVO-ORGANIZACIONALES. y Los estudios de la TRADICIN GERENCIAL tienen como uno de sus mayores exponentes a TAYLOR, del Movimiento de la Administracin Cientfica. o Estos estudios tiene como objetivo disear el mejor modo de organizar el esfuerzo humano para la consecucin de los objetivos de la organizacin. o Entienden que las soluciones tcnicas y cientficamente fundadas son capaces de solucionar el conflicto de clases y evitar as el intil antagonismo entre el capital y el trabajo. o La maximizacin de la eficiencia en el logro de los fines de la organizacin se alcanza a partir de la cooperacin de los directores o administradores con los trabajadores. Tal cooperacin tambin redunda en beneficios para ambos. y La TEORA D ELA ORGANIZACIN hace foco en la estructura organizacional global. o En un primer momento el inters estaba enfocado en el producto de las organizaciones o en las consecuencias de la accin organizacional. Luego se corre hacia los insumos (elementos como los recursos humanos, materiales, la tecnologa, el dinero, etc.) que permiten o dificultan la realizacin de los fines de la organizacin; y ms recientemente se volvi a mudar prestando atencin especial a los procesos de conversin. y Los enfoques administrativo organizacionales hacen hincapi en la estructura y los procesos internos a la organizacin y desde all rastrean las restricciones contextuales que operan sobre ella. En cambio, los enfoques politolgicos tienen como referente a la sociedad global y tratan de explicar las consecuencias que la insercin de la B produce en ella. y El COMPARATIVE ADMINISTRATION GROUP (CAG) parte de la observacin del crecimiento del poder burocrtico. Sostiene que el nico modo de contrarrestar los efectos disfuncionales del poder burocrtico y avanzar hacia una etapa de y

34 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR modernizacin implica suplantar los valores tradicionales por otros modernos y promover el desarrollo poltico (el desarrollo de instituciones que regulen y contrabalanceen el creciente poder de la B). 3. EL PARADIGMA EMERGENTE. y Vuelve a concebir a la B en el sentido hegeliano, es decir como nexo entre la Sociedad Civil y el Estado, como instancia de conciliacin de intereses conflictivos. y La B debe su existencia precisamente a la oposicin entre los intereses particulares presentes en la sociedad civil y el inters general del Estado. y Se entiende que las decisiones de la B estn limitadas por 3 tipos de restricciones: o Restricciones NORMATIVAS: refieren a todos los factores relativos al deber ser , tales como las normas, las orientaciones y las polticas que se manifiestan en complejas combinaciones. o Restricciones ESTRUCTURALES: se relacionan con los mltiples patrones de combinacin de recursos que estn institucionalizados a travs de sistemas y procedimientos formales que permiten ajustar el funcionamiento de la B a los criterios de la racionalidad tcnica. o Restricciones COMPORTAMENTALES: aluden a las pautas actitudinales y comportamentales socialmente aceptadas y predecibles que al ser internalizadas a nivel individual generan parmetros para la accin burocrtica. o Estos tres tipos de restricciones constituyen premisas para la accin. Son diferentes momentos de un mismo fenmeno y por ello siguen un orden secuencial: NORMAS ORIGINAN ESTRUCTURAS ORIGINAR COMPORTAMIENTOS. y Todas las decisiones y funciones de la B deben ajustarse as a pautas normativas, estructurales y comportamentales. Cualquier desviacin o incumplimiento de ellas implica una accin correctiva. y Se entiende todos los grupos e individuos de la sociedad civil poseen similar capacidad de presin y oportunidades de acceso al estado. y El sistema se supone en equilibrio cuando las instituciones logran satisfacer o responder satisfactoriamente a las demandas y las presiones de la sociedad. El mbito de competencia de la B es el de la arena de la lucha poltica en donde se cristalizan los procesos histricos que hacen imprecisas las fronteras entre la sociedad civil y el Estado y ello repercute aumentando la heterogeneidad de la B. Esta arena es, adems, una arena movediza debido a los cambios en las demandas, reivindicaciones y necesidades de los actores civiles y estatales y tambin por las transformaciones que sufre el propio aparato estatal en virtud de los procesos sociales. As, el terreno de la B es el terreno de una lucha cambiante. La B puede asumir 3 roles: y ROL SECTORIAL: la B se asume como actor desagregado del Estado ya que se enfrenta a l en representacin de sus propios intereses por grupo o sector.

35 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR ROL MEDIADOR: la B expresa, neutraliza, promueve o agrega determinados intereses en beneficio de la clase econmicamente dominante. ROL INFRAESTRUCTURAL: la B provee de la energa y los conocimientos requeridos para el cumplimiento de los fines del inters general, es decir, de los objetivos formales del Estado.

y y

Por lo general se tiende a estudiar la B nicamente en funcin de su rol instrumental pero Oszlak sostiene que es necesario tener en cuenta los 3 roles que asume para una consideracin ms comprensiva del desempeo burocrtico.

UNIDAD NMERO III

OZSLAK Estado y Sociedad, nuevas reglas del juego? La Agenda estatal est constituida por los desafos y los problemas que debe encarar el proceso de construccin social en un determinado momento de su desarrollo histrico. Implica a los diferentes actores sociales con las posiciones que stos adoptan y tambin los recursos que movilizan para resolver los problemas. As, la agenda estatal es el espacio problemtico de la sociedad porque contiene todas las cuestiones no resueltas que deben ser objeto de la accin del Estado. Por esto mismo el autor sostiene que el trasfondo de la agenda estatal est conformado por las tensiones sociales frente a las cuales los diferentes actores del Estado deben asumir una posicin. Las relaciones entre el Estado y la Sociedad se desenvuelven en tres planos: 1. PLANO FUNCIONAL O DE LA DIVISIN SOCIAL DEL TRABAJO. Si bien el Estado y la Sociedad son esferas distinguibles entre s que poseen sus propias competencias y responsabilidades, entre ellas existe un rea en comn en virtud de la cual se le exige al Estado que provea de servicios a su cargo y que establezca diversas formas de regulacin y promocin de la actividad privada. 2. PLANO FISCAL, MATERIAL O REDISTRIBUTIVO. En este plano se hace referencia a la distribucin del excedente social. Entre el Estado y la Sociedad existe un rea de superposicin que, en este caso, expresa la masa de recursos que el Estado extrae de la sociedad y que le devuelve en la forma de gastos, inversiones y transferencias que benefician a los diferentes sectores de la sociedad. As es como el Estado asume un rol redistributivo: estableciendo un pacto fiscal con cada uno de los distintos sectores sociales en virtud del cual se determina qu proporcin del producto retiene para s cada uno de los sectores.

36 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR 3. PLANO DE LAS RELACIONES DE DOMINACIN O DE LA CORRELACIN DE PODER. En este plano se hace hincapi en el tema de la gobernabilidad y se entiende que l expresa simblicamente los recursos de poder que pueden movilizar tanto la Sociedad como el Estado y que el rea en donde las dos esferas se entrecruzan presupone el espacio en donde el poder del Estado es legitimado por la sociedad. Para el autor, mientras ese espacio se mantenga, se lo puede considerar como un recurso de poder del Estado. De hecho, el poder estatal contiene tres elementos principales: a. AUTONOMA: facultad para establecer prioridades o preferencias con independencia de los grupos de poder que actan en su seno. b. CAPACIDAD INSTITUCIONAL: capacidad para efectivizar las opciones efectuadas. c. LEGITIMIDAD: el consenso social acerca del orden social establecido y los roles que desempea el Estado. Estos tres planos poseen reglas del juego propias que, a su vez, estn subordinadas a otras de orden superior que surgen de las interacciones que se producen entre ellos. Por esto es que los tres son interdependientes y se condicionan mutuamente. Adems, los planos estn influidos por variables del contexto internacional, como ser los procesos de internacionalizacin del Estado, de globalizacin, de integracin econmica. Entre los tres se dirime la agenda social vigente y entre los tres configuran los roles que asume un Estado en un momento histrico dado. Las reformas de los aos 80 y `90, en su modalidad quirrgica, se orientaron a eliminar partes enteras del Estado, ya sea por va directa (como la venta de empresas); como por va indirecta (eliminacin de gran variedad de regulaciones). En el caso argentino, el Estado se desprendi de la totalidad de las empresas productoras de bienes y proveedoras de servicios. Las privatizaciones sistmicas son aquellas que precisamente se orientan a reconfigurar por completo al conjunto de la sociedad alterando no slo a los intereses econmicos sino tambin a las instituciones. Las privatizaciones acrecientan la deslegitimacin del sector pblico ya que socavan su poder relativo en el juego de las relaciones de fuerza. Adems, implican una reestructuracin irreversible en el plano de los acuerdos institucionales de la sociedad ya que la confianza pblica se desplaza hacia soluciones privadas u orientadas al mercado. Los procesos de descentralizacin generaron un peor desempeo del sector pblico y, si bien permitieron un achicamiento de la dotacin pblica a nivel nacional; este efecto se vio contrarrestado por el aumento de las burocracias subnacionales. La REFORMA DEL ESTADO responde al declive de la matriz social estado-cntrica y a la pugna por definir las caractersticas de la nueva matriz en surgimiento. Precisamente la caracterstica principal que va a adoptar esta nueva matriz social es la de una diferente incorporacin de las estancias estatales nacionales y subnacionales, de los dems sectores de la sociedad y de los actores supranacionales.

37 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Reforma del Estado no implica necesariamente achicamiento del Estado ya que puede orientarse a reforzar la autonoma de ste y de su rol articulador. Sin embargo, cualquier reforma implica necesariamente una revisin del espacio de legitimidad de lo pblico y lo privado como frontera deseable entre el Estado y la Sociedad.

OSZLAK El mito del Estado Mnimo. En los aos `90 se produjeron, en la Argentina, grandes transformaciones que afectaron profundamente el tamao, la configuracin y el rol del Estado. La disminucin del empleo pblico nacional se debi, fundamentalmente, a 5 razones: 1. Transferencia de empleados pblicos hacia las dependencias del gobierno autnomo del Buenos Aires. 2. Exclusin estadstica (como agentes pblicos) del personal de las Universidades Nacionales. 3. Transferencia de empleados hacia las provincias y municipios en virtud de la descentralizacin de la salud y de la educacin (aproximadamente 290 mil). 4. Transferencia de empleados pblicos hacia el sector privado debido a la privatizacin de empresas pblicas (aproximadamente 240 mil). 5. Desvinculacin de personal mediante los programas de retiro voluntario y jubilacin anticipada (aproximadamente 125 mil). Este desguace del Estado tuvo amplias consecuencias. A nivel general, se produce un nuevo esquema de divisin del trabajo entre el Estado Nacional, los Estados subnacionales, la sociedad y el mercado. La delegacin de funciones del Estado Nacional hacia las provincias (descentralizacin) tuvo serias consecuencias para los gobiernos provinciales y municipales. stos se vieron en la obligacin de asumir nuevas y grandes tareas, de administrar un aparato administrativo mucho ms extenso y denso de lo que era hasta entonces y sin haber adquirido las capacidades de gestin necesarias para ello. El resultado ms visible fue, necesariamente, altos grados de ineficiencia en sus sectores pblicos. El autor plantea que no es casual que justamente aquellas provincias que ms engrosaron su sector pblico hayan sido las que sufrieron fuertes endeudamientos, crisis fiscales crnicas y conflictos sociales recurrentes. En un plano general, el Estado Nacional se convirti en un aparato orientado a las funciones polticas y coercitivas. Con respecto a las primeras: el PL y el PJ aumentaron sus dotaciones y lo mismo pas con el Ministerio del Interior, el cual es un organismo puramente poltico). Con respecto a las segundas: las 2/3 partes de la dotacin pblica se reparte entre las dependencias policiales y militares. La dedicacin del Estado a funciones polticas y coercitivas supuso un abandono y/o limitacin de las funciones sociales y empresarias.

38 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Adems, frente al creciente desempleo, el Estado respondi implementando programas de empleo transitorio cuyos resultados fueron el aumento del subempleo, la precarizacin laboral y la extensin del trabajo subsidiado. La relacin entre el Estado Nacional y los Estados subnacionales con respecto al gasto pblico. Entre 1990 y 1999 pareciera ser que el Estado Nacional creci a un ritmo menor de lo que lo hicieron los Estados subnacionales. El gasto pblico nacional, por un lado, disminuy debido a la transferencia de funciones, es decir, debido a la descentralizacin. sta, sin embargo, se vio acompaada del desarrollo de un vnculo fuertemente dependiente de las provincias hacia el erario nacional (las provincias dependan en gran medida de los fondos suministrados por el Estado Nacional a partir de los mecanismos de coparticipacin federal de impuestos y tambin a travs del otorgamiento de adelantos del Tesoro no reembolsables). Por otro lado, el gasto pblico nacional se increment en gran medida por el egreso de recursos nacionales para transferencias y servicios de la deuda. As, la conclusin de Ozslak es que el Estado, en los 90, lejos de haberse achicado , se increment visiblemente y el gasto pblico nacional, lejos de haberse reducido, se increment porque el Estado Nacional asumi indirectamente el financiamiento de los gastos pblicos subnacionales y se carg en sus espaldas la pesada mochila de una deuda externa constantemente creciente. ESTADO MNIMO: responde a la visin o pretensin de una determinada corriente polticoideolgica que considera deseable disminuir el tamao y el rol del Estado. La reduccin del Estado implica achicar su estructura administrativa, su planta fiscal y los alcances de su intervencin. Para el autor, la idea de minimizar al Estado no debera tener una connotacin tan negativa en tanto y en cuanto el Estado garantice y mantenga su rol como custodio del sistema democrtico, promotor del desarrollo econmico y defensor de la justicia social. De hecho, un Estado reducido al mnimo puede desempear estos roles sin ningn problema. ESTADO AUSENTE: pertenece a una lnea de pensamiento que se propone descubrir y entender las consecuencias que se podran derivar de la extincin del Estado (nunca total, o sea, a lo Marx ). Su caracterstica principal supone la reduccin del peso de la accin estatal en la resolucin de situaciones o conflictos sociales crticos. Implica la renuncia del Estado al desempeo de ciertos roles. En la Argentina, tras las reformas de los 90 tenemos un menor Estado , lo cual no es lo mismo que un Estado Mnimo (su estructura sigue an muy sobrecargada) y mucho menos un mejor Estado. Por el contrario, el Estado argentino asumi la forma de un Estado Ausente en muchas reas de gestin social ya que manifest una deliberada renuncia o incapacidad para asegurar el bienestar de aquellos sectores menos favorecidos. De esta manera, el Estado renunci a uno de sus roles histricos, aquel que lo haca uno de los ms fuertes promotores de la equidad social por medio de la intervencin estatal para la regulacin de las actividades socioeconmicas. Este es un cambio fuertsimo que se produce en el plano funcional del Estado.

39 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR En este proceso de redefinicin del Estado resalta la adquisicin, por parte del mismo, de un rol de cajero , es decir, de principal recaudador de los recursos y principal asignador de los mismos a travs de un presupuesto de gastos consolidado. Pese a la descentralizacin (la delegacin de muchas funciones), el Estado conserv y ampli una de ellas: la del control de la caja. As, el Estado mantiene un grado de supervisin sobre el modo en que las polticas estatales se cumplen de manera descentralizada. Este rol de cajero no solamente es visible en el vnculo que mantiene con los Estados subnacionales, tambin es factible de encontrarlo en la relacin que mantiene con las burocracias subnacionales y con las inversiones pblicas; ya que es el propio Estado Nacional quien las mantiene y financia. La calidad de las instituciones del Estado es de vital importancia para asegurar el cumplimiento del Estado de un rol como garante del sistema democrtico, como regulador del crecimiento de los distintos sectores productivos y laborales, como garante de la igualdad de oportunidades y la equidad en la distribucin del excedente social y como propiciador de la incorporacin slida del pas en la economa globalizada. UGALDE Las empresas pblicas en la Argentina. Ugalde distingue 3 perodos: 1. 1816-1929 2. 1929-1943 3. 1943-1982 a. 1943-1955 b. 1955-1966 c. 1966-1976 d. 1976-1982

1. 1816-1929 Si bien en lneas generales podemos decir que este perodo se caracteriza por una actividad estatal espordica, las necesidades de: integrar a la Nacin, proveer de servicios bsicos, ejercer un control sobre cierta injerencia extranjera y paliar la ausencia de un capital nacional y privado que pudiera llevar adelante por s mismo proyectos empresarios; hicieron que el Estado asumiera una creciente actividad empresarial. En el plano bancario y financiero: 1816 creacin del 1 Banco de la Provincia de Buenos Aires. 1885 creacin del Banco Hipotecario Nacional. 1891 creacin del Banco de la Nacin Argentina.

40 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Se crean algunas empresas para proveer de servicios pblicos: y y y agua. Ferrocarriles. Correo.

El Estado tambin incursion en algunas actividades comerciales e industriales: y y En vistas a la gran actividad agrcola del pas cre el Mercado Nacional de Hacienda. A partir de que en 1907 se descubre petrleo en el territorio argentino comienza el camino que lleva a la creacin de YPF en 1922.

2. 1929-1943 La 2 Guerra Mundial y la Crisis del 29 generaron serias dificultades para el comercio exterior argentino afectando los precios, las importaciones y las exportaciones. En vista de estas dificultades, el Estado tuvo que asumir un rol ms activo no slo en el plano financiero y cambiario (establecimiento del control de cambios) sino tambin en el rea del mercado de productos bsicos. Por ejemplo, cre algunos organismos destinados a la regulacin de la produccin de productos en cuyos sectores existan conflictos crecientes: y y y yerba. Algodn Cereales Junta Nacional de Granos.

Tambin implement diversas polticas y medidas destinadas a reducir los efectos perjudiciales que ocasionaba la cada de los precios internacionales. Se dio a la tarea de generar una industrializacin por sustitucin de importaciones: y y y y siderurgia. Petroqumica. Creacin de la Direccin Nacional de Fabricaciones Militares. Comienza a formarse una Flota del Estado.

3. 1943-1982. a. 1943-1955 El gobierno peronista le otorg un papel protagnico al Estado en el ejercicio de la soberana con respecto a los servicios pblicos, los recursos esenciales y la promocin de la industria. El Estado compr numerosas empresas privadas y las hizo pblicas: y Telfonos ENTel.

41 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Ferrocarriles Ferrocarriles del Estado.

Cre sus propias empresas para proveer de servicios pblicos o estimular sectores productivos: y y y y y Gas del Estado. Agua y Energa Elctrica. YCF (Yacimientos Carbonferos Fiscales). SOMISA (Sociedad Mixta Siderrgica Argentina). Expropi empresas que eran propiedad de pases de El Eje y cre el DINIE (Direccin Nacional de Industrias del Estado).

El Estado tambin cre numerosos organismos destinados a regular la produccin y comercializacin de los productos, as como tambin para fomentar el desarrollo: y y y INTA (Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria). INTI (Instituto Nacional de Tecnologa Industrial). IAPI (Instituto Argentino de Promocin del Intercambio).

Para estimular al sector privado nacional industrial, implement una serie de polticas crediticias que se ofrecan desde el Banco Industrial. Se nacionalizaron, entre otras cosas las actividades de reaseguros y los puertos. b. 1955-1966 El cambio poltico que implic el golpe de Estado tuvo, como uno de sus objetivos, disminuir la injerencia de polticas econmicas. As, muchas empresas y organismos estatales fueron liquidados (IAPI, DINIE, etc.) Sin embargo, el Estado tambin cre otras: y y EUDEBA (Editorial de la Universidad de Buenos Aires). YMAD (Yacimientos mineros de agua de Dionisio).

Y tambin compr algunas privadas, como SEGBA (Servicios Elcttricos del Gran Buenos Aires). Durante este perodo los Estados provinciales fueron muy activos en la creacin de empresas y organismos destinados a regular o brindar servicios bancarios, de electricidad, de seguros, etc. c. 1966-1976 El nuevo gobierno militar: y y y Inici proyectos de gran envergadura (Atucha I, Yaciret, Salto Grande, etc.) Apoy activamente la produccin de aluminio y papel. Promovi el desarrollo de las comunicaciones.

42 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Tuvo una participacin decisiva en las industrias siderrgicas y petroqumicas.

Con la vuelta a la democracia, en 1973: y y Se intent ampliar la esfera de algunas empresas pblicas (YPF, telfonos). Muchas empresas privadas cercanas a la quiebra pasaron a manos del Estado para evitar cesen en su funcionamiento por problemas econmicos o financieros (los frigorficos Swift, Siam Di Tella, etc.).

d. 1976-1982 El gobierno militar que asume en 1976 tuvo como uno de sus grandes objetivos la eliminacin de las empresas estatales y la reduccin de la actividad estatal. As: y y Algunas empresas de poca envergadura fueron alquiladas o vendidas. Se descentralizaron empresas pblicas que provean de servicios importantes como agua, electricidad y cloacas.

Sin embargo, tambin se crearon empresas estatales: y y CONUAR (Combustible Nuclear Argentino). SATECNA y ASTILLEROS MANUEL DOMECQ GARCA (fabricacin de submarinos).

Debido a la crisis econmica imperante, algunas empresas privadas de gran envergadura tambin debieron de pasar a manos del Estado para evitar su quiebra: y y y Compaa talo-Argentina de Electricidad Austral Lneas Areas Entidades financieras que pasaron a manos del Banco Central.

Debido a esto ltimo, Ugalde sostiene que el resultado neto de este perodo (si bien el objetivo era eliminar las empresas estatales) bien puede haber sido una ampliacin del sector de empresas pblicas, aunque fuera temporariamente. ESTESO Estado y economa: las razones y las modalidades de la intervencin estatal. El autor plantea que existen dos grandes grupos de enfoques que estudian la intervencin estatal y la gestin del Estado. El primer grupo se centra en la problemtica de la magnitud del aparato estatal mientras que el segundo otorga tanta importancia a la magnitud como a la orientacin de la intervencin del Estado y hace hincapi en los conceptos de acumulacin y hegemona. Dentro del primer grupo podemos encontrar 2 grandes corrientes: 1. La economa del sector pblico.

43 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR a. LA LEY DE WAGNER: sostiene que el gasto pblico aumenta ms rpidamente que el crecimiento del Producto Nacional debido, entre otras cosas al aumento de la complejidad legal, al incremento de las funciones administrativas del Estado y a la ampliacin de la divisin del trabajo. b. EFECTO DISLOCAMIENTO: Peacock y Wiseman tratan de probar la tendencia de la Ley y corroboran que sta se cumple durante los perodos de guerra. Finalizado el conflicto la tendencia se mantiene a un ritmo menor pero igualmente a un nivel ms elevado en comparacin con el que ostentaba antes de la contienda. c. ENFOQUE MUSGRAVE: entienden que el gasto estatal se corresponde con un determinado estadio del proceso de desarrollo. Los pases atrasados tienen un mayor gasto estatal y una mayor intervencin del Estado porque ste tiene que crear la infraestructura necesaria para promover el desarrollo econmico. Para el autor estas teoras se quedan en el plano descriptivo y no permiten descubrir las causas que explican la expansin del Estado ni entender el por qu de la direccionalidad de la intervencin estatal. 2. Las teoras econmicas: a. NEOCLSICA: sostiene que el mercado puede articular ms eficientemente la produccin y la distribucin social de lo que pueden hacerlo las polticas institucionales. La sociedad (como conjunto de individuos) solamente debe recurrir al Estado (como voluntad general) en casos excepcionales. b. VARIANTE KEYNESIANA: indican que la intervencin del Estado permite paliar los desequilibrios del mercado y al mismo tiempo propiciar la consecucin de los valores nacionales que encarna el propio Estado. c. MARXISTA o del CAPITALISMO MONOPOLISTA DE ESTADO: el Estado es presentado ya como una instancia clasista que interviene para garantizar la rentabilidad de los monopolios. Estas tres teoras piensan al Estado como un agente externo a la reproduccin social, est afuera del proceso de constitucin de las relaciones sociales. Para la 1 y la 2 es un agente externo neutro (expresa la voluntad general y los valores nacionales, respectivamente). Para la 3, si bien constituye una instancia clasista, su funcin de garantizar la rentabilidad monoplica lo hace igualmente externo a la reproduccin social. El segundo grupo de enfoques (magnitud + orientacin) incluye las ideas de Esteso. Para estos pensadores, el Estado: y y Es un agente co-constitutivo de las relaciones sociales, es quien articula el proceso de reproduccin social en su conjunto. Se encarga de garantizar las condiciones necesarias para el proceso productivo que no pueden ser garantizadas por las unidades individuales de capital.

44 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Su intervencin se ampla en la medida en que aumentan las demandas del proceso laboral que no son satisfechas o que son directamente ignoradas por las mismas unidades individuales de capital. Es el garante del orden social y es esta funcin la que legitima su accionar frente a cada uno de los capitales indidivudales. Es un poder hegemnico, una instancia de la reproduccin que organizar y articula el consenso social entre las clases y dems sectores sociales hacia una forma determinada de organizacin social.

La intervencin del Estado se explica por la misma contradiccin que existe entre: y y Produccin capitalista: produccin realizada a partir de unidades privadas. Reproduccin social capitalista: reproduccin de un vnculo social a nivel global que no puede ser garantizada por las unidades privadas de capital.

As, el Estado interviene en la economa como agente co-constitutivo de las relaciones sociales y no como agente externo ya que es l quien expresa al capital como relacin social. Esteso llama la atencin tambin sobre el problema que genera la tensin entre el proceso de hegemona (que tiende hacia adentro, hacia las fronteras nacionales) y el proceso de acumulacin (que tiende a rebasar las fronteras e internacionalizarse). Esta tensin nos obliga a encontrar la manera de articular el consenso al mismo tiempo que garantizamos la expansin del capital. A lo largo del tiempo argentino podemos encontrar diferentes formas de intervencin y gestin estatales. Esteso distingue 3 perodos: 1. 1850-1929: la Constitucin del Estado y una forma extrema de internacionalizacin. Durante este perodo, el Estado oligrquico tena como principales funciones las de: y y y y Crear la infraestructura bsica de transportes y comunicaciones. Promover la educacin Fomentar la inmigracin Etc.

La intervencin del Estado estaba orientada a lograr una mayor insercin de la economa argentina en el mercado mundial. La internacionalizacin del Estado lleg al punto de que el propio ciclo de reproduccin del capital escap al control del Estado. Esto se produjo, principalmente, porque la propiedad y el control de la produccin estaban en manos extranjeras. 2. 1929-mediados 1960: establecimiento de un nuevo patrn de autonoma capitalista nacional. Las consecuencias negativas producidas por la crisis del 29 obligaron al Estado a adoptar un rol ms activo en la economa. Lo que primero fue pensado como roles o funciones coyunturales, con el paso del tiempo se afianzaron y gestaron una nueva forma de ordenamiento capitalista. El

45 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR estado asumi funciones coordinadoras de la valorizacin a escala nacional implementando medidas proteccionistas y su intervencin se vio motivada por razones de fuerza o por pretensiones de hegemona regional. En este ltimo sentido, Esteso habla del impulso dado a sectores del Ejrcito para el desarrollo de industrias de base, de energa, etc. Durante este periodo el Estado cre las reglas del juego y por lo tanto era quien promova o castigaba a los actores sociales. Se redujo la internacionalizacin del Estado, se dio prioridad al tipo industrial de capital y se estableci un patrn monetario subsidiador. La burocracia tena como principal funcin la de ser una articuladora poltica . Se aument el empleo estatal y se politizaron las actividades administrativas. 3. Mediados 1960-1990: surgimiento de nuevas formas de accin estatal y de una nueva dinmica de internacionalizacin. A partir de la dcada del 60 se reconstituyen los canales de comunicacin con el mercado mundial. Esta nueva relacin se propici por medio de tres tipos de internacionalizacin: y y y DE MERCADOS: expansin de los flujos comerciales internacionales. PRODUCTIVA: fuerte incremento de las inversiones extranjeras directas. FINANCIERA: acelerado proceso de endeudamiento externo.

Estos tres tipos de internacionalizacin tuvieron lugar en el contexto de un CAPITALISMO DEPENDIENTE que dejaba muy poco margen de maniobra para la accin del Estado y que haca ineficaces o condicionaba las tradicionales herramientas de intervencin que posea el Estado (por ejemplo sobre los crditos, la moneda, el tipo de cambio, etc.). Adems, comienzan los intentos por reducir el tamao de la burocracia, modificar los mtodos de seleccin y reclutamiento y sus modalidades operativas. MADOERY La reestructuracin del Estado Empresario. El contexto internacional de las reformas de los aos 90. Las reformas de los aos 90 se produjeron en un marco internacional de redefinicin del papel del Estado y del intervencionismo estatal producido a partir del severo cuestionamiento a los modelos de intervencionismo expandido. Tambin se produjeron en el contexto de reconversin de las economas a nivel nacional e internacional, proceso signado por las crisis fiscales de las economas desarrolladas, las crecientes dificultades para mantener la estructura de gastos de los Estado de Bienestar, la cada de las economas del Este y la puesta en marcha de programas de ajuste y achicamiento de gastos en los dems pases. En Amrica Latina, este panorama internacional tuvo amplias repercusiones. La mayora de los pases asistieron a una crisis del patrn sustitutivo y enfrentaron numerosas crticas hacia sus

46 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Estados. As, se va a cuestionar el rol del Estado como gestor social, aludindose a la caducidad de los esquemas centralizados de organizacin poltica, integracin econmica y control social. Los Estados enfrentaron tambin una crisis de autoridad poltica e ideolgica por el surgimiento de numerosos actores privados que cuestionaban su autoridad. El Estado perda progresivamente su capacidad para internalizar una identidad colectiva y sintetizar los intereses del conjunto de la sociedad. A su vez, en su plano funcional, los Estados sufrieron un doble desbordamiento: hacia lo internacional, como espacio econmico integrado se vieron obligados a seguir los movimientos de la economa global; y hacia lo local, frente al cuestionamiento del propio Estado como mbito ms propicio para la gestin social debido a la proliferacin de las tendencias favorables a la descentralizacin. La Argentina, desde mediados de la dcada del 60 asisti a la destruccin de las bases de los mecanismos de reproduccin del Estado subsidiador. Tuvo que hacer frente a la prdida progresiva de las ventajas comparativas de las que tradicionalmente gozaba el sector agroexportador (fundamentalmente por la cada de los niveles de comercio internacional y de sus precios), tuvo tambin que enfrentar una crisis provisional y la fuerte cada de las inversiones extranjeras. Por todo esto, Madoery entiende que la reforma de Estado producida en los 90 tuvo lugar en el marco de la ruptura del Pacto Fiscal que implic un fuerte cuestionamiento al rol ejercido por el Estado. El panorama de las empresas pblicas hacia 1989 era sumamente sombro: y y y Enfrentaban graves dficits que en su mayora eran cubiertos con aportes del Tesoro Nacional y con divisas obtenidas va endeudamiento externo. Sufran la cada constante de los niveles de producto, productividad, inversiones y ventas. Deban enfrentar el constante incremento de los costos de produccin y de los intereses de la deuda externa.

Con respecto al endeudamiento externo, Madoery sostiene que ste estaba vinculado no slo a cuestiones de poltica econmica global y a la lgica de los intereses sectoriales predominantes; sino que tambin se vinculaba con su vulnerabilidad frente a los vaivenes polticos, su vinculacin con los lineamientos macroeconmicos y polticos centrales y con la existencia de una gestin administrativa distorsionada por una incorrecta vinculacin con el regulador. De esta manera, para el autor, hacia finales de los 80 y principios de los 90 asistamos a la existencia de un inadecuado modelo de gestin empresarial. El principal argumento que se utiliz para promover el proceso de privatizaciones fue el de la enorme ineficiencia de las empresas pblicas a la hora de prestar servicios y de producir bienes. Adems se hizo hincapi tambin en el altsimo costo social y operativo que conllevaba ese dficit. Hacia mediados de los 90 el gobierno menemista present su hiptesis del agotamiento del Estado Empresarial y argument la necesidad de reducir el dficit fiscal y redefinir al sector pblico.

47 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR En este contexto, las privatizaciones eran entendidas como concepto genrico , es decir, iban a consistir nicamente en la trasferencia o la devolucin de la gestin y/o las responsabilidades de actividades del sector pblico al sector privado. Se entenda que con las privatizaciones se iba a lograr liberar las energas morales y materiales del Estado, dado que ste no deba prestar servicios que podan ser prestados por terceros. As, la accin estatal se consideraba abusiva. Igualmente, el Estado conserv las funciones de control y regulacin. Por detrs de estos argumentos formales estaba la enorme incidencia de poderosos grupos econmicos (tales como entidades bancarias, empresas transnacionales, organismos financieros y grandes grupos econmicos) que fueron los que disearon la reforma del Estado conjuntamente con el PEN. El Congreso? Bien, gracias! Se limit al seguimiento de la aplicacin del programa de reformas. As, el gobierno qued expuesto a las pujas sectoriales por la reparticin de los activos pblicos. Perdi su rol de diseador de polticas para pasar a constituir un mero instrumento de legalizacin de los acuerdos previamente definidos por los grandes factores de poder. ASPIAZU Las privatizadas I y II El impacto socioeconmico del proceso de privatizaciones. y Efectos regresivos sobre la distribucin del Ingreso (Y): o bsicamente se vio en los aumentos tarifarios aplicados que afectaron de sobremanera a los hogares con menores Y. o Tambin hacia dentro de las empresas privatizadas: los empresarios pasaron a retener una mayor proporcin del excedente generado por los trabajadores. Gran concentracin y extranjerizacin del Capital (K):

La centralizacin econmica que fundamentalmente se deba al desinters del gobierno por fragmentar o atomizar la propiedad de las empresas privatizadas implicaba, a su vez, el debilitamiento del rol de regulador del Estado. Se permiti as la configuracin de una situacin en la que los grandes conglomerados econmicos que controlaban una variada gama de actividades adquirieron un enorme poder de coaccin. Aspiazu sostiene que se configur en la Argentina un triple nivel de concentracin del K: o a la hora de la transferencia de los activos pblicos es muy notoria la presencia decisiva de un nmero muy acotado de grandes grupos econmicos que se hicieron con el control de la mayora de las empresas pblicas. Muchas de estas empresas estaban asociadas a firmas extranjeras. o Las acciones de las empresas pblicas se concentraron en slo 3 o 4 firmas, las cuales, a su vez,

48 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR o detentaban el control de grandes porciones de los mercados. Este nivel de concentracin del K, sumado a la disolucin de las sociedades originarias de las empresas pblicas, favoreci la extranjerizacin de los Ks. y Endeudamiento externo.

Entre 1993 y 2001, las empresas privatizadas quintuplicaron su endeudamiento externo. Esto fue posible, en gran medida, por la falta de control y regulacin del Estado que les permita no comprometer sus recursos propios y acudir directamente a los circuitos financieros internacionales. Las empresas privatizadas cumplieron un rol protagnico en el endeudamiento externo del pas precisamente por su acceso privilegiado a los mercados internacionales. y Completan este panorama: o Las empresas privatizadas iniciaban sus actividades con un pasivo en cero porque ste era absorbido por el Estado. o Tenan la rentabilidad asegurada normativamente.

La estrategia de financiamiento de las empresas privatizadas consista bsicamente en la: y y y minimizacin del aporte de recursos propios. Puesta en marcha de una agresiva poltica de distribucin de dividendos y de casi nula re inversin (I). Dependencia hacia los crditos otorgados por las casas matrices (muchas veces eran las propias utilidades econmicas remitidas por las empresas privatizadas y recicladas ). Sistemtica recurrencia a la financiacin de terceros (especialmente a crditos otorgados por bancos del exterior).

La evolucin del proceso de privatizaciones. El proceso de privatizaciones transform sustancialmente el concepto de la comunidad de negocios nacional e internacional. Este proceso puso en marcha una serie de mecanismos de transferencia de activos, proteccin y consolidacin en reas ya beneficiadas con una altsima renta extraordinaria y con casi nulo riesgo empresario. En el caso de los acreedores externos, las privatizaciones posibilitaron retomar el pago de los servicios de la deuda externa e incluso disminuir el monto del K adeudado por medio de mecanismos de capitalizacin de los ttulos de la deuda en la transferencia de activos estatales. En el caso de los grupos econmicos nacionales y de los conglomerados radicados en el pas, el proceso privatizador permiti la apertura de nuevos mercados, en la medida en que se trataba de la transferencia o la concesin de activos a ser explotados en sectores monoplicos u oligoplicos con una renta extraordinaria garantizada por los mismos marcos regulatorios de la actividad y en algunos casos tambin por los contratos establecidos.

49 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR La manera en que se desarroll este proceso de privatizaciones fue posible debido a graves deficiencias en el plano econmico que incluyeron: y y y y y subvaluaciones de los activos. Desinters del gobierno por garantizar la competencia. Graves distorsiones en la estructura de precios y la rentabilidad. Desentendimiento del Estado en cuanto al saneamiento del las empresas previo a su privatizacin. Existencia de marcos regulatorios y normativos con grandes deficiencias e incluso graves insuficiencias.

Este proceso de privatizaciones fue, sin embargo, muy exitoso en lo poltico debido a que le permiti al gobierno cumplir con los objetivos que se haba propuesto. Las privatizaciones afianzaron la confianza de la comunidad de negocios y le garantizaron al Estado un slido apoyo econmico adems de que le permitieron resolver de manera superadora los conflictos existentes entre las fracciones predominantes del K externo e interno. La Triple Alianza. Aspiazu dice que podemos verificar la existencia de una triple alianza en casi todos los consorcios adjudicatorios de empresas pblicas. sta est conformada por los siguientes actores: y Un grupo importante de empresas econmicas locales que constituyen los miembros ms preeminentes de la llamada patria financiera ; quienes aportaron su capacidad de loobying domstico y su conocimiento de la infraestructura econmica argentina. Estos grupos haban sostenido un peculiar vnculo con el gobierno de la ltima dictadura militar y con el gobierno alfonsinista en virtud del cual haban obtenido grandes subsidios estatales y, por ende, eran grandes responsables de la quiebra del Estado hacia fines de la dcada del 80. Un nmero considerable de bancos locales y/o extranjeros que eran los principales acreedores del pas y se encargaron de capitalizar buena parte de la deuda pblica argentina externa e interna. Esta capitalizacin tuvo un rol muy importante a la hora de la renegociacin de los ttulos de la deuda externa en el marco del Plan Brady. Algunas empresas transnacionales que aportaron su capacidad y experiencia tecnolgica y de gestin.

Las asociaciones de K se constituyeron en el ncleo hegemnico del poder econmico dominante y en el principal sostn poltico para las reformas estructurales propiciadas por Menem. Durante la 1 mitad de la dcada del 90 estas asociaciones se fueron disolviendo por su paso a manos extranjeras. El gobierno de De la Ra, la Carta a la Argentina .

50 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR La Carta a la Argentina contena los principales lineamientos de las propuestas electorales que la Alianza ofreca a los ciudadanos en vistas de los comicios presidenciales de 1999. En cuanto a las privatizaciones sostenan que si bien no iba a cuestionar lo actuado bajo los gobiernos menemistas, s iban a poner en marcha una nueva actitud frente a las empresas privatizadas que brindaban servicios pblicos. Esta nueva actitud supona garantizar el pleno respeto a los contratos establecidos y adecuar los marcos regulatorios y normativos privilegiando el inters pblico y de los usuarios. Adems, la Alianza prometa establecer entes regulatorios autnomos, transparentes, justos y estrictos que contaran con la participacin de usuarios y consumidores. (vaya lectura del pueblo en usuarios y consumidores ) En la prctica, el gobierno de De la Ra se condijo poco y nada con lo que haban propuesto. Las tan esperadas y necesarias renegociaciones contractuales supusieron una continuidad, una rplica de las que ya se venan dando bajo los gobiernos menemistas y llegaron al punto de consistir en la simple formalizacin de lo acordado con anterioridad. Adems, en algunos casos las renegociaciones implicaron el desconocimiento de fallos judiciales que intentaban proteger o beneficiar los intereses de la poblacin. En otras palabras, se sigui estableciendo negocios que privilegiaban los intereses de las empresas privatizadas. En definitiva, durante esta gestin el desquicio normativo y regulatorio y la grave asimetra entre gastos y beneficios; persistieron. Tras la debacle poltica y econmica de fines del 2001 y la renuncia del Presidente De la Ra, la situacin argentina sigui empeorando. La sancin de la Ley de Emergencia Pblica y de Reforma del Rgimen Cambiario en enero de 2002 gener una oleada de presiones e intervenciones que tenan como objeto garantizar el mantenimiento de los privilegios de las empresas privatizadas. Reclamaban al gobierno no slo las mismas empresas privatizadas sino tambin organismos internacionales y los gobiernos de aquellos pases que tenan las adjudicaciones de las empresas. Las empresas privatizadas amenazaban con abandonar el pas, declararse en default o en convocatoria de acreedores, con despedir masivamente personal o con recurrir a tribunales internacionales. Frente a esta situacin y a la propia emergencia econmica, el gobierno se vio reducido a tratar de asegurar el menor incremento posible de tarifas y, por otro lado, a concertar algunas concesiones con determinadas empresas. La necesitada renegociacin de los contratos quedaba nuevamente pendiente para el prximo gobierno. Hacia finales de 2001 Duhalde puso en marcha una estrategia renegociadora en la que podemos distinguir dos planos: y Se garantiz la dolarizacin de los Ys de los empresarios y/o se pesific buena parte de egresos y ciertas responsabilidades contractuales y/o se otorgaron cuantiosos subsidios estatales.

51 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Hacia los sectores socialmente ms sensibles (como agua, luz, telfonos, gas, transporte, etc.) el gobierno no emprendi una revisin aguda de los contratos sino que se centr en la cuestin tarifaria . As, posterg la renegociacin indefinidamente no pudiendo prcticamente aplicar ningn aumento tarifario.

Los tan pedidos aumentos de tarifas y su vuelta a la dolarizacin, dice Aspiazu que solamente hubieran contribuido a engrosar los Ys y la rentabilidad de las empresas privatizadas en detrimento de los recursos de la poblacin. Los resultados contables de estas empresas estaban en realidad ms comprometidos por el grado de endeudamiento externo que haba adquirido antes del fin de la convertibilidad que por la evolucin de las respectivas tarifas. En otras palabras, Aspiazu nos est diciendo que pese a la debacle econmica y poltica, las privatizadas seguan teniendo resultados ms o menos positivos. Sin embargo, las empresas intentaban trasladar sus mayores costos financieros o hacia los usuarios (por intermedio de los aumentos de tarifas) o hacia el Estado (por medio del acceso a un seguro de cambio).

UNIDAD NMERO IV

SCHNEIDER improbables.

La poltica de la Reforma Administrativa: dilemas insolubles y soluciones

La modalidad ideal para lleva adelante una Reforma exitosa implica atravesar tres etapas: 1. ELECCIN: los partidos polticos y los lderes polticos y de la Sociedad Civil eligen a los candidatos para la Reforma. 2. APROBACIN: los legisladores favorables cooperan con el Presidente reformista para la aprobacin de las medidas de Reforma. 3. IMPLEMENTACIN: el Presidente (Principal) delega en sus subordinados (agentes) la implementacin de las medidas de la Reforma. Existen, a grandes rasgos, tres tipos de Reforma: 1. La REFORMA WEBERIANA o DEL SERVICIO CIVIL : y Se orienta a reducir la corrupcin, el clientelismo y la politizacin (pretende aislar a la burocracia de la poltica). y Propone el establecimiento de reglas generalizadas para regir el comportamiento burocrtico. y Supone la implementacin de procedimientos de seleccin, promocin y estabilidad laboral basados en el mrito. 2. La REFORMA DE LA RESPONSABILIZACIN : y Pretenden reintroducir el control poltico de la burocracia a travs de los canales institucionalizados del control legislativo sobre el comportamiento del Ejecutivo.

52 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Proponen medidas tales como la formacin de comits de vigilancia, la exigencia de informes peridicos y exhaustivos, la exigencia de confirmacin del Congreso hacia los altos funcionarios asignados, etc. 2. La REFORMA GERENCIAL: y Es el tipo ms nuevo y controversial. y Su objetivo es reducir la ineficiencia y las rigideces de la burocracia. y Propone desestimar una gran cantidad de reglas (especialmente las de personal) y tambin incrementar la discrecionalidad de los funcionarios administrativos. En contrapartida de la mayor discrecionalidad, stos quedan obligados a asumir la responsabilidad frente al desempeo y los resultados de sus gestiones. y Para Schneider las reformas requieren de la cooperacin de los agentes que la propician y de aquellos que la van a sufrir . Una estrategia viable a largo plazo supone nuevas reglas y nuevos burcratas que no tengan compromiso con el rgimen anterior y que al mismo tiempo sean los beneficiarios directos de las reformas. Las reformas de 2 generacin hay que orientarlas a abordar a los sectores de la burocracia tradicional que an no fueron reformados. Es necesario tener en cuenta no slo al grupo promotor de la reforma sino tambin al contenido social: al electorado sindical, rural, perifrico y los roles que ste juega y tambin, obviamente, a la clase media. Las reformas parasitarias son aquellas que se acoplan a otras reformas globales que gozan de mayor consenso o favor poltico. Se trata de utilizar a las reformas globales como huspedes para hacer avanzar a las reformas administrativas. Obviamente, los huspedes deben ser lo suficientemente poderosos como para hacer avanzar y consolidar las reformas administrativas. Los reformadores centrales, aliados pasivos y asociados perifricos. Por lo general las ideas de reforma surgen de pequeos grupos de la rama ejecutiva que cuentan con el apoyo del Presidente. Por ejemplo, las reformas de principios de los aos 90 en la Argentina fueron ideadas por un grupete de tecncratas que tena estrechos vnculos con algunos funcionarios del Banco Mundial. Los aliados naturales de los reformadores deberan ser los ciudadanos de clase media, ya que sta es la que exige servicios efectivos a cambio de los impuestos pagados. Sin embargo, para lograr el apoyo de la clase media existen dos obstculos importantes: 1 la inexistencia de partidos polticos especficos de clase media y 2 el arraigado voto clientelista en este sector social. As es que los reformadores deben de salir en busca de otros aliados o asociados pasivos. Schneider nos habla, por ejemplo, de los sindicatos organizados. Si bien en un primer momento suelen mirar con desconfianza a las reformas administrativas, por lo general se constituyen en aliados pasivos (o por lo menos no llevan adelante una oposicin activa).

53 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Por otro lado encontramos tambin a los polticos perifricos. Estos son los que provienen de las reas ms pobres y lejanas del pas y que por lo general estn abiertos al intercambio de favores polticos (lo cual los hace socios baratos para las negociaciones en el Congreso). Adems, a la mayora de estos polticos perifricos les tiene sin cuidado la suerte de la burocracia de clase media alta que vive en la Capital o en las principales ciudades. Los polticos perifricos pueden ser ms que aliados pasivos, pueden ser reales aliados activos. GROISMAN Polticas administrativas para el sistema democrtico. El uso ms difundido del trmino Reforma Administrativa (RA) hace referencia a proyectos globales que se proponen transformar a la AP en su conjunto. Para el autor, estas reformas con maysculas por lo general se quedan en el plano enunciativo. No es que no sean aconsejables las reformas globales o que sean inviables; pero los cambios profundos y duraderos por lo general son ms fciles de lograr a travs de reformas parciales y graduales. As, podemos pensar otro concepto de RA ms restringido: como el conjunto de acciones cuyo fin es generar cambios parciales en algunas estructuras o procedimientos de la AP. La estrategia para la RA. Uno de los aspectos esenciales que tenemos que tener en cuenta a la hora de emprender una RA es la necesidad de involucrar a la burocracia. Es necesario que ella comprenda y asuma el proyecto, que lo haga propio. Es as porque la RA requiere de una accin convergente que parta al mismo tiempo desde el poder poltico, la cpula administrativa y la sociedad civil. Adems, los procesos de reforma deben ser permanentes. Cuando no se hace de manera continua, tarde o temprano se vuelve necesario replantearse la posibilidad de reformas generales porque se acumularon muchos aspectos a revisar y problemas a resolver. En tal caso podemos tomar dos caminos: 1. Estrategia globalista inmediatista: pretende hacer todo de una vez , es decir, abordar todos los cambios al mismo tiempo. Parten de considerar que la RA es de ndole exclusivamente tcnica y dejan as de lado los elementos polticos y sociales que la conforman. Buscan conseguir soluciones rpidas, definitivas y completas. 2. Enfoque sectorial, selectivo y gradualista: entiende que es necesario ir de a poco, que es mejor asentarse en xitos parciales pero slidos y desde all impulsar nuevas reformas. Este enfoque reconoce la importancia de los valores y de los comportamientos; entiende que es necesario calar hondo en ellos y transformarlos en la orientacin deseada para hacer exitosa una RA. 3. Toda RA debe fundamentarse sobre una serie de valores compartidos. Estos valores compartidos deben difundirse y hacerse explcitos para evitar el problema de que la reforma quede trunca si cambian los hombres y/o los gobiernos. Adems, estos valores deben corresponderse con la sociedad y el momento que sta est atravesando. Esta ltima idea es de singular importancia ya que nos remite a aquella de no hay receta vlida para todo y a la necesidad de no trasplantar patrones de reforma forneos sin

54 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR ninguna crtica porque toda reforma debe disearse segn su propio ambiente, costumbres, valores, etc. 4. No hay que hacer hincapi en pensamientos del tipo todo anda mal o nada funciona porque eso implica una renuncia a priori al esfuerzo que implica hacer exitosa una RA. Por el contrario, hay que partir de los casos positivos y de las experiencias buenas para desentraar las causas de su xito y luego pensar cmo aplicarlas a otros casos. 5. Es necesario definir claramente qu organismos o sectores se pretende reformar (no hay que ser vagos en las definiciones sino muy precisos en ellas y en el planteamiento de los objetivos). 6. Valores como la crtica, la responsabilidad, la creacin, etc. son funcionales al xito de los cambios. De la misma manera, es imprescindible asentar las reformas sobre la base del consenso social porque precisamente lo que se pretende modificar son valores, creencias, actitudes, prcticas, etc. CROZIER La transicin del paradigma burocrtico. El autor sostiene que el crecimiento de todas las actividades administrativas est sobrecargando los recursos financieros y humanos asignables y que ya no pueden ser administrados con las herramientas tradicionales de la administracin jerrquica. Adems, plantea que estamos viviendo una verdadera revolucin de las actividades humanas y del funcionamiento de los sistemas de relaciones de poder. Por estas dos razones clave, es necesario el cambio de paradigma. Crozier habla de una nueva gestin pblica . Nos dice que estamos atravesando una etapa de cambio o de transicin desde el viejo paradigma burocrtico hacia el nuevo paradigma. El paradigma burocrtico es la piedra angular del Estado Moderno y de la Civilizacin Moderna. El problema es que ya no funciona eficientemente y que los patrones burocrticos ya no logran dominar la creciente complejidad de los procesos administrativos. Por estas razones, fundamentalmente, la burocracia de hoy en da enfrenta el desprestigio, la crtica y el desorden. Adems, la obediencia, que constituye la virtud cardinal del paradigma burocrtico es cada vez ms cuestionada por la sociedad y por los propios trabajadores que exigen mayor libertad y autonoma en sus mbitos de trabajo. Estamos avanzando hacia un ciclo de alta tecnologa y de servicios cuyo motor es la necesidad de una constante innovacin. Por ello es necesario dejar atrs los patrones burocrticos: porque son contrarios a la innovacin, ya que suponen situaciones de subordinacin y fragmentacin que limitan la comunicacin y por ende, restringen la innovacin. En este proceso de cambio, el problema fundamental es resolver la contradiccin que existe entre la necesidad de resolver la creciente complejidad de los procesos administrativos y, por el otro, resolver la necesidad de paliar la constante disminucin de los recursos implicados para hacerlo. Para el autor, la solucin a este problema viene de la mano de la desregulacin : hay que darle mayor poder de decisin a los hombres, hay que dejar que asuman mayores responsabilidades y, en definitiva, que cooperen para la resolucin de sus conflictos. Como esto no es fcil de lograr, es necesario desarrollar una nueva cultura de gestin pblica que se oriente a desarrollar en todas

55 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR las personas la capacidad para cooperar y para comunicarse abiertamente a pesar de las diferencias que genera la especializacin. Este proceso de transicin va a ser largo y difcil porque no solo buscamos modificar tcnicas sino todo un sistema humano y cultura, todo un conjunto de complejas relaciones de poder. Para hacerlo funcionar, debemos: por un lado, entrenar a todas las personas para que sean capaces de cooperar sin esperar rdenes o decisiones emanadas desde arriba; por el otro, hay que modificar el razonamiento de la gerencia para que sta pueda responder a la creciente complejidad desarrollando la sencillez en las estructuras y los procedimientos. Por esto mismo la cultura es fundamental. Tenemos que desarrollar una cultura fuerte en confianza, comunicacin abierta y cooperacin para lograr la sencillez. Con respecto a la nueva estrategia para el cambio, Crozier plantea que el conocimiento en la herramienta especial para generar transformaciones en los sistemas sociales. Es necesario generar y socializar el conocimiento. Hay que invertir en conocimiento y esa inversin debe darse en tres direcciones: 1. La preparacin de las decisiones: hay que invertir en los sistemas de toma de decisiones para transformar las actitudes mentales y las relaciones de sus miembros. Hay que crear clulas especializadas para la preparacin de las decisiones y la renovacin de la cultura de las comisiones. Tambin hay que entrenar a los nuevos jvenes profesionales que integran o van a integrar la planta de personal. 2. La evaluacin de los resultados: sta es una de las herramientas ms importantes con las que se cuenta para influir a la burocracia sobre la necesidad de cambiar el paradigma. Adems, es la evaluacin la que va a ayudarnos a determinar los objetivos y las metas. Es necesario crear un instituto de investigacin, entrenamiento y accin al que los profesionales vuelvan peridicamente a seguir formndose. 3. El entrenamiento de los operadores y de los lderes institucionales: solamente mediante el entrenamiento de las personas vamos a poder propiciar el acostumbramiento a una nueva cultura. Debemos entrenar a los lderes en la innovacin y stos deben comprometer a sus subordinados a hacer lo mismo. OSZLAK Quemar las naves (o cmo hacer reformas estatales irreversibles). Las Reformas de 1 Generacin se orientan hacia afuera . Tienen como objetivo correr las fronteras entre la sociedad civil y el Estado y pretenden minimizar el aparato de ste ltimo. En este tipo de reformas predominan las consideraciones financieras y jurdicas. Sus resultados pueden variar desde beneficios inmediatos hasta efectos neutros. Pueden darse dos tipos de situaciones: 1. El Estado deja de hacer algo (prestar servicios, producir bienes, regular el comportamiento de ciertos actores, etc.) siendo reemplazado por un tercero (que puede ser la mano invisible del mercado). Es el caso de las privatizaciones, desregulaciones, descentralizaciones, tercerizacin de servicios, etc.

56 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR 2. Se prescinde totalmente de una proporcin de prestadores estatales. Por ejemplo, los empleados pblicos. Se reduce la dotacin de personal por medio de programas como los de jubilacin anticipada, retiro voluntario, etc. Las Reformas de 2 Generacin, en cambio, se orientan a producir transformaciones hacia dentro del Estado intentando mejorar sustancialmente su gestin. En estas reformas adquieren relevancia las transformaciones en los planos cultural y tecnolgico. La recuperacin de los grandes costos que implican puede ser incierta, indirecta y producirse a largo plazo. El autor nos dice que es ms fcil hacer irreversibles a las reformas de 1G porque stas pretenden reducir la intervencin del Estado en diversos planos de su relacin con la sociedad. En cambio, en las reformas de 2G no se puede traspasar a nadie la responsabilidad de la gestin y siempre existe el riesgo latente de que los cambios introducidos sean revertidos. Las reformas pendientes (de 2G) son prcticamente las mismas en casi toda Amrica Latina. Oszlak explica su relativo fracaso a partir de la contradiccin que se produce en la prctica entre los valores sobre los que se fundamentan las reformas (equidad, transparencia, mrito, responsabilidad, etc.) y los intereses, no slo econmicos, que stas afectan (prcticas extensivas de privilegios, altos grados de discrecionalidad, falta de responsabilizacin, etc.). Podemos agrupar a las reformas pendientes en 6 categoras: 1. Re estructuracin del aparato administrativo. Una estructura bien diseada debera reflejar un esquema racional de diferenciacin, especializacin e integracin que prevea una ptima asignacin de los recursos y las responsabilidades para facilitar la consecucin de las metas. Sin embargo, en la realidad, las estructuras se crean en funcin de las personas, debido a la necesidad de ubicar a alguien ya sea para premiarlo como para castigarlo. En este sentido, el autor plantea la necesidad de quemar las naves e instalar una cultura completamente diferente. 2. Re diseo de la planta de personal estatal. Para conocer cul sera el tamao ideal del aparato estatal, primero hay que saber qu roles o papeles pretende desempear el Estado, ya que la magnitud y el tamao de su aparato deben corresponderse con los objetivos que se plantea. Una estrategia posible sera la de determinar una visin de la sociedad deseable y de una misin legtima para el Estado, clausurar el ingreso al empleo estatal e ir renovando las vacantes que se producen con personas que respondan al perfil requerido. 3. Desburocratizacin de normas, procedimientos y trmites administrativos. Oszlak plantea que algunas de las razones ms importantes que hacen difcil la erradicacin del exceso de burocratismo en la AP es la falta de una clara delimitacin de responsabilidades y la renuencia a aceptarlas. En este plano, el autor resalta los avances dados en la implementacin y la

57 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR difusin de sistemas informticos que le permiten a la ciudadana el seguimiento de los expedientes y el control de los trmites va internet. 4. Implantacin de una carrera administrativa basada en el mrito. Recorrer una carrera administrativa supone atravesar todo un ciclo vital que implica: incorporarse al trabajo, formarse, ir cambiando de puestos y aceptando mayores responsabilidades, progresar en el escalafn, obtener mejoras salariales, ser evaluado peridicamente y luego de determinados aos de servicios y a determinada edad, retirarse. Uno de los problemas fundamental que enfrentamos es precisamente que la promocin en la carrera administrativa no est basada en el mrito, no existen evaluaciones, no se respetan los concursos, etc. En los ltimos 15 aos los mayores avances se dieron en la capacitacin, pero su orientacin acusa deficiencias y adems se deja a iniciativa del trabajador el hacerlo o no. 5. Capacitacin y desarrollo permanente del personal. Es necesario que el Estado ponga en marcha programas de formacin de alcance nacional para capacitar a los capacitadores, para evaluar la capacitacin efectivamente realizada, para fijar estndares de calidad, etc. Es necesario tener en claro que el desarrollo e los RR. HH. es consustancial con la implantacin de un Servicio Civil profesional. 6. Mejoramiento de los sistemas de informacin y de sus soportes computacionales. Es importante coordinar las prioridades del Estado, con las tcnicas y con un timing adecuado para la aplicacin y extensin de los nuevos sistemas. Hay que desarrollar una cultura que promueva las operaciones en redes (networking) y el acceso a bases de datos comunes.

El xito de las Reformas depende, en gran medida, de que las pautas valorativas sobre las que se fundan dichas reformas logren permear la cultura poltico-administrativa vigente. Slo si pueden hacerlo podemos pensar en cambios irreversibles. Adems, es importante tener en claro que hay que disear a las RA de acuerdo con los valores y los rasgos culturales propios del pas. No se puede trasplantar acrticamente modelos provenientes de otros pases, aunque vengan disimulados como tecnologas organizacionales neutras . Por ltimo, es fundamental contar con emprendedores polticos con grandes convicciones, con una enorme capacidad de trabajo y con una fuerte decisin porque el xito depende de la perseverancia en el tiempo y de la valenta para quemar las naves cuando es necesario hacerlo. SALINAS La reforma administrativa. La naturaleza de la RA es dinmica porque se orienta a hacer de la AP un organismo de renovacin constante. De hecho, reformar no slo implica rehacer o poner en orden; implica, fundamentalmente, institucionalizar un movimiento autosostenido de renovacin y revisin constantes. Adems, tambin tiene que ver con mejorar la capacidad para influir o responder de

58 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR manera adecuada y oportuna a las presiones del medio circundante. Es esencial a la naturaleza de cualquier RA la institucionalizacin de un proceso que devenga en una accin deliberada y sostenida, interna a la AP, capaz de anticiparse a los cambios en el entorno y de evitar el deterioro natural de las respuestas y los comportamientos al interior de la organizacin. Para evitar simplificaciones a la hora de pensar una RA es fundamental tener en cuenta ciertos elementos: y y y La naturaleza cambiante del medio y la influencia normativa que se ejerce sobre l. El hecho de que la ineficiencia y la ineficacia son producidas por la tendencia natural a la des-adecuacin que sufre la relacin entre demandas y respuestas. Todas las respuestas tienden, adems, a incorporarse al marco de los valores que son defendibles en el plano psicolgico. Con el tiempo alcanzan cierto nivel de rutina y deviene su deterioro. Las necesidades de autocrtica y revisin permanentes, de incorporacin de elementos innovadores y de gestin sostenida de los cambios.

Las variables que influyen en el proceso de RA son 3: 1. Las relativas a la NATURALEZA de la RA: y La orientacin de la RA puede variar en funcin de las propias caractersticas de los agentes que la propician como en funcin de la naturaleza del medio circundante. y Variable DEPENDIENTE o DE RESULTADOS. 2. Las relativas a los AGENTES que intervienen en los fenmenos. y Se relacionan con las caractersticas de los actores individuales, es decir, con el grupo que gua, promueve y lleva adelante la RA. y Tambin tiene que ver con la estructura interna del organismo institucional rector del movimiento. y Variable INDEPENDIENTE o MANIPULATIVA. 3. Las relativas al MEDIO. y El medio poltico es el que determina, en gran medida, el xito o el fracaso de la RA. y Las decisiones polticas son de particular relevancia a la hora de iniciar una RA. Hay que distinguir entre aquellas decisiones con compromiso (que involucra la decisin de poner a disposicin los recursos necesarios) y las decisiones meramente declarativas (que son las hechas generalmente cerca de los procesos electorales). y Influyen tambin las oportunidades histricas, por ejemplo las crisis polticas, que facilitan la toma de conciencia acerca de la necesidad de RA, de mejorar el funcionamiento de la AP. y Variable CONDICIONAMENTE o CAMPO DE OPERACIONES.

59 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Sintetizando estas tres variables podemos crear otras dos: 1. OPORTUNIDAD PARA LA ACCIN: combina el medio con las estructuras polticas. 2. LIDERAZGO DE LA REFORMA: comprende a los agentes y a la estructura interna (con sus ramificaciones) del organismo central. La MATRIZ DE ESTRATEGIAS se forma a partir de la combinacin de estas 2 variables con sus dimensiones polares favorables y desfavorables. 1 y 2 FAVORABLES: situacin propicia para procesos de reforma muy ambiciosos en su profundidad y ritmo. 1 y 2 DESFAVORABLES: la nica estrategia posible debe provenir desde afuera de la AP. 1 FAV y 2 DESFAV: la iniciativa de reforma proviene desde adentro de la AP pero no puede ser muy ambiciosa por las limitaciones (polticas) que encuentra. 1 DESFAV y 2 FAV: la iniciativa de la reforma proviene desde afuera de la AP o de autoridades polticas.

KELLEMBERGER La cultura en la Administracin Pblica. Kellem-verga sostiene que la RA es necesaria por el grado de interrelacin y dependencia que tienen las diferentes organizaciones entre s. La RA debe tener como objetivo el de flexibilizar las creencias, valores y estructuras que forman parte de la tradicin administrativa y que por eso se consideran intocables . Adems, la crtica situacin econmica, social y poltica que atraviesa la Argentina hace necesaria una urgente reflexin acerca del funcionamiento de la AP. Males como la corrupcin, la malversacin de fondos, la ineficiencia estn arraigados en el cuerpo social y eso hace que la sociedad los naturalice y vea como normales. As, la RA debe orientarse a cambiar no slo a la AP sino tambin a la sociedad en su conjunto. Debe crear nuevos canales de participacin en la gestin estatal y debe garantizar que el Estado cumpla la funcin de ensear a los ciudadanos a ejercer sus derechos. La cultura organizacional (CO) es el conjunto de valores, creencias, prcticas, etc. que se conjugan en un determinado modo de obrar y de posicionarse en el medio en el cual la organizacin est inmersa. La CO influye sobre el tipo de comportamientos que se premian y se castigan, sobre los valores y los comportamientos de las personas dentro y para con la organizacin, sobre las percepciones acerca de la realidad organizacional, etc. La CO puede modificarse, de hecho, los cambios que introducimos en ella son los que conocemos como RA de tipo normativo u organizacional pero que en cualquier caso tiene como horizonte mejorar el funcionamiento de la AP.

60 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR La nueva cultura de gestin pblica innova en el reconocimiento a las tecnologas de gestin y la capacidad de adaptacin que deben tener las organizaciones para evitar su parlisis en el tiempo y para evitar que sus estructuras (tanto formales como informales) desarrollen actividades desarticuladas entre s y alejadas de su misin institucional. La CO de los sectores pblicos presenta similitudes y diferencias con respecto a la CO de los sectores privados. Similitudes Tamao estructural geogrfica. Diferencias y localizacin Necesidad de tiempo libre y de valoracin del propio trabajo: mayores en el sector privado. Altos grados de apata Necesidad de libertad y buen clima laboral: mayores en el sector pblico. Importancia dada a: ingresos, Racionalidad poltica: rige lo pblico. estabilidad laboral, buena relacin con Racionalidad econmica: rige lo el jefe, posibilidad de crecimiento en la privado. carrera administrativa y cooperacin. Se intentan reducir los niveles de Niveles de paternalismo ms altos en el incertidumbre por intermedio de sector pblico. regulacin y normatizacin. Farabollini realiz un diagnstico a partir de las percepciones sobre la propia situacin laboral que efectuaron los trabajadores de la AP santafesina. Analiz los aspectos organizacionales como tambin los relativos a los RR. HH. Con respecto a los primeros, concluy que: y y y y y la cultura burocrtica est fuertemente arraigada. Las deficiencias estructurales pesan ms que las necesidades reales. La promocin laboral se funda en la antigedad y no en la capacidad de los trabajadores. Faltan sistemas de informacin. Existen altos niveles de power distance (distancia jerrquica entre el jefe y los subordinados, distancia entre las instancias que toman las decisiones y aquellas que las ejecutan).

Respecto a los RR. HH. encontr que la insatisfaccin laboral, el descreimiento hacia el futuro, la apata, la incertidumbre, etc. generan desconfianza, frustracin personal y desaliento. Estos sentimientos son los que predominan entre los trabajadores de la AP santafesina. A modo de conclusin la Kellem-verga nos dice que la RA es una empresa ardua que debe ser diseada por especialistas para pensar las estrategias ms adecuadas a cada realidad organizacional. Los cambios van a ser mayormente viables en la medida en que sean implementados por un personal preparado y profesional. Lo primero es generar cambios en los

61 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR estudios de formacin y capacitacin. Lo ms difcil es modificar y mantener una nueva cultura, ya que precisamente implica transformar y/o eliminar reglas universales . Es necesario generar un cambio sustancial en los niveles decisorios de la AP, hay que establecer pautas adecuadas para la seleccin del personal, hay que propiciar su promocin, hay que establecer polticas de funcionamiento bien definidas y entrenar a las personas para que se adapten a los cambios. MENDEZ PARNES y BLUTMAN Modelos de la cultura organizacional en la AP argentina. Los autores sostienen que entre la formulacin de las polticas y su aplicacin se interpone una serie de fenmenos que condicionan la vinculacin inmediata entre estos dos elementos. A esa serie de fenmenos los engloban bajo el nombre de CO. As, entienden que la CO es un factor tan capaz de promover como de obstaculizar los procesos de Reforma del Estado concebidos bajo el paradigma mecanicista tradicional. Entienden que en la Argentina, los procesos de Reforma del Estado por lo general tendieron a ignorar o desestimar el papel que la CO y que eso explica parcialmente la ineficacia de los procesos de reforma en los organismos pblicos. As, plantean que existe una relacin profunda entre Reforma del Estado y CO. La CO influye en: y y y y y y y y valores y comportamientos que las personas desarrollan dentro y para con la organizacin. Tipos de comportamientos que se premian y se castigan. Percepciones sobre la realidad organizacional. Actitud frente al cambio. Grado de compromiso para con la organizacin. El funcionamiento de la organizacin, ya que opera en niveles invisibles sobre los mtodos y las tcnicas de gestin y administracin. El cmo se enfrentan los problemas y se piensan las soluciones. Etc.

El mapa cultural de la Administracin Pblica Central (APC) se corresponde con los modelos organizacionales tradicionales. Esto implica que: y Entre lo que se valora y estima ms, primero encontramos a los valores laborales bsicos y luego a los valores sociales. Menos importantes son los valores de autorrealizacin y reconocimiento. Los tipos culturales dominantes son los modelos tradicionales. La CO es predominante aptica y parcialmente paternalista. El cambio es visto con desconfianza, como una transgresin, en lugar de ser entendido como el resultado del progreso y la maduracin institucional. Existe una importante percepcin de distancia para con los mbitos o centro de toma de decisiones.

y y y

62 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Existe un bajo nivel de tolerancia hacia las situaciones de incertidumbre.

Por todo esto concluyen que la APC es una organizacin rgida, altamente burocratizada y poco flexible.

FELCMAN Marco conceptual y referencial para el anlisis de la CO de la AP argentina. Felcman entiende que la cultura es un modelo de presunciones bsicas creadas o descubiertas por la organizacin para resolver sus problemas. Estas presunciones bsicas ejercen tanta influencia como para ser consideradas vlidas y ser enseadas a los nuevos miembros de la organizacin como el modo correcto de sentir, percibir y pensar tales problemas. La cultura implica un determinado modo de ver lo que pasa en la organizacin y tiene manifestaciones visibles (vestimenta, distribucin de las oficinas y las comodidades, etc.) como invisibles (el conjunto de reglas no escritas en ninguna parte que condicionan fuertemente los comportamientos y determinan lo que est bien y lo que est mal , lo que se puede hacer y lo que no ). A la hora de disear una Reforma es necesario tener en cuenta a la CO. Sin embargo, el paradigma organizacional predominante enfatiza la racionalizacin y entiende que lo central para lograr el xito es orientar a la organizacin segn su estrategia (su visin, misin y objetivos) y alinear el resto de las variables a ella. El problema es que en muchas organizaciones la cultura orienta para un lado y la visin para el otro. Por ello no slo es necesaria alienar estructura y organizacin detrs de una visin compartida, tambin hay que alinear a la cultura. Los cambios en la CO de la AP requieren de un diagnstico previo. Para realizarlo, Felcman introduce los conceptos de Schein para describir e interpretar a las culturas organizacionales. Schein parte de tres elementos que entiende como niveles de la cultura organizacional que van desde lo ms visibles hasta lo realmente tcito e invisible. Son los siguientes: 1. ARTEFACTOS CULTURALES: todo lo que podemos ver, or, sentir, tocar, percibir a medida que atravesamos el espacio fsico de una organizacin. Tales elementos generan reacciones distintas en las diferentes personas. Son manifestaciones visibles (desorden, amplitud, oficinas grandes con muchas personas o cubculos apartados para cada uno, etc.). 2. VALORES EXPUESTOS: tienen que ver con lo que la organizacin valora y se empea en trasmitir, con aquello considerado ms importante. Son ejemplos: el trabajo en equipo, la privacidad, la obtencin de resultados rpidos, la satisfaccin del usuario o cliente. 3. PRESUNCIONES BSICAS COMPARTIDAS: en este nivel realmente invisible es necesario conocer un poco de la historia de la organizacin para poder rastrear aquellas ideas y valores que los lderes clave impusieron y que con el tiempo se convirtieron en verdades incuestionables . La gnesis de las presunciones es ms o menos la siguiente: el lder impone sus creencias y valores. Si a esta imposicin le sigue el xito y el fortalecimiento institucional, sus seguidores van a comenzar a pensar que son verdaderamente

63 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR funcionales al xito. Con el tiempo se convierten en axiomas, es decir, en presunciones bsicas. Constituyen la esencia de la esencia de la cultura, son el inconsciente colectivo organizacional y fruto de un proceso de aprendizaje compartido. Diferentes tipos de cultura organizacional. 1. PATERNALISTA. y Se le da preeminencia al cuidado de las relaciones interpersonales por sobre la orientacin a los objetivos, las metas y los resultados. y Se consideran importantes: o La lealtad entre la gente y la organizacin. o La complacencia con la autoridad. o La buena comunicacin. o El bienestar de los miembros de la organizacin 2. APTICA. y Se desarrolla en organizaciones con bajas orientaciones tanto hacia la gente como hacia los resultados. y Son caractersticas de este tipo: o Fuerte conservadurimo. o Excesiva prudencia. o Mayor tendencia a escribir que a hablar. o Desconfianza o subestimacin de la innovacin. y Este tipo de cultura est fuertemente vinculada con las organizaciones con un tipo burocrtico de gestin. 3. ANMICA. y Es sinnimo de desinters e indiferencia. y Implica sentimientos y situaciones como: o Falta de entusiasmo. o Confusin. o Poca estabilidad laboral. o Ausencia de recompensas para premiar los xitos. y Por lo general se desarrolla en organizaciones que sufrieron recientemente (o sufren) cambios muy fuertes como privatizaciones, fusiones, ventas o polticas de despido masivo. 4. EXIGENTE. y Se desarrolla en organizaciones que le otorgan gran importancia a la existencia de un vnculo laboral exigente y demandante. y Se caracteriza por: o nfasis en los resultados. o Orientacin a la competencia interna. o Prioridad a la eficiencia y los aportes individuales.

64 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Es tpica de las organizaciones privadas con un modelo de gestin por objetivos y resultados. 5. INTEGRATIVA. y Combina altos niveles de orientacin hacia la gente y hacia los resultados. y Implica: o Percepcin de los errores como instancias de aprendizaje y crecimiento. o Importancia al trabajo en equipo y la cooperacin. o Existencia de una direccin estratgica. o Gran compromiso. o Fuerte comunicacin. y Las organizaciones con este tipo de cultura se consideran inteligentes . y Cuatro presunciones bsicas: 1. POWER DISTANCE: distancia jerrquica desde el jefe hasta los subordinados. Desde los espacios de toma de decisin hasta los espacios de ejecucin de las mismas. 2. UNCERTAINTY AVOIDANCE: tendencia a preferir o eludir situaciones de incertidumbre. 3. INDIVIDUALISMO/COLECTIVISMO: preferencia a valores individualistas o colectivistas. 4. FEMENINO/MASCULINO: preferencia a valores masculinos (carrerismo, ingresos) o valores femeninos (relaciones interpersonales, interaccin).

KRIEGER y FELCMAN Programa de Reforma Administrativa. Falta parte del texto porque se incluye en el tema (modelos de gestin por normas o por resultados). Pensar a la organizacin como una UNIDAD DE GESTIN Y DE RESULTADOS implica tener en cuenta que el modo de combinar los recursos para la satisfaccin de los objetivos se define dentro de cada organizacin. Esto implica: y y y y y Mayor transparencia en su gestin. Mayor vinculacin con la clientela especfica. Posibilidad de tomar decisiones autnomas y rpidas. Posibilidad de resolver los problemas all donde se generan. Posibilidad de utilizar los mecanismos de control social.

Los autores hacen hincapi tambin en la necesidad de establecer nuevos sistemas de premios y castigos que se orienten a enfatizar la consecucin de los resultados y que premien la eficacia y la eficiencia. Los programas tradicionales de RA histricamente se caracterizaron por ser: y GLOBALES: pretendan cambiar todo el conjunto de la AP.

65 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR CORTOPLAZISTAS: pretendan generar soluciones rpidas e inmediatas. ELITISTAS: eran diseados por equipos especializados dejando poco margen de participacin para la sociedad y la propia AP. INSTRUMENTALISTAS: se orientaban a generar el xito a partir de la aplicacin de herramientas econmicas, administrativas o jurdicas que supuestamente contaban con gran potencial de transformacin.

y y y

Los 5 ejes que estructuran un programa de RA son los siguientes: 1. GLOBAL/SECTORIAL: las reformas pueden implicar a la AP en su conjunto, pero hay que tener en cuenta que cada organismo interior a la AP tiene sus propios objetivos, su propia funcin, su propia identidad y que en muchos casos alcanzaron niveles de tecnologa diferentes. No se puede pensar a la AP como un conjunto indiscriminado o amorfo. 2. CORTO/LARGO PLAZO: los resultados de las reformas se evalan, generalmente, en el largo plazo. Sin embargo, es necesario contar con algunos avances inmediatistas para obtener el consenso social y poltico fundamental para proseguir y profundizar la reforma. 3. ELITISMO/PARTICIPACIN: para que una reforma de buenos resultados es fundamental comprometer a los propios agentes cuyos intereses se van a ver afectados. De otra manera, tarde o temprano, los esfuerzos van a fracasar. 4. ESTRUCTURAL/PSICOSOCIAL: es fundamental entender que no existen solo tcnicas y estructuras, sino que las tcnicas son manejadas por personas y las estructuras se componen de ellas. Por ello, hay que tener en cuenta a la CO, hay que pensar en los elementos psicosociales o socioculturales. 5. LOS ROLES DEL ESTADO: toda reforma debe dirigirse hacia una meta que concuerde con los roles que el Estado se plantea cumplir. SETTEMBRINO Anlisis de las estrategias de Reforma de la Administracin Pblica. La Reforma Administrativa (RA) es necesaria por la crisis econmica que atraviesa el pas y por la necesidad que surge de transformar la capacidad de gestin y operacin del Estado para fortalecer el sistema democrtico. Los programas de Reforma en la Argentina, en los ltimos 40 aos tiene como caracterstica principal y comn la inconsistencia. Estos proyectos: y Tenan marcos conceptuales orientados a la solucin de problemas normativos y formales de la gestin y/o se orientaban a los aspectos de la dotacin y la racionalizacin del gasto. Adolecan de un abordaje parcial sobre el sector pblico, basado en enfoques inorgnicos, aislados y asistemticos. Se encontraban muy expuestos a los vaivenes y la inestabilidad de la situacin poltica.

y y

En Amrica Latina, los procesos de reforma:

66 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Eran el resultado de la aplicacin de mtodos y conceptos abstractos de la teora clsica de la administracin que no contaban con una apoyatura emprica suficiente. Dejaban sin consideracin a la ndole social de los cambios que implica la RA y a las reales restricciones sociopolticas que subyacen al fenmeno. Consideraban que no era necesario transformar las actitudes y los valores del sistema social y cultural de la AP. Respondan a modificaciones por agregacin.

y y y

El problema fundamental de estos proyectos de reforma era la filosofa que subyaca a ellos, porque en la realidad contaron con apoyo poltico, apoyo tcnico de organismos internacionales, recursos financieros, fuerte consenso social, participacin de expertos locales adiestrados, etc. Sin embargo, fue la inadecuada comprensin de la realidad del problema del sector pblico la que llev a la adopcin de estrategias errneas y condujo al fracaso. Las causas principales de este fracaso son las siguientes: y y Adopcin de enfoques reduccionistas que concentraban los cambios en los plano formal y jurdico. Primaca del pensamiento dicotmico entre poltica y administracin, que llev a ignorar las negociaciones polticas que atraviesan todas las actividades organizacionales. Desconocimiento de la especificidad del sector pblico que lo diferencia del privado. Transferencia acrtica de tecnologas forneas. Marginacin de la participacin ciudadana, que constituye un factor de apoyo indispensable.

y y y

Entre los aspectos positivos podemos rescatar el crecimiento del nivel de conciencia sobre la importancia de la variable administrativa y la formacin de especialistas a travs de la creacin de una infraestructura dedicada al mejoramiento de la administracin. El MARCO CONCEPTUAL de la Reforma debe orientarse a proveer un enfoque de integracin de los diferentes puntos de vista para interrelacionar los diferentes factores organizacionales. El replanteo del MARCO TERICO segn los nuevos ejes de Kliksberg implica: y y La adopcin de una visin multidimensional, en contraposicin a las visiones parciales aplicadas hasta el momento. El reconocimiento de la doble especificidad del fenmeno administrativo, que implica tener en cuenta tanto los niveles nacional y sectoriales de la AP en su conjunto como las caractersticas culturales y sociales propias que poseen. La adopcin de un camino selectivo en la reforma que privilegie los problemas estratgicos.

67 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR La necesidad de generar un pensamiento productivo orientado a la innovacin, un conocimiento que permita el pensamiento crtico y creativo. La revalorizacin del rol que cumple el factor humano. El diseo de un modelo de participacin que permita aprovechar las experiencias ciudadanas. La puesta en marcha de una poltica tecnolgica nacional que se oriente a generar tanto teora como tecnologa de la AP. Intentos por lograr una mayor integracin latinoamericana para facilitar la cooperacin entre los pases y as mejorar la eficiencia de los esfuerzos individuales por medio de la integracin de recursos.

y y y y y

Una Reforma debe cumplir con ciertos requisitos: y y y El programa debe guardar su coherencia de principio a fin. Debe existir un alto consenso social y poltico a lo largo del tiempo que dure su aplicacin. El proyecto debe responder a una neutralidad ideolgica partidaria.

Los elementos que hay que tener en cuenta a la hora de planificar una Reforma son: y Propsitos y alcances: o Es necesario que la reforma se oriente a transformar, al nivel de las estructuras, los mecanismos institucionales del proceso de toma de decisiones pblicas. Hay que crear nuevas estructuras y mejorar las existentes. o El proyecto de reforma no debe necesariamente abarcar a todos los niveles del Estado en forma global. Estrategia: hay que elaborar una nueva estrategia que conciba a la Reforma como una modificacin focal y selectiva y que se oriente a hacerla ms econmica y polticamente viable. o Premisas centrales para la definicin de la estrategia:  Investigacin terica y emprica local para generar conocimiento sobre la propia AP.  Creacin de las condiciones necesarias para lograr el consenso e identificacin con la reforma.  Mejoramiento de la capacidad gerencial de la AP para posibilitar que le brinde al Estado y al Gobierno una mayor capacidad para responder satisfactoriamente a las cada vez ms exigentes demandas de la sociedad.

La METODOLOGA de la Reforma debe incluir: y La elaboracin de un certero diagnstico sobre los problemas del sector pblico.

68 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR La elaboracin de una planificacin integral de la reforma que tenga como marco de referencia a una poltica bien definida sobre los instrumentos que sta va a necesitar. La necesidad de generar teora y metodologa en las reas an no exploradas.

Los INSTRUMENTOS de la Reforma implican: y La tecnologa informtica, que debe estar acompaada de una poltica de cambio administrativo que se oriente a privilegiar la vigencia de los nuevos valores organizacionales. La capacitacin de los RR. HH. porque sta es la variable fundamental para motivar, generar y canalizar la participacin de todos los involucrados en el proceso de reforma. La realizacin de una investigacin administrativa que realce la especificidad del sector pblico y cuestione la aplicacin indiscriminada y acrtica de los conceptos empresariales. La institucionalizacin de una fuerte participacin ciudadana y de los funcionarios pblicos en el proceso de la reforma.

TEMA: De una gestin por normas a una gestin por resultados .

Mientras Europa atravesaba una larga etapa de cambios muy profundos en cuanto a los modos de produccin y los sistemas polticos, Weber se daba a la tarea de tratar de describir, explicar y anticipar las consecuencias que dichos cambios podan producir. Entre otras cosas se dedic al estudio de un tipo particular de organizacin administrativa que se haba ido gestando, un poco paralelamente y otro poco en respuesta al surgimiento y la consolidacin del capitalismo y de las formas polticas democrticas y parlamentarias. Este tipo peculiar de organizacin administrativa es la burocracia. Entendida por Weber como una herramienta racional que mediaba entre los gobernantes y los gobernados, la B como tipo ideal se caracteriza, fundamentalmente por: 1 un alto grado de especializacin de las tareas y las funciones; 2 la existencia de una estructura rgidamente jerrquica en donde las relaciones que entabla el burcrata con los gobernantes, los gobernados y sus propios colegas estn basadas en reglas impersonales; 3 el establecimiento de mtodos de seleccin basados en el mrito, los conocimientos y las capacidades posibles de ser objetivamente probadas; y 4 la estricta separacin de la renta y fortuna pblica y privada, quedando los medios de administracin concentrados en la cspide jerrquica. Esta caracterizacin de la B y su funcionamiento es la base de lo que hoy conocemos como gestin por normas (GxN). Durante muchsimos aos los sistemas administrativos le otorgaron

69 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR una importancia suprema a las normas y procedimientos y descuidaron otras variables tambin fundamentales para el desarrollo de las actividades administrativas. Krieger y Felcman dicen que la GxN est asentada sobre una idea peyorativa del hombre que lo entiende como un ser que por sus carencia intelectuales o por su supuesta tendencia a la inmoralidad y la vagancia, necesita de reglas y de normas para organizar racionalmente su trabajo ya que por s mismo es incapaz de hacerlo. As, se entroniza el procedimiento por sobre la meta y la gestin se ocupa, obsesivamente, de que no quede paso sin normar . La excesiva cantidad de normas genera la hipertrofia del orden jurdico, ya que las incontables leyes, reglamentaciones, disposiciones, etc. se encuentran superpuestas unas con las otras sin guardar entre s ninguna vinculacin ni lgica ni ideolgica. Con el correr del tiempo se siguieron agregando normas sin cuidad que el conjunto estuviera dotado de coherencia y congruencias. Resulta ms que claro que el sistema de GxN dice mucho del cmo pero nada del qu . El nfasis desmedido en anclar procedimientos descuida significativamente la explicitacin de las metas y los procesos de control y evaluacin de su consecucin. Si nada se dice del qu , mucho menos se habla del quin . El hombre est absolutamente subordinado a las reglas formales y a los procedimientos estrictos y esto conlleva a una situacin en donde la discrecionalidad y la libertad individual para crear y para innovar es prcticamente nula. No slo no existe sino que ms an, no se permite . Felcman dice que el sistema, en lugar de otorgarle al funcionario pblico la responsabilidad de su buen comportamiento y en lugar de incentivarlo y premiarlo por su buen desempeo, sustituye esa responsabilidad por reglamentaciones. As, la racionalidad del modelo de GxN recrea constantemente a la B. Lo fundamental es que la AP debera ser el organismo institucional encargado de canalizar las demandas pblicas y de ejecutar las polticas orientadas a satisfacer esas demandas; pero con un modelo de gestin fuertemente arraigado en normas y en procedimientos (muchas veces obsoletos por haber sido diseados en tiempos lejanos y con pticas muy diferentes a las actuales); la AP desempea muy ineficientemente su rol, desvirta la funcin administrativa del Estado y corroe su propia legitimidad. Es necesario un cambio de paradigma. Hay que ajustar la lente con la que miramos, valuamos y orientamos a la AP en funcin de los cambios que experiment tanto sta como el Estado, la sociedad y las relaciones entre s. Las nuevas tecnologas y la cambiante situacin poltica, social y econmica requieren que la modernizacin del sector pblico se oriente a enfrentar los desafos que las nuevas demandas ciudadanas implican en un contexto como el que estamos atravesando, caracterizado por un alto dinamismo social y por una complejidad creciente. Crozier dice que el crecimiento de todas las actividades administrativas est sobrecargando los recursos tanto financieros como humanos que son asignables y que stos ya no pueden ser administrados a partir de las herramientas tradicionales de la administracin jerrquica. Por otro

70 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR lado, sostiene que estamos viviendo una verdadera revolucin de todas las actividades humanas y del funcionamiento de los sistemas de relaciones de poder. Por todo esto, es necesario cambia la manera con que miramos a la organizacin. Es necesario desarrollar una AP gerencial orientada a la prestacin de servicios con calidad y que sea capaz de pegar el salto desde una AP basada en normas a una AP orientada a los resultados. Esta nueva visin o paradigma implica enormes y fundamentales cambios. 1. LA ADMINISTRACIN COMO PROCESO. Se deja de pensar a la Administracin como un conjunto de normas y procedimientos estrictos para pasar a entenderla como un flujo constante de demandas y expectativas ciudadanas y de creacin de bienes y servicios orientados a satisfacerlas. Si pensamos en la GxN, muchas veces los derechos ciudadanos eran olvidados o no respetados por la propia ineficiencia del sector pblico. Otras veces resultaban directamente avasallados por la maraa jurdica que envuelve a la administracin y que la hace incomprensible e inabordable para el ciudadano corriente. En la GxR se avanza hacia una nueva concepcin de la ciudadana. El ciudadano como protagonista que es consultado, atendido y satisfecho. Esta nueva inclusin del ciudadano en la visin administrativa implica llevar adelante una constante evaluacin de las actividades administrativas en funcin del cmo se responde a lo que se demanda. Esta evaluacin asume la forma del control por resultados, a posteriori; a diferencia del tpico y rgido control paso a paso caracterstico de los modelos de GxN. Por otra parte, el objetivo de la AP debe ser, necesariamente, el de la prestacin de servicios con calidad. La AP debe orientarse a instrumentalizar polticas, metas, objetivos y resultados que privilegien la satisfaccin del ciudadano. Esas metas y objetivos deben ser definibles y claras y fcilmente mediables por la propia sociedad. 2. NO ES EL FIN DE UNA ADMINISTRACIN NORMADA. Implementar un modelo de GxR no implica la desaparicin de una AP sujeta a reglas. Por el contrario, lo que se pretende es simplificar y reformular los sistemas de procedimientos y reglas formales para darle cabida al razonamiento y la decisin de los propios agentes. En este sentido, un punto fundamental es el de la devolucin al funcionario pblico de su capacidad para crear y para decidir con la consecuente responsabilidad que ello conlleva. Se hacen sumamente importantes el trabajo en grupo y la motivacin. Como dice Crozier, hay que desregular, hay que darle mayor poder de decisin a las personas y dejarles que asuman mayores responsabilidades para que, en definitiva, tengan que cooperar para la resolucin de sus conflictos.

71 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA / AO CUATRO / CIENCIA POLTICA / UNR Se resalta la importancia de generar nuevos sistemas de premios y de castigos que permitan trasladar el nfasis desde el respeto hacia las normas hasta la consecucin de los resultados, el cumplimiento de los objetivos. Se persiguen la eficacia y la eficiencia pero tambin la agilidad, la sencillez, la simplicidad. 3. CAMBIO EN LA VISIN DEL SECTOR PBLICO. Otra cuestin clave es la del reemplazo de una visin del sector pblico como una globalidad indiferenciada por otra que resalta las particularidades de cada organizacin que integra la AP como conjunto. Este reconocer la heterogeneidad, implica valorar la cultura, la historia, los objetivos y los lmites que posee cada organizacin a la hora de asignarle recursos anuales para la consecucin de determinados objetivos. As, se entiende que cada organismo pblico es, en s mismo, una unidad de gestin de objetivos y resultados. Cada organismo pblico concerta sus metas, sus objetivos, su presupuesto (por objetivos) y su programa de actividades, pero el modo especfico de combinacin de los recursos que le son asignados pasa a ser un problema propio de cada organizacin; y as es como se preserva la racionalidad de cada una de ellas en un marco de adecuacin a la economa global del gasto. Esto implica dotar de una autonoma relativa a los organismos que forman parte del sector pblico. Tiene lugar un proceso de descentralizacin poltica a partir de la delegacin de recursos y de atribuciones a los niveles polticos regionales y locales; y una descentralizacin administrativa por medio de la delegacin de autoridad para los administradores pblicos.

Como conclusin, el modelo de GxR inmerso en una nueva ptica de la organizacin, permite dinamizar la gestin de las organizaciones pblicas dotndolas de una mayor transparencia en su gestin y propiciando una mejor vinculacin con cada clientela especfica. Tambin permite la adopcin de decisiones estratgicas en cada organismo y la resolucin de los conflictos en el mismo lugar donde se producen. Todo esto trae aparejado una mejora sustancial en la evaluacin de los resultados.