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NOTAS PARA UNA INTERPRETACIN A LA REFORMA DEL ARTICULO 3 DE LA LEY FEDERAL DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES El orden jurdico se concibe como un conjunto de normas jerrquicamente estructuradas en el que unas determinan el contenido de las otras. En el sistema jurdico mexicano, la Constitucin General de la Repblica, los tratados internacionales que estn de acuerdo con la misma, y que sean ratificados por el Senado, as como las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella, son la Ley Suprema de toda la Unin, por as disponerlo el artculo 133 constitucional. Ahora bien, el artculo 90 constitucional establece las bases para la buena organizacin y el adecuado funcionamiento de la Administracin Pblica Federal, en el sentido de que: Artculo 90.- La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y definir las bases generales de la creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin. Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. En congruencia con el mandato constitucional antes transcrito, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 1, dispone que:

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Artculo 1.- La presente ley establece las bases de organizacin de la administracin pblica federal, centralizada y paraestatal. La Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, los

Departamentos Administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, integran la Administracin Pblica Centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administracin pblica paraestatal. Paralelamente a lo anterior, el artculo 2 de la Ley Orgnica en mencin, seala que: En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo, habr las siguientes dependencias de la Administracin Pblica Centralizada: l.- Secretaras de Estado; ll.- Departamentos Administrativos, y lll.- Consejera Jurdica. A su vez, el artculo 3 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone que El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar, en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica paraestatal:

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l.- Organismos descentralizados; ll.- Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y lll.- Fideicomisos. Conforme a este marco jurdico, las siguientes Dependencias: Secretara de Gobernacin. Secretara de Relaciones Exteriores. Secretara de la Defensa Nacional. Secretara de Marina. Secretara Hacienda y Crdito Pblico. Secretara de Desarrollo Social. Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Secretara de Energa. Secretara de Economa. Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural. Secretara de Comunicaciones y Transportes. Secretaria de Contralora y Desarrollo Administrativo. Secretara de Educacin Pblica. Secretara de Salud. Secretara del Trabajo y Previsin Social. Secretara de la Reforma Agraria. Secretara de Turismo. Procuradura General de la Repblica. el artculo 26 de la Ley Orgnica de la

Administracin Pblica Federal precisa que El Poder Ejecutivo de la Unin contar con

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Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.

Bajo esos lineamientos jurdicos, diversas disposiciones legales, como es la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico considera como Dependencias a las unidades administrativas de la Presidencia de la Repblica, a las Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos, Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal y a la Procuradura General de la Repblica.( artculos 1 y 2, fraccin III) La misma Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico considera como Entidades a los organismos descentralizados y a las empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el gobierno federal o una entidad paraestatal. (artculos 1 y 2,fraccin IV) En el ejercicio de la administracin pblica federal, el Ejecutivo Federal dicta diversos decretos, reglamentos administrativos y circulares que son de carcter obligatorio para las diversas dependencias y entidades. En dichas normas, es una practica recurrente que sea el propio Ejecutivo Federal el que defina una serie de trminos y sustantivos para la exacta aplicacin del reglamento, circular o decreto. As por ejemplo, en el Prepuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1999, publicado en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 31 de diciembre de 1998, se considera como Dependencias: A las Secretaras de Estado, incluyendo a sus respectivos rganos administrativos desconcentrados y a la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal. A su vez, se considera de como Entidades Estatal a los Organismos y a los

Descentralizados,

Empresas

Participacin

Mayoritaria

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Fideicomisos Pblicos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna entidad de las sealadas en esta fraccin, que de conformidad con las disposiciones aplicables sean considerados entidades paraestatales. Otro ejemplo de estas definiciones se encuentra tambin en el Acuerdo

mediante el cual se da a conocer el Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administracin Publica Federal, de fecha 24 de marzo de 1998, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de marzo de 1998, en los trminos de que las dependencias son las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos, incluyendo a sus respectivos rganos administrativos desconcentrados y a la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal . Y por lo que respecta a las Entidades, stas comprenden a los organismos descentralizados, empresas de participacin mayoritaria y a los fideicomisos pblicos, en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna entidad que de conformidad con las disposiciones aplicables sea considerada entidad paraestatal.

En el Acuerdo que establece los lineamientos generales para el Programa del Ahorro de Energa en Inmuebles de la Administracin Pblica Federal de fecha 10 de marzo de 1999, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 16 de marzo de 1999, se considera como Dependencias: A las Secretaras de Estado, incluyendo a sus respectivos Organos Administrativos Desconcentrados y a la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, as como a la Procuradura General de la Repblica.

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El pblicos.

mismo

Acuerdo

considera

como

Entidades

los

organismos

descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria y a los fideicomisos

Con base en el marco jurdico antes planteado, es necesario formular los siguientes comentarios al DECRETO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA LA LEY FEDERAL DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES. En el Diario Oficial de la Federacin de fecha 4 de junio de 2002, aparece publicado un Decreto por el que el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos reforma y adiciona un segundo prrafo y se recorre el actual prrafo segundo del artculo 3 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, para quedar como sigue: Artculo 3.......... Las dependencias de la Administracin Pblica Federal que tengan como objeto predominante realizar actividades de investigacin cientfica y tecnolgica y que sean reconocidas como tales, sern consideradas como Centros Pblicos de Investigacin, los cuales se regirn por las leyes especficas en materia de ciencia y tecnologa y por sus respectivos instrumentos de creacin. En lo relativo al control y evaluacin del ejercicio de los recursos se aplicar en lo conducente, la presente Ley. La Comisin Nacional de Derechos Humanos, la Procuradura Agraria y la Procuradura Federal del Consumidor, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia del presente ordenamiento.

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Ahora bien, y bajo una perspectiva estrictamente jurdica, se puede sostener que el segundo prrafo de la reforma en comento, adolece de una serie de imprecisiones, a la luz de los siguientes: E L E M E NT O S Primero.- De la lectura a los artculos del 1 al 44 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, se desprende que ninguna de las Dependencias de la Administracin Pblica Federal tienen como objeto predominante realizar actividades de investigacin cientfica y tecnolgica y que sean reconocidas como tales... Incluso, la Secretara de Educacin Pblica no tiene como actividad predominante la de llevar a cabo investigacin cientfica y tecnolgica, como se advierte en el artculo 38 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Segundo.- Ahora bien, y en razn de que las Dependencias que integran la Administracin Pblica Federal no tienen como objeto predominante realizar actividades de investigacin cientfica y tecnolgica, no pueden, en consecuencia, ser consideradas como Centros Pblicos de Investigacin, los cuales se regirn por las leyes especficas en materia de ciencia y tecnologa y por sus respectivos instrumentos de creacin. Tercero.- Adems, sostener que las Dependencias de la Administracin Pblica Federal se regirn por las leyes especficas en materia de ciencia y tecnologa y por sus respectivos instrumentos de creacin, implicara hacer nugatoria la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que seala el mbito de competencia, facultades y atribuciones de todas y cada una de las Secretaras de Estado y Dependencias que conforman la Administracin Pblica Federal Centralizada, en los trminos del artculo 26 de la misma ley. En efecto, el instrumento de creacin de las Dependencias y Secretaras de Estado que

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integran la Administracin Pblica Federal Centralizada, es la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. En cambio, un organismo descentralizado surge a la vida jurdica mediante una ley o decreto que expide el Congreso de la Unin o el Ejecutivo Federal, en los trminos del artculo 15 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Ley o decreto que deber contener, entre otros elementos: la denominacin del organismo; su domicilio legal; el objeto del organismo; las aportaciones y las fuentes de los recursos para integrar su patrimonio; la manera de integrar el rgano de gobierno y de designar al director general; as como a los servidores pblicos en las dos jerarquas inferiores a ste; las facultades y obligaciones del rgano de gobierno; las facultades y obligaciones del director general; quien tendr la representacin legal del organismo; sus rganos de vigilancia; as como sus facultades y el rgimen laboral a las que se sujetarn las relaciones de trabajo, que por cierto, ya desde el ao de 1996, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin dict jurisprudencia firme en el sentido de que: ...como sucede en el artculo 1 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que sujeta al rgimen laboral burocrtico no slo a los servidores de los Poderes de la Unin y del Gobierno del Distrito Federal, sino tambin a los trabajadores de organismos descentralizados que aunque integran la administracin pblica federal descentralizada, no forman parte del Poder Ejecutivo, cuyo ejercicio corresponde, conforme a lo establecido en los artculos 80, 89 y 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, al Presidente de la Repblica, segn atribuciones que desempea directamente o por conducto de las dependencias de la administracin pblica centralizada,

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como son las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos. Por tanto, las relaciones de los organismos pblicos descentralizados de carcter federal con sus servidores no se rigen por las normas del apartado B del artculo 123 constitucional.

Cuarto.- Por otra parte, cabe insistir que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal es la fuente de creacin de las Dependencias y Secretaras que integran la Administracin Pblica Federal Centralizada. En cambio, una empresa paraestatal puede constituirse mediante una acta constitutiva y puede adquirir la forma de una sociedad nacional de crdito, una sociedad de cualquier naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, as como de una institucin de seguros y fianzas, y adems, las empresas de participacin mayoritaria se asimilan a las sociedades y asociaciones civiles, en las que la mayora de los asociados sean dependencias o entidades de la administracin pblica federal. As las cosas, una dependencia de la administracin pblica federal centralizada no puede constituirse mediante un decreto, una escritura constitutiva o una ley orgnica especial, como es el caso de las universidades pblicas autnomas por ley. Sin embargo, la discusin o lo que parecera una discusin acerca de la redaccin confusa del segundo prrafo del artculo 3 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, se supera con la lectura al artculo 47 y dems relativos de la Ley de Ciencia y Tecnologa. En efecto la Ley de Ciencia y Tecnologa, publicada un da despus de la reforma en comento, esto es, el da 5 de junio de 2002, precisa que:

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Para efectos de esta ley sern considerados como centros pblicos de investigacin las entidades paraestatales de la administracin pblica federal que de acuerdo con su instrumento de creacin tengan como objeto predominante realizar actividades de investigacin cientfica y tecnolgica; que efectivamente se dediquen a dichas actividades, y que sean reconocidas como tales por resolucin conjunta de los titulares del CONACYT y de la dependencia coordinadora del sector al que corresponda el Centro Pblico de Investigacin, con la opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para efectos presupuestales. Dicha resolucin deber publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. El CONACYT tomar en cuenta la opinin del Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico (Artculo 47). A mayor claridad, el artculo 53 de la Ley de Ciencia y Tecnologa ordena que los Centros Pblicos de Investigacin se regirn por esta ley y por sus instrumentos de creacin. En lo no previsto en estos ordenamientos, se aplicar supletoriamente la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, siempre y cuando sea para fortalecer su autonoma tcnica, operativa y administrativa. Y a este respecto, cabe precisar que dicha autonoma es nicamente en esos mbitos: tcnico, operativo y administrativo, ms no en el mbito de una autonoma consagrada en la fraccin VII del artculo 3 constitucional. En efecto, en el artculo 48 de la Ley de Ciencia y Tecnologa se aclara que: Los Centros Pblicos de Investigacin gozarn de autonoma de decisin tcnica, operativa y administrativa en los trminos de esta ley, sin perjuicio de las relaciones de coordinacin sectorial que a cada centro le corresponda. Asimismo, dichos centros regirn sus relaciones con las dependencias de la administracin pblica

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federal y con el CONACYT conforme a los convenios de desempeo que en los trminos de esta ley se celebren. En conclusin, cabe sostener que la redaccin confusa del segundo prrafo del artculo 3 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales se aclara con las disposiciones que se contienen en la Ley de Ciencia y Tecnologa. Sin embargo, en estricta puridad jurdica, aparentemente se estara en un conflicto de normas jurdicas. Aparentemente porque la ley exactamente aplicable a los centros pblicos de investigacin es la Ley de Ciencia y Tecnologa y los casos no previstos en dicha ley, se estara a lo previsto en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, misma que aplica de manera supletoria.

Mxico, Distrito Federal a 10 de junio de 2002.

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