Criado

XV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 9 - 12 nov.
2010
Construyendo la interoperabilidad para la integracin regional. eGobierno y relaciones intergubernamentales en la Unin Europea 1 J. Ignacio Criado 1. Presentacin En este trabajo se pretende poner de manifiesto una de las principales barreras a las que deben hacer frente las administraciones pblicas de todos los pases a la hora de prestar servicios digitales: la interoperabilidad. Este problema se convierte en todava ms importante cuando se pretende intercambiar informacin y conocimiento o desarrollar servicios digitales entre diferentes administraciones pblicas, y ms an si pertenecen a distintos pases. En este sentido, un proyecto financiado por la Comisin Europea para identificar las principales barreras en el desarrollo del eGobierno (Breaking Barriers for eGovernment), se plante lo siguiente acerca de los problemas de coordinacin en un entorno multinivel como la Unin Europea (UE): Las lagunas de coordinacin y armonizacin pueden poner freno al establecimiento de redes y servicios de eGobierno adecuados, cruzando fronteras geogrficas, administrativas y de gobernanza. Formas emergentes de prestacin de servicios de eGobierno y formas de trabajo a menudo traspasando las jurisdicciones de gobierno y administrativas tradicionales tienen el potencial de superar la distancia geogrfica. Las diferencias legales y organizativas en las diferentes vertientes de de esos lmites pueden inhibir y bloquear el flujo de informacin y servicios a travs de nuevos canales de gobernanza en red. (Disponible: http://www.egovbarriers.org/?view=inventory#4. Fecha de acceso: 25 de julio de 2010). Teniendo en cuenta lo anterior, el concepto Europeizacin (Europeanization), ha despertado un creciente inters en el mbito de las ciencias sociales, en su aplicacin a diversos mbitos, entre ellos, las administraciones y las polticas pblicas. Se ha identificado el trmino Europeizacin con procesos desarrollados desde las instituciones de la UE orientados a la construccin, difusin e institucionalizacin de reglas formales e informales, procedimientos, paradigmas, estilos, maneras de hacer las cosas, y normas y creencias comunes, que son primero definidos y consolidados en el proceso poltico-administrativo y de polticas pblicas europeos y despus se incorporan a la lgica del discurso domstico, sus identidades, as como sus estructuras polticas y de definicin de polticas pblicas (Knill, 2001; Radaelli, 2003). La Europeizacin se puede concretar a travs del Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC), un sistema de gobernanza para determinar de las polticas nacionales por parte de las instituciones comunitarias supranacionales, incluso a pesar de la ausencia de directivas y regulaciones coercitivas procedentes de la UE (Borrs y Greve, 2004).
La presente ponencia se ha realizado con el apoyo del proyecto Barreras al gobierno electrnico. El empleo de las TIC en la poltica sanitaria autonmica. Un enfoque desde las relaciones intergubernamentales, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovacin de Espaa (CSO2009-09169). 1
XV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 9 - 12 nov. 2010
En otros trminos, el MAC implica un proceso de institucionalizacin en las administraciones de los estados miembros y en sus polticas pblicas de determinadas lgicas de accin, valores, reglas, etc., definidas desde instancias intergubernamentales a travs de mecanismos diversos. De manera concreta, esta ponencia se aproxima las polticas de interoperabilidad de la UE y la influencia ejercida por las instituciones comunitarias sobre las administraciones y las polticas pblicas de los estados miembros a travs de diversos mecanismos institucionales ligados al MAC dentro de ese mbito tecnolgico. Para ello, se esboza un anlisis de la abundante documentacin emanada de las instituciones europeas en relacin con la interoperabilidad. En concreto, se realiza una presentacin de los instrumentos desarrollados por las instituciones comunitarias para promover el MAC dentro de la poltica de interoperabilidad. La ponencia toma como punto de referencia el anlisis del caso europeo, en concreto, las diferentes actuaciones llevadas a cabo por las instituciones comunitarias de la UE durante los ltimos aos para promover la interoperabilidad, desde una perspectiva conjunta, dentro de las administraciones pblicas de todos los niveles (local, regional y nacional) en los pases miembros. Este trabajo sostiene que las polticas de interoperabilidad de la UE han generado una cierta Europeizacin de las polticas nacionales en este mismo mbito a travs del MAC. Lo anterior no presupone unos resultados, ni en lo que respecta a sus contenidos, ni en lo que se refiere a las diferencias entre los diferentes estados miembros. Por el contrario, este estudio pretende mostrar cmo en un entorno multinivel complejo, en el que no slo operan actores nacionales, sino tambin de diferentes pases, es posible establecer unas pautas comunes que, a pesar de la ausencia de capacidad para obligar su cumplimiento por parte de las instituciones de la UE, estn empezando a ser aceptadas por las administraciones pblicas de manera voluntaria, aunque slo sea como referente de implementacin de sus actuaciones internas. En consecuencia, el conocimiento sobre los instrumentos de colaboracin que se han desarrollado en el mbito de la interoperabilidad dentro de la UE puede mostrar algunas ideas de inters en mbitos intergubernamentales regionales, tales como el latinoamericano, especialmente, teniendo en cuenta la variedad de administraciones, as como la diversidad econmica, social, cultural y lingstica del rea geogrfica. Las siguientes pginas se dividen en varias secciones, adems de la presente. En la segunda se realiza una aproximacin al marco terico del estudio, esto es, la Europeizacin y el MAC, as como su relacin con la interoperabilidad de eGobierno. En la tercera y cuarta se concreta una revisin de los principales programas y acciones pblicas diseadas por las instituciones comunitarias de cara a desarrollar la interoperabilidad dentro de las administraciones pblicas de los estados miembros. En la seccin quinta, se realiza una breve discusin del material aportado, mediante un anlisis de las consecuencias de la utilizacin del MAC dentro de la esfera de la interoperabilidad en un mbito de gobierno multinivel. La seccin de conclusiones revisa los principales aspectos abordados en la ponencia, a modo de balance de los hallazgos concretos del trabajo.
2. Aproximacin terica del estudio. El Mtodo Abierto de Coordinacin y la interoperabilidad de eGobierno Esta seccin ofrece el marco terico de la presente ponencia. El fundamento terico de este trabajo se sita en la teora sobre Europeizacin y, subsecuentemente, la comprensin del Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC), como nuevo sistema de gobernanza del proceso de las polticas pblicas en el mbito de la Unin Europea, que facilita su Europeizacin. Teniendo en cuenta el trmino Europeanizacin, Brzel (2003) ha subrayado la relevancia de la construccin y difusin de instituciones y polticas pblicas desde la Unin Europea. Otros autores han planteado la Europeizacin como un fenmeno de adaptacin domstica a la integracin regional del conjunto de la Unin Europea (Graziano y Vink, 2007). Estas visiones, junto con otras, se centran en los enlaces econmicos y polticos entre pases prximos geogrficamente (integracin regional europea) o la adaptacin de los grupos de inters y movimientos sociales a las nuevas estructuras institucionales de oportunidad o las consecuencias normativas en trminos de issues de polticas pblicas (adaptacin domstica). De manera ms particularizada, la aproximacin concreta a la Europeizacin de los sistemas administrativos y las polticas pblicas ha sido el objeto de inters de diferentes autores. En este sentido, Radaelli (2003:29) ha identificado el trmino Europeizacin con procesos desarrollados desde las instituciones de la UE orientados a la construccin, difusin e institucionalizacin de reglas formales e informales, procedimientos, paradigmas, estilos, maneras de hacer las cosas, y normas y creencias comunes, que son primero definidos y consolidados en el proceso poltico-administrativo y de polticas pblicas europeos y despus se incorporan a la lgica del discurso domstico, sus identidades, as como sus estructuras polticas y de definicin de polticas pblicas. Este concepto operativo pone de relieve la importancia del cambio en la lgica del comportamiento poltico, de manera que la Europeizacin supone un proceso de institucionalizacin en las administraciones de los estados miembros y en sus polticas pblicas de determinadas lgicas de accin, valores, reglas, etc., definidas desde instancias comunitarias a travs de mecanismos diversos. Europeizacin no implica necesariamente convergencia o armonizacin, as como tampoco se ha de identificar de forma automtica con integracin poltica, puesto que hay una diferencia entre el proceso en s y sus consecuencias, que no tienen porqu coincidir en todos los pases y en todos los casos. En otras palabras, la Europeizacin implica que los gobiernos y administraciones pblicas se ven sometidas a la presin de las instituciones comunitarias para que acten de una determinada manera que proyecte unas ideas, valores, propuestas, etc., previamente identificados por stas, teniendo en cuenta que sus competencias son muy reducidas en determinados mbitos, como es el caso de la modernizacin del sector pblico y la incorporacin de herramientas de innovacin de la gestin pblica.
En ese sentido, se pueden categorizar diferentes mecanismos desarrollados para lograr la Europeanizacin de las polticas pblicas y los sistemas administrativos. De manera general, habra que distinguir, por un lado, mecanismos verticales ms rgidos (hard), que parecen delimitar claramente el nivel europeo (donde se definen los procesos) y el nivel domstico, donde las polticas pblicas se han de metabolizar (Knill y Lehmkuhl, 2002). En estos casos, la UE presenta un modelo propio en torno a una poltica pblica, se producen presiones adaptativas en las administraciones de los estados miembros, a travs de coercin o mimetismo, tal y como se pone de manifiesto en nuevas polticas regulativas, como la poltica de proteccin a los consumidores, las polticas ambientales, la poltica migratoria o la poltica de higiene y seguridad en el trabajo (Radaelli, 2003). Mimetismo y coercin son mecanismos de isomorfismo, de manera que si los pases que se adaptan al modelo europeo generan una masa crtica, entonces los restantes pueden sentirse atrados por esa fuerza de atraccin hacia el centro de gravedad europeo y adoptar dichas innovaciones. Sin embargo, esta ponencia asume que las polticas de reforma administrativa nacionales (as como el eGobierno) no tienen que seguir instrumentos verticales (hard), sino horizontales (soft), tal y como se sugiere en el trabajo de Kassim (2003). Los mecanismos horizontales blandos (soft) dibujan la Europeizacin como un proceso donde no hay presin para conformar modelos europeos de polticas pblicas. En la Europeizacin horizontal las formas de ajuste a las propuestas europeas se basan en el mercado o en determinados patrones de socializacin. En otras palabras los mecanismos horizontales conllevan diferentes formas de enmarcar las polticas pblicas (framing). En este caso, las soluciones aportadas por las instituciones comunitarias pretenden alterar la percepcin de los problemas, de manera que esas nuevas soluciones ofrecen nuevas dimensiones a los mismos y consolidan dinmicas de aprendizaje o una diferente lgica poltica. En este sentido, incluso los mecanismos ms vagos propuestos desde el mbito europeo tienen el potencial de alterar las expectativas de los actores nacionales, por ejemplo, mostrando a los que se oponen que estn luchando contra una causa perdida, puesto que la poltica europea marcha en sentido contrario (Radaelli, 2003). En este plano, el mecanismo ms innovador en trminos de gobernanza conjunta europea ha sido el MAC. EL MAC implica la difusin de buenas prcticas y el logro de objetivos colectivos orientados a las metas delimitadas por las instancias comunitarias usando instrumentos horizontales de Europeizacin. Borrs y Greve (2004), Borrs y Jacobsson (2004), de la Porte y Pochet (2002) han descrito el MAC como un sistema de gobernanza para determinar las polticas nacionales, incluso a pesar de la ausencia de directivas y regulaciones coercitivas procedentes de la UE. El sentido de este concepto se inscribe en el papel de la UE como policy transfer y policy learning platform, ms que un sistema jurdico-normativo con capacidad de imponer sus decisiones (Arrowsmith et al., 2004). Los principales rasgos del MAC quedaron especificados en el Consejo Europeo de 2000, mediante la siguiente caracterizacin orientada hacia el mbito de las polticas para la promocin de la Sociedad de la Informacin europea (Comisin Europea, 2000: 10):
37. La implementacin del objetivo estratgico ser facilitada por la aplicacin de un nuevo mtodo abierto de cooperacin como medio para extender las buenas prcticas y lograr una mayor convergencia con los principales objetivos de la UE. Este mtodo, destinado a facilitar la configuracin progresiva de las polticas de los Estados miembros, supone: - establecer directrices para la Unin combinadas con calendarios especficos para lograr los objetivos que se fijen a corto, medio y largo plazo; - establecer, cuando proceda, indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos cotejados con los mejores que existan y adaptados a las necesidades de los distintos Estados miembros y sectores como mtodo de comparacin de las prcticas idneas; - plasmar estas directrices europeas en medidas de poltica nacional y regional, estableciendo objetivos especficos y dando los pasos adecuados, sin perder de vista las diferencias nacionales y regionales; - organizar peridicamente controles y evaluaciones entre homlogos como procesos de aprendizaje mutuo. Se aplicar un planteamiento totalmente descentralizado de acuerdo con el principio de subsidiariedad, en el cual la Unin, los Estados miembros, los niveles regionales y locales, as como los interlocutores sociales y la sociedad civil, participarn activamente, mediante distintas formas de colaboracin. La Comisin Europea, en conexin con distintos suministradores y usuarios, como los interlocutores sociales, las empresas y las ONG, elaborar un mtodo de evaluacin comparativa de las prcticas idneas para la gestin del cambio. Como ya se ha mencionado, el MAC promueve los marcos de poltica comunes, as como la extensin de paradigmas, creencias y prcticas compartidas entre las administraciones pblicas europeas, incluso a pesar de la ausencia de capacidad de imposicin directa de las instituciones comunitarias. En el caso concreto de la interoperabilidad de eGobierno, muchas administraciones de diferentes niveles han tendido a reproducir algunos de los patrones ms relevantes derivados de las variadas actuaciones definidas desde las instituciones comunitarias desde hace aos respecto al intercambio de informacin y conocimiento entre los sectores pblicos nacionales mediante la interoperabilidad. Por ello, el MAC se ha ido configurando como el mecanismo a travs del cual alcanzar una convergencia dentro de los sectores pblicos europeos, especialmente, pensando en la necesidad del despliegue de servicios pan-europeos y la interoperabilidad. Si bien todava se trata de una lnea de trabajo incipiente, ya existen algunas aproximaciones que de alguna manera abordan esta realidad. En un trabajo de Guijarro (2009) se ha destacado la relacin estrecha entre la interoperabilidad de eGobierno, por un lado, y la estandarizacin y contratacin pblica, por otro lado, dentro de la esfera poltica europea. En otro estudio sobre la UE, Criado (2009a) ha demostrado el papel de la interoperabilidad para promover la Europeizacin de las polticas de eGobierno, como un instrumento ms, entre otros, del MAC dentro de ese sector.
5
De todo ello, se desprende la impronta creciente de la interoperabilidad dentro de diferentes reas de polticas europeas. A su vez, se pone tambin de relieve su capacidad para mejorar las relaciones intergubernamentales, en la medida que se facilita el intercambio de informacin y la creacin de conocimiento entre las administraciones pblicas y se promueven pautas comunes para facilitarlo. Este trabajo toma en cuenta las aproximaciones anteriores, asumiendo la relevancia y el potencial de las acciones especficamente relacionadas con la interoperabilidad como uno de los ms importantes instrumentos del MAC en la poltica de eGobierno de la UE. Al menos durante los ltimos aos eso parece estar presente en cuestiones como la significacin global alcanzada por el Marco Europeo de Interoperabilidad (IDABC, 2004), o el impacto internacional de la definicin de interoperabilidad ofrecida por la Comisin Europea (2003). As, aun con la ausencia de normativa y directivas europeas con capacidad de imponerse en las legislaciones nacionales, la interoperabilidad implica potenciar las relaciones entre las agencias gubernamentales, tanto horizontal, como verticalmente, tal y como diferentes autores han demostrado en diferentes contextos. En consecuencia, el problema de investigacin aqu es si la interoperabilidad facilita o no la integracin regional a nivel europeo, a travs de la interconexin de las administraciones pblicas y la interaccin de los agentes que participan en el proceso de polticas pblicas en el mbito digital. Ah es donde resulta urgente la necesidad de conocimiento acerca de la lgica que se encuentra detrs de la promocin de la interoperabilidad desde las instituciones europeas. Poco se ha trabajado de manera sistemtica sobre la evolucin de las polticas de interoperabilidad dentro de la UE. En concreto, este trabajo sostiene que se ha aplicado el MAC de cara a promover la interoperabilidad de eGobierno, sin embargo resulta interesante conocer los principales aspectos de ese proceso, puesto que ello debera facilitar la aproximacin a los planteamientos actuales en la materia que se estn desarrollando desde las instituciones comunitarias. Ese es el objetivo de las dos siguientes secciones. 3. Evolucin de la interoperabilidad en el marco de la poltica europea de eGobierno El desarrollo de la interoperabilidad de eGobierno en el mbito de la UE podra plantearse considerando diferentes aspectos. De entrada, se puede decir que varios programas europeos apoyaron las interacciones entre las TIC y las administraciones pblicas, ya desde los primeros aos noventa y, en algn caso, con cierta influencia en la interoperabilidad. Por un lado, los programas IDA, IST y TEN, relacionados de manera directa con el despliegue de aplicaciones y servicios tecnolgicos. Por otro lado, el programa Content, ligado a la explotacin de informacin pblica. Estos programas se han desarrollado dentro del marco de la poltica europea de eGobierno, ligada a los planes de accin eEurope 2002, 2005 y iEurope 2010, as como las conferencias ministeriales sobre eGobierno (celebradas cada dos aos desde 2001) (ver Criado, 2009b para una explicacin ms detallada de ellos). En esta ponencia, dadas las limitaciones de espacio, el primero de los programas mencionados (IDA), ser analizado en la medida que se trata del que ha ido asumiendo los ejes centrales de la poltica de interoperabilidad de eGobierno de la UE durante los ltimos quince aos, si bien se atiende el papel de otras actuaciones o aspectos concretos que puedan complementar esta seccin.
6
El programa Intercambio de Datos entre Administraciones Pblicas (Interchange Data between Administrations-IDA), centrado inicialmente en el fomento de la transmisin electrnica de informacin entre las administraciones pblicas europeas, fue uno de los precursores de la expansin de las TIC dentro del sector pblico desde las instancias comunitarias, siendo profusamente mencionado dentro de los documentos encargados de la definicin de la estrategia de eGobierno. Si bien ya se plane en 1991 (Comisin Europea, 1991), se afirm su potencial en el Informe Bangemann (Comisin Europea, 1993: 32), el programa IDA tom cuerpo un poco ms tarde, cuando se aprob oficialmente ante la necesidad de facilitar el intercambio de informacin entre las administraciones publicas europeas y entre ellas y las instituciones comunitarias, como un medio para lograr el perfeccionamiento del mercado interior (Consejo Europeo, 1995). Durante esta primera etapa, el programa IDA tuvo un enfoque netamente tecnolgico, unido a la utilizacin de las redes trans-europeas de telecomunicaciones y, en general, estuvo muy orientado a garantizar la aplicacin de otras polticas comunitarias comunes, as como a dar soporte al mercado comn europeo sobre la base del intercambio electrnico de informacin entre las administraciones pblicas. En aquel momento inicial, el programa IDA todava no formaba parte de manera directa de una estrategia de eGobierno cohesionada, aunque se convirti ms tarde en uno de sus exponentes principales. No obstante, las medidas y programas que se fueron adoptando se pueden considerar como las primeras lneas de trabajo en torno a la interoperabilidad planteadas desde la UE, as como algunas de las preocupaciones originales, que fueron posteriormente evolucionando con el tiempo, as como los instrumentos utilizados para su implantacin. El programa IDA adopt su fundamento legal en 1995, a travs de la Decisin 95/468/EC. Inicialmente, el programa IDA recogi cuatro lneas de actuacin generales (Decisin 95/468/EC, art. 2): (a) la implantacin prctica del correo electrnico basada en X.400, (b) la mejora del intercambio telemtico de informacin entre los Estados miembros y entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias, (c) la mejora del proceso comunitario de toma de decisiones, es decir, principalmente la comunicacin y gestin de documentos oficiales y (d) el progreso en el mbito de ciertas actividades horizontales. En este ltimo plano concreto, se plante la prestacin de servicios generales tales como la transmisin de mensajes, transmisin de ficheros y acceso a bases de datos, la estructura informativa y el modelo de referencia de definicin de normas de configuracin comn, actividades de normalizacin y su correspondiente aplicacin prctica, en particular los NSPP (National service pilot projects), marco jurdico y contractual y control de calidad, as como el apoyo a las acciones preparatorias de intercambio telemtico de informacin de la Agencia Europea de Medio Ambiente, la Oficina de Armonizacin del Mercado Interior, la Agencia Europea para la Evaluacin de Medicamentos, el Observatorio Europeo de la Droga y el Centro de Traduccin de los rganos de la Unin, previa peticin de estos organismos.
La primera revisin del programa IDA se produjo en 1999, momento en el que se aprob una segunda versin con un quinquenio de duracin. A partir de entonces, el contenido del llamado programa IDA II se centr de manera mucho ms precisa en dos mbitos: por un lado, la consolidacin de las redes de telecomunicaciones trans-europeas sobre la base esencial de la interaccin entre las instituciones comunitarias y, por otro lado, la mejora de la interoperabilidad entre las organizaciones pblicas (si bien la primera de las vertientes tambin se puede considerar interoperabilidad). En el primer plano, el programa financi proyectos relacionados con la consolidacin de infraestructuras de telecomunicaciones comunes destinadas al intercambio telemtico de datos e informacin entre las administraciones pblicas europeas. Lo anterior, se facilit siempre y cuando su creacin se derivara de una actuacin especfica de las instituciones comunitarias avalada por un acto jurdico comunitario, con el fin de mejorar los procesos decisorios comunitarios. Esto supuso dos aspectos: a) establecer redes telemticas trans-europeas operativas e interoperables entre las administraciones de los Estados miembros, a nivel nacional o regional, y entre stas y las instituciones comunitarias, segn corresponda, que posibiliten un intercambio eficiente, efectivo y seguro de informacin, a fin de apoyar el establecimiento de la unin econmica y monetaria, y de que los Estados miembros y la Comunidad, en sus respectivos mbitos de competencia, realicen las polticas y actividades comunitarias, contempladas en los artculos 3 y 4 del Tratado, teniendo en cuenta el trabajo ya en curso en los programas actuales de la Comunidad o de los Estados miembros; b) establecer redes telemticas integradas, a fin de facilitar la comunicacin entre las instituciones comunitarias y prestar apoyo al proceso comunitario de decisin. As lo manifest la Decisin 1719/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 1999, sobre un conjunto de orientaciones, entre las que figura la identificacin de los proyectos de inters comn, relativo a redes trans-europeas destinadas al intercambio electrnico de datos entre administraciones (IDA). DOCE L 203/1, 3 de agosto, pp. 3 (modificada por la Decisin 2046/2002/CE). En el segundo plano, desde la UE se concret la necesidad de que las administraciones pblicas pudieran desarrollar aplicaciones concretas para las comunicaciones de informacin y datos interoperables. En otros trminos, se plante que las administraciones pblicas estuvieran cada vez ms abiertas e interconectadas, no slo dentro de un sector administrativo, sino tambin entre diferentes sectores administrativos, as como entre ellos y el sector privado y los ciudadanos, buscando una progresiva convergencia hacia una interfaz telemtica comn entre los diferentes agentes involucrados. De hecho, la Decisin 1720/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 1999, por la que se aprueba un conjunto de acciones y medidas al objeto de garantizar la interoperabilidad de las redes telemticas trans-europeas destinadas al intercambio electrnico de datos entre administraciones (IDA), as como el acceso a las mismas (DOCE L 203/1, 3 de agosto) (modificada por la Decisin 2045/2002/CE), destac el inters por:
a) lograr un alto nivel de interoperabilidad, dentro de cada sector administrativo, y entre sectores administrativos diferentes y, en su caso, entre stos y el sector privado, de las redes telemticas establecidas en los Estados miembros y entre la Comunidad y los Estados miembros con el fin de apoyar el establecimiento de la unin econmica y monetaria y de realizar las polticas y actividades comunitarias, contempladas en los artculos 3 y 4 del Tratado, teniendo en cuenta el trabajo ya en curso en los programas existentes de la Comunidad o de los Estados miembros; b) lograr la convergencia de este tipo de redes hacia una interfaz telemtica comn entre la Comunidad y los Estados miembros. A partir de 2000, el programa IDA II se vincul de manera expresa a las diferentes formulaciones estratgicas relacionadas con el eGobierno europeo, concretadas en las iniciativas eEurope 2002 y 2005. Por ello, esta segunda dimensin, unida a los servicios pblicos digitales pan-europeos y una definicin ms clara de la interoperabilidad, fue hacia donde pivot el programa en su conjunto, a medida que se acerc su culminacin a finales de 2004. Por un lado, la modificacin de la Decisin 1719/1999/CE por la Decisin 2046/2002/CE, as como de la Decisin 1720/1999/CE por la Decisin 2045/2002/CE fueron en esa lnea, al introducir referencias concretas a las iniciativas eEurope. Por otro lado, dentro de stas, as como en las formulaciones estratgicas que las actualizaron (por ej., las Declaraciones Ministeriales), se realiz una mencin continua a IDA como mecanismo de implementacin de las lneas estratgicas europeas en el mbito de la interoperabilidad. Sin suponer obligacin alguna para las administraciones nacionales, la UE tambin desarroll otros instrumentos concretos de colaboracin centrados en consolidar un efecto demostracin y permitir el despliegue de patrones de actuacin comunes en torno a la eAdministracin dentro de los Estados europeos y, en mucha menor medida, ir alterando los procesos de gobernanza ligados a ella. Como se previ en el Consejo Europeo Extraordinario de Lisboa en el ao 2000, entre las herramientas empleadas destac la creacin de indicadores especficos de evaluacin sobre la evolucin del proceso de implantacin. Los indicadores sobre el avance del eGobierno se centraron casi exclusivamente en el progreso de los servicios pblicos electrnicos (Cap Gemini Ernst & Young, 2001, 2006). Si bien la impronta de esa orientacin predominante se mantuvo casi intacta durante los aos siguientes, progresivamente, las instituciones comunitarias adoptaron tambin otras modalidades de colaboracin para ampliar y mejorar una aproximacin conjunta. La evolucin del programa IDA llev aparejada la preparacin de su segunda transformacin en un momento de mutacin en la evolucin del eGobierno desde la perspectiva europea. Se pas a denominar programa para la Prestacin Interoperable de Servicios Paneuropeos de Administracin Electrnica al Sector Pblico, las Empresas y los Ciudadanos (Interoperable Delivery of European eGovernment Services to public Administrations, Businesses and Citizens-IDABC), con una vigencia entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2009 (Decisin 2004/387/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a la prestacin interoperable de servicios paneuropeos de administracin electrnica al sector pblico, las empresas y los ciudadanos (IDABC). DOCE L 144, 30 de abril de 2004).
9
La propia denominacin del programa mostr el intento deliberado de concentrarse en el mbito de la interoperabilidad, as como en la mejora de la prestacin de servicios digitales pan-europeos, aunque no slo relacionados con el intercambio entre administraciones pblicas, sino tambin entre ellas, las empresas y los ciudadanos. De la misma manera que los objetivos estratgicos de la UE marcados en iEurope 2010 se orientaron hacia la viabilidad de los servicios pblicos digitales, este programa se utiliz como un pilar ms con el que apuntalar el eGobierno con carcter pan-europeo y, en consecuencia, la interoperabilidad. As se defini en su nueva regulacin: dado que el objetivo de crear servicios pan-europeos de administracin electrnica no puede ser logrado de forma adecuada por los Estados miembros y que, debido a la magnitud y los efectos de la accin, puede lograrse mejor a nivel comunitario, la Comunidad podr adoptar medidas con arreglo al principio de subsidiariedad establecido en el artculo 5 del Tratado. En virtud del principio de proporcionalidad, establecido en el mismo artculo, la presente Decisin no va ms all de lo necesario para alcanzar dicho objetivo (Decisin 2004/387/CE, DOCE L 181/27, 18 de mayo de 2004, correccin de errores). O dicho en otros trminos, las instituciones comunitarias planteaban que era posible ir hasta donde fuera posible, pero sin invadir las competencias de los estados miembros en la materia. De ah las limitaciones coercitivas del programa para hacer cumplir algunas de sus iniciativas. Por consiguiente, para lograr la interoperabilidad se plante como algo esencial la implementacin conjunta de servicios pblicos telemticos pan-europeos. En este terreno, por un lado, los diferentes programas y actuaciones ligados al eGobierno fomentaron como prioridad el diseo de servicios en cuya prestacin participaran administraciones de diferentes Estados miembros y las empresas, cada vez ms con la clara orientacin a lograr el mximo valor aadido para la ciudadana y las empresas. Adems, en 2004 se public la versin 1.0 del Marco Europeo de Interoperabilidad para servicios de eGobierno paneuropeos, en el que se sentaron las bases del trmino interoperabilidad: habilidad de los sistemas basados en TICs y los procesos a los que apoyan de intercambiar datos y facilitar el intercambio de informacin y conocimiento (IDABC, 2004). En consecuencia, un marco de interoperabilidad supona establecer por primera vez un conjunto de estndares y lneas de actuacin europeos para describir la manera en que las organizaciones acuerdan, o deberan haber acordado, interactuar entre ellas. Lo cual era especialmente difcil en el espacio de gobernanza multinivel representado por la UE. En suma, en el camino entre IDA e IDABC, este programa europeo se fue centrando, casi exclusivamente, en remover las barreras, especialmente tecnolgicas, es decir, para la colaboracin entre diferentes niveles y sectores administrativos en la prestacin de servicios pblicos digitales de alcance pan-europeo. En este sentido, la interoperabilidad se convirti en el eje central de IDABC, dotando a este programa de una creciente visibilidad y, al mismo tiempo, dando cuenta de la importancia que este asunto tiene para construir de una manera efectiva el eGobierno. Y ms dentro de un entorno multinivel como es el que representa la UE, donde no slo existen administraciones locales, regionales y nacionales en los estados miembros, sino que adems en cada uno de ellos la organizacin poltico-administrativa es muy diversa y, por supuesto, cada uno dispone de plena soberana para adoptar las propuestas procedentes de la UE con plena libertad.
10
En la siguiente seccin se completa esta descripcin, considerando los avances vigentes en el nuevo programa europeo heredero de IDA e IDABC, as como otras actuaciones de inters ahora vigentes en materia de interoperabilidad lideradas por las instituciones comunitarias. 4. La interoperabilidad como prioridad poltica en la nueva Agenda Digital para Europa Recientemente, las instituciones comunitarias han abierto una nueva fase en el desarrollo de la interoperabilidad a escala europea. En particular, se ha planteado una nueva meta colectiva que sustituye a la Estrategia de Lisboa, que se denomina Europe 2020, A strategy for smart, sustainable, and inclusive growth (Comisin Europea, 2010a) (Europe 2020), dentro de la que la vertiente tecnolgica cuenta con un peso sustantivo. En este nuevo marco general, se pueden considerar varios hitos que suponen, con toda probabilidad una nueva fase en la manera de promover la interoperabilidad desde la UE dentro de los estados miembros. En particular, esto se pone de manifiesto en la denominada Agenda Digital para Europa (Comisin Europea, 2010b) (Agenda Digital para Europa), un documento en el que se concretan los lineamientos estratgicos y las bases de las polticas para alcanzar los objetivos de Europe 2020. En particular, resulta significativo el papel central que se concede a la interoperabilidad entre TIC y servicios para construir una verdadera sociedad digital europea. Esto mismo parece desprenderse de otras acciones relacionadas que se estn empezando a desplegar y que se pasa a analizar a continuacin. Incluso antes de la adopcin por la Comisin de los dos documentos antes mencionados, las instituciones comunitarias llevaron a cabo la renovacin de IDABC, que fue sustituido por el programa Interoperability solutions for European public administrations (ISA) (20102015). En concreto, el programa ISA fue aprobado mediante la Decisin 922/2009/EC, de 16 de septiembre, en la que se fijaron sus credenciales legales, as como su alcance desde el plano de la estrategia general, los objetivos, tipos de proyectos a promover y el marco financiero disponible. El planteamiento del programa ISA supone realizar un salto adelante despus de las iniciativas desarrolladas a travs de IDABC, si bien lo ms importante es que a partir de este momento se consolida la interoperabilidad como una prioridad poltica para conseguir una integracin mucho ms intensa dentro de toda la regin europea. Asimismo, a travs de ISA se promueve el fenmeno de las diferentes velocidades, en la medida en que se propone la existencia de medidas que sean implementadas por un grupo limitado de pases. Otro aspecto interesante a destacar se refiere a la definicin de interoperabilidad que se ofrece en este documento. En particular, se identifica interoperabilidad con la capacidad de que organizaciones diversas y dispares interacten con vistas a alcanzar objetivos comunes que sean mutuamente beneficiosos y que hayan sido acordados previa y conjuntamente, recurriendo a la puesta en comn de informacin y conocimientos entre las organizaciones, a travs de los procesos empresariales a los que apoyan, mediante el intercambio de datos entre los sistemas TIC respectivos (art. 2). En este sentido, se evidencia un perfeccionamiento del trmino, al que se pretende ampliar de contenido y dotar de una vertiente ligada a la creacin de conocimiento entre organizaciones, y no slo al intercambio de datos e informacin.
11
Las actividades a fomentar se amplan en cierta medida tambin, respecto a lo que se haba desarrollado en previas actuaciones. En particular, los cuatro tipos de acciones a concretar mediante el programa ISA son las siguientes:
La puesta en prctica y la mejora de los servicios comunes existentes y el desarrollo, la industrializacin, la puesta en prctica y la mejora de los nuevos servicios comunes, incluida la interoperabilidad entre infraestructuras de claves pblicas (PKI). La mejora de las herramientas genricas reutilizables existentes y la creacin, el suministro y la mejora de nuevas herramientas genricas reutilizables. La creacin y la mejora de marcos comunes que fomenten la interoperabilidad transfronteriza e intersectorial. La evaluacin de las implicaciones en materia de TIC de la legislacin comunitaria propuesta o aprobada, y la planificacin de la introduccin de los sistemas TIC que fomenten la aplicacin de dicha legislacin.
En concreto, los dos ltimos aspectos mencionados suponen una interesante novedad respecto a los planteamientos realizados en otros programas previos. En lo que respecta a la creacin y mejora de marcos comunes que fomenten la interoperabilidad transfronteriza e intersectorial, estamos ante una apuesta por generar estrategias, especificaciones, metodologas, directrices, as como enfoques y documentos similares de manera comn. En otros trminos, no se trata slo de financiar proyectos de inters comn en determinadas reas de polticas o medidas horizontales, sino que tambin es imprescindible ampliar la colaboracin ex ante. En realidad, se pretende extender con ello la colaboracin desde el momento en que los pases miembros desarrollan sus propias estrategias, especificaciones, metodologas, directrices, as como enfoques y documentos nacionales sobre interoperabilidad. Al mismo tiempo, resulta tambin notable el inters por la evaluacin de las implicaciones en materia de TIC de la legislacin comunitaria, as como la planificacin de las TIC requeridas para la aplicacin de la legislacin. Este aspecto supone sin duda un claro intento por promover la visibilidad del papel creciente que juegan las TIC en las polticas pblicas, especialmente, la necesidad de las TIC para su puesta en funcionamiento, sobre todo, en entornos multinivel como el que representa la UE. En otros trminos, por primera vez se pone de manifiesto la relevancia de las barreras normativas para la interoperabilidad, por lo que se inicia de una manera todava difusa un proceso de interoperabilidad normativa, que todava est por ver cmo se implanta. En los dos casos mencionados, los Chief Information Officers (CIO) nacionales estn desempeando un papel impulsor notable, cobrando un protagonismo en la materia cada vez ms significativo.
12
En efecto, los CIO Meetings se han convertido en un punto de referencia a la hora de conocer el desarrollo de la interoperabilidad en el seno de la UE. En concreto, estas reuniones son lideradas por la Direccin General de Informtica (Directorate-General for Informatics), que cada vez cuenta con ms importancia en el diseo de las prioridades comunes. Desde su puesta en funcionamiento real en junio de 2008 se ha convertido en el centro de poder ligado a la promocin de la interoperabilidad desde una perspectiva europea comn dentro de los estados miembros. De hecho, desde este foro se han promovido las dos actuaciones ms relevantes relacionadas con el programa ISA que estn contenidas en su programacin: la renovacin del Marco Europeo de Interoperabilidad (MEI) (versin 2.0) y la formulacin de la Estrategia Europea de Interoperabilidad (EEI). En todo caso, parece que aqu tambin se ha intentado establecer una nueva perspectiva que dote de ms sentido y organizacin a los diferentes mbitos que debe tener la poltica de interoperabilidad de la UE, tal y como se puede observar en la Figura 1. Ver Figura 1 La creacin de la EEI ha pasado a ser uno de los grandes retos del perodo ms reciente de la poltica de interoperabilidad de la UE. En particular, pareciera que las instituciones comunitarias van a sustituir el MEI como referente general de la poltica de interoperabilidad por un documento de estrategia, en el que se desarrollan los ejes propuestos por la Decisin 922/2009/EC. En este caso, conviene detenerse en las diferentes vertientes que cubre esta iniciativa que ha tenido dos fases hasta alcanzar en mayo de 2010 un documento definitivo (Comisin Europea 2010c). En particular, destaca que este documento fue aprobado por los diferentes agentes clave en la materia, tanto el Pan-European eGovernment Services Commitee (PEGSCO), como el Internal Technology Committee (ITC) de la Comisin Europea, adems de someterse al dictamen de la cuarta CIO meeting (DGI, 2009), en la que se sugirieron los cambios necesarios antes de someterlo a consulta pblica, cuyos resultados tambin salieron publicados recientemente (ISA, 2010). En todo caso, resulta imprescindible presentar algunos de los aspectos de la presente versin de la EEI, en la medida que proponen los mbitos esenciales en los que se va a trabajar en los prximos aos en las polticas de interoperabilidad de la UE. De entrada, se operacionalizan una serie de principios de la EEI de la siguiente manera (Comisin Europea 2010c: 15):

Verde. Las actividades de la EEI sern reusables, basadas en enfoques sostenibles. Transparente. Las actividades de la EEI son transparentes y ofrecen la posibilidad de trazabilidad. Apertura e innovacin. Las actividades de la EEI son abiertas, sometindose a los estndares, permitiendo desarrollos y mejoras posteriores y son independientes de los proveedores. Las actividades de la EEI siguen los ltimos desarrollos y dan la bienvenida a la innovacin.
13
Mejora continua. Las actividades de la EEI estn basadas en la mejora y evaluacin continua. Comunidades de intereses compartidos. Las actividades de la EEI sirven a una comunidad de intereses compartidos. Esto puede suceder a varios niveles: comunidad de expertos en interoperabilidad, comunidad de servicios pblicos europeos o incluso la comunidad europea ms amplia. Confianza. Las actividades de la EEI se fundamentan en la confianza mutua. Las administraciones pblicas deben asegurarse de que todas las transacciones son seguras, solventes y confiables.
Por otro lado, y a instancias de los CIO europeos se ha pasado a hablar de cuatro clusters, en torno a las que se orientan las diferentes reas de inters para promover la interoperabilidad desde las instancias europeas. Cada uno de los clusters desarrolla una serie de reas de inters que, a su vez, se completan con un conjunto de objetivos a alcanzar a travs de la EEI. Se trata de los siguientes (Comisin Europea 2010c: 16):
Cluster de intercambio de informacin con confianza, que define cmo la informacin necesita ser tratada para ser capaz de alcanzar la interoperabilidad. Cluster de arquitectura de interoperabilidad, que define cmo necesita ser organizada la infraestructura para obtener la interoperabilidad. Cluster de implicaciones en la nueva legislacin, que define qu es el marco legal en el que debe operar la interoperabilidad. Cluster de medidas de acompaamiento, que define las trans-cluster y trans-reas de inters requeridas para logar los objetivos de la EEI.
Por su parte, la renovacin del MEI se realiza de una manera lenta durante los ltimos aos, pero sin que se haya producido todava una definitiva explicitacin de un documento final. Diferentes versiones del documento han sido discutidas en Internet y, de hecho, estuvieron abiertas a consulta pblica dentro del portal web de la UE . Adems de la propia tensin producida por los contenidos del MEI en lo referente a los estndares abiertos, el documento reconoce su carcter de meta marco. En otras palabras, a diferencia de los marcos nacionales de interoperabilidad, el MEI tiene un nivel de abstraccin ms alto, por lo que es menos detallado y debe estar sujeto al principio de subsidiariedad, esto es, no debe imponer opciones u obligaciones a los estados miembros. En este sentido, el ltimo documento borrador de MEI disponible, ha pretendido consolidar la tradicional divisin en interoperabilidad tcnica, semntica y organizativa (junto a la gobernanza de la interoperabilidad) de la versin 1.0, para establecer un esquema en el que la dimensin poltica alcanza un nivel preeminente, pero sin desarrollar los diferentes aspectos que integra. Ver Figura 2
14
Junto a ello, parece que ms all del documento que constituye el MEI, se pretende conceder un mayor peso al National Interoperability Framework Observatory (NIFO). Este observatorio tiene como objetivo proporcionar informacin sobre los marcos nacionales de interoperabilidad, permitiendo a las administraciones pblicas intercambiar experiencias y conocimiento sobre ellos. De hecho, ya se han elaborado diferentes evaluaciones siguiendo una metodologa que est en fase de evolucin e integra factores polticos, tecnolgicos, etc., de cara a categorizar los marcos nacionales de interoperabilidad en ms de treinta pases de la UE y su zona de influencia poltica (NIFO, 2009). Adems, se trata de una manera de intentar poner de acuerdo a los responsables de los marcos nacionales de interoperabilidad de cara a dotarlos de una visin compartida que, por supuesto, los haga reconocibles mutuamente y permita establecer unas pautas estratgicas y operativas comunes. Por otro lado, y como ejemplo del mbito de los guidelines (ver Figura 1) el ejemplo paradigmtico en el mbito de la interoperabilidad son los Architure Guidelines for TransEuropean Telematics Networks for Administrations (AG ePan-European Services). En este tipo de documento se desciende al mbito de la implementacin, de manera que es aqu donde se consigue un nivel mayor de convergencia prctica, en la medida que para lograr el intercambio de informacin y, ms recientemente, de servicios pblicos digitales paneuropeos o participados por varios pases resulta imprescindible la consolidacin de estndares, requisitos tcnicos, etc., que sean utilizados de la misma manera por todas las administraciones pblicas involucradas. En el caso de la versin 7.1 de los AG ePanEuropean Services, se plantean requisitos de negocio que han permitido la consolidacin de proyectos clave (tales como TESTA, CIRCA o PKI), divididos en varias categoras: data collection, data exchange, data dissemination, data sharing, alerts, y services: Ver Tabla 1 Tambin existen otros aspectos que estn colaborando en la aplicacin del Mtodo Abierto de Cooperacin (MAC) dentro de las polticas de interoperabilidad. De entrada, ya se ha mencionado el papel de las reuniones de los CIO europeos, convirtindose en un foro con mxima capacidad de decisin sobre algunos aspectos bsicos relacionados con la poltica de interoperabilidad (junto al anterior, tanto el PEGSCO como el CTI desempean un papel relevante). De hecho, la definicin de los objetivos concretos de la EEI se concret dentro de este grupo de altos directivos TIC, subrayando su voluntad de cooperar en el diseo de las pautas generales que ordenan las polticas de interoperabilidad de la UE. Otros organismos tambin colaboran en la concrecin de una poltica europea de interoperabilidad desde diferentes esferas. El Semantic Interoperability Centre Europe (SEMIC) es un servicio provisto por la Comisin Europea que, si bien se cre bajo el programa IDABC (junio 2008), es ahora cuando se est potenciando. En particular, el SEMIC se centra en la interoperabilidad semntica pretendiendo coordinar unas reglas comunes de colaboracin en la materia, as como para apoyar projectos relacionados de infraestructuras.
15
Curiosamente, en este mbito se utilizan conceptos como armonizacin, que estaran vedados en otras reas de polticas, pero que SEMIC asume como propios en la esfera de la interoperabilidad, por ejemplo, para desarrollar la reutilizacin de syntactic assets (por ejemplo, esquema XML) y semantic assets (por ejemplo, ontologas) (SEMIC, 2010). En esta misma lnea, aunque dentro del mbito del software de fuentes abiertas, tambin se ha consolidado el Open Source Observatory and Repository for European public administrations (OSOR). En este caso, tambin nos encontramos con otra plataforma de difusin de la interoperabilidad, si bien en este caso a travs del intercambio de informacin, experiencias, y cdigo basado en FLOSS para uso de las administraciones pblicas. En otras palabras, se trata de un espacio en el que se promueve la reutilizacin de software de fuentes abiertas, compartiendo buenas prcticas. Aqu se usan tambin conceptos que seran inaplicables en otros mbitos de polticas diferentes a las tecnolgicas, como la llamada para la creacin de una federacin paneuropea de repositorios de software de fuente abierta (OSOR federated forges), descubierta en el portal del OSOR (OSOR, 2010). Sin duda, se trata de una red en la que estn vinculadas diversas instituciones pblicas, que apuestan por esta va de coordinacin de las actuaciones para garantizar la interoperabilidad. Dentro de este mbito no se puede dejar de mencionar la iniciativa epractice.eu, portal que ha mantenido su papel de aglutinar el eGovernment Observatory (eGO), el Good Practice Framework (GPF) y los European eGovernment Awards (EeGA). Inicialmente, se cre una herramienta de informacin referencial sobre temticas diversas y evoluciones relacionadas con el eGobierno europeo, al constituirse el eGO. Por otra parte, se insisti en la difusin e intercambio de buenas prcticas (benchmarking), de manera que este afn desemboc en la creacin del GPF sobre eGobierno. Por otra parte, la Comisin Europea intent otorgar un reconocimiento oficial a las mejores experiencias europeas de eGobierno, por lo que estableci los EeGA (Criado, 2009b). Su fusin dentro del portal epractice.eu ha supuesto la creacin de una de las plataformas de conocimiento ms importantes sobre eGobierno en el mundo y, por consiguiente, de colaboracin entre administraciones pblicas de todos los niveles dentro de la propia UE. Por otra parte, y volviendo al principio de esta seccin, resulta evidente el impulso poltico con el que se ha potenciado la interoperabilidad de eGobierno dentro de la UE. Ya se ha mencionado que este nuevo impulso a la poltica de interoperabilidad comunitaria puede considerarse una nueva fase de la misma, en gran medida porque la Agenda Digital para Europa ha sealado la interoperabilidad entre los ocho aspectos bsicos a desarrollar en el futuro (junto a: Mercado nico dinmico. Confianza y seguridad. Acceso rpido y ultrarrpido a internet. Investigacin e innovacin. Fomentar la alfabetizacin, la capacitacin y la inclusin digitales. Beneficios que hacen posibles las TIC para la sociedad de la UE. Aspectos internacionales de la Agenda Digital). De hecho se plantea expresamente como un punto clave mejorar la interoperabilidad a travs de la coordinacin (Comisin Europea, 2010b: punto 2.2.3):
16
() Una accin clave para promover la interoperabilidad entre las administraciones pblicas ser la adopcin por la Comisin de una ambiciosa Estrategia Europea de Interoperabilidad y del Marco Europeo de Interoperabilidad que debe redactarse dentro del programa ISA (soluciones de interoperabilidad para las administraciones pblicas europeas)[19]. Dado que no todas las tecnologas omnipresentes se basan en normas, se corre el riesgo de perder los beneficios de la interoperabilidad en estos mbitos. La Comisin examinar la viabilidad de eventuales medidas que puedan inducir a los principales protagonistas del mercado a conceder licencias sobre la informacin relativa a la interoperabilidad , promoviendo al mismo tiempo la innovacin y la competencia. ACCIONES La Comisin: Accin clave 5: Dentro de la revisin de la poltica de normalizacin de la UE, propondr medidas legales sobre la interoperabilidad de las TIC, a ms tardar en 2010, para reformar la normativa sobre la aplicacin de las normas de TIC en Europa, a fin de permitir el uso de ciertas normas de foros y consorcios de TIC. Otras acciones: Promover una normativa adecuada para los derechos de propiedad intelectual esenciales y las condiciones de concesin de licencias en el establecimiento de normas, incluida la divulgacin ex ante, en particular mediante directrices, a ms tardar en 2011. Publicar una Comunicacin en 2011 para ofrecer orientaciones sobre el vnculo entre la normalizacin de las TIC y la contratacin pblica a fin de ayudar a las autoridades pblicas a utilizar las normas para promover la eficiencia y reducir la dependencia de proveedores concretos. Promover la interoperabilidad adoptando en 2010 una Estrategia Europea de Interoperabilidad y un Marco Europeo de Interoperabilidad. Examinar la viabilidad de eventuales medidas que puedan inducir a los principales protagonistas del mercado a conceder licencias respecto a la informacin sobre interoperabilidad, presentando un informe a ms tardar en 2012. Los Estados miembros deberan: Aplicar el Marco Europeo de Interoperabilidad a nivel nacional a ms tardar en 2013. Aplicar los compromisos en materia de interoperabilidad y normas contenidos en las declaraciones de Malm y de Granada a ms tardar en 2013 (). Por otra parte, y como ya se haba hecho en el pasado, esos planteamientos polticos sobre la interoperabilidad tambin han quedado reflejados en otros dos mbitos del mximo nivel. Por un lado, la Declaracin Ministerial sobre eGobierno de Malm (aprobada el 18 de noviembre de 2009), en la que se establecen las prioridades y objetivos compartidos por todos los estados miembros para 2015. En este caso, tambin se pone de relieve el papel de la interoperabilidad para perfeccionar el Mercado nico europeo y mejorar su competitividad.
17
De hecho, el documento est plagado de referencias a la necesidad de cooperacin en materia de eGobierno, promoviendo la interoperabilidad, lo que manifiesta la voluntad poltica de promover medidas dedicadas a compartir experiencias, generar servicios transfronterizos, promocionar el reconocimiento mutuo, usar especificaciones abiertas a todos, etc. Ello dentro de una vertiente en la que la UE sigue sin disponer de capacidad de imposicin, a pesar de la importancia creciente que se concede a este mbito para terminar de sustentar la propia construccin europea. Por otro lado, la ms atpica Declaracin de Granada, derivada de la reunin informal de ministros responsables de Sociedad de Informacin de todos los pases miembros, celebrada en la ciudad espaola los das 18 y 19 de abril de 2010, concede el apoyo a las actuaciones planteadas anteriormente. Aqu tambin se da cuenta del papel clave de la interoperabilidad (Declaracin Ministerial de Granada, 2010): () 19. Dar respuesta a la Declaracin de Malm sobre Administracin electrnica, mediante el desarrollo de servicios pblicos digitales interoperables, ms efectivos y eficientes, que consolide un gobierno abierto y transparente, que fomente la participacin activa y que promueva la reutilizacin de la informacin del sector pblico, lo que fomentar notablemente la innovacin en servicios orientados hacia el usuario, realzando asimismo la eficiencia de la Administracin, con la consiguiente reduccin significativa de las cargas administrativas para ciudadanos y empresas, lo que contribuir igualmente a una economa ms eco-eficiente. 20. Asegurar la implementacin de estrategias de Administracin electrnica en trminos organizativos, legales y tcnicos, incluyendo el DNI electrnico y la firma electrnica. 21. Incluir la innovacin y el ahorro de costes en la Administracin electrnica mediante la promocin sistemtica de estndares abiertos y sistemas interoperables, el desarrollo de sistemas de autenticacin electrnicos dentro de la UE y el desarrollo proactivo de la facturacin electrnica, compras pblicas electrnicas (y licitaciones pblicas precomerciales) () (negrita propia). De hecho, todo lo anterior queda recogido en la prctica a travs de un anlisis del marco de trabajo del programa ISA. Aqu quedan recogidos los numerosos proyectos que deben dar contenido a las prioridades polticas y mbitos de inters, en particular, tres clusters (intercambio de informacin con confianza, arquitectura de interoperabilidad, evaluacin de las implicaciones de las TIC), pero tambin otros aspectos clave de inters para este trabajo, en concreto, las actuaciones relacionadas con lo que se denomina interoperability awareness y best practice sharing. En este mbito, adems de proyectos relativos a la comunicacin, tambin se plantean acciones para desarrollar las plataformas colaborativas de apoyo a OSOR, SEMIC y ePractice.
18
Asimismo, tambin se insiste en el mantenimiento bajo el programa ISA de los organismos y comunidades mencionadas (adems de las relacionadas con el eProcurement y eSignature/eID). No obstante, resulta curioso que no se ofrezca informacin sobre un aspecto clave: cmo se va a conceder apoyo a la gobernanza de la EEI, pese a estar incorporado en este programa de actividades. En consecuencia, todo ello ha puesto de manifiesto el aumento de la importancia de las polticas de interoperabilidad en el mbito de la UE, a pesar de que el anlisis realizado ha dejado determinados mbitos abiertos. Si bien la falta de espacio impide completar estas ideas, lo que se ha pretendido describir es el nuevo alcance que est adoptando la interoperabilidad dentro de la lgica poltica de las instituciones europeas. En particular, se ha puesto de manifiesto que nos encontramos ante uno de los temas clave para promover la integracin regional a travs de la convergencia de estrategias, marcos y guas de interoperabilidad de los estados miembros. Al final, con ello se reconoce el papel clave que las TIC desempean en los sectores pblicos de todos los pases europeos y, al mismo tiempo, se pone de relieve que el intercambio de informacin y conocimiento y los servicios trans-fronterizos requieren de la interoperabilidad como fundamento bsico para su puesta en marcha. En todo caso, no se queda aqu esta aproximacin, en la medida que la siguiente seccin pretende hacer una consideracin de carcter ms analtico, atendiendo el marco terico planteado y la relacin de estas dos secciones con la aplicacin del MAC y la Europeizacin del eGobierno. 5. Discusin Las secciones previas han identificado y caracterizado una variedad amplia de instrumentos ligados al Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC), que las instituciones de la UE han desarrollado durante los ltimos aos para consolidar una cierta Europeizacin de la interoperabilidad en los sectores pblicos de los estados miembros. Considerando el marco terico de este trabajo, se puede confirmar que la mayora de los instrumentos analizados quedara dentro de los llamados mecanismos soft de Europeizacin, es decir, aqullos orientados a establecer un marco de referencia sobre el desarrollo de la interoperabilidad, pero sin generar presiones adaptativas directas a travs de coercin o mimetismo sobre las administraciones y las polticas pblicas de los Estados miembros. En particular, dentro de este mbito el MAC ha operado de una manera activa, si bien ello ha supuesto que las instituciones comunitarias nunca han dispuesto, ni disponen, de capacidades coercitivas para imponer las acciones derivadas, por ejemplo, de los programas IDA, IDABC o ISA. En relacin con ello, se pueden formular algunas consideraciones de carcter analtico para completar el estudio realizado. La aplicacin del MAC como sistema multinivel de gobernanza europeo de la interoperabilidad ha supuesto un desarrollo intenso de acciones concertadas dentro de la UE. Lo anterior es especialmente en un mbito con una variedad tan amplia de instancias administrativas nacionales y modelos de organizacin territorial del Estado como es el europeo y, al mismo tiempo, considerando que se trata de actuaciones que no pueden invadir las competencias de los estados en lo que respecta a la innovacin de las administraciones pblicas.
19
A pesar de ello, y a falta de un anlisis posterior ms detallado, que requerira contemplar la realidad interna de cada uno de los pases, no puede dejar de notarse la impronta de la poltica europea de interoperabilidad desde un punto de vista transversal, pero como tambin en diferentes sectores de polticas. En este ltimo caso, determinadas polticas como el trfico (CARE I), la seguridad social (TESS), la sanitaria (EUDRANET), empleo (EURES), etc., han conocido proyectos de intercambio de informacin y conocimiento de mximo inters, que llevan en produccin muchos aos. Por otro lado, la creciente articulacin de herramientas para el intercambio de experiencias de interoperabilidad y su concrecin en el MAC han tenido como resultado un efecto demostracin, generando la creacin de paradigmas y flujos de ideas comunes. El establecimiento de objetivos conjuntos (como el diseo de prioridades estratgicas (a travs de IDA y sus sucesores), la concrecin de sistemas de intercambio de informacin y la construccin de servicios pblicos digitales pan-europeos, la difusin de buenas prcticas (a travs de SEMIC, OSOR, epractice.ue, eEurope Awards for eGovernment, etc.), as como otras actuaciones se convirtieron en una plataforma para lograr la transferencia de casos y experiencias, ms all del sistema de creacin formal de normas jurdicas. En suma, el MAC oper con cierto xito de manera constante en los ltimos aos para generar una perspectiva comn en los paradigmas y las creencias en torno a la interoperabilidad dentro de los sectores pblicos europeos. Todo ello, siguiendo las pautas que las propias instancias comunitarias plantearon al respecto: combinacin de la definicin de lneas de accin, plazos temporales de aplicacin en los niveles nacionales y regionales, procesos de benchmarking e intercambio de buenas prcticas, indicadores cuantitativos y cualitativos de seguimiento, monitorizacin y evaluacin como proceso de aprendizaje conjunto. Uno de los efectos de lo anterior fue que las instituciones comunitarias ofrecieron importantes dosis de legitimidad a las administraciones pblicas europeas y, en menor medida, soluciones relacionadas con la interoperabilidad ante problemticas nuevas. Teniendo en cuenta que se trat de un mbito de polticas esencialmente inexplorado, sobre el que en muchos casos carecan de experiencia previa, las administraciones pblicas europeas recibieron, a travs de la mayora de las propuestas de las instituciones comunitarias en la materia, legitimacin institucional para echar a andar sus propias iniciativas y dar mayor envergadura a determinadas estrategias y proyectos, justificados por su encaje con el marco europeo. A modo de ejemplo, la mayora de los marcos nacionales de interoperabilidad han ido reconociendo el seguimiento de los principios, estndares y patrones definidos por el Marco Europeo de Interoperabilidad. De esa misma manera, se espera que la Estrategia Europea de Interoperabilidad sirva para promover unos clusters de actuacin comunes que puedan ser aceptados por las administraciones pblicas de los estados, en sus diferentes niveles de gobierno. En resumen, a pesar de que la UE como instancia supranacional careci de competencias normativas en materia de interoperabilidad, el papel legitimador desarrollado a travs del MAC, representado mediante los diferentes mecanismos institucionales analizados antes fue de especial importancia para desarrollar unas pautas comunes de actuacin.
20
En trminos ms prcticos, las soluciones especficas para el diseo e implementacin de la poltica de interoperabilidad desde la UE se desarrollaron en cierta medida dentro de todos los pases de la regin, se plantearon en algunos de los diversos programas europeos analizados, as como en los intentos ms recientes de crear servicios telemticos paneuropeos. En este sentido, nos encontramos con un terreno abonado para la colaboracin entre diferentes estados, que ya se ha explorado en diferentes reas de polticas pblicas y que se seguir consolidando en el futuro. Sin embargo, todava resulta necesario conocer ms acerca de esa implementacin dentro de cada uno de los estados miembros, su alcance, as como los motivos que estn detrs de su ms o menos exitosa promocin en cada uno de ellos. Evidentemente, lo anterior desborda el objeto de la presente ponencia y deja las puertas al abordaje de este tema en el futuro prximo. 6. Conclusin En este trabajo se ha realizado una aproximacin a la europeizacin de la poltica de interoperabilidad en los pases miembros de la UE. Inicialmente, se ha considerado el papel del Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC) como sistema de gobernanza multinivel en la Unin Europea, identificando las caractersticas del mismo en su aplicacin a las polticas y los sectores pblicos de los pases miembros. Por otro lado, y con el objetivo de caracterizar el alcance del MAC en la poltica de interoperabilidad europea, la ponencia ha mostrado la evolucin de los programas y actuaciones formulados por las instituciones de la UE. En particular, se ha realizado un seguimiento del programa IDA y sus sucesores, as como los aspectos vigentes ms relevantes en materia de interoperabilidad, caracterizando los principales agentes impulsores, as como algunos de los ms relevantes instrumentos utilizados para fomentar el intercambio de informacin y conocimiento, as como los servicios pan-europeos, dentro de las administraciones pblicas de los estados miembros. En ltima instancia, la ponencia se ha completado con una breve discusin y un anlisis sobre los planteamientos realizados en las secciones anteriores, considerando la creciente importancia de la colaboracin entre administraciones de diferentes niveles de gobierno, y de diferentes pases, para alcanzar innovaciones en los sectores pblicos naciones con verdadero valor aadido para la ciudadana. La interoperabilidad de Gobierno electrnico en la UE es un ejemplo paradigmtico de la utilizacin del MAC en la esfera de las polticas de reforma e innovacin administrativa. El MAC es un sistema de gobernanza que facilita la Europeizacin de las polticas pblicas y los sistemas administrativos, que se fundamenta en la extensin de paradigmas, creencias y prcticas compartidas entre las administraciones pblicas de diferentes pases, incluso a pesar de la ausencia de capacidad de imposicin directa de las instituciones supranacionales que lo promueven, tal y como se ha mencionado antes. En consecuencia, se trata de una manera de abordar problemticas comunes en entornos complejos de gobierno multinivel como lo es la UE, si bien quiz podra experimentarse en otros mbitos regionales.
21
En el caso latinoamericano, si bien no existe un sistema institucional y poltico supranacional tan complejo e integrado, s existen instituciones concretas de carcter multilateral que podran adoptar, y de hecho ya lo hacen, algunos de los instrumentos propuestos por el MAC, de cara a desarrollar avances comunes, desde luego en el plano de la interoperabilidad de eGobierno, si bien no exclusivamente. De hecho, la estrategia eLAC 2015, heredera de eLAC 2007 y eLAC 2015, se ha configurado desde una visin regionalmente concertada de concebir las TIC como instrumentos de desarrollo econmico e inclusin social dentro del mbito latinoamericano. Ah radica el principal inters prctico y acadmico de la presente ponencia. 7. Bibliografa Alabau, Antonio. (2004). La Unin Europea y su Poltica para el Desarrollo de la Administracin Electrnica. Tras los Objetivos de la Estrategia de Lisboa. Madrid: Fundacin Vodafone. Arrowsmith, J., K. Sisson y P. Marginson. (2004). What Can Benchmarking Offer the Open Method of Co-ordination? Journal of European Public Policy 11(2): 31128. Borrs, S. y B. Greve. (2004). The Open Method of Co-ordination in the European Union. Introduction to the Special Issue of the Journal of European Public Policy 11(2): 1-12. Borrs, S. and K. Jacobsson. (2004). The Open Method of Co-ordination and New Governance Patterns in the EU. Journal of European Public Policy 11(2): 185208. Brzel, T. A. (2002). Pace-Setting, Foot-Dragging, and Fence-Sitting: Member State Responses to Europeanization, Journal of Common Market Studies 40(2): 193214. Cap Gemini Ernst & Young. (2006). Web-Based Survey on Electronic Public Services. Results of the Sixth Measurement: June 2006. Bruselas: Comisin Europea. Cap Gemini Ernst & Young. (2001). Web-Based Survey on Electronic Public Services. Results of the First Measurement: October 2001. Bruselas: Comisin Europea. Comisin Europea. (2010a). Europe 2020. A European strategy for smart, sustainable and inclusive growth teroperabilidad de los Servicios Paneuropeos de Administracin Electrnica. Bruselas: Comisin Europea Comisin Europea. (2010b). Una Agenda Digital para Europa. Bruselas: Comisin Europea. Comisin Europea. (2010c). Supporting the European Interoperability Strategy Elaboration. Bruselas: Comisin Europea. Comisin Europea. (2006a). Interoperabilidad de los Servicios Paneuropeos de Administracin Electrnica. Bruselas: Comisin Europea. Comisin Europea. (2006b). Plan de Acccin sobre Administracin Electrnica i2010. Acelerar la Administracin Electrnica en Europa en Beneficio de Todos. Bruselas: Comisin Europea. Comisin Europea. (2003). Linking up Europe: the Importance of Interoperabililty for eGovernment Services. Bruselas: Comisin Europea. Comisin Europea. (2002a). eEurope 2002 Benchmarking Report. Bruselas: Comisin Europea. Comisin Europea. (2002b). Plan de Accin eEurope 2005. Una Sociedad de la Informacin para Todos. Bruselas: Comisin Europea. Comisin Europea. (2000). Plan de Accin eEurope 2002. Una Sociedad de la Informacin para Todos. Bruselas: Comisin Europea.
22
Comisin Europea. (1993). White Paper on Growth, Competitiveness, Employment: The Challenges and Ways Forward into the 21st Century. Bruselas: Comisin Europea. Comisin Europea. (1991). Requirements for the Exchange of Information between Administrations to Ensure the Functioning of the Internal Market. Bruselas: Comisin Europea. Criado, J. I. (2009a). Europeanization of eGovernment Policy. Institutional Mechanisms and Implications for Public Policy Innovation. Information Polity, 14(4): 315-330. Criado, J. I. (2009a). Entre Sueos Utpicos y Visiones Pesimistas. Internet y las TIC en la Modernizacin de las Administraciones Pblicas, Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica. Criado, J. I. (2009c). Building the Digital Government in Regions. Success Factors and Institutional Barriers in Spanish Comunidades Autnomas. In J.R. Crdoba & A. OchoaArias (Eds.), Systems Thinking and E-Participation: ICT in the Governance of Society. Hershey, IGI Global. Criado, J. Ignacio, y M. Carmen Ramilo. (2007). Local Public Administration in the Age of the Web. The Case of Spain. En Developments in e-Government. A Critical Analysis, eds. P. Trevorrow, D. Griffin y E. Halpin. Amsterdam: IOS Press, pp. 49-72. Criado, J. Ignacio. (2004). Construyendo la e-Administracin Local. Madrid: EuroGestin Pblica. de la Porte, C. y Ph. Pochet (eds.), Building Social Europe through the Open Method of Coordination, Brussels: Peter Lang, 2002. Featherstone, Kevin, y Claudio M. Radaelli, (eds.). (2003). The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press. Graziano, Paolo, y Maarten P. Vink, (eds.). (2007). Europeanization. New Research Agendas. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Guijarro, Luis. (2009). ICT standardisation and public procurement in the United States and in the European Union: Influence on eGovernment deployment. Telecommunications Policy, 33:285-295. IDABC. (2004). European Interoperability Framework for Pan-European eGovernment Services. Bruselas: Interoperable Delivery of European eGovernment Services to public Administrations, Businesses and Citizens-Comisin Europea. Kassim, Hussein (2003). Meeting the Demands of EU Membership. The Europeanization of National Administrative Systems En The Politics of Europeanization, eds. K. Featherstone y C. M. Radaelli. Oxford: Oxford University Press, pp. 82-111. Knill, Christoph. (2001). The Europeanisation of National Administrations. Patterns of Institutional Change and Persistence. Cambridge: Cambridge University Press. Knill, Christoph, y Dirk Lehmkuhl. (2002). The National Impact of European Union Regulatory Policy: Three Europeanization Mechanisms. European Journal of Political Research 41 (2):255-280. Leitner, Christine. (2003). eGovernment in Europe: the State of Affairs European Institute of Public Administration. Disponible: http://www.eipa.nl/home/eipa.htm?http://www.eipa.nl. Fecha de acceso: 5 de septiembre de 2004. Leitner, Christine, y J. Ignacio Criado. (2006). 'El Desarrollo de la e-Administracin Europea. Hacia un Enfoque Basado en el Benchlearning'. En Libertades, Democracia y Gobierno Electrnicos, ed. L. Cotino. Granada: Comares, pp. 263-299.
23
Radaelli, Claudio M. (2003). The Europeanization of Public Policy. En The Politics of Europeanization, eds. K. Featherstone y C. M. Radaelli. Oxford: Oxford University Press, pp. 27-57. Resea biogrfica J. Ignacio Criado es doctor en Ciencia Poltica y Administracin Pblica por la Universidad Complutense de Madrid (UCM) y el Instituto Ortega y Gasset, profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin y Secretario Acadmico en el Departamento de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Autnoma de Madrid. Tambin ha ejercido docencia en la UCM, la Universidad de Comillas (ICADE-Madrid) y Danube University Krems (visiting lecturer) y ha sido investigador visitante en diferentes instituciones acadmicas (entre otras, The University of Manchester, European Institute of Public Administration o London School of Economics, as como el Oxford Internet Institute, University of Oxford, como visiting fellow). Organiza y participa como docente en cursos de formacin para directivos y empleados pblicos en Espaa y Latinoamrica. Es miembro del consejo editorial de Internacional Journal of Public Sector Management y evaluador de artculos en las revistas Buen Gobierno, Innovar. Revista de Ciencias Sociales y Administrativas y la Revista Espaola de Ciencia Poltica. Entre sus publicaciones destacan dos libros premiados sobre eGobierno Entre Sueos Utpicos y Visiones Pesimistas. Las TIC en la Modernizacin de las Administraciones Pblicas y Construyendo la e-Administracin Local, as como ms de una veintena de artculos y captulos nacionales e internacionales acerca de las interacciones entre las TICs y las diferentes esferas del gobierno y la administracin. En 2002 recibi una Mencin Honorfica (con M. Carmen Ramilo y Miquel Salvador) en el XVI Concurso de Ensayos y Monografas del CLAD con el trabajo La Necesidad de Teora(s) sobre Gobierno Electrnico. Una Propuesta Integradora. Junto a las diferentes dimensiones del eGobierno, investiga sobre polticas de modernizacin del sector pblico y de sociedad de la informacin, as como gestin de la calidad en los servicios pblicos y liderazgo poltico local. Actualmente, es investigador principal del proyecto Internet y las TIC en la Mejora de los Gobiernos Centroamericanos (financiado por el Centro de Estudios de Amrica Latina de la Universidad Autnoma de Madrid y el Banco de Santander), as como investigador colaborador del proyecto Barreras al gobierno electrnico. El empleo de las TIC en la poltica sanitaria autonmica. Un enfoque desde las relaciones intergubernamentales, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovacin de Espaa (CSO2009-09169). Durante los ltimos aos ha desarrollado actividades de consultora, entre otras instituciones, para la Comisin Europea, la UNESCO o el CLAD, para quien ha elaborado el Marco Iberoamericano de Interoperabildidad (junto a Mila Gasc y Carlos E. Jimnez). Web Site: www.jicriado.com
24
Figuras, Cuadros, Tablas y Grficos Figura 1 Iniciativas de apoyo a la interoperabilidad de los servicios digitales pan-europeos
Fuente: Comisin Europea (2010c).
Figura 2. Niveles de interoperabilidad
Fuente: Marco Europeo de Interoperabilidad (2.0) (2010).

25
Tabla 1. Requisitos de negocio para los servicios pblicos pan-europeos Categora Data Collection Requisitos generales Processes in which relevant data is gathered from distributed sources (i.e. multiple LocalDomains) potentially across the EU into a common EU database (hosted on a LocalDomain belonging to a coordinating organisation e.g. the Commission, Agencies, etc.). This model is suitable when a central organisation is responsible for, or is simply willing to provide, support or coordination services. Data Exchange Processes that involve relevant data being mutually exchanged between two users/applications on two LocalDomains. This model is frequently used, especially when legislation attaches particular importance to the exchange itself (i.e. formal notifications) but also because it preserves independence of the counterparts that only need to agree upon an EDI-type exchange format and to set up a translation/conversion process on their existing application systems. Data Processes in which relevant data is centrally stored; data is accessed dissemination from distributed points by query/answer processes. This model provides both a counterpart to the data exchange model, but is also increasingly used as an alternative to data exchange using interactive means (partner systems expose light client-based interface to counterparts e.g. XML or Java-based). Data sharing Processes in which data needs to be shared in order to allow several departments or persons to collaborate in the activities to be performed on the data. Alerts Requirements for sending notifications that imply a reply within a defined time scale and a common context between users (security, authentication, etc). This requirement may be associated to one of the communication models described above. Services Service processes, supplementary to all others. Fuente: AG (2007)
26

Criado

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Criado

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

XV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 9 - 12 nov.

Fuente: Comisin Europea (2010c).

Figura 2. Niveles de interoperabilidad

Fuente: Marco Europeo de Interoperabilidad (2.0) (2010).

You might also like