POLTICA IV - PROFESSOR FERNANDO LIMONGI

Resenha 5: FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando (2007). Instituies Polticas e Governabilidade. Desempenho do governo e apoio legislativo na democracia brasileira in MELO, Carlos R. & SAEZ, Manuel A. A democracia brasileira: balano e perspectivas para o sculo 21. Belo Horizonte: Editora UFMG. ________________________________________________________________________________ O texto remete a uma anlise de duas experincias aparentemente semelhantes no Brasil, em termos de liberdades democrticas: o perodo de 1946 a 1964 e o ps-1988. Traa-se um panorama dos desdobramentos e conseqncias das constituies federais promulgadas em 1946 e 1988. A principal semelhana pode ser identificada pela manuteno do sistema eleitoral proporcional com lista aberta. Quanto s diferenas, os autores alertam para o fato de a carta magna mais recente, em detrimento da anterior, privilegiar a fragmentao institucional (interesses no jogo poltico nacional), fortalecer o federalismo atravs da dotao de autonomia oramentria e fiscal para os Estados e, principalmente, atribuir um poder mais concentrado no Executivo. H correntes de pesquisas em Cincia Poltica que afirmam haver problemas no excesso de fora do presidente, pois pode haver imposies e no cooperao entre o poder legislativo e executivo, gerando conflitos institucionais. FIGUEIREDO e LIMONGI, no entanto, discordam. Invariavelmente o regime no Brasil se caracteriza por um governo de coalizo majoritria, em um sistema multipartidrio. O executivo possui um forte poder legislativo (no s por conta da maioria na cmara dos deputados, obtida atravs de alianas, mas tambm pelo poder de sancionar Medidas Provisrias) e grande influncia na proposio da agenda (em coordenao com os lderes partidrios e instituies). Assim, o governo trabalha como se houvesse uma fuso entre os poderes executivo, na figura do presidente, e legislativo, representado pelos lderes dos partidos da coalizo. Ainda que os modelos das duas pocas apresentem similaridades na forma do relacionamento institucional, os dois momentos do presidencialismo demonstram possuir grandes diferenas. A ampliao de poderes do executivo, articulado com lderes partidrios da aliana governamental do parlamento, o principal aspecto que marca essa disparidade. Em outra oportunidade, FIGUEIREDO e LIMONGI mostram que 89,4% do plenrio vota de acordo com a orientao de seu lder. Das leis aprovadas de 88 a 98, 85,2% foram propostas pelo Executivo e a probabilidade de uma proposta do Executivo ser rejeitada em plenrio de 0,026.

A fragmentao e falta de apoio legislativo, por sua vez, emperraram a implementao de agenda de Jos Sarney, Fernando Collor e Itamar Franco*. Comparando-se as regras que regem o modelo decisrio, percebe-se que a Constituio de 1988 concede ao Executivo poderes legislativos mais abrangentes que os existentes em 1946. O caso que mais se destaca a Medida Provisria, que exclusiva do presidente e possui vigncia imediata sua publicao. Nesse sentido, ela preserva a unio do executivo e dos partidos que compem a coalizo. Outro aspecto que se salienta a centralizao do Congresso Nacional, ou seja, a ampliao dos direitos dos lderes partidrios na Cmara no que diz respeito determinao da agenda do plenrio, condues das votaes e a composio das comisses para analisar MPs e o oramento. Os lderes tambm podem representar as bancadas assinando peties em nome de todos os seus membros. Uma caracterstica decorrente deste fato a importncia assumida pela bancada em detrimento de interesses e posicionamentos individuais na cmara. Observa-se tambm que o perodo compreendido entre 1946 e 1964, ainda que os governos possussem maioria parlamentar, o ndice de sucesso das medidas propostas pelo executivo no chegou metade. No ps-88, o pior desempenho atribudo ao governo Collor, que possua apenas um tero de apoio do congresso, mas ainda assim logrou 65% de xito. A explicao a este fenmeno pode ser dada pelo controle da agenda do legislativo pelo executivo, atravs do modelo de coalizo. Segundo os autores do texto o que muda no pas muda por iniciativa do executivo (pg. 158). Este modus operandi, no entanto, possui uma contradio: este controle tpico de governos parlamentaristas. Em um governo presidencialista, por excelncia, a prerrogativa do chefe de Estado a escolha do ministrio enquanto que a do parlamento a de propor leis. O fenmeno, entretanto, tambm tem ocorrido mundialmente, os executivos tm obtido poderes legislativos mais abrangentes no que se refere a pontos importantes do plano de atuao do governo. Uma marca recorrente do ps-88 e notadamente dos governos Itamar Franco e FHC foi a utilizao de MPs para implementar as medidas de estabilizao econmica do pas: O congresso delegou ao Executivo a direo da economia (pg. 164). Este subterfgio foi muito til, uma vez que permitia aes de rpido estabelecimento, to necessrio no mbito econmico. No modelo de coalizo, a obteno do apoio poltico e sua manuteno se do pela distribuio aos partidos polticos de cargos estratgicos no governo, nos ministrios. Quanto maior o potencial de repercusso nacional do trabalho da pasta ministerial, maior seu valor poltico. Novamente, trata-se de uma caracterstica tpica do parlamentarismo, no qual o primeiro ministro realiza essa definio de cargos.

* LIMONGI, F. e FIGUEIREDO, A. Bases Institucionais do Presidencialismo de Coalizo Lua Nova n 44 1998 2 pgs. 83, 84 e 87.

Conclui-se que, apesar de por um lado os partidos polticos no Brasil serem fracos, no que tange a lista aberta e a necessidade de se garantirem por um candidato de peso, por exemplo, so fortes institucionalmente na construo das coalizes e representam atores decisivos no processo legislativo na medida em que encabeam as bancadas responsveis por votar as propostas de leis. As alianas realizadas pelo governo com os partidos da base de apoio permitem que no haja uma paralisia decisria. Alm disso, de se esperar a implementao de todo o programa de governo previsto uma vez que as propostas de leis so majoritariamente feitas pelo executivo e aprovadas em sua grande maioria sem grandes problemas pela Cmara. Apesar de haver ajustes necessrios, os autores do texto acreditam que o modelo de governo existente no Brasil no pode ser considerado ruim. As falhas apontadas por alguns crticos, tal como o excesso de partidos, so questionveis e comprovadamente contornveis.