Aspectos Culturais Predominantes na Administrao Pblica Brasileira

Carolina Lescura Dionysio Borges de Freitas Jr Roberto Pereira

Resumo
A administrao pblica brasileira foi marcada, historicamente, por trs grandes momentos: Administrao Patrimonial, Burocrtica e Gerencial. Verifica-se ao longo dessa trajetria a perpetuao de comportamentos como o patrimonialismo e o nepotismo. Argumenta-se que uma das razes para esta perpetuao so alguns traos culturais tipicamente brasileiros. Nesse sentido, este ensaio tem por objetivo verificar a presena do patrimonialismo e nepotismo na administrao pblica brasileira, perpassando os trs momentos apresentados. Por meio de reviso bibliogrfica e de argumentos apresentados foi possvel evidenciar que, mesmo aps as reformas burocrtica e gerencial, as prticas de patrimonialismo e nepotismo continuaram a vigorar no Brasil. A predominncia por relacionamentos pessoais afetivos, a malandragem e o jeitinho brasileiro e a grande distncia entre as camadas sociais foram os traos culturais explorados neste ensaio. Verificou-se que tais traos influenciam sobremaneira as prticas de gesto do Estado, coexistindo comportamentos cosmopolitas e oligrquicos, uma manifestao do moderno e do tradicional.

Palavras-chave Patrimonialismo, nepotismo, cultura brasileira

1.

Introduo A administrao pblica brasileira passou por trs grandes momentos, desde que se

iniciou a colonizao do pas pelos portugueses, at os dias atuais. Sua evoluo vai desde o sistema patrimonialista, em que os interesses pessoais confundiam-se com os interesses pblicos; passa por um momento de burocratizao, que buscou conferir maior impessoalidade, hierarquia e normas mais claras atividade estatal; e culmina em um terceiro momento, em que so introduzidas prticas gerenciais privadas na administrao pblica, garantindo, a esta, maior agilidade e direcionamento para resultados. O primeiro momento inicia-se com o Brasil colnia e estende-se desde o Imprio at a Repblica Velha (1889-1930). Com a Revoluo de 1930 e a ascenso de Getlio Vargas ao poder, tem incio o segundo momento da administrao pblica brasileira, marcado pela Reforma Burocrtica. Este perodo estende-se at a dcada de 1990, quando implementada a Reforma Gerencial, em 1995. Inicia-se a partir de ento um terceiro momento da administrao pblica brasileira, que, apesar de ser caracterizado como gerencialista, preserva, contudo, comportamentos patrimonialistas tpicos das oligarquias, que convivem lado a lado com posturas cosmopolitas.

Uma das possveis causas para a permanncia do patrimonialismo e nepotismo na administrao pblica reside nos traos culturais tipicamente brasileiros, como as relaes pessoais afetivas, a malandragem e o jeitinho brasileiro e o distanciamento entre as classes sociais. Dessa forma, este ensaio tem por objetivo analisar a presena do patrimonialismo e do nepotismo na administrao pblica brasileira, perpassando os trs momentos apresentados. Essa presena ser analisada por meio da influncia dos traos culturais brasileiros. Com o intuito de alcanar o objetivo proposto, este trabalho foi dividido nas seguintes sees, alm desta introduo: patrimonialismo e nepotismo, apresentando seus respectivos conceitos; breve histrico da administrao pblica brasileira; traos da cultura brasileira; cultura brasileira e prticas de patrimonialismo e nepotismo, enfatizando as relaes desses aspectos ao longo da histria; e, por fim, as consideraes finais, em que so apresentadas a concluso deste trabalho, algumas de suas limitaes e possibilidades de pesquisa sobre o tema.

2.

Patrimonialismo e Nepotismo Nesta seo sero explorados os conceitos de patrimonialismo e nepotismo, com o

intuito de, posteriormente, evidenciar sua presena na administrao pblica brasileira, ao longo da histria. Patrimonialismo e nepotismo so dois traos culturais que se encontram profundamente imbricados. Paes de Paula (2005) afirma que no Brasil, em razo da tradio patrimonialista, os empregos e benefcios que auferem o Estado costumam estar relacionados aos interesses pessoais e no aos interesses pblicos. partindo deste pressuposto, que o nepotismo surge como uma prtica inerente ao patrimonialismo, dado que a escolha dos indivduos que iro exercer as funes pblicas faz-se de acordo com questes pessoais e no com base na meritocracia. O conceito weberiano de patrimonialismo refere-se forma de dominao que se exerce em funo do pleno direito pessoal, originariamente orientada pela tradio, em que falta a distino entre a esfera privada e a pblica. A administrao pblica tratada como assunto pessoal do governante, e a propriedade pblica como parte de seu patrimnio pessoal (WEBER, 1991). Schwartzman (1988) sugere o conceito de neopatrimonialismo, que se refere dominao da estrutura do Estado pela classe poltica e pela tecnocracia. Este conceito no 2

est somente associado sobrevivncia do patrimonialismo na sociedade atual. Para este autor, o neopatrimonialismo ocorre nas sociedades que se burocratizaram a margem de uma revoluo burguesa clssica. Bresser-Pereira (1997), fundamentando-se no pensamento de Florestan Fernandes (1968), faz distino entre uma revoluo burguesa clssica, que conduziria a um capitalismo auto-suficiente e autnomo, e uma revoluo burguesa dependente, detectada no Brasil, que marcaria apenas a superao do capitalismo comercial e financeiro pelo capitalismo industrial. Motta (2003) afirma que no Brasil, existe apenas um arremedo de revoluo burguesa, pois, a desigualdade interna e a dependncia em relao aos pases do primeiro mundo muito grande. Ainda para Motta (2003), no Brasil ocorreu a substituio de uma elite agrria por uma burguesia e tecnocracia formada a partir da introduo das empresas multinacionais. Essa burguesia assume traos de comportamento mais cosmopolitas, guardando, contudo, traos de comportamento oligrquicos, traos de comportamento do tempo dos senhores de engenho. Desta forma, Motta (2003) conclui dizendo que, no Brasil, existe a convivncia entre o arcaico e o moderno. Sorj (2001) refere-se a este novo patrimonialismo, cujo fundamento encontra-se no cruzamento de interesses entre os grupos dominantes e o Estado, a impunidade e o descontrole da mquina governamental, responsveis, segundo o autor, por uma atuao do sistema jurdico e repressivo contra os mais pobres e a favor dos mais favorecidos. Em relao ao nepotismo, este pode ser entendido como o favorecimento de parentes ou amigos, especialmente no que se refere ocupao de cargos pblicos, no baseada no mrito ou em critrios de justia (MACMULLEN, 1999). Bobbio, Matteucci e Pasquino (1998) consideram o nepotismo como um tipo de corrupo, em que o funcionrio pblico age favorecendo interesses particulares em troca de uma recompensa. Borja (1996) refere-se origem do termo como uma aglutinao de nepote + ismo, cujo significado faz meno aos favores concedidos por alguns papas aos seus sobrinhos. Este autor afirma que a prtica teve incio com o papa Alfonso Borgia, ou Calixto III, cujo sobrinho, Rodrigo Borgia, foi por ele beneficiado e tambm veio a se tornar papa, sob a alcunha de Alexandre VI. Rodrigo Borgia possua vrias amantes e muitos filhos, aos quais atribuiu vrios territrios da Igreja. No Brasil, o mais antigo registro de nepotismo data da ocasio do descobrimento, quando Pero Vaz de Caminha, em sua carta ao rei de Portugal, pede a este uma colocao para seu genro: por me fazer singular merc, mande vir da ilha de So Tom a Jorge de Osrio, meu genroi. 3

Da mesma forma que o patrimonialismo encontra-se perpetuado na administrao pblica, o nepotismo tambm reproduzido no modelo administrativo atual. Embora existam leis que vislumbram a no contratao de parentes para o preenchimento de cargos pblicos, esta uma prtica muito usual no cenrio poltico brasileiro. As leis elucidam que o nepotismo um procedimento ilcito no pas, contudo, continua a ser praticado no mbito da administrao pblica brasileira. Algumas notcias recentes comprovam este fato: Presidente do TCE/SP investigado por suposta cobrana de propina, nepotismo (nomeou cinco filhos para o rgo) e uso do tribunal para pagar funcionrios particulares (Folha de So Paulo, 29/02/08ii); Governador do RN, ao assumir pela primeira vez em 1995, empregou o irmo, o pai, um sobrinho e a irm. A agncia publicitria que venceu a licitao do governo pertencia a um primo. Na segunda gesto, o governador colocou o irmo como conselheiro no Tribunal de Contas do Estado (Folha de So Paulo, 16/12/07iii); Desembargador do TJMG, autor de ao que tramita no STF contra a resoluo antinepotismo do Judicirio, tem a mulher e a sogra trabalhando na Justia estadual mineira. Seu caso apontado por outros magistrados como exemplo de nepotismo cruzado no Judicirio (Folha de So Paulo, 01/12/05iv). Outra manifestao do nepotismo o chamado nepotismo cruzado. Noblat (2008), referindo-se a uma reportagem de Fausto Macedo, do jornal O Estado de So Paulo, afirma que o nepotismo cruzado consiste na migrao de servidores no concursados de um poder para outro, ou seja, consiste em um acordo feito entre dirigentes pblicos, que, impedidos por lei de contratar seus prprios parentes, contratam o do outro. Assim, embora existam leis quanto proibio da contratao de parentes para cargos e funes administrativas, a grande dificuldade talvez se encontre em assegurar a efetividade de seu cumprimento, visto que no Brasil a fiscalizao no ocorre, efetivamente, de forma a inibir tal prtica. Esses aspectos culturais apontados at aqui tm o propsito de evidenciar as prticas adotadas na administrao pblica no Brasil nas trs esferas de governo, federal, estadual e municipal.Na prxima seo ser traado um breve histrico da administrao pblica, retratando trs tipos de administrao pblica: Patrimonial, Burocrtica e Gerencial.

3.

Breve histrico da administrao pblica brasileira O Brasil, na era colonial, caracterizava-se por uma unidade poltica centrada na

imagem dorei e seus conselheiros. A legislao da colnia era composta por determinaes de cunho particular, ou seja, no existiam normas gerais a serem seguidas, hierarquias e definies de competncias de forma burocrtica, mas predominavam os costumes e as tradies emanadas do rei e da nobreza. A esfera privada confundia-se com a pblica, ou, segundo Hollanda (1995), ocorria a invaso do Estado pela famlia, de modo que os sentimentos relativos a esta, particularista e antipoltica, predominavam em toda a vida social. Martins (1997) caracteriza a estrutura de poder portuguesa como centrada no poder absolutista do monarca e em um grande aparelho estatal ocupado por uma classe econmica improdutiva. Este autor afirma que tal estrutura e mentalidade foi transplantada para o Brasilcolnia, cuja ocupao das terras e as primeiras atividades econmicas encontravam-se subordinadas concesso do Estado Portugus a uma classe bastante restrita. Prado Jr. (1994) apud Paes de Paula (2005), tambm referindo-se poca colonial, afirma que existia uma confuso de atribuies e poderes nos rgos da administrao geral e civil. Os postos administrativos caracterizavam-se pela no profissionalizao, concentrandose sob o domnio dos nobres ou da burguesia enriquecida. Diante desses fatos, possvel inferir que os cargos pblicos administrativos centravam-se muitas vezes nas mos de indivduos isentos de competncia para ocup-los. Nesse mesmo sentido, Paes de Paula (2005) afirma que no havia distino entre a esfera econmica e poltica, acarretando, assim, a apropriao do patrimnio estatal por parte dos representantes do Estado. No perodo colonial, a administrao pblica ficou fortemente caracterizada pelo seu carter patrimonialista, tornando a organizao governamental muito mais um bem a ser explorado, que uma estrutura funcional a servio do interesse pblico (PAES DE PAULA, 2005, p. 106). Para Sorj (2001), a independncia do Brasil fez surgir um conglomerado de estruturas oligrquicas de poder espalhadas por todo o pas. Duas grandes foras dominavam o sistema poltico: de um lado, encontravam-se os grandes proprietrios de terra, sob a fora de famlias patriarcais , relaes clientelsticas e laos de sangue; e de outro lado, um Estado central, que funcionava como mediador entre os interesses das diversas regies e grupos sociais. Tal situao perdurou at o fim da Repblica Velha (1889-1930). As primeiras tentativas de se burocratizar a administrao pblica ocorreram durante o governo de Getlio Vargas (1930-45), com a implementao da Reforma Burocrtica, visando 5

profissionalizar o funcionalismo pblico. A criao do DASP Departamento de Administrao do Servio Pblico foi um marco dessa reforma. A reforma implementada pelo governo Vargas propiciou uma significativa melhora no aparelho estatal, promovendo maior eficincia s atividades do Estado (PAES DE PAULA, 2005). No entanto, concomitantemente aos aspectos positivos que puderam ser evidenciados, alguns pontos negativos tambm foram constatados. Martins (1997) afirma que a Reforma Burocrtica foi sendo transformada em um misto de modernizao e populismo. Por exemplo, para os altos escales da administrao pblica, foi estabelecida a admisso mediante concurso pblico e planos de carreira e promoes com base na meritocracia; no entanto, para os escales mdios e inferiores, a admisso era feita de forma clientelista e as promoes baseadas apenas no tempo de servio. Alm disso, passam a emergir algumas disfunes burocrticas, destacando-se, entre elas, o excesso de autoritarismo, a consolidao de uma cpula tecnocrtica, a ineficincia, a ineficcia, os atrasos, confuses e privilgios (VASCONCELOS, 2002). Tais disfunes burocrticas no ocorriam, todavia, apenas no Brasil. No decorrer do tempo, alguns pases, como os EUA e Reino Unido, foram impulsionados a buscar, devido a estas disfunes, novas alternativas para a administrao pblica. Nesse sentido, surge a Nova Administrao Pblica - NAP, que buscou suplantar a organizao burocrtica, trazendo para o mbito da administrao pblica prticas caractersticas da administrao privada. Este movimento foi chamado gerencialismo ou, administrao pblica gerencial. Dois grandes exemplos da ascenso desse movimento so o governo de Margareth Thatcher (1979-87), na Inglaterra, e o de Ronald Reagan (1980-88), nos Estados Unidos ambos de orientao neoliberal. Thatcher busca mudar o funcionamento do servio pblico ingls, para tanto, toma medidas relacionadas diminuio do nmero de funcionrios e conseqente reduo do custo, introduziu maior controle das melhorias e executou avaliao de desempenho dos funcionrios. Privatizou empresas estatais, criando organismos que regulassem seu funcionamento e terceirizou servios pblicos, descentralizando as atividades do Estado (PAES DE PAULA, 2005). Ronald Reagan deu continuidade ruptura com o modelo econmico keynesiano, implementando polticas monetaristas antiinflacionrias e iniciou a desregulamentao da economia. Reagan tambm promoveu maior descentralizao do Estado realizando privatizaes e terceirizaes (PAES DE PAULA, 2005). As aes de Reagan e Thatcher provocaram reaes em vrios pases, especialmente, nos Estados Unidos e na Inglaterra, o 6

que levou asceno, na dcada de 1990, a chamada poltica da terceira via de carter social democrata. A poltica da Terceira Via tem como princpios: (1) igualdade; (2) liberdade como autonomia; (3) no h direitos sem responsabilidades; e (4) no h autoridade sem democracia (GIDDENS, 1999). Giddens (2001) considera dois modelos de governo, a social-democracia e o neoliberalismo, e prope uma alternativa em relao a eles: a Terceira Via. Enquanto a socialdemocracia por meio da poltica da Terceira Via considerava importante a segurana econmica ocupando-se em aliar o dinamismo do mercado com a questo do interesse pblico, o neoliberalismo buscava competitividade e gerao de riqueza fundamentando na autoregulao do mercado. . Ainda para esse autor, enquanto os neoliberais defendem um Estado mnimo e os social-democratas desejam expandir o poder do Estado, a poltica da Terceira Via se prope a reconstru-lo. Portanto, o neoliberalismo dos governos Thacher e Reagan, a poltica da terceira via e o movimento gerencialista de Osborne e Gaebler influenciaram, decisivamente, vrias reformas de Estado em muitos pases, dentre os quais, o Brasil. A primeira tentativa de uma reforma do Estado no Brasil ocorreu durante o perodo da ditadura militar, em 1967, alimentada pela idia de que deveria haver distino entre os servios pblicos da administrao direta e indireta. A administrao direta continuaria submetida a um poder central, obedecendo a todos os requisitos da burocracia, enquanto a administrao indireta passaria a ter um carter mais descentralizado (BRESSER-PEREIRA, 1996). No entanto, apenas em 1995 realizada uma reforma propriamente gerencial no Estado brasileiro, implementada pelo ento ministro Bresser-Pereira, no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, baseada nos pressupostos da poltica da Terceira Via e nas idias apresentadas por Osborne e Gaebler (1995) no movimento reinventando o governo. O Estado passa a ser orientado predominantemente pelos valores de eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes (BRASIL, 1995). Essa reforma tinha como alguns de seus principais pontos: a descentralizao poltica, com a transferncia de recursos e atribuies para estados e municpios; a descentralizao administrativa, delegando-se autoridade aos administradores pblicos; diminuio dos nveis hierrquicos da administrao pblica; controle por resultados; e administrao voltada para os interesses dos cidados (BRESSER-PEREIRA, 1996).

A Reforma Gerencial de 1995 envolveu um diagnstico composto por algumas perguntas como: (1) O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades? Quais podem ser eliminadas ou transferidas para outras esferas de poder, ou ainda para o setor privado?; (2) Existem novas funes ou instituies que o Estado deve criar?; (3) Para exercer as suas funes o Estado necessita do contingente de funcionrios existente? Dispe-se de uma poltica de recursos humanos adequada?; (4) As organizaes pblicas operam com qualidade e eficincia? Seus servios esto voltados prioritariamente para o atendimento do cidado, entendido como um cliente, ou esto mais orientadas para o simples controle do prprio Estado? (BRASIL, 1995). Bresser-Pereira (1996) relaciona quatro setores dentro do Estado, a serem diversamente tratados pela Reforma. O primeiro deles o ncleo estratgico do Estado; o segundo composto pelas atividades exclusivas do Estado; o terceiro pelos servios noexclusivos, tambm chamados de competitivos; e o quarto setor, composto pela produo de bens e servios para o mercado. De maneira geral, a Administrao Pblica Gerencial teve por objetivo substituir o tpico administrador pblico por gerentes, ou seja, pressupunha uma mudana nos aspectos culturais do Estado, dado que os valores gerenciais deveriam se sobrepor-se aos burocrticos (JUNQUILHO, 2002). O Estado passaria a incorporar ferramentas prprias do setor privado, administrando os recursos pblicos de maneira eficiente para os cidados-clientes. Este tipo de administrao pblica est em curso no Brasil e procura se consolidar nas trs esferas de governo, o que certamente levar alguns anos para que isto acontea. Em suma, a administrao pblica brasileira passou por trs grandes momentos na sua constituio histrica marcados pela predominncia de trs tipos de administrao, quais sejam: Patrimonial, Burocrtica e Gerencial. Como ser visto neste trabalho, apesar das reformas administrativas, caractersticas como patrimonialismo e nepotismo perpetuaram-se ao longo dessa trajetria. Acredita-se que uma das razes para tal fato consiste na influncia dos traos culturais na gesto do setor pblico. Portanto, na prxima seo busca-se explorar os traos culturais brasileiros que influenciam a administrao pblica.

4.

Traos da Cultura Brasileira que influenciam a Administrao Pblica Ao tratar de cultura, verifica-se uma pluralidade conceitual relacionada ao termo.

Schelling (1991) aponta que o termo cultura apresenta uma base cultural, ou seja, produto de um desenvolvimento histrico, de um dilogo da sociedade consigo mesma. 8

Chanlat (1996) analisa a cultura como uma ponte entre o indivduo e a sociedade, ou seja, a cultura tem o objetivo de propor um sentido s atividades executadas pelos sujeitos. Desta forma, ainda segundo este autor, os traos culturais so responsveis por expressar o sistema de crenas institucionalizado por uma dada sociedade. Para explorar os traos culturais brasileiros necessrio compreender o processo de formao scio-cultural no Brasil. Este processo se deu por meio de uma miscigenao indgena, portuguesa e africana. Segundo Campos (2007), a cultura portuguesa a que apresentou maior relevncia na constituio da estrutura poltica e cultural brasileira. Entretanto, Azevedo (1996) ressalva que no se pode subestimar, do ponto de vista racial, nem do econmico, a importncia da contribuio indgena e negra, na constituio tnica e na formao da mentalidade do povo brasileiro. A vida social no perodo colonial se concentrava nas grandes fazendas, as casas grandes e as senzalas. Desde o princpio, a cultura brasileira marcada pela sua heterogeneidade e por sua estratificao. De um lado havia a cultura europia dominante e as culturas populares portuguesa e africana, predominantes nas regies costeiras de exportao, e de outro lado, a cultura indgena, tpica do interior do pas (SCHELLING, 1991). Essa pluralidade cultural deu origem a uma diversidade de traos brasileiros. Neste sentido, Motta, Alcadipani e Bresler (2001) ressaltam alguns traos culturais identificados por autores como Hollanda (1973), DaMatta (1983), Freyre (1963), Faoro (1976), Prado Jr. (1948) e Barbosa (1999). Estes autores ressaltam a predominncia por relacionamentos pessoais afetivos, a malandragem e o jeitinho brasileiro, e a grande distncia entre as classes sociais. A predominncia por relacionamentos pessoais afetivos um trao herdado pelos colonizadores portugueses e est associado maneira como acontecia o trabalho coletivo naquele perodo (FONSECA; CASTOR, 2005). Segundo Hollanda (1973) apud Motta Alcadipani e Bresler (2001) a predominncia por relacionamentos afetivos pode ser explicada por uma valorizao da famlia paternalista como norteadora de todas as relaes sociais. A malandragem e o jeitinho brasileiro so comportamentos que esto relacionados e que apresentam uma sutil diferena. O jeitinho uma prtica que advm do formalismo e consiste no genuno processo brasileiro de solucionar os problemas sem passar pela burocracia, utilizando-se de relaes informais (RAMOS, 1983 apud FONSECA; CASTOR, 2005). Rosa Filho e Misoczky (2004) caracterizam o jeitinho como uma vlvula de escape para o brasileiro diante de inmeras imposies e determinaes. Fedozzi (2001) compreende o jeitinho como uma engenhosidade social e poltica que diferencia a modernidade 9

brasileira em relao ao ocidente desenvolvido. Seria uma forma de contornar, burlar leis e certas formalidades do sistema burocrtico, de forma humilde, no arrogante (MOTTA, 2003). Como mencionado, a malandragem apresenta uma pequena distino com relao ao jeitinho, dado que enquanto este busca uma relao amistosa, a malandragem implica em passar algum para trs. Contudo, o malandro brasileiro pode se apresentar como uma figura simptica (MOTTA, 2003). O terceiro trao explorado neste ensaio a grande distncia entre as camadas sociais, ou seja, um distanciamento entre os detentores do poder e o povo (MOTTA et al, 2001). Motta (2003) estabelece uma analogia interessante, apontando que no Brasil sempre existe algum tipo de colonizador, ou seja, algum para impor as regras e outro para obedecer. Este autor utiliza uma metfora com as classes da histria da humanidade e compara hoje o colonizador ao burgus e ao tecnocrata, e o escravo ao operrio. A explanao do processo scio-cultural brasileiro, bem como a exposio de alguns traos inerentes a cultura nacional, importante quando se discute cultura organizacional. O conhecimento da cultura do local em que as organizaes esto inseridas fundamental para compreend-las (FREITAS, 1997). Neste sentido, Motta (1995) afirma que:
(...) a cultura nacional influencia, sobremaneira, a cultura organizacional e, alm disso, as estruturas organizacionais so filtradas pelo conjunto de crenas que cada um tem, deixando claro que os traos histrico-culturais de um dado pas manifestam-se nas organizaes deste pas (MOTTA, 1995 apud MOTTA; ALCADIPANI; BRESLER, 2001).

As organizaes pblicas, assim como outros tipos de organizao, tambm sofrem forte influncia da cultura nacional. Considerando-se um primeiro momento da administrao pblica nacional, que vai desde o Brasil colnia at o final da Repblica Velha, constata-se que h o predomnio da Administrao Patrimonialista, fundamentada no tipo de dominao tradicional, conceituada por Weber (1991). Neste tipo de dominao, as relaes de afetividade encontram-se muito evidentes, dado que existe uma super valorizao da famlia paternalista como norteadora de todas as relaes sociais (HOLLANDA; 1973 apud MOTTA; ALCADIPANI; BRESLER; 2001). Motta (2003) ressalta que a famlia no Brasil sempre recebeu uma importncia maior

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que o Estado. Este autor, baseado nos trabalhos de Srgio Buarque de Hollanda, elucida que a famlia no Brasil no se constitui sob o Estado, mas sobre o Estado. Nessa Administrao Patrimonialista, a prtica do nepotismo tambm pde ser evidenciada. Oliveira Vianna (1987) cita, por exemplo, que havia uma tradio em atribuir o cargo de chefia da polcia civil ao partido dominante. Por sua vez, a malandragem e o jeitinho brasileiro representam uma maneira de contornar ou burlar certas leis e formalidades (MOTTA, 2003). Este trao apresenta relao com a diferena existente entre a conduta efetiva dos cidados e os padres estabelecidos pelas elites nas suas esplendorosas cartas constitucionais (VIANNA, 1987). Vianna (1987) afirma que o chamado folkways, ou seja, o conjunto dos costumes, instituies, tipos, praxes e usos, formam um sistema de motivaes e atitudes baseado nos costumes, e esse sistema, por sua vez, determina a conduta real e efetiva dos indivduos. Essa situao da diferena entre o que prescreve as leis e o comportamento dos cidados pode ser evidenciada ainda nesse perodo do Estado patrimonial brasileiro, ou seja, anterior reforma burocrtica da dcada de 1930. O terceiro trao cultural, analisado neste ensaio, o distanciamento entre as camadas sociais. Este um trao que emergiu desde o perodo colonial e que hoje manifestase nas relaes sociais brasileiras, inclusive no quadro poltico atual. No Brasil colnia, esse distanciamento expresso na relao casa grande-senzala, onde predomina o distanciamento entre senhor de engenho e escravo (MOTTA, 2003). Como o prprio nome indica, o patrimonialismo e o nepotismo emergem como um comportamento comum a este primeiro momento da histria da administrao pblica, dado a predominncia da elite oligrquica, que acentuava o distanciamento entre as classes sociais nesse momento histrico. Um segundo momento da administrao pblica brasileira inicia-se com a Reforma Burocrtica da dcada de 1930 e perdura at o advento da Reforma Gerencial, j na dcada de 1990. A Reforma Burocrtica, conforme j visto, tinha o intuito de atribuir maior impessoalidade s relaes da esfera pblica. Entretanto, verifica-se que a reforma no rompe totalmente com a prtica patrimonialista. A predominncia por relacionamentos afetivos ainda encontrava-se presente, mesmo com as primeiras tentativas de profissionalizao do Estado. Neves (2001) aponta que as anlises sobre a Era Vargas enfatizam, entre outros aspectos, as caractersticas paternalistas de construo da figura do presidente Getlio Vargas, como o pai dos

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pobres, alcunha relacionada, sobretudo, s concesses e benefcios que fazia, culminando com a imagem de uma nao unificada e pacfica, sob o manto do trabalhismo. Observa-se, no perodo que se segue Reforma Burocrtica, a convivncia simultnea de dois sistemas administrativos patrimonial e burocrtico. Vieira, Costa e Barbosa (1982), indagam como poderia se adaptar um sistema burocrtico, fundado na impessoalidade, a uma sociedade cujo valor dominante so as relaes pessoais. A resposta para esta questo reside na presena de traos culturais, como a malandragem e o jeitinho brasileiro. Esses autores elucidam que o jeitinho seria uma espcie de fuga aos rigores e padres da burocracia, abrindo caminho para uma volta predominncia do tratamento personalizado, caracterstico do patrimonialismo. Quanto ao distanciamento entre as classes sociais, pode-se dizer que, entre a Reforma Burocrtica da dcada de 1930 e a Reforma Gerencial de 1995, existiram dois perodos em que o Brasil foi governado por ditaduras. O primeiro perodo foi a Era Vargas (1930-1945) e o segundo compreendeu a ditadura militar (1964-1984). Nestes perodos as liberdades individuais foram restringidas, houve maior distanciamento entre aqueles que detinham o poder do restante da populao, no que se refere ao aceso s instituies e participao. Tal distanciamento remete dominao tradicional, tpica do patrimonialismo, onde os poderes de mando so apropriados por um certo grupo de pessoas ou estamento, o que chamado por Weber de dominao estamental (WEBER, 1991). O terceiro momento da histria da administrao pblica brasileira marcado pela Reforma Gerencial. Mesmo aps esta reforma, verifica-se que as relaes pessoais e de afetividade continuam a vigorar na administrao pblica. Um exemplo que pode ser citado refere-se ao fato do atual governo ter ampliado o nmero de cargos de confiana na administrao pblica, que foram preenchidos por membros do partido do governo (ZANINI, 2007). Este fato relaciona-se tanto com o nepotismo quanto com o patrimonialismo, na medida em que a classe poltica que detm o poder o distribui baseado em relacionamentos pessoais e afetivos. Observa-se, assim, a continuao da dominao da estrutura do Estado pela classe poltica e pela tecnocracia. Dessa forma, pode-se dizer que o Brasil ainda caracteriza-se como um Estado neopatrimonialista, conforme o conceito de Schwartzman (1988). Ainda constatase, na classe poltica e tecnocrata dominante, um comportamento que , simultaneamente, moderno e tradicional, cosmopolita e patrimonialista. Assim, o jeitinho brasileiro e a malandragem continuam presentes na esfera da administrao pblica, e uma de suas manifestaes o que DaMatta (1997) se refere atravs da expresso: Voc sabe com quem 12

est falando?. Esta manifestao consiste na utilizao do cargo pblico ou de certo grau de parentesco, proximidade ou suposta proximidade com a classe poltica e tecnocrata dominante, com o intuito de conseguir favores e burlar as regras da administrao pblica. Isto remete a um sistema fundado com base na honra, no respeito, no favor e na considerao, que a todo momento ameaado por princpios universalizantes, segundo DaMatta, (1997). Este autor afirma tambm que existe uma relao circular na sociedade brasileira, entre uma ideologia igualitria e uma moralidade hierarquizante, responsvel pelo choque entre o impessoal e as relaes de alta pessoalidade, como no caso do Voc sabe com quem est falando? (DAMATTA, 1997). Aps a reforma gerencial, o distanciamento entre as classes sociais permanece, pois o gerencialismo no conseguiu diminuir as desigualdades sociais no Brasil. Contudo, o que se observa uma alterao dos atores sociais. Na Administrao Patrimonial esse distanciamento era caracterizado pela figura do senhor de engenho e do escravo. J na poltica atual esses sujeitos do lugar ao tecnocrata e ao operrio. De forma abrangente, foi possvel observar que o nepotismo e o patrimonialismo perduraram nos trs momentos da administrao pblica nacional. Como pde ser evidenciado, um dos pontos responsveis por tal fato so os traos culturais brasileiros. Para Motta (2003) o que ocorre no Brasil a coexistncia do moderno e do arcaico, ou seja, ao mesmo tempo em que a burguesia assume comportamentos cosmopolitas, ora retoma atitudes oligrquicas, traos de comportamento tpicos do tempo dos senhores de engenho.

5.

Consideraes finais Este ensaio terico teve por objetivo demonstrar como o patrimonialismo e o

nepotismo perpetuaram-se ao longo da histria da administrao pblica brasileira, apontando como um dos fatores desta ocorrncia, a influncia dos traos culturais. Por meio da reviso bibliogrfica e dos argumentos apresentados foi possvel evidenciar que, mesmo aps as reformas Burocrtica e Gerencial, as prticas de patrimonialismo e de nepotismo continuaram a vigorar no Brasil. Estas reformas no conseguiram, efetivamente, transformar as relaes personalistas na administrao pblica, o que constitui grande desafio para pesquisas nesta rea temtica e para a prpria administrao pblica gerencial que busca modificar tais relaes. Assim, dado que as organizaes, entre elas as organizaes pblicas, so espaos de emergncia simblica e de representao de subjetividades, as caractersticas culturais, os 13

valores e crenas dos indivduos devem ser considerados, na medida em que so manifestados nesse ambiente. A cultura nacional, como demonstrado, capaz de influenciar significantemente as prticas de gesto das organizaes, e, portanto, deve ser considerada no momento de implementao das reformas administrativas e polticas. O fato de no considerar as peculiaridades culturais acarretou distores nos modelos burocrtico e gerencial, promovendo uma administrao pblica moda brasileira. Alm da questo cultural, verifica-se que essas reformas no emergiram das camadas populares e que o distanciamento entre as leis prescritas e a conduta real dos indivduos refora, ainda mais, a falta de identificao popular com o Estado e com a administrao pblica brasileira. Verificou-se uma analogia entre a predominncia por relacionamentos pessoais afetivos, a malandragem e o jeitinho brasileiro, e a grande distncia entre as classes sociais, com a perpetuao do patrimonialismo e do nepotismo ao longo dos principais momentos histricos da administrao pblica brasileira. Nesse sentido, foi possvel evidenciar que tais traos culturais influenciam as prticas de gesto do Estado. No cenrio poltico nacional, conforme apontado nas anlises, coexistem comportamentos cosmopolitas e oligrquicos, onde o moderno e o arcaico convivem. Uma limitao encontrada neste trabalho refere-se dificuldade de tratar os traos culturais brasileiros de forma distinta, pois esto imbricados, manifestando-se de forma difusa no comportamento dos indivduos e das organizaes pblicas. Sugere-se, para futuros estudos, pesquisas empricas que possam aprofundar o que foi explorado teoricamente neste trabalho. Sugere-se, tambm, a investigao de outros traos culturais brasileiros e sua influncia em relao permanncia no s do patrimonialismo e do nepotismo, mas de outros comportamentos que emergiram da Administrao Patrimonial.

6.

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