Populacao Cidade

Rosana Baeninger
organizadora
Projeto Observatrio das Migraes em So Paulo: fases e faces do fenmeno migratrio no Estado Os estudos temticos da pesquisa so: Migraes Internas em uma Perspectiva As histrica. Uma pesquisa Exploratria Imigrao Internacional e Dinmica demogrfica Paulista no perodo de imigrao de massa. Constituio de um empresariado de matriz Imigrante no Interior Pautas Matrimoniais entre imigrantes no Interior Paulista (1880-1930) Migraes Internacionais para So Paulo(1947-1978). Fluxos,perfis e trajetrias Imigrantes Espanhis para a Industrializao Paulista Imigrao, Concentrao/Disperso e Vida Associativa em So Paulo no Ps-segunda Guerra Mundial: perodo 1947-1980 presena imigrante nos Bairros da cidade A de So Paulo Migraes e Urbanizao em So Paulo no Sculo 21 Migrao Interna e Mercado de Trabalho em So Paulo Famlia, Trabalho e Migrao Trajetrias Sociais dos Trabalhadores Migrantes na Agroindstria Paulista Migrao Boliviana e Latino-americana em So Paulo Migrantes Refugiados em So Paulo no Sculo 21 Emigrao de Paulistas para o Exterior NEPO/UNICAMP-FAPESP/CNPq
Populao e Cidades
subsdios para o planejamento e para as polticas sociais
Este livro priorizou aspectos terico-metodolgicos relevantes para a temtica populao, cidades e polticas sociais, ampliando horizontes interdisciplinares com especialistas de diferentes reas e instituies.
Rosana Baeninger
organizadora
lvaro de Oliveira D'Antona, Claudete de Castro Silva Vitte, Eduardo Marques, Eduardo Marandola Jr., Fabola Rodrigues, George Martine, Gordon McGranahan, Gustavo Zimmermann, Graziela Castello, Jos Marcos Pinto da Cunha, Lidiane M. Maciel, Maria Encarnacin Moya, Maria das Graas Ferraz Bezerra, Maria do Carmo Dias Bueno, Patrcia Tavares de Freitas, Paulo de Martino Jannuzzi, Renata Bichir, Ricardo Sampaio Dagnino, Roberta Guimares Peres, Rosa de Nazar Paes da Silva, Rosana Baeninger, Silvana Nunes de Queiroz e Sonia Nahas de Carvalho.
Populao e Cidades
Ao longo das ltimas duas dcadas, o Brasil tem ampliado a capacidade de planejamento e gesto das polticas sociais. Como resultado, tem se observado uma ampliao da cobertura das diversas polticas. inegvel, por um lado, os benefcios sociais que o desenvolvimento destas polticas tem aportado para as condies de vida da populao brasileira, em especial para as parcelas mais pobres. De outro, ampliam-se as evidncias da necessidade de melhorar o desempenho de cada uma dessas polticas, o que depende de um planejamento e gesto mais qualificada e de uma maior integrao ou articulao das aes realizadas. Este desafio ganha complexidade quando considerada a heterogeneidade regional que o pas continua a carregar em termos socioeconmicos, a complexa rede urbana que tm conhecido transformaes importantes com ampliao da participao das pequenas e mdias cidades e a existncia de uma gesto das polticas sob responsabilidade de trs nveis de governo. A relao Populao e Cidades explorada em vrias de suas dimenses neste livro, indicando subsdios para os desafios e potencialidades na implementao das polticas sociais, sobretudo em mbito local. Temas relacionados com a dinmica demogrfica, a segmentao social, transformaes urbanas, dentre outros, so analisados e relacionados com as necessidades das polticas sociais hoje existentes no pas. Dessa forma, este livro possibilita a importante difuso desse conhecimento para os gestores da poltica social, contribuindo para o fortalecimento de suas aes. Claudio Salvadori Dedecca Professor Titular Instituto de Economia -Unicamp
ISBN 978-85-88258-23-5
9 788588 258235
Populao e Cidades
Universidade Estadual de Campinas Unicamp Reitor Fernando Ferreira Costa Vice-Reitor Edgar Salvadori de Decca Pr-Reitor de Desenvolvimento Universitrio Paulo Eduardo Moreira Rodrigues da Silva Pr-Reitor de Pesquisa Ronaldo Aloise Pilli Pr-Reitor de Graduao Marcelo Knobel Pr-Reitora de Ps-Graduao Euclides de Mesquita Neto Pr-Reitoria de Extenso e Assuntos Comunitrios Mohamed Ezz El Din Mostafa Habib Coordenadoria de Centros e Ncleos Interdisciplinares de Pesquisa (COCEN) tala Maria Loffredo DOttaviano Coordenadoria do Ncleo de Estudos de Populao (NEPO) Regina Maria Barbosa
Populao e Cidades
Rosana Baeninger
organizadora
Campinas, setembro de 2010
Ncleo de Estudos de Populao (NEPO) - Unicamp Av. Albert Einstein, 1.300 CEP: 13081-970 Campinas, SP Brasil Fone (19) 3521 5890 Fax: (19) 3521 5900 www.nepo.unicamp.br Apoio Fundo de Populao das Naes Unidas (UNFPA) Harold Robinson - Representante Brasil e Diretor Argentina e Paraguai Tas Freitas Santos - Representante Auxiliar
Organizao e Reviso Geral Comit de Publicao
Rosana Baeninger Tas Freitas Santos (UNFPA) Rosana Baeninger (IFCH-NEPO/UNICAMP) Fabola Rodrigues (CEM-CEBRAP) Maria Ivonete Z. Teixeira Fabiana Grassano Leandra Cardoso Flvia Fbio Flvio Sampaio Adriana Fernandes
Colaborao Capa, Produo Editorial e Diagramao

Trao Publicaes e Design
Foto da capa Padronizao Bibliogrfica e Ficha Catalogrfica
FICHA CATALOGRFICA
Populao e Cidades: subsdios para o planejamento e para as polticas sociais / Rosana Baeninger (Org.). - Campinas: Ncleo de Estudos de Populao-Nepo/Unicamp; Braslia: UNFPA, 2010. 304p. ISBN 978-85-88258-23-5 1.Populao. 2.Cidades. 3.Polticas Sociais. I.Baeninger, Rosana (Org.). II.Ttulo.
Sumrio
Apresentao Tas Freitas Santos ...................................................................................................................... 7 Introduo .................................................................................................................................. 9 A transio urbana brasileira: trajetria, dificuldades e lies aprendidas George Martine e Gordon McGranahan ...................................................................................... 11 Dinmica da populao e polticas sociais Fabola Rodrigues e Rosana Baeninger .................................................................................... 25 Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya ............................ 35 Planejamento municipal e segregao socioespacial: por que importa? Jos Marcos Pinto da Cunha ..................................................................................................... 65 Cidadania, qualidade de vida e produo do espao urbano: desafios para a gesto urbana e para o enfrentamento da questo social Claudete de Castro Silva Vitte .................................................................................................... 79 Geotecnologias e gesto de polticas pblicas: uso de dados demogrficos lvaro de Oliveira DAntona, Ricardo Sampaio Dagnino e Maria do Carmo Dias Bueno ............... 99 Cidades e Plano Diretor: consideraes sobre a funo social da cidade e da propriedade Fabola Rodrigues ................................................................................................................... 117 Cidades e polticas de habitao Sonia Nahas de Carvalho ......................................................................................................... 137
Gesto e planejamento de cidades e polticas sociais: gesto metropolitana possibilidades e desafios Roberta Guimares Peres e Gustavo Zimmermann ................................................................ 153 Indicadores no planejamento pblico Paulo de Martino Jannuzzi ..................................................................................................... 163 Cidades mdias em contexto metropolitano: hierarquias e mobilidades nas formas urbanas Eduardo Marandola Jr. ........................................................................................................... 187 Crescimento das cidades: metrpole e interior do Brasil Rosana Baeninger ................................................................................................................. 209 O sentido de melhorar de vida na cidade Lidiane M. Maciel .................................................................................................................. 223 Unidade de conservao e agricultura de subsistncia: o caso da Floresta Nacional de Caxiuan Rosa de Nazar Paes da Silva e Maria das Graas Ferraz Bezerra ........................................... 239 Tendncias recentes das migraes cearenses: o caso da migrao de retorno Silvana Nunes de Queiroz e Rosana Baeninger ....................................................................... 253 Cidade e imigrao Origens e territrios da imigrao boliviana e coreana para a cidade de So Paulo Patrcia Tavares de Freitas e Rosana Baeninger ...................................................................... 277 Sobre os autores .................................................................................................................. 299
Apresentao
As mudanas em curso na sociedade contempornea impem desafios para o debate atual acerca dos processos que envolvem a relao Populao e Cidades, sobretudo os desafios para a implementao de polticas socias. Conhecer a dinmica e crescimento da populao, suas realocaes no territrio, suas necessidades e suas condies de vida tarefa primordial para os gestores e planejadores de aes pblicas voltadas para distintos contingentes populacionais. Esta uma temtica que perpassa as agendas de vrias agncias da ONU. Em particular o Fundo de Populao das Naes Unidas apoia iniciativas que visem a uma melhoria na qualidade da informao e ampliao do conhecimento sobre populao, cidades e polticas sociais. Conhecimento e informao de boa qualidade so requisitos fundamentais para polticas e aes que tenham a finalidade maior de contribuir para a melhoria das condies de vida da populao e garantir a sua cidadania. O livro Populao e Cidades: subsdios para o planejamento e para as polticas sociais um exemplo destas iniciativas e resulta da parceria entre o Ncleo de Estudos de Populao e o Fundo de Populao das Naes Unidas. O livro expressa a complexidade do fenmeno urbano em curso e suas relaes com a populao, ressaltando a diversidade de situaes no cenrio brasileiro. Apesar dos desafios, torna-se tarefa fundamental de estudiosos subsidiar as polticas sociais, com anlises e abordagens integradas e interdisciplinares. Nesse sentido, este livro contribui para a construo do conhecimento cientfico, para divulgao de informao e instrumento para reflexo e subsdios para formulao de polticas sociais que considerem a importncia da relao populao-cidades como elemento definidor do futuro da sociedade.
Tas Freitas Santos

Representante Auxiliar do UNFPA/Brasil
Introduo
Passada a primeira dcada do sculo 21, os desafios impostos para a compreenso entre Populao, Cidades e Polticas Sociais se multiplicaram. A complexidade do fenmeno urbano aprofundou-se com fortes rebatimentos nas configuraes espaciais e nos problemas sociais vivenciados pela populao em cidades de diferentes tamanhos e regies do Brasil. Nesse sentido, este livro privilegia os seguintes aspectos: a histria urbana do pas e o processo de redistribuio espacial da populao, suas consequncias e seus desdobramentos. Essas anlises compem os captulos de Martine e McGranahan; Baeninger; e, Marandola; as transformaes na dinmica do crescimento da populao, cidades, metrpoles e aglomerados e suas condies de vida; questes abordadas nos captulos de Rodrigues e Baeninger; Marques et al.; e, Paes da Silva e Bezerra; a configurao atual das cidades, com destaque para segregao socioespacial, qualidade de vida e cidadania, gesto urbana, habitao. Os autores Cunha; Vitte; Rodrigues; Nahas de Carvalho; Peres e Zimmermann se debruam sobre tais problemticas; a melhoria na qualidade da informao e indicadores para a gesto pblica, polticas e aes. Esta preocupao est presente j na apresentao deste livro, de autoria de Freitas Santos, bem como no captulo de DAntona et al. e no captulo de Jannuzzi;
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os processos migratrios, tanto em relao ao ltimo fio do xodo rural, como em relao s tendncias mais recentes, como so os casos das migraes de retorno e das migraes internacionais. Desde o captulo de Martine e McGranahan este elemento da dinmica demogrfica destacado, bem como nos captulos de Maciel; Queiroz e Baeninger; e, Freitas e Baeninger.
Desse modo, este livro pretende contribuir para subsidiar o planejamento e as polticas sociais, visando a melhoria das condies de vida de amplos segmentos da populao brasileira. A elaborao desta publicao foi possvel graas ao comprometimento cientfico e social dos autores e ao apoio incisivo do Fundo de Populao das Naes Unidas e do Ncleo de Estudos de Populao da Universidade Estadual de Campinas. Cabe tambm mencionar o apoio da Fapesp e CNPq como financiadores da pesquisa Observatrio das migraes em So Paulo: fases e faces do fenmeno migratrio no Estado, da qual este livro faz parte.
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Introduo
A transio urbana brasileira: trajetria, dificuldades e lies aprendidas1

George Martine Gordon McGranahan
O Brasil experimentou, na segunda metade do sculo 20, uma das mais aceleradas transies urbanas da histria mundial. Esta transformou rapidamente um pas rural e agrcola em um pas urbano e metropolitano, no qual grande parte da populao passou a morar em cidades grandes. Hoje, quase dois quintos da populao total residem em uma cidade de pelo menos um milho de habitantes. Julgado em termos do nmero e tamanho de cidades, do peso das cidades na gerao do PIB e do desenvolvimento da rede urbana, pode-se dizer que a urbanizao brasileira j atingiu um grau elevado de maturidade. Apesar da precocidade dessa transio urbana, as cidades brasileiras ainda enfrentam desafios sociais, econmicos e ambientais pesados. Essa mutao abrupta no se processou de forma harmoniosa, tendo sido particularmente difcil para os contingentes mais pobres que, apesar de representar a parcela majoritria do crescimento urbano e um motor essencial do desenvolvimento nacional, raramente tiveram seu lugar contemplado na expanso urbana. Esse descaso com as necessidades do maior grupo social est na raiz dos
1 Este artigo baseado em trechos selecionados da publicao de Martine e McGranahan (2010), no qual pode ser encontrada uma discusso mais extensa destes e outros tpicos relacionados, assim como a bibliografia detalhada.
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grandes problemas sociais e ambientais que afligem as cidades brasileiras no sculo 21. Este artigo argumenta que as dificuldades urbanas atuais refletem a confluncia de dois fatores principais interligados: a desigualdade profundamente arraigada na sociedade brasileira e a incapacidade de prever, aceitar e planejar de forma antecipada o crescimento urbano macio e inevitvel. Pode-se dizer que a forte desigualdade que caracteriza at hoje a sociedade brasileira veio nos navios portugueses, os quais trouxeram a estratificao social caracterstica do pas colonizador, e foi logo fortalecida pelas sesmarias e pela adoo do sistema da escravatura. Atravs dos sculos, a desigualdade tem sido reproduzida e aprofundada pelas estruturas sociais e culturais que predominaram nos ciclos coloniais, imperiais, republicanos, militares e democrticos, chegando a mostrar sinais de arrefecimento apenas nos ltimos anos. Profundamente arraigada na cultura e nas instituies, essa desigualdade tem contribudo para imunizar a sociedade contra o reconhecimento do direito cidade da populao de baixa renda e tem deprimido sua capacidade para apreciar a dimenso dos problemas enfrentados pelas massas populacionais que dinamizaram o crescimento urbano brasileiro. Essa aceitao implcita e, de certa forma, inconsciente da desigualdade e da pobreza tambm explica a lentido dos polticos e planejadores para apreender e reagir magnitude, velocidade e importncia do crescimento urbano. Essa lentido, por sua vez, impediu a adoo de atitudes proativas em relao urbanizao, facilitando assim a propagao da pobreza habitacional, da inadequao fiscal e da degradao ambiental que hoje marca tantas cidades brasileiras. Esses problemas tm dificultado o aproveitamento da urbanizao precoce do pas e a explorao do seu potencial para o desenvolvimento social e econmico do pas. O atual trabalho visa analisar o crescimento urbano brasileiro no contexto do desenvolvimento nacional e extrair da algumas lies prticas que possam servir para orientar as transies urbanas que esto se iniciando, com volumes populacionais muito maiores, nos pases em desenvolvimento da sia e da frica. Muito se poderia aprender da experincia brasileira para ajudar esses pases a fazer uma transio urbana mais equitativa e menos comprometida pelos problemas que marcam a trajetria da urbanizao brasileira. As etapas da urbanizao brasileira Conforme pode ser observado no Grfico 1, em 1950 o Brasil j tinha avanado para um nvel de urbanizao (i.e. - % da populao total residindo em reas urbanas) que somente hoje apresentado pelos continentes da sia
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A transio urbana brasileira
e da frica. Por que essa disparidade temporal na trajetria da urbanizao? Muitos pases da frica e da sia tinham cidades milenares enquanto o Brasil, na poca da colonizao portuguesa, era praticamente tabula rasa em termos de localidades urbanas. O territrio brasileiro nem sequer se beneficiava de grandes cidades legadas pelas civilizaes indgenas, como ocorria em outros pases da Amrica Latina. Por outro lado, os colonizadores portugueses tambm no tinham interesse na criao de uma sociedade urbana: as poucas cidades que foram construdas no litoral brasileiro, durante a poca da colnia, serviam apenas para a defesa contra a invaso de outros colonizadores e como entrepostos para a explorao do interior nos diversos ciclos extrativos e agrcolas que presenciou o pas. Alm disso, a classe dominante era eminentemente rural e anti-urbana. Ou seja, durante todo o perodo da colnia e na maior parte do imprio, as cidades no eram componentes de uma rede urbana, mas eram pontos isolados no litoral, mais ligadas ao exterior do que a outras cidades, cada uma servindo ao seu hinterland especfico.
GRFICO 1 Evoluo do Nvel de Urbanizao, Brasil, frica e sia, 1950-2050
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Brasil frica sia
0 204
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Fonte: United Nations (2010a).
Embora no existam informaes confiveis referentes ao crescimento urbano brasileiro antes de 1940, estima-se que em 1872 mais de trs sculos e meio depois da chegada dos primeiros colonos o Brasil tinha apenas dez localidades urbanas com uma populao de pelo menos 20 mil habitantes. Destas dez cidades, apenas So Paulo no era localizada no litoral. Esta situao se modificou radicalmente a partir do incio do ciclo econmico do caf, no ltimo quarto do sculo 19, perodo de grandes mudanas econmicas e sociais, tanto em nvel nacional como internacional. Localizada principalmente
George Martine e Gordon McGranahan
205
0%
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no interior de So Paulo, a produo cafeeira teve que enfrentar a reduo do influxo de mo de obra escrava e, logo em seguida, o fim da escravatura. Apoiado pelo governo, o estado recebeu um grande acervo de migrantes europeus: estima-se que entraram 4 milhes de imigrantes entre 1880 e 1930, 70% dos quais se estabeleceram no estado de So Paulo. Na regio cafeeira, acompanhando o processo de modernizao da economia europia, introduziu-se a mecanizao, o transporte ferrovirio e outros avanos importantes nos processos de produo e comercializao. A melhoria das condies de vida, aliada s iniciativas de saneamento e de sade pblica reduziram a mortalidade e comearam a aumentar as taxas de crescimento vegetativo. A criao do trabalho assalariado atraiu migrantes nacionais e internacionais, gerando mudanas significativas no perfil da mo de obra. Por sua vez, a existncia de uma massa de trabalhadores assalariados deu origem a um mercado interno e comercializao da produo de alimentos. Desta forma, observa-se que a economia brasileira, assim como a de outros pases da Amrica Latina, passou por um perodo de forte crescimento econmico e demogrfico no final do sculo 19 e nas primeiras dcadas do sculo 20. Essa coincidncia da expanso demogrfica e econmica, mostrada na Tabela 1, est na raiz da rpida urbanizao experimentada pela regio latino-americana, explicando, pelo menos em parte, a precocidade do processo urbano nesta regio. Em comparao, a frica e a sia somente experimentaram esses surtos econmicos e demogrficos coincidentes muito mais tarde, durante o sculo 20.
TABELA 1 - Crescimento Anual da Populao e do PIB na sia (Menos o Japo), frica, Amrica Latina e Brasil, em Perdos Selecionados entre 1500 e 1998
Perodo Regio/Pas 1500-1820 1820-1870 1870-1913 1913-1950 1950-1973 1973-1998
Crescimento Anual da Populao sia (Excluido Japo) frica Amrica Latina Brasil sia (Excluido Japo) frica Amrica Latina Brasil 0.29 0.15 0.06 0.47 0.29 0.16 0.21 0.62 0.15 0.40 1.27 1.65 0.03 0.52 1.37 1.95 0.55 0.75 1.64 2.18 0.94 1.40 3.48 3.13 0.92 1.65 1.97 2.62 0.90 2.69 3.43 5.72 2.19 2.33 2.73 1.81 5.18 4.45 5.33 2.09 1,86 2.73 2.01 1.04 5.46 2.74 3.02 1.57
Crescimento Anual do PIB
Fonte: Maddison (2001). Notas: Tabelas 3-1a e 2.14, p.126 e 174.
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Este perodo de forte crescimento econmico e urbano no Brasil em torno da produo cafeeira foi abruptamente interrompido pela quebra da bolsa de valores norte-americana, em 1929, e pela consequente crise econmica global. O baque sbito nos preos dos produtos agrcolas brasileiros e o tamanho da dvida externa contrada durante a alta da economia cafeeira obrigaram o Brasil a voltar-se para o mercado interno e a empreender uma nova organizao econmica, desta vez estruturada em torno industrializao via a substituio de importaes. A necessidade de integrar os diversos mercados regionais a essa nova realidade econmica incitou o governo a promover melhorias nos sistemas de transporte e comunicao. A combinao dessas mudanas provocou tambm dois tipos de migrao que iriam persistir lado a lado durante meio sculo a partir de 1930: a ocupao das fronteiras agrcolas (Paran, Centro-Oeste e Amaznia) e a migrao de reas rurais para reas urbanas. A continuao da queda da mortalidade e o aumento do crescimento vegetativo contriburam fortemente para alimentar esses dois fluxos durante vrias dcadas. A evoluo notvel dessa base do crescimento vegetativo pode ser observada na Tabela 2.
TABELA 2 - Taxas Brutas de Natalidade e Mortalidade (por mil), Brasil 1872 a 1960
Perodo 1872-1890 1890-1900 1900-1920 1920-1940 1940-1950 1950-1960
Fonte: Fundao IBGE (2003).
Taxa Bruta de Natalidade 46,5 46,0 45,0 44,0 43,5 44,0
Taxa Bruta de Mortalidade 30,2 27,8 26,4 25,3 19,7 15,0
Os movimentos rural-urbanos foram adicionalmente estimulados pela intensificao da industrializao decorrente da Segunda Guerra Mundial. Apoiado tambm no aumento do crescimento vegetativo, o nmero de cidades e a proporo da populao residente em localidades urbanas cresceram rapidamente, conforme mostrado na Tabela 3.
TABELA 3 - Nmero de Cidades e Distribuio da Populao Urbana* Por Tamanho de Cidade, Brasil 1940-2000
Tamanho de cidade (000s) 20-50 50-100 100-500 500+ Total Nmero de Cidades 31 11 8 3 53 51 18 9 4 82 92 28 19 8 147 148 43 37 11 239 238 71 60 14 383 354 114 72 20 580 414 11.2 131 8.7 82 26.0 33 54.1 660 100% % da Populao Urbana 12.0 9.9 20.1 58.0 100% 12.7 8.9 14.0 64.4 100% 11.7 7.6 16.7 63.9 100% 11.6 7.4 19.4 61.6 100% 12.9 9.2 18.2 59.7 100% 11.0 7.8 16.1 65.0 100% 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000
Fonte: Fundao IBGE (1940-2000). Nota: *Urbano nessa tabela se refere a localidades de 20.000 ou + habitantes; rural inclui o resto da populao.
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O processo de industrializao via a substituio de importaes foi favorecido pelo governo federal ao longo de diversas administraes seguidas e, com isso, cresceu o parque industrial e se fortaleceram os mecanismos de integrao nacional. Quando o governo militar, que tomou o poder em 1964, adotou um modelo de modernizao agrcola conservador que visava aumentar a produtividade sem alterar a estrutura social predominante, utilizando para isso o crdito subsidiado, os pequenos produtores de todo tipo foram expulsos do campo em grandes nmeros, provocando uma acelerao da migrao rural-urbana, conforme mostrado na Tabela 4.
TABELA 4 - Estimativas da Migrao Rural-Urbana Lquida (en milhes), Por Sexo, Brasil 1940-2000
Sexo Homens Mulheres Total Migrantes Rural-Urbanos como % da Populao Rural no Incio da Dcada 1940-1950* Na Na 3.0 1950-1960* 1960-1970# 1970-1980# 1980-1990 Na Na 7.0 6.6 7.0 13.6 8.6 8.8 17.4 4.0 5.2 9.2 1990-2000 4.3 5.2 9.5
10%
21%
35%
42%
24%
27%
Fonte: Calculado com base nos dados dos diversos Censos Demogrficos da Fundao IBGE. * Martine (1987, p.60-61). # Carvalho e Garcia (2002), tabelas 92, 185 e 284. Rodriguez e Busso (2009, p.120).
Uma das caractersticas mais marcantes do processo de urbanizao ao longo do perodo 1930-80 foi concentrao progressiva da populao urbana em cidades cada vez maiores. A Tabela 3 mostra que o nmero de localidades com mais de 20 mil habitantes aumentou regular e significativamente de 53 em 1940 para 660 em 2000. A grande maioria das novas cidades eram, evidentemente, pequenas ao entrar no rol de cidades, mas as grandes cidades sempre apresentaram o maior incremento absoluto de populao. Apenas 5% das cidades tinham uma populao de 500 mil ou mais; entretanto, essas cidades contabilizavam sempre a grande maioria de todos os habitantes urbanos, com parcelas que variavam entre 54 e 60% do total. A maioria destas pessoas residia, na realidade, em cidades de mais de um milho de habitantes. No ano 2000, 54,4% da populao que vivia em localidades de mais de 20 mil habitantes residia em uma cidade de pelo menos um milho de habitantes. Portanto, o perodo 1930-80 foi marcado por um processo constante de crescimento urbano e de concentrao da populao em cidades cada vez maiores. Esse processo era movido por diferentes etapas do processo de desenvolvimento nacional e nutrido pelo crescimento demogrfico que alimentava o estoque de migrantes-em-potencial nas reas rurais, assim como o crescimento vegetativo da populao residente nas prprias cidades.
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Entretanto, depois de meio sculo de urbanizao concentradora, o Censo Demogrfico de 1991 revelou uma interrupo significativa dessa tendncia que parecia, at ento, inexorvel. Assim, a taxa de crescimento urbano caiu de 4,2% a.a. na dcada de 70 para 2,6% na de 80. Todas as categorias de tamanho de cidades sofreram uma reduo, mas a queda foi mais significativa nas cidades metropolitanas. Na dcada de 70, elas tinham se responsabilizado por 41% de todo o crescimento urbano nacional; na de 80, essa proporo caiu para 30%. O ritmo frentico de urbanizao e de metropolizao que tinha perdurado ao longo de meio sculo, para surpresa de todos, havia sido finalmente interrompido. Essa queda na velocidade do crescimento e da concentrao urbana persistiu tambm durante a dcada de 90. Entre os diversos fatores que podem ter contribudo para essa mudana no padro de urbanizao brasileiro, trs merecem ser destacados: a queda acelerada da fecundidade, a crise econmica que assolou a regio na dcada de 80 e em parte da dcada de 90, e a culminao de um processo natural de desconcentrao da atividade produtiva. At meados da dcada de 60, o Brasil apresentava nveis elevados de fecundidade, responsveis pelo crescimento demogrfico acelerado do pas durante vrias dcadas. Entretanto, a prpria urbanizao liderou e dinamizou uma srie de fatores conducentes reduo do nmero de filhos. Nas cidades, as pessoas j no viam a prole numerosa como uma vantagem; ao contrrio, representavam um nus adicional nas condies de habitao urbanas precrias e, frequentemente, um entrave a suas aspiraes de melhoria social e econmica. Diversas polticas modernizadoras adotadas pelo governo militar nas reas de sade, previdncia e comunicaes combinaram com a disponibilidade de mtodos anti-natalistas mais efetivos (principalmente a esterilizao) para provocar a acelerao dessa tendncia. O fato que a fecundidade brasileira teve uma queda vertiginosa de 6,3 para 1.8 (bem abaixo do nvel de reposio) em apenas 40 anos. Essa reduo diminuiu tanto o estoque de migrantes-em-potencial nas reas rurais como o ritmo de crescimento vegetativo da populao residente nas cidades. O segundo fator importante na reduo do processo de concentrao e metropolizao foi a crise econmica que assolou o pas em seguida ao choque do petrleo que acompanhou a Guerra do Yom Kippur. Os juros internacionais geraram uma dvida externa galopante, a produo industrial sofreu um forte retrocesso e, pela primeira vez na histria moderna brasileira, o PIB chegou a ser negativo. Sucederam-se planos e programas de estabilizao, assim como ministros de finanas, mas nada impediu que a Dcada Perdida avanasse para a dcada de 90.
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Os problemas econmicos acabaram gerando outras mudanas de grande significado o fim da ditadura militar e a re-introduo da democracia, o fim do ciclo de industrializao via substituio de importaes, a privatizao de vrias grandes empresas nacionais, a abertura da economia e a reduo do papel do Estado, incluindo o planejamento de longo prazo. Mas o impacto mais importante para o processo de concentrao urbana foi o aumento do desemprego e da pobreza. As maiores cidades foram as mais afetadas, especialmente nos setores de indstria e construo. O setor formal foi o mais penalizado, resultando numa expanso acelerada do setor informal. A reduo das oportunidades econmicas nas grandes cidades chegou a inverter os fluxos migratrios tradicionais, gerando assim fortes correntes de migrao de retorno, e at as primeiras correntes importantes de emigrao para o exterior. Nesse contexto, as cidades no-metropolitanas registraram ganhos importantes, resultando em taxas de crescimento maiores nessas cidades. Antes mesmo de estourar essa crise econmica, o Brasil j havia iniciado um processo de desconcentrao da produo industrial a partir do seu centro principal, em So Paulo. Este processo se acelerou na dcada de 80 e, como resultado, a participao do Estado de So Paulo na produo industrial nacional baixou de 43% em 1970 para 25% em 2000. Visto em retrospecto, essas mudanas refletiam uma tendncia bastante previsvel, particularmente quando se considera os esforos feitos por diversos governos para integrar as diferentes regies do pas via incentivos fiscais e outros investimentos governamentais. Os prprios empresrios aproveitavam essas iniciativas para desconcentrar suas atividades, fugir dos problemas que se acumulavam na grande metrpole e explorar novos mercados. Contudo, a Regio Metropolitana de So Paulo permaneceu como a capital dos servios administrativos, financeiros, educacionais e culturais modernos do pas. Assim, o permetro do polo dominante foi expandido mais do que desconcentrado. Inclusive, grande parte da desconcentrao econmica ocorreu para cidades relativamente prximas, no prprio estado de So Paulo. Por outro lado, o processo de desconcentrao relativo observado nas dcadas de 80 e 90 no deve ofuscar a continuao do predomnio das grandes metrpoles no cenrio urbano nacional. Mesmo nessas duas dcadas de crescimento reduzido, as nove Regies Metropolitanas tiveram um aumento populacional absoluto maior que o aumento verificado nas prximas 52 cidades juntas, conforme mostra a Tabela 5. Vale observar tambm que o arrefecimento do crescimento metropolitano foi basicamente um fenmeno de estagnao nos municpios-ncleos, pois as periferias das grandes metrpoles continuaram crescendo num ritmo acelerado. Esses subrbios continuam
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atraindo migrantes de baixa renda at hoje, inclusive vindo de outras reas da prpria cidade. No surpreende o fato de que as periferias concentram os maiores problemas de favelizao, assentamentos informais, infra-estrutura precria, conflitos ambientais, desorganizao social e violncia. Na mdia, a populao das periferias das nove Regies Metropolitanas tem uma renda equivalente a 56% da renda dos habitantes do municpio ncleo.
TABELA 5 - Crescimento Absoluto e Relativo das Regies Metropolitanas e Outras Aglomeraes Urbanas, Brasil 1980-1991 e 1991-2000
Tipo de Grande Concentrao Urbana Regies Metropolitanas (9) Ncleos das RMs Periferia das RMs Outras Aglomeraes Metropolitanas (17) Outras Aglomeraes No-Metropolitanas (35) Taxa de Crescimento Anual 1980-1991 2,00 1,36 2,79 3,31 3,21 1991-2000 1,99 1,10 3,68 2,79 2,33 Incremento Absoluto (em 000s) 1980-1991 8.387 3.612 4.775 3.942 4.367 1991-2000 8.290 2.693 5.597 3.675 3.435
Fonte: Fundao IBGE apud Baeninger (2004) tabela 2 e Torres (2002) tabela 1, p.149.
A anlise do processo e das etapas da urbanizao brasileira confirma o fato de que o pas tem chegado a certo nvel de maturidade na sua transio urbana. A maioria da sua populao vive em cidades grandes que compem uma rede urbana extensa e diversificada. So cidades que j no crescem a ritmos alucinados, mas que geram 90% do PIB nacional. No contexto da economia mundial globalizada, na qual as cidades, especialmente as maiores, levam uma vantagem competitiva, essa concentrao deveria representar um ganho comparativo importante. Entretanto, essa vantagem pode estar sendo prejudicada pelas dificuldades sociais e ambientais que caracterizam muitas cidades brasileiras, conforme ser visto no prximo segmento. O descaso com a habitao popular e os problemas sociais e ambientais Os problemas sociais e ambientais das cidades brasileiras esto nitidamente interligados. Ambos tm suas origens na mesma raz a falta de uma atitude proativa e realista com relao ao crescimento urbano e o descaso com os problemas do maior grupo social, isto , a populao de baixa renda. O crescimento urbano rpido, na falta de uma orientao espacial e de um manejo ambiental adequado, acentua a degradao de recursos naturais de terra, gua e vegetao. A falta de servios bsicos nos assentamentos urbanos contribui para problemas de sade ambiental, particularmente aqueles ligados gua e ao saneamento.
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A maioria da populao de baixa renda no Brasil vive em lugares e moradias inadequados devido ausncia de medidas apropriadas para preparar e acomodar o crescimento urbano. Esse descaso caracteriza a expanso urbana do ltimo sculo e ainda persiste nos dias de hoje. Apesar de muitas dcadas de crescimento rpido e da proliferao de favelas em quase todas as cidades, os assentamentos informais tm sido tratados como problemas transitrios de ordem pblica, os quais precisam ser eliminados ou que vo desaparecer sozinhos com o desenvolvimento. Na maioria dos casos, o poder pblico somente se intromete para tentar impedir esse crescimento. Muitos anos depois, porm, so frequentemente geradas presses para tentar resolver esse cancro e/ou para angariar os votos da populao que vive nele. Essas atitudes so coerentes com as normas e valores de uma sociedade desigual que, historicamente, raramente tem priorizado as necessidades e os problemas de sua populao mais pobre. O Brasil tem uma longa histria de fascnio com planos diretores urbanos, desde o famoso Plano Agache encomendado pela Prefeitura do Rio de Janeiro no incio do sculo 20. Na prtica, porm, o ritmo do crescimento urbano no ltimo sculo sempre ultrapassou qualquer planejamento efetivo do uso do espao ou do solo. Parte do problema reside na oposio ideolgica e poltica tradicional ao crescimento urbano. As iniciativas governamentais, seja em nvel federal, seja em nvel estadual ou local, sempre tenderam a retardar ou impedir o crescimento urbano em vez de orden-lo. muito interessante observar na ltima pesquisa realizada pela Diviso de Populao da ONU a respeito das atitudes polticas do governo federal a respeito da distribuio espacial da populao, o Brasil respondeu que gostaria de ver uma mudana major nesse particular, incluindo uma reduo da migrao rural-urbana e da migrao para aglomeraes urbanas (UNITED NATIONS, 2010b). Tais atitudes, num pas que j tem mais de 80% da sua populao residente em reas urbanas e quase dois quintos em cidades de mais de um milho de habitantes, no somente surpreendem, mas refletem tambm um antiurbanismo muito arraigado e superado pelos fatos. Essa atitude se reflete concretamente em aes pouco condizentes com o respeito do direito cidade em nvel local. Estudos recentes sugerem que, em muitos lugares, a ausncia de uma atitude proativa em relao s necessidades de moradia dos pobres representa muito mais que apatia. Tem sido parte de um esforo explcito e sistemtico por parte de tomadores de deciso locais para obstruir o assentamento e a permanncia de pobres, especialmente migrantes, nas suas cidades. Nesta linha, diversos municpios tm adotado a prtica de dificultar o acesso compra de lotes, inclusive impondo regulamentos utpicos e irrealistas com relao ao tamanho mnimo
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do lote, com a clara inteno de afastar compradores de baixa renda. Outras medidas como recusar o acesso gua, saneamento, transporte e outros servios so utilizadas para impedir a vinda de migrantes e o crescimento urbano (FELER; HENDERSON, 2008). Esse tipo de iniciativa de parte do poder pblico local tem implicaes que extrapolam os seus efeitos imediatos sobre a migrao. No curto prazo, os pobres tm que se virar para encontrar um espao para morar: na melhor das hipteses a populao de baixa renda obrigada a comprar terrenos a preos mais elevados de provedores informais. Os outros menos afortunados estabelecem suas residncias precrias em lugares ilegais, inadequados ou perigosos como em reas de proteo ambiental, encostas de morros, terrenos contaminados ou beira de rios, sempre sujeitos instabilidade ou ao despejo e vulnervel s intempries climticas. A falta de uma moradia fixa num lugar adequado est na raiz da incapacidade de se beneficiar de tudo que a cidade pode oferecer em termos de emprego, servios e bem-estar. Prticas como essas que limitam a acesso da populao mais pobre cidade infringem os direitos bsicos desse grupo, mas tambm tm outras implicaes notveis de maior alcance. Favorecem o crescimento de bairros marginalizados e insalubres em qualquer parte da cidade. Isto contribui para a vulnerabilidade e para a multiplicao de ambientes insalubres, ao mesmo tempo que favorece a desorganizao social e a criminalidade. Tambm contribui para a degradao ambiental e est na raiz das grandes calamidades pblicas. Tudo isto afeta a capacidade da cidade para competir por investimentos e, portanto, acaba reduzindo a gerao de emprego e a base fiscal nessa localidade. Nas condies da economia globalizada, a gerao de um clima de investimento estvel to importante a nvel local quanto nacional. Nas cidades, a qualidade da infra-estrutura, as amenidades sociais e culturais e a existncia de um ambiente institucional que demonstra interesse nos direitos dos seus cidados so caractersticas que afetam as decises de investidores. Essas condies dificilmente sero percebidas em cidades que deixam de considerar as necessidades do seu maior grupo social, ou pior, que tomam medidas explcitas para excluir certos segmentos da populao. Quando os tomadores de deciso nessas cidades finalmente resolvem tentar torn-las mais habitveis e prsperas, descobrem que tm muitas dificuldades para atrair investimentos e gerar emprego. Descobrem tambm que o esforo de oferecer servios e infra-estrutura para essas populaes pobres, depois de instalados esses bairros informais e favelas, tem um custo social e econmico muito mais elevado do que se tivesse sido tomada uma atitude proativa, preparando-se para o crescimento inevitvel e proporcionando
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condies decentes s pessoas que queriam se instalar na cidade. Vale observar que oferecer condies dignas no significa dar uma moradia, pois existem diversas formas de fazer com que os custos de oferecer um assentamento digno sejam ressarcidos ao longo do tempo pelo poder pblico. A compra parcelada do terreno e a segurana da propriedade incentiva investimentos dos prprios moradores que acabam valorizando suas casas, seu bairro e a prpria cidade. Para reverter as tendncias atuais que favorecem a continuada expanso de setores informais, teriam que ser adotadas duas iniciativas que so difceis de implementar numa sociedade marcada pelo privilgio e pela desigualdade e na qual se trata os bairros pobres como cancros que devero desaparecer por si mesmos. Primeiro, teriam que ser abolidas essas medidas que discriminam explicitamente contra o assentamento de populaes mais pobres. Ao mesmo tempo, os mercados de terra distorcidos que caracterizam as reas urbanas teriam que ser regulados e a populao pobre protegida de maneira positiva contra as prticas abusivas de especuladores imobilirios e de empresrios do setor informal. Segundo e ainda mais importante, o setor pblico precisaria tomar uma atitude proativa em relao s necessidades futuras de solo urbano para a populao mais pobre. A maioria das cidades dispe de terras aptas que esto sendo mantidas em reserva por especuladores. Medidas enrgicas teriam que ser tomadas para taxar essas propriedades especulativas e viabilizar a sua integrao no mercado formal. Em suma, muitos dos problemas ambientais enfrentados pelas cidades brasileiras so intimamente ligados com questes sociais e os dois tm suas origens na falta de uma postura proativa da sociedade brasileira e do poder pblico com relao ao crescimento urbano. Dentro desta atitude, o descaso com as dificuldades do grupo social maior a populao de baixa renda reflete uma tolerncia secular com a desigualdade. Ou seja, trata-se de uma falta de viso tcnica para lidar com uma das mais transcendentes transformaes da histria brasileira, conjugado a uma cegueira poltica derivada de uma estrutura social focada nos interesses dos ricos e poderosos, a qual impede enxergar os males causados por essa ausncia de proposta coerente para o crescimento urbano inevitvel. O xito de uma cidade depende de uma governana moderna, capaz de lidar efetivamente com o crescimento e gerando um ambiente social mais atrativo. Ponto de partida para esse xito saber lidar de maneira positiva com o crescimento populacional e a integrao produtiva de diferentes setores na sociedade urbana. Consideraes finais A urbanizao e o crescimento urbano acelerado podem ser vistos como os processos de maior influncia na determinao das condies econmicas,
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sociais e ambientais dos pases em desenvolvimento no sculo 21. A escala do crescimento urbano nesses pases, particularmente na sia e na frica, no tem precedentes na histria da humanidade. A maneira em que a concentrao populacional vai se realizar nas prximas dcadas vai afetar diretamente o desenvolvimento, a pobreza e as condies ambientais desses pases e, por ltimo, do mundo todo. At o atual momento, a maioria dos tomadores de deciso tm se limitado a reagir ao crescimento urbano, inclusive de forma negativa, em vez de preparar-se para essa transformao inevitvel. Dada a escala das mudanas em curso, a dinmica social e econmica dos processos urbanos e a dimenso de suas consequncias, este tipo de laissez-faire um convite para um desastre monumental. Bem orientado, dentro de uma governana mais efetiva, a urbanizao pode ser uma fora importante na reduo da pobreza, na estabilizao do crescimento populacional e no forjamento de um futuro ambiental mais seguro. Mas se essa transformao for deixado na mo das foras do mercado e da especulao imobiliria, dentro de um contexto de desigualdade poltica e social, ela vai avolumar a pobreza, multiplicar as favelas e aumentar a degradao ambiental num ritmo nunca visto anteriormente. A experincia da urbanizao brasileira pode oferecer lies importantes que podem ser aproveitadas por outros pases que se encontram atualmente numa fase menos avanada de sua transio urbana. Essas lies so particularmente cruciais tendo em vista a magnitude do crescimento urbano que est por vir na frica e na sia. Habitualmente, a primeira reao de polticos e administradores urbanos de tentar impedir ou retardar o crescimento urbano, criando obstculos para a chegada de migrantes. A histria mostra que essas tentativas no funcionam. Primeiro porque os migrantes continuam vindo, sabendo que suas possibilidades de melhorar de vida tendem a ser melhores nas cidades Segundo, porque a parcela maior do crescimento urbano advm, cada vez mais, do crescimento vegetativo das prprias cidades e no da migrao. Os lideres dos pases que esto iniciando sua transio urbana deveriam abraar as potencialidades da urbanizao e planejar estrategicamente o crescimento urbano inevitvel, em vez de tentar impedi-lo como tm feito muitos polticos e administradores brasileiros. Aceitar que a populao mais pobre tem o direito cidade um primeiro passo crtico. O prximo passo exige a formulao de uma viso estratgica sobre o uso sustentvel do espao para orientar a expanso urbana. muito importante prever e orientar a expanso espacial da cidade, de modo a reduzir a depredao do capital ambiental, evitar desastres naturais e garantir a qualidade de vida da populao. Dentro desta viso, essencial prever as necessidades de solo e moradia para a populao de baixa renda. A maneira mais eficaz de conseguir isso de
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prever e oferecer, dentro de um plano economicamente sustentvel que inclui o financiamento de lotes adequadas, a proviso de servios bsicos para essa populao assim como a taxao da especulao imobiliria. Esse planejamento proativo que deve ser feito tambm com a participao dos interessados , reconhecidamente, muito menos custoso, em termos sociais e econmicos, que as tentativas de consertar assentamentos informais j instalados e dot-los de servios e infra-estrutura bsica. Essa atitude proativa parte essencial de uma boa governana e termina beneficiando a prpria cidade, melhorando a vivncia dos seus moradores e aumentando a sua prosperidade. Referncias
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Dinmica da populao e polticas sociais1

Fabola Rodrigues Rosana Baeninger
Este texto aponta a importncia da compreenso da atual dinmica da populao brasileira e a necessidade de implementao e planejamento de polticas sociais para pblicos-alvos. Para tanto, apresenta, em seu incio, as garantias constitucionais acerca dos direitos sociais. Em seguida, trata das alteraes na estrutura etria da populao, advindas da atual etapa da transio demogrfica no pas. nesse sentido, portanto, que frente s mudanas no perfil etrio da populao que as polticas sociais precisam incorporar em seu planejamento e formatao as especificidades do metabolismo demogrfico. Populao e direitos sociais A garantia constitucional de acesso pleno e universal aos bens e servios essenciais reproduo fsica e social dos indivduos moradia, sade, educao, trabalho, previdncia relativamente recente no direito ocidental; seu marco de referncia baseia-se na Constituio do Mxico, de 1917, e a Constituio socialdemocrata da Repblica de Weimar, Alemanha, de 1919. No Brasil, foi a Constituio de 1934 - inspirada na Constituio de Weimar e no
1 Essas reflexes compem Projeto de Ps-doutorado no CEM-CEBRAP e de Projeto Temtico Observatrio das Migraes em So Paulo (NEPO-UNICAMP/FAPESP-CNPq).
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New Deal norte-americano, a primeira carta constitucional a consubstanciar em seu texto um captulo sobre a ordem econmica e social (COMPARATO, 2001; CARVALHO, 2003; REIS FILHO; FERREIRA; ZENHA, 2008), sinalizando para uma ruptura na antiga concepo liberal de que o alcance do livre mercado seria irrestrito, atingindo todas as esferas da vida individual e coletiva. De fato, a Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brazil, de 16 de julho de 1934, estabeleceu no art.138 a responsabilidade partilhada entre Unio, Estados e Municpios de assegurar a proteo infncia, juventude e aos desamparados; acesso educao e sade, propugnando, ainda, a adoo de medidas de combate morbi-mortalidade infantil e propagao de doenas transmissveis2. A partir da Carta Maior de 1934, os direitos sociais no mais deixaram de frequentar a legislao constitucional brasileira, culminando na Constituio Federal de 1988. Essa Constituio apresenta amplo escopo de bens e de servios, que constituem necessidades sociais indispensveis, no sujeitas s injunes do mercado; ou seja, desmercantilizadas pelo poder pblico por conformarem a esfera mais basilar da dignidade social (SILVA, 2008). Nesse sentido, segundo os termos da CF-19883 so assegurados, a todos os brasileiros, direito educao, sade, moradia, ao trabalho, ao lazer, segurana, previdncia social, bem como proteo maternidade, infncia e aos desamparados (art. 6, CF-1988), revelando a disposio do Estado brasileiro em prover, de maneira equnime, bens, benefcios e servios sociais bsicos, respeitando-se as capacidades e as necessidades dos indivduos. Assim, se resta claro que os direitos sociais esto indiscutivelmente positivados em nossa legislao constitucional, desde a dcada de 1930, para alguns destes direitos sociais, em nosso ordenamento jurdico hodierno, esto atrelados dotao oramentria expressamente definida pelo texto constitucional. Este o caso da educao4, na qual a Unio deve aplicar, no mnimo, 18% de
2 Do texto da lei, l-se que: Art. 138 - Incumbe Unio, aos Estados e aos Municpios, nos termos das leis respectivas: a) assegurar amparo aos desvalidos, criando servios especializados e animando os servios sociais, cuja orientao procuraro coordenar; b) estimular a educao eugnica; c) amparar a maternidade e a infncia; d) socorrer as famlias de prole numerosa; e) proteger a juventude contra toda explorao, bem como contra o abandono fsico, moral e intelectual; f) adotar medidas legislativas e administrativas tendentes a restringir a moralidade e a morbidade infantis; e de higiene social, que impeam a propagao das doenas transmissveis; g) cuidar da higiene mental e incentivar a luta contra os venenos sociais (BRASIL, 1934). 3 Nos termos da Carta Magna l-se que: Art. 6o So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio (BRASIL, 1988). 4 Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. (BRASIL, 1988).
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Dinmica da populao e polticas sociais
sua receita e os Estados e Municpios no menos que 25% de sua receita anual. Apesar disso, por que ainda to precria, limitada e difcil a execuo das polticas sociais que visam realizar esses direitos nas cidades brasileiras? A resposta a uma questo dessa envergadura nunca simples. No obstante a existncia de inmeras dificuldades tcnicas e operacionais no desenho e no planejamento das polticas sociais, preciso que se considere a desigual diviso, consagrada no pacto federativo, entre distribuio de recursos e atribuio de responsabilidades na execuo das polticas pblicas, por parte dos entes federados (MEIRELLES, 2008; 2010). Nesse contexto de desigual distribuio entre recursos e necessidades, o campo disciplinar da Demografia possibilita ampliar o alcance das polticas sociais. De fato, como adequar os recursos financeiros e humanos disponveis, com eficincia e economicidade, na execuo de polticas, programas e aes que visam realizar os direitos sociais (moradia, educao, sade, trabalho, lazer, previdncia) se no se conhecem as populaes-alvo? Exatamente por no conhec-las, as polticas e os gestores tratam a populao de modo homogneo, padronizado, como se no se alterassem no tempo e no espao. Esses questionamentos nos levam a apontar, provocadoramente, que o fracasso de muitas polticas sociais, particularmente entre os municpios, no se devem (apenas) falta de recursos financeiros ou de pessoal qualificado, mas sim decorrem de polticas mal desenhadas, ou seja, em cujo planejamento e formatao no se levou em conta pelo menos no de forma adequada a composio, o comportamento, as caractersticas e as necessidades das populaes-alvo. Isso significa dizer que garantir o acesso educao, conforme preceituava a Constituio Federal de 1934 e como tambm preceitua a Constituio Federal de 1988 importa um desafio substancialmente diferente, no contexto sociodemogrfico brasileiro dos anos 1930, e no contexto sociodemogrfico nacional dos anos 2000. Mudanas na estrutura etria e polticas sociais Se nos anos 1930, o Brasil era um pas agrrio, marcado por altas taxas de fecundidade, por elevada mortalidade infantil e por um padro de morbimortalidade em que predominavam as doenas infecciosas e parasitrias como causa de morte (SANTOS; LEVY, 1980) conformando uma populao jovem e uma estrutura etria no formato piramidal na dcada de 2000, o Brasil um pas eminentemente urbano, registrando taxas de fecundidade prxima ao nvel de reposio, reduo expressiva nas taxas de mortalidade infantil e prevalncia de um padro de morbi-mortalidade no qual assumem maior peso
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as doenas crnico-degenerativas como causa de morte conformando, pois, uma estrutura etria em ntido processo de envelhecimento (BERQU,1996). Os grficos 01 a 05 permitem acompanhar as profundas mudanas na estrutura etria brasileira nos ltimos sessenta anos, bem como compreender o provvel desenho da estrutura etria do pas nas prximas quatro dcadas, ou seja, at 2050. Se em 1940, o Brasil possua uma composio populacional na qual predominava o grande grupo etrio infantil 0-9 anos, que respondia, sozinho, por 30% da populao total do pas, em 2000 j predominava o grande grupo etrio jovem 10-19 anos, este compreendendo 20,8% da populao brasileira, naquele momento. As projees para os anos de 2020 e 2050 mostram a tendncia de crescente e contnuo envelhecimento da populao, visto que possivelmente teremos em 2020 o predomnio dos grupos etrios adultos 20-29 anos e 3039 anos, este respondendo por 16,5% da populao total e, aquele por 16% da populao total do pas. Por fim, em 2050, o Brasil ter uma estrutura etria praticamente hexagonal, na qual, destacadamente, os grupos etrios jovens tero menos peso relativo na composio da populao total, predominando os grupos etrios adultos especialmente os grandes grupos etrios 40-49 anos e 50-59 anos que conformaro, juntos, 29% da populao total do pas bem como os grupos etrios idosos. Provavelmente o grande grupo etrio 70-79 anos tenha maior participao relativa na populao que o grande grupo etrio 0-9 anos, o que certamente significar uma inflexo sem precedentes no desenho das polticas sociais e na constituio de infraestruturas de atendimento e de suporte populao. O simples olhar sobre a evoluo da estrutura etria brasileira j descortina o papel crucial que a Demografia pode desempenhar na construo de polticas pblicas bem-sucedidas. Se nos anos 1940 era fundamental ao desenvolvimento social do pas a expanso das infraestruturas de atendimento escolar bsico (creches, escolas de ensino primrio) e equipamentos de sade com grande nfase na sade materna e infantil, nos anos 2000 e, especialmente, nas prximas dcadas, no ser mais necessria a expanso dessas redes preexistentes, mas sim sua consolidao (com ampliao de seu grau de cobertura e melhora qualitativa no atendimento oferecido, oportunizada pela reduo do contingente atendido); alm da concomitante expanso das infraestruturas de atendimento populao adulta e idosa, que requerero servios diferenciados, exigindo a capacitao dos agentes pblicos e de prestadores de servio para o enfrentamento dessa nova realidade.
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Efetivamente, o vigoroso e contnuo crescimento da populao idosa exigir adaptaes diversas nos equipamentos e nos servios pblicos e privados, seja para garantir mobilidade e acessibilidade a uma populao que envelhece, seja para garantir atendimento de sade adequado (com ampliao do quadro de geriatras, fisioterapeutas e enfermeiros especializados na ateno sade do idoso, nos equipamentos de ateno bsica, por exemplo), ou ainda para prover a esta populao em processo de envelhecimento - muitas vezes, solitrio, dada a reduo no tamanho das famlias moradia adaptada e segura, isso sem falar no desafio previdencirio, na emergncia de novas demandas educacionais, de cultura e de lazer.
Fonte: Censos Demogrficos. Fundao IBGE 1940, 1980, 2000 e 2008
Diante dessas mudanas, as polticas sociais precisam incorporar em seu planejamento e formatao as especificidades do metabolismo demogrfico, no se prendendo, somente, previso de alteraes no volume e na taxa
de crescimento do total da populao, mas atentando-se para as tendncias de expanso ou recuo da participao relativa dos grupos etrios atingidos por determinada poltica pblica; preciso estar atento s oportunidades de melhorias qualitativas na prestao de servios ou na oferta de bens e produtos, propiciadas pelas mudanas na composio etria das populaes-alvo. Nesse sentido, os grficos 06 e 07, que tratam, respectivamente, da evoluo da taxa de mortalidade infantil e da taxa de fecundidade no pas, entre os anos 1940-2000, incorporando, ainda, as projees do IBGE para 2020 e 2030, endossam as alteraes no metabolismo demogrfico identificadas na leitura das pirmides etrias. A passagem de uma taxa de mortalidade infantil de 144,73 bitos de menores de 01 ano para cada mil nascidos vivos, em 1940, para uma taxa de mortalidade infantil de 30,1 bitos de menores de 01 ano para cada mil nascidos vivos, em 2010, aponta, indubitavelmente a despeito de situar-se, ainda, em patamares bastante elevados, sobremaneira quando se trata de uma das maiores economias do mundo - para a melhora nas condies de vida experimentadas pela populao, visto que as ms condies de sade, higiene e a falta de saneamento bsico so, sabidamente, as grandes responsveis pelos bitos de crianas menores de 01 ano. Concomitantemente, a expressiva reduo da taxa de fecundidade total aponta, inequivocamente, para uma rpida transio da fecundidade (MERRICK; BERQU, 1983; MARTINE; CARVALHO, 1989), visto que esta passa de 6,2 filhos por mulher, em 1940, para 2,4 filhos por mulher, em 2000 uma reduo de 1,6 vezes, devendo alcanar, j em 2010, uma mdia de 1,7 filhos por mulher, portanto, em patamar abaixo do nvel de reposio populacional. Interessa observar, tambm, que a significativa queda da mortalidade infantil, a partir dos anos 1980, coincidindo com a intensificao da queda da taxa de fecundidade, nesse mesmo perodo, engendrou uma onda na estrutura etria brasileira (BERCOVITCH; MADEIRA, 2000), marcada pelo aumento de indivduos poupados pela mortalidade infantil, de modo que, combinada progressiva e acentuada queda da fecundidade corrente, essa coorte veio a se tornar relativamente mais importante no conjunto da populao do que suas predecessoras e sucessoras. De fato, esta coorte-paradigma dos anos 1980 carrega consigo a distino da transio demogrfica brasileira, visto que experimenta taxas de mortalidade inferiores s das coortes precedentes, medida que avana na estrutura etria, ao mesmo tempo em que as coortes posteriores se apresentam com menor peso relativo em virtude da queda da fecundidade. Exatamente em razo dessa singularidade, a coorte-paradigma, que se posiciona na estrutura etria brasileira atual nas idades produtivas, proporciona uma razo de dependncia mais baixa, oportunizando que a gerao de
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riquezas seja mais bem distribuda no pas, que o sistema de seguridade social amplie e melhore sua cobertura e criando condies para que se possa gerar poupana interna para um futuro no qual essa razo de dependncia ir se alterar, substancialmente, em razo do maior peso da populao idosa (QUEIROZ; TURRA; PEREZ, 2006; RIOS-NETO; MARTINE; ALVES, 2009). No entanto, impende observar, a condio demogrfica favorvel ao investimento social, decorrente da menor razo de dependncia (RIOS-NETO; MARTINE; ALVES, 2009) no dispensa o cuidado com as demandas sociais dos grupos etrios adultos, especialmente a implantao de polticas pblicas que garantam o emprego formal, assalariado, com carteira assinada; ou seja, devidamente integrado previdncia social, o que assegurar a capacidade futura do Estado de prover as necessidades sociais bsicas, considerando-se que no sistema da seguridade social brasileira, a previdncia possui carter contributivo.
GRFICO 6 Taxa de mortalidade infantil (por mil) Brasil, 1940-2030
Fonte: Censos Demogrficos. Fundao IBGE (1940-2000; 2008).
GRFICO 7 Taxa de mortalidade infantil (por mil) Brasil, 1940-2030
Fonte: Censos Demogrficos. Fundao IBGE (1940-2000; 2008).
Fabola Rodrigues e Rosana Baeninger
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Consideraes finais Aspecto fundamental da dinmica populacional de interesse s polticas sociais, particularmente nos municpios, refere-se ao fato dos indivduos e das populaes residirem nas cidades com distintas caractersticas fsicas, urbansticas, sociais e econmicas. O (re)conhecimento da distribuio espacial da populao e de seus determinantes sociais e demogrficos devem ser levados em conta no planejamento das polticas sociais, sob pena de, ao negligenci-los, o gestor pblico induzir a concentrao de riquezas no territrio, contribuindo para o aprofundamento das desigualdades socioespaciais, em vez de promover justia social. Nesse aspecto, importa observar que as carncias sociais tendem a ser cumulativas no territrio, exigindo transversalidade e interlocuo entre as polticas setoriais. Isto porque as populaes alijadas do acesso a bens e servios fundamentais tendem a se sobrepor e a se concentrar em reas especficas do territrio da cidade. Outrossim, exigem ateno os deslocamentos da populao, sobremaneira no espao intraurbano e intrarregional, visto que a conformao destes tende a obedecer lgica de hierarquizao das localizaes, segundo seu valor de mercado, o que significa dizer que, quanto mais pobres, mais distantes estaro os indivduos das localizaes dotadas de melhores recursos. Do ponto de vista da gesto das polticas pblicas municipais, o conhecimento demogrfico associado s ferramentas computacionais de espacializao da informao e dos indicadores sociais, especialmente os sistemas de informao geogrfica, dado o elevado grau de desagregao das informaes sociodemogrficas oferecidas pelo IBGE, contribui, sensivelmente, para a focalizao das polticas e para a execuo de projetos e de aes setorialmente integrados. Isso quer dizer que, uma vez combinados, as informaes sociodemogrficas e a cartografia podem oferecer ao gestor pblico um quadro detalhado das desigualdades, carncias, bem como do perfil social e econmico da populao-alvo de determinada poltica ou conjunto de polticas. Mais do que isso, a Demografia, ao lanar luz sobre a distribuio espacial da populao seja na caracterizao do padro de ocupao socioespacial das cidades, seja na caracterizao dos deslocamentos pendulares ou dos fluxos migratrios intrarregionais e mesmo inter-regionais, especialmente em reas de grande densidade econmica e populacional, permite tanto compreender como as desigualdades de oportunidades e de recursos penalizam porque isolam, afastam e repelem os estratos sociais mais pobres, quanto permite compreender como o territrio, em si mesmo, exatamente por possuir valor de mercado e se configurar como mercadoria, induz reiterao e mesmo ao aprofundamento das iniquidades sociais.
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Referncias
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Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras1

Eduardo Marques Renata Bichir Graziela Castello Maria Encarnacin Moya2
Este artigo discute as caractersticas das redes pessoais de indivduos em situao de pobreza em doze bairros nas cidades de So Paulo e Salvador submetidos a diferentes graus de segregao residencial. Resultados anteriores desse mesmo projeto de pesquisa apontaram para o efeito conjunto das redes sociais e da segregao urbana na reproduo da pobreza, considerando-se o acesso das pessoas pobres aos mercados e aos bens e servios obtidos atravs de apoio social e de intercmbio social (MARQUES, 2010a). A pesquisa anterior estudou as redes pessoais de 209 indivduos em situao de pobreza e 30 indivduos de classe mdia, em sete locais em So Paulo. Este trabalho acrescenta 153 redes pessoais de indivduos em situao de pobreza que vivem em cinco locais diferentes na cidade de Salvador,
1 Uma verso preliminar deste texto foi apresentada no Congresso da International Sociological Association (ISA-2010) realizado em Gotemburgo, Sucia. 2 Miranda Zoppi tambm fez parte dessa pesquisa, a quem agradecemos enormemente pela ajuda na coleta de dados e nas anlises.
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analisando comparativamente os padres entre as cidades e entre os grupos sociais3. A comparao entre So Paulo e Salvador especialmente interessante, pois as cidades so muito diferentes quando os mercados de trabalho, a estrutura urbana, a sociabilidade cotidiana e a estrutura social so levados em considerao. Em cada cidade o trabalho de campo foi realizado nos bairros pobres com os mais variados perfis urbanos e de segregao urbana. Em geral, os resultados aqui apresentados confirmam os achados anteriores sobre a diversidade e a importncia das redes sobre as condies de vida, mas tambm exploraram as diferenas entre as cidades no caso de migrao, raa, condies de habitao e situaes de propriedade, dimenses que no puderam ser salientadas na pesquisa anterior. Alm dessa caracterizao geral das redes pessoais da populao pobre nas duas cidades, procurouse classificar a diversidade das redes pessoais por meio de duas tipologias, uma baseada na estrutura das redes pessoais e outra baseada nos diferentes padres de sociabilidade. O artigo est dividido em quatro sees, no considerando esta introduo e a concluso. A prxima seo revisa a literatura, estabelecendo os principais pontos de partida da anlise. A segunda seo apresenta o desenho da pesquisa e esboa brevemente os resultados da fase anterior. A terceira seo apresenta e discute comparativamente as caractersticas das redes pessoais dos indivduos pobres em So Paulo e Salvador. A quarta seo explora a variabilidade das redes e da sociabilidade, apresentando a construo de duas tipologias cujos resultados esto intimamente associados com os atributos sociais dos indivduos em situao de pobreza. Redes sociais, segregao urbana e pobreza Na Amrica Latina, o papel da segregao tem estado no centro de estudos urbanos desde 1970, embora originalmente associado com os debates sobre as periferias urbanas (BONDUKI; ROLNIK, 1982) e sobre a natureza do capitalismo perifrico da Amrica Latina (KOWARICK, 1979). O debate brasileiro passou
3 Os indivduos em situao de pobreza aqui includos tm baixa escolaridade, baixa renda familiar e incluem trabalhadores menos qualificados, como empregados domsticos, jardineiros, trabalhadores da construo civil, vendedores, operadores de telemarketing e trabalhadores industriais mais tradicionais, mas tambm estudantes, donas de casa e aposentados. Suas famlias tendem a ser compostas por vrios filhos e tambm apresentar uma idade mdia menor que a mdia da populao metropolitana. A classe mdia foi definida em um sentido amplo, misturando renda e critrios profissionais, e incluiu profissionais liberais, funcionrios pblicos, pessoas envolvidas em atividades intelectuais e proprietrios de estabelecimento comercial. As redes de classe mdia foram usadas apenas como um parmetro e no foram analisadas em profundidade, dado o pequeno tamanho da amostra.
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Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras
por vrias alteraes, mas a importncia da segregao urbana continua a ser explorada recentemente para interpretar a vulnerabilidade (KOWARICK 2009; TELLES; CABANNES, 2006) e as desigualdades sociais (LAGO, 2000), bem como para explicar vrios processos sociais relacionados com a reproduo da pobreza (MARQUES; TORRES, 2005). A associao entre segregao urbana e pobreza tambm tem sido considerada pela literatura internacional como um dos elementos mais importantes na reproduo da chamada nova pobreza urbana, pelo menos desde o trabalho seminal de Wilson (1987). Desde ento, diversos estudos na Europa (MINGIONE, 1996, e, mais recentemente, MUSTERED; MURIE; KESTELOOT, 2006), nos Estados Unidos (BRIGGS, 2005a; WACQUANT, 2007) e na Amrica Latina (AUYERO, 1999), discutiram a sua importncia para o bem-estar material, bem como para a integrao social e poltica. Em todas essas anlises, a segregao era considerada importante por aumentar o isolamento social, dificultando a circulao de elementos materiais e imateriais entre grupos sociais. No entanto, como destacado por autores de diferentes tradies, como Nan Lin, Loic Wacquant, Xavier Briggs, e Talja Blokland, o efeito de isolamento gerado pela segregao pode ser contrabalanado por laos sociais que possam criar pontes entre situaes de separao espacial; nesse sentido, seria necessrio integrar a anlise de redes sociais nos estudos de segregao. A interao das redes com a segregao e a pobreza geralmente envolve a incorporao de elementos informais recentemente destacados na literatura sobre a pobreza urbana (MINGIONE, 1994; ROY, 2005; PAMUK, 2000). A anlise de redes sociais uma abordagem relativamente recente nas cincias sociais, mas a sua ontologia relacional est no cerne das cincias sociais desde os clssicos (EMIRBAYER, 1997). Mais recentemente, porm, o desenvolvimento de mtodos de anlise de redes sociais tem permitido a produo de estudos precisos sobre os efeitos dos padres relacionais sobre uma ampla variedade de processos (FREEMAN, 2004). Embora algumas anlises interessantes tenham utilizado as redes apenas metaforicamente (FAWAX, 2007; GONZLEZ DE LA ROCHA, 2001), o pleno potencial da ontologia relacional vem com a sua utilizao metodolgica. Na discusso das condies de vida e de pobreza, em particular, a literatura internacional tem enfatizado cada vez mais o seu papel no acesso a diversas oportunidades (BRIGGS, 2005a; 2005b; 2003), na presena ou ausncia do sentimento de pertencimento (BLOKLAND; SAVAGE, 2008), bem como na mediao do acesso de indivduos e grupos a outras trs fontes de bem-estar, os mercados, a sociabilidade e o Estado (MUSTERED; MURIE; KESTELOOT, 2006). Depois de termos estudado a pobreza em So Paulo e em outras cidades do Brasil a partir de uma abordagem mais scio-demogrfica (CEM, 2004;
Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya 37
MARQUES; TORRES, 2005), a presente pesquisa foi desenhada para testar os efeitos conjuntos das redes e da segregao sobre as condies de pobreza. Uma vez que as sees que se seguem so baseadas em hipteses derivadas da pesquisa sobre redes e pobreza em So Paulo, cujos resultados so comparados com aqueles obtidos em Salvador, importante resumir brevemente os principais resultados da pesquisa original. Naquele estudo, pesquisamos estruturas relacionais (as redes), sua utilizao (perfis de sociabilidade) e mobilizao (em situaes da vida cotidiana). A pesquisa de So Paulo sugeriu que as redes de indivduos em situao de pobreza tendem a ser menores, em mdia, menos diversificadas em termos de sociabilidade e mais locais do que as redes de classe mdia. Independentemente das caractersticas mdias, as redes tendem a variar consideravelmente entre os pobres, bem como em relao classe mdia. Para explorar esta variabilidade, tipologias baseadas nas caractersticas da rede e perfis de sociabilidade foram desenvolvidas (MARQUES, 2010b). Em modelos quantitativos, esses tipos apareceram altamente associados com elementos clssicos no estudo da pobreza, tais como emprego, emprego estvel, vulnerabilidade social e renda, mesmo em face de variveis tradicionais, tais como a educao e tamanho do domiclio (MARQUES, 2009a; 2010a). As piores situaes sociais foram associadas com padres de sociabilidade muito homoflicos, bem como com redes muito locais4. As melhores situaes sociais estavam associadas com redes de tamanho mdio e nolocais, com sociabilidade concentrada em esferas organizacionais (trabalho, igreja, associaes). Portanto, baixa homofilia e baixo localismo tendem a ser diretamente associados a melhores situaes sociais, mas o tamanho da rede no tem influncia direta (embora redes de mdio porte tendam a ser melhores quando combinadas com padres de sociabilidade menos homoflicos). impossvel determinar uma causalidade estrita aqui, uma vez que e redes sociais, sociabilidade e atributos individuais so determinados por causalidade biunvoca ao longo das trajetrias de vida dos indivduos, sendo afetados por decises individuais, eventos (migrao, o casamento, o divrcio, o nascimento da criana etc.), bem como pelos os efeitos das redes e decises de outros indivduos. A importncia da homofilia e do localismo e foi confirmada pelos resultados de outra pesquisa baseada nas redes egocentradas de apoio social no Rio de
4 Homofilia a caracterstica das redes que descreve a existncia de relaes entre os indivduos com atributos semelhantes. Por exemplo, a relao entre duas mulheres homoflica em relao ao sexo, bem como uma relao entre dois indivduos pobres homoflica em relao ao grupo social. Para uma anlise detalhada dos elementos associados a esta importante dimenso relacional, ver McPherson; Smith-Lovin e Cook (2001).
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Janeiro e em So Paulo. A partir de dados de surveys realizados nas duas cidades com amostras representativas para grupos pobres e no pobres, que a pesquisa mostrou que, embora cada um destes grupos tenha diferentes nveis de homofilia e localismo (e, obviamente, rendimento), as melhores situaes sociais dentro de cada grupo so associadas com redes menos locais e menos homoflicas (MARQUES; BICHIR, 2010). importante ressaltar, finalmente, que os resultados aqui apresentados dizem respeito a redes pessoais ao invs de redes egocentradas ou redes totais de comunidade. Redes de comunidade podem ser espacial ou tematicamente constitudas, e so os ambientes relacionais que envolvem indivduos num dado contexto, ocorrncia ou processo, tais como atravs da mobilizao social, dentro das comunidades de polticas, a interao entre organizaes empresariais, nas relaes familiares ou econmicas entre famlias patriarcais, para citar apenas alguns exemplos em que as redes esto representadas de maneiras muito diferentes. Na nossa pesquisa sobre redes e pobreza, a sociabilidade considerada como o assunto ou tema sobre o qual as perguntas so feitas aos entrevistados, no se limitando s redes egocentradas das pessoas (ou egonets), que levam em considerao apenas informaes sobre os contatos primrios dos indivduos e as ligaes entre eles. Ao contrrio da maior parte da literatura internacional, consideramos que uma parcela importante da sociabilidade que influencia a pobreza e as condies de vida ocorre em distncias maiores, para alm dos contatos diretos do ego. Por isso, decidimos analisar redes pessoais ao invs de egonets. A pesquisa O estudo abrangeu duas fases de campo, uma em 2006/2007, na regio metropolitana de So Paulo, e outra em 2009 na cidade de Salvador. Em So Paulo, as entrevistas foram realizadas com 209 indivduos em sete localidades escolhidas intencionalmente, levando em considerao estudos anteriores sobre pobreza urbana, de modo a cobrir a variabilidade de situaes de segregao e de habitao na cidade. Dentre os locais estudados, a localizao de pobreza mais central inclui cortios do centro de So Paulo e as localizaes mais segregadas e distantes incluem uma favela na franja peri-urbana da regio metropolitana, entre os municpios de Taboo da Serra e So Paulo (Vila Nova Esperana), um conjunto habitacional de grande porte na franja urbana da Zona Leste do Municpio de So Paulo (Cidade Tiradentes) e uma rea perifrica na Zona Sul, o chamado fundo do Jardim ngela. Alm desses, foram pesquisadas redes pessoais em duas favelas de grande porte com localizaes relativamente prximas ao centro expandido
(Paraispolis), contgua a um bairro de renda extremamente alta, o Morumbi, e a Vila Nova Jaguar, contgua a bairros de classe mdia e alta e prxima Universidade de So Paulo. Uma terceira favela de pequeno porte prxima ao Centro do Municpio de Guarulhos e inserida em um distrito industrial (Favela Guinle) completa o conjunto estudado. Em Salvador, o trabalho de campo foi conduzido em cinco localidades com base nos mesmos critrios, incluindo cortios na rea do Pelourinho, favelas em duas reas consolidadas Curuzu e Amaralina e em duas regies perifricas da cidade o Bairro dos Cabritos nos Alagados e o Bairro da Paz , totalizando 153 redes pessoais. Para criar parmetros para comparar as redes, foram construdas 30 redes de classe mdia em So Paulo. A escolha dos entrevistados em cada campo ocorreu de forma aleatria ao longo de percursos pelos locais estudados, sendo os indivduos abordados nos espaos pblicos ou na entrada de suas casas, tanto em dias de semana quanto durante fins de semana. Em alguns casos, a entrada nos locais de estudo foi mediada por informantes de pesquisas anteriores ou membros dos movimentos associativos locais. A amostra de entrevistados foi controlada por alguns atributos sociais bsicos como sexo, idade, status migratrio e ocupacional e rea de moradia no local estudado. Esse controle objetivou garantir uma proporcionalidade razovel com as caractersticas mdias da populao local e evitar a constituio de vieses. Apesar de no seguir tcnicas de amostragem estatstica aleatria, a comparao das caractersticas dos entrevistados com aquelas da populao estudada no sugere a presena de vis. Foram realizadas entrevistas egocentradas (em que se pergunta a um dado indivduo sobre a sua prpria rede) sobre a rede total de seu convvio pessoal, incluindo as vrias esferas de sua sociabilidade. As entrevistas completas duravam tipicamente entre cinquenta minutos e uma hora e envolviam duas partes. Em primeiro lugar era aplicado um questionrio semiestruturado referente s caractersticas gerais do entrevistado incluindo dados biogrficos, composio familiar e do domiclio, status empregatcio, trajetria no mercado de trabalho, trajetria migratria, vnculos associativos e prticas de sociabilidade dos entrevistados. A segunda parte das entrevistas incluiu a aplicao de uma ferramenta de coleta de dados relacionais com um gerador de nomes e perguntas sobre atributos dos nomes gerados. O gerador de nomes, por sua vez, envolveu duas etapas. A primeira visou construir uma semente de nomes para a segunda etapa a partir das esferas de sociabilidade. As esferas incluram: familiar, vizinhana, amizade, associativa, diverso/lazer, estudos e profissional e/ou trabalho. Adicionalmente, para concluir a semente, solicitou-se aos entrevistados pensar em suas relaes e citar um conjunto de no mximo cinco nomes para cada esfera de sociabilidade.
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Esses nomes constituram a semente do gerador de nomes. Em seguida, se solicitou que os entrevistados indicassem at trs nomes associados a cada nome da semente, sendo aceitas repeties livremente, assim como a indicao de si prprio. Os nomes novos eram acrescentados ao final da lista como a semente de uma nova rodada de entrevista com a mesma pessoa. O procedimento foi repetido trs vezes, ou at que no houvesse mais nomes novos. O mtodo nos forneceu um conjunto de dades (pares de nomes ligados por vnculos), indicando a presena de vnculos. Por fim, solicitamos aos entrevistados classificar os nomes citados segundo dois atributos: se o indivduo de fora ou de dentro da rea estudada e a esfera de sociabilidade a que pertence. Em todos os casos, os valores pr-estabelecidos para os atributos podiam ser alterados na prpria entrevista, considerando a alta especificidade das trajetrias, esferas de sociabilidade e das prprias redes5. Em cada uma das cidades, depois de analisar os dados relacionais e construir as redes, retornamos ao campo para realizar entrevistas qualitativas com indivduos selecionados a partir de uma combinao de caractersticas individuais e das redes pessoais. Essas entrevistas totalizaram 17 indivduos em So Paulo e 21 em Salvador, e exploraram transformaes nas redes, e mobilizao das mesmas para resoluo de problemas cotidianos por meio de apoio social, em situaes como migrao, obteno de trabalhos, cuidados com crianas e idosos, apoio emocional etc. A mobilizao das redes no caso de So Paulo foi analisada em detalhes por Marques (2010a). Redes e sociabilidade em So Paulo e Salvador Foram realizadas entrevistas com 209 indivduos pobres em So Paulo e 153 em Salvador, num total de 362 indivduos em situao de pobreza, alm de 30 indivduos da classe mdia em So Paulo. Todas as informaes a seguir dizem respeito a indivduos em situao de pobreza, exceto quando indicado. Os entrevistados eram constitudos por 56% de mulheres e 44% de homens, com idades entre 12 e 94 anos (com mdia de 37 anos). As famlias tinham um tamanho mdio de 3,9 pessoas, um nmero que no varia entre as cidades. Nossa amostra incluiu 43% e 34% das pessoas que vivem em lugares segregados em So Paulo e Salvador, respectivamente. Os entrevistados tinham escolaridade muito baixa, apesar de melhor em Salvador em mdia, 64% tinham completado a 8 srie, no mximo, com um perfil um pouco melhor em Salvador, cidade que tambm apresentou maior
5 No caso de So Paulo, perguntamos tambm sobre o contexto de incio de cada vnculo, mas como essa informao no produziu resultados interessantes decidimos no colet-la nos campos conduzidos em Salvador.
Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya
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presena de entrevistados com ensino mdio (37% contra 28% em So Paulo); em termos de mdia de anos de escolaridade, em Salvador os entrevistados tinham 7 anos de estudo e, em So Paulo, 6 anos. Essas posies relativas foram invertidas no caso do rendimento: 19% em So Paulo e 22% em Salvador tinham renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo. Na verdade, a mdia de renda familiar per capita em So Paulo foi de 0,82 salrios mnimos, enquanto em Salvador a mdia foi de 0,77. Isso expressa as diferenas entre os dois mercados de trabalho: em So Paulo, 54% dos entrevistados estavam empregados, e em Salvador apenas 38% em tinham essa condio. Por outro lado, os trabalhadores informais e os desempregados em Salvador chegaram a 45% dos entrevistados, contra apenas 32% em So Paulo. Prticas associativas tendem a ser baixas em ambas as cidades (12%), porm maior em Salvador (16%). Porm, considerando que tivemos acesso a alguns locais atravs de pessoais ligadas a associaes comunitrias, esses resultados podem ser tendenciosos, indicando vis de seleo. De acordo com vrios estudos recentes sobre o tema, a participao associativa mais importante est relacionada s prticas religiosas, e 47% dos entrevistados das duas cidades relataram ir a um lugar de culto pelo menos uma vez a cada 15 dias, um nmero que chegou a 54 % em Salvador. Nas duas cidades, aproximadamente 20% das pessoas declararam-se como evanglicas, enquanto 63% afirmaram ser catlicas em So Paulo e 45% em Salvador. Esta ltima cidade tambm teve 5% de seguidores do Candombl (ausentes na amostra de So Paulo) e 22% consideraram no ter religio, contra 12% em So Paulo. Os migrantes estavam muito mais presentes em So Paulo (70%), enquanto em Salvador eram apenas 34%. Em ambas as cidades a maioria dos imigrantes tendem a ser residentes de longa durao, e 72% em So Paulo e 89% em Salvador chegaram s cidades mais de 10 anos atrs. A estabilidade dos bairros tambm alta em ambas as cidades, apesar de maior em Salvador, onde 89% das pessoas vivem em seus bairros h mais de 10 anos, enquanto em So Paulo apenas 54% dos entrevistados estavam nessa condio. O maior localismo de Salvador tambm est presente no mercado de trabalho, uma vez que 44% dos entrevistados trabalhavam dentro da comunidade, enquanto apenas 38% em So Paulo trabalhavam no mesmo local onde moram. Finalmente, a cor da pele foi muito mais proeminente em Salvador, onde 74% dos entrevistados foram considerados negros6. As redes de mdia das duas cidades apresentaram caractersticas similares, mas no iguais. As redes mdias em So Paulo apresentaram
6 Dada a relevncia dessa dimenso em Salvador, optamos por classificar os entrevistados em termos de cor da pele e tambm usar a auto-classificao. Em So Paulo, s usamos a classificao pelo entrevistador.
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mais ns 52,5 contra 40,7 em Salvador , mas menos vnculos, 53,4 contra 74,7, em Salvador. O localismo foi maior em Salvador 63,5% dos indivduos citados nas redes vivem no mesmo lugar do entrevistado, contra 55% em So Paulo. Vrias outras medidas de rede sugerem, em mdia, atividades relacionais mais intensas em Salvador7. Apenas para efeito de comparao, interessante notar que as redes de classe mdia pesquisadas em So Paulo tinham um tamanho mdio de 93 ns e 183 vnculos, e localismo foi menor do que 20%. A variabilidade de sociabilidade tende a ser ligeiramente maior em So Paulo: 3,8 esferas de sociabilidade em mdia, contra 3,5 em Salvador em ambos os casos, isso indica uma variabilidade da sociabilidade muito menor entre os pobres do que entre a classe mdia de So Paulo, que apresentava, em mdia, 5,5 esferas. Os perfis de sociabilidade, no entanto, mostraram considervel semelhana entre as cidades, com a famlia respondendo por 40,6% das esferas e a vizinhana aparecendo como a segunda esfera mais importante, com 31,6% dos vnculos. Alm dessas, o trabalho correspondia a 8,0% dos vnculos, a amizade 5,9%, a igreja 4,6%, e os estudos 3,3%. As variaes individuais em torno dessas mdias, no entanto, so elevadas em ambas as cidades, sugerindo a existncia de uma grande heterogeneidade na sociabilidade, que nos levou a explorar os dados por meio da construo de tipologias. Como veremos na prxima seo, as semelhanas entre as cidades tornam-se ainda mais eloquentes, considerando os tipos de rede e os tipos de sociabilidade. Entre os indivduos de classe mdia em So Paulo, 35% dos vnculos estavam associados com a esfera familiar, seguidos por trabalho (26%), amizade (14%), e estudos (10%). Vnculos na vizinhana e na igreja chegaram a apenas 5% e 1%, respectivamente. Em suma, as redes de indivduos pobres tendem a ser menores, menos variadas em termos de sociabilidade, e mais locais do que as redes dos indivduos de classe mdia. No entanto, elas apresentam caractersticas semelhantes em So Paulo e em Salvador, com exceo do maior localismo e da maior atividade relacional em Salvador e das redes um pouco maiores e mais variadas em So Paulo. Essas diferenas podem ser causadas pela menor oferta de vnculos novos em Salvador, devido maior localismo, levando a redes menores porm mais densamente conectadas. Mas qual a relao entre os atributos sociais e as caractersticas das redes e de sociabilidade? Para comear a explorar esta questo, desenvolvemos a seguinte anlise univariada. Como quase todos os elementos esto
7 A densidade das redes em Salvador foi de 0,14 contra 0,10 de So Paulo, o grau normalizado mdio foi de 12,1 contra 8,3 em So Paulo e coeficiente de clusterizao mdio foi de 0,52 contra 0,46 em So Paulo.
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correlacionados entre si (e os processos que os produzem so sobrepostos), esses resultados no devem ser entendidos como determinantes causais das associaes, mas como exploraes dos processos e dimenses envolvidos. Todas as associaes relatadas so estatisticamente e representativas a 99% de significncia. No existem grandes diferenas entre as redes de homens e mulheres, apesar de aparecerem pequenas diferenas na sociabilidade, com as redes dos homens mais centradas no trabalho e no lazer, enquanto que a presena da esfera igreja tende a ser maior para as mulheres. Esses padres so coerentes com a tipologia de sociabilidade, como ser visto. O efeito do ciclo de vida sobre as redes muito claro8. Com o avano da idade, as redes tendem a ter sociabilidade menos variada, com redes egocentradas mais redundantes (medidas pelo tamanho eficiente Burt). Em termos de sociabilidade, a famlia se torna mais importante e as esferas estudos e amizade esto relativamente menos presentes. Mas essa dinmica no linear em todas as idades, mais concentrada nos dois polos do ciclo de vida. Para os jovens (com menos de 21 de anos de idade), por exemplo, as redes tendem a ter mais ns e vnculos, alm de redes egocentradas mais eficientes, porm apresentam maior localismo e maior presena de estudos e menor presena da esfera trabalho do que o resto da populao. Os idosos tm redes com caractersticas opostas: so menores em termos de ns e vnculos, menos variadas em sociabilidade, tm menor presena de estudos e de amigos, e maior presena relativa da esfera famlia. Outra variao importante nas redes est associada a grupos sociais, nesse caso caracterizados por renda e escolaridade. Isso muito interessante, uma vez que a amostra inclui apenas os indivduos em situao de pobreza e, consequentemente, renda e escolaridade tendem a variar muito pouco. Assim, caractersticas da rede tendem a variar de acordo com grupos sociais mesmo entre os pobres. As tendncias so semelhantes no caso da variabilidade da sociabilidade e da atividade relacional (clusterizao, eficincia da egonet, intermediao), que tendem a aumentar com o aumento da renda e da escolaridade. O tamanho das redes tende a aumentar com os anos de escolaridade, e o localismo diminui com o aumento da renda. Finalmente, com o aumento da escolaridade e da renda, a presena das esferas da famlia e da vizinhana diminui, enquanto aumentam as esferas da amizade e do trabalho. Essas tendncias so confirmadas quando condies de pobreza extrema so consideradas. Pessoas muito pobres (com renda familiar per capita mdia
8 O mesmo efeito tambm se verifica no caso das redes egocentradas de apoio social. Ver Marques e Bichir (2010).
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inferior a salrio mnimo) tendem a ter redes com sociabilidade menos variada (menor nmero de esferas), com menor clusterizao e dimetros maiores (para o mesmo tamanho mdio, o que significa menor conectividade), alm de uma sociabilidade que se baseia mais no bairro e menos no trabalho, assim como maior localismo. Os mais pobres entre os pobres (com renda familiar per capita mdia inferior a do salrio mnimo) tm redes menos clusterizadas e com dimetros maiores, e sua sociabilidade inclui mais vizinhos. Tipos de redes e sociabilidade Como apresentado na seo anterior, nas duas cidades as redes apresentaram padres bastante diversos e variaes significativas quanto ao tamanho, sociabilidade das esferas, localismo, entre outras dimenses. Anlises univariadas sugeriram a existncia de associaes entre caractersticas relacionais e atributos sociais. Contudo, como muitos desses elementos esto correlacionados, difcil concluir sobre quais elementos influenciam as redes. Todavia, foi decidido explorar a variabilidade das redes a partir de mdias de uma certa tipologia, seguindo a estratgia desenvolvida por Marques (2010a). Com o objetivo de classificar essas redes, duas anlises complementares de cluster foram conduzidas. Na primeira, elas foram classificadas levando em considerao vrias medidas de redes frequentemente usadas pela literatura sobre anlises de redes. Na segunda, as redes foram classificadas de acordo com seus perfis de sociabilidade, considerando a distribuio relativa dos atores (ns) em diferentes esferas de sociabilidade: famlia, bairro, amigos, trabalho, religio, lazer e prticas associativas. Enquanto a primeira tipologia visava explorar as caractersticas estruturais centrais das redes, a segunda gerou informaes sobre como elas so diferentemente mobilizadas no dia a dia. Esta seo apresenta, primeiro, os tipos de redes e, em seguida, os tipos de sociabilidade. Na ltima parte, as duas tipologias so combinadas com o objetivo de explorar diferentes aspectos relacionais, ilustrando-os com casos atuais de So Paulo e Salvador. Tipos de redes Com o propsito de analisar e classificar a heterogeneidade das redes pessoais nas duas cidades, 362 redes foram submetidas a anlises de cluster pautadas em diversas medidas de anlises de redes sociais: nmero de ns, nmero de vnculos, dimetro, grau mdio, centralizao, coeficiente de clusterizao, E-I ndices, n-clans, intermediao, informao, buracos
estruturais, nmero de contextos e nmero de esferas9. A soluo automtica das anlises gerou seis grupos, que foram reclassificados em cinco grandes tipos de redes, variando especialmente em termos de tamanho nmero de ns e vnculos. A mdia do nmero de esferas caiu levemente das grandes redes para as pequenas. O localismo apresentou nvel similar nos dois primeiros tipos de redes, em torno de 68%, assim como no terceiro e quinto tipos, embora um pouco maior 73%. O quarto tipo de redes, mdio para pequeno, apresentou localismo muito mais baixo e possui apenas 46% de relaes internas. O grfico 1, abaixo, apresenta essas caractersticas gerais, enquanto a descrio completa dos grupos encontra-se no Anexo I.
GRFICO 1 - Tamanho, Localismo e Esferas de Sociabilidade de Acordo com os Tipos de Redes
Fonte: Elaborao prpria baseada na coleta de dados empricos.
A tabela seguinte apresenta a distribuio dos tipos de redes por cidade. Como pode ser observada nas primeiras linhas, a distribuio em cada cidade bastante similar, embora So Paulo apresente uma concentrao um pouco maior das redes grandes. A tabela tambm indica que redes de
9 Todas essas medidas foram submetidas a anlise de cluster no software SPSS 13.0, usando o algoritmo de K-means. Para detalhes sobre a medida. Ver Wasserman e Faust (1994).
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tamanho mdio tendem a ser mais comuns, embora a distribuio mude um pouco no caso das redes menores.
TABELA 1 - Tipos de Redes por Cidades (%)
Tipos de Redes (%) Grandes So Paulo Salvador Total N de Casos 8.6% 10.5% 9.4% 34 Grandes a mdias 18.7% 19.7% 19.1% 69 Mdias 27.7% 30.9% 29.1% 105 Mdias a pequenas 30.2% 22.3% 26.9% 97 Pequenas 14.8% 16.4% 15.5% 56 Total 100.0% 100.0% 100.0% 361
A seguir, os aspectos centrais de cada um dos tipos de redes sero brevemente apresentados: a) Redes grandes 34 casos Este o tipo de rede menos frequente. Redes grandes so mais comuns entre homens, no-migrantes, e solteiros, em adio a aqueles que moram em reas segregadas. Indivduos com este tipo de rede tendem a apresentar nveis altos de educao, o que consistente com a alta concentrao de estudantes e adolescentes. Empregados com carteira assinada esto sobrerepresentados neste tipo de rede, assim como indivduos que trabalham fora do seu bairro de moradia e pessoas que participam de algum tipo de associao civil. Nveis de precariedade esto levemente acima da mdia neste grupo, especialmente entre precariedade familiar e precariedade de renda indivduos classificados neste tipo de rede possuem, na mdia, menor renda familiar per capta10. Este resultado consistente com as altas taxas de acesso ao principal programa federal de transferncia de renda, Bolsa Famlia, entre as pessoas que possuem esse tipo de rede. b) Redes grandes a mdias 69 casos Neste tipo de rede mulheres so fortemente sobre-representadas, assim como no migrantes e aqueles que so solteiros. Pessoas com alta escolaridade segundo grau completo tendem frequentemente a ter esse tipo de rede, mas a renda mdia est levemente acima da mdia geral neste grupo. Funcionrios pblicos, empregados informais e desempregados apresentam com maior este tipo de rede. Precariedades de famlia e de habitao so mais comuns entre pessoas com redes grandes para mdias.
10 Este tambm o caso da esfera famlia dentre as pessoas da classe mdia. Ver Marques (2010).
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c) Redes mdias 105 casos Este o tipo de rede mais comun, representa quase um tero do total das redes pessoais analisadas. Pessoas com esse tipo de rede possuem caractersticas scio-demogrficas sexo, idade, escolaridade, renda e condio de migrao muito similares a mdia geral. Pessoas casadas, donas de casa, donos de pequenos comrcios, e pessoas que trabalham no mesmo bairro em que moram so sobre representadas neste grupo. Precariedades de famlia, trabalho e renda so mais comuns entre indivduos que possuem redes mdias. d) Redes mdias a pequenas 97 casos As redes mdias a pequenas so o segundo tipo mais frequente de redes, contemplam 27% das redes pessoais analisadas. Assim como no tipo anterior, indivduos com redes mdias a pequenas possuem, em mdia, caractersticas scio-demogrficas muito prximas a mdia geral, especialmente idade (37 anos) e escolaridade (6,4 anos de estudo). Contudo, considerando renda, indivduos deste grupo apresentam a maior mdia de renda, quase um salrio mnimo per capta. Este tipo de rede mais frequente entre migrantes antigos que moram a mais de 10 anos na cidade pessoas casadas, aqueles que trabalham em negcios familiares, empregados com carteira assinada incluindo empregadas domsticas , e autnomos, que em grande parte trabalham fora da comunidade em que vivem. Indivduos classificados neste tipo de rede apresentam baixos ndices de precariedade, com exceo da precariedade de habitao. e) Redes pequenas 56 Casos Este o segundo tipo menos frequente de redes, representa 15% de todas as redes pessoais analisadas. Indivduos classificados neste grupo apresentam a maior mdia de idade, 41anos e escolaridade e renda abaixo na mdia geral. Homens, migrantes e pessoas casadas tendem a ter este tipo de rede com maior frequncia. Donos de pequenos comrcios, aposentados e desempregados esto sobre-representados neste grupo, que concentra pessoas que trabalham no mesmo bairro em que moram. Precariedades familiar, de trabalho e de renda so mais comuns dentro deste grupo. Tipos de sociabilidade Para alm de classificar as redes pessoais de acordo com suas caractersticas estruturais, as redes foram agrupadas de acordo com os tipos de sociabilidade mais frequentes, isto , a proeminncia das esferas
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famlia, vizinhana, amizade, igreja, trabalho e outras no dia a dia das pessoas pobres foram examinadas nas cidades de So Paulo e Salvador. Uma anlise de cluster sobre os perfis de sociabilidade revelou seis grandes tipos de sociabilidade, que se diferenciavam quando centrados na famlia, na vizinhana, nos amigos, na igreja, no trabalho ou em associaes. Podemos considerar os trs primeiros tipos famlia, vizinhana e amigos como primrios e, potencialmente, homoflicos; j os demais igreja, trabalho e associao tendem a ser menos homoflicos e mais baseados na construo de vnculos dentro de arranjos organizacionais. Antes de apresentar em detalhes cada grupo importante ressaltar que a presena da famlia e da vizinhana alta para maioria dos pobres em So Paulo e Salvador11. Contudo, apesar dessa concentrao em esferas primrias, propores importantes da sociabilidade so organizadas em outras esferas, relativas a relevncia dos seis tipos de sociabilidade apresentados abaixo. A tabela 2, abaixo, apresenta a distribuio de casa esfera de sociabilidade entre os tipos de sociabilidade, ressaltando as concentraes acima da mdia.
TABELA 2 - Tipos de Sociabilidade de Acordo com Esferas de Sociabilidade (%)
Esferas Famlia Vizinhana Amizade Trabalho Lazer Igreja Associao Estudos Outros N de casos 93 86 57 48 55 22 25.02 19.01 Tipo de Sociabilidade (%) Famlia 64.07 20.68 Vizinhana 28.75 57.08 Amizade 37.41 23.96 26.22 Igreja 33.34 25.32 1.84 6.16 Trabalho 31.37 26.41 1.65 29.05 Associao 34.47 24.80 Total 40.57 31.61 5.89 8.05 1.88 4.56 1.40 3.34 1.21 361
Fonte: Elaborao prpria baseada na coleta de dados empricos. Nota: Porcentagens abaixo de 6% foram omitidas. Clulas destacadas em cinza escuro possuem porcentagens acima da mdia; clulas destacadas em cinza claro possuem concentraes significativas em algum tipo especfico de sociabilidade, apesar de estar abaixo da mdia.
A distribuio dos tipos de sociabilidade nas duas cidades (Tabela 3) mostra novamente uma situao relativamente igual. Contudo, redes centradas na amizade so mais comuns em Salvador, enquanto, redes
11 Este tambm o caso da esfera famlia dentre as pessoas da classe mdia. Ver Marques (2010).
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centradas na famlia, na igreja, no trabalho e em associaes so mais comuns em So Paulo.

TABELA 3 - Tipos de Sociabilidade por Cidade (%)
Cidade So Paulo Salvador Total Tipos de Sociabilidade (%) Famlia 25,4 26,3 25,8 Vizinhana 23,9 23,7 23,8 Amizade 14,8 17,1 15,8 Igreja 13,9 12,5 13,3 Trabalho 15,3 15,1 15,2 Associao 6,7 5,3 6,1 Total 57.89 42.11 100,0
As situaes sociais tipicamente associadas em cada tipo de sociabilidade esto descritas abaixo: a) Sociabilidade centrada na famlia 93 casos Como apontado anteriormente, este o tipo de sociabilidade mais comum: 25% de todas as redes pessoais analisadas aqui foram agrupadas neste tipo. De fato, existem apenas 4 indivduos pobres sem nenhum vnculo na esfera famlia, todos os outros indivduos analisados tm ao menos um vnculo classificado nessa esfera. A distribuio desse tipo de sociabilidade muito similar entre as cidades; similar mdia geral. As redes dos indivduos centradas na famlia tendem a ser menores que as demais, considerando o nmero de esferas, ns e vnculos. Pessoas com redes centradas na famlia possuem idade, escolaridade e renda abaixo da mdia geral. Mulheres, migrantes, pessoas casadas e sem escolaridade so sobre representadas neste tipo de rede, assim como donas de casa, aposentados e pessoas desempregadas. Catlicos e pessoas que no participam de associaes civis so mais comuns dentre aqueles com redes centradas na famlia. Indivduos com esse padro de sociabilidade esto menos expostos a todos os tipos de precariedade, contudo, possuem mais acesso a programas de transferncia de renda que a mdia geral. b) Sociabilidade centrada na vizinhana 86 casos Esta o segundo tipo mais frequente de sociabilidade, 24% de todas as redes pessoais analisadas aqui foram agrupadas neste tipo; apenas 23 indivduos pobres dentre 361 analisados no possuem nenhum vnculo com algum da vizinhana. No existem diferenas entre So Paulo e Salvador considerando a distribuio deste tipo de sociabilidade. Indivduos com sociabilidade centrada na vizinhana apresentam em mdia idade, escolaridade e renda inferiores a mdia geral quando
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comparados a indivduos com redes centradas na famlia apresentam melhor escolaridade e pior renda. As redes desse tipo de sociabilidade apresentam nmero de esferas similar mdia geral e mdias superiores em relao ao nmero de ns e vnculos, possuem ainda, como esperado, altas taxas de localismo. Diversas caractersticas demogrficas sexo, condio de migrao so similares a mdia geral. Homens solteiros, autnomos, desempregados e pessoas que trabalham no mesmo bairro de moradia so sobre representados neste tipo de sociabilidade. A mesma condio vale para os beneficirios de programas de transferncia de renda e aqueles que no participam de organizaes civis. Indivduos com redes centradas na vizinhana so mais atingidos por precariedades de habitao, renda e trabalho, e este tipo de sociabilidade mais frequente em reas segregadas. c) Sociabilidade centrada na amizade 57 casos Indivduos com sociabilidade centrada na amizade representam 16% do total das redes pessoais dos pobres. Este tipo de sociabilidade ligeiramente mais frequente em Salvador que em So Paulo. Os indivduos que possuem este padro de sociabilidade so os mais jovens, e apresentam melhores nveis de escolaridade e renda que a mdia geral. Suas redes so um pouco maiores que a mdia, levando em considerao o nmero de esferas, ns e vnculos. Mulheres, no migrantes e solteiros so sobre representados neste tipo de sociabilidade, assim como estudantes, donas de casa, funcionrios pblicos e aqueles que trabalham no mesmo bairro em que vivem. Indivduos com este tipo de sociabilidade so menos atingidos por todos os tipos de precariedade e tendem a viver em bairros no segregados. d) Sociabilidade centrada na igreja 48 casos Sociabilidade centrada em qualquer tipo de congregao religiosa representa 13% do total dos casos. importante ressaltar que, no Brasil, bem comum as pessoas afirmarem pertencer a alguma religio, mesmo aqueles indivduos que raramente ou nunca frequentam nenhum tipo de culto religioso. Nesse sentido, este tipo de sociabilidade evidencia pessoas que, para alm de afirmarem possuir religio, possuem um envolvimento ativo em atividades religiosas e tm vnculos com pessoas que so da mesma religio e/ ou possuem o mesmo tipo de prtica religiosa. Este tipo de sociabilidade mais frequente em So Paulo que em Salvador. Indivduos com este padro de sociabilidade possuem idade, escolaridade e renda prximas a mdia geral, mas suas redes so maiores que a mdia
quando considerados os nmeros de esferas, ns e vnculos. Mulheres, migrantes antigos e pessoas casadas apresentam este tipo de sociabilidade com maior frequncia. Este tipo de sociabilidade tambm mais comum entre donas de casa, aposentados, pessoas com carteira assinada e aqueles que trabalham fora do bairro em que vivem. Como esperado, evanglicos que praticam sua religio semanalmente so muito mais comuns neste tipo de sociabilidade, assim como pessoas que participam em outros tipos de associaes civis. Precariedade de famlia est acima da mdia geral neste grupo, mas todos os outros tipos de precariedade encontram-se abaixo da mdia geral. Este padro de sociabilidade mais frequente em reas segregadas. e) Sociabilidade centrada no trabalho 55 casos Como descrito em sees anteriores, a maior parte das pessoas pobres de nossa amostra trabalha independentemente do nvel de proteo do trabalho ou esto procurando emprego. Contudo, uma poro pequena deles 15% - de fato possui padro de sociabilidade rico em pessoas com as quais trabalham. A distribuio deste padro de sociabilidade semelhante nas duas cidades. Como esperado, pessoas com sociabilidade centrada no trabalho apresentam melhores nveis de renda (o mais alto) e escolaridade, para alm da idade mdia. Suas redes apresentam os menores nveis de localismo - menos vnculos com pessoas do mesmo bairro -, um nmero de esferas maior que a mdia, e um nmero de ns e vnculos similares a mdia geral. Homens, no migrantes e casados esto sobre representados neste tipo de sociabilidade. O mesmo vale para proprietrios de pequenos comrcios, empregados com carteira assinada, funcionrios pblicos, empregados sem carteira assinada e aqueles que trabalham fora do bairro em que vivem. Catlicos no praticantes e aqueles que no participam de associaes civis tambm esto sobre representados neste grupo. Indivduos com este padro de sociabilidade quase no so atingidos por nenhum tipo de precariedade. f) Sociabilidade centrada em prticas associativas 22 casos Este o tipo de sociabilidade menos frequente, representa apenas 6% do total das redes pessoais das pessoas pobres analisadas aqui. Vimos em sees anteriores que a porcentagem de pessoas que participam de algum tipo de associao (associao de bairro, partidos polticos ou qualquer outro) baixa. Agora encontramos que possuir vnculos dentro desses tipos de associaes mais raro ainda. Este tipo de sociabilidade muito mais frequente em So Paulo que em Salvador.
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Indivduos com este padro de sociabilidade possuem mdias de idade e escolaridade acima da mdia geral, mas renda abaixo da mdia. Os nmeros de esferas e ns esto acima da mdia, contudo o nmero de vnculos est abaixo. Homens, solteiros, aqueles que trabalham no bairro em que vivem, trabalhadores sem carteira assinada, autnomos e desempregados esto sobre representados neste tipo de sociabilidade. Como esperado, aqueles que participam de qualquer tipo de associao esto extremamente sobre representados neste grupo, mas o mesmo no verdadeiro quando levado em considerao a participao em atividades religiosas. Indivduos com este tipo de sociabilidade so mais atingidos por todos os tipos de precariedade. Principais situaes relacionais A combinao das duas tipologias gera informaes interessantes para a anlise das redes dos indivduos pobres nas duas cidades. Apesar de existirem 30 combinaes possveis (5x6), apensa algumas dessas combinaes aparecem com frequncia. Decidimos ento elucidar quatro combinaes, que terminaram por contemplar 92,5% do total de redes pessoais: a) Sociabilidade Primria em Redes Pequenas b) Sociabilidade Primria em Redes Mdias c) Sociabilidade Primria em Redes Grandes d) Sociabilidade Institucional em Redes Mdias importante destacar que no existiram nmeros significativos de casos de sociabilidade institucional baseada na igreja, trabalho ou associao em redes pequenas ou grandes. Enquanto os trs primeiros tipos sociabilidade primria em redes pequenas, mdias ou grandes - tendem a ser associados com as piores condies socioeconmicas, o ltimo, redes institucionais de tamanho mdio, tende a ser associado s melhores condies e atributos sociais. Abaixo sero apresentados exemplos de So Paulo e Salvador que ilustram cada uma dessas situaes relacionais: a) Sociabilidade primria em redes pequenas 101 casos O caso nmero 76, de Taboo, So Paulo, ilustrativo desta situao relacional. Ela tem 21 anos, uma jovem no migrante, casada com um vizinho que ser formou no segundo grau. Ela agora uma dona de casa, que possui uma renda domiciliar per capta de do salrio mnimo. Sua rede possui apenas 19 ns, 21 vnculos e 3 esferas de sociabilidade: famlia, vizinhana e amizade.
FIGURA 1 - Caso 76, So Paulo
Fonte: Elaborao prpria baseada na coleta de dados empricos. Legenda: Ego em tringulo invertido preto, famlia em crculo preto, vizinhana em quadrado preto, trabalho em cruz preta, igreja em ampulheta preta, estudos em crculo cinza, lazer em tringulo cinza, amizade em losango preto, associao em tringulo cinza e outras esferas em quadrado cinza.
O caso nmero 379, do Bairro da Paz em Salvador, nos d outra exemplo deste padro. Ela tem 23 anos, nativa de Salvador e mora neste bairro extremamente segregado desde que nasceu. Ela casada, possui 2 filhos e est desempregada atualmente costumava trabalhar como empregada domstica possui renda mdia domiciliar de apenas de salrio mnimo. Sua rede tem 14 ns, 17 vnculos e apensa 2 esferas de sociabilidade: famlia e vizinhana.
FIGURA 2 - Caso 379, Salvador
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b) Sociabilidade primria em redes mdias 72 casos O caso 121, de Paraispolis, So Paulo, ilustrativo deste tipo de rede e sociabilidade. Ele um homem de 52 anos de idade, que migrou de Alagoas h mais de 10 anos. Ele conclui apenas o Ensino Fundamental I e atualmente empregado com carteira assinada como jardineiro de um condomnio de casas da classe mdia perto da favela em que ele vive. A rede dele possui 40 ns, 54 vnculos e 4 esferas: famlia, vizinhana, amizade e trabalho.
Outro exemplo o caso nmero 293, de Novos Alagados, Salvador. Ela tem 37 anos, nativa de Salvador e mora nesse bairro segregado desde que nasceu. Ela solteira e mora com sua irm e trs sobrinhos, trabalha em sua casa como manicure. Sua famlia est no programa Bolsa Famlia, mesmo assim, sua renda familiar per capta de 0,4 salrios mnimos. Ela evanglica
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e todos os dias frequenta a igreja em seu bairro. Sua rede possui 43 ns, 69 vnculos e 4 esferas: famlia, amizade, trabalho e igreja.
c) Sociabilidade Primria em Redes Grandes 63 casos O caso 75, uma jovem de 13 anos que nasceu na Bahia, mas que vive em So Paulo (Vila Nova Esperana) h dois anos um exemplo deste tipo de situao em So Paulo. Seus parentes continuam no Nordeste e ela vive com sua irm mais velha, ajudando-a a tomar conta de seu beb. Ela estuda no mesmo bairro em que vive e possui muitos amigos, vrios deles so de uma associao Catlica, embora ela afirme no pertencer a nenhuma religio. Sua rede pessoal possui 68 ns, 66 vnculos e 4 esferas: famlia, vizinhana, escola e associao religiosa.
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Na mdia, sua situao similar ao caso 326 da Liberdade, Salvador. Ele proprietrio de um pequeno comrcio, possui 51 anos e nasceu no Cear, embora viva em Salvador j h muitas dcadas. Ele possui quase baixa escolaridade e o tpico self-made-man que veio do nada e agora toca seu prprio negcio, empregando conterrneos. Ele e sua mulher optaram por ter apenas um filho para garantir que a criana tivesse tudo de melhor e sasse da pobreza. Sua rede possui 67 ns, 128 vnculos e 3 esferas: famlia, vizinhana e amizade.
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d) Sociabiliade insititucional em redes mdias 98 casos O caso 52, do Centro de So Paulo, ilustrativo deste tipo de rede. Nativo do Estado da Bahia, ele um jovem de 19 anos que mora nos cortios do centro de So Paulo h menos de 05 anos. Ele empregado com carteira assinada de um estacionamento perto de sua casa e gasta todo seu tempo livre em atividades de lazer fora no seu bairro. Sua rede possui 34 ns, 39 vnculos e 5 esferas de sociabilidade: famlia, vizinhana, trabalho, fazer e amizade.
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Outro exemplo ilustrativo o caso nmero 366, que vive no Centro Histrico de Salvador. Ele um homem de 39 anos, nascido em Salvador, que vive em um cortio no centro da cidade, onde ele possui um pequeno bar e tem uma renda mdia per capta de 2.6 salrios mnimos. Sua rede tem 45 ns, 72 vnculos e 4 esferas de sociabilidade: famlia, vizinhana, trabalho e lazer.
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Os resultados confirmam as concluses de nosso estudo prvio (Marques 2010a) baseado apenas no caso de So Paulo. As melhores condies sociais tendem a estar associadas a redes de tamanho mdio com menos vnculos locais e menos padres de sociabilidade primria. Obviamente, este resultado deve ser testado estatisticamente, o que ocorrer na prxima fase desse projeto, mas a associao entre redes/padres de sociabilidade e atributos scio-demogrficos sugeriram que os resultados prvios se sustentam mesmo em uma cidade diferente e com diferentes condies urbanas e sociais. Algumas concluses Os resultados confirmam nosso trabalho de pesquisa prvio e sugere que as redes dos indivduos pobres tendem a ser menores, menos diversas e mais locais que as dos indivduos de classe mdia. Vrias similaridades foram
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tambm encontradas entre as redes das duas cidades analisadas, mesmo se diferenas relativas ao localismo apareceram. Essas similaridades so marcantes levando em considerao as grandes diferenas entre as cidades em termos de estruturas sociais, mercado de trabalho e pobreza. Em adio, redes e sociabilidades tendem a variar de forma substantiva, embora os dados sugerirem a presena de padres relacionais consistentes nas duas cidades. Esses padres tendem a ser associados com atributos sociais, sugerindo que redes e sociabilidade esto realmente atrelados s condies moradia e pobreza, embora por mltiplas condies causais. O elemento chave que determina situaes so aparentemente localismo e homofilia, mediando o acesso a diferentes bens e servios no mercado e sociais. necessrio dizer que a concentrao de redes menos homoflicas em indivduos com situaes sociais melhores tendem a reforar desigualdades sociais e reproduzir os mecanismos que dirigem a pobreza. Referncias
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Anexos
ANEXO 1 Mdias das Medidas por Tipos de Redes
Tipos de redes Grandes a Mdias Mdias a Pequenas Total 48 62 6.0 0.119 0.49 39.30 0.4 0.3 16.0 9.0 9.9 1.37 0.260 -0.192 35.6 3.7 361 Indicadores Pequenas 18 20 4.1 0.213 0.53 58.50 0.3 0.2 9.9 12.6 19.8 1.44 0.185 -0.103 27.6 2.7 56 Grandes Mdias 45 58 6.2 0.107 0.47 37.56 0.4 0.3 17.2 9.0 8.2 1.40 0.255 -0.253 26.2 3.8 105
Total de Ns na Rede Vnculos Unidirecionais Dimetro Densidade da Rede Coeficiente de Clusterizao Centralizao Nmero de 2-Clan da Rede /Nmero Total de Ns Nmero de 3-Clan da Rede /Nmero Total de Ns Tamanho Eficiente da Rede Ego (Structural holes) Densidade da Rede Egocentrada Grau Mdio Informao do Ego ndice IE de Esferas ndice E_I do Bairro Proporo de Pessoas Externas rea N - Total de Esferas Nmero de Casos
109 162 7.7 0.062 0.36 19.88 0.7 0.4 20.6 5.6 3.9 1.38 0.193 -0.376 31.4 4.4 34
66 89 6.9 0.089 0.49 27.81 0.5 0.3 18.8 7.2 5.6 1.28 0.254 -0.249 32.4 4.0 69
34 38 5.5 0.120 0.52 45.08 0.3 0.2 14.7 9.5 11.1 1.34 0.338 -0.074 54.0 3.7 97
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Planejamento municipal e segregao socioespacial: por que importa?

Jos Marcos Pinto da Cunha
Quando no ambiente acadmico fala-se em segregao socioespacial nem sempre se tem um total consenso sobre o seu significado e, sobretudo, sobre as suas consequncias. Afinal de contas, esse fenmeno realmente muito complexo tanto do ponto de vista das formas que pode assumir, quanto no que se refere aos seus condicionantes e impactos que pode ter sobre a populao, em geral, e a de mais baixa renda, em particular (SABATINI; SIERRALTA, 2006; VIGNOLI, 2001). Seja como for, deve-se reconhecer que com a acelerao do processo de urbanizao no mundo e, em especial, nos pases em desenvolvimento, a separao da populao no espao segundo algum tipo de clivagem sciodemogrfica um fato que requer maior ateno principalmente por parte dos planejadores e das polticas pblicas. Seja em funo da raa e etnia, como no caso dos EUA, seja em funo do posicionamento social, como mais comum na Amrica Latina e, particularmente, no Brasil, a verdade que a populao no se redistribui de forma aleatria no territrio das cidades e isso tem implicaes que, na maior parte das vezes, supera a simples a aglutinao de semelhantes no espao passando a ter impactos sobre a forma como estes vivem e se reproduzem
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socialmente. Como veremos, a segregao socioespacial, via de regra, implica tambm em desigualdade de acesso s oportunidades oferecidas por nossas cidades, em especial, por nossas maiores regies metropolitanas. Antecedentes O mundo cada vez mais urbano Segundo dados do relatrio da ONU A Situao da Populao Mundial 2007: desencadeando o potencial do crescimento urbano j, em 2008, o mundo passou a ter maioria de populao urbana e, at 2030 mais de 60% dos terrqueos vivero em cidades. Na Amrica Latina, o ritmo de urbanizao muito rpido desde a dcada de 1950, o que faz com que, hoje em dia, 8 em cada 10 pessoas vivam nas localidades urbanas da regio. No caso brasileiro essa proporo ainda maior atingindo quase 84% da sua populao. Assim, mesmo reconhecendo a impreciso das estimativas sobre a real populao urbana mundial, em funo das dificuldades em se definir o que seria urbano e rural em contextos socioespaciais to diversos como so os pases do mundo (e porque no dizer at mesmo dentro dos prprios pases), a verdade que j deixamos h muito tempo de ter o rural como a referncia, ao menos em termos sciodemogrficos. Na verdade, fazemos parte de uma sociedade que e ser cada vez mais urbana. Se por um lado, pode-se argumentar que essa realidade pode trazer aspectos positivos, j que os urbanitas poderiam se apropriar com mais facilidade dos benefcios do progresso tcnico/cientfico, das oportunidades laborais, educacionais, culturais, de infraestrutura etc. Por outro lado, a histria de nosso pas e de muitos da Amrica Latina nos mostram que mais que reduzir as distncias sociais, a concentrao urbana, ao contrrio, ampliou-as, a ponto de que a cidade, em particular, as maiores, tenham se tornado o grande lcus da desigualdade social e da concentrao de pobreza. De fato nas grandes cidades onde as diferenas sociais parecem aflorar com maior vigor. Ou seja, embora deva-se considerar pontos positivos no processo de urbanizao, no podemos negar que da forma como se desenvolveu em nossos pases, particularmente no Brasil, ele trouxe muito mais preocupaes do que solues e certamente agudizou ainda mais nossos problemas sociais. Considerar a cidade como o local onde a pobreza se agudiza, as condies de vida se degradam, a infraestrutura e os servios pblicos, por mais que avancem, nunca se mostram suficiente para atender em quantidade
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e qualidade as demandas existentes, etc., no pode ser compreendido como uma forma pessimista de se perceber os avanos de nossa urbanizao, mas sim um forma realista,crtica e no romntica de reconhecer que os processos histricos de formao de nossas sociedades foram sempre muito elitistas, pouco igualitrios, gerando muita excluso e conflitos sociais. Segregao socioespacial: uma realidade em nossas cidades Sobretudo nas nossas grandes cidades e metrpoles, essa desigualdade social tambm tem sua expresso espacial, atravs da localizao da populao em seus territrios. Vrios estudos realizados para nossas maiores reas metropolitanas como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Campinas etc. mostram que as clivagens sociais observadas no conjunto da populao encontram uma clara correspondncia no que se refere localizao espacial dos diferentes estratos sociais. Desse modo, nossas cidades, refletindo o que passa nas sociedades do mundo em desenvolvimento, se mostram pouco igualitrias tambm quando a questo diz respeito ao lugar que cada famlia ou pessoa ocupa em seus territrios. Em funo do seu processo de estruturao e expanso, na cidade, ao menos aquela que ns brasileiros conhecemos, a segregao quase um corolrio. Nela espaos diferentes esto reservados (ou disponveis) para pobres e ricos e, mais que isso, oferecem oportunidades diferenciadas segundo o local de residncia. A poucas excees a estas regras que afinal existem acabam sendo propiciadas por movimentaes espontneas ou organizadas da sociedade civil, como as ocupaes urbanas que reivindicam o direito cidade, ou mesmo, o que j mais raro, por aes do estado cujas possibilidades so muito maiores do que querem nos fazer crer. bem verdade que, considerando no apenas as experincias do Brasil, mas tambm de vrios pases da Amrica Latina, no se pode dizer que exista um padro nico na forma como se expressa tal segregao socioespacial. De fato, a separao social embora visvel em todos os casos, varia muito dependendo da escala espacial que se observe. No Brasil, por exemplo, h todo um debate acadmico em torno dessa questo que tem sido muito saudvel para a discusso. Embora a idia da existncia de uma periferia distante e mal estruturada reservada para os pobres e uma rea mais central e consolidada para os ricos ainda se verifique em muitas de nossas regies metropolitanas, j existem suficientes evidncias para algumas delas, como a do Rio de Janeiro, de que a escala da segregao variou consideravelmente podendo ser detectadas zonas menores onde a mescla de grupos sociais distintos j pode ser percebida. No entanto, e a despeito das vantagens que uma cidade com
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maior heterogeneidade socioespacial possa implicar, no equivocado dizer que muito embora a distncia fsica entre pobres e ricos possa ter diminudo, a distncia social e de sociabilidade ainda parece persistir. Por outro lado, tambm tem sido cada vez mais comum encontrarmos em nossas regies metropolitanas exemplo de ocupaes perifricas (no sentido geogrfico) por parte da populao mais abastadas: o fenmeno (ou febre) dos condomnios horizontais fechados. Como se pode percebe no grfico apresentado, o crescimento dos municpios perifricos1 nas principais RMs do pas uma realidade, tanto para aquelas mais consolidadas e j com menor crescimento demogrfico, como So Paulo e Rio de Janeiro, quanto para as que ainda apresentam grande expanso como so os casos de Curitiba, Belm e Fortaleza. De fato, os dados mostram que a regio se expande claramente em direo aos municpios metropolitanos vizinhos ou no capital dos respectivos estados. Esse processo, em grande medida reforado pela migrao de origem externa e intrametropolitana, contribui em boa medida para que a segregao (separao) socioespacial em escala municipal fique muito mais visvel na grande maioria de nossas metrpoles.
GRFICO 1 - Taxa de crescimento demogrfico mdio anual para Centro e Periferia, Regies Metropolitanas Brasileiras, 1980/2000
Fonte: Fundao IBGE (1980; 1991; 2000).
1 Aqui se adota o termo perifrico tem uma conotao apenas geogrfica e visa qualificar todos os municpios metropolitanos com exceo da capital (o centro) de cada estado representado no grfico. Embora se possa dizer que a predominncia nesses municpios de populao de mais baixa renda, isso no significa fazer qualquer aluso para a idia de periferia social j que esta tambm pode ser encontrada nas prprias capitais estaduais.
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A segregao socioespacial: por que importa? Seja como for, tome a forma que tome, a verdade que a segregao socioespacial tem efeito direto e significativo sobre a vida das pessoas. As anlises realizadas para o Brasil, bem como para outros pases, no deixam dvidas que, independentemente da condio social, o espao importa quando o assunto diz respeito s condies de vida dos habitantes de uma cidade ou regio metropolitana. Em outras palavras, o efeito do lugar onde se vive um fator a mais a ser considerado no conjunto de ativos (ou passivos) apresentados pelas pessoas ou famlias; portanto, trata-se de um impacto que se soma queles ligados situao socioeconmica. Por exemplo, famlias pobres que vivem em reas precrias, com baixa acessibilidade e pouco ou nenhum desenvolvimento urbano, tero mais dificuldades que aquelas na mesma condio, mas que vivem em reas mais consolidadas da cidade. Essa afirmao foi comprovada em anlises feitas sob vrias ticas como o atendimento sade (AZEVEDO, 2009), o desempenho escolar (CUNHA et al., 2009; CUNHA; JIMNEZ, 2009, FLORES, 2006; TORRES; FERREIRA; GOMES, 2005), a insero no mercado de trabalho (CUNHA; JAKOB, 2010) entre outros. Na verdade, alguns enfoques tericos permitem melhor apreender os mecanismos que levam a que esse impacto se configure com a fora apontada pelos estudos mencionados anteriormente. O primeiro deles o que genericamente poder-se-ia classificar como preocupados em captar os chamados efeito de bairro (JENCKS; MAYER, 1990), e um segundo baseado na idia da existncia de uma geografia de oportunidades (GALSTER; KILLEN, 1995). A partir da primeira abordagem poderiam surgir vrias formas de investigar como a segregao incidiria sobre certos comportamentos ou fenmenos. Estudos a partir dessa perspectiva estariam preocupados, por exemplo, em examinar a fora (ou debilidade) dos marcos normativos existentes nas comunidades (KAZTMAN; FILGUEIRAS, 2006), a forma como so difundidos os comportamentos, e como se d a socializao coletiva a partir de transmisso de modelos de rol (WILSON, 1987), ou o nvel de controle social existentes no bairro (SAMPSON; RAIDENBUSH; EARLS, 1997). J o segundo caso, ou seja, a chamada geografia das oportunidades talvez se constitua no ponto de vista mais interessante a se considerar neste texto em que a preocupao central sensibilizar os formuladores e executores de polticas pblicas para a importncia de considerar o fenmeno da segregao socioespacial. Assim, a partir desta perspectiva, o efeito do lugar onde se vive sobre o comportamento dos indivduos e famlias configurarJos Marcos Pinto da Cunha 69
se-ia, por um lado, devido a elementos objetivos existentes (ou no) nestas reas como, acesso e qualidade dos servios, em particular os pblicos (sade, educao, segurana etc.), infraestrutura, caractersticas do mercado de trabalho etc. e, por outro lado, por variaes espaciais subjetivas basicamente, representadas pelas redes sociais existentes, que tambm poderiam representar impactos significativos (GALSTER; KILLEN, 1995). Em outras palavras, o que justificaria conhecer e enfrentar de forma mais eficaz o fenmeno da segregao socioespacial seria, em definitiva, o que ele significa ou reflete em termos do processo de produo do espao, particularmente naquilo que diz respeito responsabilidade do poder pblico no que tange ao controle ou regulao do uso e ocupao do solo urbano e, claro, na dotao de servios como sade, educao, infraestrutura sanitria, viria etc. Infelizmente, boa parte da produo cientfica neste campo, em especial na Amrica Latina, no deixam dvidas sobre a existncia de uma tendncia a se relegar a um segundo plano, reduzir ou diretamente no realizar investimentos em certas reas da cidade. Sejam porque se tratem de reas ocupadas clandestinamente, ou porque sejam reas muito distantes e, portanto, pouco acessveis, ou simplesmente porque h evidente desinteresse; a verdade que parcela significativa da populao no atendida devidamente em funo de sua localizao. Assim, a ao ou talvez a no ao do estado , via de regra, um dos elementos chaves para se entender essa questo, j que dela depende boa parte das oportunidades que levariam a se obter um melhor padro de vida. Mesmo a progressiva ocupao das periferias distantes, aspecto que muitas vezes lembrado para justificar a dificuldade de se atingir parte da populao, no se justificaria na medida em que se sabe que boa parte da desordem urbana tambm fruto do reduzido poder de gesto e regulao por parte do poder pblico. Algumas evidncias De forma a documentar algumas das evidncias de que, de fato, o lugar onde se mora tem efeito sobre a vida das pessoas, podemos lanar mo de alguns estudos que elaboramos para a RM de Campinas. Devese reconhecer que as concluses retiradas destes estudos precisam ser tomadas com certa cautela, tendo em vista que, provavelmente, a questo dos impactos da segregao socioespacial sofra variaes dependendo do contexto espacial que se analisa. Ou seja, no possvel afirmar que para um municpio de pequeno, mdio ou grande porte ou mesmo uma regio metropolitana, teramos os mesmos resultados. No entanto, como ponderamos em um de nossos textos (CUNHA et al., 2009) estamos em
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muito boa companhia para poder sustentar a proposio de que viver em certos lugares, controlados sobretudo os perfis socioeconmicos, de fato pode fazer um significativa diferena. Este caso da infraestrutura e rendimento escolar, como mostramos em dois estudos realizados com base nos dados do Censo Escolar e os resultados do Sistema de Avaliao do Desempenho Acadmico no Estado de So Paulo (SARESP) no Municpio de Campinas. No primeiro caso (CUNHA; JIMNEZ, 2009; CUNHA; JIMNEZ, 2006), foi possvel constatar a partir dos dados derivados do Censo Escolar organizado pelo INEP/Ministrio da Educao uma inequvoca associao entre o nvel de segregao socioespacial e a disponibilidade (ou no) de equipamentos nas escolas estaduais2. De fato, como mostra o Quadro 1 obtido do referido estudo, evidente que as reas de maior concentrao de pessoas de baixa renda (hot spot of poverty) so justamente aquelas cujas escolar apresentam as maiores deficincias em termos dos equipamentos considerados.
QUADRO 1 - Distribuio da Infraestrutura Escolar por Categorias Espaciais com Base no ndice de Moran I Local - Municpio de Campinas, 2000
Fonte: Cunha e Jimnez (2009).
Ora, considerando que no estudo se analisa apenas os dados das escolas estaduais, e que estas so geridas pela mesma entidade administrativa, portanto, teoricamente, sob as mesmas premissas e projeto pedaggico, no se pode aceitar (ou compreender) a existncia de tais diferenas. Os mapas abaixo permitem uma melhor visualizao dessa situao em termos espaciais. As figuras combinam a classificao espacial gradiente entre reas com alta concentrao de populao pobre (preto hot spots)
2 Neste estudos os equipamentos considerados foram: laboratrio de informtica, laboratrio de cincias, biblioteca e quadra de esportes.
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e alta concentrao de alta renda (cinza mais escuro cold spots) com a localizao das escolas segundo o nmero de equipamentos disponveis (at 1 servio, Mapa 1, e os quatro servios, Mapa 2). Vale notar, alm disso, que as reas mais pobres tambm apresentam um claro padro espacial, estando preferencialmente no sudoeste do municpio que, como destacado em outro estudo sobre a RMC (CUNHA et al., 2006), constituiria o que se chamou da cordilheira da pobreza identificada na regio. Mas as evidncias no param por a. Em estudo posterior (CUNHA et al., 2009) e complementar ao mencionado acima, agora ancorado nos dados do exame de avaliao do desempenho acadmico, foi demonstrado (Quadro 2) que depois de controladas outras variveis que reconhecidamente podem interferir sobre o desempenho escolar, ainda assim o impacto do lugar de residncia sobre o rendimento escolar dos alunos de quinta srie do ensino fundamental era significativo para aqueles que viviam em reas de grandes concentraes de pobreza (hot spot of poverty).
MAPAS 1 e 2 - Distribuio das Escolas por Categoria Espacial, Segundo Quantidade de Equipamentos - Municpio de Campinas, 2000
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Fonte: Cunha e Jimnez (2006).
QUADRO 2 - Regresso Linear para Predio da Media do SARESP em Matemtica para a 5 Srie do Ensino Fundamental - Municpio de Campinas, 2000
Variable Intercept School neighborhood characteristics Local Morans I (ref group=not significance areas) Hot spot of poverty Cold spot of poverty Low poverty surrounded by High High poverty surrounded by Low Mean years of education of the head of household Mean monthly income of the head of household School infrastructure Computer lab Library Sports field Science lab Adjusted R-squared N
Fonte: Cunha et al. (2009). Note: ***= p<.001, *=p<.05, =p<.10.
26.5
***
-4.39 -2.40 -2.91 -3.69 2.33 0.00 3.14 1.78 2.24 -0.60 0.42 83
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Finalmente, da mesma forma pudemos mostrar, no caso da forma de insero no mercado de trabalho, que o efeito do lugar onde se vive, mesmo depois de controlar as principais variveis que a literatura aponta com intervenientes no fenmeno (sexo, idade, instruo etc.), continuava significativo. Como mostra o Quadro 3, da mesma forma que os coeficientes relativos educao, estado civil, idade e sexo mostraram-se altamente significativos para predizer o desemprego, o mesmo acontece com a varivel que se denominou zona de segregao resultante da aplicao de uma metodologia que agrega sub-reas em funo das suas semelhanas em termos de uma caracterstica, no caso, a condio socioeconmica das famlias.
QUADRO 3 - Regresso Logstica para a Predio da Varivel Desemprego - Regio Metropolitana de Campinas, 2000
Obs: *** p-val < 0,001; ** p-val < 0,05; * p-val < 0,1, Fonte: Cunha e Jakob (2010).
No quadro em questo percebe-se, portanto, que mesmo depois de controlada outras variveis, o local de residncia ainda aparece como estatisticamente significativo para explicar as diferenas entre os nveis de desempregos das pessoas residentes em diferentes zonas de segregao identificadas na RMC, especialmente naquelas caracterizadas por alta concentrao de populao de baixa renda (baixo-baixo).
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Na verdade, a literatura sobre segregao residencial - ou socioespacial como tambm conhecido o fenmeno quando trata da separao fsica de grupos populacionais socioeconmicos distintos - est repleta de evidncias empricas que permitem sustentar que, de fato, viver em determinadas reas da cidade ou grandes aglomeraes urbanas faz muita diferena quando a questo se refere s condies de vida e acesso a servios e facilidades. De fato, a grande desigualdade da populao brasileira tambm se expressa no desigual acesso ao espao urbano. Como muito bem nos lembra Bourdieu (2003), a forma como se estrutura o espao urbano , na verdade, uma reificao da estratificao social existente em nossa sociedade. Ou seja, no existe qualquer acaso na relao entre condio social e o lugar que cada um ocupa na cidade. Concluses No se pode pensar em uma sociedade justa e com equidade se, alm do acesso ao mercado de trabalho, ou seja, a um trabalho digno e justamente remunerado, a servios pblicos de qualidade e oportunidades culturais e polticas das cidades, no se puder garantir o acesso a uma habitao de qualidade, atributo este que no passa apenas pelos materiais utilizados, mas tambm pelos locais onde estas casas so construdas. Aprovado em 2001, o Estatuto das Cidades fornece mecanismos para que o os administradores de nossas cidades regulem a ocupao territorial. Por exemplo, no seu captulo III, o artigo 39 remete figura da funo social da propriedade urbana que, segundo o referido estatuto, poder ser invocada sempre que atenda s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. Como fica claro, o uso desse importante instrumento depende das prioridades e interesses expressos no plano que ordena a expanso e crescimento das cidades. Encontrar formas socialmente mais justas de ordenamento territorial e, sobretudo, de ocupao demogrfica para as cidades uma questo que no dependem apenas de recursos disponveis, de projetos bem desenhados etc. tambm uma vontade poltica! Certamente a populao brasileira se melhor atendida e localizada no territrio seria aliviada em boa parte dos seus sofrimentos, em particular aqueles que dizem respeito falta de infraestrutura, servios bsicos e riscos ambientais. Reconhecer que a segregao socioespacial observada em nosso pas converte-se em um complicador para as condies de vida dos mais pobres certamente nos levar a pensar em polticas pblicas onde a questo espacial passe a ter cada vez mais relevncia.
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Cidadania, qualidade de vida e produo do espao urbano: desafios para a gesto urbana e para o enfrentamento da questo social
Claudete de Castro Silva Vitte
Considerando a relao cidade, cidadania e qualidade de vida, primeiramente observa-se que, pela tica do indivduo, viver em cidades muitas vezes uma tarefa rdua, pois as cidades muitas vezes so hostis, pouco acolhedoras, estranhas. Para muitos, as cidades so uma expresso de privilgios, de excluso e de barbrie. Nas cidades tambm que se vivenciam momentos nos quais crescentemente a vida marcada e regulada pela lgica do mercado e no pelas demandas individuais e sociais1. O contexto acima remete a uma reflexo de Henri Lefebvre, que h dcadas j assinalava o predomnio crescente da lgica do valor de troca sobre o valor de uso na produo do espao urbano, enquanto que a lgica
1 Essas idias j foram desenvolvidas pela autora em outros trabalhos: ver Vitte (2002; 2004; 2009).
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relevante para os indivduos a de valor de uso, essencial na vida cotidiana, no tempo-espao vivido e percebido pelos habitantes da cidade2. Pela tica social, coletiva, tambm rdua a tarefa de fazer a gesto dessas cidades. Considerar a qualidade de vida requer que se considerem polticas pblicas e a disponibilizao de equipamentos urbanos em um ordenamento territorial que atenda as chamadas necessidades humanas objetivas. Mas, h tambm alguns aspectos subjetivos a ser considerados, dentre os quais salientamos aqueles que envolvem a sociabilidade, o convvio em comunidade, a participao popular na gesto da vida coletiva (VITTE, 2004). Um dos principais objetivos deste trabalho contribuir na reflexo sobre os desafios para a gesto urbana em incorporar em suas prticas a cidadania e a qualidade de vida como horizontes de ao, em contexto da realidade concreta condicionada pelo modo de produo capitalista que (re)produz o espao urbano. Assim, a pretenso foi apontar algumas das possibilidades e dos limites para uma gesto que pretenda alcanar o avano da cidadania e da qualidade de vida, com suas condicionantes, mas tambm com suas particularidades que no foram tratadas no mbito deste trabalho, j que nos propomos uma reflexo mais genrica e no a discusso de um caso especfico. H ainda outros propsitos neste trabalho. Um deles discutir a cidade como um espao poltico por excelncia, apontando o legado da cidade poltica da Antiguidade greco-romana. No nosso entender, esse breve resgate importante por ser um norteador da argumentao em defesa da necessidade de difuso de valores importantes para a vida social, tais como a democracia, como expresso da conquista dos direitos; a valorizao dos espaos pblicos e cvicos para a prtica poltica; e a diversidade, como expresso da cultura. Tomando as cidades brasileiras como referncia, partiu-se da idia de que se na questo social tem havido certo avano na cidadania, entendida como aquisio de direitos; em uma perspectiva geogrfica, considerando os espaos pblicos de nossas cidades, tem havido um recuo da cidadania, demonstrada nas dificuldades de certos grupos sociais em acessar os equipamentos urbanos e de usufruir dos diferentes espaos que a cidade
2 Para Lefebvre (1983), a produo do espao urbano a transformao do espao em mercadorias, com a crescente efetivao do espao de troca quando antes, na cidade prcapitalista, era essencialmente valor de uso, ou seja, predominavam nas relaes sociais os valores afeitos apropriao do espao, fora da rbita do mercado, portanto. Assim, esse espao produzido a realidade concreta do capitalismo como meio de acumulao e circulao de pessoas, mercadorias e capital.
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Cidadania, qualidade de vida e produo do espao urbano
oferece, recuo esse condicionado em parte pela prpria produo da cidade sob a economia capitalista, cuja marca a crescente segregao socioespacial. Assim, procuramos mostrar que esse recuo da cidadania aumenta a segregao scio-espacial e diminui a tolerncia com a diversidade. Considerando que a segregao socioespacial um processo inerente produo do espao sob o capitalismo, procuramos defender que a segregao pode se combatida ou atenuada com polticas pblicas e uma gesto local que, alm de inclusivas, aprofundem as prticas de sociabilidade. No mbito da produo do espao - em sua lgica presidida pelo instituto da propriedade privada e pela busca incessante do lucro, que so fundamentos do sistema - cabe a (re)inveno de instrumentos de gesto pblica que permitam que a propriedade privada da terra cumpra a sua funo social e que evitem que a especulao imobiliria e a apropriao privada da valorizao de imveis decorrente de investimentos pblicos sejam empecilhos para a justia social na cidade. Cidade e gesto da vida coletiva: o legado do papel poltico da cidade pr-capitalista Partimos da considerao que a cidade o lugar da manifestao do individual e da experincia coletiva, j que h uma multiplicidade de trocas que so constitutivas da produo da sociabilidade na cidade. A cidade, como lugar, tem uma dimenso explicativa e uma condio de realizao da vida cotidiana, vida essa que resulta de uma relao do indivduo com a prpria cidade. Na cidade d-se o processo da produo da vida que tem vnculos com os modos de apropriao do espao pelos seus diversos habitantes. Conforme assinala Ana Fani A. Carlos:
... as relaes sociais tm sua realizao ligada necessidade de um espao onde ganha concretude a casa como universo do homem privado; a rua como acessibilidade possvel aos espaos pblicos, lugar dos encontros, dos percursos [...]. As relaes que os indivduos mantm com os espaos habitados se exprimem todos os dias nos modos do uso, nas condies mais banais e acidentais, na vida cotidiana. Revela-se como espao passvel de ser sentido, pensado apropriado e vivido pelo indivduo por meio do corpo, pois com todos os seus sentidos que o habitante usa o espao, cria/ percebe os referenciais, sente os odores dos lugares, dando-lhes sentido. Isto significa que o uso envolve o indivduo e seus sentidos, seu corpo; por ele que marca sua presena, por ele que constri e se apropria do espao e do mundo no plano do lugar, no modo como usa o espao e emprega o tempo da vida cotidiana (CARLOS, 2001).
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Segundo Rolnik (1988), ser habitante da cidade significa participar de alguma forma da vida pblica, mesmo que essa participao seja apenas a submisso a regras e regulamentos. Segundo a autora, construir e morar em cidades implica viver de forma coletiva; na cidade nunca se est s, ainda que muitos sejam solitrios: o indivduo um fragmento de um conjunto, do coletivo. Para a autora acima, qualquer aglomerao urbana apresenta movimentos e percursos. Portanto, ela necessita de certa ordem, ela necessita de gesto da vida coletiva. Mesmo na mais rudimentar cidade h sempre uma calada ou praa que de todos e no de ningum: h sempre uma dimenso pblica da vida coletiva a ser organizada (ROLNIK, 1988). Era assim na cidade da Antiguidade clssica; assim na cidade capitalista. De polis (cidade, em grego) deriva poltica. Gonalves (1996) nos lembra que, em seu sentido clssico, polis significava comunidade poltica. Em sua etimologia, polis designava o muro, o limite que separava cidade e campo: a distino entre os que participavam dos destinos da comunidade e os que no tinham esse direito. Ento poltica uma expresso que remete ao significado primeiro de polis: a arte de definir limites. Leandro Konder reflete sobre o significado da democracia grega na anlise da cidade. Para o autor, na cidade as pessoas so desafiadas a conviver com diferenas incmodas e necessrio discutir sobre os interesses bsicos da comunidade: as pessoas precisam aprender a fazer poltica (KONDER, 1994). Raquel Rolnik, por sua vez, assinala que de forma semelhante os romanos antigos se referiam civitas: eles tinham o entendimento da cidade no sentido de participao dos cidados na vida pblica. Polis e civitas no so conceitos referentes dimenso espacial da cidade, mas sim sua dimenso poltica. Cidado no o morador da cidade, mas o indivduo que, por direito, pode participar da vida poltica. Assim, cidade e civilidade tm em comum a raiz etimolgica civis e se entende por civil o que visa o bem pblico (ROLNIK, 1988). No entanto, com o passar do tempo, a dimenso poltica da cidade da Antiguidade clssica foi sobreposta por sua dimenso econmica, em especial com a consolidao do modo de produo capitalista. Sendo a cidade uma aglomerao, ela um tipo de espacialidade que possibilita a intensificao das trocas e potencializa a capacidade produtiva favorecida pela diviso do trabalho. Se, isolado, o indivduo deve produzir tudo que necessita, na cidade possvel a troca, configurando uma especializao do trabalho e a instaurao do mercado, primordialmente de mbito local, mas que se ampliou, na medida em que passou a ocorrer uma diviso de trabalho entre indivduos e entre as cidades, com atividades especializadas.
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Com a industrializao em larga escala, o mercado foi extrapolando o nvel local, deixando de ser um sistema econmico autnomo. Houve a constituio de uma rede de cidades, com crescente articulao e com uma especializao funcional dos lugares. Essa especializao levou a uma diviso territorial do trabalho, possibilitada pelo desenvolvimento de uma rede de transportes e de comunicaes. As cidades assumiram diferentes papis na rede urbana. As maiores assumiram o papel de centro decisrio, outras de porte mdio eram os elos com os pequenos centros. Culturalmente tambm houve mudanas. A produo em larga escala levou construo da sociedade de consumo de massa (SPOSITO, 1989). A produo do espao urbano e questo social Com o rpido crescimento populacional, segundo Maria Encarnao B. Sposito, a cidade sofreu transformaes em seu espao interno. Aumentou a procura por espao e ampliou-se a malha urbana. O centro de cidade que antes compreendia todo o ncleo urbano ficou rodeado pelas periferias. Nos primrdios da industrializao, as condies de vida das classes trabalhadoras eram estarrecedoras, situao bem retratada por Friedrich Engels no livro A situao da classe trabalhadora na Inglaterra, j no sculo XIX. Os problemas urbanos eram enormes e de toda sorte, da se constituir uma questo social. Uma das manifestaes desses problemas foi a segregao scio-espacial no interior da cidade: os mais ricos se apartavam das reas socialmente mais problemticas. Os problemas no eram das cidades, mas se manifestavam nas cidades. Eram, na verdade, originados pelo modo de produo capitalista, gerador de desigualdades e que tem como fundamento a propriedade privada (SPOSITO, 1989). O legado da desigualdade permaneceu e sua marca na cidade a crescente segregao socioespacial. A terra urbana teve sua funo de mercadoria reforada, cujo acesso passou a se dar mediante o mecanismo da compra e venda. Cresceu, com isso, a especulao imobiliria, com a disputa de solo urbano para diversos fins, em especial para fins de moradia. Com a forte especulao, observa-se no espao urbano o fenmeno dos vazios urbanos, de terras estocadas esperando valorizao. Para os trabalhadores e grupos sociais mais vulnerveis, os vazios so um obstculo na realizao de sua necessidade bsica de moradia. Esses vazios urbanos demonstram o carter perverso que o urbano assume no capitalismo, carter esse agravado pelo fato dos investimentos pblicos em benfeitorias darem-se prioritariamente nas reas mais valorizadas.
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Segundo Villaa (1978), a organizao espacial urbana o resultado de um processo que aloca atividades aos terrenos, resultando em transaes imobilirias (compra e venda ou aluguel de terrenos). H, assim, um arranjo espacial das atividades urbanas. Tal arranjo um dos tpicos da agenda do planejamento territorial (que se subdivide em urbano e rural). A produo de moradias exerce importante impacto espacial, apontando algumas correlaes: preo elevado da terra e status do bairro; acessibilidade; amenidades naturais e sociais (reas verdes, bela paisagem, lazer etc.), escassez de terrenos, condies fsicas da edificao. Segundo Singer (1980), a organizao interna das reas urbanas reflete foras econmicas e um padro (com dada racionalidade e no de forma acidental) de usos do solo (ou de terras). A localizao a mercadoria mais importante no mercado imobilirio e tambm na definio das normas urbansticas, no uso do solo, enfim, na estruturao interna da cidade. O arranjo do uso do solo resultado da disputa por usos, sendo operacionalizado pelo mecanismo de mercado (preos). Esse mecanismo influencia nas densidades da cidade no todo e em parte. A disputa pelo uso e o mecanismo de compra e venda afetam o tamanho dos lotes (parcelamento), a composio e localizao das moradias (apartamentos, residncias unifamiliares, condomnios, favelas) e a localizao dos subcentros comerciais ou de novas centralidades. Assim, os agentes imobilirios privados so importantes agentes produtores do espao. Mas, outro importante agente o Estado que tem atuao complexa e varivel. Ele exerce vrios papis; consumidor de espao, proprietrio fundirio, promotor imobilirio. Mas seu principal papel o de regulador do uso do solo, por meio do zoneamento, do Plano Diretor, cdigo de obras, leis urbansticas etc. Outra funo importante a implantao de servios pblicos, cuja oferta desigual tanto espacial como socialmente. Por seu papel regulador e provedor ele constantemente alvo de grupos sociais diversos que o pressionam para a conquista de direitos. Os grupos economicamente vulnerveis tambm so agentes produtores e modeladores na cidade, se concentrando em assentamentos como as favelas e as periferias autoconstrudas. Os mais pobres, ao produzirem o seu prprio espao, atribuem um sentido a esse espao que intrinsecamente lugar da reproduo da fora de trabalho, o lugar de resistncia ao descaso do sistema em reconhecer seus direitos, mesmo aqueles mais bsicos como os de reproduo da vida, e, por isso, essa produo tambm uma estratgia de sobrevivncia, de luta pelo seu direito cidade. Com a atuao estatal, a presso dos grupos sociais e a ao do prprio mercado imobilirio, a cidade se transforma e se adensa. Nos espaos ocupados
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pelos mais pobres, nos fronts perifricos, diversas construes se ampliaram e algumas vezes receberam benfeitorias, ainda que muitas delas se degradem por falta de investimentos. A maioria, mesmo tendo diversos tipos de problemas e muitas vezes irregularidades, acaba se valorizando. Com a valorizao do espao ocorre uma movimentao dos habitantes na cidade, tanto dos grupos originalmente envolvidos na ocupao, como de novos moradores que chegam. frequente os mais pobres se deslocarem cada vez mais para periferias mais distantes e destitudas de servios urbanos ou para assentamentos precrios como as favelas que se espalham por nossas cidades. Assim, com a chegada de melhorias urbanas, bairros que antes eram acessveis populao mais pobre ficaram valorizados, com uma contnua expulso desses. Considerando a espacialidade da pobreza, no Brasil, a especulao imobiliria tem sido a responsvel pelo deslocamento do habitat popular paras as periferias. Para Martins (2001), nas cidades brasileiras a funo de trabalhar e a de morar disputam os mesmos espaos em reas supervalorizadas pelas funes rentistas de ganhar. justamente a renda da terra um dos graves fatores econmicos da deteriorao das condies de moradia, sendo que o que se paga na compra de uma casa nada tem a ver com a moradia, mas um tributo pago ao proprietrio da terra que vive parasitariamente da especulao imobiliria. Retornando a Lefebvre (1983), a cidade capitalista sofre um duplo processo socioespacial, de imploso e exploso. A cidade explode, a sociedade urbana se generaliza e tende a se tornar universal. Ao mesmo tempo, ela implode, ela destruda, restando apenas fragmentos dispersos. A exploso se d sobre o espao circundante, com a extenso do tecido urbano, forma e processo scio-espacial. A urbanizao, ento, se fez como exploso da cidade, como extenso da mancha urbana, como destino e abrigo dos mais pobres nas imensas periferias sem infraestrutura e por isso com pouco trabalho agregado na terra, com baixa renda diferencial, possibilitando sua venda a um custo mais baixo do que as reas centrais da cidade. Assim, as periferias carentes so o lugar possvel de ocupao daqueles que no podem pagar por moradias adequadas, em reas dotadas de infraestrutura urbana e, portanto, mais valorizadas. Destarte, na segunda metade do sculo XX no Brasil, a habitao de baixa renda se concentrou predominantemente nas periferias. O crescimento perifrico foi a manifestao mais evidente da segregao, uma marca da urbanizao brasileira. Por isso, nos anos 1970/1980 ganhou relevncia nos estudos urbanos o tema da periferizao como a morfologia reveladora da segregao urbana e cuja causa principal a manuteno da propriedade
privada. Esses estudos passaram a caracterizar a periferia como sendo o espao ocupado por moradias das classes populares, como locais que apresentavam pouca infra-estrutura, muitas vezes com autoconstruo e loteamentos irregulares e ausncia de servios pblicos bsicos, sendo espaos por excelncia da precariedade, da escassez, da ausncia de infraestrutura (BONDUKI; ROLNIK,1982). No entanto, nas ltimas dcadas, Burgos (2009) observa que a funo essencialmente residencial da periferia distante passou a comportar um diversificado e capilar setor informal, conjugando as funes de moradia e trabalho, com reinventadas formas de emprego do tempo e uso dos espaos. Sposito (2004), por sua vez, assinala que um dos mercados que mais cresceu e se diversificou desde os anos 1970, em especial no estado de So Paulo, o de terras e de imveis urbanos. Essa intensificao leva a adensamentos de reas, mas principalmente a um novo ciclo de expanso perifrica. Recentemente, segundo a autora acima, tem havido uma redefinio da periferia em termos de formas produzidas e seus contedos. H uma justaposio de conjuntos habitacionais implantados pelo poder pblico, loteamentos populares, cuja paisagem resulta da autoconstruo, mas tambm loteamentos voltados populao maior poder aquisitivo. H uma pluralizao de paisagens e dos contedos da periferia revelada por novas prticas socioespaciais, novas formas de diferenciao e segregao, apontando para uma maior fragmentao territorial e social da cidade (SPOSITO, 2004). H periferias, no plural, porque so muito desiguais. Em muitos aglomerados urbanos, os municpios polos ou reas centrais tm crescido a taxas bem mais modestas do que o entorno, muitas vezes com crescimento da mancha urbana de forma descontnua, dispersa, entremeada de vazios e reas ditas rurais. Esta expanso horizontal conhecida como urbanizao extensiva e coloca como questionamento at que ponto as barreiras fsicas dos stios urbanos e os custos de transporte vo colocar limites continuidade dessa forma de ocupao. Os novos contedos e processos nas periferias complexifica a sua prpria definio, sendo que por dcadas seu entendimento foi do espao de moradia da populao pobre e da evidncia por excelncia da segregao socioespacial, marcada pela carncia, especialmente de infraestrutura urbana. Na atualidade, a ausncia de servios bsicos e de infraestrutura no cabe mais como elemento definidor da periferia, pois, em muitos casos j h a presena desses servios, como em So Paulo, por exemplo. Por outro lado, mesmo com essa presena no significa que a segregao e as desigualdades tenham sido eliminadas. A segregao continua e se manifesta em outras dimenses: ausncia ou precariedade de empregos, nveis de violncia, m qualidade das habitaes
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etc. Assim, necessrio um olhar que capte de forma mais aprofundada a particular heterogeneidade dos diversos espaos habitados pelos pobres (TORRES; OLIVEIRA, 2001). Raquel Raichelis sintetiza algumas dessas transformaes, ao observar que:
a cidade passa a ser o cenrio de reconfigurao dos espaos urbanos, redesenhados pelo agravamento da questo social, pelo encolhimento do trabalho, segundo a regra fordista (cidadania regulada, nos termos de Wanderley Guilherme dos Santos), pelas diferentes formas de precarizao do trabalho e exploso do desemprego, deteriorao dos espaos coletivos, privatizao dos servios pblicos, pelo estabelecimento de novas formas de segregao e violncia urbana, pelos novos circuitos de pobreza e riqueza, que redefinem os tradicionais modelos de centro e periferia (RAICHELIS, 2006).
Qualidade de vida e cidadania como referenciais para a gesto urbana Santana (2000), ao discutir sobre a relao cidade-cidadania lembra que em Henri Lefebvre ser cidado ter direito cidade e que a cidade deveria ser o lugar de efetivao de direitos e deveres. Ela deveria ser o lugar do cidado. Alguns dos sinais da cidadania, da igualdade de condies, de acessos, de direitos e deveres comuns a todos deveriam estar inscritos por toda parte e serem reconhecidos em todos os pontos, mas no necessariamente o que acontece, pois a segregao, tanto social quanto espacial, aumenta de forma extraordinria mais recentemente (SANTANA, 2000). Na discusso sobre as possibilidades de resoluo da questo social h o entendimento da qualidade de vida como uma das premissas norteadoras na busca do desenvolvimento e do bem-estar, devendo ser considerada como um direito de cidadania. Nessa tarefa de fazer avanar o desenvolvimento, o bemestar e a cidadania, o Estado tem um papel crucial, principalmente quando se considera que mercado pode excelente criador de riqueza, mas tambm profundo produtor de assimetrias sociais. A questo a ser respondida : quem cuida na sociedade dos que no tm acesso ao mercado? Assim, importante reconhecer que o Estado no pode renunciar de seus papis fundamentais e cabe exigir que ele se adque e se instrumentalize para ampliar os direitos sociais e melhorar a qualidade de vida em um mundo de enormes carncias, desde as mais bsicas, em especial nos pases perifricos e semiperifricos: ele tem de contribuir com o desenvolvimento, ainda que tal
perspectiva parea redutoramente como reformista3, o que pode ser um falso debate, j que enquanto no ocorre a superao do modo de produo, preciso fazer a gesto da vida coletiva, tendo como meta a justia social, em um distanciamento de uma viso monoltica do Estado que s agiria em favor dos interesses das classes dominantes. Como bem lembra Rego:
o Estado, como agncia pblica que concede, reconhece e garante os direitos, desempenhou e desempenha um papel central na formao e na manuteno da cidadania contempornea. Sua atuao atravs do papel normativo de suas instituies indispensvel garantia da cidadania plena. [...] Para delimitar melhor esta questo, depois do recente vendaval neoliberal, precisamos recuperar o Estado como categoria analtica e como categoria poltica. O resgate torna-se imperativo. De um lado, como modo de compreender o complexo de articulaes institucionais normativas e polticas que fundaram e organizaram a reconstruo poltica do capitalismo na segunda metade do sculo vinte. De outro, como agncia formativa e implementadora de polticas distributivas de renda e de recursos sociais, ou seja, de realizador e garantidor de polticas de cidadania. Efetivamente, no auge da devastao neoliberal, a ameaa maior que se configurou esteve mesmo na tentativa de sua destruio como instituio, cujas finalidades funcionais, ao menos como garantidor da vida, foram e so sua razo de ser na histria dos homens e estiveram presentes fortemente em sua prpria fundao (REGO, 2008).
Considerando a construo do Welfare State como a mais avanada experincia de justia social liderada pelo Estado, dentro das limitaes do modo de produo capitalista, e como um modelo para pautar a reflexo, Rego tambm afirma que:
a histria do Welfare State, sem perder de vista as suas diferenciaes nacionais, demonstrou enfaticamente o papel decisivo da participao ativa dos indivduos, das classes sociais, de suas organizaes e movimentos na construo poltica dos modos de convivncia cvica. Esta ltima desempenhou e desempenha papel crucial para que os indivduos no se tornem apenas seres adaptados a viver conforme a lgica do mercado capitalista. Suas expectativas de vida boa no devem ser reduzidas fruio de bens de consumo. Ou seja, cidados de uma plis no podem ser subsumidos em simples consumidores. Marx costumava lembrar que a vida vivida apenas no interior da
3 Santos (1999) lembra que o reformismo e a revoluo so os dois paradigmas de transformao social da modernidade, sendo a revoluo pensada para ser exercida contra o Estado e o reformismo para ser exercido pelo Estado. Em sua leitura crtica, o reformismo entende a sociedade como entidade problemtica e o Estado como a soluo do problema, o sujeito da reforma. A questo social era a manifestao do potencial catico do mercado e entrou na agenda poltica pela mo da democracia e da cidadania social. O reformismo, visando atenuar a questo social, foi uma institucionalidade que significou a vigncia possvel do interesse geral (ou do interesse pblico) em uma sociedade capitalista. Tem sido uma institucionalidade baseada na regulao da economia, na proteo social e na segurana contra a desordem e a violncia.
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lgica mercantil, entre outras coisas, consistia fundamentalmente na produo incessante da generalidade avassaladora dos interesses egostas. A recomposio do homem moderno, a partir da superao de suas inmeras fragmentaes e fissuras, somente seria possvel por meio da refundao da vida societria, cuja tecelagem fosse refeita em direo realizao das condies materiais da liberdade e da igualdade (REGO, 2008).
Na questo social, herana das relaes de classes e da relao EstadoSociedade em contexto capitalista, houve um percurso da luta pelos direitos, desde os direitos civis e polticos at os direitos sociais em um projeto de construo de cidadania4. Essa cidadania incorporou alguns aspectos de melhoria de qualidade de vida. Redirecionando a questo da qualidade de vida em contexto urbano, h um grande desafio, pois, conforme j dito anteriormente, nos encontramos em um momento no qual as cidades vm assumindo caractersticas injustas e perversas, com crescente segregao, ao mesmo tempo em que vem ocorrendo um esvaziamento da arena poltica. Acompanhamos os argumentos de Francisco de Oliveira, para quem o termo qualidade de vida no sinnimo de cidadania. Cidadania um estado de esprito; irredutvel quantificao. Continuamos com o autor, quando diz que:
embora bem-estar e qualidade de vida devam ser direitos dos cidados, no se deve colocar tais direitos como sinnimos de cidadania. Seria um economicismo que desconsideraria como cidados os que no tm meios materiais de bem-estar e qualidade de vida. De fato, a conquista da cidadania nem sempre acompanhada da conquista da qualidade de vida e principalmente o oposto: a melhoria da qualidade de vida no significa a conquista da cidadania. Isso seria uma inverso dos sentidos da POLTICA, j que por meio desta que os cidados lutam pelo bem-estar e no o oposto (OLIVEIRA, 2002).
A concluso da reflexo de Oliveira sobre cidadania, direitos e qualidade de vida reveladora. Ele diz:
a noo de cidadania que deve nortear a tentativa de mensurar os processos e estoques de bem-estar e qualidade de vida refere-se ao indivduo autnomo, crtico e reflexivo, longe do indivduo-massa: trata-se de uma aquisio por meio do conflito. [..] Do ponto de vista neoliberal, a cidadania sinnimo do no conflito, da harmonia, de paz social, na contramo at mesmo da interpretao liberal na tradio de
4 Uma definio de cidadania em uma leitura geogrfica feita por Gomes para quem cidadania um pacto social estabelecido simultaneamente como uma relao de pertencimento a um grupo e de pertencimento a um territrio. Esse pacto associativo formal e pretende assegurar os direitos e deveres de cada indivduo. A coabitao desses indivduos ocorre sobre um espao que tambm objeto de pacto formal que instaura limites, indica usos, estabelece parmetros e sinaliza interdies (GOMES, 2002).
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Rousseau, por exemplo. [...] Introduzir a dimenso universal significa introduzir o conflito [nos critrios], as grandes divises da sociedade, os crivos principais que dividem, hierarquizam, estruturam, discriminam, privam na e a sociedade. [...] A luta pela cidadania a luta pelos significados, pelo direito fala e poltica, que se faz apropriando-se do [vocabulrio] dos direitos e redefinindo-os, num novo patamar, de fato transformando o campo de [significao] ao tempo em que se apropria dele (OLIVEIRA, 2002).
Avanando na reflexo sobre qualidade de vida, pretendemos, neste momento, aproximar algumas definies existentes na literatura sobre o tema e vincul-la s prticas de gesto pblica. Qualidade de vida um conceito polissmico. Segundo Silva (1996), ela introduz uma valorizao de horizontes desejveis para os grupos sociais, havendo diferenciaes nos nveis de exigncia e de aspiraes entre as sociedades. Assim, um conceito que lida com interpretaes subjetivas, devendo-se considerar as percepes individuais e coletivas. Uma definio abrangente aquela na qual qualidade de vida definida como o grau de bem-estar individual e em grupo, determinado pelas necessidades bsicas da populao. Mora (1999), baseada em E. Mendez, lembra que qualidade de vida um conceito derivado do Planejamento do Desenvolvimento. Ela pode ser entendida como um instrumento para descrever, analisar e superar problemas sociais, mas tambm um dos objetivos principais do desenvolvimento. A autora aponta uma perspectiva geogrfica, quando afirma que por meio do conceito possvel estabelecer os graus de desigualdades em um dado territrio, constituindo-se em uma base de diagnstico e um parmetro til para os processos de planejamento, j que permite analisar os componentes de bem-estar, inclusive em sua acepo fsico-territorial, bitica e socioeconmica (MORA, 1999). Recuperamos em Herculano (1998) a idia de qualidade de vida como um conceito que deve servir para um compromisso tico de uma sociedade garantidora da vida, onde as potencialidades humanas no sejam brutalizadas nem a natureza destruda, podendo ser um mote para a ao coletiva, portanto, para as polticas pblicas e para a gesto. Conforme afirmamos em outra oportunidade (VITTE, 2009), o conceito de qualidade de vida guarda relao com a satisfao das necessidades humanas e so numerosos os estudos fazem essa vinculao. Algumas das necessidades se transformam com o tempo, mas as necessidades bsicas ou fundamentais so as mesmas em todas as culturas e em qualquer perodo histrico, porque so afeitas condio humana. Assim, diversos estudos apontam que discutir qualidade de vida e cidade requer considerar:
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a) as chamadas necessidades humanas objetivas, como as polticas pblicas e a disponibilizao de equipamentos urbanos, seu alcance ou cobertura5; b) o uso e apropriao dos espaos pblicos que envolvem a questo da convivialidade, da sociabilidade, remetendo a alguns aspectos das chamadas necessidades subjetivas, aquelas mais vinculadas integrao dos indivduos sociedade, aos contatos com a comunidade, participao na vida coletiva, dentre outros. H o reconhecimento de que essas necessidades so regidas por dois conjuntos de valores: aqueles relacionados com o bem-estar social e os relacionados diferena. Os valores de bem-estar social tm uma dimenso individual, em funo da sade, segurana, riqueza. Os valores afeitos diferena se referem ao respeito, integridade, afeto e os derivados das relaes humanas. Se o termo qualidade de vida tem como referncia original um carter individual, no entanto preciso lembrar que o planejamento governamental tem alcance coletivo: as polticas pblicas so orientadas para grupos. Se o alcance da qualidade de vida for um objetivo do planejamento e da gesto preciso vincular ao conceito categorias das necessidades, que possam ser satisfeitas por polticas pblicas. Sendo assim, h novos desafios para a gesto local e para as polticas pblicas, que devem auxiliar no resgate do papel da cidade como lugar eletivo do processo civilizador, da realizao da cidadania.
5 H diversos estudos que se reportam ao conceito de qualidade de vida e alguns temas so recorrentes e predominantes. Uma parte dos estudos foca a qualidade de vida em perspectiva biolgica (alguns estudos sobre sade, aspectos ligados s patologias etc.). Outra perspectiva de estudos cultural (seus estudiosos discutem a importncia de valores inerentes ao meio cultural). H uma perspectiva econmica, de entendimento da qualidade de vida dizendo respeito ao suporte financeiro e a distribuio dos bens materiais; outra perspectiva a psicolgica, envolvendo auto-estima, respeito, equilbrio mental e emocional (LEAL, 2008). Outra perspectiva de interesse neste trabalho o que se pode chamar de qualidade de vida urbana, que trata de um leque variado de assuntos: mobilidade e acessibilidade, amenidades urbanas, segurana, servios urbanos e sociais, habitao, meio ambiente e saneamento, reas verdes, lazer. No que se refere qualidade de vida em seus aspectos do meio fsiconatural, o discurso normativo sempre enfatiza que esperado que ele seja sadio, agradvel e sem riscos, como suporte ao espao urbano (BRAVO, 1996; PARFECT; POWER, 1997). Bravo (1996) sintetiza bem os principais argumentos que boa parte da literatura desta perspectiva, que chamamos de qualidade de vida urbana, apresenta: todo processo de planejamento e gesto que tenha como objetivo elevar a qualidade de vida urbana deve dar respostas s necessidades sociais e econmicas da populao em educao, sade, trabalho, moradia, servios, cultura, recreao, segurana pessoal e, certamente, a qualidade fsico-ambiental, cujas caractersticas relevantes, problemas e potencialidades configuram o desideratum das anlises que vo permitir dar suporte as propostas de desenvolvimento integral (Traduo do original em espanhol).
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Carrin (2007) nos ajuda no entendimento da relao qualidade de vida, cidade e cidadania. Ele a resume:
a cidade o lugar onde os direitos e deveres da populao se constituem, a partir de trs elementos centrais. Em primeiro lugar, a polis, o espao da participao e da democracia que busca representar o coletivo social na satisfao dos direitos polticos, sociais, culturais e econmicos prprios da cidadania. Em seguida, a urbs, como o espao diferenciado do rural que representa a insero do cidado na cidade, porque nas cidades onde se constroem os direitos sociais. E, por ltimo, a civitas, como o espao que constri uma comunidade de sentido, porque representa o direito que tem a populao a uma identidade e a uma representao. Isso , em suma, a cidade: o espao onde nascem e se exercem os direitos e deveres de cidadania e onde o cidado se constitui como elemento essencial da vida social (CARRIN, 2007). (Traduo do original em espanhol).
Refletindo por uma perspectiva territorial e considerando possibilidades para uma gesto pblica comprometida com a melhoria da qualidade de vida, mas que se defronta com uma produo do espao que segrega e perpetua as desigualdades, uma alternativa para o planejador e gestor urbano utilizar de instrumentos que permitam que a propriedade cumpra a sua funo social e que restrinjam a especulao imobiliria e a apropriao privada da valorizao da terra urbana decorrente de investimentos pblicos, pois a propriedade privada, a especulao imobiliria e os mecanismos do mercado imobilirio so empecilhos para a justia social na cidade. Segundo pesquisadores do Instituto Polis (2005), h alguns instrumentos que apresentam potencialidades especficas de reverso do quadro de excluso territorial em que se encontram as cidades brasileiras. o caso dos instrumentos destinados ao aperfeioamento da justia tributria e recuperao da valorizao da terra decorrente de aes pblicas. Os pesquisadores acima propem o termo gesto social da valorizao da terra, entendido como a participao popular e o controle social da gesto desses instrumentos. A discusso no deve se restringir apenas aos aspectos de recuperao da valorizao da terra (chamada por alguns estudiosos de recuperao da mais valia urbana), mas tambm sua redistribuio e a promoo da justia social por meio da gesto participativa e ativa da sociedade. Essa gesto entendida como uma regulao que o poder pblico deve fazer para recuperar para a coletividade parte da valorizao da terra promovida por aes pblicas ou privadas, tais como obras pblicas, alteraes da norma urbanstica (mudana de uso do solo) ou mudanas na classificao do solo que beneficiam agentes privados. Alguns dos instrumentos urbansticos que se enquadram nessa concepo e que so previstos no Estatuto das Cidades so: Outorga Onerosa e Operao Urbana Consorciada; Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU),
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a Contribuio de Melhoria, que so instrumentos tributrios; e diversos incentivos e benefcios fiscais, instrumentos em discusso que tm seus limites, mas tambm potencialidades. Um dos principais argumentos favorveis gesto social da valorizao da terra o princpio redistributivo. Pode-se argumentar tambm que essa gesto social propicia a adequao das receitas pblicas municipais aos investimentos necessrios urbanizao, a partir de certo consenso social sobre as prioridades. Em suma, concordamos com os autores do trabalho Gesto social da valorizao da terra, do Instituto Plis (2005), para quem a idia de gesto democrtica e participativa deve permear a poltica e o planejamento urbanos. Esses devem deixar de serem tecnocrticos e incorporarem prticas mais transparentes e socialmente compartilhadas, que reflitam com maior fidelidade as necessidades e desejos dos diversos grupos sociais da cidade. Leis, critrios e parmetros democraticamente construdos que resultem de compromissos e pactos entre os atores da cidade engendram um maior controle social, sendo menos vulnerveis a abusos, negociatas e clientelismos. Assim, um processo de planejamento operado sobre bases democrticas deve ser pensado tambm como um processo pedaggico, que promova a equalizao de conhecimento e leve em conta necessidades especiais de capacitao. Consideraes finais A qualidade de vida pode ser entendida como um enfoque para enfrentar os problemas do desenvolvimento pelo governo local na cidade enquanto espacialidade. Partimos do pressuposto de que a cidade um espao poltico por excelncia que vem perdendo essa peculiaridade frente a uma lgica do mercado cada vez mais dominante. Se a cidade um espao poltico por excelncia, a poltica deve retornar ao seu lugar de origem e recuperar o que foi legado pela cidade poltica pr-capitalista: a democracia, exprimindo a conquista dos direitos, a valorizao dos espaos pblicos e cvicos para a prtica da poltica e a diversidade como expresso da cultura. Mas, aes e interesses de agentes privados poderosos fazem a cidade perder a sua qualidade essencial advinda de seu papel poltico. Eles pressionam para a transformao da prpria cidade em mercadoria; eles perpetuam a segregao socioespacial, fonte inesgotvel de criao de desigualdade e colaboram na manuteno da questo social oriunda das relaes sociais e da relao Estado-sociedade. Como assinala Raichelis (2006), pensando o caso brasileiro:
a questo social est na base dos movimentos sociais da sociedade brasileira e remete luta em torno do acesso riqueza socialmente
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produzida. So essas lutas que se encontram na origem da constituio das polticas pblicas e que mobilizam o Estado na produo de respostas s demandas de sade, de trabalho, educao, habitao, como tambm so elas que impulsionam o movimento poltico das classes populares pela conquista da cidadania na esfera pblica. As complexas mediaes sociais, com clivagens de classe, gnero, tnicoraciais, geracionais fazem da questo social um fenmeno complexo e multifacetado, que historicamente produzido e assume novas configuraes e determinaes no contexto atual de reestruturao da economia mundial (RAICHELIS, 2006).
Compartilhamos da autora acima quando avana em sua reflexo, afirmando:

diante do esvaziamento do espao pblico contemporneo e do crescimento de demandas sociais no atendidas, o risco o de fragmentao da sociedade civil e a ausncia de projetos coletivos capazes de criar novas agregaes sociais. Sabemos que a condio essencial para a cidadania a mediao dos conflitos pela sociedade poltica, pela negociao e luta pela hegemonia. A esfera pblica espao de lutas sociais entre diferentes projetos, por vezes antagnicos, e revela a insuficincia da esfera privada para processar novas relaes sociais. Mas vivemos tempos de despolitizao da poltica, de reduo da esfera pblica, que vem acompanhada da supresso dos conflitos que lhe so prprios, do desentendimento, no sentido que desenvolve Rancire, quando se refere ao dissenso estabelecido no momento em que o povo, a plebe, aqueles que no tm parcela, resolvem estabelecer a poltica do litgio, produzindo o escndalo de querer falar, de cobrar a sua parcela (RAICHELIS, 2006).
Em suma, entendemos que como espao vivido, a cidade agrega smbolos e valores elaborados por meio de impresses e experincias pessoais, mas tambm experincias coletivas. Nas cidades, as atividades cotidianas, a busca pela satisfao das necessidades e desejos resulta de interaes dos indivduos com o mundo. Na busca pela satisfao das necessidades e desejos h a possibilidade do encontro, do reforo sociabilidade, em contraposio segregao e ao recuo da cidadania. Na relao Estado-sociedade, as observaes de Caccia-Bava (2002) so oportunas e reveladoras. Conclumos nossa reflexo, afirmando com ele:
Nas atuais condies e sem utopias no ficam claras nem para a sociedade nem para os governos as vantagens de radicalizar a democracia e socializar o poder. Confunde-se bom governo com a execuo de polticas em benefcio de maiorias e dos mais pobres. Esses objetivos estreitam terrivelmente o horizonte de ao de qualquer governo, tambm dos governos locais. Pensando dessa forma, nossos horizontes ficam confinados a melhorar o que a est. Aceitamos a pobreza e a desigualdade como um dado natural, aceitamos o lugar de segunda classe atribudo ao cidado comum, aceitamos a separao entre poltica e sociedade, aceitamos a separao entre a lgica do
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mercado e a lgica dos direitos humanos e da defesa da cidadania, aceitamos implementar polticas focalizadas para atender apenas aos mais pobres, sendo que os governantes principalmente no nvel local, deveriam desenvolver a capacidade dos indivduos de optar, efetivar escolhas e de se beneficiar delas. Assim, a relao Estado-sociedade no deveria se pautar pelo reconhecimento passivo dos direitos individuais estabelecidos. Cidadania deve significar uma ao coletiva, afirmativa e cotidiana pela construo de novos direitos (CACCIA BAVA, 2002), que se d por meio da poltica.
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Geotecnologias e gesto de polticas pblicas: uso de dados demogrficos

lvaro de Oliveira DAntona Ricardo Sampaio Dagnino Maria do Carmo Dias Bueno
Nas ltimas dcadas, os avanos na rea das geotecnologias popularizaram o uso de informaes espaciais. A crescente oferta de dados pblicos, de softwares gratuitos e de hardwares com maior capacidade de processamento, a preos mais baixos, dissemina entre usurios finais ferramentas e tcnicas anteriormente restritas a determinados circuitos tcnicos e cientficos. Fazemos neste captulo uma apresentao geral sobre o uso de dados populacionais em Gesto de Polticas Pblicas, por meio das geotecnologias. Assim como vem ocorrendo no meio acadmico, em Estudos de Populao e nas Cincias Ambientais, a espacializao de dados populacionais em Sistemas de Informaes Geogrficas (SIG) pode ser de grande proveito para a administrao pblica. Ao permitir a localizao de caractersticas socioambientais, e o relacionamento das variveis sociodemogrficas com variveis de diversas ordens (atributos biofsicos e infraestruturais, por exemplo) nas unidades territoriais por onde as populaes se distribuem, o SIG apresenta grande potencial analtico, dando suporte tomada de decises.
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Sistema de Informao Geogrfica e o sensoriamento remoto Um Sistema de Informao Geogrfica (SIG) um conjunto de hardware, software, mtodos, dados e usurios integrados, que possibilita a coleta, manuseio, armazenamento, processamento, anlise e apresentao de informaes geogrficas (HARA, 1997; CMARA, 1995; TEIXEIRA; CHRISTOFOLETTI, 1997). A utilizao de SIG tem se destacado nos processos de tomada de deciso e de gesto de polticas pblicas em diversas reas, como o planejamento urbano e territorial, e o auxilio em melhorias na sade pblica (MLLER; CARVALHO; MOYSES, 2006, p.2). O SIG permite grande capacidade de processamento, anlise e expresso de dados georreferenciados - inseridos em um sistema de referncia ou de coordenadas geogrficas. Tem arquitetura dual, que integra dados espaciais, tais como elementos vetoriais (estradas, rios, por exemplo), imagens de sensoriamento remoto (que permitem identificar padres de expanso urbana e recursos naturais), pontos (coordenadas) registrados atravs de receptores de sistemas de navegao por satlite (tais como residncias, hospitais, escolas), e dados alfanumricos (tabelas de atributos que podem conter variveis estatsticas, endereos ou coordenadas de latitude e longitude), conforme exemplificado na Figura 1.
FIGURA 1 - Associao entre dados vetoriais e tabulares em SIG
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Geotecnologias e gesto de polticas pblicas
Os dados so armazenados em um banco de dados que mantm informaes sobre a localizao e a feio (ponto, linha, polgono) dos objetos. O atributo ou dado no espacial, variveis demogrficas obtidas atravs de um censo, por exemplo, no possui expresso espacial para o banco de dados. A juno dos dois tipos de dados (espaciais e no-espaciais) e, consequentemente, a espacializao dos dados no espaciais, possvel pela existncia de um identificador geocdigo, ou geocode - contido em ambos os componentes. O sistema permite organizar as informaes em uma srie de camadas temticas (layers). Os elementos de cada tema - cadastro urbano, populao, cobertura da terra, geologia, redes (gua, energia, telefonia, transportes), dentre outros - podem ser representados por pontos, linhas, polgonos ou por imagens como as de satlite, associveis aos dados em formato tabular (Figura 2). Alm disso, os softwares utilizados contam com um conjunto de ferramentas para a manipulao e relacionamento entre as tabelas e as feies pelas camadas.
FIGURA 2 - Tipos de Camadas em um SIG
lvaro de Oliveira DAntona, Ricardo Sampaio Dagnino e Maria do Carmo Dias Bueno
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Cada camada se expressa a partir de um conjunto de arquivos que incluem os dados em formato tabular, as feies correspondentes e os metadados. Pode-se afirmar que os metadados so como a memria do dado. Atravs dos metadados pode-se identificar o produtor e a responsabilidade tcnica de produo (empresa, instituto de pesquisa); conhecer e padronizar a terminologia utilizada (datum, projeo, escala de obteno); garantir a transferncia de dados; viabilizar a integrao de informaes; identificar a qualidade da informao geogrfica e subsidiar a anlise do usurio quanto adequao a suas aplicaes; garantir os requisitos mnimos de divulgao e uso dos dados geoespaciais (CONCAR, 2009, p.10-11). H que se destacar que o acesso ao SIG vem se popularizando nos ltimos anos. Como ressaltam Batistella e Moran (2009, p.12), aplicativos que antes funcionavam apenas em complexos sistemas de hardware, atualmente exigem pouca especializao para o desempenho de um maior nmero de funes do que aquelas disponveis h poucos anos. O mesmo se aplica ao acesso aos dados, das mais distintas ordens, atualmente oferecidos de forma pblica e gratuita, inclusive pela internet. No Brasil, destacam-se grandes produtores de dados, e, portanto, grandes fontes para obteno de dados, tais como: a) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Principal fonte de dados sociodemgraficos, obtidos em suas pesquisas com carter nacional, como o Censo Demogrfico, Censo Agropecurio, e a Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar (PNAD). Alm disso, juntamente com o Exrcito Brasileiro, atravs da sua Diviso de Servios Geogrficos, o responsvel pela produo de mapeamentos topogrficos em diversas escalas. Oferece tambm outros mapeamentos, tais como os de Pedologia, Geomorfologia, Clima, Biomas, Uso e Cobertura das Terras. b) Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais INPE. Oferece imagens de sensoriamento remoto dos satlites sino-brasileiros CBERS 1, CBERS 2 e CBERS 2B, imagens de arquivo dos satlites LANDSAT (1, 2, 3, 5 e 7) e dados de diversos programas de monitoramento, como o PROARCO para monitoramento de focos de calor (queimadas). Exerce importante papel na formao e treinamento tcnico-cientfico e disponibiliza softwares gratuitos (Terra View e Spring) para trabalhos com SIG e SR. c) Ministrio do Meio Ambiente MMA. Oferece arquivos vetoriais das unidades de conservao ambiental de mbito federal e de diversos projetos ambientais, como os Zoneamentos Ecolgicos Econmicos; d) Ministrio da Sade, atravs do DATASUS. Oferece dados do Sistema Nacional de Informao em Sade. e) Servio Geolgico do Brasil CPRM. Oferece os dados de seus trabalhos na rea de geologia, geofsica, recursos minerais e meio ambiente.
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f) Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA. Oferece dados de pedologia, agropecuria, zoneamento e meio ambiente. A tais fontes devem ser acrescentadas outras instituies pblicas federais, estaduais e municipais, centros de pesquisa cientfica e organizaes no governamentais, cujos dados podem ser incorporados em SIG. A popularizao dos sistemas de navegao por satlite, pela proliferao de tipos de receptores dos sinais dos satlites1, vem permitindo que mesmo pequenas instituies e prefeituras georreferenciem dados resultantes de seus levantamentos de campo e de atividades administrativas regulares - o que amplia sobremaneira o volume de informaes aplicveis ao SIG. At mesmo o Sensoriamento Remoto (SR)2 recurso originalmente voltado a capturar dados para anlises de variveis biofsicas (de cobertura da terra, por exemplo) - passa a ter maior presena em estudos que buscam integrar variveis sociodemogrficas. Pesquisadores ligados ao INPE tem se dedicado a inferir a localizao e o volume da populao a partir de dados de satlites: Amaral (2004) testou a utilizao de dados de satlites que captam as luzes noturnas provenientes de assentamentos humanos na Amaznia; Amaral; Escada e Monteiro (2007) utilizou dados do satlite CBERS e dados de videografia (cmeras de vdeo a bordo de aeronaves) para estimar a populao; Toms (2010) testou a utilizao de dados do Ikonos (imagens de alta resoluo espacial3) e dados de LiDAR (Light Detection And Ranging, um sistema topogrfico que utiliza a poro infravermelha do espectro
1 Atualmente existem quatro sistemas de navegao por satlite no mundo: Global Positioning System (GPS), norte-americano; Galileo, europeu; Global Navigation Satellite System (GLONASS), russo; Compass, chins. Em distintas fases de operao, cada sistema conta com uma constelao de satlites. O posicionamento na Terra obtido atravs de aparelhos receptores de cada sistema. Existe grande variedade de modelos e finalidades (ex. automotivos, terrestres, para caminhadas e esportes ao ar livre, nuticos) que oferecem informaes com erros variveis, conforme as circunstncias de operao, caractersticas do aparelho e do sistema utilizado. 2 Sensoriamento remoto pode ser definido como a aquisio de informao sobre um objeto a partir de medidas feitas por um sensor que no se encontra em contato fsico direto com ele, por isso, remoto. Dentre os dados de sensoriamento remoto esto as imagens de satlite e as fotografias areas (ortofotos ou fotos em perspectiva). O sensoriamento por satlite inclui o conjunto de tcnicas de aquisio, processamento e anlise de dados coletados por sensores remotos intalados em satlites. 3 As imagens de sensoriamento remoto podem ser caracterizadas de acordo com a resoluo espacial (referente a rea de abrangncia no terreno); resoluo espectral (em relao faixa do espectro eletromagntico que o sensor capta e ao nmero de faixas espectrais ou bandas que ele opera); resoluo temporal (que indica qual a periodicidade em que determinada rea registrada pelo sensor, que quer dizer, grosso modo, de quanto em quanto tempo o satlite passa por aquele ponto); resoluo radiomtrica (quantidade de tons de cinza que cada pixel da imagem pode conter).
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eletromagntico e se baseia na emisso e registro do retorno do sinal) para a cidade de Uberlndia/Minas Gerais4. O desenvolvimento de tcnicas para o uso do sensoriamento remoto para estimativas populacionais serve como alternativa aos censos e demais levantamentos sociodemogrficos cuja periodicidade, cobertura ou apresentao dos dados sejam inadequados aos propsitos das pesquisas ou, no que nos interessa aqui, inadequados para a sustentao de tomada de deciso no mbito das polticas pblicas. Enfim, em um contexto propcio ao uso de SIG e do SR, entendemos que a constatao de Batistella e Moran (2009, p.16) se aplica tambm s outras esferas da gesto:
O porvir brilhante das aplicaes ambientais depende do reconhecimento desta oportunidade, do investimento no desenvolvimento dos recursos humanos e da utilizao das geotecnologias em organizaes privadas, governamentais e no-governamentais para transformar a informao contida em dados de sensoriamento remoto, assim como outros dados espaciais analisados em SIG, em conhecimento para a tomada de decises efetivas na gesto ambiental.
Dados demogrficos Dentre os tipos de dados para a anlise espacial esto os eventos ou padres pontuais, as superfcies contnuas e as reas com contagens e taxas agregadas (CMARA et al., 2004). Os eventos pontuais esto relacionados a ocorrncias identificadas por pontos localizados no espao, tambm chamados de processos pontuais, como por exemplo a localizao de ocorrncia de crimes e doenas, ou a localizao de domiclios. As superfcies contnuas so estimadas a partir de amostras de campo que podem ser distribudas de maneira regular ou no, sendo comumente utilizadas para representar dados decorrentes de levantamentos de recursos naturais como embasamentos rochosos e cobertura vegetal. As reas de contagem e taxas agregadas referem-se a dados associados a levantamentos populacionais, tais como censos e estatsticas de sade, relacionando-se aos indivduos localizados em pontos especficos do espao no momento da coleta de dados. Esses pontos so representados no como eventos pontuais, mas como reas de contagem e taxas agregadas por razes de confidencialidade. Dessa forma
4 Existem diversos trabalhos enfocando a utilidade de dados de sensoriamento remoto para a construo de modelos de distribuio da populao. Por exemplo, podemos utilizar imagens de luzes noturnas e imagens tradicionais de satlites, para a gerao de superfcies de densidade populacional em escala municipal. O produto resultante uma opo intermediria entre as superfcies obtidas atravs das tcnicas tradicionais para interpolar populao e a representao atravs dos setores censitrios (AMARAL, 2004).
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os dados so agregados em unidades de anlise, usualmente delimitadas por polgonos fechados como: setores censitrios, zonas de endereamento postal, e municpios. De acordo com Cmara et al. (2004), a forma de representar esses dados segue padres geomtricos como pontos, amostras, polgonos, alm de grade regular (uma matriz onde cada elemento est associado a um valor numrico e cujo tamanho segue espaamentos regulares nas direes vertical e horizontal)5, e imagens como as de satlites (uma matriz onde cada elemento est associado a um valor inteiro, geralmente entre 0 e 255 respeitando a escala de tons de cor). As estratgias para a representao espacial dos dados demogrficos dependem dos interesses da pesquisa, da escala da anlise e da disponibilidade de dados na escala adotada, no perodo de interesse. A disponibilidade no depende apenas da existncia do dado em si, mas tambm das condies para a divulgao e publicao das informaes coletadas. A crescente disponibilidade de dados contendo identificadores geogrficos cria novas oportunidades analticas, mas a utilizao de anlise espacial carrega novas ameaas confidencialidade dos participantes de pesquisas o que requer cuidados adicionais por parte dos fornecedores das bases de dados, e tambm por parte dos usurios das informaes6. De modo geral, as principais pesquisas nacionais permitem que se trabalhe com os dados agregados por estados, municpios, conjuntos de estados (regies, por exemplo) e conjuntos de municpios (regies metropolitanas, por exemplo). Na escala intramunicipal, a desegregao dos dados sociodemogrficos depende diretamente da fonte utilizada. Os censos demogrficos apresentam dados agregados por setores censitrios (com variveis do Universo do Censo) e por agregados de setores censitrios que constituem as reas de ponderao do censo (com variveis da Amostra); outras fontes de dados (por exemplo, secretarias municipais) podem disponibilizar
5 As grades so repositrios de dados espaciais que geralmente tem dimenses iguais e consistentes. Uma grade um recipiente, um espao para armazenar instncias de dados, no tendo ela mesma nenhuma definio ou significado (US CENSUS BUREAU, 2010). As principais vantagens da utilizao de grades para dados demogrficos a sua independncia de reas administrativas, a sua estabilidade temporal, a sua escalabilidade, o que torna possvel dimensionar as clulas de acordo com os diferentes usos, alm da possibilidade de utilizao em modelos globais (TAMMILEHTO-LUODE, 2003). Outra vantagem das grades oferecer um mecanismo para a integrao de dados de diferentes fontes, j que elas so independentes dos fenmenos do mundo real (US CENSUS BUREAU, 2010). 6 Sherman e Fetters (2007) menciona a tenso existente entre a proteo da confidencialidade dos entrevistados e os benefcios obtidos com a anlise espacial. Segundo o autor, a tenso reflete a falta de padres ticos e protocolos que garantam a confidencialidade do informante, o que, por sua vez, decorre da recente incorporao das geotecnologias nas cincias sociais.
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seus dados por bairros, zonas, regies administrativas, ou, eventualmente, os oferecem de forma desagregada (por endereo ou coordenadas), o que requer do usurio dos dados o cuidado de no apresenta-los de forma a violar a confidencialidade que deve ser garantida aos informantes. H que se considerar tambm que, por se tratar de uma unidade de coleta de dados, os limites dos setores censitrios7 no necessariamente correspondem a unidades territoriais apropriadas a determinados estudos socioambientais. Por outro lado, nem sempre se dispe de informaes coletadas e apresentadas por unidades territoriais que faam mais sentido aos estudos (tais como microbacias e bairros), o que acaba por conformar as anlises aos dados disponveis por setores censitrios. Quando a anlise requer uma srie histrica de dados intramuniciais, esbarra-se na inexistncia da malha digital dos setores censitrios dos censos mais antigos limitao agravada pelo fato de os limites dos setores se alterarem ao longo dos censos. Assim como relevante para estudos populacionais, o tema da desagregao de dados fundamental para a gesto de polticas pblicas. Torres (2005) nota que a informao espacial desagregada-intra-urbana ou intra-municipal - permite ao analista refletir sobre um dos mais complexos problemas da gesto que a questo do onde agir. No entanto, como j indicado anteriormente, os dados fornecidos pelos recortes dos censos demogrficos (setores censitrios, reas de ponderao ou bairros, municpios) nem sempre coincidem com os recortes espaciais necessrios ao planejamento como, por exemplo, os dados de rea de influncia de escolas, distritos de sade, unidade de planejamento policial, conjuntos habitacionais, etc. De acordo com Torres (2005) os SIG modernos oferecem algumas alternativas tcnicas para contornar esse tipo de problema, tais como o algortimo de Voronoy (que estima a rea de influncia a partir da distncia relativas dos diversos equipamentos de uma dada rede), e as tcnicas de overlay (onde, por exemplo, dados do setor censitrio so atribudos ao raio de influncia, na proporo em que a rea do setor coincide com a superfcie do raio de influncia). Apesar de limitaes como as apontadas, as principais ou, pelo menos, mais comuns fontes de dados demogrficos no Brasil so os censos e demais
7 Setor Censitrio a unidade de controle cadastral formada por rea contnua, integralmente contida em rea urbana ou rural, cuja dimenso e nmero de domiclios ou de estabelecimentos agropecurios permitam ao Recenseador cumprir suas atividades dentro do prazo estabelecido para a coleta. Seu permetro deve respeitar os limites territoriais legalmente definidos e os estabelecidos pelo IBGE para fins estatsticos. O setor censitrio definido, preferencialmente, por pontos de referncia estveis e de fcil identificao no campo, de modo a evitar que o Recenseador invada a unidade territorial de coleta de responsabilidade de outro Recenseador, ou omita a coleta na rea sob sua responsabilidade (FUNDAO IBGE, 2010).
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levantamentos realizados pelo IBGE. Os dados so de uso pblico e, em grande medida, esto acessveis atravs do portal do IBGE na internet. Alm de tabelas com os dados desde o censo de 1970, so oferecidas as malhas digitais de estados, municpios e setores censitrios a partir da Contagem 1996, dentre outros elementos que podem ser incorporados ao SIG graas ao esforo do IBGE em atender as demandas por dados georreferenciados. A utilizao de tecnologias geoespaciais emergentes na rea de pesquisas domiciliares comeou a se tornar presente nos processos de trabalho do IBGE por volta do ano 2000 e se traduziu, inicialmente, em dois projetos distintos: a digitalizao e atualizao da base cartogrfica censitria e a criao de um cadastro de endereos digital. A Base Territorial utilizada nas operaes censitrias constituda por um conjunto de mapas e cadastros que permitem orientar a diviso do territrio em pequenas reas, cujo objetivo organizar a operao da coleta de dados das pesquisas domiciliares: os setores censitrios. O IBGE iniciou a elaborao dos mapas da Base Territorial em meio digital durante as aes preparatrias para o Censo 2000, dando continuidade a este esforo para os Censos 2007 e incorporando diversas novidades tcnicas para o Censo 2010. Em 2000, a produo dos mapas rurais era realizada com a utilizao do Sistema de Elaborao Semi-Automtica de Mapas Municipais - SisCart, desenvolvido especialmente para o IBGE, tendo por plataforma grfica o MicroStation/ MGE, da Bentley/Intergraph. O mapa digital final produzido apresentava um formato hbrido, correspondendo a uma camada matricial (imagens das folhas topogrficas) sobre a qual eram lanadas as informaes vetoriais correspondentes malha setorial rural. O mapeamento da vertente urbana est apoiado em mapeamentos cadastrais, produzidos por rgos pblicos (prefeituras municipais e outros), concessionrias de servios de gua, esgoto, eletricidade, telecomunicaes e demais produtores de mapeamento em escala compatvel. A produo dos mapas era realizada a partir de um sistema baseado na plataforma MicroStation, enriquecida com uma srie de recursos que agilizam tarefas especficas, tais como edio, crtica e consulta (FUNDAO IBGE, 2008). Para os Censos 2007, deu-se continuidade ao processo de atualizao do mapeamento urbano e rural, realizando-se uma atualizao mais abrangente e sistemtica. Para o Censo 2010, o objetivo principal do projeto da Base Territorial foi a edio da malha censitria urbana, associando-a ao cadastro de endereos, alm de melhorias na geometria e o georreferenciamento dos mapas. Outro objetivo foi a integrao das malhas urbana e rural, criando uma base censitria totalmente integrada e contnua, mantida e operada atravs de um sistema de informaes geogrficas associada a um poderoso banco de dados espacial (FUNDAO IBGE, 2009).
lvaro de Oliveira DAntona, Ricardo Sampaio Dagnino e Maria do Carmo Dias Bueno 107
J o cadastro de endereos foi criado a partir dos registros analgicos das unidades recenseadas em 2000. Em 2007, na operao do Censo Agropecurio e da Contagem da Populao, ele foi atualizado, sendo que nas reas rurais foram captadas as coordenadas geogrficas das propriedades rurais, estabelecimentos de sade, estabelecimentos de ensino e das unidades residenciais. Isso s foi possvel devido utilizao nas operaes de campo de computadores de mo ou Personal Digital Assistant PDA equipados com GPS (FUNDAO IBGE, 2008). A caracterstica essencialmente espacial do cadastro de endereos conduziu sua integrao com o mapeamento censitrio, tarefa que teve incio com os preparativos para o Censo 2010. Para a realizao desta integrao, foram feitas associaes dos elementos vetoriais que representam as faces de quadra com os cdigos geogrficos adequados para a correta identificao de cada trecho de logradouro. Alm disso, foram inseridas na base as informaes referentes numerao das edificaes existentes no incio e final de cada trecho. Desta maneira, atravs de operaes entre bases de dados, a base vetorial pode se relacionar com o cadastro de endereos, permitindo a identificao das unidades a serem visitadas em campo em cada trecho de logradouro. O cadastro torna possvel a incorporao de dados no georreferenciados geralmente existentes nos rgos pblicos (por exemplo, ocorrncias da rea de sade e da segurana pblica, populao atendida pela rede de sade e de educao). Pelo endereamento automtico (address matching), bases com informaes ponto-a-ponto, como o registro civil e outros cadastros relevantes, muitos dos quais sob o poder das prefeituras, podem ser inseridos automaticamente no SIG, atenuando antigos problemas tcnicos e de cobertura dos mapas cadastrais (sobretudo em reas mais pobres e nas de ocupao irregular) mencionados por Torres (2005). Aplicaes O uso das geotecnologias abriu novas possibilidades e abordagens para o entendimento das dinmicas demogrficas em vrias escalas. Particularmente, as pesquisas dos membros do Grupo de Trabalho Populao, Espao e Ambiente, da Associao Brasileira de Estudos Populacionais, tem explorado estratgias analticas de grande proveito em aplicaes no mbito das polticas pblicas. Dentre os principais temas considerados pelo GT, podem ser destacados os estudos sobre:
(...) populaes em situao de risco/vulnerabilidade; as polticas pblicas e os processos de gesto ambiental; o processo de urbanizao, com suas caractersticas e impactos; a dinmica de ocupao de ecossistemas especficos, como Amaznia, Cerrado, Mata Atlntica; as implicaes socioambientais da redistribuio espacial
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da populao brasileira; as metodologias e as tcnicas de estudo da relao populao/meio ambiente (ABEP s/d). ,
Para alm da nfase nos estudos dos efeitos recprocos entre populao e ambiente, o arcabouo terico-metodolgico dos Estudos de Populao pode ser aplicado a Gesto de Polticas Pblicas por, entre outras aes, permitir: a) A espacializao da distribuio da populao, do crescimento populacional e de seus componentes. b) A identificaes de padres espaciais da fecundidade, morbidademortalidade, sade, migrao (mobilidade populacional), dentre outros aspectos. c) A decomposio dos dados sociodemogrficos por segmentos da populao (por exemplo, idosos, pessoas em idade de trabalhar, jovens e crianas). d) Relaes entre a distribuio da populao e o acesso (ou proximidade) a servios e infraestruturas. e) A percepo de populaes em situaes de risco em escalas intramunicipais (populao em reas sujeitas a deslizamentos, reas inundveis, zonas industriais, no entorno de depsitos de lixo) e reflexo sobre problemas socioambientais e as vulnerabilidades sociais. Tais elementos contribuem para o grande potencial de utilizao de geotecnologias em todas as reas de atuao do poder pblico municipal, em especial quando se viabiliza sua integrao a sistemas de informao convencionais, prprios da administrao municipal (DAVIS JR.; FONSECA, 1994). Da sobreposio das variveis sociodemogrficas s diversas ordens de bancos de dados acessveis aos gestores, o geoprocessamento pode servir (e vem servindo) a diversas aplicaes na gesto pblica, tais como as apresentadas a seguir, a partir da adaptao de exposio apresentada por Davis Jr. e Fonseca (1994): 1. Planejamento de Polticas pblicas (mapeamento de reas de excluso social, de reas com vtimas de violncia, de focos de infeces e contaminaes); 2. Ordenamento e gesto do territrio (planos diretores; monitoramento do uso e ocupao do solo; identificao de ocupaes irregulares e em reas de risco); 3. Arrecadao (uso de informaes cadastrais para a criao ou reviso da planta de valores; servios de consulta da situao fiscal de imveis); 4. Equipamentos e servios pblicos a) Sade e educao (planejamento da instalao, manuteno e administrao de equipamentos de ensino e de sade; de vagas nas redes de educao e sade);
b) Limpeza Pblica (planejamento de rotas para coleta dos resduos e dos locais para a disposio de resduos); c) Sistema de transportes (administrao da malha viria, da sua sinalizao, controle e estatsticas de trfego; monitoramento das necessidades de transporte; otimizao das rotas de transporte coletivo); d) Segurana (mapeamento da criminalidade; Identificao de reas de maior risco; gerenciamento de aes); 5. Obras (suporte elaborao e acompanhamento de obras pblicas); 6. Comunicao com o pblico (divulgao de dados e informaes, inclusive sobre aplicaes dos recursos oramentrios; meio para coleta de informaes a partir de inputs da populao); 7. reas Protegidas (gesto de recursos naturais, de reas de conservao ambiental e do patrimnio arqueolgico, histrico e cultural; monitoramentos da qualidade ambiental e de licenciamentos e fiscalizaes ambientais). No Brasil, o uso das geotecnologias na administrao pblica vem se disseminando desde o incio dos anos 90, quando vrios programas estaduais passaram a utiliz-las, sobretudo, para a tomada de decises. Desde suas primeiras fases, iniciativas estaduais como as apontadas por Castro (2009), trazem muitos dos elementos apontados neste captulo: a) Paran - a Poltica de Desenvolvimento Urbano e Regional, atravs de seus diversos programas, elaborou a cartografia digital de reas urbanas e os cadastros tcnicos municipais de diversos municpios, bem como a capacitao de tcnicos das prefeituras em geoprocessamento. b) Cear - o Programa de Desenvolvimento Urbano e de Gerenciamento de Recursos Hdricos PROURB, cujo componente urbano visava a estruturao de cidades estratgicas no interior do estado, dando suporte ao desenvolvimento econmico e social, otimizando a gesto municipal e o planejamento urbano e incrementando o turismo. c) Minas Gerais - Programa de Saneamento Ambiental, Organizao e Modernizao dos Municpios do Estado de Minas Gerais SOMMA, que atuava nas reas de saneamento bsico e ambiental e na modernizao administrativa dos municpios como objetivo de fortalecer a administrao financeira. d) Bahia - Programa de Administrao Municipal e Desenvolvimento de Infra- Estrutura Urbana PRODUR, implementado pela Companhia de Desenvolvimento e Ao Regional CAR, financiou a produo de bases cartogrficas de cidades do interior do estado. A multiplicao de aes como as quatro anteriores, graas aos mais diversos programas dos governos federal, estaduais e municipais, deram aos municpios, nas ltimas dcadas, a possibilidade de conhecimento e utilizao
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de geotecnologias na administrao pblica. O aperfeioamento tcnicocientfico e a crescente aplicao de mtodos e de dados sociodemogrficos verificados at os dias atuais, mostram-se como uma tendncia que continuar a gerar sistemas mais sofisticados e consistentes. Perspectivas Os avanos nas geotecnologias acompanham as transformaes mais gerais das tecnologias de informao rumo maior popularizao de instrumentos e dos dados; rumo interatividade que se pode perceber pela progressiva adeso ao denominado SIG Participativo. No contexto da Web 2.0, apresenta-se a terceira onda dos SIG, das Geospatial Web 2.0 platforms, caracterizada pelo grande aumento no uso dos sistemas por parte dos cidados tanto para obter informao quanto para alimentar os sistemas com novos dados (GANAPATI, 2010). Tal movimento, ou onda, traz grande potencial de uso do SIG no incremento da participao dos cidados no monitoramento, planejamento e tomada de decises. Quanto aos dados demogrficos e suas principais fontes, ainda lidamos com dados incompletos, desatualizados, ou agregados de forma pouco adequada aos vrios propsitos; ainda sofremos com a falta de padronizao e inexistncia de acordos de compartilhamento de dados entre as instituies. Porm h indicativos de que nos encontramos em um crculo virtuoso no qual a demanda por informaes e o aperfeioamento tcnico-cientfico na rea de geotecnologias se retroalimentam e se orientam busca pela superao de alguns dos antigos obstculos. Destacam-se, neste sentido, a recente criao da Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais INDE (www.inde.gov.br), promessa de uma gesto integrada dos dados geoespaciais, e da divulgao das informaes de forma ordenada e coordenada; e as propostas do IBGE para a disseminao de dados cada vez mais detalhados, j a partir do Censo Demogrfico 2010. A proposta do IBGE fornecer dados referentes ao questionrio do universo para unidades espaciais menores do que o setor censitrio, aumentando as possibilidades de utilizao em aplicaes intramunicipais, principalmente, nas reas urbanas. Os dados do censo sempre foram coletados para cada unidade habitacional, mas somente com os recentes avanos das geotecnologias e a incorporao dessas tcnicas nas etapas de produo do mapeamento censitrio, que os usurios podero dispor dos dados tambm por habitaes graas, principalmente, utilizao de mapas digitais e de cadastros de endereos espacializados. Desta maneira, resguardando-se as questes de confidencialidade impostas legalmente para garantir a no identificao dos indivduos que participam das pesquisas domiciliares, os
dados podero ser oferecidos aos usurios com uma agregao pequena, comparada a agregao dos setores censitrios. Esses dados permitiro a recuperao de variveis como o nmero de pessoas residentes, por sexo e idade, para uma rea de estudo delimitada pelo prprio usurio. Esta proposta de disseminao consiste na criao de um servio de consulta atravs da internet, o qual permitir que um usurio devidamente identificado possa delimitar a sua rea de estudo em uma interface grfica e escolher as variveis que deseja recuperar (Figura 3a). Essas informaes sero processadas e o resultado ser a soma dos valores de cada varivel para o conjunto de trechos de logradouro que compem a rea selecionada pelo usurio (Figura 3b). Desta maneira, o usurio poder consultar a base de dados censitrios tendo como unidade espacial mnima os agrupamentos de segmentos de rua, o que gerar resultados mais prximos da rea desejada. No exemplo apresentado, caso a unidade espacial mnima fosse o setor censitrio, como ocorre com dados do Censo 2000, o resultado da interseo seria muito grosseiro quando comparado com a rea desejada (Figura 3c), gerando um dado bem menos preciso (BUENO, 2010).
FIGURA 3 - Censo 2010 Proposta para a Apresentao de Dados a Partir de reas Intramunicipais de Interesse
a) rea de interesse sobre malha de setores censitrios

Fonte: Baseado em Bueno (2010).
b) Interseo da rea de estudo com trechos de logradouros
c) Interseo da rea de interesse com Setores Censitrios
O IBGE tambm tem propostas para estabelecer parcerias com os municpios no que diz respeito atualizao e manuteno do Cadastro de Endereos para Fins Estatsticos, criado para apoiar as operaes censitrias. Para os municpios que no possuem este tipo de dado, ser uma oportunidade nica, j que a iniciativa possibilitar o georreferenciamento
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de muitas bases de dados, e o desenvolvimento de diversas aplicaes de interesse da administrao pblica e da comunidade cientfica. Por fim, cabe-nos retomar a proposta do presente artigo destacando que, ao apontarmos elementos relevantes para a aplicao de dados e de estratgias analticas correntemente utilizados em estudos populacionais, esperamos estar contribuindo para a dissiminao do uso das geotecnologias por parte da administrao pblica, e para a reflexo mais ampla sobre os usos das geotecnologias externamente aos crculos acadmicos condies para a continuidade do aperfeioamento das bases de dados, das ferramentas e das tcnicas atualmente disponveis. Referncias
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Cidades e Plano Diretor: consideraes sobre a funo social da cidade e da propriedade1

Fabola Rodrigues
O Estatuto da Cidade incorporou-se ao ordenamento jurdico brasileiro por meio da Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001, tendo por fundamento a regulamentao do captulo de poltica urbana da Constituio Federal de 1988. O novedio captulo de poltica urbana incorporado CF-1988, nos arts. 182 e 1832 visava disciplinar as funes sociais da cidade e da propriedade, entendidas como fundamentais para a plena realizao dos direitos de cidadania. Isso significa dizer que, nos termos da Carta Magna de 1988, inclui-se no rol de direitos fundamentais gnero que encampa as espcies dos direitos
1 Esse artigo fruto da pesquisa de ps-doutorado, desenvolvida pela autora no mbito do Centro de Estudos da Metrpole (CEMCEBRAP), com apoio financeiro da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP). 2 Da letra da lei lemos: Art. 182 - A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.; Art. 183 - Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural (BRASIL, 1988) (grifos nossos).
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individuais, polticos, sociais, coletivos, nacionais e difusos o direito a uma cidade justa, equilibrada e com qualidade de vida a todos os seus habitantes. Nesse sentido, conforme positivado na CF-1988, a funo social da cidade e da propriedade definida pela poltica de desenvolvimento urbano, que tem por principal instrumento o plano diretor, visando garantir o bem-estar dos cidados, de modo que, na qualidade de direito difuso (SAULE JR., 1997), o bem-estar da populao residente nas cidades ala o direito urbanstico condio de bastio dos direitos fundamentais. Essa centralidade do direito urbanstico no ordenamento jurdico nacional exigiu, evidentemente, que o captulo de poltica urbana, de carter fortemente programtico, ganhasse efetiva aplicabilidade o que se tornou possvel graas emergncia da LF 10.257/01 e ademais que o direito urbanstico fosse incorporado ao escopo da Lei n 7.347/85, que disciplina a Ao Civil Pblica, tornando o Ministrio Pblico tambm o fiscalizador da adequada aplicao da legislao afeta ordem urbanstica3. No obstante a robustez desse arcabouo legal resta dvida, ainda, sobre em quais situaes fticas o Ministrio Pblico ou quaisquer dos demais legitimados da Ao Civil Pblica agiro em favor da ordem urbanstica afinal nem a CF-1988 e nem a LF 10.257/01 circunscrevem-na objetivamente o que j bastante revelador das dificuldades que pairam sobre a realizao do direito cidade. verdade que o plano diretor e o conjunto de instrumentos de regulao urbanstica, ali consubstanciados, poderiam operacionalizar os parmetros da ordem urbanstica; no entanto, dependentes que so estes institutos do prprio plano diretor que por excelncia o instrumento de poltica urbana municipal e considerando-se que muitos dos dispositivos de poltica urbana constantes da LF 10.257/01 dependem de regulamentao em lei especfica, a ordem urbanstica estaria profundamente sujeita aos distintos pactos sociais estabelecidos nos planos diretores municipais. Evidentemente, a obrigatoriedade, prescrita no art. 42 do Estatuto da Cidade, o qual determina que no contedo mnimo do Plano Diretor deve figurar as reas passveis de incidncia do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica poderia
3 A incluso da defesa da ordem urbanstica no escopo da Lei n 7.347/85 foi instituda no art. 54 da LF 10.257/01, constando, tambm, da Medida Provisria n 2.180-35, de 2001, que acresceu o inciso VI ao art. 1 da Lei n 7.347/85, que passou a vigorar com a seguinte redao: Art. 1 - Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (...) VI ordem urbanstica (BRASIL, 1985).
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Cidades e Plano Diretor
ser considerada como delimitadora dos contornos mnimos indispensveis ao cumprimento da ordem urbanstica. Vejamos se essa hiptese se sustenta luz das normativas institudas pelo Estatuto da Cidade:
Art. 41 O plano diretor obrigatrio para cidades: I com mais de vinte mil habitantes; II integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; III onde o Poder Pblico Municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da Constituio Federal; IV integrantes de reas de especial interesse turstico; V inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional (BRASIL, 2001).
Primeiramente temos que o plano diretor a despeito de figurar tanto na CF-1988 quanto no Estatuto da Cidade como principal instrumento da poltica de desenvolvimento urbano no obstante seja obrigatrio para um nmero significativo de cidades (que se enquadrem nas situaes previstas nos incisos de I a IV do art. 41 da LF 10.257/01) no possui carter compulsrio a todos os municpios brasileiros, de forma que persiste o problema de como garantir o respeito ordem urbanstica e mesmo o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade em municpios sem plano diretor. No h dvida de que o art. 41 da LF 10.257/01 representa grande avano na comparao com o art. 182, 1 da CF-1988, porquanto amplia a obrigatoriedade do plano diretor nos municpios brasileiros, dispondo que independentemente do porte populacional sujeitam-se referida obrigao os municpios constantes de regies metropolitanas e de aglomeraes urbanas, integrantes de reas de especial interesse turstico, inseridos na rea de influncia de empreendimentos de grande impacto ambiental e, por fim, naqueles onde o Poder Pblico Municipal queira utilizar os instrumentos de regulao urbanstica designados Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica. Adicionalmente, estabelece o art. 42 da LF 10.257/01:
Art. 42 O plano diretor dever conter no mnimo: I a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao, ou utilizao compulsrios, considerando a exigncia de infraestrutura e de demanda para utilizao, na forma do art. 5 desta Lei; II disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei; III sistema de acompanhamento e controle (BRASIL, 2001).
Destaque merece ser dado para o texto do inciso I do art. 42, o qual preconiza justamente que o Parcelamento, Edificao ou Utilizao
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Compulsrios lembrando que IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica decorrem diretamente daquele deve constar expressamente no plano diretor, bem como as reas passveis de incidncia deste instrumento. Combinados, os arts 41, III e 42, I articulam a interdependncia entre Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios e o Plano Diretor, no podendo o Municpio dispor sobre o primeiro sem recorrer ao segundo e, tampouco, pode o Municpio instituir o segundo sem prever a aplicao do primeiro. Ora, a importncia dessa amarrao est, precisamente, na condio estratgica que ela confere ao plano diretor, pois este passa a portar os critrios de subsuno da propriedade sua funo social - substrato no qual se assenta a obedincia ordem urbanstica. Esse raciocnio permite perceber que o plano diretor foi investido, de fato, pelo Estatuto da Cidade, da condio de operador da poltica urbana sendo ele, indiscutivelmente, o portador do que venha a ser a ordem urbanstica, a qual se apoia no confrangimento da propriedade sua funo social, possvel por meio dos instrumentos de regulao urbanstica, notadamente atravs da trade Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica. Nessa situao, municpios sem plano diretor teriam dificuldades em invocar a defesa da ordem urbanstica para induzir a realizao da funo social da propriedade e, por conseguinte, estariam limitados em suas possibilidades de promover a funo social da cidade, ou seja, de realizar justia social por meio da regulao pblica. Um rpido olhar sobre os resultados da Pesquisa Municipal de Informaes Bsicas (MUNIC)-2009, do IBGE, j revela que h, potencialmente, um universo de 58,3% de municpios virtualmente do lado de fora da ordem urbanstica, visto que no possuam plano diretor at 2009. O quadro ainda mais dramtico se observarmos a forte concentrao da ausncia de plano diretor dentre os municpios pequenos, com populao inferior a 10 mil habitantes dentre os quais h menos de 20% de municpios com plano diretor vis a vis a existncia de plano diretor em 100% dos municpios com mais de 500 mil habitantes revelando um potencial tensionamento entre garantia de direitos fundamentais dentre a populao das grandes cidades, mormente localizadas nas proximidades da costa litornea versus a populao das pequenas cidades do interior do pas. No entanto, se resta claro que sem plano diretor praticamente impossvel a um municpio estabelecer os parmetros de defesa da ordem urbanstica porquanto no se possa realizar a funo social da cidade e da propriedade,
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os municpios com plano diretor estariam, de fato, conseguindo garantir a seus cidados bem-estar social, objetivo precpuo do Estatuto da Cidade, conforme disposto no art. 1, nico da LF 10.257/01?4 Esta no uma questo banal, pois a despeito do plano diretor se apresentar como grande instrumento articulador da poltica urbana, a realizao da funo social da cidade e da propriedade depende da regulamentao dos institutos de poltica urbana oportunizados pelo Estatuto da Cidade, em lei especfica, sem a qual estes instrumentos a despeito de estarem incorporados no plano diretor no podem gerar integralmente seus efeitos. Nesse sentido, a mora e mesmo a inexistncia de legislao especfica que possibilite aplicabilidade aos instrumentos de poltica urbana, apropriados do Estatuto da Cidade e consubstanciados no plano diretor municipal muito significativa dos limites e dos entraves impostos realizao da justia social no mbito das cidades, ou seja, da instituio de uma regulao pblica engajada na justa alocao dos nus e dos bnus decorrentes do processo de urbanizao, segundo as responsabilidades e as capacidades dos distintos agentes sociais. Isso significa dizer que a poltica urbana um campo aberto de conflitos, onde a pactuao social frequentemente frgil e sujeita a (re)arranjos diversos, muitos deles desleais por no se submeterem ao escrutnio pblico, dando-se a portas fechadas nos gabinetes de vereadores e de prefeitos, ou quando isso no possvel ou no eficaz, os pactos sociais e territoriais (SANTOS, 1998) encarnados nos planos diretores so desautorizados por agentes e instituies mormente por aqueles que tiveram ou temem sofrer prejuzos nos seus interesses privados em virtude da regulao pblica imbuda de fazer cumprir a funo social da cidade e da propriedade. Certamente, o caso do municpio de So Paulo, a grande metrpole nacional, paradigmtico desse campo de conflitos, em que a legitimao da ordem urbanstica passa por apropriaes e por discursos que buscam investir o interesse privado da condio de interesse coletivo. Nesse contexto, vale a pena cotejar o contedo da legislao especfica, bem como a reao dos agentes interessados no desenvolvimento urbano em duas situaes bastante diferentes de regulamentao da legislao urbanstica no municpio de So Paulo.
4 Art. 1 - Na execuo da poltica urbana de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituio Federal ser aplicado o previsto nesta Lei. Pargrafo nico: Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados bem como do equilbrio ambiental (BRASIL, 2001).
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Assim, analisemos a Lei n 14.917, de 07 de maio de 2009, a qual veio regulamentar o art. 239 da Lei n 13.430/2002, que instituiu o Plano Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo. Com efeito, a Lei n 14.917/2009, nos termos do Plano Diretor do Municpio de So Paulo, instituiu a concesso urbanstica, que segundo os termos da referida lei:
Art. 1( ..). constitui instrumento de interveno urbana estrutural destinado realizao de urbanizao ou de reurbanizao de parte do territrio municipal a ser objeto de requalificao da infraestrutura urbana e de reordenamento do espao urbano com base em projeto urbanstico especfico em rea de operao urbana ou rea de interveno urbana para atendimento de objetivos, diretrizes e prioridades estabelecidas na lei do plano diretor estratgico (SO PAULO, 2009).
V-se, claramente, que se trata de instrumento de poltica urbana embora no advindo, diretamente, do Estatuto da Cidade destinado a criar condies para intervenes urbanas que impliquem requalificao da infraestrutura e reordenamento do espao urbano. Dentre as situaes que justificam a concesso urbanstica temos, ainda, no art. 1, nico que:
Art. 1 (...) Pargrafo nico So diretrizes que podem justificar a realizao de interveno urbana mediante a concesso urbanstica: (...) III promover e tornar mais eficientes em termos sociais, ambientais, urbansticos e econmicos, os investimentos dos setores pblico e privado; IV prevenir distores e abusos no desfrute econmico da propriedade urbana e coibir o uso especulativo da terra como reserva de valor, de modo a assegurar a funo social da propriedade (SO PAULO, 2009).
Enfim, estabelecidos os objetivos e as diretrizes para sua aplicao em qu consiste, pois, a concesso urbanstica? ainda a Lei n 14.917/2009 que nos esclarece que:
Art. 2 - Para os fins desta lei, concesso urbanstica o contrato administrativo por meio do qual o poder concedente, mediante licitao, na modalidade concorrncia, delega a pessoa jurdica ou a consrcio de empresas a execuo de obras urbansticas de interesse pblico, por conta e risco da empresa concessionria, de modo que o investimento desta seja remunerado e amortizado mediante a explorao dos imveis resultantes destinados a usos privados ... Pargrafo nico - A empresa concessionria obter sua remunerao, por sua conta e risco (...) por meio da alienao ou locao de imveis, inclusive dos imveis desapropriados e das unidades imobilirias a serem construdas, da explorao direta ou indireta de reas pblicas na rea abrangida pela interveno urbana ou qualquer outra forma de receita alternativa, complementar ou acessria, bem como pela receita de projetos associados (SO PAULO, 2009).
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Interessantemente, a lei que institui a concesso urbanstica no municpio de So Paulo permite ao capital privado a execuo de obras de infraestrutura em uma determinada rea com o fito de promover sua requalificao, transferindo iniciativa privada todo o nus do empreendimento, possibilitando, inclusive, que esta se encarregue dos custos de eventuais desapropriaes de imveis. Parece, primeira vista, ser a concesso urbanstica um instrumento progressista para a recuperao de reas urbanas degradadas, abandonadas ou em processo de desfuncionalizao, uma vez que libera ao capital particular a realizao de melhorias que os cofres pblicos talvez no pudessem arcar sozinhos. No entanto, a possibilidade de desapropriao por particular, prevista na Lei n 14.917/2009, colide com os limites constitucionais5 da desapropriao, que dever sempre atender ao interesse pblico, restando claro que ao se tratar de empreendimento particular de urbanizao para fins de posterior revenda, na qual se auferir lucro que justifique a interveno privada que no se confunde com a concesso de servio pblico, na qual a faculdade de desapropriar dada ao concessionrio no caso de necessidade de expanso ou melhoria do servio no h que se falar em utilidade pblica, mas sim em interesse particular, ainda que realizado sob o manto da Administrao Pblica (HARADA, 2010). Em verdade, o que a concesso urbanstica promove, no municpio de So Paulo, a autorizao da prtica especulativa por particular, curiosamente sob a justificativa de prevenir distores e abusos no desfrute da propriedade urbana e coibir o uso especulativo da terra urbana, conforme disposto no art. 1, nico, IV da Lei n 14.917/2009. Nesse sentido, o particular incentivado a investir significativas somas de dinheiro na recuperao de uma dada rea urbana, cujo retorno ser dado mediante a explorao dos imveis resultantes destinados a usos privados, conforme tambm dispe o art. 2 do referido diploma legal, o que significa, na prtica, que o poder pblico transferiu ao capital privado a faculdade da qual o prprio poder pblico no dispe de extrair mais valia da operao urbana qualificada como concesso urbanstica.
5 Nos termos da CF-1988 temos que: Art. 5 (...) XXII garantido o direito de propriedade; XXIII a propriedade atender a sua funo social; XXIV a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio (BRASIL, 1988).
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luz dessas observaes fica claro que a concesso urbanstica instituda no municpio de So Paulo alm de inconstitucional6 por se realizar em condies no previstas no texto constitucional tambm representa um grande retrocesso social, pois franqueia ao capital imobilirio a apropriao privada de reas inteiras da cidade, que passam condio de enclaves, nos quais o acesso e o usufruto longe de atenderem ao interesse coletivo se sujeitam aos ditames do poder econmico, investido da faculdade de ordenar os usos (e abusos) do territrio segundo a lgica de ampliao de sua acumulao. No obstante os impedimentos legais que pesam sobre a concesso urbanstica, instituda no municpio de So Paulo, esta abrigou a Lei n 14.918/2009, que autoriza o Poder Executivo a aplicar a concesso urbanstica na rea da Nova Luz, delegando ao capital privado a recuperao paisagstica, arquitetnica e ambiental de uma rea que, a despeito de ser importante para toda a cidade (sobremaneira em razo de seu significativo valor patrimonial), foi apropriada por um conjunto de incorporadoras e de construtoras que tendem a transform-la mais num lucrativo feudo do que em espao de vivncia, sociabilidade e fruio coletivas. No entanto, contrariamente concesso urbanstica que se faz a contrapelo da lei mas que favorecendo o capital imobilirio no sofreu por parte deste nenhuma oposio a regulamentao (mais do que necessria), em lei especfica7, do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica, no municpio de So Paulo em conformidade com o Estatuto da Cidade e com o Plano Diretor do Municpio sancionada pelo prefeito municipal em 1 de julho de 2010 foi fortemente questionada pelos setores ligados ao capital imobilirio e construo civil, que no mediram esforos para desautorizar a referida lei, alegando que esta no encontrava respaldo constitucional.
6 Segundo Harada (2010) A desapropriao por zonas para fins de ulterior revenda, prevista no art. 4 do Decreto-Lei n 3.365/41 tornou-se inconstitucional a partir do advento da Constituio Federal de 1946, que outorgou ao Poder Pblico o poder de instituir a contribuio de melhoria incidente sobre propriedades imobilirias excessivamente valorizadas diretamente pela execuo de melhoramentos pblicos (...) No h na legislao federal a faculdade de o Municpio conferir a particular o encargo de promover a reurbanizao mediante desapropriao dos imveis abrangidos pela operao urbana, s suas expensas, para ulterior revenda das novas unidades surgidas da requalificao urbana, a ttulo de ressarcimento das despesas feitas e realizao de lucros. Isso configura atividade de especulao imobiliria. Se a Prefeitura no pode realizar a especulao imobiliria, no pode, tambm, por via de concesso, transferir essa atividade ao particular (p.2-3). 7 Trata-se da Lei n 15.234, de 1 de julho de 2010.
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Com efeito, imediatamente aps o anncio da emergncia da lei especfica destinada a disciplinar a aplicao do IPTU Progressivo no Tempo, o vicepresidente8 do SECOVI (Sindicato de Administradoras e Imobilirias) se apressou em declarar a ilegalidade desse diploma legal, por ele pretender enquadrar os proprietrios de imveis edificados, porm vazios, na exigncia de adequao da propriedade sua funo social. No singular entendimento do SECOVI, de So Paulo, a aplicao dos instrumentos de regulao urbanstica destinados a promover a funo social da propriedade dentre estes o IPTU Progressivo no Tempo s foi recepcionada pela CF-1988 para glebas no parceladas e imveis no edificados. Evidentemente, esse entendimento no se sustenta luz do direito urbanstico brasileiro, pois no s o art. 182 da CF-19889 previu a aplicao do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica para o solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, conforme critrios definidos no plano diretor municipal10, como tambm a LF 10.257/0111, que regulamentou o captulo de poltica urbana da Carta Magna, consubstanciou esses instrumentos, assegurando ao plano diretor a prerrogativa de estabelecer as condies e os requisitos mnimos de aproveitamento dos imveis urbanos. De fato, o que essas duas situaes concretas revelam a regulamentao da concesso urbanstica e do IPTU Progressivo no Tempo, no municpio de So Paulo que as solues para a poltica urbana adotadas pelos municpios (ainda que pretensamente, ou de fato, amparadas pelo plano diretor
Notcia veiculada pelo portal UOL Notcias, em 05 de julho de 2010. Art. 182 (...) 4 - facultado ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento sob pena sucessivamente de: I parcelamento ou edificao compulsrios; II imposto sobre predial e territorial urbana progressivo no tempo; III- desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovados pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais (BRASIL, 1988). 10 De fato, nos termos do Plano Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo lemos que: Art. 201 (...) 4 - considerado solo urbano no utilizado todo tipo de edificao nos distritos da S, Repblica, Bom Retiro, Consolao, Brs, Liberdade, Cambuci, Pari, Santa Ceclia e Bela Vista que tenham, no mnimo, 80% (oitenta por cento) de sua rea construda desocupada h mais de cinco anos, ressalvados os casos em que a desocupao decorra de impossibilidades jurdicas ou resultantes de pendncias judiciais incidentes sobre o imvel (BRASIL, 2010). 11 Art. 5 - Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao 1 - Considera-se subutilizado o imvel: I cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente (BRASIL, 2001).
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e pela legislao urbanstica superior) refletem as capacidades diferenciais das classes sociais em disputa de se apropriar dos benefcios oriundos da gesto urbana, que pode operar a favor ou contra determinados interesses constitudos. Interessa-nos, pois, compreender qual a potencialidade dessa arena de conflitos instituda pela disputa que se d em torno da poltica urbana, no sentido de entender os limites e as possibilidades da regulao urbanstica para a promoo do bem-estar coletivo e da justia social, quando reconhecemos que os grupos sociais em conflito se movem por interesses particulares. Invocando a chave heurstica de Habermas (1989) observamos que no interior de uma esfera pblica de negociao, os interesses privados ao serem enunciados como tais e ao se sujeitarem ao escrutnio pblico se desprivatizam, porquanto passam a ser portadores de uma pactuao social explicitamente negociada. Obviamente, o problema da constituio de uma esfera pblica, livre e democrtica, entre iguais, preconizada por Habermas em sua teoria da ao comunicativa (IDEM, IBIDEM) no de simples realizao, mas mesmo admitindo suas imperfeies, a gesto democrtica participativa se afigura como uma instncia concreta de debate entre projetos polticos e econmicos distintos, oriundos dos diversos grupos sociais que disputam os benefcios da poltica urbana. Mesmo como soluo poltica limitada, que no resolve as assimetrias de poder, a gesto democrtica participativa especialmente por meio de conselhos ou de rgos colegiados possibilita a emergncia de instncias pblicas de debate e de deliberao da poltica urbana que obrigam os atores sociais a explicitarem seus interesses, tornando mais factvel o controle social das aes do Poder Pblico. provvel que o leitor mais informado questione a eficcia desse mecanismo, visto que a implantao da poltica urbana, luz das premissas do Estatuto da Cidade, engendrou, nas legislaes municipais, uma mirade de situaes especficas nas quais um conselho gestor foi designado para acompanhamento de aes pontuais executadas pela Administrao Pblica ou por terceiros no exerccio de funo pblica, tendo em vista a sua legitimao. Esse precisamente o caso da concesso urbanstica, em So Paulo, cuja Lei n 14.917/2009 institui a obrigatoriedade de criao de um conselho gestor para cada concesso urbanstica, nos seguintes termos:
Art. 38 - Para a fiscalizao de cada concesso urbanstica, o Executivo constituir um Conselho Gestor, de formao paritria, com representantes da Municipalidade e da sociedade civil, de forma a propiciar a participao dos cidados interessados, tais como moradores,
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proprietrios, usurios e empreendedores, cabendo ao Conselho Gestor as providncias necessrias para fiscalizao, verificao e acompanhamento do cumprimento das diretrizes da interveno urbana e do respectivo contrato de concesso (BRASIL, 2009).
No resta dvida de que no esse tipo de instncia pblica, de carter interino, que o Estatuto da Cidade preconiza ao tratar da gesto democrtica participativa da cidade, pois essa instncia de representao s faz sentido no quadro da implantao da nova poltica urbana propugnada pela LF 10.257/01 se ela se configurar, efetivamente, como espao de deliberao e de deciso acerca da poltica de desenvolvimento urbano em sua totalidade, e no no contexto de intervenes urbanas pontuais. Isso significa dizer que, planos diretores participativos, comprometidos com os pactos sociais e territoriais construdos ao longo de seu processo de elaborao devem primar por conselhos gestores com poder deliberativo e mxima independncia possvel do Poder Executivo, que sejam imbudos da faculdade de anlise, aprovao e de acompanhamento de todas as medidas legais e administrativas afetas poltica urbana. Esse , alis, o sentido de um Conselho da Cidade: trata-se de rgo representativo, com mandato definido e legitimidade assentada nas instituies interessadas no desenvolvimento urbano, que por meio de seus membros negocia e pactua as possibilidades e as necessidades do desenvolvimento urbano, orientando-se pela necessria adequao da propriedade e da cidade sua funo social. Na verdade, da perspectiva jurdico-poltica, a instituio de um conselho municipal gestor de poltica urbana s ganha sentido se investido da competncia, emanada do Poder Legislativo, de editar resolues nos assuntos de sua competncia, definidos na lei especfica que criar o referido conselho suas deliberaes tiverem fora normativa, o que exige no apenas o exerccio da pactuao coletiva dentre representaes sociais com projetos conflitantes (representaes de moradores de bairro ou do movimento popular pelo direito moradia versus representaes dos setores ligados ao capital imobilirio e construo civil, por exemplo), mas tambm o cumprimento da legislao em vigor no municpio, bem como das normas gerais de direito urbanstico definidas pela legislao federal, mormente pelo Estatuto da Cidade. Nesse aspecto, impende registrar que s avanaremos na implantao de uma poltica urbana capaz de promover justia social ou seja, verdadeiramente comprometida com a funo social da cidade e da propriedade se legitimarmos os conselhos das cidades enquanto entes privilegiados na mediao da regulao pblica, pois muito embora despontem dissensos e certos interesses prevaleam sobre outros, a poltica urbana no (e no deve ser) decidida a portas fechadas, mas precisa ser objeto de disputa e de enunciao pblicos, reiterando que os pactos sociais e territoriais so
impermanentes e tambm imperfeitos porque resultam de coalizes sociais de composio varivel, assim como os prprios interesses e grupos sociais em disputa. Ainda no que se refere funo social da cidade e da propriedade interessa pontuar que, uma grande dificuldade na sua efetivao, mesmo nos municpios que dispem de plano diretor, diz respeito, sobremodo, compreenso corrente entre ns de que o direito de propriedade no comporta inflexes, ou seja, a compreenso de que inexiste limite ao seu exerccio, a despeito de nossa Carta Magna atribuir-lhe uma necessria funo no contexto do desenvolvimento urbano da cidade. Sem dvida alguma essa uma questo de relevo se nos propusermos a compreender o porqu dos limites da realizao da funo social da cidade e da propriedade na gesto urbana das cidades brasileiras, face s reconhecidas potencialidades para sua consecuo, presentes nos instrumentos de poltica urbana constantes do Estatuto da Cidade. Nos termos da CF-198812, a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais do ordenamento urbano expressas no plano diretor, ganhando, pois, a necessria funo social da propriedade mais densidade normativa com o advento do Estatuto da Cidade13, o qual preconiza que a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade, por meio da garantia do direito (difuso) s cidades sustentveis, da gesto democrtica participativa, da adequada oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, da justa distribuio dos nus e dos bnus decorrentes do processo de urbanizao, da recuperao dos investimentos do poder pblico dos quais tenha decorrido a valorizao de imveis urbanos, da adoo de padres de consumo de bens e de servios de expanso urbana compatveis com as possibilidades econmicas e socioambientais do municpio, dentre outros. O que observamos dos pressupostos legais incorporados nas normas de direito urbanstico vigentes no pas que a funo social da propriedade (e da prpria cidade) diz respeito adequao do bem de propriedade de particular ou da Administrao Pblica s necessidades coletivas dos habitantes da cidade, estando estes bens sujeitos limitao em seu uso, no caso de conflito com o interesse social. Isso significa dizer que na hiptese de conflito entre o direito difuso (nesse caso, o prprio direito cidade) e o direito individual bsico (aqui,
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Cf art. 182 da CF-1988. Cf art. 2 da LF 10.257/01.
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obviamente, o direito de propriedade) o direito urbanstico, no encalo do texto constitucional assegura que deve prevalecer o primeiro. Ora, no fcil em um pas marcado por imensas desigualdades sociais e incontveis assimetrias de oportunidades gerar um amplo (e rpido) convencimento social de que o mais protegido dos direitos fundamentais precisamente o direito de propriedade, deve sujeitar-se s injunes e s necessidades da ordem urbanstica. Nesse sentido, um rpido sobrevoo sobre a histria de nosso direito constitucional permite perceber que, antes de qualquer outro dos direitos individuais bsicos aos quais tanto nos acostumamos direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, precisamente o direito propriedade aquele que se encontra positivado desde a nossa primeira carta constitucional, a Constituio do Imprio do Brazil, de 1824, outorgada pelo imperador D. Pedro I. No obstante o enraizamento histrico e cultural do direito de propriedade como direito individual intocvel e ilimitado, exatamente a ruptura com essa tradio liberal-iluminista, herdada da revoluo burguesa por excelncia, a Revoluo Francesa, de 1789, que se insinua na subsuno da propriedade sua funo social, ou ainda, na sujeio da propriedade ordem urbanstica, assentada na poltica urbana, cujo principal instrumento o plano diretor. Dessa constatao decorre que, para a realizao da funo social da cidade e da propriedade h que se operar uma mudana de mentalidade para a qual no h outro caminho seno a exaustiva pactuao pblica em torno da poltica urbana orientada para a adequada compreenso de que ao direito de propriedade no se sobrepe o direito de uso da propriedade, sendo este ltimo decorrente da autorizao do poder pblico, respeitadas determinadas condies e requisitos que respondem s necessidades do planejamento e do ordenamento do espao urbano. Nesse contexto, dentre os instrumentos de regulao urbanstica mais eficazes para se fazer cumprir a funo social da propriedade urbana fundamento ltimo de todo o direito urbanstico brasileiro alm dos j explicitados Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica, merecem destaque os instrumentos Outorga Onerosa do Direito de Construir, Direito de Preempo e Transferncia do Direito de Construir. A Outorga Onerosa do Direito de Construir, instituto usualmente conhecido como solo criado se assenta, de fato, numa disjuno entre direito de propriedade e direito de construir. As experincias mais significativas e que serviram de modelo regulao urbanstica brasileira, consubstanciada no
Estatuto da Cidade referem-se s experincias implantadas na Frana e na Itlia, ao longo dos anos 1970. Com efeito, a Lei 75-13.28, de 31/12/1975, estabelecia coeficiente de aproveitamento (CA) bsico 1,5 para Paris e C.A bsico 1,0 para o restante da Frana, com o objetivo de equalizar os preos dos terrenos entre as diferentes regies do pas, corrigindo distores especulativas. No entanto, nos ltimos trinta anos, essa lei sofreu diversas flexibilizaes, passando de nacional e obrigatria para local e facultativa (ESTRADA, 2006). J a experincia italiana que serviu de modelo regulao urbanstica brasileira tem por marco a Lei n 10, de 28/01/1977, conhecida como regime di concessione, a qual estabelecia que o direito de construir importava a aquisio de um direito no compulsrio, desvinculado da propriedade do bem, o que significa dizer que o direito de propriedade no importava, em absoluto, o direito de edificar, sendo este ltimo ato voluntrio, resultante da vontade das partes o particular e o poder pblico, este concedente do direito (IDEM, IBIDEM). Como se pode depreender da anlise da seo IX, do captulo II, do Estatuto da Cidade, que trata da Outorga Onerosa do Direito de Construir, a regulao urbanstica brasileira incorporou fortemente o pressuposto presente no regime di concessione italiano, o qual se assenta na disjuno entre direito de propriedade e direito de construir, mesclando-o com a definio de um coeficiente bsico de aproveitamento para toda a cidade ou diferenciado para distintas zonas da cidade, a partir do qual o direito de construir deixa de ser gratuito e passa a ser oneroso, implicando um ato de vontade entre as partes o particular e o poder pblico, sendo a concesso do direito de edificar acima do coeficiente bsico de aproveitamento um direito adquirido mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio. importante observar que a Outorga Onerosa do Direito de Construir, por ser um instrumento muito relevante para corrigir distores no valor fundirio das reas urbanas exige para sua aplicao a previso expressa das reas de incidncia, que devem ser gravadas no plano diretor (art. 28, LF 10.257/01), e no em lei especfica, como ocorre com outros instrumentos. O Estatuto da Cidade define, ainda, o que a lei pressupe por coeficiente de aproveitamento: para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento a relao entre a rea edificvel e a rea do terreno (art. 28, 1, LF 10.257/01), determinando, tambm, que o plano diretor fixe o coeficiente de aproveitamento bsico (nico ou diferenciado) e os limites mximos do coeficiente de aproveitamento a serem outorgados, respeitando-se a proporcionalidade entre infraestrutura e o adensamento esperado em cada rea passvel de incidncia do instrumento (art. 28, 3, LF 10.257/01).
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Alm da Outorga Onerosa do Direito de Construir, o Estatuto da Cidade, na seo IX, do captulo II, referente aos instrumentos de poltica urbana prev a possibilidade de o Municpio conceder alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio, para reas previamente includas no plano diretor e marcadas como sujeitas aplicao do instrumento (art. 29, LF 10.257/01). Conforme determina o Estatuto da Cidade cabe lei especfica instituir a frmula de clculo para a cobrana do potencial construtivo adicional ao coeficiente bsico de aproveitamento, os possveis casos de iseno do pagamento da outorga (para empreendimentos habitacionais de interesse social, ou para a instalao de equipamentos comunitrios, por exemplo), e a contrapartida a ser prestada pelo beneficirio (art. 30, L.F 10.257/01). Tambm cuidou o referido diploma legal de definir o escopo de aplicao dos recursos oriundos da Outorga Onerosa do Direito de Construir (constituio de reserva e regularizao fundirias, implantao de equipamento urbano e comunitrio, criao de reas de lazer, preservao do patrimnio cultural e ambiental, dentre outros) de modo a evitar usos no convenientes do instrumento (art. 31, LF 10.257/01), por parte dos gestores pblicos. Por fim, cabe observar que as reas de incidncia da Outorga Onerosa do Direito de Construir e da Outorga de Alterao de Uso do Solo, assim como do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, do IPTU Progressivo no Tempo e da Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica devem, obrigatoriamente, constar no Plano Diretor, o que no s refora a centralidade desse instrumento na nova poltica urbana propugnada pelo Estatuto da Cidade, mas tambm visa vincular os institutos supramencionados ao processo mais amplo de planejamento da ocupao e do ordenamento do territrio do municpio, evitando solues casusticas e arranjos privatistas que privilegiem determinado grupo ou indivduo s expensas de toda a cidade. J o Direito de Preempo, nos termos do Estatuto da Cidade (art. 25) confere ao poder pblico municipal a preferncia na aquisio de imvel urbano, objeto de alienao onerosa entre particulares. Esse instrumento, conforme se depreende da leitura do art. 25, I, da referida lei, deve estar previsto no plano diretor, mas a delimitao das reas sobre as quais o municpio deseja preferncia na aquisio poder constar da lei municipal especfica que regulamentar o instrumento. O Direito de Preempo fica assegurado durante um prazo de cinco anos, independentemente do nmero de alienaes (art. 25, 1, 2) o que cria a possibilidade do Municpio no efetuar a compra em um primeiro momento, mas faz-lo em uma segunda ou terceira oportunidade, dentro do prazo de cinco anos sempre que a Administrao Municipal necessitar de reas
para a reserva e para a regularizao fundirias, execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social, ordenamento e direcionamento da expanso urbana, implantao de equipamentos urbanos, comunitrios, espaos pblicos, reas verdes e de lazer e proteo do patrimnio ambiental e cultural (art. 26, LF 10.257/01). importante observar que a lei define um rol taxativo14 (ou seja, fechado) de hipteses nas quais o municpio pode evocar seu direito de preferncia sobre imveis urbanos de particulares, evitando, assim, desvio de finalidade na utilizao do instrumento, por parte do gestor pblico. A lei define, tambm, a conduta do particular, que no pode se esquivar da oferta ao poder pblico, na situao de alienao do imvel, caso o bem em tela esteja gravado como passvel de preempo, respeitados os requisitos estabelecidos no art. 26, do Estatuto da Cidade. Assim, o particular dever manifestar ao Poder Pblico sua inteno de alienar o imvel, anexando proposta de compra de terceiro, onde dever constar preo, condio de pagamento e validade da proposta, tendo o municpio prazo mximo de trinta dias para manifestao de interesse. Transcorridos trinta dias sem manifestao do municpio, o particular poder efetuar a venda a terceiro, devendo apresentar ao municpio, at 30 dias depois de transcorrida a venda, instrumento pblico de alienao do imvel, sendo que a alienao processada de modo diverso da proposta apresentada nula de pleno direito (art. 27, LF 10.257/01). O Direito de Preempo representa uma grande inovao no que respeita limitao do direito de propriedade, uma vez que, sendo o imvel de particular necessrio ao atendimento das funes sociais da cidade (estoque de terras, regularizao fundiria, implantao de sistema de lazer, de reas verdes, de equipamentos urbanos e comunitrios, preservao do patrimnio ambiental e cultural) sua negociao no livre mercado est sujeita ao direito de preferncia da Administrao Pblica, investida do poder de ordenamento do territrio e de realizao da justia social (HARVEY, 1980), ou seja, da justa distribuio dos nus e dos bnus decorrentes do processo de urbanizao. A fora desse instrumento est, mais uma vez, na sua capacidade de jogar o peso do Estado e da regulao a favor da democratizao dos espaos da cidade (CYMBALISTA, 2007), pois sua finalidade precpua a de garantir
14 Observe que o texto do EC preconiza que a lei especfica que regulamentar o direito de preempo dever definir, para cada rea gravada como passvel de incidncia da preempo, uma ou mais das finalidades elencadas no caput do art. 26. Vejamos na letra da lei: Art. 26 (...) nico A lei municipal prevista no 1 do art. 25 desta Lei dever enquadrar cada rea em que incidir o direito de preempo em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo (BRASIL, 2001).
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que os interesses de particulares no obstem o pleno desenvolvimento da cidade e de sua funo social, qual seja, propiciar a todos os cidados amplo usufruto dos bens materiais e simblicos socialmente produzidos. Finalmente, a Transferncia do Direito de Construir a conhecida desapropriao com pagamento em ndice na qual o municpio no efetua pagamento em dinheiro, mas autoriza o proprietrio de imvel privado ou pblico a exercer em outro local seu direito de construir, mediante a distino de ndices especiais para edificar em outra rea. A Transferncia do Direito de Construir est, necessariamente, vinculada ao interesse social, ou seja, o municpio deve lanar mo desse instrumento com a finalidade de preservao de bem cultural ou ambiental, implantao de equipamentos comunitrios, regularizao fundiria, dentre outros (art. 35, I, II, III, LF 10.257/01), que constituam inquestionvel interesse da coletividade. Nos termos da LF 10.257/01, a Transferncia do Direito de Construir deve estar prevista no plano diretor, mas a lei especfica que definir as condies relativas transferncia do direito de construir reas cedentes de potencial construtivo e o interesse social a elas vinculado, reas receptoras, formas de clculo do potencial construtivo passvel de ser transferido, rgo competente para a expedio dos certificados de potencial construtivo, dentre outros procedimentos administrativos necessrios ao exerccio do direito (art. 35, caput, 2, LF 10.257/01). Estabelece, ainda, o Estatuto da Cidade que o proprietrio de imvel privado que doar, em parte ou na totalidade, seu imvel ao Poder Pblico, para os fins previstos no art. 35, I, II, III15 poder receber do municpio autorizao para exercer, em outro local, o direito de construir restrito em virtude do interesse pblico. Sem dvida alguma, a Transferncia do Direito de Construir importa uma profunda limitao no direito de uso da propriedade, uma vez que, em virtude do interesse social (por necessidade de proteo do patrimnio ambiental e cultural, regularizao fundiria ou implantao de equipamentos comunitrios) a faculdade de dispor sobre a propriedade fica total ou parcialmente obstada ao proprietrio, que convidado, mediante reparao na forma de bnus de potencial construtivo a exercer seu direito de usar a propriedade em local mais conveniente ordem urbanstica, delineada no plano diretor.
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Art. 35 Lei municipal baseada no plano diretor poder autorizar o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislao dele decorrente, quando o referido imvel for considerado necessrio para fins de: I implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; II preservao quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural; III servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social (BRASIL, 2001).
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A importncia dos instrumentos acima descritos inegvel e sua implantao mesmo indispensvel se quisermos, de fato, fazer cumprir a funo social da cidade e da propriedade. No entanto, como a experincia de incorporao desses institutos de regulao urbanstica nos grandes municpios brasileiros aponta (RODRIGUES, 2008) h muitos avanos e recuos no delicado processo de mudana de mentalidade que se inscreve nos novos marcos do direito urbanstico brasileiro, sobremaneira quando se trata de disciplinar o mais refratrio dos direitos individuais bsicos, o direito de propriedade. Nesse sentido, a gesto democrtica participativa, por meio de rgos locais gestores da poltica urbana, atuantes e fortalecidos o que depende, fundamentalmente, do compromisso e do engajamento mtuo entre gestores pblicos e movimentos sociais configura-se como a fora social mais progressista, capaz de alavancar, legitimamente, pactos sociais e territoriais (SANTOS, 1998) verdadeiramente orientados para a promoo da justia social urbana. Referncias
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Cidades e polticas de habitao

Sonia Nahas de Carvalho
A discusso sobre cidades e polticas de habitao desenvolveu-se apoiada em elementos conceituais utilizados pela cincia poltica em estudos sobre polticas pblicas. O recurso aos pressupostos desse campo de conhecimento auxilia entender a poltica habitacional no Brasil no perodo entre 1964, ano de criao do Banco Nacional da Habitao BNH, e o momento presente, de instituio de sistema e fundo nacionais mecanismos criados em 2005 para a organizao e implementao da poltica nacional de habitao de interesse social e do Programa Minha Casa, Minha Vida. A proposta visou recuperar a trajetria desses quase 50 anos de poltica habitacional, verificando as transformaes de definio do problema habitacional mediante o exame dos mecanismos utilizados para sua implementao. Para fins de anlise, entende-se polticas pblicas como processo, pois o suposto a noo de que polticas pblicas conformam um processo contnuo de decises que se alteram permanentemente. Do ponto de vista emprico e, sem dvida, mais consistente com a proposio de onipresena da poltica, mais apropriado ver o sistema das polticas pblicas como processo em fluxo, que se caracteriza por constantes barganhas, presses e contrapresses e muitas vezes por redefinies do prprio objeto das decises1.
1 Esse referencial tem orientado os estudos sobre polticas pblicas realizados pela autora e fortemente apoiado em Lamounier (s.d.).
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Entender polticas pblicas como processo contm pelo menos duas acepes. A de que se trata de um processo temporal de constante redefinio dos objetos em jogo, como resultado de decises anteriores. A segunda acepo de processo refere-se s alteraes da prpria definio do que e no objeto de deciso poltica; em outras palavras, o processo pelo qual objetos antes congelados ou tidos como parmetros no negociveis deixam de s-lo. Portanto, a abordagem que melhor expressa o quadro real das polticas pblicas a que as considera como processo contnuo de decises que, se de um lado, pode contribuir para ajustar e melhor adequar as aes ao seu objeto, de outro, pode alterar substancialmente uma poltica pblica. Consoante a esse referencial, analisar polticas pblicas especficas, como a habitacional, deve considerar interesses e influncias que atuam ao longo de todo seu processo, desde o momento em que uma questo ingressa na agenda governamental at a concluso das intervenes. Trata-se, dessa forma, de processo tenso e conflitivo, pois diversos so os interesses que podem alterar, diversificar ou preservar a direo prevista na programao inicial. A emergncia da habitao na agenda dos governos do regime ps-1964
Aqui vai o trabalho sobre o qual estivemos conversando. Estava destinado campanha presidencial de Carlos [Lacerda], mas ns achamos que a revoluo vai necessitar de agir vigorosamente junto s massas. Elas esto rfs e magoadas, de modo que vamos ter de nos esforar para devolver a elas uma certa alegria. Penso que a soluo dos problemas de moradia, pelo menos nos grandes centros, atuar de forma amenizadora e balsmica sobre suas feridas cvicas (ANDRADE, 1976, p.120).
Este trecho da carta enviada por Sandra Cavalcanti2 ao presidente Marechal Castelo Branco, tantas vezes citado nos estudos sobre a poltica habitacional do ps-1964, foi a alternativa de resposta aos setores urbanos mobilizados nos ltimos anos do regime democrtico-representativo que antecedeu o golpe militar de 1964. Ele explicita a percepo do novo governo da necessidade de trazer uma resposta pblica ao propor um plano nacional de habitao e a criao do que veio a ser o Banco Nacional da Habitao BNH, estruturados com forte acento burocrtico e centralizador da poltica no governo federal3.
Sandra Cavalcanti foi depois nomeada primeira presidente do Banco Nacional da Habitao. No perodo imediatamente anterior, a poltica habitacional desenvolvia-se sob a gide da Fundao da Casa Popular, criada em 1946. Os seus resultados foram quantitativamente modestos.
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Cidades e Polticas de Habitao
dessa forma que a questo habitacional compe a agenda do primeiro governo do regime autoritrio, j na primeira hora, pois a criao do BNH data de agosto de 1964. Em torno do BNH brao executivo do Sistema Financeiro da Habitao a implementao da poltica ocorreu pela articulao entre os setores pblico e privado, para o que valeram recursos da poupana compulsria (Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS, de 1966) e voluntria, com as cadernetas de poupana e letras imobilirias (CARVALHO, 1991, p.51). Essas fontes de recursos garantiram a viabilidade financeira da poltica por razovel perodo de tempo. A alternativa para as massas urbanas rfs e magoadas do regime anterior foi a casa prpria, compatvel com o projeto de reduzir riscos de arruaas ou de desmobilizao social, diante dos compromissos a serem assumidos pelos futuros muturios com financiamentos de longo prazo. Em simultneo, seria preciso remunerar a taxas de juros reais os recursos financeiros de origem extraoramentria da poltica FGTS e Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo. A casa prpria como soluo, infelizmente, no veio sozinha. Pois a unidade oferecida compunha-se em conjuntos habitacionais de grandes propores e de localizao perifrica aos principais centros urbanos do pas. Cidade de Deus, no Rio de Janeiro, tema de filme que retratou graves problemas sociais no perodo atual, exemplo emblemtico das consequncias sociais do tipo de soluo adotado pela poltica habitacional do perodo. Alm disso, no foi uma agncia governamental qualquer a assumir a liderana da poltica habitacional brasileira, mas um banco, que rapidamente imprimiu um novo carter poltica em favor de um objetivo de natureza mais especificamente econmica. De acordo com Cintra (1978):
O BNH tornou-se de fato potncia econmica, principalmente aps ter sido incumbido da administrao do FGTS, e o papel socioeconmico a ele originariamente atribudo foi, gradualmente, reduzido. Esvaziada a grande mobilizao poltica dos ltimos momentos do populismo, ao passo que as doutrinas e polticas agora em vigor impunham ao Banco severas restries financeiras, os paradigmas dos grupos tcnicos, sobretudo engenheiros, que o dirigiam, levaram-no a moldar-se, cada vez mais, pelos bancos privados com objetivos lucrativos. Gradualmente viriam a reduzirem-se os financiamentos de habitaes de baixo custo, e o BNH destinaria seus programas, cada vez mais, aos grupos de renda mais alta. Na lgica do Banco, como banco, a habitao de baixo custo no mais constitua prioridade, menos ainda um bem do tipo conhecido nas finanas pblicas como bem pblico (CINTRA, 1978, p.199).
O modelo de poltica habitacional consolidado caracterizou-se por padres convencionais de produo, financiamento e comercializao de unidades habitacionais acabadas. Diante do valor elevado dessas unidades, essa alternativa alijou os segmentos de mais baixa renda que foram progressivamente excludos do acesso aos programas habitacionais.
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Em meados da dcada de 1970, a insatisfao social com o no atendimento das demandas cresce, favorecendo a organizao popular. A sensibilidade poltica dos decisores pblicos capta essas presses e, em decorrncia, o BNH instituiu um conjunto de programas Profilurb, Ficam, Promorar e Joo de Barro , destinados s famlias com renda de at trs salrios mnimos4. Na linha de programas no convencionais, esses programas buscavam solues ao problema da moradia que, via de regra, absorvia as prticas comunitrias de produo coletiva da unidade habitacional (CARVALHO, 1991, p.51-52). Ou seja, na impossibilidade de oferecer uma unidade acabada, de valor incompatvel com a renda dos setores pobres da populao, a alternativa foi a oferta de financiamento de lotes urbanizados e de materiais de construo e a adoo de processos construtivos baseados na autoconstruo ou mutiro, em que parte da mo-de-obra utilizada na execuo dos empreendimentos se compe dos futuros muturios. Alarga-se dessa forma o leque de atendimento da poltica, com a incorporao dos grupos de baixa renda. A estes, contudo, aplicam-se as mesmas regras de financiamento habitacional, fundadas na lgica dos bancos privados, de remunerao dos emprstimos concedidos. Alm disso, a poltica manteve o atendimento dos grupos de mais alta renda, no obstante, a reduo, nesse perodo, da concentrao dos financiamentos a eles concedidos. De qualquer forma, os resultados quantitativos alcanados pelos programas no convencionais foram modestos. Esgotamento e crise do modelo de poltica Apesar dos esforos em reorientar os recursos da poltica, problemas de gerenciamento dos programas e de gesto dos recursos financeiros acumulados ao longo dos anos, agravados por decises de poltica econmica e monetria e por presses polticas para a ampliao da participao nas decises, levaram o Sistema Financeiro da Habitao a uma crescente crise, financeira e institucional. A partir de 1983, essa crise acentua-se pelo quadro econmico recessivo que se instalou no pas (CARVALHO, 1991, p.52). Nesse contexto e j em um momento de ausncia de uma proposta clara de interveno, em 1986, o BNH extinto por incorporao Caixa Econmica Federal. O significado da transferncia das atribuies de habitao popular para um banco de captao de recursos financeiros e no de fomento de programas sociais, significou a opo do governo federal em acentuar a dimenso financeira da atuao pblica no setor habitacional.
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A instituio desses programas ocorreu no perodo entre 1975 e 1984.
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As indefinies da poltica durante o governo da Nova Repblica se estendem aos anos tumultuados do perodo Collor-Itamar Franco. No governo Sarney, identificam-se evidncias de aproximao da questo habitacional urbana, em particular com a estruturao de um aparato governamental dirigido exclusivamente ao setor de desenvolvimento urbano. Em maro de 1985 foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU):
Contudo, entre essa data e maro de 1989 sucederam-se trs ministrios com competncia pela formulao das diretrizes de poltica habitacional. (...) As aes desses ministrios na rea habitacional foram mais visveis nos programas desenvolvidos pela Secretaria Especial de Ao Comunitria. (...), cujas evidncias apontam para um atendimento segundo critrios clientelsticos, dentro de um processo de articulao entre os governos central e local, ausentes os mecanismos de controle das inverses efetuadas. Ao final do governo da Nova Repblica, o quadro identificado foi o de reduo sensvel dos investimentos para todas as faixas de financiamento e do nmero de unidades financiadas em programas destinados s populaes de baixa renda. (...) E as decises tomadas no conseguiram reverter o desempenho da poltica que, mesmo diante do declnio dos investimentos, manteve-se dentro de um perfil de redistribuio regressiva (CARVALHO, 1991, p.54).
O governo Collor buscou dar outro impulso poltica habitacional, estruturando sua coordenao no Ministrio da Ao Social, Caixa Econmica Federal e Conselho Curador do FGTS, com atribuies legalmente definidas. A implementao da poltica caracterizou-se essencialmente pela produo de novas unidades habitacionais, com recursos do FGTS, em maior proporo, e do Tesouro nacional, em menor proporo. O perfil de atuao do perodo anterior foi mantido, alterando-se a forma e natureza da execuo da poltica, favorecendo o estabelecimento de articulaes entre as esferas local e central, com a abertura de alternativas de agentes promotores de empreendimentos (especialmente quanto s empresas privadas de construo civil) (CARVALHO, 1991, p.57). A rearticulao da poltica Em meio crise e esgotamento do modelo BNH e aos movimentos pela redemocratizao poltica do pas dos anos 1980, multiplicam-se e diversificamse as correntes, advogando diferentes e novos modelos de poltica. Em realidade tais correntes expressam a tenso entre concepes de poltica da alternativa via mercado, de soluo individual ou pblica, e do entendimento da questo habitacional integrada urbana, associada ou no questo fundiria urbana. Essas correntes convivem com o modelo de poltica institudo pelo BNH, da oferta de moradias a serem adquiridas mediante financiamento habitacional
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de longo prazo. Duas situaes histricas ilustram essas correntes. A primeira localiza-se nos anos do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). A segunda resulta da discusso da reforma urbana e os princpios consagrados pela Constituio Federal de 1988, regulamentados com o Estatuto da Cidade em 2001. A habitao de soluo individual pelo mercado O governo Fernando Henrique Cardoso desenvolveu os esforos de estruturao de uma poltica bastante abrangente. De acordo com Maricato (1998, p.5), a poltica nacional de habitao, apresentada em 1996, revelava uma proposta sensvel e atualizada com as anlises tcnicas e crticas feitas pela oposio ao SFH [Sistema Financeiro da Habitao] durante dcadas. Entre suas virtudes, essa autora relaciona como principais itens: o reconhecimento da cidade ilegal e, portanto da extenso dos direitos e da cidadania; novo conceito de dficit incorporando a melhoria de reas ocupadas precariamente aos programas da poltica urbana alm do conceito da casa pronta; descentralizao da operao dos programas de responsabilidade de governos municipais e estaduais; diversidade de programas rompendo com a rigidez e a padronizao excessiva, tendo sido criados os programas Prmoradia, Habitar Brasil, Carta de Crdito Individual e Associativo, e Apoio Produo; reconhecimento da importncia da produo associativa privada no lucrativa (Carta de Crdito Associativo); reconhecimento da importncia da questo fundiria e urbanstica; reconhecimento da relevncia da participao democrtica na gesto da poltica habitacional atravs da proposta do Conselho de Poltica Urbana; e reconhecimento de que o dficit habitacional se concentra de forma radical nas camadas de rendas mais baixas. A explicitao desses pontos, dando uma nova abrangncia poltica habitacional, era o reconhecimento da complexidade da habitao vista no simplesmente de forma isolada, mas integrada urbanizao brasileira que produziu a cidade ilegal. A um problema assim diagnosticado propunham-se modalidades diferenciadas de interveno, alm de incorporar a habitao como direito, conforme preconizado pela Constituio de 1988. Alm disso, introduziu-se o conceito de dficit associado ao de necessidades habitacionais, de carter mais abrangente, e dos procedimentos para sua quantificao e de diferenciao segundo tipos e graus de carncia5.
5 A recuperao da metodologia de estimao das necessidades habitacionais no apresentada nesse trabalho, apesar de relevante. O debate havido tem se focalizado nos componentes que integram o dficit habitacional, pois de sua definio que se estabelece o volume de unidades habitacionais a serem repostas, em geral, com novas construes.
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Contudo, no obstante definir a poltica em bases abrangentes e propor linhas de financiamento para diferentes faixas de renda6, a comparao do desempenho entre os programas revelaram o real significado da poltica, com a mudana do paradigma da poltica em substituio ao modelo BNH (ARRETCHE, 2002). A oportunidade dessa mudana foi facultada pelo incio de um novo governo, ao qual eram caras as teses de inspirao neoliberal que encontraram solo frtil de florescimento no Brasil ao longo da dcada de 1990. Entre os programas formulados, o programa Carta de Crdito Individual, destinado s famlias com renda de at 12 salrios mnimos, absorveu 76% dos recursos habitacionais do FGTS no perodo 1995-98, utilizados principalmente para a aquisio de imveis usados. Coerente incorporao de princpios de mercado para a proviso de servios, a poltica [habitacional] visou a abrir espao para a participao do setor privado na proviso de servios e a introduzir uma poltica de crdito ao muturio final7. Esse programa deveria conceder financiamentos diretamente ao muturio final para que este pudesse adquirir uma unidade habitacional nova ou usada, ou mesmo construir ou reformar sua prpria unidade habitacional. Tratava-se de um programa de financiamento demanda habitacional, cuja principal caracterstica a de permitir ao muturio adquirir um imvel diretamente no mercado imobilirio (ARRETCHE, 2002, p.5). Habitao e regulao urbana Alm de reconhecer o direito moradia, a Constituio de 1988, pela primeira vez, dedicou um captulo especfico poltica urbana (captulo II, ttulo VII), estabelecendo princpios que possibilitam relacionar as questes habitacional e urbana, mediada pela definio de mecanismos de regulao urbana8.
Entre eles, o Programa Pr-Moradia, para famlias com renda de at trs salrios mnimos. A argumentao feita por Arretche funda a discusso de introduo de um novo paradigma, em substituio quele do regime militar. Ao lado da introduo de princpios de mercado, esse paradigma compreende a descentralizao da alocao dos recursos federais e se estende tambm para o campo do saneamento bsico, alm da habitao. 8 Os termos constitucionais firmados resultaram do embate entre foras mais conservadoras, para as quais o direito de propriedade privada inviolvel, e os segmentos que propunham um tratamento mais agressivo da questo urbana na direo da reforma urbana, como o Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Este movimento organizou-se pela reunio de associaes profissionais, movimentos populares, organizaes no-governamentais e pessoas fsicas para participao nos debates constituintes, apresentando, em 1987, ao Congresso constituinte a emenda popular pela reforma urbana, com 160 mil assinaturas, que advogava uma concepo de cidade global e integrada.
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A poltica urbana estabelecida centralizou-se na questo do solo urbano e elegeu o plano diretor obrigatrio para cidades com mais de 20 mil habitantes, de responsabilidade do poder pblico municipal, elaborado e executado pelo Executivo e transformado em lei pelo Legislativo como instrumento bsico para a execuo da poltica de desenvolvimento urbano. Os principais institutos jurdicos e polticos de interveno urbana, aps dez anos de tramitao do projeto de lei no Congresso nacional, foram regulamentados em 2001 (Lei Federal n 10.257), sob o ttulo de Estatuto da Cidade9:
O Estatuto da Cidade reafirma os princpios bsicos estabelecidos pela Constituio da Unio, preservando o carter municipalista, a centralidade do plano diretor como instrumento bsico da poltica urbana e a nfase na gesto democrtica. Nessa perspectiva, o Estatuto da Cidade, ao regulamentar os preceitos constitucionais estabelecidos no contexto das discusses acerca do papel do Estado nos anos 1980, retoma a centralidade da funo do poder pblico na regulao das relaes sociais em matria urbana. Os institutos jurdicos e urbansticos regulamentados so as condies institucionais necessrias sem que sejam obrigatoriamente suficientes oferecidas ao poder pblico municipal para a produo de bens pblicos e o cumprimento de funes sociais (CARVALHO, 2001, p.131).
Ser, portanto, no mbito do plano diretor que a funo social da propriedade poder ser definida. Sem romper a inviolabilidade do direito da propriedade privada, reconhecido em sentido individual, o cumprimento da funo social da propriedade urbana ocorre, consoante ao artigo 39 do Estatuto da Cidade e tambm contido na Constituio de 1988, quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas. Dessa forma, o direito de uma dada propriedade passa a ser reconhecido a partir de regras legais municipais definidoras de suas potencialidades de uso e o seu contedo econmico atribudo pelo Estado mediante considerao dos interesses sociais envolvidos durante o processo de elaborao do plano diretor. Em consequncia, a abrangncia atribuda ao plano diretor que determinar a noo de social propriedade a ser adotada. Em vez de um direito com contedo predeterminado, o direito de propriedade poder transformar-se em direito propriedade. Com essa perspectiva, o sentido
9 O Estatuto da Cidade estendeu a obrigatoriedade de elaborao dos planos diretores aos municpios integrantes das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, de reas de especial interesse turstico, inseridos em rea de influncia de empreendimentos ou atividades com impacto ambiental de mbito regional ou nacional significativo e que pretendam utilizar os instrumentos que permitam exigir do proprietrio de solo urbano no-edificado, subutilizado ou no utilizado seu adequado aproveitamento.
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individual da propriedade revisto e poder ser definido por uma funo socialmente orientada (FERNANDES apud CARVALHO, 2001, p.131). O mecanismo que possibilita cumprir a funo social da propriedade urbana uma lei municipal especfica para rea includa no plano diretor que determine ao proprietrio do solo urbano no-edificado, subutilizado ou no utilizado que promova o seu adequado aproveitamento. Lei municipal poder tambm determinar o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios para as reas delimitadas no plano diretor e o no cumprimento dessa determinao, faculta o recurso ao imposto predial e territorial urbano (IPTU) progressivo no tempo. A seguir relacionam os mecanismos regulamentados pelo Estatuto da Cidade, passveis de utilizao pelo poder pblico municipal, desde que definidos no mbito do plano diretor. Relevada esta restrio, o recurso a esses mecanismos, ao se focalizarem na regulao urbana, permitem formular polticas habitacionais a partir do entendimento da natureza urbana do problema habitacional que se configura a partir dos processos de ocupao urbana, com fortes repercusses sobre o valor da terra urbana, e que impedem ou dificultam o acesso moradia digna aos segmentos de populao socialmente desfavorecidos.
QUADRO 1 - Instrumentos Urbansticos e Jurdicos Regulamentados Estatuto da Cidade (2001)10
INSTRUMENTOS URBANSTICOS E JURDICOS VINCULADOS AO PLANO DIRETOR Direito de preempo, que confere, ao poder pblico municipal, preferncia na aquisio de imvel urbano, objeto de alienao onerosa entre particulares. Transferncia do direito de construir, destinado a viabilizar a preservao de imveis ou reas de valor histrico ou ambiental. Operaes urbanas consorciadas, destinado a viabilizar intervenes em maior escala, em atuao concertada entre o poder pblico e a iniciativa privada. Outorga onerosa do direito de construir, instrumento que permite fixar reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio. OUTROS INSTRUMENTOS URBANSTICOS E JURDICOS Para regularizao fundiria Concesso do direito real de uso Usucapio especial de imvel urbano de uso residencial individual ou coletivo aplicvel a reas ou edificaes de at 250 m2 de uso ininterrupto por cinco anos. Concesso de uso especial para fins de moradia Direito de superfcie Para regularizao fundiria, recuperao urbana e melhorias habitacionais Delimitao de permetro de zonas especiais de interesse social ZEIS
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O detalhamento desses instrumentos encontrado em Instituto Polis (2001) e Carvalho (2009).
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Uma nova poltica ou a continuidade do modelo pr-existente? O captulo da poltica urbana da Constituio federal e sua regulamentao pelo Estatuto da Cidade so marcos institucionais relevantes no estreitamento da relao entre habitao e urbano para se tratar a questo habitacional na agenda do governo federal. Um novo governo em 2003 anuncia, com a criao do Ministrio das Cidades e em seu mbito a Secretaria Nacional da Habitao, a continuidade dessa perspectiva. Contudo, no sem tenses entre vises conflitantes. As iniciativas tomadas desde o primeiro mandato do governo Lula definiram os termos da poltica nacional da habitao e a partir dela a instituio de um fundo, de recursos destinados a atender a famlias com renda de at trs salrios mnimos e a estruturao de um sistema para a organizao dos agentes, nas trs esferas de governo, para responder por uma execuo concertada de aes de habitao de interesse social. Em 2004, aprovada a Poltica Nacional de Habitao, integrada Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. A sua formulao visou aos propsitos de: garantir linhas de financiamento e subsdio, no mbito do fundo nacional de habitao de interesse social; apoiar e incentivar estados, Distrito Federal e municpios na elaborao de programas, planos e desenho das intervenes em assentamentos precrios; promover e apoiar aes de desenvolvimento institucional; e estabelecer critrios e parmetros tcnicos de orientao para as intervenes urbanas. As principais linhas de ao compreendem: a integrao urbana de assentamentos precrios; a proviso habitacional; e a integrao das polticas de desenvolvimento urbano e habitacional. Quanto aos recursos para sua execuo, a poltica estabelece a articulao entre recursos onerosos e no onerosos, sendo que a aplicao destes dever ocorrer mediante apresentao de propostas consoante aos programas definidos para os recursos do fundo de habitao de interesse social. Em 2005 (Lei Federal n 11.124), criado o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS. Consoante concepo desse sistema, a instncia central de coordenao, gesto e controle o Ministrio das Cidades e estados, municpios e Distrito Federal compem os agentes descentralizados, com participao voluntria. A adeso feita mediante a assinatura de termo, com o compromisso de elaborar planos locais ou regionais de habitao de interesse social e de constituir fundo especfico para habitao de interesse social, gerido por um conselho gestor, tambm a ser criado. A estrutura institucional e financeira requerida nos mbitos local ou regional replica a estrutura federal e assim permitindo aos agentes locais e regionais o acesso aos recursos do fundo institudo.
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A composio do FNHIS so os recursos provenientes do Oramento Geral da Unio, do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social, dotaes, recursos de emprstimos externos e internos, contribuies e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, entidades e organismos de cooperao nacionais ou internacionais e receitas de operaes feitas com recursos do prprio fundo. De acordo com a lei de criao, esses recursos podem ser alocados em ampla diversidade de aes, que incluem: aquisio, construo, concluso, melhoria, reforma, locao social e arrendamento de unidades habitacionais, produo de lotes urbanizados para fins habitacionais, regularizao fundiria e urbanstica de reas de interesse social, alm da implantao de saneamento bsico, infraestrutura e equipamentos urbanos, desde que complementares aos programas de habitao de interesse social. Em meio s aes de instituio desses mecanismos de poltica, com prazo aos estados e municpios para concluso dos planos de habitao de interesse social em 31 de dezembro de 2010, o governo federal lana, em 2009, o Programa Habitacional Popular Entidades Minha Casa, Minha Vida (Resoluo n 141 do Ministrio das Cidades). O Minha Casa, Minha Vida surge com a meta ambiciosa de construir um milho de moradias e operacionalizado por meio da concesso de financiamentos a beneficirios organizados de forma associativa por uma entidade organizadora (associaes, cooperativas, sindicatos e outros), com recursos provenientes do Oramento Geral da Unio OGU, aportados ao Fundo de Desenvolvimento Social FDS11. A Caixa Econmica Federal o agente operador dos contratos. O pblico-alvo so famlias com renda de at dez salrios mnimos, distinguidas em segmentos, como segue. Famlias com at trs salrios mnimos de renda, residentes nas capitais e respectivas regies metropolitanas, municpios com mais de 100 mil habitantes e, em condies especiais, municpios entre 50 e 100 mil habitantes de acordo com seu dficit habitacional. A este segmento estima-se a produo de 400 mil unidades, em duas tipologias: casa trrea, com 35 m2, e apartamento, com 42 m2. Aos muturios ser cobrado o pagamento equivalente a at 10% da renda durante dez anos, com prestao mnima de cinquenta reais, corrigida pela TR e registro do imvel no nome da mulher, sem entrada e pagamento durante a obra e sem cobrana do seguro por morte ou invalidez permanente e danos fsicos do imvel. O cadastramento da demanda e a seleo das famlias so feitos por estados e municpios, utilizando-se das informaes disponveis no Cadastro
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BRASIL. Ministrio das Cidades (2009).
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nico. Os empreendimentos so executados por construtoras que submetem os projetos elaborados Caixa; esses projetos podem ser feitos em parceria com o setor pblico, cooperativas, movimentos sociais ou de forma independente. Famlias entre trs de dez salrios mnimos, sendo que para as com renda de trs a at seis, destina-se aumento substancial do subsdio nos financiamentos com recursos do FGTS e as famlias acima de seis at dez salrios mnimos tero reduo dos custos do seguro e acesso ao Fundo Garantidor da Habitao. As regras de financiamento a essas famlias so equivalentes s do Sistema Financeiro da Habitao, pelo sistema Price ou de amortizao constante (SAC), prazo de 30 anos, e juros variveis segundo faixa de renda: 5% ao ano para renda familiar de trs a cinco salrios mnimos; 6% de cinco a seis; e de 8,16%, acima de seis at dez salrios mnimos sempre acrescidos da TR. A operacionalizao das aes tambm se processa mediante a apresentao de projetos elaborados por construtoras Caixa que, aps a pr-anlise, autoriza o lanamento e a comercializao. Aps a concluso da anlise e comprovao da comercializao mnima exigida, assinado o contrato de financiamento da produo. Durante as obras, a Caixa financia o muturio pessoa fsica, abatendo o montante pago da dvida da construtora. Com o trmino das obras, a construtora entrega as unidades aos muturios12. Destinado produo ou aquisio de moradias a diferentes segmentos de renda e com procedimentos de operacionalizao especficos, o programa Minha Casa Minha Vida entregou 137.010 unidades habitacionais e outras 144.386 sero entregues no curto prazo, segundo informou Maria Fernanda Gomes Coelho, presidente da Caixa Econmica Federal. De acordo com suas declaraes, somente este ano, foram liberados R$ 16,5 bilhes para financiar empreendimentos do programa, que atende famlias com renda at R$ 4.650, sem que tenha identificado a parcela destinada populao de mais baixa renda. Os recursos liberados ao programa equivalem a 40% do montante emprestado pela Caixa no mesmo perodo13. Consideraes finais A pretenso de percorrer um largo perodo da poltica habitacional no Brasil deixa claramente de explorar outros aspectos que mais bem especificam os processos ocorridos em cada momento. O vo panormico desses 50 anos visou to somente explicitar qual tem sido o objeto da poltica habitacional. Em
CAIXA (2010). O Estado de So Paulo (2010).
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poucas palavras, esse objeto a oferta da casa, em geral acabada, e sempre prpria. Pareceria que a mxima popular quem casa, quer casa no est presente apenas no imaginrio social, como tambm entre os decisores da poltica no Brasil. A alternativa da casa prpria encontra fundamentos na cultura brasileira de uma sociedade que conviveu por longos perodos inflacionrios, fazendo dela um patrimnio e uma estabilidade em situaes de crise. Corrobora essa acepo a aceitao tcita do direito inviolvel da propriedade privada. E parecem ser estes os referenciais apropriados pelos formuladores da poltica, no obstante nfases polticas especficas ou combinadas de forte acento ideolgico ou no, para fins eleitorais, com sentido de dinamizao do mercado ou referenciados por concepes do papel do Estado. Mas, a casa prpria custa e custa caro, pois dependente de recursos onerosos, que sistematicamente afasta dos financiamentos os setores da populao de mais parcos recursos. E no prprio escopo da proviso habitacional definem-se alternativas de reduo do valor a ser financiado: menos que uma casa, com os programas de lotes urbanizados ou cestas de materiais de construo; uma casa pequena, pois com rea construda reduzida; uma casa em que os futuros muturios participam das obras, mediante autoconstruo ou mutiro. O subsdio habitacional crucial e, combinando recursos no onerosos e onerosos, enfim introduzido como forte reconhecimento da incapacidade da baixa renda em arcar com as regras do financiamento habitacional. A diferena das regras de financiamento do programa Minha Casa, Minha Vida visam dar conta dessa necessidade. Todas essas alternativas, contudo, no alteram a feio da poltica, de soluo nica com a casa prpria. Esse modelo no impediu que outros programas se desenvolvessem, como os de urbanizao de favelas, regularizao fundiria ou recuperao de assentamentos precrios. Na sua origem, emergem da incapacidade das solues pblicas de remoo, uma vez que favelas, em particular, continuavam a crescer e se espalhar pelo territrio dos principais e mais densos centros urbanos do pas. Os resultados daqueles programas, contudo, somente so alcanados aps longo perodo de execuo e envolvem recursos vultosos, inclusive sociais. Se os assentamentos precrios e favelas tm a ver com as condies estruturalmente desiguais da sociedade brasileira, o foco da poltica na proviso habitacional , pelo menos em parte, responsvel pela continuidade de seu crescimento. Em meio soluo da casa prpria, outras propostas so apresentadas e implementadas, de clara associao do problema habitacional ao urbano. Tm-se, de um lado, as decises de reestruturao das competncias de unidades da administrao pblica e de estabelecimento de diretrizes de
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poltica. No momento atual, a criao do Ministrio das Cidades no apenas uma designao, como tambm um mecanismo para estruturar polticas de desenvolvimento urbano e habitacional, se no integradas, minimamente articuladas, em claro reconhecimento da cidade informal, formada pela negao do acesso aos benefcios coletivos para ampla parcela da populao. De outro lado, o texto constitucional de 1988 definiu, entre os direitos bsicos, o direito moradia e cidade e instituiu dispositivos ausentes da legislao urbana at ento existente, regulamentados pelo Estatuto da Cidade. Os novos instrumentos urbansticos e jurdicos so o recurso disponvel ao poder pblico municipal para cumprir o objetivo da poltica urbana de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. Se o plano diretor o instrumento central dessa poltica e , em seu mbito, que estabelecida a funo social da propriedade urbana, ele inclui forosamente a dimenso habitacional por si s ou orientando as diretrizes para a formulao dos planos de habitao de interesse social. Em suma, a habitao um problema social de soluo e apropriao invariavelmente individual. Enquanto poltica pblica segue dois eixos: o da poltica de desenvolvimento urbano, que se implementa pela adoo de instrumentos urbansticos e jurdicos de regulao urbana definidos no plano diretor; e o da poltica social que , desde sua origem, de natureza compensatria, o que no exclui o direito moradia. Alm disso, a poltica habitacional de interesse social difere das demais polticas sociais, pois o bem gerado um produto e no servios. Referncias
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Gesto e planejamento de cidades e polticas sociais: gesto metropolitana possibilidades e desafios

Roberta Guimares Peres Gustavo Zimmermann
A Regio Metropolitana de Campinas - RMC, que completa 10 anos em 2010, est em plena fase de desenvolvimento deste modelo, que prope solues integradas para desafios compartilhados entre 19 municpios. Neste sentido, foi realizado um esforo de reconstruo das vrias etapas de criao deste modelo, desde a institucionalizao da RMC at o desenvolvimento efetivo de uma poltica metropolitana. Para tanto, proposta uma reflexo acerca das implicaes da formao de uma regio metropolitana, os caminhos para a sua institucionalizao, as etapas de formao de uma poltica pblica com impactos em todos os municpios integrantes e os passos para a implantao desta poltica. Explorar a estrutura do planejamento, gesto e desenvolvimento de polticas pblicas no mbito metropolitano o objetivo principal deste artigo.
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O primeiro desafio se coloca: a institucionalizao da Regio Metropolitana de Campinas De acordo com Santos (1965), define-se uma metrpole:
Organismo urbano onde existe uma complexidade de funes capazes de atender a todas as formas de necessidade da populao urbana nacional ou regional (SANTOS, 1965).
O processo de formao de uma regio metropolitana engloba tanto as complexidades e contradies de uma metrpole conforme definida por Santos (1965), mas tambm os processos e descontinuidades de outros polos regionais, com outros contextos socioeconmicos. Neste sentido, entende-se por regio metropolitana, uma mancha de ocupao contnua ou descontnua diretamente polarizada por uma metrpole, onde se realizam as maiores intensidades de fluxos e as maiores densidades de populao e atividades, envolvendo municpios fortemente integrados. Outra importante caracterstica de uma regio metropolitana sobretudo no caso da RMC o alto grau de complementariedade de funes urbanas e regionais entre os municpios integrantes. Foi a partir da Constituio Federal de 1988 que o espao metropolitano comeou a se constituir de maneira a permitir o desenvolvimento de um modelo de gesto que integrasse municpios alm de suas instncias locais de governo. A Lei Complementar Estadual n 870/2000 que institucionaliza, no entanto, a Regio Metropolitana de Campinas. Segundo o seu Artigo 1:
Fica criada a Regio Metropolitana de Campinas, como unidade regional do Estado de So Paulo, constituda pelo agrupamento dos seguintes municpios: Americana, Arthur Nogueira, Campinas, Cosmpolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolndia, Indaiatuba, Itatiba, Jaguarina, Monte Mor, Nova Odessa, Paulnia, Pedreira, Santa Brbara dOeste, Santo Antnio de Posse, Sumar, Valinhos e Vinhedo.
Criada a Regio Metropolitana de Campinas, a sua institucionalizao propriamente dita se colou como o primeiro grande desafio da gesto compartilhada desses 19 municpios. Para tanto, a mesma Lei Complementar Estadual cria o Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Campinas e define suas funes atravs de seu Artigo 3:
Fica criado o Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Campinas, de carter deliberativo e normativo, composto por um representante de cada Municpio que a integra e por representantes do Estado nos campos funcionais de interesse comum. O Conselho de Desenvolvimento poder constituir Cmaras Temticas para as funes pblicas de interesse comum e Cmaras Temticas Especiais, voltadas a um programa, projeto ou atividade especfica, como subfuno entre as funes pblicas definidas pelo Colegiado.
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MAPA 1 - Regies Metropolitanas do Estado de So Paulo
Roberta Guimares Peres e Gustavo Zimmermann
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Fonte: Agemcamp (2008). Elaborao: Emplasa 2006.
justamente atravs do Conselho de Desenvolvimento da RMC que a regio metropolitana passa a se articular e a existir em sua face mais efetiva. A reunio de todos os prefeitos ao lado de representantes do Governo do Estado favorece o debate e a reflexo acerca de desafios compartilhados e da busca por solues que integrem os municpios em suas potencialidades e possibilidades administrativas. neste momento que novos caminhos efetivamente metropolitanos se abrem e a gesto compartilhada comea a tomar forma. Para tanto, quando a ao conjunta necessria articulao e ao planejamento metropolitano, atravs da Lei Complementar Estadual n 870/2000, o Conselho de Desenvolvimento constitui Cmaras Temticas. Atualmente so 10 Cmaras Temticas em funcionamento: Cultura, Desenvolvimento Econmico, Educao, Habitao, Saneamento e Meio Ambiente, Sade, Segurana Pblica, Trnsito e Transporte e Defesa Civil. Alm de apoiar o Conselho de Desenvolvimento em questes especficas de interesse comum entre os 19 municpios e o Governo do Estado, as Cmaras Temticas funcionam tambm como fora motriz da gesto metropolitana. A Agncia Metropolitana de Campinas Agemcamp: a construo de um modelo de gesto metropolitana O Governo do Estado de So Paulo, atravs da Lei Complementar n 946, de 2003, cria a Agncia Metropolitana de Campinas Agemcamp como uma autarquia estadual. De acordo com a Lei, cabe Agemcamp integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum da Regio Metropolitana de Campinas. Para tanto, a Agemcamp tm atribuies especficas, conforme o definido no Artigo 3 da Lei Complementar n 946: I. Arrecadar as receitas prprias ou as que lhe sejam delegadas ou transferidas, inclusive multas e tarifas relativas a servios prestados; II. Fiscalizar a execuo das leis que dispem sobre regies metropolitanas e aplicar as respectivas sanses, no exerccio do poder de polcia; III. Estabelecer metas, planos, programas e projetos de interesse comum, bem como fiscalizar e avaliar sua execuo; IV. Promover a desapropriao de bens declarados de utilidade pblica, quando necessrio realizao de atividades de interesse comum; V. Manter atualizadas as informaes estatsticas e de qualquer outra natureza, necessrias para o planejamento metropolitano, especialmente as de natureza fsico-territorial, demogrfica, financeira, urbanstica, social, cultural e ambiental, que sejam de relevante interesse pblico, bem como promover, anualmente, a sua ampla divulgao;
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VI. Exercer outras atribuies que lhe sejam legalmente conferidas; VII. Apresentar informe detalhado sobre suas atividades nas audincias pblicas semestrais de que trata o artigo 13 da Lei Complementar n 870, de 19 de junho de 2000. Aprofundando a questo do desenvolvimento de um modelo de gesto metropolitana objetivo primeiro deste artigo chamamos a ateno para alguns itens referentes s atribuies da Agncia Metropolitana de Campinas. O item terceiro do artigo citado acima um dos mais fortes elos entre as Cmaras Temticas, o Conselho de Desenvolvimento da RMC e a Agemcamp. atravs dos debates em todas essas instncias que so definidas demandas metropolitanas, bem como se discutem os desafios que as implicam, e as solues integradas que podem ser desenvolvidas. O estabelecimento de metas, planos, programas e projetos de interesse comum, trabalho recorrente da Agncia Metropolitana de Campinas, que atravs de um quadro formado por profissionais de diferentes reas, busca desenvolver projetos que possam ser efetivamente caracterizados como metropolitanos, com impactos em todos os municpios da regio. Exemplo do desenvolvimento destas polticas, e tambm referente ao item IV da Lei Complementar n 946, a Agemcamp mantm em seu portal um Sistema de Tabulao de Dados e Indicadores, com mais de 200 variveis disponveis, permitindo o acesso a dados e sua srie histrica, sobre a Regio Metropolitana de Campinas, todos os municpios da RMC, Regio Administrativa de Campinas e o Estado de So Paulo. Desenvolvido e atualizado pela Fundao Seade, este sistema vem se concretizando como poderosa ferramenta de planejamento junto aos gestores de polticas pblicas da Regio Metropolitana de Campinas. Esta tambm uma forte caracterstica da Agemcamp: o apoio tcnico a diversos setores, no apenas a prefeituras, mas tambm a universidades, escolas, rgos de imprensa e demais organizaes civis. Alm do acesso as variveis de diversas instncias e das possibilidades de obteno da informao de acordo com diferentes localidades, o Sistema de Tabulao de Dados e Indicadores permite ainda a elaborao de grficos e tabelas, bem como acesso s fontes dos dados, sua definio e forma de clculo. A Figura 1 a seguir apresenta a pgina inicial do sistema, disponvel em: <http://www.agemcamp.sp.gov.br/>.
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FIGURA 1 - Sistema de Tabulao de Dados e Indicadores Agemcamp, 2010
Fonte: www.agemcamp.sp.gov.br
Estabelecer metas, planos, programas e projetos: traando um modelo de gesto metropolitana A partir de discusses e estudos sobre a realidade metropolitana, a Agemcamp tem como uma de suas principais funes o mapeamento de desafios compartilhados pelos 19 municpios formadores da RMC, bem como a busca por solues integradas e os caminhos para que essas solues possam ser concretizadas. Neste sentido, foram estabelecidas as seguintes metas e prioridades a serem desenvolvidas entre 2008 e 2011: Plano Metropolitano de Sade. Sistema de Informao Geogrfica (SIG); Sistema Integrado de Segurana Pblica; Programa de Reduo dos Acidentes com Vtimas; Ampliao do Aeroporto de Viracopos; Projeto Integrado de Gesto de Resduos Slidos; Plano Metropolitano de Habitao; Plano Estratgico da RMC; Banco de Preos Referenciais; Modelagem e Plano de Implantao do Cadastro nico da Demanda Habitacional da RMC;
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Reforma e Ampliao de Unidades Bsicas de Sade; Plano de Educao Permanente da Ateno Bsica Sade; Modelo de Referncia para a Qualificao das Centrais de Regulao; Definio de Plano de Implantao dos Protocolos Clnicos e das Linhas de Cuidado na Rede Metropolitana de Ateno Sade; Plano Diretor de Tecnologia da Informao em Sade; Sistema Metropolitano de Identificao do Usurio SUS. Levantamento do Custo-Aluno da Educao Infantil Pblica na RMC; Observatrio Metropolitano de Indicadores.
Todos esses projetos so reflexos de demandas mapeadas pela Agemcamp, em grande parte com o apoio das Cmaras Temticas, e vem se desenvolvendo ao longo deste perodo. Muitos deles j foram concludos e hoje so observados seus impactos como o Plano Metropolitano de Sade, a ser tratado mais adiante. Para a concretizao de projetos metropolitanos, a RMC conta com o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano de Campinas Fundocamp, regulamentado em 2006 atravs do Decreto n 50.553 e regido por um Conselho de Orientao formado por quatro membros do Conselho de Desenvolvimento trs prefeitos e um representante do Estado e dois diretores da Agemcamp. O Fundocamp tem como objetivo financiar programas e projetos de interesse comum da RMC e contribuir com recursos tcnicos e financeiros para a melhoria dos servios pblicos municipais e da qualidade de vida da populao. Neste sentido, definidas as prioridades pelas Cmaras Temticas e pelo Conselho de Desenvolvimento, com o apoio tcnico da Agemcamp, os projetos so desenvolvidos, sendo submetidos a cada etapa aos conselhos e s Cmaras Temticas. Foi trilhando este caminho que a Agemcamp construiu, com o apoio da Cmara Temtica de Sade, um dos projetos mais complexos em andamento hoje na Regio Metropolitana de Campinas. Tendo incio em 2008, o Plano Metropolitano de Sade hoje a matriz de outros 6 projetos em desenvolvimento. justamente este processo que ser o exemplo do modelo de gesto metropolitana discutida neste artigo. O desenvolvimento de uma poltica metropolitana: o caso da sade na RMC Definida pelo Conselho de Desenvolvimento como prioridade, a ateno bsica sade na RMC foi objeto de estudo na Agemcamp para a construo de um Plano Metropolitano de Sade. Para tanto, foi estabelecida uma parceria entre Agemcamp e o Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas da
Roberta Guimares Peres e Gustavo Zimmermann 159
Universidade Estadual de Campinas, com recursos da Agemcamp. Em trabalho direto com a Cmara Temtica de Sade, atravs de oficinas com gestores e tcnicos, este plano resultou num Diagnstico do Setor de Sade da Regio Metropolitana de Campinas (AGEMCAMP 2008) e em 47 projetos , que buscam superar os desafios enfrentados pelos municpios da RMC atravs de solues integradas. Rediscutidos os 47 projetos, foram estabelecidas as prioridades a serem desenvolvidas: Reforma e Ampliao de Unidades Bsicas de Sade; Plano Diretor de Tecnologia da Informao e Comunicao em Sade; Sistema Metropolitano de Cadastro do Usurio SUS; Plano de Educao Permanente da Ateno Bsica Sade; Modelo de Referncia para a Qualificao das Centrais de Regulao; Definio de Implementao dos Protocolos Clnicos e das Linhas de Cuidado na Rede Metropolitana de Ateno Sade. O Plano Metropolitano de Sade foi construdo com base numa estrutura lgica de projetos integrados. Neste sentido, todos estes projetos priorizados, em diferentes etapas, esto sendo desenvolvidos simultaneamente. Ao todo, so 18 projetos de reforma e ampliao de Unidades Bsicas de Sade em 15 municpios da RMC. O Plano Diretor de Tecnologia desenvolvido em conjunto com o Sistema Metropolitano de Cadastro do Usurio SUS, que permitir a circulao de pacientes em toda a rede da RMC, alm do acesso a pronturios em todos os estabelecimentos de sade, o acompanhamento de pacientes, o acesso a toda a rede para o agendamento de consultas e procedimentos. O modelo de referncia para as centrais de regulao um dos projetos de maior impacto metropolitano j desenvolvido. Uma vez que os municpios da RMC tm como caracterstica os contrastes entre si, seja em tamanho ou caractersticas socioeconmicas e demogrficas, um modelo que regule os servios de sade, leitos e procedimentos, com um protocolo metropolitano de linhas de cuidado, certamente ter impactos, sobretudo, nos municpios menores e mais carentes de investimentos. A cada etapa do trabalho cumprido, a equipe tcnica da Agemcamp realiza uma avaliao, discutindo os produtos junto Cmara Temtica de Sade, o Conselho de Orientao do Fundocamp e o Conselho de Desenvolvimento da RMC. O Plano Metropolitano de Sade e seus projetos resultantes formam um trabalho pioneiro no Brasil. Num momento em que planos regionais de sade, tanto no mbito do governo estadual quanto federal, esto em fase de desenvolvimento, a Regio Metropolitana de Campinas est um passo a frente, servindo de referncia para outros planos e projetos.
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Consideraes finais A Regio Metropolitana de Campinas reconhecida como uma das regies mais dinmicas da economia brasileira. Sua diversificada estrutura econmica, o elevado grau de modernidade e especificidade de seu setor de servios, a presena de grandes universidades e importantes institutos de pesquisa que a caracterizam com um dos mais promissores clusters de inovao da Amrica Latina consolidam o papel da metrpole no cenrio nacional. Grandes investimentos esto previstos para a Regio, tais como a duplicao da Replan, a ampliao do aeroporto de Viracopos, o trem de Alta Velocidade entre So Paulo e Rio de Janeiro, a consolidao dos parques e polos tecnolgicos da regio, a expanso do ensino tcnico, tecnolgico e superior, o que certamente indica a possibilidade de um futuro promissor. Para que esse futuro promissor se consolide muitos desafios se colocam. Ser imprescindvel o planejamento das aes, no apenas relacionadas ao investimento pblico, mas tambm que privilegiem parcerias com o setor privado. neste sentido que a Agemcamp e todas as instncias metropolitanas concentram seus esforos: no estabelecimento de metas, planejamento e desenvolvimento de polticas metropolitanas que tenham o maior impacto possvel na melhoria da qualidade de vida da populao. Para isso, o modelo de gesto metropolitana apresentado um dos caminhos possveis para a consolidao da RMC em todas as suas potencialidades, bem como para o avano e superao de desafios na regio. Referncias
AGEMCAMP Diagnstico do setor de sade na Regio Metropolitana de . Campinas. Campinas: Agncia Metropolitana de Campinas, 2008. ______. Regio Metropolitana de Campinas: do nascimento maturidade. Campinas: Agncia Metropolitana de Campinas, 2008. SANTOS, M. A geografia aplicada. Boletim Geogrfico, Rio de Janeiro, n.185, mar./ abr.1965. SO PAULO (Estado). Lei Complementar Estadual n946/2003. So Paulo, 2003. ______. Lei Complementar Estadual n870/2000. So Paulo, 2000.
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Indicadores no planejamento pblico

Paulo de Martino Jannuzzi
Parodiando Fernando Pessoa, na vida pessoal e nas atividades governamentais Planejar preciso. Como navegar, planejar no uma atividade exata, que se possa realizar com conhecimento de todos os fatos e desafios a enfrentar e com pleno domnio das condies para realizao das atividades programadas. Mas preciso no sentido de desejvel, necessrio ou mesmo imprescindvel, para poder antecipar obstculos futuros, prever e acompanhar as atividades programadas para construo de um futuro idealizado. Como bem coloca Matus (1997):
Somos arrastados ou conduzimos? Ns hoje vivemos o que antes era o futuro e todos os problemas que agora que se colocam diante de ns puderam ser evitados ou resolvidos. Pudemos conduzir e fomos conduzidos para onde no queramos? Eu governo meu destino? Meu pas governa seu destino? .... Se planejar sinnimo de conduzir conscientemente, no existir ento alternativa ao planejamento. Ou planejamos ou somos escravos da circunstncia. Negar o planejamento negar a possibilidade de escolher o futuro, aceit-lo seja qual for (MATUS 1997, p.10-14).
Sem planejamento nas atividades governamentais s resta a improvisao, o voluntarismo e o consequente descrdito da populao acerca do papel
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e eficincia do Estado no cumprimento de suas funes na alocao e coordenao de esforos na distribuio de bens e servios pblicos e garantia de nveis crescentes de bem estar populao. Com toda a incerteza que cerca o contexto econmico contemporneo, com toda movimentao e reposicionamento cotidiano dos agentes polticos, com toda a presso social por programas e servios pblicos mais efetivos e eficientes, o Planejamento Pblico , ao contrrio do que se poderia supor em uma perspectiva mais liberal-conservadora, cada vez mais necessrio. Como j alertava a Profa. Maria Conceio Tavares, no contexto da discusso muito ativa na dcada de 1980 acerca do papel e tamanho do Estado e, por conseguinte, da legitimidade e abrangncia do Planejamento Governamental:
preciso ter claro que a interveno do Estado sempre foi absolutamente relevante, seja para dar lugar a um processo de industrializao e acumulao capitalista, seja em situaes de guerra ou reconstruo. De maneira que no adianta que o paradigma liberal diga que o mercado funciona bem, que a interveno deve ser a mnima possvel, porque em crise, em guerra, ou no surgimento industrial de qualquer nao, o Estado intervm sempre (TAVARES, 1988, p.26).
A construo, pois, de uma sociedade mais desenvolvida, mais justa, menos desigual, com maior bem estar depende, em boa medida ainda que no somente da capacidade de Planejamento nas diversas instncias do setor pblico: no governo federal, nos estados, nas prefeituras, nas secretarias e rgos pblicos. Valendo-se ainda de Matus, um bom governo deve dispor, alm de um projeto poltico vivel, de meios e recursos que assegurem sua governabilidade e de capacidade tcnica de planejamento, gesto e adequao das atividades programadas para construo do projeto almejado (DE TONI, 2009). Essa rpida digresso conceitual sobre Planejamento Governamental importante para contextualizar a contribuio mais especfica e pontual desse artigo, que trata de uma das ferramentas de trabalho do gestor pblico na conduo de suas atividades de planejamento: os indicadores para elaborao de diagnsticos setoriais. Ter um conhecimento estruturado da realidade sociodemogrfica, das potencialidades e fragilidades da economia, da dinmica conjuntural do emprego, das restries e condicionantes ambientais de um municpio, regio ou estado um bom ponto de partida para assegurar que os programas e outras aes pblicas estejam mais ajustadas s necessidades de seus pblicos-alvo e ao contexto da interveno social, ampliando as chances de sucesso e de efetividade das Polticas Pblicas no pas. O texto est estruturado em quatro tpicos, alm dessa introduo e das consideraes finais. Inicia-se com a apresentao de um marco conceitual sobre Planejamento, base para orientar, em seguida, a discusso sobre o
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uso de indicadores na elaborao de Diagnsticos socioeconmicos para Polticas e Programas Pblicos. Apresentam-se ento as principais fontes de dados e de indicadores, finalizando-se com uma discusso conceitual acerca das propriedades e tipologias de indicadores. Planejamento no setor pblico e a demanda por informao estruturada fato que o Brasil tem um longo histrico de experincias bem e mal sucedidas de Planos Governamentais, comeando no final dos anos 1930 com o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional do governo Vargas, passando pelo Plano de Metas de JK nos anos 1950 aos PNDs Planos Nacionais de Desenvolvimento dos governos militares (PAGNUSSAT, 2006). Mas a partir dos anos 1990 que o foco exclusivamente oramentrio, desenvolvimentista em termos de projetos econmicos ou voltado estabilizao monetria, cede espao para Planejamento Pblico em perspectivas mais amplas de atuao do Estado Brasileiro. Respondendo s demandas de atuao mais abrangente da esfera social, inscritas na Constituio Federal de 1988, as atividades de planejamento no setor pblico no pas vem sendo revalorizadas, ainda que com matizes e nfases diferenciadas nos diferentes contextos regionais e mbitos de governo. No se trata, vale ressaltar, do resgate do Planejamento nos moldes tradicionais, do primado da racionalidade tcnica sobre a poltica, com vis economicista, sem dilogo com a sociedade e demais agentes pblicos, que parte da premissa tecnocrtica de que detm conhecimento exaustivo da realidade, tem plena capacidade de antecipao de cenrios e tem total controle de atividades programadas (DAGNINO, 2009; DE TONI, 2009). um processo de planejamento com mais viso das estratgias a perseguir e mais situado no contexto dinmico na Gesto Pblica. Trata-se de uma abordagem de planejamento que, reconhecendo a complexidade e diversidade da realidade socioeconmica brasileira, da multicausalidade dos problemas e iniquidades sociais e dos limites cognitivos para propor solues para as questes colocadas na agenda pblica, cede espao da boa e neutra tcnica de planejamento ao fazer e refazer tcnicopoltico da anlise situacional, de leituras mais multidisciplinares e plurais da realidade, construdo com maior participao de outros atores relevantes, com viso mais estratgica das oportunidades e obstculos externos, que vo orientar a programao, monitoramento e reprogramao peridica, se necessrio das atividades previstas em um programa ou ao idealizados para solucionar os problemas inscritos na agenda. Nesta abordagem de Planejamento Situacional, o tcnico deve se valer de um conjunto diverso de
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tcnicas, da anlise estratgica voltadas compreenso de macro-problemas e estruturao de Polticas Anlise SWOT, tcnicas de Cenrios Prospectivos, Anlise Situacional de Atores Revelantes s ferramentas de aplicao a circunstncias mais especficas e de formulao de projetos Construo de rvore de Problemas e Solues, Marco Lgico de Programas e Projetos, Programao de atividades e recursos de projetos (CKAGNAZAROFF, 2004). Aqui no h prevalncia do critrio tcnico sobre o poltico, pois mesmo o primeiro no exclusivamente objetivo ou isento, mas expressa um conjunto de valores ideolgicos, nem o segundo desprovido de racionalidade. A abordagem tcnico-poltica de planejamento aqui advogada parte da premissa de que nem tudo que politicamente desejvel tecnicamente exequvel, nem tudo o que seria tecnicamente vivel politicamente legtimo. No se trata tambm de um planejamento centralizado no Ministrio ou Secretarias de Planejamento. necessariamente setorial ou idealmente inter-setorial (face a multicausalidade das questes sociais). Na realidade, Ministrio de Planejamento e Seplans cumprem hoje atividades mais ligadas coordenao estratgica, monitoramento da ao governamental e apoio ao planejamento setorial como a produo de insumos (metodologias, cenrios futuros etc). E no poderia ser diferente, afinal, s no que diz respeito s Polticas Sociais, a complexidade das intervenes pblicas aumentou consideravelmente. A anlise da evoluo e da natureza do gasto social elaborada por Castro (2009) revela um aumento real de 74% do gasto federal na rea entre 1995 e 2005, com ampliao de beneficirios e/ou programas nos diversos setores da Poltica Social. Tambm no ou no deveria ser um planejamento centrado no Governo Federal. Afinal, as polticas pblicas operam em uma lgica cada vez mais descentralizada, levando a expanso do funcionalismo municipal de forma muito significativa pelo pas. Dados da Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) revelam que, de 2002 a 2008, houve um crescimento de 66% nos quadros tcnicos de nvel superior nas trs esferas de governo, com especial destaque no mbito municipal. Tambm nessa esfera h que se deter a capacidade de planejamento em perspectiva mais estratgica e intersetorial, a fim de que os corpos tcnicos municipais no constituam apenas a burocracia avanada dos Ministrios setoriais, respondendo mais Braslia que a seu prprio executivo e sociedade local. Sem dvida, do ponto de vista institucional, a introduo da obrigatoriedade da elaborao de Planos Plurianuais (PPA) a cada quatro anos nos trs entes federados, a necessidade de especificao de ajustes e readequaes a cada ano por meio da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA), constituem bases importantes para fomentar a cultura de
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planejamento de mdio e longo prazos no Brasil e superao dos vieses que, de longa data, acometem os tcnicos da rea1. Efetivamente, pelo menos na esfera federal, isso vem se concretizando, como mostra Cavalcante (2007) em sua anlise do processo de formulao e abrangncia dos PPAs ao longo dos ltimos 20 anos. Em que pesem ainda na qualidade e atualizao dos indicadores reportados, os PPA federais tm sido cada vez mais abrangentes nas temticas cobertas, mais consistentes na articulao das metodologias de formulao e avaliao de programas, mais participativos na elaborao e mais transparentes nos relatrios de gesto produzidos. Isso tem sido possvel graas ao esforo do corpo tcnico do Ministrio do Planejamento em desenvolver e disseminar tcnicas e ferramentas na rea2.
DIAGRAMA 1 Etapas e Atividades do Planejamento no Setor Pblico
1. Relatrios de Gestes anteriores 2. Levantamento de Compromissos assumidos Identificao de demandas sociais verbalizadas por diferentes atores sociais Levantamento de Estudos de Condies Vida e Relatrios de Indicadores Sociais Levantamento da Legislao e Normas que instituem obrigaes e programas pblicos
Elaborao do Diagnstico Socioeconmico (Anlise retrospectiva do Contexto) Anlise do pblico-alvo Anlise do contexto econmico Anlise dos condicionantes ambientais Anlise da Capacidade de Gesto Anlise da Participao Social
3.
Elaborao de Cenrios Futuros (Anlise prospectiva do Contexto) Projees de demanda Futura Perspectivas de Investimentos Impactos de novas tecnologias Impactos de mudanas culturais Impactos das Polticas Pblicas
4.
Identificao de potencialidades e fragilidades internas Recursos Humanos Gestores e capacidade de gesto Pessoal tcnico para atividades-meio Pessoal tcnico para atividades-fim Infraestrutura fsica e organizacional Recursos financeiros para custeio e investimentos Recursos tecnolgicos e informtica
5.
Escolhas estratgicas para orientar a formulao do Plano
1 Na rea, tais vieses, so por vezes referidos como os sete pecados capitais do Planejamento, a saber: Volutarismo utpico, Reducionismo econmico, Ritualizao de normas e procedimentos, Pretenso globalizante, Vis setorializante, Inconsistncia macroenmica ou de financiamento, Vulnerabilidade institucional (pela descontinuidade administrativa). 2 Veja, neste sentido, o Manual de Elaborao do PPA (federal e de municpios) e o Guia metodolgico para construo de Indicadores. Disponvel em: <www.planejamento.gov.br>.
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Essas abordagens mais modernas de Planejamento Pblico, com foco mais estratgico e situacional, assentam-se em um processo de trabalho de cinco conjunto de atividades, iniciando-se com a definio da Agenda de Prioridades da ao governamental do rgo setorial, prefeitura, governo estadual ou federal passando pela elaborao da Anlise Retrospectiva, da Anlise Prospectiva, da Anlise de Potencialidade e Fragilidades internas e terminando com a sistematizao de informaes para as escolhas de estratgias a seguir na formulao do Plano de Mdio e Longo Prazo (Diagrama 1). Em todas as etapas, demanda-se um conjunto especfico de informaes de natureza mais estruturada ou semi-estuturada, mais gerais ou mais especficas. Na Formao da Agenda preciso dispor de informaes sobre os principais problemas e avanos no municpio, regio ou rea setorial objeto do planejamento. Anurios estatsticos, audincias pblicas, reviso de planos de governo e levantamento da legislao que regulamenta ou orienta as aes do poder pblico Estatuto da Cidade, Plano Diretor, Lei de Diretrizes e Bases da Educao, para citar dois exemplos so instrumentos indispensveis para isso. Com a identificao da agenda prioritria de ao pblica definida, passa-se ao detalhamento do diagnstico socioeconmico para formulao das Polticas, programas e projetos temtica que interessa mais discutir neste texto e, portanto, abordada em tpico a seguir. To importante quanto conhecer de forma mais estruturada a realidade passada, sistematizada no diagnstico, dispor de informaes acerca do futuro a mdio prazo, em termos das perspectivas de expanso da demanda populacional por bens e servios pblicos, os prognsticos de desenvolvimento econmico regional e possveis impactos tecnolgicos e das polticas pblicas sobre a realidade analisada. Conhecer os pontos fortes e fracos do governo municipal, estadual ou do rgo setorial em termos de recursos humanos, recursos financeiros e de equipamentos sociais outra etapa relevante para que, dimensionados os problemas e conhecidos os desafios a enfrentar, sejam escolhidas as estratgias mais viveis dentre as formuladas para solucionar as questes compromissadas na agenda. Os indicadores na elaborao dos diagnsticos socioeconmicos Ouve-se com alguma frequncia nos meios polticos e tcnicos de que no por falta de diagnsticos que a Poltica Pblica no mais efetiva ou ainda De diagnsticos para programas, no precisamos mais. Grande equvoco, de tcnicos ou dirigentes que no sabem ou querem diferenciar estudos gerais de condies de vida, produzidos pelos centros de pesquisa e agncias estatsticas, dos relatrios de pesquisa elaborados nas universidades
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parte deles na forma de dissertaes e teses e das anlises situacionais ou diagnsticos propositivos para programas. O que os diferencia o compromisso mais panormico e descritivo do primeiro tipo de documento certamente til e relevante para o pblico geral a quem se destina e para a primeira etapa do processo de planejamento, como apresentado; o foco mais aprofundado e analtico de questes mais especficas do segundo afinal, este o critrio de avaliao de uma dissertao e tese e o balanceamento entre a anlise mais macro/abrangente do contexto em que se insere uma determinada temtica que ser objeto de interveno pblica e as demandas de informao mais especficas para formulao da lgica de enfrentamento de tal questo social. Exemplificando: a publicao Sntese de Indicadores Sociais: uma anlise das condies de vida da populao brasileira, atualizada todo ano pelo IBGE, com base nos dados de suas pesquisas amostrais e registros administrativos dos Ministrios, ou as edies do Relatrio de Acompanhamento dos Objetivos do Milnio do IPEA e outros rgos estaduais de planejamento e pesquisa so bons exemplos de estudos gerais acerca da situao socioeconmica da populao brasileira; uma pesquisa sobre a diminuio da pobreza e seus determinantes ou as causas do baixo rendimento escolar na regio X no perodo Y, resultantes de trabalhos de pesquisa nas universidades, so outros bons exemplos do segundo tipo de investigao diagnstica; por fim, como estudos e subsdios para programas sociais, vale citar, por exemplo, o Diagnstico para o Programa Estadual de Qualificao Profissional realizado pela Fundao Seade para a Secretaria de Estado do Emprego e Relaes do Trabalho no final dos anos 2000, ou ainda, os modelos de diagnsticos setoriais sugeridos pela interessante publicao Construindo o Diagnstico Municipal do CEPAM (2009)3. De modo geral, na elaborao de diagnsticos socioeconmicos para programas pblicos empregam-se informaes de vrias reas temticas analticas ou de atuao governamental. Afinal, para desenvolver programas no campo da Educao Bsica, por exemplo, preciso conhecer no apenas as condies de acesso escola, a infraestrututura escolar, o desempenho dos alunos, mas tambm aspectos relacionados s condies de vida dos estudantes como as condies de moradias, nvel de pobreza e rendimento familiar, acesso a servios de sade, escolaridade dos pais, fatores esses que certamente podem afetar ou potencializar as aes programticas especficas. Como mostrado no Quadro 1, um bom diagnstico para programas pblicos, deve contemplar o levantamento de informaes sobre as caractersticas do
3 Veja essas publicaes citadas e outros estudos na rea nos stios seguintes: <www.ibge.gov. br>; <www.ipea.gov.br>; <www.abep.org.br>; <www.emprego.sp.gov.br>; <www.cepam. sp.gov.br>.
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pblico-alvo a atender, as potencialidades e fragilidades da base econmica local e regional (que pode criar condies melhores ou mais desafiadoras para o programa), os condicionantes ambientais (que restringem certas estratgias de desenvolvimento e potencializam outras), a capacidade e experincia de gesto local e regional (fator da maior importncia face a complexidade das intervenes pblicas) e o nvel de participao da sociedade (que pode garantir maior controle social dos recursos e dos resultados dos programas). A amplitude temtica de um bom diagnstico sempre uma deciso crtica: muito abrangente perde-se o foco, a objetividade; muito restrito, pode comprometer a formulao do programa pblico, ao no explicitar as dimenses que determinam ou afetam a problemtica social, econmica ou ambiental em questo. Assim, um diagnstico socioeconmico que se proponha a ser til e propositivo para Polticas Pblicas deve se caracterizar como um estudo da situao de uma determinada populao e sua regio, com textos descritivos ou analticos, tabelas de dados, cartogramas e, especialmente, indicadores especficos sobre vrios aspectos da realidade local e regional. Mas o que so indicadores? Indicador social, econmico, ambiental pode ser definido como uma medida em geral quantitativa usada para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito abstrato, de interesse terico (para pesquisa acadmica) ou programtico (para formulao de polticas). Os indicadores apontam, indicam, aproximam, traduzem em termos operacionais as dimenses sociais, econmicas ou ambientais de interesse definidas a partir de escolhas tericas ou polticas realizadas anteriormente. Eles se prestam a subsidiar as atividades de planejamento pblico e formulao de polticas nas diferentes esferas de governo, possibilitam o monitoramento das condies de vida, da conjuntura econmica e qualidade de vida da populao (CARLEY, 1985; NAES UNIDAS, 1988). Proporo de pobres, taxa de analfabetismo, rendimento mdio do trabalho, taxa de mortalidade infantil, taxa de desemprego, variao mdia de compras no comrcio, taxas de inadimplncia, ndice de preos ao consumidor, taxa de desmatamento, ndice de salubridade das praias so, neste sentido, indicadores, ao traduzir em cifras tangveis e operacionais vrias das dimenses relevantes, especficas e dinmicas da realidade de interesse da sociedade e do gestor pblico4.
4 Uma introduo multimdia ao conceito de indicadores pode ser acessada atravs do Portal de vdeos do Yahoo http://br.video.yahoo.com, digitando no campo de busca os termos Indicador, Seade. Uma apresentao um pouco mais detalhada pode ser assistida no mesmo stio, digitando no campo de busca os termos Indicador, Introduo.
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QUADRO 1 A estrutura de tpicos tratados em um diagnstico para programa social

Anlise do pblico-alvo a atender Tendncias do crescimento demogrfico Perspectivas de crescimento futuro da populao e pblico atendido Caractersticas educacionais, habitacionais e sade da populao Condio de atividade da fora de trabalho, ocupao e rendimentos Beneficirios de outros programas sociais Tendncias do desenvolvimento regional (indstria, comrcio, agropecuria) Perspectivas de investimento pblico e privado Infraestrutura viria, transporte e comunicaes Estrutura do emprego e ocupaes mais e menos dinmicas
Anlise do contexto econmico regional
Anlise dos condicionantes ambientais Identificao de reas de Proteo e restries Passivos e agravos ambientais Oportunidades de explorao do turismo e desenv. sustentvel Anlise da Capacidade de Gesto Local Estrutura administrativa j instalada Quantidade e Caractersticas do pessoal tcnico envolvido ou disponvel Experincia anterior na gesto de programas Anlise da Participao Social Comisses de Participao Popular/Social existentes Histrico/Cultura de Participao
Tal como as fotografias, os indicadores procuram retratar um aspecto da realidade. Fotos reduzem a tridimensionalidade da realidade para o plano bidimensional do papel fotogrfico. Podem ser preto e branca ou coloridas, com maior nitidez, luminosidade ou contraste dependendo da resoluo da mquina fotogrfica e da destreza do fotgrafo em escolher o momento e contexto adequado para o que ele quer destacar. A imagem captada no indicador tambm uma reduo da realidade, isto , uma representao simplificada de um aspecto da mesma, to melhor quanto mais especfico for o aspecto de interesse e quanto mais confivel e precisas as informaes usadas para cmputo do indicador. Bons diagnsticos socioeconmicos empregam, com maior ou menor abrangncia, indicadores de sade (leitos por mil habitantes, percentual de crianas nascidas com baixo peso adequado, por exemplo), indicadores educacionais (taxa de analfabetismo, escolaridade mdia da populao de quinze anos ou mais etc), indicadores de mercado de trabalho (taxa de desemprego, rendimento mdio real do trabalho etc), indicadores habitacionais (posse de bens durveis, densidade de moradores por domiclio etc), os indicadores de segurana pblica e justia (mortes por homicdios, roubos a mo armada por cem mil habitantes etc), indicadores de infra-estrutura urbana (taxa de cobertura da rede de abastecimento de gua, percentual de
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domiclios com esgotamento sanitrio ligado rede pblica etc), indicadores de renda e desigualdade (proporo de pobres, ndice de Gini etc). Alm dos indicadores multitemticos para retratar as condies de vida, referentes sade, habitao, mercado de trabalho etc, tambm devem ser fazer parte do diagnstico os indicadores demogrficos, em especial, aqueles que permitem apresentar as tendncias de crescimento populacional passado e as projees demogrficas futuras (que dimensionam os pblicos-alvo dos diversos programas em termos de idade e sexo no futuro). As mudanas demogrficas foram bastante intensas pelo pas nos ltimos 30 anos, a ponto de que se prev que a populao brasileira estaria se estabilizando por volta de 2040 com 215 milhes de habitantes, cifra muito inferior ao que se imagina chegar nos estudos elaborados na dcada de 1970. Tais tendncias tem impacto significativo e regionalmente diferenciado sobre a demanda de vagas escolares, postos de trabalho, crianas a vacinar, idosos a atender nos hospitais etc. Como cada pblico-alvo de programas sociais apresenta suas caractersticas em termos etrios preciso dimension-los e analisar suas perspectivas de crescimento futuro de maneira especfica. Assim, diagnsticos para programas voltados educao infantil devem estar trazer informaes sobre o quantitativo e tendncias do crescimento da populao de 4 a 6 anos; para programas de qualificao profissional deve-se dispor de informaes sobre o tamanho e evoluo passada e futura da fora de trabalho de 16 a 64 anos; para programas de vacinao contra gripe, a populao de pessoas de 60 ou mais anos; etc5. As fontes de dados e de indicadores para os diagnsticos Vencido o desafio de escolher os indicadores sociais relevantes para delinear um retrato das Condies de Vida de uma regio, preciso busc-los nas fontes de dados e pesquisas indicadas ou, se necessrio, comput-los. Tal tarefa, a construo de indicadores a partir da combinao de dados e estatsticas provenientes de diferentes fontes e pesquisas, pode no ser to simples como pode parecer primeira vista. O caso do cmputo da taxa de mortalidade infantil emblemtico nesse sentido. Em termos algbricos, o clculo da taxa bastante simples, pois se trata de uma razo entre o total de bitos de crianas at um ano e o
5 As informaes sobre Projees Populacionais para Brasil e estados dados e metodologias podem ser consultados no stio do IBGE, na barra horizontal superior Populao. Uma discusso sobre as Projees Populacionais no Brasil: subsdios para seu aprimoramento pode ser consultada em Borges et al. (2006).
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total de crianas nascidas vivas ao longo do mesmo ano de referncia, como apresentado na frmula a seguir:
Contudo, em funo da persistncia de sub-registro significativo de bitos infantis e de registros atrasados de nascimentos em boa parte dos municpios do pas, no permite que se empregue essa frmula, sem as devidas correes no numerador e denominador. O cmputo descuidado desse indicador poderia produzir uma medida pouco confivel ou enviesada, orientando de forma equivocada a anlise das condies de sade ou de vida da populao e a tomada de decises acerca de programas e aes nessa rea. Um outro exemplo de aparente simplicidade a do clculo da taxa de frequncia escolar. Para analisar o atendimento do sistema escolar frente demanda potencial de estudantes no Ensino Fundamental, por exemplo, emprega-se a frmula abaixo, que relaciona o nmero de alunos de 6 a 14 anos com o pblico-alvo normativo desse nvel de ensino:
Se possvel dispor de dados de boa confiabilidade para o numerador, coletadas no Censo Escolar do INEP o mesmo pode no ocorrer com , o denominador, sobretudo se for de interesse computar indicadores em nvel municipal, em anos no coincidentes com o momento de realizao dos Censos Demogrficos. Em que pesem os esforos do IBGE e outras instituies, a elaborao de estimativas populacionais para o perodo intercensitrio envolve dificuldades tcnicas bastante significativas em funo da mobilidade intensa da populao brasileira. Se a estimativa de populao em idade escolar estiver superestimada pode-se chegar a um indicador de atendimento escolar muito abaixo da cobertura universal esperada (prximo a 100%); se a estimativa populacional estiver subestimada, a taxa de frequncia computada poderia indicar que o municpio estaria atendendo mais alunos que supostamente deveria. De um jeito ou de outro, a medida estaria apontando tendncias errneas para o gestor educacional. Dessa forma, se no se dispor de um bom conhecimento tcnico das fontes e dados em determinada temtica social, melhor que se empregue na elaborao de diagnsticos socioeconmicos indicadores j computados anteriormente por instituies com tradio e credibilidade. Pior do que no ter nenhuma informao ou indicador para uma determinada dimenso da realidade social dispor de um dado pouco confivel, que conduza a anlises ou decises equivocadas. Dada a quantidade de indicadores disponveis no possvel apresentlos aqui com suas definies e avaliaes metodolgicas, como realizado
acima para a Taxa de Mortalidade Infantil e a Taxa de Frequncia Escolar. Mas um material abrangente e de fcil disponibilidade acerca disso apresentado no livro Indicadores bsicos para sade no Brasil: conceitos e aplicaes, em cujas pginas so relacionadas fichas de qualificao dos indicadores6. Felizmente, h um conjunto amplo de instituies que disponibilizam indicadores para diversos nveis territoriais e que tambm publicam dicionrios de variveis ou glossrios tcnicos, trazendo definies, frmulas de cmputo e consideraes metodolgicas sobre as medidas. Algumas dessas instituies so apresentadas no Quadro 2, como os canais de informao Cidades@, Estados@ e Pases@, acessveis pelo stio do IBGE, que sistematizam um conjunto amplo de dados e indicadores para diferentes unidades territoriais. A Sntese de Indicadores Sociais, j citada, disponvel para download no stio do IBGE, e o conjunto de tabelas organizadas em Indicadores e Dados Bsicos, elaboradas pela RIPSA e disponibilizadas no DATASUS, so publicaes de referncia na rea, pelo cuidado metodolgico na computao dos indicadores e pela periodicidade anual de atualizao dos dados estaduais apresentados. Tambm se enquadra nessa categoria o portal IPEADATA do IPEA, que permite a produo de vrios indicadores sociais e econmicos para o pas, estados e municpios. Indicadores municipais j previamente computados podem ser obtidos, entre outros nos stios do PNUD por meio do aplicativo Atlas do Desenvolvimento Humano , nas planilhas dos Cadernos de Informaes Municipais do Ministrio da Sade e nos sistemas de informaes das instituies estaduais e municipais de planejamento, pesquisa e estatsticas, acessadas atravs do Portal da Anipes7. Esses sistemas de indicadores so atualizados a partir das diversas pesquisas do IBGE, registros administrativos e cadastros pblicos dos Ministrios e Secretarias Estaduais. Pela abrangncia temtica e possibilidades de desagregao espacial, a principal fonte de informao para construo de indicadores municipais no pas o Censo Demogrfico, realizado a cada dez anos (HAKKERT, 1996). A finalidade original dos Censos Demogrficos nos sculos passados era o de contabilizar o tamanho da populao de um pas e suas regies para fins militares e fiscais. Modernamente, alm de quantificar a demanda potencial de bens e servios pblicos e privados, os Censos se prestam ao levantamento de uma gama variada de informaes. No Censo 2000 foram levantados mais de 65 quesitos de informaes nos boletins da amostra, versando sobre diversos temas: caractersticas demogrficas da
6 O livro poder ser acessado atravs da pgina principal do Datasus www.datasus.gov.br. Vide tambm as definies de alguns indicadores sociais. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/ home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/conceitos.shtm>. 7 Vide <www.anipes.org.br>.
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populao (sexo, idade, migrao, nupcialidade, fecundidade, mortalidade), caractersticas socioeconmicas (rendimento, posse de bens de consumo, situao de trabalho, ocupao, escolaridade, etc) e caractersticas dos domiclios particulares (composio material, nmero de cmodos, dormitrios, banheiros, formas de ligao de gua e esgoto, etc). No Censo 2010, o escopo temtico foi ainda mais ampliado, com outras informaes sobre migrao e caractersticas pessoais e familiares, alm da possibilidade de dispor do registro da posio geogrfica do setor censitrio ou quadra do domiclio. Os setores censitrios so pequenas divises territoriais criadas pelo IBGE por ocasio dos Censos e constituem-se em uma rea geogrfica contgua de cerca de 300 domiclios na zona urbana e, por questes de sigilo estatstico, isto , para no expor publicamente as caractersticas especficas de cada domiclio recenseado, eles representam a menor unidade de divulgao dos resultados do Censo. Naturalmente, as informaes estatsticas disponveis nessa escala geogrfica so apenas aquelas levantadas no questionrio bsico do Censo. As informaes coletadas por meio do questionrio da amostra do Censo certamente as mais ricas do ponto de vista analtico so divulgadas em unidades agregadas de 10 ou mais setores, as chamadas reas de Ponderao, para garantir que as estatsticas e indicadores computados no sejam apresentadas com erro amostral muito elevado. Esse detalhamento geogrfico da informao estatstica possibilita a formulao de programas sociais com nvel de detalhamento e alcance bastante variados, adequados ao tamanho, volume de recursos, abrangncia geogrfica e aos objetivos polticos das diferentes esferas de governo. Eles permitem delimitar com uma razovel preciso geogrfica, em uma escala infra-municipal, as reas no atendidas por servios pblicos, os bolses de pobreza, os pontos ou manchas urbanas que requerem programas de ao pblica. Com esses dados pode-se estimar demandas sociais para programas de atendimento universal nas reas da sade, educao, emprego, assim como tambm o tamanho do pblico-alvo especfico de alguns programas sociais focalizados como Bolsa-Famlia, Frente de trabalho ou outros programas na rea da Assistncia Social. Foram essas as motivaes que levaram o Ministrio do Desenvolvimento Social a desenvolver juntamente com o IBGE o aplicativo Indicadores territoriais da populao de baixa renda por setores censitrios, que permite a elaborao de cartogramas e tabelas com indicadores sociais em nvel inframunicipal. Esta possibilidade de dispor de informao estatstica por setor censitrio (ou rea de ponderao) no parece ter sido explorada em toda sua potencialidade por parte de formuladores e gestores de programas
sociais, seja no mbito federal, estadual ou municipal. Quando se trata de fazer diagnsticos sociais mais detalhados territorialmente emprega-se, em geral, indicadores mdios computados para os municpios, escondendose os bolses de iniquidades presentes dentro de cada um dos municpios brasileiros. Os indicadores mdios de rendimentos ou infraestrutura urbana do Municpio de So Paulo ou do Rio de Janeiro so, por exemplo, bem melhores que a mdia geral dos municpios brasileiros. Contudo, se os indicadores forem computados ao nvel de setores censitrios se poder constatar no territrio paulistano a diversidade de situaes de condies de vida encontrada pelo territrio nacional. Ou seja, possvel encontrar bolses de pobreza na capital paulistana ou fluminense com caractersticas de alguns municpios no Nordeste. Alm dos Censos, o IBGE realiza outra importante pesquisa, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, a PNAD. Esta pesquisa tem o objetivo de atualizar anualmente as informaes levantadas pelo Censo Demogrfico ao nvel do pas, unidades da Federao e principais regies metropolitanas. Como a amostra muito menor que a usada por ocasio do censo por questes de custo e agilidade na coleta a pesquisa no prev a desagregao de seus dados na escala municipal. Foi criada em 1967 e, desde ento, vem passando por reformulaes conceituais e metodolgicas, constituindo-se em um levantamento fundamental para atualizar os indicadores sociais do pas e dos estados. Mercado de trabalho, Educao, Caractersticas Demogrficas, Migrao e outros temas so, pois, investigados todo ano na pesquisa, alm de outros temas mais especficos, de interesse dos ministrios. Um dos aprimoramentos importantes da pesquisa foi realizado no incio dos anos 1990, com a modificao de conceitos e protocolos de coleta de informaes acerca da condio de atividade e trabalho, alm de ampliao do conjunto de quesitos bsicos, levantados anualmente. Em 2004 a pesquisa passou a coletar dados na zona rural dos estados da regio Norte, superando os desafios logsticos e financeiros que a operao de campo apresenta nessa extensa e pouca adensada regio brasileira. H planos para, a partir de 2011, tornar a pesquisa contnua, com levantamentos mensais, com maior possibilidade de detalhamento e coleta de novas informaes. Anualmente, alm de publicao com resultados gerais para o pas e regies, seus dados compem a j citada Sntese de Indicadores Sociais e o Brasil em Nmeros, publicaes fundamentais para acompanhamento da conjuntura social brasileira. Dentre as pesquisas sociais de natureza institucional do IBGE, um levantamento particularmente importante a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, ou simplesmente MUNIC. Trata-se de uma pesquisa anual de carter censitrio junto s prefeituras dos mais de 5 mil municpios
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brasileiros, levantando um conjunto bsico de informaes sobre a estrutura administrativa, nvel de participao e formas de controle social (existncia de conselhos municipais), existncia de legislao e instrumentos de planejamento municipal (como a institucionalizao do Plano de Governo, Plano Plurianual de Investimentos, Plano Diretor, Lei de Parcelamento do Solo, dentre outros) e outros temas gerais ou mais especficos como, a disponibilidade de recursos para promoo da justia e segurana (existncia da delegacia de mulheres, juizados de pequenas causas etc.), existncia de equipamentos especficos de comrcio, servios da indstria cultural e lazer, como bibliotecas pblicas, livrarias, jornais locais, ginsios de esporte. Vale registrar que uma das fontes mais antigas de informao peridica para construo de indicadores sociais no pas o Registro Civil. As informaes bsicas sobre nascimentos e bitos so compiladas pelo IBGE e, em alguns casos, tambm pelos rgos estaduais de estatstica. A qualidade desses registros sobretudo a cobertura efetiva dos eventos ainda no est plenamente assegurada pelo pas, afetando o cmputo de indicadores de interesse para a rea de sade como as taxas de mortalidade infantil e mortalidade por causas. Alm do IBGE, h tambm esforos de vrias instituies pblicas em disponibilizar informaes de seus cadastros e registros de forma mais peridica, fato que se deve necessidade no s de monitoramento da ao governamental, mas tambm de facilidades que as novas tecnologias de informao e comunicaes tm proporcionado. Os rgos estaduais de estatstica, o Ministrio da Sade, da Educao, do Trabalho, do Desenvolvimento Social, da Previdncia Social, das Cidades, a Secretaria do Tesouro Nacional disponibilizam, pela Internet, informaes bastante especficas em escopo temtico e escala territorial a partir de seus registros e sistemas de controle internos, que podem ser teis para construir indicadores de monitoramento de programas. No prprio site do IBGE possvel conhecer essas fontes de informao, consultando os documentos do Comit de Estatsticas Sociais. O Ministrio do Trabalho foi uma das instncias federais da Administrao Pblica pioneiras no uso de dados administrativos para monitoramento social, j no final dos anos 1970. Os dois sistemas de informao do Ministrio so RAIS Relao Anual de Informaes Sociais e CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados. A Base de Dados RAIS constituda e atualizada a partir dos dados que as empresas e empregadores de mo-deobra so obrigados a enviar, anualmente, ao Ministrio do Trabalho. Estes dados dispem sobre as caractersticas bsicas dos empregados como sexo, idade, escolaridade, salrio, funes exercidas, e dos estabelecimentos
como setor de atividade, nmero de admisses e desligamentos. O sistema RAIS , em tese, um censo administrativo sobre mercado de trabalho, j que todos estabelecimentos e pessoas fsicas que, mesmo no tendo organizao empresarial, tenham mantido como empregadores alguma relao de emprego, em algum momento do ano, devem apresentar, no incio do ano subsequente, declarao anual RAIS. Inclui-se, pois nestes termos os empregados celetistas, estatutrios, trabalhadores temporrios e avulsos, mas esto fora do seu universo investigado parte significativa da fora de trabalho ocupada, como os trabalhadores autnomos, empresrios sem vnculo empregatcio formal com sua organizao e a mo de obra sem registro em carteira de trabalho8. Embora j existam h algumas dcadas, as bases de dados nas reas de Educao e Sade reas mais avanadas em termos da descentralizao dos programas passaram por reformulaes muito expressivas nos ltimos anos. Fazendo uso dos novos recursos tecnolgicos da informtica e telecomunicaes, os Ministrios da Educao e o da Sade criaram interfaces de fcil operao na consulta de suas bases de informao. Na rea da Educao, a principal base de dados e indicadores o EDUDATABRASIL, organizado e mantido pelo INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, a partir de informaes levantadas anualmente no Censo Escolar (ensino pr-escolar, fundamental e mdio) e no Censo do Ensino Superior. No stio do INEP h informaes acerca das matrculas, evaso e aprovao, volume de alunos e suas caractersticas bsicas, equipamentos e edificaes existentes, pessoal tcnico-administrativo, professores e suas caractersticas de formao e titulao. As sries histricas permitem anlises e diagnsticos para avaliao de programas implementados em estados e municpios. Outras informaes importantes para avaliao das polticas na rea so os resultados dos sistemas de avaliao do desempenho dos alunos e instituies como o SAEB (Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica), o ENEM (Exame Nacional de Ensino Mdio), a Prova Brasil e o IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica, j apresentado. Estas fontes de dados passaro a ter papel cada vez mais importante na avaliao de polticas na rea, na medida em que a nfase da avaliao passe a
8 O acesso a estas fontes de dados viabilizado por meio da pgina do Programa de Disseminao das Estatsticas do Trabalho do Ministrio www.mte.gov.br/pdet pela qual se pode obter tambm instrues didticas de uso, vdeos e cuidados na interpretao das tabelas produzidas com dados RAIS e CAGED. H vrios produtos informacionais desenvolvidos como os boletins eletrnicos, o ISPER Informaes para o Sistema Pblico de Emprego e Renda , o Perfil do Municpio e os recursos on-line para tabulao especfica, conforme necessidades do usurio.
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focar a qualidade de ensino e no apenas a questo da universalizao da educao bsica9. O sistema de informaes para diagnstico, monitoramento e ao do Ministrio da Sade composto de vrios registros administrativos: Estatsticas de Mortalidade, Programa de Vacinaes, Notificao de Nascimentos e as informaes produzidas no mbito dos Municpios e no Sistema nico de Sade, como os dados sobre internaes hospitalares na rede conveniada. Todos eles esto integrados em uma interface comum no sistema Datasus. Com isso, possvel obter-se, por exemplo, informaes desagregadas por estado ou municpio (de residncia ou ocorrncia) da mortalidade por causas especficas, cobertura vacinal, equipamentos fsicos e leitos hospitalares por especialidade, volume de internaes hospitalares e consultas ambulatoriais, taxas de morbidade por grupos de doenas, referidos a sexo e faixas etrias especficas. Algumas sries histricas so relativamente extensas (em se tratando de estatsticas pblicas no Brasil). Estas bases constituem-se, pois, em fontes fundamentais para planejamento de aes na rea de sade em todas esferas de governo no pas. Um dos produtos informacionais importantes, alm do relatrio Indicadores e Dados Bsicos j apresentado anteriormente, que sistematiza informaes em sade na escala estadual, o Caderno e Informao em Sade, que apresenta numerosos dados e indicadores para diagnstico e monitoramento em Sade ao nvel municipal. H ainda o Painel Situacional de Sade, com principais indicadores de acompanhamento dos programas do Ministrio10. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome tambm vem se esforando em disponibilizar as informaes de seus cadastros e programas para o pblico, sobretudo a sua Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao. Em sua pgina h uma srie de recursos para consulta de consulta entre os quais vale citar a Matriz de Informaes Sociais. A MI Social um sistema de monitoramento dos programas, projetos e aes sociais conduzidos pelo Ministrio, no qual so disponibilizadas informaes e indicadores sociais para municpios, microrregies e estados. Outro material importante disponvel o acervo de publicaes tcnicas e os resultados de pesquisas de avaliao dos programas sociais implementados pelo MDS. H ainda uma srie de outros stios onde se pode buscar informaes sobre diferentes temticas de interesse para Polticas Pblicas nos estados
O acesso ao EDUDATABRASIL se d pela pgina principal do INEP ou pelo endereo www. edudatabrasil.inep.gov.br. Nesse stio h um manual de ajuda para utilizao do sistema e um Glossrio de Indicadores Educacionais. 10 Os Cadernos de Informaes em Sade podem ser obtidos em <www.datasus.gov.br>, apontando para Informaes em Sade e, em seguida, Indicadores de Sade.
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e municpios, como aqueles pertencentes ANIPES Associao Nacional de Instituies de Planejamento Pesquisa e Estatstica, acessveis por intermdio de seu portal. Vale citar, neste sentido, os sistemas de indicadores desenvolvidos pela Fundao Seade como o aplicativo IMP Informaes dos Municpios Paulistas , Perfil Municipal e SIM-Trabalho11, assim como o sistema de indicadores e metas da Prefeitura de So Paulo12.
QUADRO 2 Algumas das Principais Ferramentas e Publicaes de Indicadores
Fonte Stio Contedo Sntese de Indicadores Sociais Brasil em Nmeros Cidades@ Estados@ Pases@ Perfil dos Municpios Brasileiros Comit de Estatsticas Sociais IPEADATA Relatrio de Acompanhamento dos ODM Boletim de Conjuntura Acesso aos sites de mais de 25 instituies subnacionais que compilam dados e indicadores sociais e econmicos, alm de estudos para subsidiar o Planejamento Governamental Aplicativo Atlas do Desenvolvimento Humano Relatrio do Desenvolvimento Humano Indicadores e Dados Bsicos Cadernos de Informaes Municipais Painel Situacional Sistema Nacional de Informaes sobre Cidades Edudata Brasil Sistema de Consulta ao IDEB Infologo Anurio da Previdncia Social Perfil do Municpio Acesso on-line RAIS e CAGED Matriz de Informaes Sociais Censo CRAS
IBGE
www.ibge.gov.br
IPEA
www.ipea.gov.br
ANIPES
www.anipes.org.br
PNUD
www.pnud.org.br
Ministrio da Sade Ministrio das Cidades Ministrio da Educao Ministrio da Previdncia Ministrio do Trabalho Ministrio do Desenvolvimento Social
www.datasus.gov.br www.cidades.gov.br www.inep.gov.br www.previdncia.gov.br www.mte.gov.br www.mds.gov.br
11 Os dois primeiros sistemas podem ser acessados em <www.seade.gov.br> e o ltimo em <www.emprego.sp.gov.br>. 12 Vide em <www.agenda2012.com.br>.
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Discusso sobre propriedades e tipologia de indicadores Em geral, nem todas as fotografias tiradas para compor um relatrio de acompanhamento de projeto social ou diagnstico socioeconmico de uma comunidade so efetivamente usadas. Acabam sendo selecionadas as fotos mais ntidas, mais representativas e com os melhores ngulos dos aspectos que se quer destacar. O mesmo se d com os indicadores e nesse caso, valemo-nos de suas propriedades. Como discutido em Jannuzzi (2004), a escolha de Indicadores Sociais para uso no processo de formulao e avaliao de Polticas Pblicas deve ser pautada pela aderncia dos mesmos a um conjunto de propriedades desejveis, particularmente a relevncia, validade e confiabilidade. Relevncia para a Agenda Poltico-Social uma das propriedades fundamentais que devem gozar os indicadores escolhidos para a elaborao de diagnsticos socieconmicos ou avaliao de programas sociais especficos. Indicadores como a taxa de mortalidade infantil, a proporo de crianas com baixo peso ao nascer, a proporo de domiclios com saneamento adequado so, por exemplo, relevantes e pertinentes para elaborao de diagnsticos e para acompanhamento de programas no campo da Sade Pblica no Brasil, na medida em que referem s dimenses e aspectos priorizados na agenda governamental na rea nas ltimas dcadas. Indicadores de desempenho educacional (como os resultados da Prova Brasil ou do SAEB Sistema de Avaliao da Educao Bsica) so outros exemplos de indicadores relevantes para a agenda de Polticas Pblicas no Brasil Contemporneo. Validade outro critrio fundamental na escolha de indicadores, pois desejvel que se disponha de medidas to prximas quanto possvel do conceito abstrato ou demanda poltica que lhes deram origem. Em um programa de combate fome, por exemplo, indicadores antropomtricos peso, altura ou referidos ao padro de consumo familiar de alimentos certamente gozam de maior validade que uma medida baseada na renda disponvel, como a proporo de indigentes. Afinal, ndice de Massa Corprea, baixo peso ao nascer ou quantidade de alimentos efetivamente consumidos esto mais diretamente relacionados nutrio adequada e desnutrio que a disponibilidade de rendimentos. Por outro lado, operacionalmente mais complexo e custoso levantar informaes para clculo desses indicadores de maior validade, comprometendo o uso dos mesmos para fins de monitoramento peridico do grau de fome na comunidade (da o uso de indicadores de rendimento como medidas de acompanhamento). Confiabilidade da medida outra propriedade importante para legitimar o uso do indicador. Na avaliao do nvel de violncia em uma comunidade, por exemplo, indicadores baseados nos registros de ocorrncias policiais ou
mesmo de mortalidade por causas violentas tendem a ser menos confiveis (e menos vlidos) que aqueles passveis de serem obtidos a partir de pesquisas de vitimizao, em que se questionam os indivduos acerca de agravos sofridos roubos, agresses etc em determinado perodo. Naturalmente, mesmo nessas pesquisas, as pessoas podem se sentir constrangidas a revelar situaes de violncia pessoal sofrida no contexto domstico, assdio sexual, discriminao por raa/cor etc13. Relevncia, validade e confiabilidade so atributos que podem ser melhor avaliados para indicadores analticos ou primrios, o que deveria torn-los ainda mais preferveis que os indicadores sintticos na elaborao de diagnsticos socioeconmicos. Como as denominaes o sugerem, indicadores analticos e sintticos guardam compromisso com a expresso mais analtica ou de sntese do indicador. Taxa de evaso escolar, taxa de mortalidade infantil, taxa de desemprego, exemplos de indicadores analticos, so medidas comumente empregadas para anlise de questes sociais especficas no campo da educao, da sade e do mercado de trabalho. Medidas como ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) ou o ndice de Desenvolvimento da Educao (IDEB), por outro lado, procuram sintetizar vrias dimenses empricas da realidade social em um s indicador. No caso do IDH, medidas relacionadas cobertura escolar nos diferentes nveis de ensino, alfabetizao, renda mdia e esperana de vida so combinadas e sintetizadas para produo de um indicador com escala de variao de 0 (pior situao de Desenvolvimento Humano) a 1 (melhor situao de Desenvolvimento Humano). O IDEB, por sua vez, construdo mediante a multiplicao da taxa de promoo e nota padronizada de desempenho em avaliaes de conhecimento em Portugus e Matemtica, situando-se em uma escala de 0 a 1014. H uma idia subjacente a essa diferenciao entre indicadores analticos e sintticos de que esses ltimos, ao contemplarem no seu cmputo um conjunto mais amplo de medidas acerca da realidade social de uma localidade, tenderiam a refletir o comportamento mdio ou situao tpica da mesma em termos do Desenvolvimento Humano, Qualidade de Vida, Vulnerabilidade Social ou outro conceito operacional que lhes deu origem. Tm havido muitas propostas de indicadores sintticos no Brasil, com maior ou menor grau de
13 Uma discusso mais extensa sobre as propriedades e outros aspectos metodolgicos dos Indicadores Sociais pode ser assistida na biblioteca digital multimdia da PUC-Minas, acessando o sitio <www.virtual.pucminas.br/videoconferencia>, buscando no acervo a palestra Indicadores sociais na formulao e avaliao de Polticas Pblicas. 14 Para uma discusso metodolgica acerca do IDEB vide o texto de Rezende e Jannuzzi (2008). Disponvel em: <www.enap.gov.br>.
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sofisticao metodolgica, elaborados por pesquisadores de universidades, rgos pblicos e centros de pesquisa, motivadas, por um lado, pela necessidade de atender as demandas de informao para formulao de polticas e tomada de decises nas esferas pblicas e, por outro, pelo sucesso do IDH e seu impacto nesses ltimos 15 anos na disseminao da cultura de uso de indicadores junto aos crculos polticos. Contudo, a aplicabilidade dos indicadores sintticos como instrumentos de avaliao da efetividade social das polticas pblicas ou como instrumentos de alocao prioritria do gasto social est sujeita a fortes questionamentos (GUIMARES; JANNUZZI, 2005). Ao partir da premissa de que possvel apreender o social atravs da combinao de mltiplas medies do mesmo no se sabe ao fim e ao cabo quais as mudanas especficas ocorridas e qual a contribuio ou efeito dos programas pblicos especficos sobre sua transformao. Alm disso h questionamento acerca do grau de proximidade entre a medida e o conceito original e da usual subsuno do ltimo pela primeiro, em que o indicador adquire o status de conceito, como no caso da proporo de famlias com renda abaixo de determinado valor, que passou a designar a populao indigente, que passa fome etc. H questionamentos acerca do grau de arbitrariedade com que se define os pesos com que os indicadores devem ser ponderados no cmputo da medida final. H ainda crticas com relao s distores na seleo de pblicos-alvo que o uso destes indicadores sintticos podem levar, sobretudo em casos de programas setoriais. Por mais consistentes que sejam essas crticas preciso reconhecer que os indicadores sintticos acabaram por se legitimar em diversos aspectos (SCANDAR; JANNUZZI; SILVA, 2008). A legitimidade social dessas propostas de indicadores tem se demonstrado pela visibilidade e frequncia que os Indicadores Sintticos tm conferido s questes sociais na mdia pelo formato apropriado para a sntese jornalstica e instrumentalizao poltica do movimento social e ONGs no monitoramento os programas sociais. O fato de que alguns desses indicadores foram criados sob encomenda e mesmo com a participao de Gestores Pblicos e Legisladores certamente lhes confere legitimidade poltica. O fato de que os ndices acabam aparentemente funcionando bem, apontando o que se espera que mostrem as iniquidades, os bolses de pobreza etc garantem-lhes tambm legitimidade tcnica. Tambm desfrutam de legitimidade cientfica, j que vrios desses projetos tm obtido financiamento de agncias nacionais e internacionais de fomento pesquisa. Por fim, a legitimidade institucional dessas propostas se sustenta no fato de terem servido de instrumento de garantia do espao institucional das instituies de estatstica e planejamento em um quadro de forte contingenciamento e corte de verbas no setor pblico nos ltimos 20 anos.
Todo indicador , em si, uma tentativa de sntese da realidade. Analticos ou sintticos, os indicadores podem ser instrumentos teis para o gestor se ele conhecer as potencialidades e limitaes da medida e se ele no se deixar levar pela burocratizao da atividade de elaborao de diagnsticos propositivos para programas sociais. Cada programa social tem seu pblico-alvo a atender, com suas caractersticas especficas. preciso, pois, buscar os indicadores sociais mais relevantes, vlidos e confiveis para que o diagnstico seja o mais consistente e adequado possvel. Se isso no garante o sucesso de um programa, potencializa, com certeza, as chances de uma boa implementao. Consideraes finais Este texto procurou contribuir na sistematizao de algumas idias e tcnicas acerca da aplicao dos Indicadores nas atividades de Planejamento no setor pblico, focando, sobretudo, o planejamento municipal, expostas de forma mais ampla em Jannuzzi (2004). H outros livros e textos que estendem essa discusso para outros domnios do Planejamento, como o Planejamento Urbano e Regional, Planejamento Estratgico Municipal ou Planejamento Estratgico Governamental. Neste sentido, vale consultar a rica produo acadmica e tcnica na temtica ao longo dos ltimos anos, com enfoques mais conceituais, normativos ou analticos ou com propsitos mais didticos ou crticos, como os reunidos em Vitte e Keinert (2009); CEPAM (2009); Dagnino (2009); De Toni (2009); em Bueno e Cymbalista (2007); Santagada (2007); Torres (2006); Koga (2005); Pfeifer (2000); em Bronzo et al. (2004); Resende e Castor (2006); Dowbor (2004); em Keinert e Karruz (2002); Nahas (2001), dentre tantos outros. Tal como os astrolbios, que no sculo XV permitiram orientar a navegao nos mares desconhecidos e descobrir novos mundos, os indicadores devidamente escolhidos, computados e analisados podem ser as bssolas a guiar o Planejamento Pblico no caminho de um Brasil mais justo e pujante. Referncias
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Cidades mdias em contexto metropolitano: hierarquias e mobilidades nas formas urbanas

Eduardo Marandola Jr.
Repensando as hierarquias intrametropolitanas Os estudos urbanos tm se concentrado tradicionalmente em duas frentes: o estudo das metrpoles e suas regies e o estudo das cidades mdias e pequenas. Predominou por muito tempo os primeiros, sendo a metrpole a referncia da teoria urbana, considerada o pice do processo de urbanizao. Deste centralismo derivou a hierarquia que comea no espao rural, passando pelas pequenas cidades, cidades mdias e chegando s grandes cidades, as metrpoles. Em vista disso, quando os primeiros estudiosos das cidades mdias e pequenas passam a dar ateno sistemtica a este nvel hierrquico da rede urbana, h um ntido esforo de marcar a sua especificidade. No por acaso, uma das tradies com maior fora no estudo das cidades pequenas e mdias a francesa, no contexto dos estudos regionais (AMORIM FILHO, 1976). Em vista disso, conceitualmente, as cidades mdias tm sido consideradas como o oposto ao fenmeno metropolitano (SPOSITO, 2001). Por definio, tais cidades no esto em contexto metropolitano, at como uma atitude poltica para marcar sua especificidade e sua posio na hierarquia urbana e na organizao do territrio. Estas posies hierrquicas, no entanto, eram mais claras h alguns anos atrs. O processo de metropolizao brasileiro esteve ligado, num primeiro
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momento, industrializao e s dinmicas de acumulao do capital da primeira metade de sculo, formando-se no Brasil nove regies metropolitanas que comandavam a organizao do territrio. A presena e desenvolvimento de cidades mdias foi aspecto fundamental desta organizao em um nvel hierrquico inferior, atuando como polos regionais e contribuindo para a articulao das escalas de produo e consumo (SANTOS, 1993). Contudo, o fenmeno metropolitano contemporneo tem produzido novas formas urbanas que se caracterizam pela tendncia disperso e ao modelo de metropolizao atrelado alta mobilidade, fragmentao do territrio e segregao espacial explcita (MONCLS, 1998). Este transcendeu o espao da metrpole, espraiando-se pelo territrio, urbano ou rural (LENCIONI, 2003). H, neste cenrio, a emergncia de novas centralidades e alterao nos modos de vida, atrelados aos novos padres de mobilidade e s opes do onde morar (ASCHER, 1995). No bojo da terceira reestruturao do capital, a partir dos anos 1970, poca de flexibilizao e de avano da tecnologia de comunicaes e de transporte, estas metrpoles se caracterizam tambm pelo relativo peso menor da cidade-sede, estabelecendo outra articulao hierrquica no espao metropolitano, multidirecional. H necessidade, portanto, de olhar para as regies metropolitanas de maneira desagregada, ou seja, na escala intra-regional, procurando ressaltar sua heterogeneidade e a complexidade das interaes espaciais e de centralidades no seu interior. As transformaes das cidades de porte mdio nestes contextos podem indicar a emergncia de um nvel hierrquico intermedirio, tal como das cidades mdias, mas que se manifesta a partir de outros elementos, que no apenas o econmico, mas profundamente atrelados ao fato metropolitano. O objetivo deste texto problematizar o pressuposto da definio das cidades mdias, procurando agregar a este elementos de outra ordem, tais como os relacionados ao cotidiano urbano e das mobilidades, expressos nos espaos de vida (os espaos da vida da pessoa, envolvendo os lugares e itinerrios de sua experincia metropolitana) (MARANDOLA JR., 2008a). Neste sentido, mais do que dependncia econmica ou trocas populacionais, a metrpole se configura e se realiza a partir da experincia e do cotidiano que se torna possvel na escala regional. O modo de vida e o desenho dos espaos de vida, principalmente marcados pela alta mobilidade, permitem no apenas compreender a dinmica e a organizao do espao metropolitano, mas tambm indicam que h a configurao de possveis cidades mdias nestes contextos, exercendo funes intermedirias na organizao do espao regional. Os aspectos histricos e culturais so elementos cruciais desta discusso. O processo de metropolizao tende a homogeneizar os fluxos. Estabelece-se um conflito entre dois sistemas: o exgeno, metropolitano, que traz consigo
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Cidades mdias em contexto metropolitano
um modo de vida e uma cultura globalizada, baseada no just in time, que tende homogeneizar os espaos em prol de uma lgica externa, do capital; e o endgeno, que diz respeito aos processos de produo do espao na escala local, que tem razes culturais (ligadas ou no s elites locais), que procuram manter o controle da organizao do espao municipal, ao mesmo tempo que procura tirar proveito da dinmica metropolitana (MARANDOLA JR., 2008b). Neste sentido, importante pensar em termos do grau de inibio e de autonomia que os municpios envolvidos numa determinada dinmica metropolitana possuem em relao aos processos exgenos de organizao e produo do espao. A literatura urbana tende a atribuir sede metropolitana um grau quase onipresente de inibio frente s demais cidades, justificando assim a existncia de apenas dois nveis hierrquicos nas regies metropolitanas: a sede e os demais municpios. No entanto, o que vemos nestes novos processos de metropolizao a crescente descentralizao nas metrpoles antigas e a gnese das mais recentes j com uma diviso de funes bastante significativa. Procuro identificar os elementos indicativos deste cenrio a partir da Regio Metropolitana de Campinas (RMC), que exemplar deste novo processo de metropolizao no Estado de So Paulo. Mais do que defender uma idia, o texto procura lanar perguntas sobre o significado de fenmenos recentes que sugerem repensar o papel e significado das cidades de porte mdio em contextos metropolitanos. Para isso, parto de uma contextualizao do padro de urbanizao e metropolizao na RMC, apontando a natureza das interaes espaciais entre os municpios, para evidenciar a emergncia de uma cidade de porte mdio enquanto cidade mdia no contexto metropolitano (Americana). Esta anlise complementada com a discusso da fragmentao do espao metropolitano (Sumar) e como se desenham, a partir dela, os espaos de vida na dimenso da experincia metropolitana. Tanto a emergncia do nvel hierrquico intermedirio quanto a fragmentao do tecido urbano-metropolitano so elementos cruciais para compreenso da dinmica metropolitana atual, de um lado, e para a ampliao da noo de cidade mdia, de outro, produzindo rebatimentos diretos no entendimento da organizao do espao regional, da hierarquia e da forma urbana contempornea. RMC: repercusses da metropolizao para a mobilidade e a forma urbana A RMC foi legalmente instituda no ano 2000, mas tem seus processos formadores ligados interiorizao do desenvolvimento e a desconcentrao
Eduardo Marandola Jr. 189
concentrada da indstria dos anos 1970, concentrando boa parte dos reflexos deste processo no interior do Estado (CANO, 1989). A situao e a posio da regio de Campinas foram determinantes para a sua integrao neste processo. Localizada no principal corredor virio de ligao da capital com o interior do Estado, articulando uma vasta rea a partir da Via Anhanguera (at a divisa do Estado com Minas Gerais, ligando a capital ao Tringulo Mineiro e ao Centro Oeste) e da Via Washington Luis, envolvendo todo leste e o norte do Estado. Alm disso, est a uma curta distncia da capital (menos de 100 quilmetros), o que permite um dinamismo no fluxo de pessoas e mercadorias entre as duas regies, facilitando a integrao. Em vista disso, a regio foi privilegiada com uma logstica de transportes de longa distncia e alta capacidade, com grandes rodovias, entroncamento ferrovirio e um grande aeroporto, o de Viracopos, o maior em transporte de cargas do pas e o foco da reestruturao do sistema aerovirio nacional atualmente. Com a intensificao destes processos nos anos 1970, Campinas redesenha seu papel de polo regional, incorporando dinmica orgnica do municpio as cidades mais prximas, que crescem tanto quanto a sede, mantendo ao mesmo tempo profunda ligao orgnica e econmica e autonomia em relao s suas dinmicas urbanas e seus prprios projetos de desenvolvimento (PIRES, 2007). Em vista disso, alguns municpios, principalmente aqueles que j possuam industrializao ou centros urbanos desenvolvidos antes dos anos 1970, so envolvidos no processo de metropolizao de maneira diferente daqueles que tiveram seu maior desenvolvimento ps-1970. Municpios como Valinhos, Americana, Indaiatuba e Itatiba, com histria e atividades econmicas importantes antes desta poca, mantiveram seus ncleos urbanos mais preservados do espraiamento e da expanso metropolitana. Estas cidades possuem entre 100 e 200 mil habitantes. Outro grupo de municpios ficou a meio caminho destas transformaes, tendo um pequeno parque industrial e de atividades econmicas dinmicas pr-metropolizao, mas que tiveram seu tecido urbano profundamente alterado, sofrendo impactos diretos, como o caso de Sumar, Hortolndia (talvez o principal municpio fruto da expanso metropolitana), Monte Mor e Santa Brbara do Oeste. J outros municpios menores, como Jaguarina, Pedreira, Vinhedo, Cosmpolis e Paulnia, todos variando entre 30 e 80 mil habitantes, embora com importante crescimento, por diferentes motivos permanecem com uma participao intermediria no processo de metropolizao, alguns com maior rigor no uso do solo (Jaguarina e Vinhedo) e outros com maior distncia
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do centro metropolitano (Cosmpolis e Pedreira). Destes, certamente Paulnia o mais integrado dinmica metropolitana, no apenas pelo polo petroqumico e pela presena da Refinaria do Planalto da Petrobrs, mas tambm pela proximidade e pelas relaes histricas com Campinas, tendo sido h poucas dcadas dela desmembrado. Um quarto grupo so municpios menores e um pouco mais distantes da sede, estando menos articulados dinmica metropolitana e mantendo um ritmo cotidiano urbano menos intenso e com taxas de crescimento mais modestas: Engenheiro Coelho, Santo Antonio de Posse e Artur Nogueira. Entre estes, exercendo at certo ponto uma centralidade, est o pequeno municpio de Holambra, que possui especificidades devido sua base rural ( municpio com o contingente de atividades e populao rural mais expressivo) e a base da colonizao holandesa, que configurou um processo de formao municipal singular e uma atividade econmica especfica (Figura 1).
FIGURA 1 - Hidrografia e Malha Viria Regio Metropolitana de Campinas
Fonte: Marandola Jr. (2008a).
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Esta integrao maior ou menor dinmica metropolitana se expressa pela conurbao ao longo da Via Anhanguera, conformando uma mancha urbana que inclui Vinhedo, Valinhos, Campinas, Hortolndia, Sumar, Paulnia, Nova Odessa, Americana e Santa Brbara do Oeste, totalizando nove municpios. Outros municpios tambm apresentam forte conurbao ou prximos da consolidao, como Jaguarina e Pedreira (Rodovia Adhemar de Barros) e Indaiatuba (Rodovia Santos Dumont). Os demais municpios, apesar de no apresentarem conurbao fsica, esto muito prximos e muito ligados (PIRES; SANTOS, 2002). Alm de uma evidente conurbao, a forma espraiada e dispersa do tecido urbano-metropolitano da RMC produz uma forma fragmentada, central para compreendermos sua dinmica, especialmente no que tange a mobilidade e os espaos de vida. Por outro lado, a articulao por meio dos grandes corredores virios acentua a importncia da situao e da posio da RMC para a especificidade de seu processo de metropolizao. Mobilidades e vida metropolitana A mobilidade e a integrao orgnica entre os municpios sempre foi considerada um dos elementos-chave na identificao de regies metropolitanas. E aqui no se trata da difcil discusso entre o conceitual e o poltico-institucional. Refiro-me ao fenmeno metropolitano parte das dinmicas que tm contribudo na configurao e desenho de reas metropolitanas, realizadas pelos Estados, desde 1988. O que importa, neste momento, a discusso do fenmeno em si, e seus rebatimentos nos modos de vida e no prprio cotidiano. Parto da constatao de que a experincia da metrpole diferente da experincia da pequena cidade ou mesmo da mdia. Estas no so uma gradao que indica o aumento do tamanho. Antes, a escala aqui implica uma mudana no estatuto essencial do fato urbano. Metrpole, portanto, so os espaos integrados mais dinmicos ligados ao centro polarizador, especialmente no municpio-sede, mas no ele todo. Quando falamos da regio metropolitana, englobamos o conjunto de municpios delimitados pela legislao e suas reas dispersas, urbanas ou rurais. No caso da RMC, esta delimitao est muito prxima do que poderamos conceitualmente delimitar, j que mesmo alguns municpios a princpio menos integrados dinmica metropolitana, aps a institucionalizao da regio, passam a estreitar e a intensificar suas relaes com os demais municpios. Esta, embora sem presena no pacto federativo e poucos meios para a gesto do territrio, tem se mostrado muito importante na dinamizao do espao regional e de conduo de uma expanso urbana espraiada que
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especula e produz o espao urbano no mbito regional (PIRES, 2007; PIRES; MARANDOLA JR., 2007). Um dos indicadores mais consistentes da produo do espao e da integrao na escala regional a mobilidade. Potencializada pelo avano nos meios de transporte e de comunicao, ela tem permitido o espraiamento e a disperso das reas urbanas, que se localizam cada vez menos pela proximidade fsica, utilizando como critrio locacional a acessibilidade e outros elementos que concorrem hoje na seleo de reas prioritrias para a incorporao imobiliria. Ela se tornou fenmeno fundante da trama socioespacial da metrpole contempornea, revelando dinmicas globais, regionais e locais num mesmo plano. Est na base da estrutura causal da atual forma metropolitana (espraiada, dispersa), mas tambm consequncia desta forma. Por este ngulo, permitiu a dissociao residncia-trabalho, um dos elementos fundamentais da alterao dos padres de mobilidade diria que ocorria entre estes dois polos (ASCHER, 1995). Este fato, somado crescente participao da mulher no mercado de trabalho, flexibilizao do mundo do trabalho e ao aumento da escolaridade e da necessidade de educao (cursos diversos), tm contribudo para a complexificao das viagens realizadas por um ncleo familiar ou por um indivduo diariamente. A emergncia de uma metfora rizomtica para compreender a metrpole e a sociedade contempornea uma das manifestaes deste pensamento em rede, expresso na morfologia urbana e no padro de mobilidade das pessoas (CASTELLS, 1999; CADAVAL; GOMIDE, 2002). Em vista disso, o tamanho, a durao e a complexidade (bifurcaes e baldeaes) dos trajetos dirios que as pessoas tm de fazer est em crescente aumento nas regies metropolitanas. Muito tempo se passa no carro ou no transporte coletivo, seja porque a distncia longa mesmo, seja por causa do trnsito que j no tem condies de trafegabilidade. Os custos aumentam na mesma proporo da necessidade ou das melhorias de infra-estrutura. Alm disso, com as dificuldades de gesto dos transportes pblicos ao congregar as esferas municipal e estadual (representando a gesto metropolitana), o trnsito, a infra-estrutura viria e os sistemas de transportes pblicos apresentam um dos mais importantes gargalos a se resolver numa regio integrada, mas tambm uma das tarefas mais complexas para o planejamento e a gesto compartilhada (JUNQUEIRA FILHO, 2002; BRASIL, 2004). A hipermobilidade tornou-se um fenmeno importante na sociedade contempornea, influenciando diretamente na reproduo social do cotidiano e nos estilos de vida (JARVIS; PRATT; CHENG-CHONG WU, 2001). Aumenta assim a preocupao com a crescente desvinculao entre a pessoa e sua
comunidade, seu lugar. No que os laos elementares inerentes relao homem-meio percam sua importncia (TUAN, 1980; BACHELARD, 1993). Ao contrrio, eles nunca foram to fundamentais. No entanto, estes, enquanto fenmenos locais, tem uma abrangncia limitada, perdendo gradativamente sua efetividade enquanto proteo medida que aumenta a distncia e o tempo do deslocamento (MARANDOLA JR., 2008a). Assim, no contexto da mobilidade metropolitana atual, as pessoas passam a percorrer trajetos regionais, o que diminui a efetividade de mecanismos de proteo existencial, como a casa, a comunidade, a famlia e o lugar (MARANDOLA JR., 2008c; GIDDENS, 2002). Por outro lado, nos trajetos entre os lugares, cresce o efeito tnel nas viagens dirias (ASCHER, 1995). As pessoas trafegam por grandes distncias sem estabelecer nenhum contato com o longo espao metropolitano que fica entre os dois pontos. s vezes, nem mesmo o contato visual, pois cansados por acordar cedo ou por ter trabalhado o dia todo, viajam cochilando cabisbaixos at o ponto de parada. Todo este espao indiscriminado que no faz parte da experincia das pessoas potencialmente perigoso, pois ali o homem no goza dos mecanismos de proteo ligados ao lugar e comunidade. Ali o homem est solto no mundo (contraposio ao enraizamento do lugar e da comunidade), e potencialmente mais exposto a riscos (MARANDOLA JR., 2008a; 2008c). Em vista disso, importante conhecer os padres de mobilidade, para alm das informaes origem-destino ou dos motivos de viagens. Estes so fundamentais para tecer quadros gerais dos padres de mobilidade e de interaes espaciais. No entanto, necessrio olhar mais de perto, aproximando a escala de anlise para poder detectar nuances e detalhes que caracterizam as mobilidades existentes numa regio metropolitana. Os dados secundrios disponveis no so eloquentes em permitir acompanhar esta complexa dinmica contempornea, mas permitem perceber um nvel intermedirio na hierarquia urbana, especialmente em termos de servios e mercado de trabalho, indicadores econmicos dessa posio. Na RMC, a mobilidade interna dos municpios de porte mdio muito significativa, apontando para a sua densidade urbana, de um lado, e para a atratividade que exercem sobre municpios vizinhos menores, de outro. O caso de Americana particularmente interessante por polarizar uma microrregio dentro da RMC (a Noroeste), envolvendo outros trs municpios: Santa Brbara DOeste, Nova Odessa e Sumar (Figura 2). Esta microrregio a rea mais adensada e conurbada da RMC, apresentando intensa integrao cotidiana e trocas populacionais internas que superam suas relaes com a sede ou mesmo com o resto da regio.
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A matriz de destino da Pesquisa Origem-Destino 2003, realizada pela Emplasa, indica no s o papel de Americana como segundo principal destino na RMC (atrs apenas da sede) como o peso das trocas intra-regionais da microrregio noroeste (Tabela 1). A integrao entre estes municpios ntida na matriz. Sumar fica numa posio ambivalente, com trocas considerveis com Campinas e um nmero menor, mas expressivo, com Americana. Observamos indcios de uma dependncia relativa do centro metropolitano em termos de destinos de viagens e da mobilidade cotidiana. E isso tende a ser mais expressivo nos deslocamentos por motivos diferentes daqueles captados pelos dados da pendularidade no censo (trabalho e estudo) ou nos deslocamentos intra-microrregio. Conforme vemos nos dados da Pesquisa O-D (Tabela 2), a porcentagem de viagens realizadas entre Americana e Campinas no passa de 1,10% para outros motivos, enquanto representa apenas 0,95% e 0,56% para trabalho e estudo, respectivamente. Por outro lado, os deslocamentos realizados de Americana para as demais cidades da microrregio representam 31,29% do total quando o motivo trabalho, 6,74% para estudo e 13,23% para outros motivos.
FIGURA 2 - Microrregio Noroeste e Sede Metropolitana Regio Metropolitana de Campinas
Fonte: Marandola Jr. (2008a).
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TABELA 1 - Matriz Origem-Destino Microrregio Noroeste, Sede Metropolitana e Entorno Regio Metropolitana de Campinas (2003)
AMR Americana AMR Campinas CAM Hortolndia HOR Monte Mor MOM Nova Odessa NOD Santa Brbara DOeste SOB Sumar SUM Total
Fonte: EMPLASA (2003).
CAM 529
HOR 3 17.163
MOM 0 2.677 1.037
NOD 2.231 337 0 0
SOB 6.985 0 17 0 0
SUM 2.378 14.167 1.329 0 799 0
Total 12.126 34.873 19.549 3.711 3.367 7.002 18.673 99.301
529 3 0 2.231 6.985 2.378 12.126 17.163 2.677 337 0 14.167 34.873
1.034 0 17 1.329 19.546 0 0 0 3.714
0 799 3.367 0 7.002
18.673
Parte considervel destes deslocamentos ocorre entre Santa Brbara DOeste e Americana, cidades mais intimamente ligadas, mas no somente. A microrregio em conjunto troca de forma intensa fluxos cotidianos, pendulares e tambm de migrao, o que ajuda tambm a manter os laos entre as cidades, j que elas funcionam como um conjunto nico de localizaes nas decises de morar e de trabalho. A contnua troca entre migrantes nestas cidades expressa esta relao urbana orgnica, gerando interaes espaciais entre as cidades, j que as pessoas vo desenhando seu espao de vida entre os municpios, mantendo lugares da cidade anterior em seu cotidiano.
TABELA 2 - Viagens Dirias Regio Metropolitana de Campinas 2003
Destino Cidades Campinas Americana Nova Odessa Santa Brbara DOeste Sumar Total Microrregio
Fonte: EMPLASA (2003).
Interno Nmero 595.859 119.960 21.654 72.120 76.443 290.177 % 87,15 77,75 68,23 71,07 65,09
Campinas Nmero 1.471 701 789 28 2.989 % 0,95 2,21 0,78 23,60
Outros Nmero 87.835 32.855 9.382 28.572 13 70.822 % 12,85 21,29 29,56 28,16 11,31
Total 683.694 154.286 31.737 101.481 76.484 363.988
Por exemplo, quando olhamos os dados do local de residncia por data fixa do Censo 2000, referente a 1 de Julho de 1995, dos no naturais de Americana que residiam dentro da RMC (30% do total), 82% residiam em outros municpios da microrregio (destes, 78% residiam em Santa Brbara DOeste), 14% na sede e apenas 4% em outros municpios. Os dados para Nova Odessa mostram o mesmo processo, com 42% do total de migrantes vindos da RMC, assim distribudos: 87% da microrregio (sendo 45% oriundos de Americana), 7% de outras cidades e apenas 6%
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da sede metropolitana. No caso de Santa Brbara DOeste, intimamente ligada a Americana, dos 26% total de migrantes que vieram da RMC, 91% so oriundos de Americana, mantendo a mesma porcentagem na distribuio intrametropolitana, com apenas 5% vindos de outras cidades e 4% da sede. Sumar apresenta uma relao diferenciada, que est associada fragmentao do seu tecido urbano, expressando sua dupla dependncia entre a sede e a cidade mdia polarizadora da microrregio. Dos 33% de migrantes que moravam em outro municpio da RMC em 1 de Julho de 1995, 64% so provenientes da sede metropolitana, enquanto 19% vieram de outras cidades (especialmente Hortolndia, desmembrada de Sumar em 1991) e 17% da microrregio. Destes, 45% so oriundos de Americana, 39% de Santa Brbara DOeste e 13% de Nova Odessa. Estas relaes so o resultado e ao mesmo tempo ajudam a consolidar um nvel hierrquico intermedirio de organizao da RMC que prescindi da relao direta com a sede. Embora isso no seja to importante em termos da estruturao do mercado de empregos formais (os dados de pendularidade so expressivos), no mbito dos deslocamentos cotidianos, eles so cada vez mais importantes. A Figura 3 mostra linhas de fluxos de atrao de deslocamentos, onde ntida a fora de dois centros atratores: um mais forte e ntido, a Sede; e um secundrio, de nvel hierrquico intermedirio, Americana. Os espaos de vida se desenham diariamente entre estas centralidades, utilizando-se para isso tanto das estruturas (acessibilidade, transporte, vias) quanto das construes sociais e necessidades cotidianas. No entanto, como lembra Urry (2007), a mobilidade um fenmeno social complexo que envolve ao mesmo tempo a estrutura, a produo social e o corpo, sendo impossvel desvincular as escolhas de diferentes ordens das possibilidades de satisfao e dos prprios mecanismos sociais de inibio, controle e at segregao espacial. No entanto, a prpria forma urbana e de integrao regional tem favorecido a profuso de possibilidades (ORFEUIL, 2008). Os supermercados de estilos de vida dos quais fala Ascher (1995) implicam aumentar as possibilidades de consumo do espao e de construes identitrias. Garantir a mobilidade, de forma cada vez mais fragmentada e rizomtica uma forma essencial desta dissoluo das identidades espacialmente centradas, promovendo uma liquidez desconcertante que favorece a reduo das relaes sociais e dos lugares dimenso do consumo (BAUMAN, 2008). Assim, de um lado, apreender a complexidade dos espaos de vida e das mobilidades contemporneas nos permite acompanhar este processo e buscar compreender suas implicaes para a estruturao das aglomeraes urbanas e para as hierarquias regionais, ao mesmo tempo em que nos
permite pensar seu papel ambivalente como fonte de riscos e de proteo (MARANDOLA JR., 2008a), um dos vrios paradoxos da mobilidade contempornea (KAUFMANN, 2008).
FIGURA 3 - Produo e Atrao das Viagens Motorizadas Origem-Destino 2003 Regio Metropolitana de Campinas
Fonte: PITU (2006).
Fragmentao do tecido urbano-metropolitano e espaos de vida: hierarquia urbana e mobilidade cotidiana Entender a dupla insero de Sumar nas dinmicas destas duas centralidades nos ajuda a compreender o papel de Americana e as novas mobilidades e formas urbano-metropolitanas contemporneas. Isso se d por
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um olhar mais atento forma urbana com uma perspectiva desagregada dos dados e da prpria urbanizao e metropolizao da regio. Localizada a pouco menos de 30Km do centro de Campinas e a aproximadamente 11Km do centro de Americana, a sede do municpio de Sumar situa-se s margens do ribeiro Quilombo, o qual corre em paralelo ferrovia (atualmente administrada pela America Latina Logstica) e a cinco quilmetros da Via Anhanguera (a qual passa no sentido Sudeste-Nordeste, no espigo). Nesta mesma posio esto a montante as sedes da cidade de Nova Odessa e de Americana. Emancipado de Campinas nos anos 1950, o municpio foi um dos que sofreu as consequncias da metropolizao de forma mais direta. De pouco mais de 23.000 habitantes contatos no Censo Demogrfico de 1970, quando o processo comea com mais intensidade, o municpio tem hoje, de acordo com as projees, pouco mais de 240.000 habitantes. No entanto, deve-se levar em considerao tambm o municpio de Hortolndia, emancipado de Sumar em 1991, o qual tem hoje, tambm segundo as projees, pouco mais de 200.000 habitantes. Esse grande crescimento diretamente ligado aos processos de metropolizao da regio, envolvendo principalmente fluxos de migrantes que chegavam a Campinas e acabavam se estabelecendo na cidade, cujo frgil controle do uso do solo e preo da terra facilitava a aquisio e aluguel de moradia (BAENINGER, 2001; 2002). O comando do processo de expanso urbana de Sumar nunca esteve na municipalidade, havendo um embate entre o crescimento endgeno, urbano, e o exgeno, metropolitano (PIRES; MARANDOLA JR., 2007). Este ocorreu muito mais como escape da presso habitacional da sede alm de acompanhar o crescente parque industrial que se instalou ao longo dos quase 15 quilmetros da rodovia Anhanguera que corta o municpio (principal eixo de desconcentrao industrial da Regio Metropolitana de So Paulo). O tecido urbano produzido neste processo extremamente fragmentado, com descontinuidades, dificuldades de acessibilidade e evidentes insuficincias intra-estruturais. Esta fragmentao se reflete na oferta de servios e na dificuldade do poder pblico de se fazer presente nas vastas e distantes reas do municpio, espalhadas ao longo da rodovia e com relaes de trabalho, estudo e servios muito ligadas sede da metrpole. Esta uma das consequncias mais desastrosas para a estruturao urbana do municpio. Ela se revela nos padres de mobilidade ao mesmo tempo em que o tecido urbano-metropolitano fragmentado se divide entre duas polaridades que influenciam de forma direta e indireta a forma urbana. A Figura 4 mostra o municpio de Sumar com as manchas de urbanizao por bairros. Observamos o ncleo central mais denso, com as reas de Nova
Veneza, originalmente margem da Via Anhanguera, estendendo-se em direo ao centro, acabando praticamente com o vazio que as separava. Mas ao longo da Via Anhanguera que a fragmentao fica mais evidente, com as regies do Mato, da rea Cura e do Maria Antnia apresentando vastas reas ocupadas irregularmente, com grandes vazios. Estes so reas rurais, industriais e tambm reas de especulao imobiliria. Toda a rea do entorno da Via Anhanguera por ela polarizada, sendo ela a referncia e a sada. No possvel ir de uma regio a outra sem passar pela rodovia, o que a constitui como o eixo estruturador da malha e do tecido urbano tanto quanto dos espaos de vida e da identidade simblica da regio. A Via Anhanguera , sobretudo, o caminho para Campinas e para So Paulo. Mesmo percorrendo a rea do municpio, a entrada de Sumar se d aps mais de 10Km de rodovia, no de trnsito urbano. como se para entrar ou sair em Sumar fosse necessrio cruzar o ribeiro Quilombo.
FIGURA 4 - Fragmentao do Tecido Urbano por Regies da Cidade e por Zonas de OrigemDestino - Sumar
Fonte: Marandola Jr. (2008b).
Estes fragmentos apresentam acessibilidades e ligaes cotidianas e pendulares diferenciadas em relao ao polo da microrregio e sede metropolitana. A partir dos dados da Pesquisa O-D, de 2003, possvel qualificar estas diferentes relaes.
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A Figura 4 mostra tambm as divises das sete zonas O-D, que correspondem at certo ponto os fragmentos que esto na mesma posio em relao acessibilidade. A exceo a considerao de todo o lado Leste da Via Anhanguera como uma nica zona, a 84, sendo que h pelo menos uma ntida separao entre a rea do Maria Antonia e do Mato. Mas isso no impede a leitura, j que elas esto implicadas nos mesmos processos. A Tabela 3 mostra as respectivas populaes totais e suas taxas de crescimento. Nota-se os ndices maiores das zonas do entorno da Anhanguera (83, 84 e 85), as quais, somadas, tm quase cinco vezes a populao da sede em 2003. Esta rea ainda de expanso urbana, tendendo diminuio da fragmentao por meio da conurbao, embora a extenso e a distncia entre estes fragmentos sejam ainda considerveis.
TABELA 3 - Populao e Taxa de Crescimento por Zona O-D Sumar (1991, 2000 e 2003)
Zonas O-D Ncleo Central (82) Nova Veneza (83) Mato e Maria Antonia (84) rea Cura (85) rea Rural (86) rea de Mananciais (87) rea de Expanso Urbana (88) Total Populao 1991 26.879 37.669 38.864 34.378 658 373 348 139.169 2000 37.475 52.622 59.685 46.239 1.217 793 1.134 199.165 2003* 36.405 56.421 64.974 49.252 1.359 900 1.334 210.645 Tx. Cresc. a.a. 1991-2000 2,80 3,78 4,88 3,35 7,06 8,75 14,04 3,92
Fontes: Fundao IGBE (1991; 2000); EMPLASA (2003). Notas: * Dado calculado a partir da expanso da amostra. Tabulaes especiais Nepo/Nesur/Unicamp.
Os dados da O-D so eloquentes em apontar a relao mais estreita entre o ncleo central com Americana e as cidades desta microrregio, enquanto a rea da Via Anhanguera tem trocas muito significativas com a sede metropolitana. A Tabela 4 sistematiza o nmero de viagens realizadas das zonas O-D de Sumar para a sua regio do entorno (incluindo alm da microrregio noroeste, Hortolndia e Monte Mor), para a sede metropolitana e para os demais municpios. Dos deslocamentos com origem no Ncleo Central, apenas 29,96% tm como destino a sede metropolitana, contrastando com os 44,64% de Nova Veneza ou ainda os 78,16% e 71,62% do Mato e Maria Antonia e da rea Cura, respectivamente. Nas Zonas do entorno da Via Anhanguera, apenas 11,85% (Mato e Maria Antonia) e 23,92% (rea cura) do total de viagens so para a microrregio, sendo 9,99% para as demais regies, com destaque para Paulnia, cidade vizinha muito prxima desta rea da cidade.
TABELA 4 - Nmero de Viagens com Origem nas Zonas O-D de Sumar e Destino em Campinas e nos Municpios da RMC, por Microrregio (2003)
Municpios de Destino Zonas O-D Sede Metropolitana Nmero Ncleo Central (82) Nova Veneza (83) Mato e Maria Antonia (84) rea Cura (85) rea Rural (86) rea de Mananciais (87) rea de Expanso Urbana (88) Total 3.235 5.457 15.083 13.323 0 30 145 37.273 % 29,96 44,64 78,16 71,62 0,00 100,00 32,58 Microrregio Nmero 6.889 6.262 2.287 4.450 102 0 300 20.290 % 63,81 51,23 11,85 23,92 100,00 0,00 67,42 Demais municpios Nmero 672 505 1.927 830 0 0 0 3.934 % 6,23 4,13 9,99 4,46 0,00 0,00 0,00 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Total
Fontes: Fundao IGBE (1991; 2000); EMPLASA (2003). Notas: * Dado calculado a partir da expanso da amostra. Tabulaes Especiais Nepo/Nesur/Unicamp.
Estes dados expressam a configurao de espaos de vida e padres de mobilidade diferenciados no tecido urbano, marcando uma ntida fragmentao. Assim, integrados mais s dinmicas da sede metropolitana, com centros comerciais que recentemente tm passado do bsico (o bairro Mato aquele que tem uma densidade de servios maior, embora limitada), a mobilidade faz parte do vai-e-vem cotidiano pela Via Anhanguera em direo a Campinas (ROSAS; HOGAN, 2009). At a identificao com o centro da cidade frgil, sendo comum a afirmao de que se est em Campinas, e no em Sumar. As interaes espaciais se mesclam repercutindo na formao do tecido urbano. A regio central de Sumar est ligada mais dinmica microrregional devido acessibilidade e capacidade de Americana de suprir as diferentes demandas urbanas e de servios da microrregio, colocando-se na posio de mediadora das relaes com a sede metropolitana. Esta tendncia tem se confirmado em pesquisas realizadas no Ncleo de Estudos de Populao, tanto qualitativas quanto de levantamento domiciliar. No primeiro caso, entrevistas e a confeco dos das rotinas espao-temporais tm revelado a diversidade de espaos de vida e de possibilidades de deslocamentos e viagens (MARANDOLA JR., 2008a; DE PAULA, 2010). Por outro lado, um grande levantamento domiciliar realizado na RMC tambm tem permitido avanar na compreenso da complexidade de motivos e caractersticas desta mobilidade, a qual apresenta uma permeabilidade e diversidade crescente no tecido metropolitano (MARANDOLA JR.; HOGAN, 2008; MARANDOLA JR.; SILVA; GUEDES, 2010). Em todos estes casos, o papel do nvel hierrquico intermedirio fundamental. A difuso de comrcio e servios, a crescente insero de
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classes baixas na sociedade de consumo e sua generalizao tm contribudo para aumentar a oferta e a diversidade de localizaes dos servios. Tanto em quantidade quanto em qualidade, h uma nova forma de preferncias espaciais tanto de moradia quanto de destinos que encontram na mobilidade sua forma de concretizao (PIRES, 2007). Em busca da heterogeneidade: mobilidade e forma metropolitana As novas formas metropolitanas tendem complexificao dos nveis hierrquicos, principalmente por meio de processos como a disperso, desconcentrao e metropolizao do espao, que passam a atingir a regio de maneira mais generalizada, para alm do espao urbano ou da metrpole. As cidades de porte mdio em reas metropolitanas, como o caso da RMC e de outras do Estado de So Paulo, tm reforado seu papel intermedirio na hierarquia metropolitana, principalmente na estruturao do modo de vida das pessoas e na prpria organizao do tecido urbano-metropolitano. Me concentrei no papel de Americana, mas h outros processos na prpria RMC que merecem ateno, como Indaiatuba, Itatiba e Jaguarina. Embora no to consolidados, eles expressam interesses locais regionalizados na manuteno da identidade e de tradies na forma de produo e organizao do espao. Ao mediar o processo de metropolizao estas cidades assumem um papel intermedirio na hierarquia urbana na regio metropolitana. necessrio refletir sobre o grau de inibio e de autonomia das cidades de porte mdio nestes contextos. O espao metropolitano o lcus privilegiado onde a oposio do processo homogeneizador do sistema globalizado enfrenta os processos locais e/ou regionais de produo do espao. Isso se manifesta na mobilidade, pois os deslocamentos se direcionam para as cidades polarizadoras, independente do motivo da viagem, e quando no h este grande afluxo para a sede, por exemplo, expresso de valores em vigor que no necessariamente correspondem queles projetados pelo sistema metropolitano-globalizado. Ou, este sistema j se dispersou (REIS, 2006). De qualquer forma, a escolha por utilizar os lugares tradicionais da sua cidade ou aqueles de grandes redes oriundas de outros lugares, nacionais ou no, uma das formas de perceber a maior ou menor mediao e o grau de inibio da sede diante das demais cidades. Se anos atrs identificar a instalao de certas franquias internacionais era sinal de insero de uma cidade nos circuitos superiores do consumo, talvez hoje, em especial numa regio densamente urbanizada como a RMC, seja o caso de considerar qual o equilbrio/desequilbrio de foras entre estas redes com redes locais. A importncia de olhar para a formao destas outras centralidades nos contextos metropolitanos est justamente em poder ir alm da formao
estrutural da bacia de empregos que, com a complexidade contempornea e a era da disperso e da fragmentao (ASCHER, 2009), precisam ser reconsideradas em busca de sua heterogeneidade estruturadora. A alta mobilidade neste contexto de disperso e fragmentao enfraquece o sentido poltico do envolvimento com o lugar, com a cidade. O estigma de viver em uma cidade dormitrio, ou em uma regio afastada, est justamente na negao da cidade, da condio de cidado (OJIMA et al., 2008). reas como as do entorno da Via Anhanguera so regies que merecem ateno especial, pois so espao de passagem, negadas de ambos os lados; divididas. Em uma cidade dividida, a fora poltica e a sociabilidade sofrem, e a gesto urbana fica ainda mais complicada. Por outro lado, no mbito da experincia, as pessoas possuem espaos de vida esgarados, tendo assim menos tempo para envolvimento com o lugar, mesmo estando em cidades de porte mdio ou pequenas. Olhar para esta dimenso essencial para acompanhar as transformaes nas estruturas e nas interaes espaciais regionais. A integrao intra-regional e inter-regional no Estado de So Paulo cada vez mais significativa e intensa: os nveis hierrquicos precisam ser colocados em diferentes escalas para pensarmos o papel das cidades em seus respectivos contextos regionais, metropolitanos ou no. As cidades mdias tm diversificado suas funes, tornando-se cada vez mais centrais em toda a estruturao da rede urbana do Estado, inclusive dentro das regies metropolitanas. Como os exemplos aqui arrolados, a heterogeneidade intrametropolitana vai muito alm da relao do entorno com a sede. O modelo de interaes espaciais e de rede urbana tem que ser repensado, pois parece que a organizao regional est mais prxima de uma rede de mltiplos circuitos do que de uma rede solar ou de uma christalleriana. No contexto da metropolizao do espao, o papel das cidades de porte mdio nas reas metropolitanas tende a se acentuar, ajudando a organizar a disperso, concentrando fluxos, servios, bens e demandas que atendem diferentes classes sociais e nveis de renda. Est ocorrendo uma redefinio das hierarquias e da forma urbano-metropolitanas, que talvez culmine com o estabelecimento de cidades mdias dentro das reas de conurbao metropolitana. Estas precisam ser investigadas e pensadas em vrias dimenses, alm da econmica, pois os motivos de viagens e as lugares atrativos esto se definindo de formas cada vez mais completas e no necessariamente relacionadas linearmente com os sistemas produtivos. Americana, por seu papel polarizador, e Sumar, por materializar esta dupla polarizao, so exemplares deste processo, abrindo questes que merecem ser aprofundadas para avanarmos na compreenso das consequncias deste
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processo para a estruturao do espao regional e urbano metropolitano e suas repercusses na mobilidade cotidiana. Referncias
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Crescimento das cidades: metrpole e interior do Brasil1

Rosana Baeninger
Estas anlises apresentam as tendncias recentes de redistribuio da populao brasileira considerando o processo de urbanizao e seus impactos na configurao da rede de cidades. At os anos 70, o processo de urbanizao esteve baseado na vertente da concentrao: concentrao da dinmica econmica, concentrao da populao nas grandes metrpoles, concentrao das migraes. O ponto de inflexo deste processo histrico a dcada de 80, quando novas formas de reorganizao da populao e da dinmica econmica se rebatem na configurao urbana do pas. O processo de desconcentrao industrial, iniciado nos anos 70 a partir da Regio Metropolitana de So Paulo, contribuiu para a mudana no padro de urbanizao brasileiro justamente com o menor crescimento das reas metropolitanas e com enormes transformaes no processo de redistribuio espacial da populao. Os anos 80, 90 e os primeiros anos dos 2000 consolidam esta tendncia, deixando as regies metropolitanas, em especial suas sedes, perderem posies no ranking das maiores taxas de crescimento do pas. O ritmo de
1 Estas anlises compem os estudos do Projeto Temtico Observatrio das Migraes em So Paulo, em desenvolvimento no NEPO/UNICAMP com apoio da FAPESP e CNPq. ,
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crescimento da populao urbana apresentou expressivos decrscimos a partir dos anos 80, indicando a importncia da espacializao e da utilizao da dimenso territorial para o entendimento dos processos demogrficos. Desse modo, o crescimento das pequenas e mdias cidades, retratado pelo Censo de 1991 e de 2000, bem como as novas realidades da dinmica regionais contriburam significativamente para minimizar o caos urbano-metropolitano que se previa. Por outro lado, a emergncia de novas aglomeraes urbanas, centros e subcentros metropolitanos e no-metropolitanos, bem como os crescimentos dos pequenos municpios, ancorados nos espaos das aglomeraes urbanas, constituem os novos arranjos espaciais no desenho da rede urbana brasileira, onde a dualidade metrpole interior comea a perder fora, pelo menos no que se refere ao processo de distribuio da populao urbana. Este estudo busca delinear os ritmos diferenciados de crescimento populacional das cidades, das metrpoles e das reas interioranas no Brasil, apontando para a importncia crescente de territorialidades fora das fronteiras metropolitanas, nas quais as migraes e suas modalidades constituem elementos estruturados dessa dinmica de formao socioespacial. Evoluo da populao urbana: dos anos 40 ao ano 2000 Embora, a concentrao de populao nas cidades de maior porte delineia a trajetria histrica da urbanizao no Brasil (Tabela 1), importante ressaltar que a tendncia concentrao da populao nos maiores centros urbanos se mantm, mais ou menos, estvel desde 1970 (33% da populao do total da populao urbana), indicando uma relativa desconcentrao populacional.
TABELA 1 - Distribuio Relativa (%) da Populao Urbana segundo o Tamanho das Cidades (%) Brasil, 1940-2000
Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1940 a 2000 apud Brito et al. (2006).
De fato, o fenmeno da desconcentrao populacional, mesmo que de forma relativa, vem se configurando no Brasil, apesar das especificidades regionais. O incremento mdio anual da populao urbana por tamanho das localidades (Grfico 1), ao longo de sessenta anos, aponta expressivo aumento at os anos 70 em todas as categorias de tamanhos de cidades, quando ento
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Crescimento das cidades: metrpole e interior do Brasil
algumas delas passam a registrar decrscimos em seu incremento anual de populao. A populao urbana das cidades pequenas (< 20 mil habitantes) registra elevado incremento dos anos 40 (125 mil) para os 50 (325 mil pessoas), em funo da transferncia da populao rural para o meio urbano dos prprios municpios; esta tendncia reforada nos anos 60 (348 mil). Nos anos 70, esta categoria de cidades foi a nica que diminui seu incremento anual (315 mil), provavelmente em funo da passagem de localidades antes nesta categoria para cidades de portes mais elevados, bem como pela prpria emigrao oriunda das pequenas cidades para as metrpoles e cidades de porte mdio. Nos anos 80, as cidades pequenas passam a registrar elevao em seu incremento populacional urbano (390 mil pessoas), superando o incremento das cidades de 50 mil-100 mil habitantes. Nos anos 90, as cidades pequenas apresentaram o maior incremento de suas populaes urbanas (497 mil pessoas) dentre as cidades at 100 mil habitantes; a formao de aglomeraes urbanas metropolitanas e no-metropolitanas - contribui para o incremento mdio anual da populao dessa categoria de cidades. O perodo 1991-2000 traz novas evidncias a respeito da distribuio da populao urbana: de um lado, observa-se a importncia das cidades pequenas, como mencionado acima; de outro lado, as cidades entre 100 a 500 mil habitantes passam a ter incremento anual bastante semelhante,a partir dos anos 80, quelas com mais de 500 mil, inclusive com as primeiras registrando incremento superior (991 mil pessoas) s segundas (921 mil pessoas), em 1991-2000. As taxas de crescimento da populao residente nas cidades (BRITO et al. 2006) apontam as marcantes diferenas nos ritmos de crescimento da populao. As cidades com mais de 500 mil habitantes passam a diminuir, progressivamente, seus ritmos de crescimento: de 5,7% a.a., nos 40, alcana 6,8 % a.a., nos 60, baixando para 2,2 % a.a., entre 1991-2000. O perodo que marca a reverso na tendncia das maiores cidades 1980-1991, com os anos 90 confirmando esta tendncia. As cidades mdias (100 a 500 mil habitantes) registraram, entre 1991-2000, os maiores ritmos de crescimento da populao (3,2% a.a.), seguidas daquelas entre 50 a 100 mil habitantes (2,8 % a.a.) e das de menos de 20 mil habitantes; esses crescimentos refletem as formaes espaciais ditadas por cidades fora dos eixos metropolitanos. De fato, a distribuio da populao urbana segundo cidades metropolitanas e no metropolitanas e de acordo com tamanho de cidades revela o aumenta da concentrao relativa da populao urbana em cidades no-metropolitanas, desde os anos 70, 51% do total da populao urbana nacional, chegando a 59% em 2000.
Rosana Baeninger 211
GRFICO 1 - Incremento Mdio Anual da Populao Residente nas Cidades segundo os seus Diferentes
Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1940 a 2000 apud Brito et al. (2006).
Enquanto as cidades pequenas concentravam metade da populao urbana no metropolitana em 1970, esta situao modifica-se em 2000, quando as cidades pequenas dividem com as cidades de 100 a 500 mil habitantes, seguidas pelas de 20 a 50 mil habitantes, a concentrao da populao urbana no-metropolitana. Essa nova distribuio da populao entre as categorias de cidades indica a importncia do interior dos estados na reteno ou absoro de populao, em funo das aglomeraes urbanas espraiadas pela rede de cidades. Regies Metropolitanas: desacelerao no ritmo de crescimento Considerando a importncia das regies metropolitanas no processo de urbanizao e de redistribuio da populao nacional, cerca de 57 milhes de brasileiros viviam nessas localidades em 2000 (Tabela 2). Contudo, sua
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participao no total da populao urbana decresce de 48%, em 1970, para 41%, em 2000. Os ncleos metropolitanos passam a perder peso relativo, desde a dcada de 70, reforando os processos de mobilidade intrametropolitana e de periferizao da populao. Na verdade, o cenrio recente das metrpoles, em termos de crescimento populacional e de menor absoro migratria, reflete-se fortemente no sistema de cidades brasileiras, com o espraiamento populacional e com a formao de espacialidades marcadas pela concentrao da populao em um espao regional que ultrapassa limites poltico-administrativos municipais. Desse modo, da mesma forma que a Metrpole foi o espao definidor da grande parte do processo de concentrao urbana no Brasil, esta mesma expresso territorial a Metrpole -que redefine a urbanizao brasileira no sculo XXI.
TABELA 2 - Populao Total das Regies Metropolitanas 1970-2000
Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1940 a 2000.
As taxas de crescimento da populao metropolitana segundo ncleo e periferia permitem observar que as regies metropolitanas antigas (nove RMs) e novas (Campinas, Goinia e Braslia) j apresentam taxas de crescimento do ncleo bastante semelhantes, em torno de 1% a.a. (e at bem abaixo deste valor), exceo de Fortaleza, Curitiba e Braslia, com taxas superiores a 2% a.a. (Tabela 3). No que refere-se s reas perifricas, as taxas so muito elevadas desde os anos 70, passando por uma transio deste crescimento para nveis bem
mais baixos - apenas a periferia de So Paulo (2,8% a.a.), a do Rio de Janeiro (1,6% a.a.) e a do Recife (1,8% a.a.).
TABELA 3 - Taxas de Crescimento da Populao (% ao ano) segundo Ncleo e Periferia Aglomerados Metropolitanos, 1970-2000
Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1940 a 2000.
O padro de urbanizao que se processou no Brasil foi marcado por um crescimento rpido, amplo e concentrado da populao, contribuindo, de um lado, para a emergncia de grandes metrpoles, e de outro, para a expanso de uma diversificada rede urbana nacional, com o crescimento acelerado das capitais regionais e subregionais, bem como com o aumento da populao urbana em grande nmero de cidades de diferentes tamanhos (FARIA, 1983). Esse processo de concentrao urbana em determinadas localidades teve momentos de maior intensidade e, ao que tudo indica, atualmente est-se frente a um movimento de desacelerao no ritmo de crescimento populacional dos grandes centros urbanos. As novas formas de estruturao do espao urbano tm se caracterizado por um crescente processo de conurbao e de complexa interao entre as cidades, configurando a emergncia de novas reas metropolitanas e a formao de aglomeraes urbanas no-metropolitanas no interior do Pas2. Na dinmica do processo de redistribuio espacial da populao, portanto, essas novas espacialidades vm assumindo importncia crescente, j que podem ser capazes tanto de absorver quanto de reter grande parte dos
Veja-se o estudo NESUR/IE-UNICAMP/IPEA (1998).
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fluxos migratrios que, anteriormente, se dirigiriam s grandes concentraes metropolitanas. Nesse sentido, os padres recentes do processo de urbanizao no Brasil possibilitam apreender as seguintes tendncias: decrscimo no ritmo de crescimento das reas metropolitanas; novas formas de distribuio da populao no interior das metrpoles (com menores taxas de crescimento, inclusive para as reas perifricas); adensamento da rede de cidades no interior e seu consequente processo de aglomerao urbana; relativa desconcentrao populacional metropolitana interiorizao da populao Interior do Brasil: novo ritmo de crescimento populacional Considerando a populao residente nos estados brasileiros segundo o recorte territorial metrpole e interior, sendo este ltimo subdividido em interior urbano e interior rural, possvel apreender o novo padro de urbanizao no pas, em particular as novas configuraes da dinmica do crescimento populacional nestes espaos (Tabela 4). Para o Brasil em seu conjunto, 92 milhes de habitantes viviam no Interior do pas, em 1991, volume que alcanou 103 milhes no ano 2000. As regies metropolitanas e capitais estaduais juntas somavam, em 2000, 66 milhes de habitantes. As taxas de crescimento entre metrpoles/capitais e interior urbano situaram-se bastante prximas, entre 1991-2000, sendo para o interior urbano um pouquinho mais elevada: 2,1 % a.a. e 2,6% a.a., respectivamente. Ou seja, as reas urbanas, quer sejam metropolitanas quer sejam interioranas para o Brasil como um todo registram ritmos de crescimento da populao semelhantes, indicando a recuperao demogrfica do interior do pas. O interior urbano representou 43% da populao nacional, em 2000, contra 38,9% das regies metropolitanas/capitais.
TABELA 4 - Populao Total, Brasil, Unidades da Federao, Metrpoles (RM) ou Capitais, Interior Rural e Interior Urbano,1991 e 2000
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Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1991 e 2000. (Tabulaes Especiais/Nepo-Unicamp). (*) e (**) Na soma de populao dos estados de GO e MG no foram considerados os municipios que fazem parte da Ride (DF)
no interior rural brasileiro que se evidencia os decrscimos de populao, com uma taxa mdia de crescimento de 1,2 %a.a., no perodo de 1991-2000; exceo da Regio Norte, os demais interiores rurais do pas registraram taxas de crescimento negativas. A populao do interior rural registrou um decrscimo, passando de 33 milhes de pessoas, em 1991, para 29,8 milhes em 2000. De fato, chama a ateno algumas taxas de crescimento positivas do interior rural dos estados do Norte. No Acre, seu interior rural cresceu a uma taxa de 2,4 % a.a., entre 1991-2000, sendo que sua capital registrou um crescimento de 2,8% a.a.; o interior rural de Roraima apresentou taxa de crescimento de 3,8 % a.a. e Boa Vista, 3,7% a.a.; o Amap apresentou um interior rural com taxa de crescimento de 3,4% a.a. e Par e Rondnia de 0,5% a.a. (Mapas 1 e 2). Esse crescimento da populao rural ainda pode ser reflexo da expanso agrcola, mas pode tambm indicar problemas na definio do rural, uma vez que as taxas de crescimento urbano so bastante elevadas, podendo denotar um processo de expanso das reas urbanas. As taxas de crescimento do
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interior urbano da Regio Norte so as mais altas do Brasil interiorano: acima de 4% a.a.. chegando Roraima a registrar 10,2% a.a.; o interior urbano do Amap 7,5% a.a.; do Acre, 5,4% a.a.;de Rondnia e do Par, em torno de 4% a.a. Essas evidncias apontam para um forte processo de urbanizao da populao regional, com o expressivo aumento do peso relativo das populaes do interior urbano no contexto estadual. exceo de Manaus e da RM de Belm, as demais capitais perderam peso relativo no total da populao de seus respectivos estados, em favor do interior urbano, j que o interior rural desses estados do Norte perdeu peso relativo no total da populao.
MAPA 1 - Taxas de Crescimento Brasil - Interior Urbano, 1991- 2000
Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1991 e 2000. (Tabulaes Especiais/Nepo-Unicamp).
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MAPA 2 - Taxas de Crescimento Brasil - Interior Rural 1991- 2000
Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1991 e 2000. (Tabulaes Especiais/Nepo-Unicamp).
Na Regio Nordeste, o processo de esvaziamento do interior rural evidente para todos os estados, apenas com Sergipe registrando um crescimento baixo de seu interior rural (0,5 % a.a.) e o interior rural do Rio Grande do Norte com taxa prxima de zero. No caso do interior urbano nordestino, este cresce a taxas superiores das regies metropolitanas e capitais, como so os casos dos contextos estaduais do interior urbano do Maranho (4,3% a.a.), do Piau (3,6%a.a.), do Rio Grande do Norte (2,5%a.a.), de Pernambuco (2,2%a.a.), de Sergipe (3,4% a.a.) e da Bahia (2,6% a.a.); para o Cear e Alagoas as taxas de suas RMs/Capitais so ligeiramente superiores que para o interior urbano, embora sejam bastante prximas. Esse crescimento da populao das reas urbanas do interior do Nordeste reflete a interiorizao do processo de urbanizao, bem como os novos destinos migratrios, com o aumento da participao do interior urbano no total das populaes estaduais.
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No Centro-Oeste, as reas do interior rural registram taxas negativas, com um enorme crescimento urbano concentrado nas RMs/Capitais; apenas o interior urbano do Mato Grosso registra taxa de crescimento (3,7%a.a.) superior de Cuiab (2,0% a.a.). Destaca-se o alto crescimento populacional de Palmas, com um ritmo de crescimento de 21,2% a.a. As regies Sudeste e Sul seguem com suas taxas negativas de crescimento da populao do interior rural, sendo mais elevadas na Regio Sul (com o Paran registrando taxa de 3,0% a.a.). O Interior urbano dos estados do Sudeste registram taxas de crescimento superiores s suas RMs/Capitais nos casos do Esprito Santo (3,0%a.a. contra 1,4 % a.a.para Vitria), do Rio de Janeiro (2,2% a.a. contra 1,2% a.a. da RMRJ), de So Paulo (2,3% a.a. contra 1,6% a.a. da RMSP mas menor , que para a RM de Campinas: 2,5% a.a.). Ou seja, apenas o interior urbano de Minas Gerais registrou crescimento um pouco mais baixo (2,2% a.a.) que a RMBH (2,7% a.a.). De qualquer modo, esses crescimentos da populao de estados com importantes regies metropolitanas historicamente concentradoras de populao acenam para o relativo processo de desconcentrao da populao em mbito estadual. Na regio Sul, a situao no favorece o interior urbano, com as taxas de crescimento das RMs/capitais bastante superior s dos respectivos interiores urbanos. O diferenciado ritmo de crescimento da populao dos espaos metropolitanos/capitais e de reas do interior resulta do ltimo fio do xodo rural em vrias localidades, bem como de movimentos migratrios interestaduais e intra-estaduais, alm da possibilidade de reteno de populao em reas anteriormente expulsoras de populao como o interior urbano de vrios estados. Consideraes finais espera dos resultados do Censo Demogrfico de 2010, estas anlises recapitulam as tendncias da urbanizao e do crescimento das cidades em dcadas anteriores. O sculo 21 aponta para uma diminuio na dualidade do crescimento da populao metropolitana e da populao interiorana. Elemento fundamental para o entendimento desses novos processos e desenhos urbanos a migrao e a realocao da populao nos espaos no-metropolitanos. De fato, no mbito nacional, a complementaridade em termos de transferncias de populao do Nordeste para o Sudeste, se reconfigurou vrias vezes no perodo de 1980 at a primeira dcada dos 2000 (BAENINGER, 2008). Nas trocas migratrias entre os estados do Nordeste e So Paulo, a maioria dos estados obteve saldo positivo; nesse contexto,
o retorno migratrio desempenha papel importante, uma vez que tem privilegiado as reas interioranas desses estados (BAENINGER, 1999). No mbito de cada um dos estados, a expanso da interiorizao da urbanizao tem se mostrado crescente neste sculo, indicando ser esta a tendncia que encontraremos no Censo Demogrfico de 2010. Referncias
BAENINGER, R. Rotatividade migratria: um novo olhar para as migraes no sculo 21. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 16., 2008, Caxambu. Anais... Belo Horizonte: ABEP 2008. , ______. Regio, Metrpole e Interior: espaos ganhadores e espaos perdedores nas migraes recentes - Brasil, 1980-1996. Campinas, 1999. 234f. Tese (Doutorado) Instituto de Filosofia e Cincias Humanas, Universidade Estadual de Campinas. BRITO, F. et al. Tendncias do crescimento urbano. Braslia: CGEE, 2006. (Relatrio CGEE) (Mimeo). BILSBORROW, R. E. (Org.). Migration, urbanization and development: new directions and issues. New York: UNFPA/Kluwer, 1996. CANO, W. Migraes, desenvolvimento e crise no Brasil. Campinas: IE/UNICAMP , 1996. (Mimeo). EBANKS, E. G. Determinantes socioeconmicos de la migracin interna. Santiago de Chile: CELADE, 1993. FARIA, V. Cinqenta anos de urbanizao no Brasil: tendncias e perspectivas. Novos Estudos CEBRAP 29, So Paulo, p.98-119, mar.1983. LATTES, A. E. Population distribution in Latin America: is there a trend towards population deconcentration? In: UNITED NATIONS. Population, distribution and migration. New York: United Nations, 1998. NESUR/IE-UNICAMP/IPEA. Projeto Caracterizao e tendncias da rede urbana brasileira. Campinas, out.1998. (Relatrio 6). PACHECO, C. A. Fragmentao da nao. Campinas: IE/UNICAMP 1998. , VILLA, M.; RODRIGUEZ, J. Dinmica sociodemografica de las metrpolis latinoamericanas. Grandes ciudades de Amrica Latina: dos captulos. Documentos Docentes 98, Santiago de Chile, CELADE/FNUAP 1994. ,
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O sentido de melhorar de vida na cidade1

Lidiane M. Maciel
A circulao de pessoas tornou-se em meados do sculo XX um importante campo de estudo para cincias sociais, o xodo rural e a formao de grandes centros urbanos trouxeram novos elementos e novas questes a serem analisada sociologicamente. No que toca a migrao vrios estudos ora desenvolvidos contemplam uma imagem definida de regies empobrecidas que expulsam sua populao (SINGER, 1973; DURHAM, 1973), atrada para as reas dinmicas pelas possibilidades de mudana qualitativa nos seus padres de vida. A investigao do sentido de melhorar de vida surgiu a partir de dados empricos coletados ao longo de duas pesquisas2 nas quais os entrevistados quando questionados sobre os porqus ou causas da migrao sugeriam recorrentemente que era para melhorar de vida, no entanto o significado desta expresso dificilmente era definido nos discursos.
Este estudo refere-se dissertao de mestrado (IFCH-UNICAMP) financiada pela FAPESP e faz parte de projeto mais amplo Observatrio das Migraes em So Paulo (FAPESP/NEPOUNICAMP). 2 A primeira de iniciao cientifica realizada entre os anos de 2006-2008 e a segunda de mestrado em desenvolvimento.
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Ento, considerando que o processo migratrio altera positivamente ou negativamente a qualidade das relaes sociais dos grupos familiares envolvido no processo, pergunta-se novamente qual o significado da expresso melhorar de vida, e em quais esferas da vida social esta perspectiva centrase. A insero da famlia no debate devido a perspectiva analtica adotada, na qual o projeto de melhorar de vida articula o grupo familiar em toda sua extensividade e no o indivduo. Como destaca Durham (1973), a famlia tem papel fundamental no projeto migratrio, as famlias chamam outras, quando as condies so favorveis, ou mudam-se para onde esto outras. Para Stolcke (1986), os laos de parentesco e amizade forneciam valiosos pontos de apoio na mudana dos trabalhadores para as cidades e na busca por emprego, mas, paralelamente, eram tambm afetados pelas condies novas de vida e de trabalho encontradas por estes migrantes. A importncia da famlia no amparo de seus membros no momento da migrao central para realizao do projeto migratrio. Neste contexto o grupo familiar assume novos arranjos, que no respondem, necessariamente, ao tipo de famlia nuclear concebido como princpio organizador da famlia no Brasil ps-anos 703. O entrelaamento entre migraes e grupo familiar leva em considerao, neste texto, a famlia de trabalhadores rurais migrantes, antigos moradores ou pequenos proprietrios do norte e nordeste do pas que passaram pela a dissoluo do trabalho familiar em prol do trabalho individualizado, do agrobusiness. E explora o impacto destas novas situaes de trabalho e existncia sobre as relaes familiares e sobre a qualidade de vida de migrante no municpio de So Carlos-SP regio central do estado de So Paulo. , O municpio de So Carlos localiza-se na regio central do estado de So Paulo, e conta com cerca de 220.463 habitantes, segundo estimativas para 2009 do IBGE. Possui duas universidades: a Universidade Federal de So Carlos e um campus da Universidade de So Paulo; uma economia diversificada e fundamentada nas atividades industriais, das quais destacamos empresas multinacionais e nacionais; na agropecuria a cidade se destaca na produo de cana-de-acar, laranja, leite e frango e como boa parte das cidades do oeste paulista, So Carlos, resultado do ciclo do caf e sua industrializao tambm deriva da grande crise de 1929. A partir de 1970, dada a sua incluso no II Plano Nacional de Desenvolvimento, o municpio fortaleceu seu parque industrial, incluindo-se na nova dinmica do agronegcio, que se instalou por quase todo interior
Ver Almeida (1987).
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O sentido de melhorar de vida na cidade
paulista, encontrando tambm na produo de cana-de-acar e suco laranja uma fonte de desenvolvimento. O municpio de So Carlos constitui-se ps anos 1980 como uma cidade industrial e tecnolgica, possuindo ao lado de Campinas e So Jos dos Campos a designao de tecnopolo. Nos anos 1990 a Regio Administrativa Central e a Regio Administrativa de Ribeiro Preto4 consolidaram-se frente ao mercado internacional por sua alta produtividade de lcool derivado da cana-de-acar e pela produo de suco de laranja. Estas regies conseguiram alavancar suas produes dado a articulao entre subsdios governamentais, incrementos tecnolgicos e insumos qumicos no combate de pragas. Sobre a composio populacional desta cidade destacado a forte presena de imigrantes italianos, espanhis e portugueses (TRUZZY, 2000) advindos das necessidades de braos para lavoura do caf at os anos de 1930, e ps anos 1970 a vinda de populaes de cidades paulistas e de diversos estados brasileiros. Com a crise de empregos nas grandes metrpoles e tenso sobre uso da terra em algumas regies interioranas do Brasil, a partir das dcadas de 1980 e 1990, a regio central e norte do estado de So Paulo passaram a receber grandes contingentes populacionais, revertendo a tendncia pregressa de esvaziamento demogrfico (BAENINGER, 2000; 2002). O municpio passou a receber populaes derivadas dos fluxos migratrios tradicionais da metrpole, e tambm do interior dos estados de Minas Gerais, Paran e da regio Nordeste. Segundo Baeninger (2000) a partir dos anos 1980 abriu-se um corredor no estado de So Paulo, em direo ao interior que passou a ser rea de atrao de migrantes de outros estados, principalmente dos estados do nordeste, de Minas Gerais e do Paran. Este saldo populacional positivo inseriu o municpio em novas questes urbanas, segundo Lima (2007) nos perodos de 1960 a 1977, a especulao imobiliria por parte de loteadores desencadeou um processo intenso de periferizao que visava alocar a populao chegada cidade. Em 1970, a populao municipal chegou a 85.425 habitantes, e a taxa de urbanizao a 88,7%. Em 1980, a populao j estava nas cifras de 119.542 habitantes, e a taxa de urbanizao era de 92,2 %, desta populao 19% era constituda de migrantes interestaduais e intermunicipais. Este crescimento populacional resultou Ao sul, um novo eixo de expanso [...] com a abertura da Avenida Papa Paulo VI, que cortou o loteamento Jardim Cruzeiro do Sul, oferecendo acesso ao isolado loteamento Vila Monte Carlo e
4 Classificao dos municpios pelo SEADE/SP A Regio Administrativa central dinamizada . pelas cidades de Araraquara e So Carlos.
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que, nos anos 1980, viabilizou a implantao do extenso e precrio loteamento popular Cidade Aracy (LIMA, 2007, p.136). Esta regio como se tem constatado pela pesquisa de campo em desenvolvimento, e por outros estudos com de vila (2006) e Silva (2007), recebe populao advinda prioritariamente de reas rurais do norte do Paran, Minas Gerais e de diversos estados do nordeste. Para alm de sua populao a presena nordestina no bairro marcada pelas casas de comrcio do Norte e por um clube denominado Forro Dance, e no que toca a presena mineira e paranaense como mostrado por Silva (2007), so diversos os comrcios nomeados por estes estados. Os migrantes chegados na cidade de So Carlos, nos anos 1980, passaram a concentrar-se na rea sul, inicialmente desprovida de infraestrutura bsica, como gua, luz, sistema de transporte e asfaltamento adequado. A possibilidade da obteno de uma casa prpria nesta regio, gerada pela especulao imobiliria de um loteador, propiciou a ida desta populao empobrecida para esta rea, formando-se a regio da Grande Aracy em 1983, composta pelos bairros de Cidade Aracy I, Presidente Collor, Cidade Aracy II, Antenor Garcia. Passados 27 anos esta regio continua recebendo populaes derivadas de vrias regies do estado e do pas, e atualmente possui, segundo a secretria de habitao do municpio, cerca de 40 mil habitantes. E o lcus de recepo de novos migrantes que atualmente vem para corte de cana e para a colheita da laranja nas cidades vizinhas, que possuem este tipo de cultura. A condio de trabalhador rural urbano, muitas vezes, deriva da impossibilidade de insero nas atividades do setor de servio e industrial marcados pela produo tecnolgica. A impossibilidade de insero est na baixa escolaridade desta populao e na prpria incapacidade do prprio setor, nesta cidade, absorver o nmero de profissionais especializados que as universidades formam. A contratao das turmas para o trabalho geralmente feita por turmeiros (as), muitas vezes, ex-trabalhadores rurais moradores do prprio bairro. O anncio feito no comercio local e por meio de carro de som, que sinaliza a contratao, ou de modo individual, com a visita do turmeiro na casa dos trabalhadores que fizeram a safra anterior. Segundo o diretor do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de So Carlos dos 4 mil trabalhadores sindicalizados mais de 70% destes moram na grande Aracy, mas conhecido e enfatizado pelo mesmo a existncia de muitos trabalhadores no sindicalizados que atuam permanentemente nas lavouras da regio. Atualmente, a Secretaria de Agricultura e abastecimento mantm uma base do restaurante popular da cidade nos bairro de Cidade Aracy I, por onde passam diariamente cerca de 560 trabalhadores rurais
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cadastrados para tomarem o caf da manh, oferecido gratuitamente por esta secretaria. Das 05h50minhs da manh s 07h00minhs possvel observar grande movimentao de nibus, com a denominao Rurais e vans que transportam estes trabalhadores para as fazendas, majoritariamente de laranja, cana-de-acar e caf. A colheita da laranja e o corte da cana so realizadas em diversas cidades da regio de So Carlos, como Itirapina, Ibat, Araraquara, Brotas, Gavio Peixoto entre outras. Aps apresentar a problemtica do assalariamento do trabalho rural nesta cidade, nos bairros supracitados apontamos no prximo tpico as motivaes para a migrao: a presso sobre o uso da terra e a expulso dos pequenos agricultores. Inserimos a discusso sobre o sentido da expresso melhorar de vida a partir de dados coletados no campo realizado entre junho e julho de 2010 entre trabalhadores rurais na faixa etria dos 15 aos 59 tomando a (PIA) populao em idade ativa como referencial; moradores da regio do bairro de Aracy, So Carlos/SP A pesquisa compreende um trabalho de campo, em . desenvolvimento, referenciado por um questionrio semi-estruturado, na qual o objetivo explorar as trajetrias de vida dos trabalhadores rurais migrantes. Da migrao ao assalariamento rural nesta cidade. Motivaes e significados da migrao Em uma perspectiva recente Silva (1998) ao estudar o Vale do Jequitinhonha (MG), demonstra como a legalizao das terras para os pobres, na medida em que impunha uma srie de prescries e capitalizao o uso da mesma expulsava os trabalhadores de suas localidades. Assim os posseiros foram inseridos, de um momento para o outro, em relaes de troca mediadas pelo dinheiro (SILVA, 1998, p.37). Questes, como estas exploradas pela autora somam-se a outros dilemas enfrentados pelos pequenos agricultores do norte do pas. Em muitos municpios uma estrutura agrria precria ou arcaica, somada a um mercado de trabalho limitado, constituem determinantes para as migraes temporrias ou permanentes. Em muitas regies os tradicionais arrendamentos de terras por pequenos agricultores, se tornam inviveis dado a presses de grandes empreendimentos pecurios, e de monoculturas (CARNEIRO; SOUSA; MARINHO, 2008; SILVA,1998; MENEZES, 2002). Carneiro; Sousa e Marinho (2008) mostra, por exemplo, como em Timbiras (MA) este processo atua como fator de expulso de populao para o corte da cana no interior de So Paulo, ou para as pontas de ruas em busca de melhores condies de servios oferecidos pelo precrio sistema de segurana social, neste caso a condio de misria permanente um determinante para migrao.
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Para Silva (1998) estes trabalhadores que inicialmente poderiam ser considerados como exrcito de reserva, sobrantes ou excludos, so certamente includos, pois o agronegcio que se delineou nos anos 1990, no estado de So Paulo necessita desta mo-de-obra pouco qualificada, para que possa ao pagar o mnimo pela sua fora de trabalho e ampliar as condies de sua acumulao. Estes trabalhadores expulsos por diversos fatores partem nas cidades para uma competio desigual j que, na maioria das vezes, no possuem qualificao necessria nem a bagagem cultural exigida pelos novos empreendimentos tipicamente capitalistas. Nos anos 1990 a necessidade de mo-de-obra para o corte da cana e colheita da laranja no estado de So Paulo atraiu e absorveu esta mo-de-obra pouco qualificada derivada dos saldos positivos migratrios. Nesta condio os migrantes, segundo Silva e Menezes (2007) no so agentes passivos dos fatores de expulso ou de atrao, mas participam ativamente de um processo, que no exatamente o processo migratrio, mas sim o de reproduo das suas condies de vida (SILVA; MENEZES, 2007, p.4), a tentativa de modificar suas trajetrias de vida e de suas famlias, em parte, define a identidade dos migrantes. A possibilidade de melhorar de vida relaciona-se com a perspectiva de modificar positivamente as condies de vida, muitas vezes, classificada como precria pela cultura a qual o sujeito encontra-se inserido; Durham (1973), por exemplo, considera que para estes a percepo da necessidade de melhorar de vida decorrncia de uma quebra do isolamento relativo e incluso numa economia competitiva (p.114). No caso dos migrantes estudados, o projeto de melhorar de vida articula a famlia em toda sua extensividade e o faz explorar as possibilidades abertas. Logo, nas diferentes trajetrias: alguns conseguem, em determinado momentos dos ciclos de vida alcanar as condies de reproduo que os definem como camponeses, enquanto outros tm suas trajetrias marcadas pelo deslocamento permanente e simultneo entre duas formas de reproduo (MENEZES, 2002, p.74). Ou como o campo desta pesquisa tem mostrado, a trajetria dos migrantes marcada pela permanncia precria nos locais de destino. A partir de um emaranhado de 15 entrevistas o que podemos dizer que as migraes rurais-urbanas para a cidade de So Carlos e, especificamente, para os bairros de Cidade Aracy II e Antenor Garcia so derivadas da impossibilidade de reproduo social nos espaos de origem: Reginaldo5 (34
5 Todos os nomes dos participantes da pesquisa foram alterados para garantir a preservao da identidade do entrevistado (a), condio esta estabelecida no momento da entrevista.
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anos, ex- trabalhador rural da laranja, a 5 anos no bairro de Cidade Aracy) conta-nos que se l estivesse bom, ningum viria pr c, seu relato permeado por descrdito no homem do campo, que o considera ignorante, pois no conseguem potencializar os recursos a ele destinados pelo governo estadual ou federal via emprstimos. O entrevistado visualiza que o problema no est na seca, nem na terra, mas na falta de capacidade do homem do campo partir para novos empreendimentos. O indivduo aparece em seu discurso com nico responsvel por sua trajetria de vida, os fatores estruturais so menosprezados ou quase no so lembrados em sua narrativa. Reginaldo, ainda conta-nos que Aurora-CE, sua cidade de origem, a criao de ovelha garante sustentabilidade s famlias de pequenos agricultores e constitui como uma alternativa frente seca, mas o enorme preconceito com sua carne e derivados inviabiliza a criao, seu rebanho de 37 ovelhas teve que ser vendido para outros locais. A deciso de migrar parte desta condio: da inviabilidade da agricultura, por no gerar excedente e das poucas perspectivas com a pecuria em geral. A melhora nas condies de vida aparece neste discurso e de outros entrevistados como acesso aos direitos sociais6 e benefcios assistenciais governamentais, estes se apresentam como aspecto positivo dos ganhos com a migrao. Garcia (1988) verifica que o acesso aos direitos sociais principalmente os que tocam as questes do trabalho apresentava ao migrante nos anos 1970 a possibilidade de retirar-se de um esquema de dominao tradicional a qual estavam submetidos em seus locais de origem. A maior parte das necessidades dos moradores eram supridas pela trocas de favores entre os mesmo e os senhores de engenho. Nas cidades a lgica dos dons, transvestidos em favores parcialmente substituda pela lgica dos direitos; os migrantes, como lembrado por Garcia (1988), se inserem em outros esquemas de dominao, na qual a forma, mais acabada, a dominao legal burocrtica, definida nos termos weberianos. A questo colocada pelo discurso do acesso aos direitos sociais no que tocam educao e sade revela uma dimenso importante da problemtica social em que estes migrantes se inserem. Os assalariados da cana e da laranja, no interior paulista fazem parte do movimento global de precarizao do trabalho. O contrato de muitos trabalhadores como verificado na pesquisa de campo libera os empregadores dos custos trabalhistas na medida em
6 Nos termos definidos por Marshall (1968). Os direitos sociais, diferentemente dos direitos polticos e civis, abrangem os direitos ao trabalho, seguridade social, educao, sade, habitao, etc.
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que so contratados informalmente por dia de trabalho; ou quando so formalmente, o contrato temporrio, at o fim da safra. O trabalho na laranja, por exemplo, tido como uma alternativa ao desemprego, uma maneira de se virar. Estes trabalhadores transitam entre as situaes de desemprego, emprego, e trabalho informal. Telles (2001) ao discutir os dilemas da constituio da cidadania brasileira, considera que estes trabalhadores fora ou no limiar da trama de representatividade que constri identidades reconhecveis, ficam, a rigor, sem lugar na sociedade: no se constituem plenamente como trabalhadores, no so cidados e no se singularizam como sujeitos de direitos (p.106). Nesta perspectiva mostramos que a procura por direitos sociais nas cidades de destino dos migrantes se insere na problemtica do esfacelamento dos direitos sociais no Brasil, pois, no cenrio desenhado nos anos1990:
(...) os arranjos neoliberais ganham terreno, acenando como a perspectiva de uma privatizao dos servios pblicos que, efetivada, haver de institucionalizar e sacramentar a segmentao da cidadania pela clivagem entre os que tm acesso os servio fornecidos pelo mercado e aqueles que so destinados aos precrios servios pblicos estatais, servios vistos cada vez mais como coisas de pobre signo da incompetncia ou fracasso daqueles que golpeados pelos azares do destino no puderam ou no souberam provar sua virtudes empreendedoras no mercado (TELLES, 2001, p.131-132).
Este acesso aos direitos sociais reconhecidos na fala dos migrantes trabalhadores temporrios da laranja, no deixa de ser tambm precrio, j que, sem terem a mediao pblica de seus direitos via representatividade, estes se perdem na invisibilidade social que cortejam. Ou para os mesmo:
(...) reservado o espao da assistncia social, cujo objetivo no elevar condies de vida, mas minorar a desgraa e ajudar a sobrevivncia na misria. Esse o lugar do no - direito e da no cidadania. o lugar no qual a pobreza vira carncia, a justia se transforma em caridade e os direitos em ajuda, a que o indivduo tem acesso no por sua condio de cidadania, mas pela prova de que dela est excludo (TELLES, 1999, p.95).
Reginaldo considera que mesmo So Carlos sendo ruim de emprego o acesso ao servio pblico de sade e a educao bom, quando comparado ao seu local de origem, na qual as crianas ainda vo para escola de caminho ou a p, encarando uma caminhada de sete a oito quilmetros. Aspecto tambm lembrado por Edneide (35 anos, dona de casa, moradora h 5 meses do bairro de Cidade Aracy II), que reconhece a importncia de morar, mesmo afastada do centro, a 10 minutos do posto de sade e da escola dos filhos. O anseio por uma incluso menos marginal conduz alguns migrantes a apostarem na educao dos filhos como forma de ascenso social geracional.
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Edneide tem oito filhos, e justifica a extensa famlia por um planejamento familiar negociado por ela e o marido, a deciso de migrar est atrelada tambm a insuficincia da terra arrendada e o precrio acesso aos servios de sade, educao, energia eltrica entre outros.
precisava ter muitos filhos para roa, ele sempre me falava isso, mas o que aconteceu foi que a terra no da mais, hoje a renda da terra da muito pouco, o ano passado ns no passamos fome porque tinha feijo e farinha, mas, no teve como vender o feijo, o pouco que vendeu compramos roupa, pagamos uma conta e ai? mais nada, tenho o bolsa famlia que ajuda, mas ainda falta.
Tanto Edneide quando Reginaldo lembram que a economia local, de seus municpios, precariamente dinamizada pelos programas de redistribuio de renda, como bolsa famlia, e pelos benefcios recebidos pelos aposentados, renda insuficiente para manter os mnimos necessrio a existncia:
Nem para viver do comrcio l d, pois quem movimenta o comrcio so os aposentados e a bolsa famlia, se voc tem um comercio so os aposentados que vo comprar, tudo que produzimos s so os aposentados que vo comprar e ainda muito pouco. Reginaldo (34 anos, ex- trabalhador rural da laranja, a 5 anos no bairro de Cidade Aracy).
Visto isto, avaliamos que a insuficincia de recursos nos locais de origem, a possvel melhora nos padres de consumo e o acesso aos direitos sociais, possibilitado pela migrao, aparecem nos discursos de todos entrevistados como determinantes para migrao. Karla (30 anos, ex-trabalhadora rural da laranja, hoje diarista), conta que a maioria das pessoas de Aurora CE hoje s andam de moto e ostentam celulares caros:
Coisa que no existia quando morava l, hoje pessoas como meu cunhado, vem para c e fazem a safra da cana e voltam ostentando coisas de So Paulo.
O significado do acesso a coisas de So Paulo esto para alm do seu valor de uso, o status que pode gerar pode reorganizar relaes nos locais de origem quando os migrantes voltam, seja para visitar a famlia que l ficou, ou quando voltam com a expectativa de reconstiturem suas vidas nestes espaos. Paraba (54 anos, morador do bairro Cruzeiro do Sul, turmeiro da laranja), temse sua histria de vida marcada pelos 30 anos que trabalha na laranja no interior de So Paulo, conta-nos enfaticamente, que trabalhou 2 anos nas indstrias da famlia Pereira Lopes em So Carlos, e que encontrou na laranja, seu sentido de melhorar de vida, pois foi pela roa que conseguiu se estabelecer na cidade, educar seus filhos, comprar o terreno na qual construiu sua casa, e o nibus que utiliza para transportar a turma at os locais de trabalho.
Houve uma alterao substantiva em seu padro de consumo e de sua famlia:

Vim para So Paulo, para comer carne e hoje nem acho carne to bom assim, o trabalho na roa aqui me deu muito mais, e meus parentes de l me admiram por ter conseguido sobreviver de roa aqui.
Paralelamente ao processo de alterao dos padres de consumo destes migrantes outros desejos so criados pela lgica da cidade, a possibilidade de ter uma casa prpria, mesmo que em uma rea de topografia desfavorvel, construda pelo prprio morador, tambm faz parte da trajetria dos migrantes estudados. H a absoro do ethos consumidor, estimulado por uma poltica de crdito. Desvincular-se de sistemas de dominao tradicionais tambm um aspecto levantado, quando os entrevistados so questionando sobre o sentido de melhorar de vida. Neste caso, o campo tem mostrado que as mulheres quando migram ps-casamento buscam tornar-se livres da dominao masculina seja do pai ou do ex-esposo. Os homens relatam o desejo da construo da autonomia frente roa do pai e a possibilidade de gesto autnoma dos ganhos. Na tentativa de modificarem suas histrias de vida ambos encontram no processo migratrio esta possibilidade. Portanto, a alterao nos padres de consumo, acesso a direitos sociais, a possibilidade de acumular recursos, seja para comprar motos, eletrodomsticos e propriedades, bem como a substituio de determinados padres de comportamento e dominao para outros, aparecem como o sentido de melhorar de vida entre os migrantes estudados. Este sentido, no construdo individualmente, mas representa um projeto familiar que pode modificar-se dependendo das disposies dos arranjos ps-migrao:
A famlia no caso o espao que viabiliza a sobrevivncia cotidiana pelo esforo coletivo de todos os seus membros; o espao no qual constroem os sinais de respeitabilidade que neutraliza o estigma da pobreza; o espao, ainda no qual elaboram o sentido de dignidade que compensa moralmente as adversidades impostas pelos baixos salrios, pelo trabalho instvel e pelo desemprego peridico (TELLES, 2001, p.107).
Famlias e famlias: arranjos, rearranjos e desarranjos do parentesco na dinmica das migraes rurais urbanas em So Carlos-SP Mesmo o sentido de melhorar de vida sendo um projeto familiar e se realizando na famlia, as percepes e significados para homens e mulheres podem ser diversos. Neste sentido as disposies de gnero e geracionais so relevantes para o entendimento deste significado.
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Tem sido constado que a migrao entre as mulheres derivada da separao de seus ex-esposos e depende de recursos emprestados de algum parente, geralmente irmos, como no caso de Maria (38 anos, trabalhadora rural, moradora do Bairro de Cidade Aracy II), Rosa, (40 anos, trabalhadora rural, moradora do Bairro de Cidade Aracy II) e Aparecida (42 anos, trabalhadora rural, moradora do Bairro de Cidade Aracy II), que reconciliou com o marido no local de destino. No caso dos homens, lanam-se no projeto migratrio com algum recurso economizado do trabalho na roa dos pais e diferentemente das mulheres, geralmente migram sozinho, buscando mulher e filhos somente quando h condies propcias para. H uma preocupao geral com o padro de consumo da famlia, desvincula-se de padres de dominao paterna importante em suas trajetrias, mas, no aparece to evidente como nos discursos das mulheres. Observamos que a migrao das mulheres com os filhos somente ocorre ps-separao, ou ps-casamento, o matrimnio parece central na deciso de migrar. Ps-casamento, ou ps-separao as relaes se rearranjam, pois algumas estruturas de dominao so modificadas. Outro aspecto levantado que o projeto familiar migratrio, nem sempre inclui todos, enquanto alguns partem outros ficam. O caso de Neide (45 anos, ex-trabalhadora rural da laranja, migrante do Sergipe) exemplar: Sendo filha adotiva teve que romper com a me para que pudesse migrar com o marido. Essa situao analisada por Fonseca (1996) quando discute os caminhos da adoo, em uma periferia do Rio Grande do Sul, e ilumina esta discusso. Para a autora, a circulao de crianas marcada por negociaes entre os pais da criana e os pais adotivos, sendo esta relao delimitada por um jogo de poder, tanto no confronto quanto na solidariedade, que definem os limites do universo cultural (FONSECA, 1996, p.99), lanando aos os doadores e aos doados uma srie de prescries nas quais a lealdade aos pais adotivos, deve emergir nas relaes cotidianas. A me adotiva nutre uma esperana de recompensa futura do filho adotado, ento, ainda que a criana pequena tenha um valor enquanto objeto gracioso depois de adulto que se torna aliado estratgico da rede. A me de Neide (45 anos, ex-trabalhadora rural da laranja, migrante do Sergipe) esperava que ela cuidasse da mesma na velhice que chega. Mais de uma vez foi relatado questes envolvendo circulao de crianas, Edneide (35 anos, trabalhadora rural, migrante da Alagoas), por exemplo, conta-nos que o processo de migrao de sua famlia marcado pela separao. Dos oito filhos, dois ficaram com a av materna e mais dois com o av paterno, um dos meninos que estava com o av paterno, se recusava a vir
para So Carlos com a famlia, pois como ele mesmo me relata tm uma roa de feijo no sitio do av que est quase para ser colhida. Outros dois ajudam a av materna com a roa de mandioca. O auxilio famlia neste caso imediato, a distribuio dos cuidados com as crianas preservam suas existncias, j que os pais no possuem condies para tais. Mesmo a cidade oferecendo um novo padro de existncia, na qual os filhos deixaram de comer tapioca de manh para comerem bolacha e Danone, que segundo a mesma eram alimentos raros em sua mesa, a mudana no padro de relacionamento gerador de inquietao; conta-nos, a entrevistada, que uma de suas preocupaes com os filhos, pois, um colega de escola j bateu em um deles, e outro ofereceu ao mesmo maconha, e se esta situao perdurar voltar para sua cidade de origem, em Alagoas, ou ir para outra cidade. Em seu relato, h uma preocupao com a dinmica do bairro e a possibilidade da desestruturao da famlia via a perda da autoridade materna e paterna sobre os filhos. Questo tambm levantada por Cilene (38 anos, trabalhadora rural migrante da Paraba), que em entrevista conta-nos de forma elucidativa a expulso de casa das filhas, ambas adolescentes, a primeira foi expulsa, debaixo de uma surra de fio de cobre7:
ela pensa que a minha casa dela, entra na hora que quer e traz quem quer para dormir aqui! e no me deve satisfao? Ela no me responde, mas pensa que agora eu sou a empregada dela? lavar, passar, cozinhar? eu trabalhei duro na roa para sustentar essas meninas, o pai delas nunca deu nada, e agora isso? (Cilene).
A segunda filha, Cilene diz que despachou tambm, s que para casa do namorado:
Mandei ela ficar com o macho dela, j que se aqui no estava bom, que ela que fosse para casa da sogra, uma louca varrida! (Cilene).
A histria de Marlene (ex-trabalhadora rural, 34 anos, migrante do Cear), converge com a de Cilene. Antes da entrevista, as crianas de Marlene iam para a escola, e uma das crianas, uma menina de cerca de 8 anos tinha ido ao mercado, em frente casa da famlia, e demorava chegar, o que atrasava o pai, que iria levar as mesmas para escola. Marlene no porto, dizia est menina precisa de um corretivo e comea a cham-la, referindo-se a mesma como vagabunda, peste, coisa de pouco valor etc. Ambas as mulheres vivenciam cotidianamente uma autoridade destituda, uma falta de controle matriarcal no gerenciamento das filhas que seguem outro ritmo; as adolescentes, no primeiro caso, buscam outro padro de vivncia
7 Durante o tempo que puder acompanhar a histria desta famlia, os conflitos entre me e filhas foram levados duas vezes ao conselho tutelar.
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na cidade, com outros costumes, e modos especficos de lidarem com as presses do dia-a-dia. A partir desta caracterstica encontrada no campo procuramos compreender como se d a gesto destes conflitos entre mes e filhas; no caso de Cilene, as tenses at meses atrs eram amortecidas pelo irmo, j que ela morava no fundo de quintal do mesmo, e sendo padrinho da primeira filha, colocava-se de maneira enrgica frente aos conflitos entre me e filhas. Nos ltimos meses Cilene finalizou a construo de sua casa, na qual seu projeto de melhorar de vida estava embasado, e longe do irmo; na ltima briga, ela diz:
chamei a policia, e eles me deram razo, pois elas pensam que agora que tem 18 anos podem fazer o que quiser, mas na minha casa no!
Neste caso o Estado via suas instituies que se encarrega do gerenciamento dos conflitos entre me e filhas, no mais a famlia extensa. Durante o processo migratrio o rearranjo familiar claro, para as filhas de Cilene, o tio, irmo da me, desempenhava um papel central, na reorganizao das relaes da casa. O marido de Cilene, que vive h mais de 10 anos com a mesma, possui um papel estritamente definido de marido, no substitui de nenhuma forma o pai biolgico. No possui autoridade alguma frente s filhas do outro casamento da esposa, mesmo com a formalizao das relaes matrimoniais posiciona-se distante dos conflitos j que a prpria informante faz questo de afast-lo, pois no deseja restituir em suas relaes amorosas as estruturas de dominao que rompeu pela migrao. Morar nos fundos da casa de parentes uma constante na vida dos migrantes, estes dividem a educao dos filhos, as contas e as vivncias cotidianas. O amparo familiar importante para que o projeto migratrio de melhora de vida ocorra. Do total de 15 entrevistas realizadas todos migrantes moraram ou ainda moram em terrenos ou nos fundos da casa de parentes, e contaram com os mesmo para colocao no mercado de trabalho rural ou urbano, bem com para educao e cuidados dos filhos. O significado da casa prpria para estes migrantes ultrapassa sua materialidade e constitui outro aspecto do sentido de melhorar de vida, ou seja, sair da casa dos parentes ou do aluguel e poder constitui novos projetos de ascenso social, agora autnomos em relao a famlia extensa. guisa de uma concluso Dentre os relatos obtidos em campo, o empobrecimento e a falta de condies de permanncia nas pequenas propriedades, bem como a
possibilidade de acesso a direitos sociais no eixo sul, fazem parte das motivaes para migrar, mas, sobretudo, o apoio familiar, de alguns membros migrados, tios, sobrinhos e primos decisivo para o desencadear do processo migratrio, bem como para o rompimento com aqueles familiares que desejam permanecer em seus locais de origem. A anlise de famlia deve considerar no somente a centralidade no auxilio econmico ao projeto migratrio, mas uma ampla gama de relaes nele embutido, como os rearranjos e desarranjos relacionais. O ir e vir insere estes migrantes em um processo de dessocializao das antigas relaes sociais e ressocializao nos espaos de destino. O migrante se mantm, pois, na duplicidade de duas socializaes, de duas estruturas de relaes sociais diversas entre si (MARTINS, 1981, p.50), que moldam as maneiras de manipularem os espaos em que circulam e as relaes sociais a ele apresentadas. O sentido de melhorar de vida toma mltiplos significados, ora se relacionam com a mudana nos padres de consumo e acesso a direitos sociais, ora se relaciona com a mudana nos padres de relacionamento, inclusive familiares. Este sentido tambm depender das trajetrias realizadas pelo grupo familiar e das necessidades criadas por estes, portanto, o sentido construdo e reconstrudo no processo desencadeado pela migrao. Referncias
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Lidiane M. Maciel
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Unidade de conservao e agricultura de subsistncia: o caso da Floresta Nacional de Caxiuan

Rosa de Nazar Paes da Silva Maria das Graas Ferraz Bezerra
O sistema de ocupao da Amaznia vem ao longo do tempo sendo feito atravs de fronteiras agrcolas. Segundo Costa (2010), persistem e coexistem na Amaznia duas tendncias dominantes quanto s formas de organizao do trabalho e s estruturas de produo relacionadas diretamente a essa modalidade de uso dos recursos florestais. Uma delas est relacionada s inmeras e seculares modalidades de uso desses recursos pelas populaes tradicionais amaznicas, organizadas sob forma de trabalho familiar e/ou comunitrio e com nveis variados de conexo com os mercados regional e nacional, os quais so denominados de extrativismo tradicional. A outra caracteriza-se pela demanda do mercado consumidor, pelo qual as comunidades rurais tendem a assumir uma nova estrutura no formato de cadeia produtiva, almejando chegar aos arranjos produtivos locais, podendo ser chamado de arranjos produtivos emergentes. Fazendo parte de nossa demanda do mercado agroextrativista, a necessidade de implantar novas reas produtivas na Amaznia, tem sido premente, com isso o desmatamento tem sido contnuo e crescente liderado recentemente pelo monocultivo dos gros, em destaque a soja (glicynea max). A agricultura coexistente na Amaznia delineada como sendo a do monocultivo, a agricultura familiar e a de subsistncia. Esta ltima atrelada
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ao extrativismo animal e/ ou vegetal. O monocultivo caracteriza-se pela ocupao de grandes extenses de terra, baixa ocupao de mo de obra, desequilbrio ambiental, falta de agregao de valor na matria prima produzida e a auferimento de lucro. J a agricultura familiar, trata-se de uma forma de gerao de renda e ocupao no campo com o uso de terras em lotes agrcolas, nos quais so utilizada mo de obra familiar como tambm a mecanizao agrcola. A chamada agricultura de subsistncia explora reas com no mximo 3 hectares dos quais so realmente utilizados menos que 1 hectare, o restante da rea permanece em pousio. Neste trabalho estaremos abordando a convergncia do extrativismo vegetal e a agricultura de subsistncia como forma de gerar ocupao e renda para os moradores da Floresta Nacional de Caxiuan, localizada no Estado do Par. Consideramos de suma importncia os trs vrtices - agricultura de subsistncia, o extrativismo vegetal e a gerao de ocupao e renda - para a manuteno do homem nas Unidades de Conservao. rea de estudo A Floresta Nacional de Caxiuan, localizada na poro inferior da bacia do rio Anapu, em terras dos municpios de Melgao e Portel (Estado do Par), uma das reas da floresta amaznica melhor preservada em sua poro da Amaznia Oriental. Essa conservao se deve criao da Flona Caxiuan, atravs do Decreto-Lei 239, de 28 de novembro de 1961, e dificuldade de acesso, j que no existem linhas de transporte comercial alm das sedes dos municpios de Breves, Portel e Melgao (LISBOA; BEZERRA, 1999). Essas circunstncias a mantiveram distante dos processos de explorao do Estado do Par, apesar de se situar a apenas 400 km, de Belm.
Fonte: Elaborado por Amlcar Carvalho Mendes Pesquisador Museu Paraense Emilio Goeldi.
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Unidade de conservao e agricultura de subsistncia
Fazem parte da Floresta Nacional de Caxiuan, cinco povoados tambm conhecidos como comunidades, os quais so: Caxiuan, Pedreira, Laranjal, Cariatuba e Pracupijo. A denominao de povoado, comunidade rural ou agrovila utilizada dependendo da regio de estudo. Por exemplo, no nordeste paraense essas populaes que vivem distantes dos centros urbanos so chamados de agrovilas. Provavelmente essa denominao foi resultado a migrao ocorrida na dcada de 70 originada do nordeste brasileiro em direo a Amaznia. J na regio das ilhas prximas a Belm e tambm na regio do Maraj essas populaes so chamadas de comunidades rurais, dentro deste contexto, podemos citar os remanescentes de quilombolas e as populaes tradicionais. No oeste paraense esses moradores so identificados como ribeirinhos ou pequenas vilas reconhecidas pelo nome os rios, igaraps ou parans1. As cinco comunidades que compe a Floresta Nacional de Caxiuan so caracterizadas por serem agroextrativistas, ou seja, usam os produtos no madeireiros e cultivam a terra atravs da agricultura de subsistncia. Ressalte-se que dentro de uma Floresta Nacional a agricultura permitida apenas para assegurar a subsistncia da famlia seja atravs do consumo ou da comercializao de pequena parte excedente. Populao da FLONA Caxiuan Durante os 17 anos de existncia da Estao Cientifica Ferreira Penna, foi observada alguma mudana no modo de vida das populaes da FLONA em especial dos moradores que vivem na comunidade de Caxiuan. A forma de vida dos moradores caracteriza-se pelo isolamento, dadas as grandes distncias dos centros urbanos e tambm devido prpria conformao geogrfica da regio. Para o deslocamento da maioria dos moradores so utilizadas canoas - embarcaes construdas em madeira e movidas manualmente - utilizandose remos2. Durante o censo realizado em 2009 constatou-se a existncia de algumas famlias que dispem de embarcaes movidas a motor a diesel. As casas, construdas beira dos rios e baas, so de madeira e cobertas com telhas de amianto, barro e ou palhas. Possuem ate quatro trs cmodos e algumas dispem de alguns eletrodomsticos como TV, rdio, geladeira e fogo a gs. As reas de roados localizam-se distante das casas e apenas o cultivo de algumas hortalias e plantas medicinais feito em cascos e ou jiraus suspensos localizados prximo as residncias. A criao de pequenos
1 Termo muito utilizado pela populao residente no oeste paraense, tambm conhecido como baixo Amazona para chamar pequenos braos de rios. 2 Utenslio para auxiliar na navegao manual dos moradores da Amaznia.
Rosa de Nazar Paes da Silva e Maria das Graas Ferraz Bezerra
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animais como patos, galinhas e porcos tambm fazem parte da composio de renda dessas populaes. Ferraz (2002) em trabalho realizado na Floresta Nacional de Caxiuan informa que somente a partir da segunda metade da dcada de 1970 que teve incio o processo de implementao da Flona onde residiam aproximadamente 350 famlias. Destas, cerca de 76 foram indenizadas, aproximadamente 30 permaneceram na rea, enquanto as demais se dispersaram pelas proximidades, tendo sido poucas as que migraram para outros municpios. A maior concentrao de indenizaes ocorreu no rio Pracupi, tendo essas famlias migrado para o outro lado do rio Anapu. As casas, as roas e as benfeitorias existentes, foram os itens avaliados para que as desapropriaes fossem efetivadas. Em levantamento realizado nos anos de 1998/99, a populao existente na Flona era composta por 46 famlias, num total de 283 pessoas (FERRAZ, 2002). O Censo Demogrfico realizado 2009 por pesquisadores do Museu Goeldi indicou uma populao de 456 pessoas na Floresta Nacional de Caxiuan. Do total, aproximadamente 172 esto em idade reprodutiva entre 15 e 40 anos, ou seja, 37% da populao. Este dado suscita o questionamento de como o crescimento dessa populao ocorrer nos prximos anos e qual ser a fonte de renda e ocupao dos moradores da Flona Caxiuan. Estudos realizados por pesquisadores no Ncleo de Estudos de Populao da Universidade de Campinas, demostrou que atualmente o grande nmero de desempregados nos centros urbanos resultado do descaso na falta de elaborao de poltica pblica de gerao de emprego/ ocupao e renda durante as dcadas de 80 e 90. Como tambm a grande mobilidade humana ocorrida durantes as ltimas 5 dcadas no sculo passado. Um crescimento populacional de aproximadamente 60% em uma dcada dentro da Flona Caxiuan que uma Unidade de Conservao com restries s pessoas que ali residem, representa um alerta para a preservao dos recursos naturais. Para que este alerta no se transforme num problema necessrio que polticas de valorizao do saber tradicional sejam implantadas e concomitante a isso, orientaes para a utilizao de recursos no madeireiros extrados da floresta de preferncia com a agregao de valor a partir da confeco de peas de artesanato, transformao de frutos de poca em doces e compotas que tem maior durabilidade para a comercializao etc. O ecoturismo tambm seria uma fonte de renda segura dada a beleza cnica da regio. Agricultura de subsistncia A agricultura praticada da Floresta Nacional de Caxiuan pode ser chamada de agricultura de subsistncia. Uma vez que essa prtica exclusiva
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em reas de conservao que tem como nico objetivo produzir alimento para consumo prprio. Diferente da agricultura familiar que na maioria das vezes desenvolvida em reas com tradio e ou reas recentes agrcola como por exemplo assentamento rural, uma vez que parte da produo comercializada. Considerando-se a especificidade de Caxiuan, a populao local, tambm chamada de tradicional, vem ao longo do tempo desenhando o seu prprio modelo de desenvolvimento e crescimento. Para isso, os cultivos agrcolas tm contribudo para a manuteno e sobrevivncia dessa populao. No diferente o extrativismo vegetal e animal, tem acompanhando ao longo do tempo essas famlias. O conhecimento tradicional para extrao e uso dos recursos no madeireiros tem sido repassado de gerao para gerao. Levantamentos e estudos recentes, de modo geral tem demonstrado o dinamismo no crescimento populacional na FLONA de Caxiuan. Conforme dados coletados em 2009, foram identificadas 94 famlias em toda a FLONA, sendo que 70% dessas famlias so proprietrias de reas de roado, ou seja, 66 famlias tm como principal fonte de ocupao e renda o cultivo agrcola de subsistncia. Conforme tabela 1 o tamanho mdio de 80 % das reas de roado varia entre 1000 m a 10000 m, sendo na comunidade de Pracupi onde se encontram as maiores extenses de reas de roado. Vale ressaltar que a comunidade de Pracupi localiza-se ao sul da FLONA e sofre a influncia de populaes que moram fora da Flona Caxiuan e que tem como fonte de renda a explorao madeireira. Com isso a mobilidade de pessoas vindo dos centros urbanos em direo a comunidade de Pracupi, tem sido decisiva para a abertura de novas reas para cultivo e a instalao de novos grupos familiares.
TABELA 1 - Nmero de Famlias, Nmero de Roas
Comunidade N. Famlias N. Roas Menor que 1000 m 1001 m a 5000 m 5001 m a 10000 m Acima de 10001 m Caxiuan 24 17 01 02 10 04 Pedreira 12 09 01 04 02 03 Laranjal 13 13 01 10 02 0 Pracupi 31 27 0 16 10 01 Cariatuba 14 14 0 10 03 01 Total 94 66 03 27 27 09
Fonte: Censo Demogrfico realizado pelo Projeto Diagnstico Scio-Ecolgico das Populaes Ribeirinhas da Floresta Nacional de Caxiuan, 2009.
Na comunidade de Caxiuan apesar de alguns moradores trabalharem como funcionrios terceirizados para o Museu Goeldi foram identificados 17 reas de roados com tamanho mdio de 5000 m a 10000 m, demostrando que a atividade agrcola tem feito parte da composio da renda desses moradores.
Rosa de Nazar Paes da Silva e Maria das Graas Ferraz Bezerra 243
Apesar da comunidade da Pedreira apresentar-se com o menor numero de famlias, observou-se que esta comunidade tem o maior numero de roados, com rea mdia entre 1000 m a 5000m. Na comunidade do Laranjal todas as 13 famlias possuem roado com o tamanho mdio entre 1000 m a 5000 m. E por ltimo a comunidade de Cariatuba localizada no sudoeste da FLONA de Caxiuan todas as 14 famlias tambm possuem roado. A maioria dos roados localiza-se distante das residncias, uma vez que estas esto localizadas em sua maioria s margens dos rios. Via de regra as reas cultivadas, so capoeiras que esto em pousio e so utilizadas aps 5 anos de descanso. O acesso realizado atravs de trilhas ou com canoas. Conforme tabela 2 a maioria dos cultivos de subsistncia na FLONA Caxiuan so: banana (musa sp.), cacau (theobroma cacau), caju (Anacardium occidentale L.), caupi (vigna unguiculata), ing (Inga edulis Mart.), mandioca (manhiot esculenta cranz), mamo (carica papaya L.), manga (Mangifera indica L.), milho (zea mays). Dentre as trinta culturas informadas, destacamos trs culturas cultivadas em todas as comunidades: banana (musa sp), mandioca (manhiot esculenta cranz) esta ltima tambm chamada de macaxeira e o milho (zea mays). Alm das plantas alimentcias as comunidades tambm cultivam plantas medicinais. A utilizao uma tradio nas famlias, alm do que as plantas suprem a ausncia de posto mdico e de agente de sade. As roas so instaladas em reas de capoeira alta ou capoeira baixa. Algumas dessas reas j foram cultivadas por outras famlias. Existem algumas capoeiras que somam mais de 30 anos sem serem cultivadas. As mais utilizadas permanecem em pousio de no mximo 5 anos. Neste caso realizada a rotao de rea cultivada o que remete a teoria da recuperao desses solos. Porm, nenhum estudo especfico foi realizado nessas reas considerando-se a regenerao e estabilizao desses solos. Alm do pousio, ainda realizado muito timidamente, por poucos moradores, a rotao de culturas. Durante as entrevistas, foi observada a ausncia de poltica agrcola adequada para a regio de Caxiuan. Estes agricultores no recebem nenhum tipo de assistncia tcnica rural e a ausncia do Estado notria. O sistema de plantio caracteriza-se pelo tradicional corte, derruba e queima. Essa atividade tambm chamada de preparo manual ou convencional sem a utilizao de mecanizao agrcola. Considerando-se o impacto causado pelo uso de mquinas agrcolas no preparo da rea, essa atividade manual vista positivamente, uma vez que no h danos na estrutura fsica do solo. O custo da diria varia entre R$ 10,00 e R$ 15,00. O pagamento de dirias ocorre principalmente na comunidade de Caxiuan. Justifica-se esse fato isolado, devido ao fato de que alguns moradores que possuem roa
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tambm trabalham formalmente como funcionrios terceirizados do Museu Goeldi. Ressaltamos esse evento como positivo, uma vez que, mesmo sendo trabalhadores formais, no deixaram de serem agricultores o que a tradio em Caxiuan, associada ao extrativismo vegetal e animal. A manuteno da atividade agrcola refora positivamente a renda desses moradores. Porm existem outros moradores que por serem assalariados deixaram de fazer roa e dependem exclusivamente do salrio recebido mensalmente, ora como funcionrios terceirizados, ora como guias de campo reembolsados pelos Programas de Pesquisa instalados em Caxiuan. Segundo informaes dos prprios agricultores para o preparo de uma rea de 2500 m um homem trabalha 34 dias/homem, ou seja, para 1 hectare sero necessrios 134 dias de trabalho manual. Entende-se por preparo de rea a derruba, queima e coivara. Para o plantio de 2500 m so necessrios 15 dias/ homem de trabalho, para um hectare so necessrios 60 dias/ homem. Para os tratos culturais os quais so capina e amontoa para uma rea de 2500 m so gastos 48 dias/homem e para um hectare 192 dias/ homem de trabalho. Para a colheita de 2500 m so necessrios 320 dias/ homem, ou seja, para o agricultor de subsistncia a colheita feita a medida que for necessrio, no h colheita visando a comercializao do produto cultivado. E sim exclusivamente o consumo familiar. Observando esse relacionamento entre cultivo e consumo, nesta pesquisa de campo, surgiu a diferena concreta entre agricultura de subsistncia e agricultura familiar. Observou-se que a relao trabalho x remunerao no difere da realidade do restante da Amaznia. Os agricultores de subsistncia da FLONA Caxiuan, no mensuram a rea ocupada, plantao existente, custo da mo de obra, produo e comercializao do produto. Essas informaes so fundamentais para a composio do produto final a ser consumido, trocado na forma de escambo ou at mesmo comercializado. Com isso a fora de trabalho muito maior e o tempo gasto de igual modo, havendo retorno irrisrio da atividade agrcola. Ainda muito comum a realizao dos mutires para o preparo do roado. Vrias roas so levantadas em um curto espao de tempo. Para essas atividades o trabalho em grupo tem tido resultado satisfatrio. Porm ainda existe um grande entrave nas atividades de grupo referente s atividades desenvolvidas nas associaes. A falta de experincia em trabalho de grupo e o prprio compromisso dos participantes das associaes fazem com que muitas aes que poderiam desencadear positivamente no prosperam, enfraquecendo e promovendo o descrdito das associaes. A comunidade de Cariatuba (020450 S e 513727O) localiza-se no sudoeste da FLONA Caxiuan, dentro das possesses do municpio de Portel,
porm tendo como ncleo urbano mais prximo Porto de Moz. A incidncia de retirada clandestina de madeira vem crescendo ao longo dos anos. Tal fato resultado da ausncia do poder pblico e de polticas definidas, a comear pelo plano de manejo para a FLONA Caxiuan, entre outros. Observou-se que a maior variabilidade de produtos agrcolas encontra-se na comunidade de Cariatuba, como tambm as reas cultivadas esto acima de 1000 m e todas as famlias possuem roa. Podemos sugerir que este fato resultado da localizao geogrfica desta comunidade.
TABELA 2 - Culturas agrcolas
Produtos Agrcolas N. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Nome Vulgar Abacate Abacaxi Arroz Banana Cacau Caju Cana Canela Capim Santo Cidreira Citrus Feijo Feijo Gengibre Goiaba Hortel Ing Jerimum Macaxeira Mamo Mandioca Manga Mastruz Maxixe Maxixe Melancia Milho Pepino Pimento Quiabo x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Caxiuan Pedreira Laranjal Cariatuba Pracupi x
Fonte: Dados do Projeto Diagnstico Scio - Ecolgico das Populaes Ribeirinhas da Floresta Nacional de Caxiuan, 2009.
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Independente da comunidade a cultura predominante a mandioca e o principal sub-produto, a farinha de mesa. Como os produtores da FLONA de Caxiuan no tem o hbito de fazer o planejamento e registrar o volume plantado, os valores informados por cada produtor muito instvel, portanto, optamos por no informar qual a renda auferida na comercializao dos produtos originados do roado. O extrativismo vegetal O extrativismo vegetal faz parte da vida dos moradores da FLONA Caxiuan. Entende-se por extrativismo a extrao e uso por populaes tradicionais de produtos de origem no madeireira. Das 34 espcies citadas na tabela 3, destacam-se 9 de ocorrncia em todas as cinco comunidades: Aai (Euterpea oleraceae), Andiroba (Carapa guianenses), Arum (Ischnosiphon polyphullus), Castanha do Par (Bertholletia excelsa H&B), Cedro (Cedrela odorata), Cip timbo (Derris sp.), jatob (Hymenaea courbaril) e Piqui (Caryocar villosum). O uso dessas e das demais restrito como alimentcias, construo de casa, artesanato e medicinal. Destacamos o uso de espcies fibrosas para uso no artesanato e na agricultura. A utilizao das fibras remonta de longas datas. Muitas das fibras comercializadas atualmente j eram utilizadas economicamente pelo homem h aproximadamente trs mil anos a.C., na Europa e no Egito. Desta forma, pode-se atribuir a utilizao artesanal e industrial das fibras vegetais pelo homem atravs dos tempos, como uma relao cronolgica no progresso da civilizao. Na Amaznia, encontram-se inmeras espcies vegetais teis para o homem, destacando-se ainda o acmulo de conhecimento sobre espcies da flora local para melhor assegurar a subsistncia destas populaes em convivncia com a natureza. Esse conhecimento pode contribuir para definir novas alternativas de aproveitamento, visando o desenvolvimento socioeconomico e ecolgico, apoiado na agroindustrializao de produto natural da Amaznia (DUBOIS, 1993). A posio de destaque na economia agrcola mundial ocupada pela produo de fibras, bem como as crescentes importncias dadas s matrias primas regenerveis, tem despertado bastante interesse no estudo das fibras vegetais, quanto aos aspectos relacionados com o estudo fitotcnico e manejo de plantas produtoras de fibra, otimizao dos processos de obteno de fibras e a classificao dessas pelo conhecimento de suas propriedades fsicas, qumicas e mecnicas (SILVA, 2006). Segundo Silva (2006), as fibras vegetais ainda so muito pouco cultivadas racionalmente devendo-se a isto: o desconhecimento tcnico agronmico
sobre as espcies fibrosas; a falta de otimizao nos processos de beneficiamento das fibras; falta de incentivo pesquisa e desenvolvimento de tecnologias apropriadas s outras plantas fibrosas, alm das j existentes no mercado e a falta de estimulo na produo contnua, causando a incapacidade de estabelecer uma tradio no mercado. Com isso o potencial de espcies produtoras de fibras tem se perdido ao longo dos anos. A origem das fibras pode ser tanto natural quanto artificial, a fibra de origem natural, encontrada nos vegetais, animais e nos minerais, j as fibras de origem artificial so as artificiais e as sintticas. Conforme levantamento de campo realizado em 2009, observou-se que dentre as 34 principais espcies citadas como fonte do extrativismo vegetal 7 so fornecedoras de fibras. Para essa discusso vale a pena verificar algumas definies de fibras vegetais: Segundo Ferreira (2004), fibras so estruturas alongadas que constituem tecidos animais e vegetais ou certos substancias mineral, e anatomicamente apresenta-se com formao alongada, ou seja, filiforme; Segundo Medina (1959), Fibras vegetais so todas as clulas esclerenquimatosas de forma tipicamente prosenquimatosa, isto , apresentam o comprimento da fibra excessivamente maior que a largura. Desta forma, do ponto de vista estritamente histolgico, o termo fibra tem sido usado, para designar uma grande variedade de tipos de clulas que se caracterizam pela forma alongada, parede secundaria espessa e regular com a ocorrncia de pontuaes. O mesmo autor cita que, no comrcio o termo fibras no apresenta usualmente o significado botnico, estrito de clulas individuais de certa categoria de esclernquima. Segundo Silva (2006), nas plantas dicotiledneas como linho, juta e rami, por exemplo, o termo fibra denota de um feixe fibroso, no algodo utilizam-se os tricomas e nas fibras originaria das folhas das plantas monocotiledneas como sisal, curau e outras. Tambm so designadas como fibras, bem como, o material fibroso utilizado para enchimento, como as painas e as sedas vegetais, ou para a confeco de cestos, como o vime e o junco, ou a manufatura de escovas e vassouras, nas quais utilizam piaava, esto includos na digesto genrica de fibras. O extrativismo e / ou o cultivo de plantas fibrosas, est sendo feito em todo o mundo, vislumbrando as fibras de maior valor comercial no mundo. Na tabela 3, apresentamos as espcies de fibras vegetais citadas e utilizadas pelos moradores de Caxiuan. A importncia do uso sustentvel dessas fibras dentro da FLONA Caxiuan, indica forte possibilidade de uma gerao de renda como tambm a ocupao de pessoas na fabricao de artesanato e utenslios para uso domstico e
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na agricultura. Somado a isso a transferncia do conhecimento tradicional agregaria valor produo desses itens.
TABELA 3 - Plantas Fibrosas
Nome Vulgar Arum Timb Au Cip titica Amb Cip timbo Cip escada de jabuti Nome Cientfico Ischnosiphon polyphyllus Derris guianensis Benth, Heteropteris jenmaniOlivier, Philodendro imbe Schot, Derris sp, Bauhinia splendens H.B.K., Parte Usada da Planta Haste Tronco e ramo raiz raiz haste haste
Ocupao e renda O sistema de gerao de ocupao e renda nas atividades agrcolas constituem, ainda hoje, uma realidade expressiva em toda a Amaznia e em todo o Brasil. Porm, considerando-se a relao empregador x empregado no podemos afirmar que a relao de trabalho existente na FLONA Caxiuan, possa ser classificada como emprego, pois a remunerao pelo trabalho realizada pelo prprio produtor. Ou seja, a mo de obra utilizada familiar. Excepcionalmente ocorre a contratao de diarista como tambm o trabalho em mutiro. Alm das relaes trabalhistas, existe outro entrave chamado direito posse da terra que, pela legislao, no possvel dentro de uma Unidade de Conservao. sabido que nenhum habitante de unidades de conservao possui o direito legal sobre a terra onde mora e cultiva. Isso demonstra a suscetibilidade das relaes entre o Estado e os habitantes das UC. Conforme tabela 4, observamos que o nmero de trabalhadores formais ainda muito pequeno em relao aos trabalhadores aqui chamados de informais, ou seja, os agroextrativistas. Isso demostra que futuramente os direitos trabalhistas, como por exemplo, a aposentadoria, gera um desconforto aos que no fazem nenhum tipo de recolhimento Previdncia Social. Sabemos que existe dentro da Previdncia Social o amparo ao idoso, que paga ao beneficirio o valor de um salrio mnimo. Porm diante de anos de trabalho rduo no campo o que significa em gerao de bem estar o recebimento de um salrio mnimo. Observamos que das 24 famlias residentes na comunidade de Caxiuan 10 so sustentadas pelo trabalho no roado. Na comunidade da Pedreira 4 so agricultores e 6 assalariados. Certamente neste caso h uma somatria de
renda. No Laranjal 7 famlias sobrevivem da agricultura, em Cariatuba das 14 famlias 12 trabalham na roa e tiram seu sustento e no Pracupi das 31 famlias apenas 18 so agricultores de subsistncia. Foi observado que pouca ao do governo tem alcanado estas famlias, a exemplo dos auxlios chamados de bolsa escola e bolsa famlia.
TABELA 4 - Ocupao e Renda
Categorias Agente de Sade Trabalhador Formal Professores Assalariado Aposentado Agricultor Trabalhador Informal Extrativista Dona de Casa Outros* Bolsa Famlia Auxilio do Governo Bolsa Escola Seguro Desemprego Comunidades Caxiuan 0 0 6 2 10 10 1 5 6 4 1 Pedreira 1 1 6 0 4 0 3 2 6 1 0 Laranjal 0 1 2 2 7 0 4 0 5 0 0 Cariatuba 0 0 1 2 12 0 0 0 0 0 0 Pracupi 0 0 0 9 18 0 3 3 3 0 0
Em suma, com este texto procurou-se discorrer sobre a funcionalidade da chamada agricultura de subsistncia dentro de uma Unidade de Conservao. A histria da FLONA Caxiuan se confunde com alguns episdios de descaso por parte do poder pblico. Em Caxiuan existem pessoas que bravamente resistem s mudanas geopolticas sem que para isso seja necessrio desmatar a floresta ou o aumento do ndice de violncia, so pessoas, que literalmente sobrevivem do cultivo da terra. A situao atual da Floresta Nacional de Caxiuan mostra que a permanncia do homem dentro das Unidades de Conservao, no contribui para nenhum tipo de agresso ou destruio do ecossistema. Ao contrrio, cria-se um relacionamento de confiana e manuteno da vida. Precisa-se apenas criar condies humanas para a sobrevivncia com dignidade e o acesso aos servios pblicos e informao qualificada indispensvel. O maior resultado do trabalho do homem so as condies bsicas de sobrevivncia. Isso o morador de Caxiuan tem buscado ao longo dos anos. Desafortunadamente, a Floresta Nacional de Caxiuan a mais antiga do Brasil e aps 60 anos de sua criao ainda no possui Plano de Manejo. Certamente no o morador ribeirinho que destri o ecossistema com sua
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rea de roado de no mximo 5000 m. Ao contrrio, ele usa somente as reas de capoeira j desmatadas e que esto em pousio. As agresses verificadas na Flona se fazem pelos intrusos de muitos viezes: madeireiros, pescadores, caadores. Este trabalho discorre sobre a existncia da agricultura na Amaznia, desvinculada da pecuria. Uma agricultura de subsistncia ou at mesmo agricultura familiar, praticada em reas j desmatadas. Mesmo se levando em considerao a vastido dos 330 mil hectares da Flona Caxiuan o morador tradicional respeita limites quando define o tamanho de seu roado, em benefcio de geraes futuras. Referncias
COSTA, W. M. Arranjos comunitrios, sistemas produtivos e aportes de cincia e tecnologia no uso da terra e de recursos florestais na Amaznia. Boletim do Museu Paraense Emilio Goeldi. Cincias Humanas, Belm, v.5, n.1., p.41-57, 2010. DUBOIS, C. L. J. Plantas amaznicas como potencial agroindustrial. In: MITSCHEINT, T.; PINHO, J.; FLORES, C. Plantas amaznicas e seu aproveitamento tecnolgico. Belm: CEJUP 1993. , FERRAZ, M. G. et al. Programa Floresta Modelo de Caxiuan: desenvolvimento sustentvel de comunidades ribeirinhas. In: LISBOA, P L. B. (Org). Caxiuan: . populaes tradicionais, meio fsico e diversidade biolgica. Belm: MPEG, 2002. FERREIRA, A. B. H. Mini Aurlio: o dicionrio da lngua portuguesa. 6.ed. rev. atualiz. Curitiba: Positivo, 2006. LISBOA, P L. B.; BEZERRA, M. G. F. Estao Cientifica Ferreira Penna: cincia e . desenvolvimento sustentvel na Amaznia. Belm: Museu Paraense Emilio Goeldi, 1999. MEDINA, J. C. Plantas fibrosas da flora mundial. Campinas: Instituto Agronmico de Campinas, 1959. SILVA, R. N. P Crescimento e sintomas de deficincia de macronutrientes em . plantas de curau (Ananas erectifolius L B Smith). Belm, 2006. 57f. Dissertao (Mestrado em Agronomia) - Universidade Federal Rural da Amaznia. VIEIRA, M. N. F. et al. Levantamento e conservao do solo. 2.ed. Belm: FCAP; Servio de Documentao e Informao, 2000.
Rosa de Nazar Paes da Silva e Maria das Graas Ferraz Bezerra
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Tendncias recentes das migraes cearenses: o caso da migrao de retorno1

Silvana Nunes de Queiroz Rosana Baeninger
O texto busca compreender as migraes recentes no Brasil, enfatizando a tendncia de migrao de retorno para o Cear. O estudo compara as informaes sobre os movimentos migratrios para todos os Estados, no perodo 1995-2000, 1999-2004, 2001-2006 e 2003-2008, com base no Censo Demogrfico de 2000 e nas PNADs 2004, 2006 e 2008, respectivamente. O deslanchar dos processos migratrios recentes tem suas razes de transformaes desde os anos 80, quando as clssicas interpretaes da migrao viam o desempenho econmico das reas alcanarem seus limites. No item 1 busca-se recapitular as tendncias gerais da migrao nos anos 80 e 90, a fim de que se possa acompanhar no longo prazo a manifestao das migraes internas no Brasil e sua configurao atual. Os itens 2 e 3 pretendem apresentar os movimentos migratrios contemporneos, em particular aqueles referentes aos perodos 2001-2006 e 20032008, que imersos em um novo contexto socioeconmico e urbano, imprimem
1 Este estudo refere-se tese de doutorado em Demografia (IFCH-NEPO/UNICAMP) e faz parte de projeto mais amplo Observatrio das Migraes em So Paulo (FAPESP/NEPO-UNICAMP).
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espaos da migrao marcados por diferentes condio migratria: reas de reteno de populao, reas de perdas migratrias e reas de rotatividade migratria. O item 4 trata, especificamente, das recentes trocas migratrias positivas do Estado do Cear com as demais UFs, destacando, no item 5, a recente tendncia de migrao de retorno para esse Estado, que no bojo das transformaes econmicas, polticas, institucionais e sociais, a partir dos anos 80 e 90, aumentou a incidncia de fluxos populacionais em direo ao Cear, com destaque para o volume de retornados. Breve retrospecto: as tendncias a partir dos anos 80 As mudanas no processo migratrio nacional tiveram, a partir dos anos 70, o deslanchar de suas transformaes. No contexto dos deslocamentos interestaduais apesar da centralidade migratria no Sudeste - So Paulo e Rio de Janeiro foram os dois Estados dessa Regio que j haviam assistido a uma reduo em seus volumes de imigrantes dos anos 70 para os 80 (BAENINGER, 1999). O Sudeste que chegava a ter um movimento migratrio que envolvia quase 5 milhes de pessoas nos anos 70, diminuiu este volume para 4,3 milhes no perodo 1981-1991. Na Regio Centro-Oeste, os Estados do Mato Grosso do Sul e do Distrito Federal tambm diminuram seus volumes de imigrantes entre esses dois perodos. O Mato Grosso do Sul demonstrava sinais do fechamento de sua fronteira (MARTINE, 1994) e o Distrito Federal iniciava, no perodo 1981-1991, seu processo de expanso metropolitana atingindo os municpios do Estado de Gois, com significativos fluxos migratrios para seu entorno. Ao longo dos ltimos cinquenta anos do sculo XX, as migraes internas reorganizaram a populao no territrio nacional, onde as vertentes da industrializao e das fronteiras agrcolas constituram os eixos da dinmica da distribuio espacial da populao no mbito interestadual, muito embora a primeira vertente detivesse os fluxos mais volumosos. Nesse sentido, as anlises a respeito do processo de distribuio espacial da populao nos anos 702, e at mesmo durante a dcada de 80, estiveram baseadas e preocupadas em apontar o crescente e intenso movimento de concentrao: da migrao, com a predominncia do fluxo para o Sudeste; do processo de urbanizao, com a enorme transferncia de populao do campo para a cidade, quando cerca de 15,6 milhes deixaram as reas rurais nesse perodo (MARTINE, 1994); e, a concentrao da populao, manifestada no processo de metropolizao.
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Veja-se a importante contribuio de Martine (1987).
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Tendncias recentes das migraes cearenses
De fato, essas caractersticas representaram e compuseram a sociedade urbano-industrial brasileira (FARIA, 1991), com a concentrao tanto de atividades econmicas quanto populacional. revelador nesse processo, no entanto, que os efeitos da desconcentrao relativa das atividades econmicas3, iniciados no decorrer dos anos 70, no tivesse tido reflexos imediatos nos deslocamentos populacionais captados pelo censo demogrfico de 1980; somente no perodo 1981-1991 que esse processo tornou-se mais evidente, sugerindo uma defasagem entre os deslocamentos das atividades econmicas e os deslocamentos de populao4. No entanto, alm das trajetrias dominantes5, fenmenos de suma importncia para a dinmica da mobilidade espacial da populao j emergiam naquele perodo. Um deles referia-se ao refluxo de mineiros para seu Estado j nos anos 706, apontando o incipiente processo de reverso emigratria da rea; cerca de 35,6% dos imigrantes para o Estado de Minas Gerais eram de retorno naquele perodo. O processo de desconcentrao das atividades econmicas que marcava o perodo 1970-1980 beneficiou Minas Gerais, podendo j ter contribudo, nesse perodo, para a absoro de sua populao natural, bem como para atrao e, inclusive, refluxo de populao. Outro aspecto a considerar refere-se aos possveis destinos migratrios nos anos 70. Martine e Carvalho (1989) sintetizam os deslocamentos populacionais, desse perodo, destacando a ocorrncia do aumento no nmero de Estados expulsores de populao e a reduo nos receptores. Na verdade, das vinte e seis UFs existentes em 19807, onze delas haviam registrado trocas migratrias positivas com outros Estados, das quais cinco estavam no Norte, indicando que entre 1970-1980 essa fronteira foi capaz de aumentar o nmero de Estados absorvedores de populao no Pas; no cmputo geral, havia, nos anos 70, mais Estados perdedores que ganhadores de populao8. Essa situao inverteu-se na dcada seguinte, com os anos 80 entrando na histria migratria recente do Pas com o maior nmero de espaos ganhadores nas migraes interestaduais, mesmo tendo o Rio de Janeiro registrado perdas populacionais. Dentre as vinte e sete UFs existentes em 1991, quatorze delas registraram trocas migratrias positivas no perodo 1981-1991, destacando-se, alm dos Estados do Norte
Veja-se Negri (1996); Diniz (1995); Cano (1996) e Pacheco (1998). Negri (1996) aponta essa possvel defasagem entre dinmica econmica e dinmica migratria em seu estudo a respeito do processo de desconcentrao da indstria no Pas. 5 Veja-se Brito (1997). 6 Brito (1997) indica essa tendncia para os anos 70. 7 Tocantins ainda fazia parte de Gois. 8 Eram 15 estados perdedores de populao contra 11 ganhadores.
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Silvana Nunes de Queiroz e Rosana Baeninger
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( exceo do Acre), o saldo positivo do Estado de Sergipe (no Nordeste), do Esprito Santo (no Sudeste) e de Gois (no Centro-Oeste). De fato, de uma para outra dcada, ocorreram significativas mudanas econmicas que tiveram rebatimentos sobre os movimentos migratrios. Ao lado do processo de esgotamento das fronteiras agrcolas, o Pas conviveu com o importante processo de desconcentrao relativa da indstria, que implicou na alterao da distribuio das atividades econmicas, em particular as industriais (PACHECO, 1998). Para esse perodo, pode-se concluir que essa desconcentrao relativa da indstria propiciou tambm fluxos migratrios nessas direes, bem como reteve uma populao que potencialmente migraria destas reas. Foi particularmente importante no perodo 1981-1991, o movimento de retorno aos Estados de nascimento, os quais tambm contriburam para a elevao no nmero de Estados ganhadores. Nos anos 70, o movimento de retorno aos Estados de nascimento representava apenas 11,0% do total da migrao nacional, proporo que chegou a dobrar no perodo 1981-1991, alcanando 24,5% do total; passou-se de um volume anual de retorno de 105.482 pessoas, no perodo 1970-1980, para 259.582, entre 1981-1991. Assim, os anos 80 j indicavam a expanso dos espaos da migrao9, tendncia que se viu confirmada nos anos 90, particularmente quando se consideram os movimentos intra-regionais e os inter-regionais separadamente. Na continuidade das mudanas nos movimentos migratrios, as tendncias na migrao interna no Brasil nos anos 90 apontaram: 1) os fluxos migratrios de longa distncia reduziram-se, consideravelmente, em particular aqueles que se dirigiam s fronteiras agrcolas; 2) mantiveram-se como rea de absoro de fluxos de longa distncia, os Estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Gois e Distrito Federal, que canalizaram os fluxos do Nordeste; 3) houve a recuperao migratria no mbito intra-regional de espaos perdedores no mbito nacional, especialmente os Estados nordestinos; 4) houve o surgimento e consolidao de polos de absoro migratria no mbito inter-regional e intra-regional, com a maior parte dos Estados tornando-se ganhadores de populao - mesmo que estes ganhos estejam circunscritos a contextos regionais especficos. A anlise dos movimentos migratrios, em anos recentes anos 2000, como se proceder a seguir indica o reforo da tendncia de configurao de novos espaos da migrao, agora, no entanto, muito mais relacionados ao mbito de suas prprias regies.
Veja-se Baeninger (1999).
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Movimentos migratrios interestaduais 1995-2000, 1999-2004, 2001-2006 e 2003-2008 Quando se considera os movimentos migratrios interestaduais10 e suas trocas migratrias pode-se verificar, do perodo 1995-2000 para 1999-2004, a manuteno no nmero de Estados ganhadores de populao: 17 Estados entre 1995-2000 e entre 1999-2004; contudo, entre 2001-2006 e 2003-2008, foram, respectivamente, 12 e 13 os Estados com ganhos migratrios, refletindo a situao de trocas migratrias negativas dos Estados da Regio Norte, as oscilaes nas tendncias da migrao de alguns Estados da Regio Nordeste e a nova posio de So Paulo e Rio de Janeiro no cenrio de perdas migratrias no contexto das migraes internas no Brasil, ainda que a PNAD 2008 aponte para o decrscimo do saldo migratrio negativo do Estado de So Paulo e trocas positivas para o Estado do Rio de Janeiro. Ou seja, no incio do sculo XXI, as migraes internas tornaram-se ainda mais complexas, sem a definio que anteriormente poderia se visualizar dos rumos da migrao no pas, considerando o comportamento verificado em dcadas ou quinqunios anteriores. O descolamento da relao migrao-industrializao, migrao-fronteira agrcola, migrao-desconcentrao industrial, migrao-emprego, migraomobilidade social no contexto atual da economia e da reestruturao produtiva, em anos recentes, induziu um novo dinamismo s migraes no Brasil, onde os fluxos mais volumosos so compostos de idas-e-vindas, refluxos, reemigrao, outras etapas que pode ser mesmo o prprio local de origem antes do prximo refluxo para o ltimo destino-, onde as migraes assumem um carter mais reversvel (DOMENACH; PICOUET, 1990) do que nas explicaes que nos pautvamos at o final do sculo XX. Essa reversibilidade diz respeito tanto s reas de origem, com um crescente vai-e-vem, como s de destino, com o incremento da migrao de retorno. nesse contexto, que a migrao interestadual, para o conjunto do pas, continuou exibindo decrscimos em seus volumes, que passou de 5,2 milhes, entre 1995-2000, para 4,6 milhes, entre 1999-2004, e 4,4 milhes, de 2001-2006 e, 3,3 milhes entre 2003-2008 (Tabelas 1 e 2). Esse decrscimo, contudo, no implica em uma tendncia estagnao das migraes; ao contrrio, denota outros arranjos da prpria migrao interna, bem como seus atuais desdobramentos, com novas modalidades de deslocamentos populacionais em mbitos locais e regionais.
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Incluem os intra-regionais e os inter-regionais.
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TABELA 1 - Volumes de Imigrao, Emigrao e Trocas Migratrias por Regies e Unidades da Federao - Brasil, 1995/2000 e 1999/2004
1995/2000 Regies e UFs Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins NORTE Maranho Piau Cear Rio G. do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia NORDESTE Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo SUDESTE Paran Santa Catarina Rio G. do Sul SUL Mato G. do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal C-OESTE TOTAL I (Imigrao) 83.325 13.635 89.626 47.750 182.045 44.582 95.430 556.393 100.820 88.736 162.926 77.917 102.005 164.872 55.967 52.109 250.572 1.055.924 447.836 129.169 319.749 1.223.809 2.120.563 297.308 199.651 113.395 610.354 97.709 166.297 372.702 216.200 852.908 5.196.142 E (Emigrao) 72.734 16.069 58.658 14.380 234.213 15.113 82.513 493.680 274.470 140.815 186.709 71.286 163.485 280.289 127.949 56.921 517.930 819.854 408.659 95.149 274.223 884.121 1.662.152 336.998 139.665 152.891 629.554 108.738 123.726 169.887 188.551 590.902 5.196.142 Trocas 10.591 -2.434 30.968 33.370 -52.168 29.469 12.917 62.713 -173.650 -52.079 -23.783 6.631 -61.480 -115.417 -71.982 -4.812 -267.358 -763.930 39.177 34.020 45.526 339.688 458.411 -39.690 59.986 -39.496 -19.200 -11.029 42.571 202.815 27.649 262.006 I (Imigrao) 49.046 14.777 64.001 38.384 235.111 32.525 82.312 516.156 180.924 119.646 141.680 73.494 138.328 179.932 81.318 45.843 290.343 1.251.508 429.438 107.132 166.036 823.557 1.526.163 260.478 214.287 116.643 591.408 90.071 192.691 315.571 152.073 750.406 4.635.641 1999/2004 E (Emigrao) 55.239 13.212 52.928 13.325 187.426 18.281 112.004 452.415 258.016 113.952 120.574 37.284 95.857 204.868 85.668 43.258 378.618 1.338.095 398.460 108.669 255.653 978.689 1.741.471 271.182 139.268 146.372 556.822 97.271 81.011 168.574 199.982 546.838 4.635.641 Trocas -6.193 1.565 11.073 25.059 47.685 14.244 -29.69 63.741 -77.092 5.694 21.106 36.210 42.471 -24.936 -4.350 2.585 -88.275 -86.587 30.978 -1.537 -89.617 -155.132 -215.308 -10.704 75.019 -29.729 34.586 -7.200 111.680 146.997 -47.909 203.568 -
Fonte: Fundao IBGE (2000; 2004). Tabulao Nepo/Unicamp. Nota: *No inclui os imigrantes estrangeiros nem os de UF no especificada.
Para o entendimento deste novo cenrio das migraes no pas necessrio que se observe as tendncias atuais da Regio Nordeste. Com uma tendncia que se delineia desde os ltimos vinte anos, a Regio Nordeste continuou o decrscimo em seus saldos migratrios negativos, de 763 mil pessoas, entre 1995-2000, para 86 mil pessoas, entre 1999-2004, alcanando 53 mil e 168 mil
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pessoas, respectivamente, entre 2001-2006 e 2003-2008, o que indica a fora da migrao de retorno na composio de sua imigrao. Esta nova face e nova fase da imigrao para o Nordeste esto relacionadas ao contexto atual da Regio Metropolitana de So Paulo, em especial, e do Rio de Janeiro, e a reorganizao da indstria no territrio nacional (COUTINHO, 1998).
TABELA 2 - Volumes de Imigrao, Emigrao e Trocas Migratrias por Regies e Unidades da Federao - Brasil, 2001/2006 e 2003/2008
2001/2006 Regies e UFs Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins NORTE Maranho Piau Cear Rio G. do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia NORDESTE Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo SUDESTE Paran Santa Catarina Rio G. do Sul SUL Mato G. do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal C. OESTE TOTAL I (Imigrao) 36.000 17.762 51.792 36.602 198.158 17.823 67.730 425.867 154.041 99.490 174.343 85.063 112.330 194.317 70.769 38.472 339.133 1.267.958 417.502 137.501 210.038 765.469 1.350.510 262.629 217.714 93.457 573.800 120.126 142.130 245.943 157.092 665.291 4.463.418 E (Emigrao) 56.801 13.154 54.600 7.071 174.718 19.769 90.055 416.168 220.748 110.842 136.014 54.640 137.991 204.361 105.894 44.775 306.116 1.321.381 378.067 82.150 251.634 972.567 1.684.418 274.548 127.768 130.950 533.266 80.308 85.618 172.383 169.876 508.185 4.463.418 Trocas -20.801 4.608 -2.808 29.531 23.440 -1.946 -22.325 9.699 -66.707 -11.352 38.329 30.423 -25.661 -10.044 -35.125 -6.303 33.017 -53.423 39.435 55.351 -41.596 -207.098 -153.908 -11.919 89.946 -37.493 40.534 39.818 56.512 73.560 -12.784 157.106 2003/2008 I E (Imigrao) (Emigrao) 40.772 12.112 48.307 17.782 156.954 13.804 63.545 353.276 102.757 59.821 111.564 54.220 56.340 123.499 30.839 50.366 221.228 810.634 319.885 83.903 193.793 621.058 1.218.639 213.816 153.209 67.083 434.108 70.358 93.458 246.078 101.190 511.084 3.327.741 47.555 8.552 40.282 8.441 154.535 29.121 69.262 357.748 155.762 63.869 98.968 41.653 86.270 133.613 66.038 36.889 296.299 979.361 263.585 8.104 181.624 640.710 1.144.023 202.567 83.366 107.893 393.826 75.524 109.856 146.775 120.628 452.783 3.327.741 Trocas -6.783 3.560 8.025 9.341 2.419 -15.317 -5.717 -4.472 -53.005 -4.048 12.596 12.567 -29.930 -10.114 -35.199 13.477 -75.071 -168.727 56.300 25.799 12.169 -19.652 74.616 11.249 69.843 -40.810 40.282 -5.166 -16.398 99.303 -19.438 58.301 -
Fonte: Fundao IBGE (2006; 2008). Tabulao NEPO/Unicamp. Nota: * No inclui os imigrantes estrangeiros nem os de UF no especificada.
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No perodo 1995-2000 apenas Rio Grande do Norte registrava saldo positivo nas trocas migratrias interestaduais, tendncia que havia se ampliado para Piau, Cear, Paraba e Sergipe, no perodo 1999-2004. Entretanto, para o perodo 2001-2006 e 2003-2008, somente Rio Grande do Norte e Cear continuam apresentando trocas migratrias interestaduais positivas, com a Bahia registrando saldo positivo entre 2001-2006, mas saldo negativo para o perodo 2003-2008. Alguns Estados no seguiram mantendo esta capacidade de inverso em suas tendncias de perdas migratrias, como foram os casos da Paraba, de Sergipe e da Bahia. As dinmicas migratrias dos Estados do Nordeste so profundamente marcadas por oscilaes em temos de recuperao, absoro e expulso de suas populaes que refletem tanto os processos intra-regionais, como a instabilidade das tendncias dos movimentos migratrios de retorno. De um lado, o Rio Grande do Norte e o Cear vem conseguindo manter trocas migratrias positivas com as demais UFs, do outro lado, o Estado da Bahia um dos melhores exemplos; com uma trajetria de perdas migratrias por mais de cinquenta anos apesar do decrscimo em seu volume como um todo a PNAD 2006 revelou maior contingente de imigrantes (339.133 pessoas) do que de emigrantes (306.116), com um saldo migratrio positivo de 33.017 pessoas para esse Estado. No entanto, a PNAD 2008 aponta perda migratria de 75 mil pessoas para a Bahia. Nesse contexto, torna-se pertinente, mais uma vez destacar, as anlises a respeito da reversibilidade das migraes, como aponta Domenach e Picouet (1990). A compreenso das migraes no Nordeste passa, necessariamente pela nova realidade da Regio Sudeste. Os movimentos migratrios, do incio do sculo XXI, transformaram os grandes Estados de atrao populacional dos anos 70 - So Paulo e Rio de Janeiro - em reas de perdas migratrias. Nas PNADs 2006 e 2008 possvel identificar que a imigrao para So Paulo diminuiu para 765.469 e 621.058, respectivamente, migrantes nacionais, entre 2001-2006 e 2003-2008 quando, no perodo 1995-2000, esta ainda havia sido de 1.223.809 migrantes interestaduais. Com isso, nas trocas migratrias, o Estado de So Paulo passou de um ganho de migrantes (339.688), no perodo 1995-2000, para uma perda de -207.098 pessoas, entre 2001-2006. Todavia, a PNAD 2008 aponta para a diminuio do seu saldo negativo para apenas -19.652 pessoas entre 20032008. Deve-se ressaltar que estas perdas podem estar relacionadas, muito mais, s sadas de populao da Regio Metropolitana de So Paulo, com histrico consolidado de migraes interestaduais em especial nordestina-, do que ao cenrio do interior paulista, que vem expandindo suas reas de migrao com o Nordeste mais recentemente (BAENINGER, 2004).
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O Rio de Janeiro teve seu volume de imigrantes diminudo (de 319.749, entre 1995-2000, para 210.038, entre 2001-2006, com declnio mais intenso, no perodo 2003-2008, para 193.793 imigrantes), embora com menor fora que o decrscimo para So Paulo. A emigrao do Rio de Janeiro chegou a registrar ligeiro decrscimo: de 274.223 para 251.634, diminuindo para 181.624 pessoas, nos perodos acima mencionados, registrando saldo migratrio negativo de -41.596 migrantes, entre 2001-2003, e positivo de 12.169 pessoas, no perodo 2003-2008. Para as antigas reas de fronteiras agrcolas, as mudanas nos movimentos migratrios tambm foram expressivas. Na Regio Norte, o incio dos anos 2000 aponta a inverso dos processos migratrios em Rondnia. Ainda no perodo 1995-2000, o Estado registrava trocas migratrias interestaduais positivas (10.591 pessoas), passando para um saldo migratrio negativo entre 1999-2004 (-6.193) e indicando no perodo 2001-2006 aumentos em suas perdas migratrias (-20.801 migrantes), com declnio, entretanto, para -6.783 migrantes no perodo 2003-2008. A manifestao de saldo negativo no perodo 2001-2006 tambm foi evidente para Tocantins (-22.325), para o Amazonas (-2.808) e o Amap (-1.946), com o Amap (-15.317) e o Tocantins (-5.717), no perodo 20032008, mantendo trocas migratrias interestaduais negativas, contrariando as tendncias do perodo 1995-2000, quando estes Estados apresentaram saldos positivos. Tendncias inversas ao perodo 1995-2000 tambm foram registradas pelo Estado do Acre, que passou a saldo migratrio positivo entre 2001-2006 (4.608) e no perodo 2003-2008 (3.560). Dinmica semelhante a do Par, que de perdas migratrias entre 1995-2000 (-52.168 migrantes), passou para um saldo migratrio positivo de 23.440 pessoas, entre 2001-2006, com arrefecimento para um saldo positivo de 2.419 migrantes, no perodo 20032008. O nico Estado que manteve as tendncias nos ltimos quinze anos foi Roraima, que sustentou seu saldo migratrio positivo, em torno de 30 mil migrantes, para os perodos de 1995-2000, 1999-2004 e 2001-2006, com exceo para o perodo 2003-2008, que apresentou saldo migratrio de 9.431 pessoas. Na Regio Centro-Oeste, o Mato Grosso do Sul que apresentava tendncia de perda de populao em 1995-2000 (com saldo negativo de 11.029 migrantes), diminuiu sua emigrao, passando a um saldo positivo de 39.818 migrantes, entre 2001-2006. Todavia, no perodo 2003-2008, esse Estado volta a apresentar trocas migratrias negativa de -5.166 pessoas. Outra tendncia inversa no Centro-Oeste registrada pelo Distrito Federal que de ganhos migratrios, ainda em 1995-2000 (27.649 pessoas), passou para uma perda de populao em 2001-2006 de 12.784 pessoas, com maiores volumes (-19.438)
Silvana Nunes de Queiroz e Rosana Baeninger 261
negativos no perodo 2003-2008. O Mato Grosso, segue essa tendncia de inverso, pois nos trs perodos em anlise (1995-2000, 1999-2004 e 20012006), apresentou saldo positivo em suas trocas migratrias, porm, no perodo recente (2003-2008), passou a ter saldo negativo de -16.398 pessoas. Finalmente, cabe destacar que, a Regio Sul passou a ter saldo positivo no mbito nacional, de um para outro perodo (de -19.200, no perodo 19952000, para 40.534 migrantes, entre 2001-2006, com manuteno do saldo de 40.282 pessoas, no perodo 2003-2008), em funo dos ganhos migratrios de Santa Catarina (59.986, 89.946 e 69.843, respectivamente), uma vez que o Rio Grande do Sul (-39.496, -37.493 e -40.810) continuou registrando saldos migratrios negativos, com aumento de suas perdas migratrias, e o Paran (de -39.690 para -11.919 e 11.249) passa a ter trocas migratrias positiva no perodo 2003-2008. reas de rotatividade migratria, reas de reteno migratria e reas de perdas migratrias Considerando-se o ndice de Eficcia Migratria11 interestadual, nos perodos 1995-2000, 1999-2004, 2001-2006 e 2003-2008, nota-se que o pas vivencia uma intensa mobilidade da populao, com o aumento das reas de rotatividade migratria, onde o ndice de eficcia migratrio, tanto positivo quanto negativo, so bastante prximo de zero (Tabela 3). Ou seja, j no h mais Estados de grande reteno migratria e nem de elevada perda migratria. As excees cabem a Roraima, a Santa Catarina e a Gois, com IEM de 0,36, 0,30 e 0,25 (rea de baixa absoro migratria), respectivamente, entre 2003- 2008 e, bem mais distantes os Estados com IEM em torno de 0,15: Acre, Rio Grande do Norte, Sergipe, e Esprito Santo com a importncia das migraes intra-regionais. Assim, os Estados com ndice de eficcia prximos ao de rotatividade migratria mesmo com valores negativos (entre -0,12 e 0,12) so, no perodo 2003-2008: Rondnia, Amazonas, Par, Tocantins, Piau, Cear, Pernambuco, Minas Gerais, Rio de Janeiro, So Paulo, Paran, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso e Distrito Federal, compreendendo catorze Estados brasileiros. Os Estados com capacidade de reteno migratria (IEM superior a 0,12), no perodo 2003-2008, so Acre, Roraima, Rio Grande do Norte, Sergipe, Esprito Santo, Santa Catarina e Gois; totalizando sete Estados.
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Este ndice varia de 0-1; quanto mais prximo de 1 ser uma rea de forte reteno migratria.
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TABELA 3 - ndice de Eficcia Migratria por Regies e Unidades da Federao - Brasil, 1995/2000, 1999/2004, 2001/2006 e 2003/2008
UFs Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins NORTE Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia NORDESTE Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo SUDESTE Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul SUL Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal CENTRO-OESTE TOTAL 1995/2000 0,07 -0,08 0,21 0,54 -0,13 0,49 0,07 0,06 -0,46 -0,23 -0,07 0,04 -0,23 -0,26 -0,39 -0,04 -0,35 -0,27 0,05 0,15 0,08 0,16 0,12 -0,06 0,18 -0,15 -0,02 -0,05 0,15 0,37 0,07 0,18 5.196.142 1999/2004 -0,06 0,06 0,09 0,48 0,11 0,28 -0,15 0,07 -0,18 0,02 0,08 0,33 0,18 -0,06 -0,03 0,03 -0,13 -0,03 0,04 -0,01 -0,21 -0,09 -0,07 -0,02 0,21 -0,11 0,03 -0,04 0,41 0,30 -0,14 0,16 4.635.641 2001/2006 -0,22 0,15 -0,03 0,68 0,06 -0,05 -0,14 0,01 -0,18 -0,05 0,12 0,22 -0,10 -0,03 -0,20 -0,08 0,05 -0,02 0,05 0,25 -0,09 -0,12 -0,05 -0,02 0,26 -0,17 0,04 0,20 0,25 0,18 -0,04 0,13 4.463.418 2003/2008 -0,08 0,17 0,09 0,36 0,01 -0,36 -0,04 -0,01 -0,21 -0,03 0,06 0,13 -0,21 -0,04 -0,36 0,15 -0,15 -0,09 0,10 0,18 0,03 -0,02 0,03 0,03 0,30 -0,23 0,05 -0,04 -0,08 0,25 -0,09 0,06
Fonte: Fundao IBGE (2000; 2004; 2006; 2008). Tabulao Nepo/Unicamp. Nota: (*) No inclui os imigrantes estrangeiros nem os de UF no especificada.
J as reas de perdas migratrias (IEM superior a -0,13) so apenas: Amap, Maranho, Paraba, Alagoas, Bahia e Rio Grande do Sul. O entendimento das migraes internas atuais, a partir desse novo olhar para os processos migratrios, conduz substituio de conceitos historicamente datados, tais como:
a) reas de evaso por reas de perdas migratrias; b) reas de atrao ou absoro por reas de reteno migratria; c) reas de origem e destino por reas/etapas constituintes dos processos de rotatividade migratria. Duas dimenses esto particularmente presentes na re-definio desses processos: em primeiro lugar, a prpria reversibilidade dos diferentes fluxos migratrios, em especial as oscilaes nos volumes de emigrao e imigrao e suas novas modalidades; em segundo lugar, a menor permanncia das condies da migrao para a caracterizao das reas. Origem e destino dos migrantes do Estado do Cear O caso do Estado do Cear indicativo de tais alteraes citadas acima. Nas principais trocas migratrias ocorridas entre 2003-2008, dentre os Estados brasileiros, o Cear apresentou-se como rea de forte perda migratria apenas com os Estados da Regio Centro-Oeste, com destaque para o Mato Grosso do Sul e Gois (IEM acima de -0,74), alm do Rio Grande do Sul (IEM em torno de -1,00); rea de baixa evaso migratria (IEM de -0,01 a -0,29) com Amazonas, Amap e Minas Gerais.
TABELA 4 - Imigrao e Imigrao com o Estado do Cear 2003/2008
UFs Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins NORTE Maranho Piau Rio G. do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia NORDESTE I (Imigrao) 1.356 0,00 2.034 530 14.306 452 530 19.208 4.766 4.314 4.227 3.019 5.512 983 756 3.627 27.204 E (Emigrao) 498 0,00 2.145 519 5.119 732 0,00 9.013 4.393 3.842 3.302 997 4.489 560 330 1.828 19.741 (I-E) Trocas 858 0,00 -111 11 9.187 -280 530 10.195 373 472 925 2.022 1.023 423 426 1.799 7.463 ndice de Eficcia (I-E)/(I+E) 0,46 0,00 -0,03 0,01 0,47 -0,24 1,00 0,36 0,04 0,06 0,12 0,50 0,10 0,27 0,39 0,33 0,16
continua...
264
...continuao
I UFs (Imigrao) Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo SUDESTE Paran Santa Catarina Rio G. do Sul SUL Mato G. do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal CENTRO-OESTE CEAR 4.697 530 12.491 37.609 55.327 4.835 1.591 0,00 6.426 0,00 678 904 1.817 3.399 111.564
E (Emigrao) 4.966 0,00 8.467 37.456 50.889 3.196 0,00 826 4.022 622 1.932 6.001 6.748 15.303 98.968
(I-E) Trocas -269 530 4.024 153 4.438 1.639 1.591 -826 2.404 -622 -1.254 -5.097 -4.931 -11.904 12.596
ndice de Eficcia (I-E)/(I+E) -0,03 1,00 0,19 0,00 0,04 0,20 1,00 -1,00 0,23 -1,00 -0,48 -0,74 -0,58 -0,64 0,06
Fonte: Fundao IBGE (2008). Tabulao das autoras. Nota: (*) No inclui os imigrantes estrangeiros nem os de UF no especificada.
Por outro lado, o Cear, apresentou-se como rea de forte reteno migratria (IEM entre 0,51 a 1,00) nas trocas migratrias com os Estados de Tocantins e Esprito Santo; rea de mdia absoro migratria (IEM de 0,30 a 0,50) com Rondnia, Par, Paraba, Sergipe e Bahia; rea de baixa absoro migratria (IEM de 0,10 a 0,29) com o Rio Grande do Norte, Pernambuco, Alagoas, Rio de Janeiro e Paran; e rea de rotatividade migratria (IEM entre 0,00 a 0,09) com Acre, Roraima, Maranho, Piau e, de maneira surpreendente, com o Estado de So Paulo. Ou seja, dos 26 Estados que o Cear realizou trocas migratrias interestaduais, apenas com oito Unidades da Federao o saldo foi negativo, com trocas positivas com os demais Estados, inclusive So Paulo e, notadamente, o Rio de Janeiro e o Par. Em nvel regional, o Cear teve trocas negativas, somente, com a Regio Centro-Oeste; ser esta Regio uma nova rota das emigraes cearenses ao invs do Sudeste? Como se poderia visualizar essa configurao migratria para o Cear dez ou vinte anos atrs? O Estado do Cear continuar mantendo essa tendncia de trocas positivas com a maioria dos Estados, especialmente So Paulo e o Rio de Janeiro? A passagem de uma condio migratria de perda para absoro ou rotatividade migratria para qualquer rea bastante tnue e por isso a dificuldade, cada vez maior, de explicaes do fenmeno migratrio. No caso especfico do Cear, alm desta recente tendncia de trocas migratrias
positivas, destaca-se o peso das migraes de retorno para o total de imigrantes no Estado. Diante dessa realidade, caso a inverso no saldo migratrio do Cear se mantenha, sem dvida, isto dever provocar algum redirecionamento nas polticas pblicas e sociais do Estado, ou na sua estratgia de desenvolvimento, que ter que se estruturar para dar condies de trabalho, moradia, educao, sade e infra-estrutura, para os novos (migrantes no-naturais) e antigos moradores que esto retornando para o Cear. Nesse sentido, a prxima seo aborda a participao do Cear na migrao de retorno no pas. Migrao de retorno: tendncias recentes das migraes cearenses De acordo com Pacheco e Patarra (1997), a partir da dcada de oitenta que se inicia as mais diferenciadas e/ou diversificadas mudanas na dinmica populacional brasileira, atravs do aparecimento de novos movimentos migratrios. Ou, como afirma Baeninger (1998), que j em meados da dcada de setenta, comea a se verificar no Brasil e, especificamente no Estado de So Paulo, dois movimentos interligados, desconcentrao econmica e populacional, que implicaro a partir da dcada de oitenta em diante, em mudanas na direo e sentido dos fluxos migratrios. Nesse sentido, o Cear, ao longo das dcadas de 80 e 90, conseguiu diminuir as sadas de seus migrantes e ao mesmo tempo aumentou a incidncia de fluxos populacionais em direo ao. Segundo o Censo Demogrfico de 1991 e de 2000, entre os dois perodos, 1986/1991 e 1995/2000, o saldo migratrio do Cear passou de -123.512 migrantes para -23.783 pessoas, respectivamente, permanecendo, todavia, ainda negativo. As recentes PNADs j apontam fortes indcios para essa reverso no Cear, ao apresentar saldo migratrio positivo entre entrada e sada de migrantes em 31.705 indivduos, entre 2001-2005, e 38.329 pessoas, entre 2001-2006, e 12.596 migrantes, no perodo 2003/2008. Fato este indito, dado que o Cear tradicionalmente configurou como grande exportador de mo-de-obra para as regies mais prsperas do pas ou para locais de expanso agrcola, como forma de superar as desigualdades sociais e as dificuldades econmicas ocasionadas pelo elevado nvel de desemprego nas reas urbanas do Estado e pela seca que afetava em especial os municpios do interior (BAENINGER, 2008; QUEIROZ, 2003). Pesquisas recentes tambm apontam para os fluxos contnuos e crescentes das migraes de retorno que se dirigem para o Cear. O estudo de Brito e Carvalho (2006), a partir da PNAD de 2004, apontam maiores incidncias de retorno para Minas Gerais e Estados do Nordeste, sendo que o Cear e o Piau se destacam, dado que 60% dos migrantes que se deslocaram para esses
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Estados entre 1999/2004 so de retorno. Nmeros recentes da PNAD 2006 revelam que 87,8 mil ou 50,4% do total de imigrantes que se dirigiram para o Cear, entre 2001 e 2006, eram pessoas que estavam retornando. Diante dessas evidncias - trocas migratrias positivas, em funo da diminuio da emigrao vis--vis o crescimento do nmero de imigrantes no Estado, com destaque para a presena dos retornados, a prxima seo pretende analisar, no perodo recente (FUNDAO IBGE, 2008), a participao do Cear no volume de retornados em nvel nacional e regional. O Cear no contexto nacional e regional de migrao de retorno12 No perodo 2003-2008, os deslocamentos migratrios no pas envolveram um volume de 3.327.741 pessoas, dos quais 68,56% (2.281.653) so migrantes no-naturais e 31,44% (1.046.088) so retornados. Do volume total de migrantes (3.327.741), o Sudeste concentrou 36,62% da imigrao (1.218.639), o Nordeste 24,36% (810.634), seguido pelo Centro-Oeste (15,36%), Sul (13,05%) e Norte (10,62%).
TABELA 5 - Participao dos Imigrantes de Retorno e No-Natural, no Total do Pas e Proporo dos Imigrantes de Retorno e No-Natural, no Total de Imigrantes, por Regies e Unidades da Federao - Brasil 2003/200
% de % de Proporo Imigrante Imigrante de Imigrante Imigrante de Retorno No-Natural Total de Retornado Regies e UFs de No em Relao em Relao Imigrante em Relao Retorno Natural ao Total de ao Total do ao Total do Brasil Brasil Imigrante 59.722 5,71 43.035 1,89 102.757 58,12 Maranho Piau 33.481 3,2 26.340 1,15 59.821 55,97 Cear 60.782 5,81 50.782 2,23 111.564 54,48 Rio G. do Norte 20.279 1,94 33.941 1,49 54.220 37,40 Paraba 33.906 3,24 22.434 0,98 56.340 60,18 Pernambuco 62.584 5,98 60.915 2,67 123.499 50,68 Alagoas 17.942 1,72 12.897 0,57 30.839 58,18 Sergipe 22.057 2,11 28.309 1,24 50.366 43,79 Bahia 119.733 11,45 101.495 45 221.228 54,12 430.486 41,15 380.148 16,66 810.634 53,10 Nordeste Norte 83.165 7,95 270.111 11,84 353.276 23,54 Sudeste 319.143 30,51 899.496 39,42 1.218.639 26,19 Sul 136.284 13,03 297.824 13,05 434.108 31,39 Centro-Oeste 77.010 7,36 434.074 19,02 511.084 15,07 BRASIL 1.046.088 100,00 2.281.653 100,00 3.327.741 31,44
Fonte: Fundao IBGE (2008). Notas: (*) No inclui os imigrantes estrangeiros nem os de UF no especificada.
Proporo de NoNatural em Relao ao Total de Imigrante 41,88 44,03 45,52 62,60 39,82 49,32 41,82 56,21 45,88 46,90 76,46 73,81 68,61 84,93 68,56
12 Considera-se migrante de retorno o indivduo que residia em outra Unidade da Federao (UF) e, entre o quinqunio (2003-2008) anterior a data do levantamento da PNAD 2008, retornou para o Cear (UF de nascimento) e l permanecia na data da pesquisa. O migrante no-natural do Cear, aquele que no nasceu nessa UF (Cear) e na data da entrevista da PNAD 2008, residia no Estado do Cear h menos de 5 anos.
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No caso do Nordeste, o elevado volume de imigrantes que se dirigiu para essa Regio chega a superar o volume do Centro-Oeste, que at o incio dos anos 1990 recebia mais imigrantes do que o Nordeste13. Esse resultado, sem dvida, justifica-se pelo aumento do nmero de retornados para os Estados do Nordeste. Entre 2003-2008, o estoque de migrantes retornados atinge 1.046.088 de pessoas, com o Nordeste recebendo 41,15% (430.486) desse fluxo, e o Sudeste 30,51% (319.143). As demais regies envolveram pouco mais de um quarto (28,34%) do volume total de retornados, com 13,03% retornando para o Sul, 7,95% para o Norte, e 7,36% para o Centro-Oeste. Por sua vez, a anlise por grupo de migrante no-natural apresenta outra dinmica - a Regio Sudeste e o Centro-Oeste, ainda, destacam-se, respectivamente, como o primeiro e o segundo local de destino dos migrantes. Entre 2003-2008, o volume de imigrante no natural envolveu 2.281.653 pessoas, com 899.496 (39,42%) imigrantes se dirigindo para o Sudeste; a Regio Centro-Oeste vem em segundo lugar, ao receber um volume de 434.074 (19,02%) pessoas, superando o Nordeste que detm 16,66% (380.148) desse fluxo, o Sul 13,05% (297.284) e o Norte 11,84% (270.111). Na anlise migratria interestadual fica evidente o peso da migrao de retorno para as os Estados do Nordeste. A Bahia destaca-se ao receber 11,45% (101.495) do total de retornados do pas, seguido por Pernambuco (5,98%), Cear (5,81%) e Maranho (5,71%). Por grupos de migrantes, no Nordeste, apenas Rio Grande do Norte (62,60% de no-natural contra 37,40% de retornados) e Sergipe (56,21% de no-natural contra 43,79% de retornados) receberam mais migrante nonatural do que retornados, com os demais Estados do Nordeste recebendo maior proporo de retornados vis--vis ao nmero de migrante no-natural. Evoluo recente da migrao de retorno para o Cear Diante das acentuadas mudanas nas tendncias e caractersticas dos movimentos migratrios brasileiros a partir dos anos 80 e da crescente importncia da migrao de retorno, fluxo observado j nos anos 70, conforme aponta Baeninger (2000), o debate sobre essa nova dinmica migratria nos ltimos tempos tem ganho espao na produo acadmica e destaque nos foros de discusso e nos meios de comunicao em geral. Buscando compreender os recentes deslocamentos populacionais com destinos para o Cear, observa-se que de um volume total de 111.564 imigrantes que se dirigiram para essa UF, entre 2003-2008, cerca de 61 mil
13
Maiores detalhes veja (BAENINGER, 1999).
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(54,48%) so retornados e aproximadamente 51 mil (45,52%) so no-naturais, tornando-se, o Cear, ganhador e/ou recebedor de sua populao natural. A anlise regional indica que, no perodo 2003-2008, vieram da Regio Sudeste, cerca de 50% do total de imigrantes para o Cear (55.327), com um quarto (24,38%) vindo da prpria Regio Nordeste, e 26,03% das demais regies, dos quais 17,22% dos migrantes tm como local de origem o Norte, 5,76% o Sul, e apenas 3,05% o Centro-Oeste. A explicao para esses resultados justifica-se em funo de tendncias passadas - a expanso das fronteiras agrcolas da Regio Norte (dcada de 70) e do Centro-Oeste (dcada de 80) pode no ter atrado considervel volume de emigrantes cearenses, visto que em massa estes migraram para o Sudeste, e agora retornam dessa Regio para o Cear. Nesse sentido, observa-se a natureza da migrao de retorno para o Cear de longa distncia migrao inter-regional. Ao separar os migrantes por grupos de retornados e no-naturais, constatam-se importantes diferenas em relao a Regio de origem desses grupos de imigrantes. No caso dos retornados para o Cear, cerca de 60% tem como local de residncia anterior a Regio Sudeste. Do Nordeste vieram 17,54% dos migrantes de retorno, seguido de perto pela Regio Norte (17,05%). O Sul contribui com 3,41% das re-emigraes, e a Regio CentroOeste tem participao de apenas 1,99% dos retornados.
TABELA 6 - Imigrante de Retorno e No-Natural, Data Fixa, Segundo Regies e Unidades da Federao de Residncia Anterior, Cear, 2003/2008
Regies e UFs de Residncia Anterior Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins NORTE Maranho Piau Rio G. do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia NORDESTE 2003/2008 Imigrante de Retorno 452 904 530 7.949 530 10.365 2.044 2.044 1.131 1.435 1.434 531 2.045 10.664 % 0,74 1,49 0,87 13,08 0,87 17,05 3,36 3,36 1,86 2,36 2,36 0,87 3,36 17,54 Imigrante No-Natural 904 1.130 6.357 452 8.843 2.722 2.270 3.096 1.584 4.078 452 756 1.582 16.540 % 1,78 0,00 2,23 0,00 12,52 0,89 0,00 17,41 5,36 4,47 6,10 3,12 8,03 0,89 1,49 3,12 32,57 Total de Imigrante 1.356 2.034 530 14.306 452 530 19.208 4.766 4.314 4.227 3.019 5.512 983 756 3.627 27.204 % 1,22 0,00 1,82 0,48 12,82 0,41 0,48 17,22 4,27 3,87 3,79 2,71 4,94 0,88 0,68 3,25 24,38
continua...
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Regies e UFs de Residncia Anterior Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo SUDESTE Paran Santa Catarina Rio G. do Sul SUL Mato G. do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal CENTRO-OESTE TOTAL*
2003/2008 Imigrante de Retorno 4.471 530 9.012 22.410 36.423 530 1.591 2.121 452 226 531 1.209 60.782 % 7,36 0,87 14,83 36,87 59,92 0,87 2,62 3,49 0,74 0,37 0,87 1,99 100,00 Imigrante No-Natural 226 3.479 15.199 18.904 4.305 4.305 226 678 1.286 2.190 50.782 % 0,45 0,00 6,85 29,93 37,23 8,48 0,00 0,00 8,48 0,00 0,45 1,34 2,53 4,31 100,00 Total de Imigrante 4.697 530 12.491 37.609 55.327 4.835 1.591 6.426 678 904 1.817 3.399 111.564 % 4,21 0,48 11,20 33,71 49,59 4,33 1,43 0,00 5,76 0,00 0,61 0,81 1,63 3,05 100,00
Fonte: Fundao IBGE (2008). Nota: (*) No inclui os imigrantes estrangeiros nem os de UF no especificada.
Por sua vez, quando se analisa os movimentos migratrios a partir do grupo de imigrantes no-naturais, a proporo destes encontra-se melhor distribudas entre as Regies. Do contingente de 51 mil imigrantes nonaturais que se deslocaram para o Cear, entre 2003-2008, 37% veio do Sudeste e 33% da prpria Regio Nordeste. No caso do Sudeste, acredita-se que, em sua maioria, estes no-naturais acompanham o elevado nmero de retornados que vieram dessa Regio. Com relao ao Nordeste, parte deste contingente deve ter sido atrado, para o Cear, em funo de esse Estado ser a terceira maior economia da Regio Nordeste, alm de ter apresentado, durante a dcada de 1990, desempenho favorvel na taxa de crescimento do seu PIB, ficando acima da mdia nacional e regional, criando oportunidade de emprego e tornando-se local de destino para migrantes da prpria Regio, que parece preferir realizar migrao curta-distncia, do que para o Sudeste, que na dcada de 1990 j no oferecia tanta oportunidade de trabalho como nos anos 1970 e 1980 (QUEIROZ, 2003). No caso das regies Norte, Centro-Oeste e Sul do pas, mais uma vez, fica evidente o baixo volume de migrantes, seja de retorno ou no-natural vindos dessas regies para o Cear. Do Norte vieram 17,41%, do Sul 8,48% e do CentroOeste apenas 4,31% dos migrantes no-naturais. Isso aponta o baixo poder de atrao que o Cear desperta nos moradores dessas regies, ou indica que, devido a baixa proporo de retornados, poucos no-naturais os acompanham. Com relao os fluxos migratrios interestaduais, ou melhor, a participao de cada Estado na formao destes valores no Cear, a Tabela 6 aponta que
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do Estado de So Paulo de onde vm os maiores volumes de migrantes (33,71%), assim como para o conjunto de re-emigrantes (36,87%) e de no-naturais (29,93%). Tambm merece destaque a presena de migrantes (retorno e no-natural) que procederam do Par (12,82%) e do Rio de Janeiro (11,20%). O Pernambuco aparece em quarto lugar, com 4,94% do total de imigrantes que entraram no Cear; a seguir vem o Paran com 4,33% e o Maranho aparece em sexto, com 4,27%. No tocante ao Estado de So Paulo, esse resultado j era esperado, tendo em vista que desde a dcada de 1940 este Estado tem se caracterizado como o grande recebedor da maioria dos fluxos migratrios internos do Brasil e, com as alteraes na geografia econmica do pas, a partir do final dos anos setenta, os novos rumos da rea metropolitana de So Paulo sintetizam com clareza essa questo. A metrpole perde importncia em termos industriais e, paralelamente deixa de ser rea de reteno migratria, tornando-se uma rea de rotatividade migratria. As significativas mudanas na mobilidade populacional cearense, a partir dos anos 1980, por um lado, parece estar relacionado com a melhoria na dinmica econmica do Cear, entre 1980/2000, e com a reduo do crescimento econmico da grande So Paulo, que teve como principal consequncia o baixo crescimento dos nveis do emprego formal na indstria de transformao, e pode tanto ter incentivado uma menor migrao em direo a Regio Sudeste, especialmente para o Estado de So Paulo, como favorecido a migrao de retorno para o Cear (QUEIROZ; TARGINO, 2007). Com relao ao Estado do Rio de Janeiro segunda maior porta de entrada para os migrantes nordestinos e cearenses, observa-se que desse Estado veio o terceiro maior estoque (11,20%) de migrantes (de retorno e no-naturais), e o segundo maior volume de retornados (14,83%). Alm do aumento do desemprego no Estado do Rio de Janeiro, enfrentado desde os anos 1990, esse resultado, em parte, reflete os problemas relacionados com a falta de segurana e violncia urbana, estimulando, possivelmente, a re-emigrao. No caso de Pernambuco, o volume de migrante que se destinou para o Cear, tendo como procedncia esse Estado, pode ser explicado pelo fato de que at o incio dos anos 1980, Recife e Salvador destacavam-se como os principais polos regionais do Nordeste, atraindo migrantes cearenses. Apesar de Fortaleza ser uma metrpole regional (terceira metrpole do Nordeste), esta cresceu e se desenvolveu no perodo ps 1980, em especial na dcada de 1990, ou seja, quando a economia brasileira e a metrpole pernambucana perdiam flego, a economia cearense crescia, superando a mdia regional e nacional (QUEIROZ, 2003).
Os Estados das Regies Sul, Norte e Centro-Oeste, em sua maioria, contriburam com menos de 2,0% no total de migrantes (retorno e no-natural) para o Cear. No caso dos trs Estados do Sul, somente o Paran teve participao acima de 2,0%, puxado pelo expressivo nmero (8,48%) de nonaturais que migraram para o Cear. Nos Estados da Regio Norte, a maior contribuio ficou por conta do Par (12,82%) e, as menores com o Acre (0,00%) e o Amap (0,41%); no Centro-Oeste, Braslia participou com 1,63%, o Estado de Gois (0,81%) e Mato Grosso (0,61%) - contriburam com menos de 1%. Uma das justificativas para a Regio Norte, notadamente os Estados do Acre, Amap, Tocantins e Roraima contriburem com menos de 1% nas entradas de migrantes (de retorno e no-natural) no Estado do Cear, provavelmente, est relacionado com vrios fatores em que se destacam: i) o trmino da construo da rodovia transamaznica e da usina hidroeltrica de Tucuru, no final dos anos 70; ii) o aumento da vigilncia e/ou controle do meio ambiente (atividade pesqueira, madeireira, garimpo etc.); iii) o fim do apoio e/ou dos incentivos do governo federal ocupao dessa Regio; iv) o esgotamento de sua fronteira agrcola. Nesse cenrio, esse conjunto de determinantes, sem dvida, deve ter diminudo a atrao de cearenses para a Regio Norte e por outro, pode ter estimulado o retorno, especialmente do Estado do Par. O que se observa a predominncia de dois blocos na participao dos Estados brasileiros nas entradas de migrantes (de retorno e no-naturais) para o Cear. Visivelmente, constata-se, de um lado, a forte participao dos Estados da Regio Sudeste, exclusive o Esprito Santo, e o peso dos Estados da Regio Nordeste e, de outro lado, a fraca contribuio dos Estados do Sul, Norte (exceto o Par) e Centro-Oeste. Consideraes finais A complementaridade em termos de transferncias de populao do Nordeste para o Sudeste, que parecia ter diminudo nos anos 80, volta a ser retomada nos 90, porm se redesenha no incio dos 2000. O Nordeste registrava um total de 1,3 milhes de emigrantes para outras regies, em 1986-1991, elevando-se para 1,8 milhes em 1995-2000, no entanto, a partir dos anos 2000, diminui para o patamar de 1,3 mil emigrantes no perodo 20012006, e para 980 mil emigrantes entre 2003-2008. As migraes no incio dos 2000 redefinem seus polos, configurando-se muito mais reas de reteno da migrao do que uma tendncia polarizadora de longa permanncia. nesse sentido, que se observa nas migraes cearenses, que o corredor da migrao historicamente conformado pelos fluxos Cear-Sudeste, agora feito pelos seus refluxos Sudeste-Cear.
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Essas modificaes so resultados de inmeras transformaes ocorridas no cenrio econmico internacional e nacional, que trouxe consigo vrios efeitos em termos polticos e econmicos. Tais mudanas exercem efeitos decisivos sobre a deciso de migrar, e num contexto mais atual, sobre a deciso de permanecer ou no na Regio/Estado para a qual migrou em tempos passado. Desta forma, a partir dos anos 2000, o Cear vem apresentando modificaes estruturais significativas em seus saldos migratrios, que passou de negativo para positivo. Nas trocas migratrias entre o Cear e os Estados do Sudeste, a UF nordestina registrou saldos positivos com So Paulo, Rio de Janeiro e Esprito Santo, indicando, possivelmente, para a tendncia da diminuio dos movimentos de idas-e-vindas entre o Cear e o Sudeste. O Estado de So Paulo, sozinho, teve uma contribuio superior (33,71%) s participaes das regies Norte, Sul e Centro-Oeste, que juntas somaram apenas 26,03% do total de imigrantes no Cear. Com os Estados do Nordeste, outra novidade apontada pela PNAD 2008 refere-se ao saldo positivo do Cear com todos os Estados nordestino, evidenciando, provavelmente, para a recente tendncia de aumento dos movimentos migratrios de curta-distncia entre as UFs nordestina e o Cear. Os recentes saldos migratrios positivos do Cear devem-se, por um lado, principalmente ao refluxo de cearenses para o seu Estado, tendo como principal local de origem os Estados do Sudeste, e por outro lado, ao contingente expressivo de migrantes no-naturais que vieram de UFs nordestina - apontando o incipiente processo de reverso emigratria da rea; no perodo 2003-2008, cerca de 55% dos imigrantes para o Estado do Cear so de retorno. Nesse sentido, as migraes de retorno apontam para o principal mecanismo de reverso dos saldos migratrios cearense, marcando uma nova fase do processo de redistribuio espacial de sua populao. Caso alguns resultados aqui obtidos se mantenham no prximo Censo Demogrfico, como por exemplo, a inverso no saldo migratrio do Cear e o aumento do volume de retornados, sem dvida, isso dever provocar algum redirecionamento nas polticas pblicas e sociais do Estado do Cear, ou na sua estratgia de desenvolvimento, que ter que se estruturar para dar condies de trabalho, habitao, sade, educao e servios para os novos (migrantes no-naturais) e antigos moradores que esto retornando para o Cear. Por fim, as anlises aqui apresentadas buscaram introduzir novas perspectivas s reflexes sobre as migraes no Brasil e no Cear, a partir das informaes advindas da PNAD 2008. A complexidade do fenmeno requer que se considere muito mais que os fluxos de imigrao, emigrao
e suas trocas migratrias; preciso que sejam incorporadas dimenses dentre outras, a reversibilidade da migrao e sua temporalidade - capazes de captar os novos espaos da migrao, quer sejam como reas de reteno de populao, de perda migratria ou ainda, e talvez a maior novidade do sculo XXI, de rotatividade migratria para a maioria dos Estados brasileiros. Referncias
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Cidade e imigrao Origens e territrios da imigrao boliviana e coreana para a cidade de So Paulo1
Patrcia Tavares de Freitas Rosana Baeninger
Nas ltimas dcadas, a paisagem urbana da cidade de So Paulo vem sofrendo importantes transformaes em torno de mudanas em sua estrutura demogrfica e econmica. Em linhas gerais, interessa destacar que, enquanto, por um lado, a cidade repe, pouco a pouco, uma caracterstica que marcou sua histria at, pelo menos, as primeiras dcadas do sculo XX, de uma cidade de imigrao2; multicultural, conhecida por sua capacidade de integrao e
1 Estas anlises compem os estudos do Projeto Temtico Observatrio das Migraes em So Paulo (NEPO-UNICAMP/FAPESP-CNPq) e de tese de doutorado em andamento no IFCH/ UNICAMP com apoio da FAPESP , . 2 No fim do sculo XIX e comeo do sculo XX, So Paulo era uma das maiores cidades de imigrao do mundo. Dos 4,8 milhes de pessoas que vieram para o Brasil entre 1820 e 1949, um pouco mais da metade, 2,5 milhes entraram no Estado de So Paulo. Em 1893, os estrangeiros j formavam a maioria da populao na capital, 54,6% e sua predominncia provavelmente cresceu por mais alguns anos. [...] Mesmo em 1934, quando os imigrantes formavam 28% da populao total, o recenseamento revelou um dado impressionante: 67% dos paulistanos eram ou estrangeiros ou filhos de estrangeiros. Embora a imigrao prosseguisse em ritmo reduzido, a porcentagem de estrangeiros ainda atinge 22% da populao em 1940 e 14% em 1950 (HALL, 2004. p.121).
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absoro das diferentes comunidades de imigrantes internacionais e internos (BAENINGER, 2009; BASSANEZI, 1995; 2008; FAUSTO, 1991; HALL, 2004; PACHECO; PATARRA, 1998; PATARRA; BAENINGER, 1995; PATARRA, 2005; TIRAPELI, 2007). Por outro lado, a cidade tem se distanciado da imagem de principal centro industrial do pas, estabelecida ao longo do sculo XX, aproximando-se da imagem que passou a se associar idia de cidades globais: de centro financeiro, comercial e de servios (FERREIRA, 2003; CARVALHO, 2000). Em relao dinmica de insero dos fluxos migratrios internacionais no Brasil, a dcada de 1930 considerada o momento do incio da mudana de postura do governo brasileiro: passando de uma poltica, at ento, aberta recepo, para uma poltica restritiva dos fluxos migratrios internacionais, com o intuito de proteger o trabalhador nacional (BAENINGER, 2009; BASSANEZI, 1995; 2008, PATARRA; BAENINGER, 1995; PATARRA, 2005; KADLUBA, 2007)3. Nesse sentido, a Constituio de 1934 inaugura os seguintes dispositivos protetivos, previstos nos incisos 4, 6 e 7 do art. 121: preferncia para os brasileiros na colonizao e aproveitamento de terras pblicas, estabelecimento de mecanismos de restrio da entrada de estrangeiros e determinao para que a lei regulasse a seleo, localizao e assimilao dos estrangeiros4. Do ponto de vista quantitativo, a presena de imigrantes internacionais em territrio brasileiro sofreu drsticas diminuies a partir deste perodo, levando as anlises demogrficas a caracterizar a populao brasileira, em especial, a partir da dcada de 1950, como uma populao fechada (PATARRA;
3 De acordo com Kadluba (2007), a primeira restrio entrada de estrangeiros no Brasil foi um decreto do Vice-Rei, em 1820, que exigia a apresentao de passaporte na entrada ou sada do pas. Essa restrio foi revogada em 1890, depois da Proclamao da Repblica, quando se tratasse de tempos de paz, medida reiterada na Constituio de 1891. Entretanto, na reviso constitucional de 1926, a exigncia do passaporte foi retomada. Note-se que at a dcada de 1930, portanto, tratava-se do nico tipo de exigncia para a entrada de estrangeiros no pas. Veja-se tambm Bassanezi (1995). 4 Conforme disposto no 6 do art. 121: A entrada de imigrantes no territrio nacional sofrer as restries necessrias garantia de integrao tnica e capacitao civil do imigrante no podendo, porm, a corrente imigratria de cada pas exceder, anualmente, o limite de dois por cento sobre o nmero total dos respectivos nacionais fixados no Brasil durante os ltimos cinqentas anos. Cf. Kadluba (2007, p.15-16). E tais dispositivos sero reiterados na Constituio de 1937, mantendo-se o clima geral na Constituio de 1967 e no Decreto Lei n 941, de 13 de outubro de 1969.
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Cidade e imigrao Origens e territrios da imigrao boliviana e coreana para a cidade de So Paulo
BAENINGER, 1995, p.80-81)5. Entretanto, nas ltimas dcadas, o debate em torno das migraes internacionais retomado, devido, entre outras coisas, por um lado, percepo do surgimento de novas tendncias - a serem postas prova com o Censo de 2010 e que indicam a entrada significativa de imigrantes provenientes de pases da Amrica Latina ou do denominado Mercosul ampliado (Argentina, Chile, Paraguai, Uruguai, Bolvia e Peru) no Brasil6. E, por outro lado, ao fato de que alguns desses fluxos, ligados s novas tendncias, repem, em territrio nacional, dinmicas parecidas com as que se desenvolvem, atualmente, nos grandes centros do capitalismo mundial (ASSIS; SASSAKI, 2001; PATARRA; BAENINGER, 1995; PATARRA, 2005, SALA, 2006). Do ponto de vista econmico, as anlises sobre o contexto paulistano indicam uma diminuio relativa dos empregos industriais7 e o abandono das plantas fabris instaladas nas regies centrais da cidade de So Paulo, nos tradicionais bairros industriais do Brs, Bom Retiro, Moca e Ipiranga. Estas transformaes geraram, a princpio, diagnsticos de desindustrializao da cidade de So Paulo ou de reverso de sua polarizao industrial. Entretanto, tendo em vista, entre outras coisas, a manuteno do valor absoluto da produo industrial na cidade8, os estudos mais recentes consideram a existncia de processos de reestruturao produtiva e no de fim/reverso da atividade industrial (AMITRANO, 2004; COMIN; AMITRANO, 2003; 2005; DINIZ; DINIZ, 2004). Em torno dessas novas configuraes, chama ateno, no contexto urbano da cidade de So Paulo, a presena crescente, a partir de fins da dcada de 1980, de imigrantes bolivianos jovens, que passaram a se inserir no trabalho de costureiros em oficinas de costura clandestinas, em geral, ligadas
5 Dessa forma, de acordo com os dados dos censos populacionais analisados por Patarra (2005, p.28), enquanto, em 1900, os imigrantes internacionais correspondiam a 6,6% do total da populao brasileira, nos anos subsequentes, esse percentual foi diminuindo e, em 1940, a populao estrangeira j correspondia a 3,42% da populao total; em 1950, 2,34%, em 1970, 1,32%; em 1980, 0,77%; em 1991, 0,52% e, em 2000, os imigrantes internacionais representavam apenas 0,38% do total da populao brasileira. 6 De acordo com Sala (2006, p.101), enquanto, em 1991, o estoque de imigrantes proveniente desses pases, no Brasil, era de 108.590 (14,14 % do total de imigrantes), em 2000, passou para 129.426 (18,92% do total de imigrantes). As taxas de crescimento mdio anual por pas de procedncia foram: Peru, 7,1%; Paraguai, 4,73%; Bolvia, 2,95%; Uruguai, 1,24%; Argentina, 0,87% e Chile, -1,94 (SALA, 2006, p.101). 7 De acordo com a Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS), citada nos estudos mencionados acima, a Regio Metropolitana de So Paulo perdeu 572 mil postos de trabalho no setor industrial entre 1985 e 2000. 8 Diniz e Diniz (2004) aponta que, a pesar da perda de postos de trabalho e do seu peso relativo no contexto industrial brasileiro, no houve uma diminuio absoluta na produo industrial da cidade de So Paulo, indicando a forte capacidade de recuperao desse setor na cidade.
Patrcia Tavares de Freitas e Rosana Baeninger
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produo de roupas dos lojistas coreanos que migraram para o continente latino-americano a partir da dcada de 1960 (BUECHLER, 2003; FREIRE, 2008; FREITAS, 2009; GALETTI, 1995; KADLUBA, 2007; SILVA, 1997; 2006; XAVIER, 2010). Trata-se de um fenmeno que se constitui em um momento de confluncia dos processos econmicos e demogrficos mais amplos descritos acima. Pois, enquanto, do ponto de vista demogrfico, diz respeito a uma forma de insero de uma comunidade de imigrantes (bolivianos) que apresenta uma tendncia de crescimento e concentrao no centro urbano paulistano, segundo as anlises atuais9. Do ponto de vista econmico, o trabalho em pequenas oficinas de costura clandestinas reflete processos de reestruturao produtiva do setor de confeco na cidade. O trabalho de imigrantes sem documentao legal, em pequenas oficinas clandestinas (de costura ou para realizao de outros pequenos trabalhos), nos grandes centros urbanos, com a formao de amplas redes de subcontratao, no uma novidade paulistana ou latino-americana. Constituindo-se em fenmeno crescentemente abordado pela literatura internacional, a partir de investigaes em contextos urbanos como os de Nova Iorque, Los Angeles, Londres e Paris (PORTES, 1999; PORTES; SASSENKOOB, 1987; MOROKAVASICK, 1990; KLOSTERMAN; VAN DER LEUN; RATH, 1999; PALPACUER, 2002, ROSS, 2002). As anlises de carter histrico-estrutural de maior impacto sobre a emergncia desses empreendimentos econmicos e das relaes de trabalho correlatas apontam para o papel determinante das novas necessidades da acumulao capitalista que se conjugam aos contextos econmicos recessivos das dcadas de 1970 e 1980, nos grandes centros urbanos de destino (KLOSTERMAN; VAN DER LEUN; RATH, 1999; PORTES, 1999; 1995; PORTES; SASSEN KOOB, 1987)10. A partir desta abordagem, as determinantes histrico-estruturais para a concentrao de imigrantes bolivianos em oficinas
9 De acordo com Souchaud, a partir, principalmente dos dados do Censo: A imigrao boliviana no Brasil caracteriza-se por uma forte concentrao em poucos lugares, distantes e diferenciados (...). De um lado, observa-se uma forte polarizao das cidades de fronteira, onde a populao nascida na Bolvia e recenseada no IBGE chega a representar 3% da populao total. Por outro lado, nota-se a hiperconcentrao dessa imigrao em So Paulo. Em 2000, este municpio era o lugar de residncia de 38% do total dos imigrantes bolivianos residentes no Brasil e 44% se considerarmos a Regio Metropolitana de So Paulo (SOUCHAUD, 2010, p.3-4). 10 De acordo com Portes e Sassen-Koob (1987), o desaquecimento das economias centrais e perifricas teria levado a adoo, em ambos os casos, de estratgias de exportao para a obteno de divisas e acelerao da produo interna. E, no entrecruzamento dessas estratgias de superao da crise, se constituiria a nova informalidade, especialmente ligada ao trabalho de imigrantes clandestinos, tanto nas economias centrais quanto nas perifricas.
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de costura clandestinas ligadas emergncia dos negcios coreanos, na cidade de So Paulo, encontrar-se-iam nas transformaes recentes do setor de confeco da capital e em suas estratgias de aumento da produtividade e competitividade nos mercados locais e internacionais. Apesar da reconhecida efetividade de tal abordagem, este artigo explora um enfoque analtico alternativo, tendo em vista destacar as origens e os percursos desses fluxos migratrios ligados a formao do fenmeno econmico em questo, na cidade de So Paulo. Esta perspectiva se funda na tradio das anlises demogrficas dos fluxos migratrios internacionais, aproximando-se, por um lado, da perspectiva de anlise histrico-estrutural estabelecida, no contexto latino-americano, em torno do debate proposto por Singer (1976)11 sobre as determinantes dos contextos histrico estruturais das regies de origem dos fluxos migratrios para a compreenso de suas formas de insero nos contextos urbanos de destino. E, por outro lado, aproxima-se da perspectiva geogrfica, que busca desvendar as dinmicas scio-territoriais em torno dos fluxos migratrios em questo, aproximando-se do que Domenach e Picouet (1995) vo denominar modelos descritivos de anlise dos fluxos migratrios12. Nesse sentido, ao invs de partir das determinantes histrico-estruturais das sociedades de destino, propomos trazer para o primeiro plano as determinantes histrico-estruturais dos contextos de origem dos fluxos migratrios de bolivianos e coreanos para a cidade de So Paulo. E algumas consideraes, ainda preliminares, a respeito das territorialidades constitudas em seus percursos internos na cidade e por entre fronteiras nacionais. Antes de abordarmos os dois aspectos elencados acima, propomos, na prxima seo, focalizar mais detidamente as circunstncias envolvidas na insero dos imigrantes bolivianos no setor de confeco da cidade de So Paulo.
11 Em artigo clssico sobre as migraes internas rural-urbanas, que tambm constitui importante referncia para o estudo das migraes internacionais. 12 Diretamente centrados na compreenso do fenmeno migratrio, do que em sua explicao, os modelos descritivos tm se orientado, principalmente, a analisar as interaes espaciais da mobilidade. (...) Este enfoque de natureza geogrfica e privilegia as variveis de distncia, densidade de populao e delimitaes territoriais. Com a apario recente de novos conceitos, vem sendo introduzidas variveis mais relacionadas com a dinmica do fenmeno (...). Tais enfoques tendem de fato a associar a interao espacial da mobilidade e o desenvolvimento histrico do fenmeno (DOMENACH; PICOUET, 1995, p.35-36, traduo prpria).
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A experincia boliviana na cidade imagens de uma questo social Em grande parte, provenientes das regies de terras altas, especialmente, da cidade de El Alto13, no Departamento de La Paz, o fluxo migratrio de bolivianos direcionado para o trabalho informal, em oficinas de costura, a princpio, de imigrantes coreanos, na cidade de So Paulo, adquiriu visibilidade, nos principais jornais da imprensa brasileira, a partir de meados de 1990 pouco tempo depois da implementao da Lei da Anistia, em 1988, que visava regularizar os imigrantes sem documentao, no pas14. Nesses momentos iniciais do debate pblico sobre este fluxo migratrio de bolivianos para a cidade de So Paulo e suas vinculaes com a imigrao coreana e o trabalho informal no setor de confeco, a paisagem em foco no espao urbano era a Praa Padre Bento, no bairro do Pari tradicionalmente acolhedor de imigrantes de diversas nacionalidades que se dirigiram para a cidade desde fins do sculo XIX15. Nessa Praa, aos domingos noite, comeava a ser possvel entrever os vestgios de um mercado de trabalho paralelo, de subcontratao, entre donos de oficinas e lojistas da comunidade coreana e os trabalhadores bolivianos:
Todos os domingos, a Praa Padre Bento, em frente imponente Igreja Santo Antnio do Pari, em So Paulo, se transforma no cenrio de uma inslita atividade, uma evocao moderna dos mercados de escravos que funcionaram na cidade dos bares do caf at o sculo passado. Dezenas de imigrantes sul-americanos oferecem-se como fora-detrabalho para os coreanos que mantm oficinas de costura na cidade. As condies de trabalho pouco variam: jornada de 16 horas dirias e um cativeiro que s pra da tarde de sbado noite de domingo. (...) A partir das 18h, os primeiros imigrantes na maioria bolivianos em situao irregular no pas chegam praa e vo se agrupando nos bancos sob as rvores e nos bares das redondezas. Por volta das 21h, o mercado informal estabelecido na Praa Padre Bento j concentra cerca de 100 clandestinos. nesse momento que os primeiros donos das oficinas chegam e transformam a praa numa bolsa de ofertas, misturando palavras em portugus, espanhol e coreano (O GLOBO, 13 dez. 1992).
13 De acordo com pesquisa realizada por Xavier (2010), parte significativa da imigrao boliviana para a cidade de So Paulo ligada ao trabalho na costura seria proveniente desta cidade boliviana. 14 Conforme foi possvel verificar a partir de pesquisa realizada no Centro de Estudos Migratrios (Cem) em seu acervo de notcias de jornal sobre os fluxos migratrios para o Brasil, entre 1989 e 2007. 15 Localizado na convergncia dos dois rios historicamente mais importantes de So Paulo, o Tiet e o Tamanduate, o Pari o ponto de convergncia entre a zona leste, a zona norte e o centro. Foi tambm, ao longo do sculo XX, foco de convergncia dos vrios povos que imigraram para So Paulo. Primeiro, os alemes fundadores do Clube dos Alemes, mais tarde a Associao Portuguesa de Desportos depois os italianos e portugueses, seguidos pelos srios e libaneses. H cerca de 40 anos chegaram os nordestinos, e h 20 os coreanos. De cinco anos para c vieram os bolivianos.
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Durante toda a primeira metade da dcada de 1990, a vinculao entre os lojistas e donos de oficinas coreanos e os trabalhadores bolivianos aparecia explicitamente nas descries dos reprteres e era, inclusive, assumida pelos prprios representantes da comunidade coreana em suas tentativas de resposta s inmeras denncias em pauta naquele momento16. Essa forma de organizao da produo dos imigrantes coreanos a partir do trabalho informal de imigrantes bolivianos, sem documentao, em pequenas oficinas de costura irregulares conformava prtica generalizada e bem sucedida para a diminuio dos custos de produo, em um ambiente recessivo para o setor de confeco como um todo, entre fins da dcada de 1980 e incio dos anos de 199017. Entretanto, a partir da segunda metade da dcada de 1990, percebe-se uma inflexo na abordagem dessa temtica pela imprensa local: a ligao entre coreanos e bolivianos comea a se dissipar18 e, enquanto a comunidade coreana adquire destaque e reconhecimento social devido ao sucesso comercial alcanado nos bairros do Brs e do Bom Retiro19, os imigrantes bolivianos, alm de trabalhadores explorados, comeam a aparecer tambm como exploradores do trabalho de seus compatriotas. E, a partir desse momento, o espao interno das oficinas de costura tambm adquire
16 O vice-presidente da Cmara de Comrcio e Indstria Coreana no Brasil, Toms Choi, reconhece que foram os coreanos, donos de confeces, os primeiros a empregar os imigrantes bolivianos de forma ilegal. (...) O Consulado da Coria, em So Paulo, de acordo com as informaes do administrador Willian Taik, tambm assume que os coreanos exerceram por um bom tempo a funo de empregadores de imigrantes bolivianos (O ESTADO DE SO PAULO, 20 jul. 1997, Emprego ilegal teve incio com colnia coreana). 17 De acordo com reportagem investigativa da Revista Veja de maio de 1993, entre fins da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, o comrcio coreano girava em torno de 360 milhes de dlares por ano. 18 Essas mudanas refletem uma estratgia da comunidade coreana, na medida em que passavam para a formalidade e se consolidavam comercialmente, de transferncia do recrutamento de fora de trabalho e do controle das oficinas de costura para a comunidade boliviana (FREITAS, 2009). Entretanto, os coreanos ainda permanecem como os principais beneficirios da produo realizada nessas oficinas por costureiros bolivianos, conforme foi possvel perceber em trabalho de campo e outros estudos (AZEVEDO, 2005; BUECHLER, 2003; FERRETI, 2002; FREIRE, 2008; GALETTI, 1995, KADLUBA, 2007, SILVA, 1997; 2006). 19 Em 2006, de acordo com os dados da Associao de lojistas do Brs (Alobrs) e da Cmara dos Dirigentes Lojistas do Bom Retiro (CDL), esses bairros, onde se concentra o comrcio coreano de roupas, seriam responsveis por 40% do faturamento do Estado de So Paulo no setor, gerando um montante anual em torno de 3,9 bilhes de dlares. CF. Disponvel em: <http://www.cdlbomretiro.org.br/06/>. Acesso em: mar.2009.
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maior visibilidade, sendo intensamente fotografado e descrito por reprteres investigativos20. A partir dos anos 2000, outras articulaes, sobre o mercado de trabalho paralelo de costureiros bolivianos, so reveladas: suas conexes com os locais de origem da comunidade boliviana. As evidncias dessas conexes revelaram que no se tratava de um sistema de subcontratao localizado na cidade de So Paulo e que absorveria aqueles imigrantes que, aqui estando, no conseguiram se inserir em outras atividades. Tratar-se-ia, pelo contrrio, de um sistema de subcontratao que inicia na prpria Bolvia, ou seja, a partir de uma srie de instituies informais ou via redes de parentesco, os bolivianos seriam contratados em seus prprios locais de origem para o trabalho em oficinas de costura clandestinas na cidade de So Paulo. E a atividade migratria boliviana seria, nesses casos, parte de um processo mais amplo de agenciamento de fora de trabalho e que se dirigia, principalmente, para So Paulo e Buenos Aires (BUECHLER, 2003; FREIRE, 2008; FREITAS, 2009; GALETTI, 1995; KADLUBA, 2007). E, em relao imigrao coreana ligada ao setor de confeco, os estudos contemporneos tambm passaram a evidenciar que se trata de uma forma de insero econmica recorrente destes fluxos migratrios que se dirigiram para a Amrica Latina a partir da dcada de 1960 (CHOI, 1991; GALETTI, 1995; BUECHLER, 2003; MERA, 2006). Essas configuraes, conforme sugerido na introduo deste artigo, indicam a importncia dos contextos de origem para a compreenso da insero desses imigrantes no circuito econmico em foco na cidade de So Paulo e tambm das anlises das territorialidades constitudas nesses percursos, tendo em vista suas dinmicas internas e externas ao contexto urbano paulistano, conforme veremos nas prximas sees.
20 Conforme se depreende das inmeras matrias veiculadas pela mdia, as oficinas de costura fotografadas encontravam-se fora dos padres de higiene e segurana mnimo definidos pela legislao brasileira, pois alm da atividade de costura, serviam enquanto dormitrio e refeitrio dos trabalhadores e seus filhos e localizavam-se, em geral, em lugares pouco iluminados e pouco ventilados, no sendo difcil flagrar instalaes eltricas clandestinas para o funcionamento das mquinas de costura. Concomitante a essas condies precrias de instalao, destacavamse tambm, nas notcias dos jornais, os intensos regimes de trabalho, com jornadas dirias de 15 horas ou mais, para o recebimento de remuneraes inferiores s praticadas no mercado e, muitas vezes, pagas em espcie e no em moeda. Alm de denncias de situaes de confinamento para o trabalho forado.
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As origens dos percursos e do circuito de subcontratao coreanos e bolivianos na cidade de So Paulo A migrao de bolivianos e coreanos para a cidade de So Paulo comeou, de maneira relevante, durante as dcadas de 1950 e 1960, respectivamente, momento em que o Brasil vivia a consolidao de seu desenvolvimento industrial, tendo como protagonista, justamente, a cidade de So Paulo. Os fluxos migratrios internacionais de bolivianos, ao longo das dcadas de 1950 e 1960, constituram-se na esteira de processos de transformao, modernizadores das estruturas econmicas e polticas da Bolvia, desencadeados no denominado governo revolucionrio de Victor Paz Estenssoro, lder do Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), eleito em 1952 (BUECHLER, 2003; CEPAL; CELADE; OIM, 1999; FREITAS, 2009; KADLUBA, 2007; PEREIRA, 2004; SENPAS, 2001; SILVA, 1997; 2006). De acordo com a literatura, durante o governo de Estenssoro, foram implementadas, de maneira geral, as seguintes medidas modernizadoras: i) reforma agrria, que foi mais significativa por ter estabelecido o fim do sistema, praticamente, semi-feudal, de trabalho que atrelava os camponeses indgenas terra em que estavam do que, propriamente, pela redistribuio da posse da terra que, de fato, no se efetivou21; ii) nacionalizao das minas; iii) estabelecimento do voto universal em um sistema que at ento s permitia o voto da elite branca; iv) ampliao da fronteira agrcola e; vi) tentativa inicial de produo dos prprios bens de consumo, em consonncia com a lgica das polticas de substituio de importaes tambm desenvolvidas, no perodo, por outros pases da Amrica Latina (CARUSO; CARUSO, 2008; GUEVARA, 2004; PEREIRA, 2004; SENPAS, 1991). Todas essas medidas provocaram mudanas importantes na estrutura da economia boliviana, principalmente, em sua dinmica demogrfica, destacando-se: i) pronunciado xodo rural22; ii) intensificao das migraes
21 De acordo com Pereira (2004, p.45), enquanto em 1950, trs anos antes da reforma agrria, 95% dos 33 milhes de hectares cultivveis estavam nas mos dos grandes proprietrios, em 1984, 85% das terras ainda continuavam nas mos desses grandes proprietrios. 22 Nesse sentido, note-se, de acordo com Pereira (2004, p.35) a partir de investigao nos dados dos censos bolivianos, que, enquanto, na dcada de 1950, a populao rural representava 73,8% do total da populao boliviana situao no muito diferente do ano de 1900, em que a populao rural representava 82,1% do total da populao boliviana em 1976, a populao rural passaria a representar 58,3 da populao total.
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transfronteirias j existentes e; iii) incio das migraes internacionais23. No caso boliviano, portanto, as migraes internacionais foram uma consequncia indireta das tentativas de modernizao do Estado boliviano e, nesse perodo, passaram a conectar diretamente os imigrantes bolivianos cidade de So Paulo (GUEVARA, 2004; PEREIRA, 2004; SENPAS, 1991). As migraes sul-coreanas para o continente latino americano, diferentemente, fizeram parte de polticas de emigrao estabelecidas pelo prprio governo da Coria do Sul, a partir do incio da dcada de 1960, no mbito do primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (BUECHLER, 2003; CHOI, 1991; GALETTI, 1995; KIM, 2008; MERA, 2006)24. De acordo com a literatura citada acima, a poltica de emigrao sulcoreana, realizada a partir de acordos bilaterais entre a Coria do Sul e os pases da Amrica Latina, previa uma migrao familiar para a insero nas zonas rurais dos pases de destino a partir da compra prvia de terras pelos imigrantes, que recebiam do governo sul-coreano um subsdio de 200 dlares ao embarcarem. Entretanto, o modelo de insero dos imigrantes nas zonas agrcolas dos pases de destino no funcionou no caso coreano. E em, praticamente, todos os casos, com exceo do Paraguai, os coreanos re-emigraram para os centros urbanos dos pases de destino25. Dessa forma, interessa destacar que, por vias diferentes, coreanos e bolivianos dirigem-se a alguns centros urbanos da Amrica Latina em um contexto de desenvolvimento de suas estruturas produtivas capitalistas sendo a cidade de So Paulo apenas um dos destinos possveis. E, de maneira geral, enquanto, por um lado, no caso boliviano de acordo com os dados do documento do Sistema de Informao sobre Migrao Internacional nos pases da Comunidade Andina, SIMICA (CEPAL; CELADE; OIM, 1999) e, em pesquisa realizada por Silva (1997) os imigrantes que se
23 No que se refere s migraes, o fim da pongueaje* [prestao de servios no remunerada, devida pelas comunidades indgenas aos proprietrios das terras] (servio obrigatrio nas fazendas) e a reforma agrria realizada pela revoluo liberaram a grande massa laboral da rea rural boliviana (mais de 75% do total) e lhe deram maior capacidade de movimento e de translado. [...] At a Revoluo de 1952 no se pode falar de fluxos migratrios importantes da Bolvia at o exterior, apenas de migraes estacionais que respondiam, principalmente, s dinmicas regionais transfronteirias particulares, facilmente situadas na zona oeste (norte do Chile e sul do Peru) e ao sul (norte da Argentina) (GUEVARA, 2004, p.175, traduo prpria). 24 De acordo com Mera (2006), o diagnstico de uma situao de super populao impeditiva do desenvolvimento industrial era decorrente de, principalmente, trs processos: i) a entrada de um milho de norte-coreanos em fuga antes do incio da guerra da Coria; ii) o retorno de 2,3 milhes de sul-coreanos depois da Segunda Guerra Mundial e, iii) o aumento da expectativa de vida concomitante aos processos de desenvolvimento econmico e social. 25 Alm da origem urbana de muitos desses imigrantes, destacam-se, enquanto motivaes para o deslocamento quase que imediato, as pssimas condies em que se encontravam as propriedades adquiridas.
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dirigiam para So Paulo eram estudantes e profissionais liberais, que saam de seu pas por motivos polticos ou profissionais e se inseriam no mercado de trabalho local, sendo significativa tambm a emigrao de mulheres para trabalhar em casas de famlia, como babs e empregadas domsticas. Por outro lado, no caso coreano, apesar dos imigrantes que vieram nos grupos oficiais tambm serem de uma classe mdia urbana bem educada (CHOI, 1998; KIM, 2008), sua insero inicial foi completamente diferente: no se inseriram diretamente no mercado de trabalho local26 e tiveram que improvisar meios de subsistncia, iniciando, dessa forma, o negcio em torno do comrcio e produo de roupas, no qual a comunidade boliviana ir se inserir na dcada de 1980 (TRUZZI, 2001; GALETTI, 1995; KIM, 2008; CHOI, 1998; BUECHLER, 2003). A partir dos anos de 1970, inicia uma inflexo no perfil dos fluxos migratrios de coreanos e, a partir da dcada de 1990, de bolivianos para a cidade de So Paulo e que, conforme sugerimos vinculam-se a transformaes nos pases de origem desses fluxos. Na Coria do Sul, a dcada de 1970 marcou o inicio da consolidao de seu crescimento econmico, inaugurado h dez anos, na denominada Era Park na qual as polticas de emigrao do governo, comentadas acima, foram aplicadas27. De acordo com os dados disponibilizados por Masiero (2007, p.73), na Coria do Sul, entre 1963 e 1987, as taxas de crescimento anual do Produto Interno Bruto (PIB) permaneceram na faixa de 8% a 10% 28. Enquanto, na Amrica Latina, de acordo com os dados da UNCTAD (2008), por exemplo, entre 1980 e 1990, o Brasil apresentou um crescimento anual mdio do PIB em torno de 2,8% ano e a Argentina e a Bolvia apresentaram crescimentos negativos de -0,4 e -0,2, respectivamente.
26 Provavelmente, devido s dificuldades com a lngua portuguesa e, portanto, de comprovar habilidades e exercer atividades que exigissem muita comunicao. E tambm ao fato de terem chegado bastante empobrecidos na cidade (boa parte tinha gasto todas as suas economias na tentativa frustrada de fixao no campo). 27 A era Park corresponde ao perodo em que a Coria do Sul foi presidida, no mbito de uma ditadura militar, pelo general Chung-Hee Park. 28 Masiero utilizou como fonte as estatsticas disponibilizadas pelo Banco Mundial e FMI. E a partir dessas fontes (MASIERO, 2007, p.73) indica que, enquanto, entre 1963-1971, momento de incio do primeiro plano quinquenal de desenvolvimento, atingiram 8,8% ao ano; entre 19721975, momento de desenvolvimento das indstrias qumica e pesada, 8,9% ao ano. E, entre 1976 e 1979, momento de consolidao do parque industrial sul-coreano, 10,6% ao ano. E apesar de um pequeno momento recessivo no incio da dcada de 1980 em que apresenta um crescimento quase nulo de 1,1% ao ano, entre 1980-1982 j no perodo entre 1983-1987, volta s altas taxas de crescimento mdio do PIB de 10,22% ao ano. interessante notar que nesse pequeno momento recessivo, se percebe um aumento dos fluxos migratrios de coreanos para a Argentina e para o Brasil e o incio dos fluxos para o Chile, que se intensificariam na dcada de 1990.
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Nesse momento, ao invs de imigrantes coreanos empobrecidos que migraram, de navio, para conseguir sobreviver em meio a mudanas estruturais na economia e perseguio poltica na sociedade de origem emerge a figura de um imigrante coreano que chega de avio e com algum dinheiro para investir, muitas vezes, em negcios no ramo de confeco iniciados por familiares que vieram nos primeiros grupos, a despeito de sua condio de ilegalidade inicial pois, a partir de 1967, o governo brasileiro implementou algumas restries a entrada de coreanos (GALETTI, 1995; CHOI, 1991; BUECHLER, 2004; KIM, 2008)29. Na cidade de So Paulo, esse novo perfil aliado s formas de organizao especficas da comunidade coreana como, por exemplo, o sistema de autofinanciamento denominado Key, conforme indica Truzzi (2001) 30 se refletiram na entrada comercial oficial desses imigrantes nos bairros centrais da cidade, a partir da dcada de 198031. Esses bairros possuam um reconhecido comrcio de roupas e tecidos, controlado pelas comunidades judaica, sria e libanesa. E, apesar de tratar-se de um momento pouco auspicioso desse comrcio, a entrada coreana no se deu a partir da vacncia de lojas falidas, mas devido oferta de altos lances, em dlares, dos imigrantes coreanos aos membros das comunidades imigrantes que controlavam esse comrcio, especialmente, da comunidade judaica, concentrada no Bom Retiro.
H inmeros depoimentos de judeus que venderam imveis a coreanos, seduzidos por propostas irrecusveis: Eles abrem uma mala de dlares em cima do seu balco [...]. Conforme apurou uma matria publicada em 1982: os comerciantes tradicionais do Bom Retiro e Brs costumam brincar entre eles dizendo que os coreanos, em busca de ponto para instalar suas lojas, fazem sempre duas perguntas. A
29 A segunda onda de imigrantes coreanos, grande parte ilegal, constitui a maioria das lojas de roupas e seus donos. Alguns desses imigrantes j trouxeram capital e freqentemente estiveram envolvidos com a indstria de confeco na Coria (BUECHLER, 2003, p.12, traduo prpria). Em relao s motivaes dessa emigrao em momento to auspicioso do desenvolvimento econmico da Coria do Sul, destacam-se, na literatura citada, a ditadura poltica e a rigidez e competitividade do sistema educacional. 30 [o Key ] uma espcie de consrcio destinado a reunir capitais que sero revertidos para um determinado objetivo perseguido por seus membros. Tpico expediente utilizado na terra natal e em qualquer pas que abrigue coreanos. (...) Tal sistema de autofinanciamento viabilizou e acelerou o sucesso econmico de muitas futuras famlias de empreendedores da colnia no Bom Retiro. O resultado que hoje os coreanos dominam as atividades comerciais do bairro (TRUZZI, 2001, p.10). 31 Com vrios trazendo pequenas quantidades de capital, os empresrios coreanos formaram consrcios financeiros ou clubes de poupana, chamados Kye, entre amigos, geralmente, feitos nas igrejas coreanas catlicas e protestantes em So Paulo, com o intuito de auto-financiar seus negcios. Os clubes forneciam somas de dinheiro a baixas taxas de juros. A indstria de confeco era vista como um setor cujos lucros poderiam ser atingidos em curto perodo de tempo (BUECHLER, 2003, p.3, traduo prpria).
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primeira : Quanto custa? A segunda, independente do preo pedido, nunca muda: Quando o senhor desocupa? Nessas condies, para boa parte dos judeus previamente instalados, a invaso coreana soou como uma bno, recrudescendo a disputa por pontos comerciais, que passaram a ser avaliados em dlares (TRUZZI, 2001, p.14-15).
Alm dos nmeros auspiciosos desse comrcio, conforme anunciam, entre outros, a Associao de Lojistas do Brs (Alobrs) e a Cmara dos Dirigentes Lojistas do Bom Retiro (CDL), esses bairros em que se concentra o comrcio coreano e por onde circulam, diariamente, em torno de 70 mil clientes lojistas, seriam responsveis por cerca de 40% do faturamento do Estado de So Paulo no setor, gerando um montante anual em torno de U$ 3,9 bilhes, a partir de uma produo aproximada de 20 mil peas por ms por empresa, que desenvolveriam, por grife, uma mdia de 6 novos modelos diariamente32. A entrada comercial da comunidade coreana no Bom Retiro tambm se refletiu na revitalizao urbana provocada. Nesse sentido, precisa-se de apenas um passeio pelas ruas Aymors e Professor Cesare Lombroso, onde se concentram as lojas atacadistas da moda dos imigrantes coreanos, para perceber a magnitude das transformaes em curso: ao nos deslocar ora do comrcio popular (atacadista e varejista), das ruas adjacentes e da regio do Brs, por entre caladas estreitas repletas de pessoas e comrcio ambulante. E ora da paisagem cinzenta e relativamente vazia dos lugares em que se localizavam as antigas fbricas da regio. Essas ruas do comrcio coreano nos lanam em uma espcie de shopping a cu aberto, em que lojas amplas, com vitrines altas e vendedoras perfeitamente trajadas com as roupas da coleo, mesclam-se a caladas mais limpas, sem fios nos postes e com uma segurana reforada, bastante visvel, em frente s lojas, que permite uma circulao confortvel de pessoas e carros, em geral, importados. Nos ltimos, a essa paisagem, somou-se a construo de um shopping, o Lombroso Fashion Mall, em que marcas atacadistas coreanas situam seus show rooms. A partir da dcada de 1980, tambm inicia um segundo momento em relao ao perfil dos fluxos migratrios de bolivianos que se dirigiram para So Paulo. Nesse perodo, a Bolvia passava por intensa recesso econmica o incio auspicioso das tentativas de modernizao e desenvolvimento industrial, inauguradas na dcada de 1950, soobrou. E, ao invs de desenvolvimento, os governos bolivianos alcanaram, 30 anos depois, uma enorme dvida externa e uma taxa inflacionria anual mpar na histria da economia, que
32 Informaes obtidas no site da CDL sobre o faturamento gerado pelas confeces do Brs e do Bom Retiro. Disponvel em: <http://www.cdlbomretiro.org.br/06/>.
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se agravava, na dcada de 1980, graas aos desastres naturais, de 1982 e 1983, provocados pelo fenmeno do El Nio (PEREIRA, 2004, p.52)33. Essas circunstncias, de acordo com Pereira (2004, p.69), dinamizaram movimentos migratrios internos, levando a uma taxa de migrao interna anual, entre 1987 e 1992, de mais de 100 mil bolivianos por ano, em uma populao que, naquele perodo, era de seis milhes e meio de habitantes34. E, em relao s migraes internacionais, percebe-se, nesse perodo, um importante adensamento e diversificao dos fluxos que, apesar de continuarem se dirigindo para a Argentina (principal destino dos emigrantes bolivianos desde o sculo XIX) e Brasil, se dirigiram tambm, intensamente, durante as dcadas de 1980 e 1990, para o Peru e a Venezuela, na Amrica Latina, para os Estados Unidos, pases da Unio Europia principalmente, Itlia e Espanha e tambm Israel, Japo e Austrlia. E estima-se que, atualmente, em torno de 20% da populao boliviana viva fora de seu pas (CEPAL; CELADE; OIM, 1999). Nesse momento, os imigrantes bolivianos que escolheram como destino migratrio a cidade de So Paulo eram, ao invs dos profissionais liberais e estudantes das dcadas anteriores, ex-trabalhadores das minas e fbricas bolivianas, geralmente, jovens e com baixas qualificaes. E a principal forma de insero econmica desses imigrantes foi o trabalho na costura ligado a principio e nos dias atuais produo e comrcio coreanos (SILVA, 1997; 2006; KADLUBA, 2007; FREIRE, 2008; CYMBALISTA; XAVIER, 2007; XAVIER, 2010)35. De acordo com os dados da Fundao Bolvia, alm do trabalho na costura, os imigrantes bolivianos que chegaram a partir desse perodo tambm se inseriram em trabalhos domsticos, venda ambulante, construo civil e carpintaria.
33 Esses desastres levaram a secas importantes na regio do altiplano, com perdas nos setores agrcolas e pecurios que chegaram a 80% da produo, afetando, principalmente, os departamentos de Potossi, Oruro, Cochabamba e Chuquiasca, nos quais se concentrava, na poca, de acordo com Pereira (2004), em mdia, 74% da populao boliviana. E, na parte oriental do pas, onde ocorreu o desencadeamento de uma srie de desastres provocados por chuvas intensas e transbordamento dos rios. 34 (...) ou seja, mais de 100 mil bolivianos por ano que abandonaram terras, famlias, bens adquiridos, parentes, costumes, cultura e identidade (PEREIRA, 2004, p.89, traduo prpria). 35 Atualmente, as circunstncias ligadas a produo de roupas pela comunidade boliviana se diversificou, entretanto, como foi possvel perceber em trabalho de campo e nos estudos citados acima sobre o tema, a ligao com os negcios coreanos permanece.
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As territorialidades da imigrao boliviana e coreana Consideraes finais

A multiplicao dos espaos alimenta estratgias migratrias onde o espao representa um recurso e a circulao uma estratgia que visa organizar espaos migratrios complexos (BAENINGER; SOUCHAUD, 2007, p.4). Cette aproche suggre un paradigme de la mobilit debordant les seules mobilits spatiales: en effet, se dplacer dans lespace cest toujours traverser les hierarchies sociales (...). Litineraire, la trajectoire spatiale est pour nous un lieu plein de rapports sociaux, dexpriences dchanges qui associent en collectifs identitaires des individus dorigines diverses (TARRIUS, 1993, p.52; 54).
O quadro delineado na ltima seo, nos indica que a confluncia entre coreanos e bolivianos se estabeleceu em circunstncias em que esses dois grupos circulavam pelos pases da Amrica Latina a partir de contextos de origem dinamizadores dessa emigrao. Dessa forma, enquanto os bolivianos migravam, predominantemente, para a Argentina, Peru e Venezuela. Os coreanos migravam para a Bolvia, Argentina e Paraguai e, principalmente, a partir da dcada de 1980, para o Chile e Peru (BUECHLER, 2003; FREITAS, 2009; CEPAL; CELADE; OIM, 1999; GALETTI, 1995; KIM, 2008; MERA, 2006). Em relao imigrao coreana para os pases da Amrica Latina, durante as dcadas de 1960 e 1970, note-se que, conforme argumenta Mera (2006), alm da diversidade de destinos, estabelecia-se uma circulao por estes territrios refletida em suas mltiplas trajetrias: no interior dos pases, geralmente, do campo para as grandes cidades, mas tambm por entre outros pases da Amrica Latina e em direo aos Estados Unidos e Canad36. E quanto aos trnsitos realizados no interior do continente latinoamericano considerados mltiplos e variados e, em muitos casos, ligados s instabilidades conjunturais em que esses pases latino-americanos se encontraram no perodo a literatura chama ateno para o papel intermedirio e estratgico de Paraguai e Bolvia para a insero dos coreanos no Brasil e
36 Desde los inicios experimentaron un proceso de movilidad mltiple: de Paraguay a Argentina, de Argentina a Brasil o viceversa, de Bolivia a Brasil. Luego se irn a Canad o EEUU. De hecho, las personas de las comunidades actuales en Argentina, Brasil, Paraguay, Per, U.S.A., Canad, Corea, Espaa, tienen parientes o amigos em otros puntos, conformando una suerte de red de circulacin con vas y entradas mltiples. Es una migracin que se caracateriza por un alto nivel de movilidad y rutas de reemigracin, individuales y familiares. (MERA, 2006, p.16-17).
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Argentina (CHOI, 1991; MERA, 2006; GALETTI, 1996; BUECHLER, 2003)37. Outro aspecto interessante ressaltado pela literatura sobre a imigrao sul coreana pela Amrica Latina o fato de boa parte desses imigrantes na Bolvia, no Brasil, Argentina e, mais recentemente, no Chile ter se dedicado s atividades de confeco e comrcio de roupas (CHOI, 1991; BUECHLER, 2003; MERA, 2006)38. Em relao s territorialidades da imigrao boliviana por entre os pases da Amrica Latina, interessa frisar, que apesar de existir uma literatura importante produzida, principalmente, na Argentina, mas tambm no Brasil (BAENINGER, 2008; BAENINGER; SOUCHAUD, 2007; 2008; SOUCHAUD, 2010; XAVIER, 2010) sobre as regies de fronteira e para os centros urbanos da Argentina, ainda so poucas as referncias sobre as territorialidades envolvidas nos percursos migratrios e re-emigraes dos bolivianos que se deslocam para a cidade de So Paulo. Em relao a essa dinmica, at o momento, os estudos indicam, por um lado, a no existncia de vnculos imediatos entre as dinmicas territoriais envolvidas nas migraes dos bolivianos para as regies de fronteira com o Brasil e aquelas dirigidas para a cidade de So Paulo (BAENINGER; SOUCHAUD, 2007). E, por outro lado, em consideraes pouco conclusivas a partir de relatos colhidos durante trabalho de campo (GALETTI, 1996; FREIRE, 2008; FREITAS, 2009; XAVIER, 2010), indica-se a existncia de vnculos entre os bolivianos ligados ao setor de confeco em So Paulo e Buenos Aires. Do ponto de vista das trajetrias de insero scio-territorial dessas comunidades na cidade de So Paulo, enquanto a comunidade coreana se consolida em torno de empreendimentos comerciais formais, a comunidade boliviana estabelece uma insero clandestina, muitas vezes, sem
37 Ao longo de 1965 chegaram a esse pas umas 1200 pessoas. Segundo Chon Kyong Su (1966) iam para o Paraguai e Bolvia porque era mais fcil conseguir a primeira licena migratria, mas desde o incio a idia era estabelecer-se na Argentina ou Brasil. Dessa maneira, muitos cruzavam por terra at a Argentina e ao Brasil. Segundo os dados de Lee Kyo Bom (1992) apud Mera (2006) dos residentes coreanos na Argentina, entre 66 e 69, um a cada 3 coreanos era migrante da Coria e o resto eram reemigrados do Paraguai. (...) A corrente de reemigrantes do Paraguai at a Argentina se d com maior vigor entre 1968 e 1969, e mais tarde na dcada de 70. De 1970 a 1978 calcula-se que 2000 reemigraram para a Argentina (MERA, 2006, p.12, traduo prpria). 38 Segundo o estudo do professor Luis Corts (2005) apud Mera (2006), a corrente de migrantes coreanos se diferencia das correntes anteriores provenientes da Europa e Oriente Mdio porque imprimem um novo dinamismo s correntes migratrias, se estabelecem em bairros que tradicionalmente se associaram a empresrios palestinos, libaneses e srios denominados popularmente como os turcos do Patronato. (...) A chegada dos coreanos ao Bairro Patronato de Santiago coincide com o deslocamento de empresrios de origem rabe. (...) A imigrao coreana composta por pequenos empresrios que tem se instalado com empresas destinadas a confeco e comrcio txtil principalmente (MERA, 2006, p.14, traduo prpria).
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documentao e no trabalho em oficinas de costura informais. Entretanto, conforme indicam algumas pesquisas atuais, os cenrios da experincia boliviana ligada ao setor de confeco na cidade de So Paulo tambm se deslocaram e se diversificaram (SOUCHAUD, 2010; XAVIER, 2010). Nesse sentido, destaca-se, por um lado, a expulso dos comerciantes bolivianos da Praa Padre Bento e, consequentemente, de seus conterrneos frequentadores da Praa39. E, por outro lado, o estabelecimento de outros espaos de sociabilidade, nas reas centrais da cidade, em seus momentos de lazer: um espao regulamentado pela prefeitura para esse fim a Praa Kantuta, no bairro do Canind, que, aos domingos, recebe barracas ambulantes de comerciantes bolivianos para a venda de comidas, cds e dvds piratas, cartes telefnicos, artesanatos etc, contando tambm com uma quadra de futebol e um espao para a comemorao de datas importantes do calendrio boliviano40. E, ainda, a conformao de outro espao, na Rua Coimbra, no bairro do Brs, que passou a ser paulatinamente ocupado por estabelecimentos comerciais permanentes de bolivianos (sales de cabeleireiro, restaurantes, lan houses, um centro de cabines telefnicas etc) e por uma feira clandestina que recebe barracas ambulantes aos finais de semana para a para a venda do mesmo tipo de itens comercializados na Praa Kantuta41. Alm dos espaos estabelecidos nas regies centrais da cidade, o estudo de Xavier (2010) indica a existncia de dinmicas especficas de articulao entre as regies centrais e perifricas estabelecidas pela comunidade boliviana na cidade de So Paulo em torno de seus projetos migratrios42.
39 No final de 2001, foi realizado um baixo assinado pelo Conselho Comunitrio de Segurana para a retirada dos comerciantes bolivianos da Praa que recebeu a adeso de 2500 pessoas. Alm das denncias comentadas acima, os frequentadores da Praa (imigrantes e descendentes de outras comunidades) reclamavam do elevado consumo de lcool e outros hbitos da comunidade boliviana e seus comerciantes. 40 O Canind um bairro adjacente ao Pari, onde se localizava a Praa Padre Bento. A autorizao para a utilizao dessa Praa, aos domingos, pela comunidade boliviana foi conseguida em 2002, devido participao de um representante dos comerciantes bolivianos expulsos da Praa Padre Bento nas reunies do Oramento Participativo da cidade. 41 De acordo com relatos ouvidos ao longo do trabalho de campo, as casas da rua Coimbra comearam a ser alugadas por bolivianos para o estabelecimento de oficinas de costura j em fins da dcada de 1980. 42 Os bolivianos no esto circunscritos em um espao homogneo e especfico do territrio metropolitano, separado de outros lugares: eles no s instalam-se em vrios espaos da cidade, mas tambm movimentam-se entre eles. No trnsito entre zonas centrais e perifricas da metrpole desenha-se uma insero socioterritorial singular que esse trabalho procura entender (XAVIER, 2010, p.1).
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A necessidade de avanar nas investigaes sobre as dinmicas territoriais internas e externas da migrao boliviana para a cidade de So Paulo importante, do ponto de vista da elaborao de polticas sociais, na medida em que consideramos que os deslocamentos no espao envolvem relaes sociais e fluxos financeiros, de informao e de habilidades especficas e que re-configuram a experincia social na cidade daqueles que se encontram direta ou indiretamente envolvidos nesses fluxos. Conformando, dessa forma, territorialidades especficas e estratgias diferenciadas de insero na cidade. Referncias
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Sobre os autores
lvaro de Oliveira DAntona Bacharel em Cincias Econmicas, Mestre em Antropologia Social, Doutor em Cincias Sociais (Estudos de Populao) e ps-doutorado na rea de Populao e Ambiente. Professor da Faculdade de Cincias Aplicadas da Universidade Estadual de Campinas (FCA/Unicamp) e do Programa de PsGraduao em Demografia da Unicamp; pesquisador do Ncleo de Estudos de Populao (NEPO/ Unicamp). Claudete de Castro Silva Vitte Professora do Departamento de Geografia e do Programa de Ps-Graduao em Geografia do Instituto de Geocincias da Unicamp. Mestre em Administrao Pblica e Governo pela EAESP/FGV e Doutora em Cincias (Geografia Humana) pela FFLCH/USP . Eduardo Marques Professor livre-docente do Departamento de Cincia Poltica da USP e pesquisador do Centro de Estudos da Metrpole. Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas e Mestre em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. autor de livros e artigos sobre polticas pblicas, estrutura do Estado, sociologia urbana, segregao e pobreza urbana. Eduardo Marandola Jr. Gegrafo com doutorado em Geografia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Desenvolve atividades de ps-doutorado vinculadas ao Programa de Ps-Graduao em Demografia, sendo pesquisador colaborador do Ncleo de Estudos de Populao (Nepo/Unicamp). Entre seus campos de interesse esto a epistemologia da geografia, os estudos urbanos e os estudos populacionais, dedicando-se, neste ltimo, aos seguintes temas: riscos e vulnerabilidades, mobilidade e migrao. Fabola Rodrigues Sociloga (IFCH/UNICAMP), Mestre e Doutora em Demografia (IFCH/UNICAMP), Pesquisadora psdoutora do Centro de Estudos da Metrpole (CEM/CEBRAP), Servidora da Prefeitura de Campinas e Docente da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas (PUCCAMP).
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George Martine Socilogo e Demgrafo. De origem canadense, tem trabalhado a maior parte de sua vida no Brasil, especialmente nos temas de desenvolvimento social, populao e meio ambiente. Recebeu seu PhD da Universidad de Brown. Foi scio fundador da ABEP e participou de vrias Diretorias. Atua agora como consultor independente depois de experincias variadas de trabalho, dentre elas Diretor da Equipe de Apoio Tcnico do FNUAP para a Amrica Latina e o Caribe e Assessor Regional em Populao, Desenvolvimento e Meio Ambiente da mesma Equipe. Foi autor principal do livro Desencadeando o Potencial do Crescimento Urbano, publicado pelo UNFPA em 2007. Gordon McGranahan Diretor do Human Settlements Programme no International Institute for Environment and Development iied. Nos anos 90 foi Diretor do Urban Environment Programme no Stockholm Environment Institute. Gustavo Zimmermann Mestre em Cincias Econmicas e Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas, professor da Faculdade de Economia da UNICAMP e diretor executivo da Agncia Metropolitana de Campinas Agemcamp. Graziela Castello Mestranda em Cincia Poltica pelo IFCH/Unicamp e pesquisadora do CEM-Cebrap. autora de artigos sobre pobreza, associativismo e sociedade civil. Jos Marcos Pinto da Cunha Demgrafo, bacharel em estatstica pela Universidade de So Paulo, Mestre em demografia pelo Centro Latinoamericano de Demografia, Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas e ps-doutorado no Population Research Center, Universidade do Texas. professor livre-docente do Departamento de Demografia da Unicamp e pesquisador do Ncleo de Estudos de Populao da mesma Universidade, do qual foi coordenador no perodo 2002-2006. Lidiane M. Maciel Bacharel em Cincias Sociais pela UFSCar e Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Unicamp. Bolsista FAPESP . Maria Encarnacin Moya Bacharel em Cincias Sociais pela USP Mestre e Doutora em Cincia Poltica pela USP Pesquisadora , . do Centro de Estudos da Metrpole (CEM-CEBRAP), autora de artigos sobre pobreza urbana. Maria das Graas Ferraz Bezerra Graduada em Filosofia pela Universidade Federal do Par e Mestre em Cincia Poltica (Cincia Poltica e Sociologia) pela Sociedade Brasileira de Instruo - SBI/IUPERJ. Doutora em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Par, rea de concentrao Antropologia. Analista em Cincia e Tecnologia snior do Museu Paraense Emlio Goeldi/MCT. Membro do Conselho Consultivo da Floresta Nacional de Caxiuan. Maria do Carmo Dias Bueno Analista de Geoprocessamento do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Demografia da Universidade Estadual de Campinas. Patrcia Tavares de Freitas Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (FFLCH-USP), Mestre em Sociologia na Universidade Estadual de Campinas (IFCH-Unicamp). Doutoranda no Programa de Ps-Graduao em Sociologia .
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Sobre os autores
Paulo de Martino Jannuzzi Professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE-IBGE), vinculado ao Programa de Ps-Graduao em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais. Graduado em Matemtica Aplicada e Computacional pela Unicamp, Mestre em Administrao Pblica pela Eaesp/FGV, Doutor em Demografia pela Universidade Estadual de Campinas. Desenvolveu projeto de pesquisa de Psdoutoramento em Estatsticas Pblicas na ENCE. Renata Bichir Bacharel em Cincias Sociais pela USP Mestre em Cincia Poltica pela USP e, doutoranda em , Cincia Poltica no IUPERJ. Pesquisadora do Centro de Estudos da Metrpole (CEM-CEBRAP), autora de artigos sobre polticas pblicas, pobreza, segregao e desigualdades sociais. Ricardo Sampaio Dagnino Bacharel e Mestrado em Geografia, doutorando do Programa de Ps-Graduao em Demografia da Universidade Estadual de Campinas. Assistente de pesquisa em projetos do Ncleo de Estudos de Populao (NEPO/Unicamp). Interesse de pesquisa na inter-relao entre dinmica demogrfica e mudanas ambientais. Bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Roberta Guimares Peres Sociloga, Mestre e Doutora em Demografia pela Universidade Estadual de Campinas Unicamp. Diretora Tcnica da Agncia Metropolitana de Campinas Agemcamp. Rosa de Nazar Paes da Silva Doutoranda do Programa de Agronomia (Agricultura - Universidade Estadual Paulista Julio de Mesquita Filho - Campus de Botucatu). Atualmente, chefe do servio de campo da Estao Cientfica Ferreira Penna (base de pesquisa da Museu Paraense Emilio Goeldi). Participou do I Programa de Capacitao Populao e Cidades, NEPO-UNICAMP/UNFPA. Rosana Baeninger Mestre em Sociologia, Doutora em Cincias Sociais rea Estudos de Populao (IFCH-UNICAMP); professora do Departamento de Demografia do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas e do Programa de Ps-Graduao em Demografia. Pesquisadora do Ncleo de Estudos de PopulaoUniversidade Estadual de Campinas. Silvana Nunes de Queiroz Bacharel em Cincias Econmicas pela UFRRJ, Mestre em Economia pela UFPB, Doutora em Demografia pelo NEPO/UNICAMP e bolsista FUNCAP Atualmente professora assistente do . Departamento de Economia da Universidade Regional do Cariri - URCA. Sonia Nahas de Carvalho Sociloga, Mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e Doutora em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas. Com experincia em estudos sobre poltica urbana e habitacional e avaliao de polticas e programas sociais. Atualmente, exerce funes de assessora tcnica da Diretoria de Anlise e Disseminao de Informaes da Fundao Seade e de professora colaboradora dos programas de capacitao da Escola para Formao e Capacitao Profissional da Fundao Casa e da Escola da Fundao Prefeito Faria Lima Cepam.
Sobre os autores
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Este livro foi impresso em setembro de 2010 pela Mundo Digital Grca e Editora em Papel Chamois 80g/m2 para o Ncleo de Estudos de Populaco NEPO-Unicamp e para o Fundo de Populao das Naes Unidas UNFPA.

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Rosana Baeninger

subsdios para o planejamento e para as polticas sociais

Campinas, setembro de 2010

Organizao e Reviso Geral Comit de Publicao

Colaborao Capa, Produo Editorial e Diagramao

Foto da capa Padronizao Bibliogrfica e Ficha Catalogrfica

Tas Freitas Santos

A transio urbana brasileira: trajetria, dificuldades e lies aprendidas1

A transio urbana brasileira

Fonte: United Nations (2010a).

Crescimento Anual do PIB

Fonte: Maddison (2001). Notas: Tabelas 3-1a e 2.14, p.126 e 174.

A transio urbana brasileira

Taxa Bruta de Natalidade 46,5 46,0 45,0 44,0 43,5 44,0

Taxa Bruta de Mortalidade 30,2 27,8 26,4 25,3 19,7 15,0

George Martine e Gordon McGranahan

A transio urbana brasileira

A transio urbana brasileira

A transio urbana brasileira

A transio urbana brasileira

A transio urbana brasileira

Dinmica da populao e polticas sociais1

Dinmica da populao e polticas sociais

Dinmica da populao e polticas sociais

Fonte: Censos Demogrficos. Fundao IBGE 1940, 1980, 2000 e 2008

Dinmica da populao e polticas sociais

Fonte: Censos Demogrficos. Fundao IBGE (1940-2000; 2008).

GRFICO 7 Taxa de mortalidade infantil (por mil) Brasil, 1940-2030

Fonte: Censos Demogrficos. Fundao IBGE (1940-2000; 2008).

Fabola Rodrigues e Rosana Baeninger

Dinmica da populao e polticas sociais

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras1

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras

Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras

Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras

Fonte: Elaborao prpria baseada na coleta de dados empricos.

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras

Fonte: Elaborao prpria baseada na coleta de dados empricos.

Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras

Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya

centradas na famlia, na igreja, no trabalho e em associaes so mais comuns em So Paulo.

Fonte: Elaborao prpria baseada na coleta de dados empricos.

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras

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FIGURA 1 - Caso 76, So Paulo

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Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya

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FIGURA 5 - Caso 75, So Paulo

Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya

FIGURA 6 - Caso 326, Salvador

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras

FIGURA 7 - Caso 52, So Paulo

Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya

FIGURA 8 - Caso 366, Salvador

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras

Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya

Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras