LAS PARTES EN LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES* Jos Ramn COSSO DAZ** El artculo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del

artculo 105 constitucional dispone que en las controversias tendrn el carcter de partes el actor ("la entidad, poder u rgano" que la promueva), el demandado ("la entidad, poder u rgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto" de ella), el tercero o terceros interesados (i.e., las entidades, poderes u rganos que mencionados en las fraccin I del artculo 105 constitucional, y sin tener el carcter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia), y el procurador general de la Repblica. Este listado legal tiene la ventaja de identificar las posiciones procesales propias de los litigios constitucionales en cuestin, sin embargo, carece de precisin en cuanto a la identificacin ms concreta de quines pueden intervenir en ellos, especialmente en lo que concierne a las dos primeras modalidades.1Para resolver cuestiones ms particulares, nos parece necesario llevar a cabo una relacin entre las posibilidades legales que de modo general recoge el citado artculo 10 de la Ley Reglamentaria, con los diversos rganos jurdicos u rdenes normativos a que alude la fraccin I del artculo 105. I. ACTOR Y DEMANDADO 1. Legitimacin activa y pasiva A diferencia de lo que acontece con las acciones de inconstitucionalidad, donde la identificacin de las partes legitimadas activa y pasivamente se encuentra precisada de forma expresa, en las controversias surgen problemas particulares en tanto se lleva a cabo a partir de la mencin genrica de rganos u rdenes normativos. De lo anterior resulta una amplitud de posibilidades en, al menos, cuatro sentidos: primero, en cuanto a la identificacin de esas partes; segundo, en lo que hace a las posibles relaciones como actores o demandados entre los sujetos previamente identificados; tercero, en lo concerniente a la modalidad de control que va a ejercerse y, cuarto, por las peculiaridades que el "inters jurdico" (lato sensu) podra llegar a tener, en su caso, respecto de cada una de las partes. Esta variedad de combinaciones hace recomendable proceder en dos planos: mediante la identificacin inicial y por separado de los rganos legitimados activa y pasivamente, y mediante el establecimiento de las posibles combinaciones entre ambos. Sin embargo, esa forma tradicional de analizar las cosas tiene el inconveniente de suponer que las categoras procesales pueden verse en una dimensin por completo esttica, es decir, a partir de consideraciones autnomas, cuando en realidad deben entenderse en un sentido dinmico, i.e., formando parte de unidades ms complejas e interrelacionadas. Esta forma de proceder desde la perspectiva dinmica resulta, adicionalmente, de gran utilidad dadas las dos caractersticas propias de nuestras controversias en lo que hace a las partes legitimadas: primera, el que las mismas se encuentren identificadas numerus clausus, lo que significa que slo las mencionadas expresamente tienen cabida;2 segunda, que las posibilidades de relacin entre ellas en un determinado litigio, se encuentren expresamente bloqueadas, de manera tal que slo pueden darse en las modalidades que especficamente se encuentren recogidas en alguno de los incisos de la fraccin I.3 Esta forma de atender al problema planteado requiere introducir, simultneamente, el tema del inters jurdico (lato sensu) y la representacin, pues slo as puede entenderse unitariamente lo que de suyo suele tener una expresin procesal tambin unitaria, y dejar para despus el problema relativo a cmo pueden actuar quienes tengan a su cargo la correspondiente representacin (delegacin).4 Sin embargo, antes de llevar a cabo tal relacin, expondremos de manera breve algunas ideas acerca de cada uno de los elementos que luego trataremos de considerar sintticamente. La Suprema Corte entiende por legitimacin activa la potestad conferida (al actor) por el orden jurdico para acudir a un rgano jurisdiccional a solicitar, mediante el ejercicio de una accin, la tramitacin de un proceso.5 Se trata de un atributo jurdico, normalmente de configuracin legal, para la realizacin de determinado tipo de facultades procesales, especficamente las conferidas a quien demanda o funge como parte actora, para reclamar en juicio de otra

parte (la demandada) las pretensiones que estime tener en su contra y actuar en el proceso correspondiente. En sentido contrario, podemos entender a la legitimacin pasiva como el atributo jurdico, tambin de configuracin legal, que permite al demandado acudir a un rgano jurisdiccional a defender, mediante el ejercicio de sus excepciones, una posicin jurdica contraria a las pretensiones que la actora hubiere planteado en su contra a travs de la demanda, la cual le permite la realizacin de determinado tipo de facultades dentro de un proceso. Estas breves definiciones6 permiten abordar la identificacin de los sujetos (rdenes u rganos) especficamente legitimados en las controversias, lo que es diverso a la consideracin de las facultades que les corresponde ejercer.7 Por la forma de presentacin de este apartado en cuanto al tratamiento relacionado de la legitimacin procesal activa y pasiva, conviene dejar sentada la consideracin hecha por la Suprema Corte sobre ciertos aspectos que ms adelante habremos de utilizar. La Corte ha establecido que tratndose de la primera, los rganos u rdenes promoventes deben encontrarse expresamente mencionados en alguno de los incisos de la fraccin I o, como dice la tesis correspondiente, deben tener el carcter de "rganos originarios"; por el contrario, tratndose de la pasiva, ha admitido el que no puedan tenerlo, de ah que inicialmente hubiera concluido que "en cada caso particular deber analizarse ello, atendiendo al principio de supremaca constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurdica".8 Este criterio fue posteriormente precisado por el propio Pleno, al establecer que "slo puede aceptarse que tiene legitimacin pasiva un rgano derivado, si es autnomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fraccin I del artculo 105 constitucional". Por lo anterior, como se expone en la propia tesis, si un rgano es derivado de uno de los originarios pero carece de autonoma respecto de l, no cuenta con legitimacin pasiva, pues el resultado del juicio instaurado en contra del primero le depara afectacin y no hay porqu tenerlo como parte en un juicio.9 Este criterio fue precisado posteriormente (enero de 2004), al admitirse la legitimacin pasiva de la Comisin Federal de Competencia Econmica bajo el entendido de que adems de gozar de autonoma, no dependa de ningn rgano originario del Estado.10 2. Inters Los conceptos de legitimacin e inters, aun cuando estn en estrecha relacin, deben ser separados para facilitar su comprensin. Si mediante el primero se entiende la posicin procesal que corresponde a determinado "sujeto", mediante el segundo se identifica el criterio que debe ser satisfecho a efecto de que ese sujeto est en posibilidad de participar en un determinado proceso. Mientras que con el concepto de legitimacin suele identificarse al "quin", mediante el de inters se identifica al "qu" del proceso. Esta posicin se encuentra presente en prcticamente todos los ordenamientos,11 de modo que su variacin se da en trminos del grado de ese "qu". En trminos generales, podemos decir que respecto del inters los grados estn representados en una escala que va del "simple" al "jurdico", pasando por el "legtimo". En el primer caso, lo que se est determinando es la posibilidad de participacin en un proceso por parte de aqul cuyo derecho o atribucin resulta afectada por determinado acto o norma, pero sin que el orden jurdico prevea una accin especfica, como no sea aquella que, precisamente, le permite actuar de manera general en el proceso. En otros trminos, lo que aqu se garantiza es la posibilidad de participacin en un proceso sin que exista un derecho subjetivo consagrado expresamente a favor de un sujeto que pueda considerarse titular del mismo. En el caso del inters jurdico, por el contrario, lo que suele requerirse es, tambin en trminos generales, la satisfaccin de extremos tales como la existencia de un derecho establecido en una norma jurdica, la determinacin del titular del mismo y un derecho de accin. Lo que aqu se est exigiendo es la satisfaccin de un mayor nmero de requisitos, construidos bsicamente a partir de la identificacin de una posicin personalizada, si puede decirse as, en favor de cada uno de los sujetos que pretendan actuar en un determinado proceso con el carcter de parte, especficamente como actores.12 El sujeto debe encontrar un respaldo expreso en el orden jurdico a efecto de poder determinar su posicin procesal, posicin que, a su vez, deriva de la individualizacin que resulte posible darle

en el orden jurdico. Finalmente tenemos el llamado "inters legtimo", concepto mediante el cual se entiende el "qu" en el sentido de que la afectacin no debe darse respecto de un derecho o atribucin expresamente reconocida como tal por el orden jurdico, sino de un modo ms general, a la posicin que un determinado sujeto pueda tener dentro del mismo. Esto es, el nfasis de la afectacin no se pone ms en la posicin que de modo particularizado y constreida a un derecho o facultad establece el orden jurdico a favor de un determinado sujeto, sino a la posicin general que el sujeto tiene dentro de un orden jurdico que, de un modo u otro, constrie su conducta. En el orden jurdico mexicano, los diversos tipos de "inters" tienen reconocimiento diverso. As, en el caso del amparo, la fraccin I de los artculos 103 y 107 constitucionales, o los artculos 4o. y 73, fraccin V, se han entendido que prevn la necesidad de satisfacer un inters "jurdico" en los trminos a que antes hicimos alusin, primordialmente por exigirse la existencia de un agravio que de modo directo afecte las garantas individuales del gobernado, utilizando la terminologa tradicional.13 Sin embargo, tratndose de las controversias constitucionales, ni el constituyente ni el legislador establecieron de modo expreso la clase de standing que deba ser satisfecho por los rganos u rdenes que, legitimados en abstracto, quisieran participar en los procesos. En este sentido, es suficiente sealar que en ningn precepto de la Constitucin ni de la Ley Reglamentaria se califica la "naturaleza" que debe tener la afectacin hacia el orden u rgano, ni tampoco se define la calidad del inters que debe tener el actor, primordialmente, para actuar en juicio.14 Dada esta situacin, debemos entender que la calificacin de ambas corresponde hacerla a la Suprema Corte, en tanto rgano de jurisdiccin originaria en este tipo de procesos.15 Si revisamos los criterios de la Suprema Corte en materia de inters, veremos que los mismos han tenido dos etapas.16 En primer trmino, la Corte consider que en las controversias deba satisfacerse el tipo de inters que hemos denominado "jurdico". Al resolver el 26 de marzo de 1996 la controversia 11/95, el Pleno sostuvo que el estado de Tabasco, representado en el caso por su Congreso, contaba con ese tipo de inters debido a que estaba tratando de preservar diversas "instituciones polticas", primordialmente las que corresponden al sistema federal.17 Al ao siguiente, el Pleno volvi a sostener la existencia del inters jurdico, esta vez al resolver la controversia 2/95, al considerar que el municipio de Monterrey poda ser afectado en sus atribuciones con motivo de la Ley que crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cvico y Material del Estado de Nuevo Len.18 En un interesante criterio establecido en febrero de 1999 con motivo de la resolucin de la controversia 32/97, el Pleno distingui entre dos tipos de intereses en razn del sujeto que los haca valer, i.e., el "colectivo" que corresponda al municipio de Valle de Bravo y el "individual" que corresponda a los miembros de su ayuntamiento en lo particular, aun cuando la exigencia por el inters "jurdico" se mantuvo.19 En otra decisin capital para la comprensin de las controversias (y su diferenciacin respecto de las acciones), el Pleno sostuvo al resolver en mayo de 2000 la controversia 15/98, que las primeras se caracterizaban, en lo que aqu interesa, porque en ellas se hace valer una invasin a las esferas competenciales establecidas en la Constitucin, y "el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio".20 Por ende, y debido a que la Corte mantena en ese momento el concepto de inters jurdico, puede afirmarse que se caracterizaba por la existencia de un agravio actualizado en la invasin a la esfera competencial del promovente.21 En una segunda etapa, que podemos llamar "del inters legtimo" la Corte ha venido sosteniendo de un modo consistente este criterio como standing de las controversias. Al resolver el 18 de junio de 2001 la controversia 9/2000, promovida por el municipio de Nativitas, Tlaxcala, se sealaba, frente al criterio sostenido en la controversia 15/98, que si bien era necesaria la existencia de un agravio en perjuicio del promovente, dicho agravio debera entenderse como un inters legtimo para acudir a esta va, el cual, a su vez, se traduca en la afectacin que resentan en su esfera de atribuciones las entidades, poderes u rganos a que se refiere la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en razn de su especial situacin frente al acto que consideraban lesivo; dicho inters se

actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razn de la situacin de hecho en la que sta se encuentre, la cual necesariamente deber estar legalmente tutelada para que se pueda exigir su observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.22 Este criterio no fue incorporado de inmediato en la totalidad de las resoluciones de la Suprema Corte;23 sin embargo, progresivamente lo ha sido, hasta llegar a generalizarse con diversos matices. As por ejemplo, al resolverse la controversia 10/2003, el Pleno sostuvo que la funcin general de las controversias versaba sobre "la invasin a la esfera de competencias o atribuciones que uno de ellos considera afectada por la norma general o acto impugnado, (y ello) implica la existencia de un inters legtimo del promovente".24 Posteriormente, al resolverse la controversia 22/2002, el Pleno sostuvo que para la procedencia de la accin se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, "que se traduce en el inters legtimo de las entidades, poderes u rganos a que se refiere el artculo 105, fraccin I, para demandar la invalidez de la disposicin general o acto de autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones".25En noviembre de 2003, el Pleno determin al resolver la controversia 328/2001 promovida por el Poder Judicial del Estado de Guerrero, que: ...si por mandato constitucional la independencia en la funcin jurisdiccional de los poderes judiciales locales constituye una prerrogativa para su buen funcionamiento, es claro que el procedimiento y la resolucin de un juicio poltico seguido a alguno o algunos de sus integrantes, con base en el anlisis de una resolucin emitida en el ejercicio de su facultad jurisdiccional, afectan a la esfera jurdica del citado poder, con lo que se acredita plenamente que ste cuenta con inters legtimo para acudir a la controversia constitucional.26 Qu resulta del relato anterior? En principio, que existen dos etapas en cuanto a la denominacin del inters por parte de la Suprema Corte. Frente a ello cabe preguntarse, sin embargo, si la diferenciacin es sustantiva o meramente nominal. En otros trminos, qu diferencias existen entre uno y otro criterio ms all de las expresiones utilizadas? A nuestro entender, las diferencias resultan poco relevantes, pues en ambos casos se est jugando con los mismos elementos (agravio y afectacin), sin introducir un sentido adicional determinante. Para que la distincin generara algn tipo de diferenciacin relevante, sera necesario que con la misma se modificara el entendimiento de la posicin del actor, ello en el sentido (en tanto se pasa de un inters con mayores requisitos a otro menos restrictivo) de que se permitiera al actor una mayor accesibilidad a los procesos. Sin embargo, desde el momento en el que se contina exigiendo "agravio", as se entienda ello como "afectacin", se est atendiendo a la posicin especfica, propia, del poder u orden dentro de un determinado orden jurdico (especialmente en cuanto hace a la Constitucin), mas no as a la posicin generalizada de ese poder u orden en tanto posible afectado por las acciones que, no en relacin directa con el perjuicio, pudieran llevar a cabo otros poderes u rdenes. Parte de la explicacin de la precisin de las caractersticas del inters exigido en la controversia, deviene de la necesidad de ubicarla o construirla vis--vis las acciones. En la medida en que se piense que las acciones no requieren de un agravio o afectacin a la "esfera jurdica" de los promoventes,27 es preciso establecer que las controversias y, con independencia de la distincin en cuanto al tipo de inters, as se llame de manera distinta, siempre habr de recaer en un elemento de afectacin cercano a la posicin jurdica e individualizada del promovente. Lo que a final de cuentas exige la Corte como estndar de inters jurdico, podemos denominarla como la postulacin en juicio de una "afectacin competencial", lo cual se explica en trminos de lo ya dicho. Por lo dems, cabe preguntarse de qu manera sera posible ampliar o, si se quiere, cambiar de un modo radical la calidad del inters en las controversias, sin que con ello se asemeje el control concreto propio de ellas respecto del abstracto que caracteriza a las acciones. La respuesta resulta difcil, aun cuando la solucin pasa ms que por la modificacin de la comprensin total de ellas, que por la mera asignacin de nombres. Tal modificacin consistira,

dicho ahora slo por va de conclusin, en el reconocimiento de las acciones ms como un proceso en el que se tutela la supremaca constitucional o uno de sus elementos, que como un proceso que permite a los rganos u rdenes estatales "defender" las atribuciones que les son propias, frente a las eventuales "invasiones" de otros rganos u rdenes. As, para seguir con los ejemplos, slo si se buscara la garanta de la supremaca constitucional, o la custodia del bienestar de la persona humana, como en el ya citado "caso Temixco", con independencia de la satisfaccin de lo que hemos denominado "afectacin competencial", vlidamente podramos hablar del inters legtimo como standing de las controversias. Como enseguida habremos de hacerlo, es preciso relacionar tal "afectacin competencial" con la modalidad de violacin, para as saber si sta es constitucional o meramente legal (lato sensu), pues no todos los rganos legitimados cuentan con inters legtimo para demandar todo tipo de violaciones al orden jurdico. En algunos casos, los rganos s pueden demandar cualquiera de ellas con independencia de la fuente normativa, mientras que en otros solamente pueden demandar las provenientes del desconocimiento de un precepto de la Constitucin. 3. Representacin En su sentido ms general, el concepto de representacin significa que por determinacin del derecho positivo, se actualizan dos consecuencias concretas: por una parte, que un rgano individual o colegiado acta a travs de los actos de voluntad llevados a cabo por otro hombre o conjuntos de hombres y, por otra, que las consecuencias de los actos de los representantes se actualizan como si los hubieran llevado a cabo los representados al extremo de generar respecto de ellos la totalidad de los efectos previstos en el orden jurdico.28 De un modo ms concreto, en materia procesal se ha entendido la representacin como el otorgamiento de "la facultad genrica frente a terceros de realizar en nombre de la parte (otorgante) todos los actos concernientes a la constitucin, desarrollo y definicin de la relacin procesal".29 Si llevamos estos conceptos a las controversias, resulta que la representacin habr de ser la capacidad con que cuentan ciertos rganos del Estado, a efecto de actuar dentro del proceso a nombre de otros rganos estatales o de ciertos rdenes normativos, en trminos y para los efectos precisados, fundamentalmente, en la Ley Reglamentaria.30 En este sentido, los representantes satisfacen dos condiciones: por un lado, sus titulares necesariamente tienen el carcter de servidores pblicos y, por el otro, terminan por sustituirse en la parte misma, en tanto se realiza una representacin (orgnica) integral. Dada la forma de redaccin del artculo 11 de este ordenamiento, la representacin puede ser necesaria y voluntaria. El primer tipo se actualiza en todos aquellos casos en los que por las caractersticas de los rganos o de los rdenes estatales actuantes, se precisa la actuacin de un rgano que con su actuar pueda imputar ciertas consecuencias jurdicas a ese rgano u orden. As, por ejemplo, debe entenderse en los casos en los que acte cualquier rgano colegiado cuya voluntad est otorgada a un rgano compuesto por algunos de sus miembros, como podra ser el caso de los congresos o legislaturas y la actualizacin de voluntad por medio de su correspondiente mesa directiva; igualmente, ello debe actualizarse en los casos contemplados en los incisos a y b de la fraccin I, por ejemplo, pues tratndose de los rdenes jurdicos se requiere llevar a cabo la identificacin del rgano por virtud del cual los mismos, en tanto conjunto normativo, puedan actualizar, precisamente, lo que hemos denominado su "voluntad orgnica". El segundo tipo de representacin es de carcter voluntario, la que se identifica por la posibilidad de que el rgano que debe actuar en juicio decida o no designar a otro rgano (individual o colectivo) a efecto de que lo represente en juicio. Atendiendo a lo dispuesto en el propio artculo 11, son varias las condiciones generales que deben satisfacerse en materia de representacin: primero, corresponde en exclusiva a las partes originarias, y no as a los propios representantes o a sus delegados;31 segundo, la representacin confiere la totalidad de las facultades procesales que corresponden a la parte respectiva; y, tercero, se presume que quien comparece a juicio en calidad de representante cuenta con tal atributo, salvo prueba en contrario.32 Analicemos por separado las consideraciones primera y tercera acabadas de hacer. En principio, resulta cierta la regla de que los representantes no pueden otorgar su representacin en otro rgano, al extremo de hacer de ella una mera

delegacin. Sin embargo, en los casos de los rdenes jurdicos s es posible la determinacin de una representacin hasta lo que convencionalmente podemos llamar de segundo grado. Ello es as, debido a que, en un primer estadio, es preciso que el orden se represente por un rgano y, posteriormente (segundo grado), tambin resulta posible que ese rgano est representado en juicio por otro. Pinsese, por ejemplo, en los casos en los que el orden afectado es la Federacin, y la misma se representa, como de hecho puede ocurrir, por el presidente de la Repblica;33 una vez que ello se ha actualizado por medio de una demanda presentada por el propio presidente como parte actora, puede suceder que ste elija ser representado en juicio por uno de los secretarios de Estado (artculo 11, LR), con lo cual se actualiza, de manera excepcional la representacin, sin que ello implique que este ltimo servidor pblico pueda, a su vez, designar representante. En cuanto a la tercera de las consideraciones precedentes, la misma ha sido explicitada por el Pleno de la Suprema Corte en el sentido de que la representacin debe analizarse de manera flexible: ...de manera que se procure no convertir las normas legales en obstculos para el acceso a la justicia, si se advierte que se presenta una hiptesis no prevista especficamente en la ley local y, sobre todo, si en autos existen elementos de los que se infiere que quien promueve no acta en inters propio, sino en el del rgano en nombre de quien lo hace.34 Ello es as, como ha sealado ms recientemente la Primera Sala, debido a que el requerimiento de representacin llevado a cabo en el artculo 11, se trata: ...de una norma que exige simplemente la existencia de una base normativa que apoye la legitimidad de la representacin que se pretende, y que por lo dems es explcita en sentar una presuncin general que obliga a resolver cualquier duda al respecto en sentido favorable al reconocimiento de la capacidad representativas de las autoridades o personas, al efecto de no convertir las normas legales en obstculos para el acceso a la justicia.35 La representacin del presidente de la Repblica tiene reglas propias en las controversias, ello en trminos del prrafo 3 del propio artculo 11. Apuntada ya la manera en la que este funcionario puede representar un orden normativo y, a su vez, estar representado en juicio, conviene puntualizar la manera en la que la representacin de l puede llevarse a cabo. Al respecto se dispone que tal representacin se ejercer por los servidores de la administracin pblica centralizada, i.e., por los secretarios de Estado, jefes de los departamentos administrativos o su Consejero Jurdico,36 conforme lo determine el presidente y de acuerdo con las reglas competenciales de la Ley Orgnica de ese segmento de la administracin. Cabe hacer notar que la regla de flexibilidad en la consideracin del representante a que antes aludimos, tambin aplica a la que corresponde al presidente, como lo ha dejado sentado expresamente el Pleno de la Suprema Corte.37 4. Anlisis de la fraccin I (legitimacin activa y pasiva, inters y representacin) Con los elementos ya descritos, podemos llevar a cabo el anlisis de los diversos incisos de la fraccin I del artculo 105, siempre a partir de los siguientes elementos: identificacin de las partes, relaciones entre actor y demandado, tipo de afectacin requerida (lo que equivale a la modalidad del control a realizar por la Suprema Corte), peculiaridades del inters jurdico, en su caso, y representacin. A. Inciso a Por lo que hace al inciso a, se dispone que la controversia ser entre "la Federacin y un Estado y el Distrito Federal". Las partes son, desde luego, los tres rdenes jurdicos de mayor generalidad dentro de nuestro sistema federal. Las relaciones entre ellos, dada la caracterstica de "bloqueo" propia de nuestras controversias, propician que se limiten a las siguientes modalidades: Federacin vs. estado o Distrito Federal; estado vs. Federacin o Distrito Federal; Distrito Federal vs. Federacin o estado.38 Es decir, las posibilidades de relacin entre partes dentro del inciso a, se limitan a seis combinaciones, sin que, en principio, pueda caber otra ms. Ello no implica, desde luego, que la legitimacin de una de las partes, en tanto orden, no

pueda corresponder a ms de un rgano. Para comprender este problema, pensemos en el caso en que la Federacin acta como actor y como demandado. En cuanto al primer caso, la Suprema Corte ha sostenido que nicamente pueden actuar los rganos expresamente mencionados en los correspondientes incisos de la fraccin I, de manera tal que el problema a resolver ah tiene ms que ver con la representacin del orden jurdico Federacin, que con la identificacin de la parte legitimada;39 por el contrario, y tratndose de los casos en los que la Federacin acta como parte demandada en trminos del propio inciso a, podra suceder que se aceptara la legitimacin de rganos diversos de aquellos que, en sentido estricto, representan a la Federacin, siempre que los mismos gozaran de autonoma y, por lo mismo, no dependieran de ningn rgano originario del Estado,40 o se tratara de aquellos que realizan una funcin propia con respecto a las normas o actos cuestionados.41 En cuanto a la afectacin requerida, la Constitucin no distingue, como s lo hace en los incisos h a k, que la controversia o, mejor, que la afectacin materia de la controversia, tenga que recaer exclusivamente en un aspecto de constitucionalidad.42 Por ello, cualquiera de los rdenes mencionados podr ocurrir ante la Suprema Corte cuando considere que los actos o las normas generales realizados o emitidos por las autoridades de otro orden mencionado en el mismo inciso a, le pudieran significar una afectacin a su esfera de competencias. Finalmente, en lo tocante a la representacin, debemos distinguir varias situaciones. En primer trmino, en lo que concierne a la representacin de los rdenes jurdicos, la Segunda Sala ha sostenido que los poderes de la Federacin y de los Estados,43 "son los que se encuentran legitimados para entablar una controversia constitucional, a travs de los servidores pblicos a los que la legislacin correspondiente les otorgue, a su vez, la facultad para actuar en su nombre".44 Como puede apreciarse, los trminos utilizados no son del todo claros, pues se introduce una confusin entre legitimacin (orden jurdico) y representacin (rgano que puede actuar en juicio); sin embargo, lo que s es importante destacar, es el hecho de que, en trminos generales, con este criterio de Sala se est confiriendo la oportunidad a cualquier rgano "originario" o poder de esos rdenes jurdicos, para que los mismos lo representen en juicio. La consecuencia de este criterio fue aceptar la legitimacin del titular del Poder Ejecutivo Federal para actuar en representacin de la Federacin.45 Si extendemos este criterio en trminos de su propia orientacin, nos parece que podemos considerar que representan a esos rdenes jurdicos, los siguientes rganos: en el orden jurdico federal, el Congreso de la Unin, sus dos Cmaras y la Comisin Permanente y el presidente de la Repblica;46 en los estatales y del Distrito Federal,47 sus legislaturas y comisiones permanentes,48 gobernadores y jefe de gobierno y los respectivos poderes judiciales.49 Una cuestin adicional de inters surge sobre este particular a partir de lo establecido por la Suprema Corte al resolver, en noviembre de 2003, la controversia 28/2002. En esa ocasin el Pleno sostuvo que las delegaciones del Distrito Federal estn legitimadas para promover controversias, en trminos del inciso k de la fraccin I del artculo 105, ya que: ...tienen autonoma de gestin presupuestal y en acciones de gobierno respecto de su mbito territorial, por lo que no guardan una total subordinacin respecto al jefe de gobierno, sino que constituyen un nivel de gobierno, al contar con patrimonio y tener delimitado su mbito de atribuciones en la ley, por mandato constitucional; aunado a que los titulares de los aludidos rganos poltico administrativos son electos de forma universal, libre, secreta y directa y slo podrn ser removidos por el voto de la mayora absoluta de los diputados integrantes de la Asamblea Legislativa.50 El fundamento de legitimidad de las delegaciones a partir del inciso k, radica en el hecho de que este precepto alude a "rganos de gobierno del Distrito Federal"; sin embargo, cabe preguntarse, si es posible extender la legitimacin activa de las delegaciones en los conflictos con la Federacin o un estado. A nuestro juicio ello no es posible, pues de lo que se trata en el caso del inciso k es que disputen entre s los rganos que forman parte de un mismo orden jurdico a fin de que entre ellos se lleve a cabo la asignacin competencial cuestionada, pero no as para que las delegaciones litiguen

frente a otros rdenes de gobierno. No nos parece sustentable afirmar que en caso de darse una posibilidad genrica a las delegaciones se estara guardando una relacin analgica con lo dispuesto en el inciso f, mediante el cual se permite que los municipios de un estado promuevan su accin en contra del Distrito Federal, pues entre delegaciones y municipios hay importantes diferencias, adems de que los segundos se encuentran expresamente mencionados en la Constitucin y las primeras no. Por el criterio de autonoma requerido para la legitimacin pasiva en general, y las consideraciones dadas al resolver la controversia 28/2002, s nos parece posible considerar que ellas pueden tener el carcter de demandadas. Una segunda cuestin tiene que ver con la representacin de los rganos que, a su vez, representan a los rdenes jurdicos sealados en este inciso. Si los rdenes jurdicos federales o estatales deben estar representados en juicio por los poderes mencionados, resulta que la representacin de esos poderes habr de darse en la forma que prevean las respectivas normas, ello a partir del poder especfico de que se trate. Si, por va de ejemplo, la parte legitimada para actuar como actora es la Federacin, y el rgano que va a representar en juicio es la Cmara de Senadores, la representacin de esta ltima corresponde, a su vez, al presidente de su Mesa Directiva.51 El tercer problema tiene que ver la representacin de los rganos que no siendo representantes del orden jurdico demandado, tienen el carcter de demandados por gozar de autonoma y, por lo mismo, no depender de ningn rgano originario del Estado.52 En tales supuestos, la representacin ser la que corresponda al rgano particular de que se trate, bsicamente a partir de lo que dispongan las normas correspondientes y siempre a partir del criterio de flexibilidad apuntado. B. Inciso b En este inciso las partes son slo los rdenes jurdicos federal y municipal,53 y las posibles combinaciones en la relacin actor-demandado, son slo dos: Federacin vs. municipio y municipio vs. Federacin.54 Tratndose de la Federacin, hemos sealado ya cules son las modalidades que la caracterizan como parte activa o pasiva; sin embargo, tratndose del orden municipal, es preciso hacer algunas consideraciones nuevas que, por lo dems, prcticamente habrn de servirnos de referencia al analizar los siguientes incisos. Lo primero que debemos hacer es distinguir dos situaciones que se presentan con respecto a los municipios. La primera de ellas, es la relativa a los casos en los cuales la afectacin planteada es respecto del orden jurdico municipal en s mismo considerado. Sobre este particular, en abril de 2000, y con motivo de la resolucin de la controversia 25/98, el Pleno sostuvo que si bien la Constitucin otorgaba legitimacin al municipio y no al ayuntamiento, deba entenderse "que aqul acta en el mundo real y jurdico a travs de su rgano de gobierno y representacin poltica, que lo es el ayuntamiento segn lo previsto en la fraccin I del artculo 105 constitucional".55 Sin embargo, cabe hacer notar que con anterioridad haba emitido un criterio en el sentido de que los municipios podan actuar, adems de por conducto de los ayuntamiento, por medio de los "consejos municipales" a que alude el ltimo prrafo de la fraccin I del artculo 115 constitucional.56 Este primer criterio es ms completo, pues resuelve la situacin que se da con motivo de la declaracin de desaparicin o desintegracin de ayuntamientos llevada a cabo por las legislaturas estatales correspondientes, de manera que podemos entender que, ordinariamente, los rdenes jurdicos municipales actan a travs de los ayuntamientos y, excepcionalmente, de los consejos municipales. Con estos criterios queda demostrado que la afectacin planteada se da respecto del orden jurdico municipal mismo, y que la actuacin del ayuntamiento o consejo municipal es slo en representacin de l. Sin embargo, existen casos en los cuales la afectacin planteada no parece estar dirigida en contra del orden jurdico municipal, sino respecto del ayuntamiento mismo, y son aquellos en los que los actos combatidos estn encaminados a afectar su integracin. Este supuesto especfico tiene cabida en tanto que a partir de la reforma al artculo 115 constitucional de 1983, es posible que las legislaturas de los estados declaren desaparecido o suspendido un ayuntamiento o suspendido o revocado del mandato de alguno de sus integrantes: al darse estas conductas se afecta a los municipios en lo general, o al ayuntamiento en lo particular? Si la respuesta es en el primer

sentido, la legitimacin general es la del municipio y con lo dicho lneas arriba basta; si, por el contrario, la respuesta es en el sentido de que la afectacin es al ayuntamiento, debe hacerse un desdoblamiento de la legitimacin mencionada en diversos incisos de la fraccin I, para entender que, adicionalmente al municipio, los ayuntamientos tambin estn legitimados. La respuesta que al respecto nos parece posible dar, es en el sentido de que las afectaciones al ayuntamiento en lo general, sea por la pretensin de desaparecerlo o suspenderlo, s pueden afectar a la "estructura municipal" en tanto lo priva integralmente de su rgano de gobierno y, por lo mismo, estar comprendidas en los casos de legitimacin a que hemos aludido.57 Sin embargo, en los casos en los que la afectacin es slo a uno de los integrantes del ayuntamiento, difcilmente podemos suponer que la misma est dirigida al orden jurdico en su conjunto, dado que ms bien se dirige al ayuntamiento en lo particular. Por tal motivo, y probablemente slo en tales casos, es preciso llevar a cabo el desdoblamiento apuntado y reconocer que, de modo adicional al municipio, los ayuntamiento tienen el carcter de partes originarias y no slo el de representantes de los propios municipios.58 De cualquier modo, y dado que por el momento slo estamos tratando los casos de conflicto entre la Federacin y un municipio, y por esa va resulta poco probable que la afectacin de los integrantes del ayuntamiento en los trminos acabados de apuntar, nos parece difcil admitir que los ayuntamientos tengan legitimacin en contra de la Federacin por va del inciso b (que no as los ayuntamientos para representar a los municipios), lo que no obsta para que ms adelante podamos reconocerla, especialmente en el caso del inciso i. Hasta donde sabemos, la Suprema Corte no ha aceptado otras formas de actuacin diversas a las acabadas de sealar, por lo que cabe preguntarse por la solucin que podra darse en los casos en los que la demanda planteada en contra de un municipio, se presentara no slo en contra de su ayuntamiento, sino tambin en contra de alguno de sus rganos autnomos no dependientes de l.59 En otros trminos, es posible que tratndose de este tipo de casos la demanda se formule, simultneamente, en contra del ayuntamiento y de uno de sus organismos descentralizados o cualquier otra modalidad organizativa que implique autonoma respecto del ayuntamiento? Debido a que la fraccin II especifica las modalidades de la autonoma municipal y, entre otros elementos, dispone la competencia en favor de las legislaturas estatales para que mediante leyes establezcan "las bases generales de la administracin pblica municipal" a partir de las cuales los ayuntamientos las desarrollen a travs de diversos ordenamientos de jerarqua municipal, nos parece posible admitir la progresiva sofisticacin de la organizacin municipal y, con ello, la aparicin de organismos dotados de mayores niveles de autonoma respecto de los ayuntamientos.60 Si lo anterior es correcto, cabe aceptar la legitimacin activa para ellos, ya que, preguntmonos, qu pasara si la resolucin dictada en el proceso pudiera afectar a esos organismos, los mismos no hubieran comparecido a juicio y por sus condiciones autnomas los ayuntamientos no pudieran llevar a cabo actos de autoridad respecto de ellos? La solucin que parece posible considerar es, entonces, la de equiparar las condiciones de la legitimacin activa municipal, respecto a lo que ya es aceptado en los otros niveles de gobierno. Tocante a la afectacin requerida, y como lo apuntamos al analizar el inciso anterior, la misma puede ser tanto de legalidad como de constitucionalidad. De este modo, cualquiera de estos dos rdenes podr ocurrir ante la Suprema Corte cuando considere que los actos o las normas generales del otro afecten su esfera de competencias, con independencia de que ello atente o no contra la Constitucin. En lo que tiene que ver con la representacin, dos son las situaciones a considerar. Primero, si entendemos que la parte legitimada para actuar como actora es el municipio, y el rgano que lo representa en juicio es el ayuntamiento, cabe preguntarse cmo es que este ltimo puede, a su vez, actuar en juicio. Sobre este particular, y atendiendo a lo dispuesto en el prrafo 1 del artculo 11 de la Ley Reglamentaria, la representacin debe establecerse a partir de lo que dispongan "las normas que los rigen". Al respecto, la Corte ha estimado que tal carcter no corresponde a alguno de sus miembros en lo individual,61 sino a aquellos que especficamente se encuentre facultados, como podran ser tratndose de la activa y en el caso de

Nuevo Len, los presidentes municipales y los sndicos,62 o el sndico en el caso de Tamaulipas,63 Puebla64 y Veracruz,65 o en la pasiva los sndicos en el caso de Oaxaca.66 La Corte ha admitido la excepcin de otorgarle legitimacin al presidente municipal en los casos en los que existe conflicto entre el ayuntamiento y el sndico, y originariamente a este ltimo corresponde la representacin.67 Igualmente, y en aplicacin de la citada regla de flexibilidad, la Primera Sala sostuvo que: ...si en un caso concreto las normas aplicables establecen que la representacin jurdica del municipio recae en el sndico procurador, pero considera tambin al presidente municipal representante de aqul, sin restricciones expresas, y adems existe un acta de la sesin del cabildo que no deja lugar a dudas respecto de la voluntad del ayuntamiento de interponer la controversia por conducto del presidente municipal, ste debe ser reconocido legtimo representante del mismo.68 La segunda situacin tiene que ver con el modo de representacin en el eventual caso de que se admita que ciertos rganos municipales tienen legitimacin pasiva dada la autonoma de la cual gozan. En tal situacin, la representacin habr de hacerse, nuevamente, a partir del criterio de flexibilidad ya citado y con base en las disposiciones que de modo concreto regulen al rgano en cuestin. C. Inciso c En este inciso las partes no son rdenes jurdicos, sino diversos rganos del orden federal, y las combinaciones posibles ocho: el Poder Ejecutivo Federal contra la Cmara de Diputados, contra la de Senadores, contra el Congreso de la Unin o contra la Comisin Permanente,69 as como la Cmara de Diputados, la de Senadores, el Congreso de la Unin o la Comisin Permanente contra el Poder Ejecutivo Federal. Ante estos casos evidentes, cabe preguntarse si resulta posible la combinacin "no lineal" entre los rganos mencionados en el inciso en cuestin; es decir si, por ejemplo, resulta posible admitir controversias entre las Cmaras del Congreso entre s o entre la Comisin Permanente y una de esas Cmaras. La respuesta que podemos dar es que, en principio, el sentido del precepto constitucional nicamente autoriza las primeras ocho posibilidades, ello en tanto el precepto dispone "el poder x y el poder y", etctera. En otros trminos, la relacin de rganos efectuada no est dada con el propsito de mencionarlos a efecto de permitir una legitimacin "cruzada" entre ellos, sino que la forma elegida por el Constituyente es con la finalidad de mencionarlos a efecto de constituir, simultneamente, una especfica relacin procesal. Como ya lo apuntamos, tratndose de la legitimacin pasiva cabe hacer algunas precisiones, en tanto la Suprema Corte ha admitido que intervengan algunos rganos que no teniendo el carcter de "originarios", si puedan tener un grado tal de autonoma que su intervencin sea necesaria al efecto de que la resolucin cause sus efectos respecto de ellos.70 Aun cuando parezca una cuestin menor, cabe preguntarnos por el sentido que debemos asignarle a cada una de las expresiones mediante las cuales se denotan los rganos del orden jurdico federal a que acabamos de aludir. Por Poder Ejecutivo, la Suprema Corte ha entendido, en trminos del artculo 80 constitucional, al presidente de la Repblica. Ello ha implicado que en lo tocante a la legitimacin activa se le haya reconocido en lo individual,71 sin incorporar en modo alguno a la administracin pblica centralizada o paraestatal a que alude el artculo 90 de la Constitucin. En cuanto a la pasiva, hemos dicho ya que el criterio tiene cierta flexibilidad, de ah que con motivo de demandas presentadas en contra del propio Ejecutivo en lo principal,72 se haya permitido la participacin de otras autoridades que hubieren concurrido al acto, tales como las refrendadoras.73 Esta ampliacin no implica modificacin alguna en cuanto al criterio de titularidad unitaria del Poder Ejecutivo, sino que conlleva nicamente una ampliacin en cuanto a los alcances de los rganos que pueden actuar en los procesos, ello en razn de la autonoma y produccin de efectos a que antes hicimos alusin. En lo que hace al resto de los rganos, son varias las distinciones que debemos hacer. En primer lugar, debemos considerar que desde el momento en el que el Congreso de la Unin se compone por la Cmara de Diputados y la de Senadores, y dado que cada una de ellas est mencionada por separado

como sujeto de las controversias, es necesario diferenciar los casos en los que el primero y las segundas pueden participar (artculo 50 constitucional). Partiendo de la consideracin anterior, nos parece que al referirse al Congreso de la Unin, el Constituyente previ la posibilidad de demanda respecto de los casos en los que el rgano de actuacin sea el propio Congreso en un sentido integral, y no as los casos en los que el mismo se manifieste mediante la actuacin sucesiva de sus dos Cmaras. Como se sabe, los casos en que el Congreso se integra como un solo rgano son los previstos en los artculos 69 y 84 a 87 de la Constitucin, ello en trminos, a su vez, de lo dispuesto en el artculo 5o. de la Ley del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Es decir, slo cuando se realiza cualquiera de las atribuciones acabadas de mencionar, vlidamente puede decirse que acta el Congreso de la Unin y, por ende, que se surte la legitimacin de ese mismo rgano en materia de controversias. En segundo lugar, tratndose de las Cmaras de Diputados y de Senadores, se ha aceptado que acten tanto respecto de las facultades que pueden ejercer de manera sucesiva como exclusiva. En el primer sentido, al resolverse el 24 de agosto de 2000 la controversia 26/99, el Pleno sostuvo por unanimidad de once votos, que ambas Cmaras podan defender por separado las atribuciones que les confiere el artculo 73 constitucional.74 Si entendemos que esas atribuciones se ejercen por las Cmaras mediante el proceso del artculo 72 constitucional, i.e., de manera sucesiva, tenemos que tal posibilidad s ha sido aceptada expresamente por la Corte. En cuanto a la posibilidad de impugnar las normas resultantes de las atribuciones que de manera exclusiva se confieren a cada Cmara, la Corte ha reconocido tambin, mucho ms sencilla de admitir desde el momento en el que se permite la impugnacin del Ejecutivo en contra de cada una de ellas en lo individual, o viceversa. Los casos han tenido que ver, tanto con el ejercicio de atribuciones normativas como son las relacionadas con el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en donde la Cmara demand al Ejecutivo,75 como tratndose de actos, sean estos relacionados con la aprobacin de la Cuenta Pblica que debe llevar a cabo la propia Cmara de Diputados (artculo 74 constitucional),76 o con la aprobacin de nombramientos hechos por el Ejecutivo que corresponde al Senado (artculo 76 constitucional).77 Finalmente, en lo que concierne a la Comisin Permanente, las disputas habrn de presentarse, como de hecho ya ha acontecido, por el ejercicio de las atribuciones concretas que tiene encomendadas, fundamentalmente en el artculo 78 constitucional.78 Otro punto a considerar, es la actuacin de los rganos mencionados en su carcter federal o del Distrito Federal. Visto este tema desde el punto de vista tradicional de la composicin de nuestro orden federal, ello implica que, prcticamente, los conflictos en los que tales rganos pueden actualizar agotan la totalidad de sus posibilidades de actuacin jurdica en tanto siempre ejercen facultades del orden federal o del Distrito Federal.79 La pregunta que cabe hacer, sin embargo, est dada en relacin con la posibilidad de impugnar las actuaciones de esos rganos cuando actualicen funciones propias del orden constitucional al cual aludimos con anterioridad. Es decir, pueden impugnarse las actuaciones de esos rganos cuando acten dentro de un proceso de suspensin de garantas, reforma constitucional, modificaciones al "captulo geogrfico" o procesos de control de la regularidad constitucional? Las respuestas que cabe dar aqu son variadas, algunas de las cuales, por cierto, ya fueron adelantadas. En cuanto a la suspensin de garantas, y con independencia de la pertenencia de la funcin al orden mencionado, s puede serlo tal como lo apuntamos al tratar de las normas objeto de control. Respecto a los procesos de control de regularidad, no resulta posible la impugnacin, en tanto los mismos se desahogan por rganos del Poder Judicial de la Federacin y stos no estn expresamente mencionados en el inciso en cuestin.80 Tocante a los procesos de modificacin al captulo geogrfico, bsicamente los mencionados en las fracciones I, III, IV y V del artculo 73 constitucional, s nos parece posible impugnarlos por cuanto hace a las normas emitidas; sin embargo, queda la cuestin de si ello es posible a partir de lo dispuesto en los artculos 46 y 76, fracciones X y XI, de la Constitucin, en cuanto a las facultades del Senado para resolver las controversias que surjan por conflictos limtrofes. Sobre este punto, parece ser que una cosa es la facultad para resolver conflictos de lmites, y otra diversa la

de conocer de las impugnaciones que tengan que ver con las modificaciones a la distribucin territorial del orden federal mexicano. Por esa razn, parece posible considerar que las normas mediante las cuales se lleven a cabo estas modificaciones s pueden ser impugnadas y, siempre que en su emisin hubiere participado uno de los rganos mencionados en el inciso c, y otro de los mencionados en ella en los trminos de la relacin apuntada lo demande, la controversia sera procedente. Finalmente, en lo que hace a la reforma constitucional establecida en el artculo 135 constitucional, la Suprema Corte estableci por mayora de votos que la misma era improcedente en virtud, precisamente, de que el rgano de reforma constitucional, en tanto complejo, no se encontraba expresamente mencionado en el artculo 105 del mismo ordenamiento,81 lo cual implica no darle cabida individual a ninguno de los rganos que participan en el proceso (por cierto la totalidad de los mencionados en el inciso c). En cuanto al tipo de afectacin requerida, podemos repetir lo dicho en los incisos anteriores: al no hacerse las especificaciones mencionadas en los incisos h ak, es posible considerar que la misma puede ser tanto de constitucionalidad como de legalidad. La cuestin del inters legitimo cobra especificidad con respecto a lo dicho antes en cuanto a los rdenes jurdicos. Al tratarse de rganos con competencias especficas e integrantes de un mismo orden normativo (el federal), no es posible asumir que los mismos vengan a defender cualquiera de las competencias generales de ese orden, sino las que de manera individualizada tienen encomendadas, tanto como rganos federales como del Distrito Federal. Es decir, no resulta posible que uno de los rganos plantee una controversia frente a otro, como si el mismo defendiera al orden federal frente a otro rgano. Donde s podra haber mayor dificultad, es en los casos en los que uno de los rganos estuviera actuando en su carcter de rgano federal y demandara al otro por una actuacin realizada a partir de las atribuciones que le confiere el orden local. Para entender este caso, imaginemos que el presidente de la Repblica acta en lo que considera una forma de defender a la Federacin por la invasin de esferas que, a su juicio, llev a cabo el Congreso al actuar como rgano del Distrito Federal. Esta hiptesis, en caso de poder actualizarse, tendra cabida dentro de los supuestos del inciso a, ms que en el c, pues lo que el primero posibilita es la actuacin entre rdenes, mientras que el segundo la permite entre rganos que, precisamente, se encuentran "dentro" de un mismo orden normativo a efecto de que disputen las atribuciones en el que les confieren. De este modo, lo interesante aqu es entender que la legitimacin, esto es, la afectacin, se da cuando la conducta del rgano demandado sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio al rgano que la promueve,82 lo cual necesariamente pasa por una afectacin a la esfera de competencias, tenga o no carcter constitucional. El ltimo aspecto a considerar con relacin a este inciso, es el relativo a la representacin de los poderes identificados como partes legitimadas activa y pasivamente. Por lo que hace al presidente de la Repblica, debemos recordar lo ya expuesto, en el sentido de que el ltimo prrafo del artculo 11 de la Ley Reglamentaria dispone que podr serlo por "el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurdico del gobierno,83conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley".84 En lo tocante al Congreso de la Unin, la pregunta cobra un mayor grado de dificultad, puesto que, como ya se dijo, se trata de un rgano integrado tanto por diputados como por senadores, y podra haber duda sobre a cul de ellos podra corresponderle. A nuestro juicio, la solucin est dada en la Ley del Congreso en tanto su artculo 5.2 en el cual se dispone que el presidente de la Cmara de Diputados lo ser del Congreso. Esta solucin debemos tomarla con ciertas limitantes, hasta saber si, efectivamente, la representacin de las Cmaras en controversia debe darse de manera unitaria o colegiada, pues slo si, en efecto, se est ante la primera solucin, podemos decir la representacin del propio Congreso correspondera al presidente de la Cmara de Diputados. Si consideramos ahora a qu rgano corresponde la representacin de las Cmaras, tenemos que en principio lo es a su presidente, tal como lo disponen los artculos 21.1 y 67.1, ambos de la Ley Orgnica del Congreso.85 Este criterio ha sido reiterado por la Segunda Sala de la Suprema Corte, la cual al

resolver la reclamacin 113/2001-PL, derivada de la controversia 5/2001,86 resultando posible, primero, extenderlo a la Cmara de Diputados y, segundo, con lo cual volvemos a la cuestin que dejamos planteada, que la representacin del Congreso de la Unin corresponde tambin a su presidente, esto es, al presidente de la Cmara de Diputados. Por lo que toca a la Comisin Permanente, no encontramos un artculo semejante al de las dos Cmaras en cuanto al otorgamiento de la representacin del rgano a su presidente, de ah que siguiendo un criterio semejante al que ha sustentado la Sala respecto del Senado, parecera necesario sostener que la misma corresponde a su Mesa Directiva, es decir, al rgano complejo integrado por un presidente, un vicepresidente y cuatro secretarios, ello en trminos del artculo 118 de la citada Ley Orgnica del Congreso. D. Inciso d Con este inciso volvemos a considerar la posibilidad de disputas entre rdenes normativos, ms que entre rganos directamente mencionados, tal como lo hicimos al tratar el a y el b. Las partes son, entonces, dos, y las combinaciones posibles entre ellos tambin dos: el Estado a demanda al b, o el b al a. Aun cuando la legitimacin corresponde a esos rdenes exclusivamente, su representacin no puede limitarse a uno slo de sus rganos. Por el contrario, es posible que diversos rganos participen en ellas. Tratndose de la activa, la Suprema Corte ha considerado que: ...las entidades polticas que conforman el Estado mexicano (la Federacin, los estados, el Distrito Federal o los municipios) necesariamente deben actuar a travs de los rganos que las integran, de manera que, salvo disposicin constitucional en contrario, la representacin de esas entidades para promover un juicio de controversia constitucional debe recaer en los rganos que constitucionalmente estn previstos para actuar en su nombre.87 El sentido de este criterio fue precisado de un modo ms puntual al resolverse en enero de 2004 la controversia 1/2001, al sostener, en lo general, que cualquiera de los tres Poderes mencionados en el artculo 28 de la Constitucin del Estado de Durango (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), estaban legitimados para promover controversias y, en lo particular, que el gobernador poda hacerlo en defensa de los intereses de esa entidad federativa.88 El sentido general de este criterio es que, en principio, es posible que cualquiera de los tres poderes en que tradicionalmente se divide el poder pblico en los rdenes estatales, est facultado para representarlos en controversias. En cuanto a la legitimacin pasiva, la cuestin permite incorporar algunas precisiones, en tanto que, y como ya se ha dicho, la Corte ha admitido algunas posibilidades de ampliacin respecto de los tres poderes acabados de mencionar. As, por ejemplo, se ha entendido que pueden participar los secretarios de gobierno siempre que hubieren intervenido en el refrendo o publicacin de los decretos del gobernador;89 igualmente, y considerando los criterios de rganos autnomos, parece posible suponer que en el futuro la Suprema Corte podra admitir la legitimacin activa de rganos que, dotados de autonoma, tuvieran que cumplimentar alguno de los extremos de una posible resolucin dictada en controversia, tal como se ha hecho ya respecto del orden federal. En cuanto a la afectacin requerida, la Constitucin no distingue, como s lo hace en los incisos h a k, que la afectacin materia de la controversia tenga que recaer exclusivamente en un aspecto de constitucionalidad. Los rdenes mencionados podr ocurrir ante la Suprema Corte cuando considere que los actos o las normas generales realizados o emitidos por las autoridades del otro, pudieran afectar su esfera de competencias, sea que ello atente o no contra la Constitucin. Una cuestin adicional, tiene que ver con la relacin entre el tipo de afectacin requerida y la posibilidad de representacin que puede actualizar cada uno de los rganos, primordialmente en cuanto hace a la legitimacin activa. En otros trminos, por qu puede demandar un rgano estatal que in genere tiene la representacin de un orden normativo, a un orden estatal distinto (en general) o a uno de sus rganos en particular? Si atendemos a lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte en la controversia 1/2001 promovida por el gobernador del estado de Durango, pareciera que la afectacin requerida en estos casos no debe darse respecto de las atribuciones especficas de un rgano por parte de, por ahora, otro orden, sino que la misma puede consistir en la afectacin general del orden normativo al cual

pertenece el que promueva la controversia.90 Es decir, lo que parece haber quedado establecido por la Corte, es que en no es necesario que el rgano que acte a nombre del Estado reclame la afectacin especfica de una de sus atribuciones, sino que acte en inters, si puede decirse as, del orden al cual pertenece y, por lo tanto, promueva controversia en contra de cualquier afectacin a este ltimo. Finalmente, en lo tocante a la representacin de los rganos que, a su vez, pueden representar al orden jurdico Estado, debemos distinguir varias situaciones. Si los rdenes estatales deben estar representados en juicio por los poderes mencionados, resulta que la representacin de esos poderes habr de darse en la forma que prevean las respectivas normas, ello a partir del poder especfico de que se trate. Sobre este punto, la Corte ha sostenido, por ejemplo, que la representacin del rgano legislativo corresponde, por as preverlo el derecho positivo, al presidente de la Diputacin Permanente del Congreso de San Luis Potos,91 que la del Ejecutivo corresponde al gobernador,92 o que la del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos, corresponde a su presidente.93Otro problema es el relativo a la representacin de los rganos distintos a los poderes tradicionales que, sin embargo, tienen el carcter de demandados por gozar de autonoma y, por lo mismo, no depender de ningn rgano originario del Estado.94 En tales supuestos, la representacin ser la que corresponda al rgano de que se trate, a partir de las normas correspondientes y del criterio de flexibilidad ya antes indicado. E. Inciso e Respecto de este inciso no cabe hacer mayores consideraciones, pues prcticamente con lo dicho en el a y el d, han quedado establecidas sus caractersticas ms generales. Por ello, nos detendremos nicamente en la precisin de los puntos principales y en el sealamiento de las peculiaridades, ah donde las haya. Las partes son dos rdenes jurdicos, un estado y el Distrito Federal, y las combinaciones posibles entre los sujetos legitimados tambin dos: estado vs. Distrito Federal y Distrito Federal vs. estado, ello con independencia de los rganos que puedan representar a cada uno de ellos. En cuanto a la afectacin requerida, la misma puede ser de constitucionalidad o de legalidad y, nos parece, opera una razn semejante a la sealada al analizar el inciso anterior en cuanto a que no necesariamente debe darse una afectacin directa a la esfera de competencias del rgano que acte a nombre del orden jurdico, sino que basta que ste resulte afectado. Sobre la representacin no es necesario hacer mayores consideraciones, en tanto que en su relacin con la legitimacin activa permite la actuacin de los tres poderes fundamentales de uno u otro rgano, es decir, Ejecutivo, Legislativo y Judicial. En la pasiva, opera el mismo principio sealado, es decir, la posibilidad de intervencin de esos tres poderes y, en su caso, de las delegaciones del Distrito Federal, as como de los rganos que por su autonoma deban actuar. La representacin de estos rganos se da, a su vez, en condiciones ordinarias de acuerdo con lo que disponga el orden jurdico considerado bajo el principio de flexibilidad a que hicimos alusin. F. Inciso f Los conflictos entre el Distrito Federal y un municipio son entre rdenes jurdicos y se reducen, nuevamente, a dos posibilidades. Por lo que hace al Distrito Federal, pueden actuar con legitimacin activa sus tres rganos de gobierno "originarios", mientras que respecto del municipio, nicamente su ayuntamiento. Desde el momento en que no es posible que la integracin municipal (ello en el sentido apuntado al analizar el inciso b resulte afectada por la accin de los rganos del Distrito Federal, la legitimacin para actuar no puede corresponder al ayuntamiento sino, exclusivamente, al municipio. Los conflictos entre estos dos rdenes normativos pueden ser de legalidad o constitucionalidad, y el tipo de afectacin requerida, como hemos venido insistiendo, tanto respecto de sus competencias especficas como del orden normativo del cual forman parte. La representacin del orden normativo debe hacerse, acabamos de decirlo, por los rganos "originarios", y la de stos, a su vez, por los funcionarios que los representen (presidente municipal, sndico, etctera), sea que se trate de legitimacin activa o pasiva. G. Inciso g El caso de controversia entre dos municipios de diversos estados, se reduce tambin a dos posibilidades formales, tal como lo indicamos al analizar el

inciso d, donde la nica condicin que debe satisfacerse es que cada uno de los municipios forme parte de diversos estados. Debemos indicar que la legitimacin est dada slo para los municipios, pues tampoco es posible considerar que los ayuntamientos de un estado puedan resultar afectados en su integracin jurdica por el ayuntamiento del municipio de otro estado. La afectacin requerida puede ser de constitucionalidad o legalidad y, en lo que resulta ms interesante, debe recaer sobre el mbito de competencias propio de los municipios actuantes. En cuanto hace a la representacin, decamos que el municipio nicamente puede actuar por conducto del ayuntamiento, y este rgano, a su vez, por conducto de los funcionarios a que aluda el ordenamiento correspondiente, lo que suele reducirse, como lo indicamos al analizar el inciso b, el presidente municipal o, en la mayora de los casos, a su sndico. H. Inciso h Los conflictos entre poderes de un mismo estado guardan un cierto grado de semejanza con lo analizado al tratar el inciso c de la fraccin I (y, como luego veremos, tambin alguna con lo que habremos de decir al analizar el inciso k), en tanto que se trata de conflictos entre rganos al interior de un mismo orden jurdico. Las combinaciones posibles son seis: Poder Ejecutivo contra Legislativo o Judicial, Poder Legislativo contra Ejecutivo o Judicial,95 y Poder Judicial contra Legislativo o Ejecutivo. En estos casos, la impugnacin debe estar relacionada con la constitucionalidad de actos o disposiciones generales, de manera que, y a diferencia de lo descrito en todos los incisos anteriores, no tienen sentido los planteamientos de legalidad. Adicionalmente, el tipo de afectacin que puede reclamarse tiene que ver con la afectacin directa de las competencias del rgano promovente, ms que con la defensa general de las atribuciones propias del orden al cual pertenece. Ello es as, en tanto que al pertenecer ambos rganos a un mismo orden, no es entendible que entre ellos disputen sino las competencias que de modo particular les confiere un mismo ordenamiento, ms en el sentido de proteger su propia esfera, que bajo la suposicin de que en abstracto estn defendiendo el orden del cual forman parte. Sin embargo, tales planteamientos deben estar hechos en razn de los contenidos constitucionales que respecto de cada uno de ellos se hayan previsto. As, por ejemplo, el Poder Judicial de un Estado cualquiera pudiera reclamar del Ejecutivo y Legislativo del mismo estado, que no hubieren desarrollado adecuadamente lo dispuesto en la fraccin III del artculo 116 constitucional, como ha sucedido en los estados de Guanajuato,96 Tlaxcala,97 Morelos98 y Quintana Roo,99 por citar slo algunos casos. Existen otros en los que la reclamacin se ha dado por parte del Congreso al gobernador, como aconteci en Morelos con la controversia constitucional 21/99,100 u otros donde fueron promovidas por los ejecutivos locales en contra del legislativo de los Estados de Mxico101 y Aguascalientes,102 por ejemplo. En lo concerniente a la representacin, no son mayores las consideraciones a realizar, ya que tratndose de esta fraccin no se da la que identificamos inicialmente al tratar de otros incisos, es decir, la consistente en identificar a quin corresponda actuar a nombre de un determinado orden jurdico. Lo nico que en este caso debe hacerse, es considerar a que rgano le corresponde representar a los rganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, siempre que se trate de la legitimacin activa y a cules tratndose de la pasiva, lo cual debe determinarse en las normas del orden de que se trate, incluido el alcance de las atribuciones de la respectiva comisin permanente. I. Inciso i Con este inciso volvemos a enfrentar la situacin de, en general, dos rdenes jurdicos opuestos en un mismo conflicto: por un lado un orden jurdico estatal y por otro, y en principio, uno municipal perteneciente al primero. Las posibles combinaciones son nuevamente dos, en tanto es el estado el que demanda al municipio, o viceversa. Sobre este particular vale la pena hacer dos consideraciones. La primera de ellas, y volviendo sobre lo dicho en el inciso b, es posible considerar que es precisamente bajo las actuaciones de los rganos del orden estatal como pueden llevarse a cabo las principales afectaciones a la integracin de los ayuntamientos, de modo que ser prcticamente slo en este caso y en el del propio inciso b, cuando de manera adicional a los municipios, los ayuntamientos tengan legitimacin para demandar los actos

estatales que exclusivamente pudieran llegar a afectar su integracin. Sin embargo, esta afectacin municipal o, en sentido contrario, la afectacin que un estado pudiera estimar proveniente de uno de sus municipios, debe relacionarse con una cuestin de constitucionalidad, es decir, debe referirse a la posible violacin de una de las competencias previstas en la Constitucin, ello por as disponerlo expresamente la parte final del inciso en comento.103 La segunda consideracin tiene que ver con la forma en la que el orden jurdico estado puede participar en las controversias en relacin directa con las actuaciones municipales que le pudieran perjudicar. Es decir, la actuacin de los diversos rganos que representan al estado debe estar dada en relacin con la afectacin de su particular esfera de competencias por parte del municipio o, por el contrario, gozan de legitimacin general para actuar frente a cualquier acto o norma municipal que pudiera afectar al orden jurdico del cual forman parte? A nuestro entender, la legitimacin es genrica, para seguir con las expresiones acabadas de utilizar, de ah que puedan demandar por cualquier afectacin a su orden jurdico y no slo, y estrictamente, por la afectacin a su particular esfera de competencias. Adicionalmente, cabe sealar el supuesto en el cual la Corte ha estimado que se surte, as sea de modo indirecto, un conflicto de constitucionalidad, siempre que la legislatura de un estado ejerza sus facultades para dirimir los conflictos de lmites entre dos o ms municipios pertenecientes a l.104 En la parte relevante de esta decisin, dictada en la controversia 26/98, el Pleno sostuvo un argumento que por su sentido vale la pena transcribir, porque aun cuando con una terminologa distinta a la que hemos usado en este trabajo, nos parece que la Corte est reconociendo la posibilidad de ejercer sus atribuciones de control respecto de actos que no satisfagan, directamente el estndar de constitucionalidad sealado: ...si se declara la improcedencia de la controversia constitucional bajo la ptica de que examinar cualquier acto proveniente de una legislatura estatal para con su municipio, vulnerara la autonoma local, en virtud de que en esta clase de conflictos slo son susceptibles de estudio los aspectos sobre invasin de esferas competenciales o de cuestiones estrictamente formales, implicara acudir a una mera construccin interpretativa que conducira a limitar la procedencia y examen de fondo de ese medio de control constitucional a un reducido nmero de supuestos, quedando as soslayadas del mismo las hiptesis que pudieran presentarse en las relaciones polticas entre estados y municipios, en las que las autoridades estatales, que tienen facultades constitucionales para realizar actos que inciden sobre la esfera de atribuciones de las autoridades municipales, cometan abusos o emitan actos incongruentes que redunden en la desarmona y desajuste del orden jurdico nacional... En cuanto a la representacin, tampoco podemos agregar mucho a lo sealado en otros incisos. Tratndose de la activa, el estado podr hacerlo por medio de los tres poderes originarios los que, a su vez, podrn ser representados por los rganos que determinen las normas correspondientes; a su vez, los municipios podrn hacerlo por los ayuntamientos, y stos por los funcionarios que dispongan las leyes. En cuanto a la pasiva, aplican las mismas reglas, slo que con la adicin ya mencionada de que pueden entrar, tanto a nivel estatal como municipal, rganos que no tengan el carcter de originarios, siempre que gocen de autonoma en cuanto a ellos y sea necesarios para lograr la ejecucin de las resoluciones dictadas por la Suprema Corte. J. Inciso j Con independencia de cules sean las probabilidades de que puedan presentarse este tipo de controversias una vez que la Suprema Corte no cuenta con facultades para resolver conflictos limtrofes entre estados, el inciso j permite la posibilidad de que participen como partes en ellas un estado y un municipio de otro estado. Este inciso nicamente da lugar a dos posibilidades, en tanto el estado demanda a ese municipio, o es demandado por l. Como se lee en la ltima parte de esta norma, todos los conflictos conllevan una cuestin de constitucionalidad respecto de las normas o actos que se estime violan la esfera de competencias. Como lo acabamos de sealar en el anlisis del inciso anterior, los diversos rganos que representan al Estado gozan de legitimacin general para actuar frente a cualquier acto o

norma municipal que pudiera afectar al orden jurdico del cual forman parte, mientras que los municipios pueden hacerlo tambin con respecto a su orden jurdico, ms no as, en principio, respecto de la integracin municipal, sencillamente porque no se ve como sta pudiera resultar afectada por las actuaciones de las autoridades de un orden estatal diverso al suyo. Cualquiera de los rganos estatales, entonces, puede actuar con relacin a cualquier acto municipal que afecte al orden jurdico al cual pertenece, mientras que el ayuntamiento puede hacerlo con relacin a cualquier acto o norma estatal que afecte al orden jurdico del cual emana. En materia de representacin no cabe agregar nada a lo dicho en incisos anteriores. K. Inciso k El ltimo inciso es semejante en su concepcin al c y al h, en tanto permite que dos rganos de un mismo orden jurdico disputen por sus competencias, en este caso las correspondientes al Distrito Federal. En principio, las combinaciones a que puede dar lugar esta fraccin son nueve: jefe de Gobierno contra Asamblea, Tribunal Superior o delegaciones; Asamblea contra jefe de Gobierno, Tribunal o delegaciones; Tribunal contra Asamblea, jefe o delegaciones, y delegaciones contra Asamblea, jefe de Gobierno o Tribunal Superior. Los planteamientos que deben hacer son, necesariamente, de constitucionalidad, lo cual equivale a decir que habrn de estar discutiendo acerca de la manera como la Constitucin les asigna atribuciones entre s, y el modo como las mismas pudieron resultar afectadas por las actuaciones de otros de ellos.105 Por tratarse de una discusin en los trminos apuntados dentro de un mismo orden jurdico, la relacin entre los sujetos legitimados y el tipo de afectacin requerida debe recaer sobre el mbito de las facultades propias de cada uno de ellos, lo cual implica que no cuentan con una facultad general para reivindicar la observancia del orden jurdico frente al resto de los rganos que lo integran. En materia de representacin tampoco debemos introducir mayores consideraciones, pues vale lo dicho al analizar otros incisos. 5. Delegacin El prrafo 2 del artculo 11 prev la posibilidad de designar delegados, sin que en ningn momento se prevea qu rgano puede llevar a cabo su designacin, de ah que debamos preguntarnos si tales delegados son de las partes o de los representantes de stas. Esta interrogante podemos responderla en el sentido de que ambos sujetos tienen la posibilidad de hacer tales designaciones. As, en primer trmino, las partes naturales pueden designar delegados cuando no tengan necesidad de estar representadas en juicio, adems de que pueden hacerlo los propios representantes en los casos en que los rdenes u rganos tengan necesidad de actuar a travs de ellos o, ms sencillamente, as deseen hacerlo. La funcin de la delegacin es en alguna medida semejante a la de la representacin, en tanto que los actos llevados a cabo por el delegado son imputables al delegante. La diferencia entre ambos radica, en primer trmino, en la posibilidad de que el delegado no cuente con el carcter de servidor pblico (que s debe satisfacer el representante) y, en segundo lugar, en las limitaciones que tiene el delegado para actuar respecto del representante. En cuanto a este ltimo punto, en efecto, mientras el representante termina por sustituirse, si puede decirse as, en la parte (en tanto orgnicamente se identifica con ella), el delegado nicamente acta en aquellos mbitos de atribuciones que expresamente prevea la Ley.106 El carcter de delegado permite el ejercicio de varias atribuciones especficas, por lo que no se actualiza la plena sustitucin de los representantes.107 El artculo 11 dispone en el prrafo citado que esas atribuciones les permitirn hacer promociones (lo que no conlleva la ampliacin de la demanda en tanto no puede "disponer del derecho sustantivo del ente demandante",108 lo que por mayora de razn puede extenderse respecto de la contestacin, reconvencin y contestacin a la reconvencin), concurrir a las audiencias (y en ellas rendir pruebas y formular alegatos) y promover los incidentes y recursos previstos en la Ley Reglamentaria, por lo que su designacin no necesariamente debe hacerse en el expediente principal, sino en cualquiera de aquellos que se abran en el proceso.109 II. TERCERO INTERESADO En las controversias constitucionales, y de forma cercana a lo que acontece con la figura del "tercero perjudicado", se prev la institucin del "tercero

interesado".110 La fraccin III del artculo 10 de la Ley Reglamentaria le otorga tal carcter a "las entidades, poderes u rganos a que se refiere la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin, que sin tener el carcter de actores o demandados, pudieran resultar afectado por la sentencia que llegare a dictarse". La sola determinacin de esta parte genera diversos problemas a considerar, para lo cual seguiremos los puntos de anlisis tenidos en cuenta al referirnos al actor y al demandado. 1. Legitimacin La legitimacin para intervenir en los procesos de controversia se otorga a sujetos que, a nuestro juicio, satisfagan dos condiciones: primera, que tengan un carcter semejante al de los sujetos contemplados en los diversos incisos de la fraccin I y, segunda, que no acten, precisamente, como actores o demandados.111 Estos criterios nos llevan a una situacin de enorme apertura, pues en realidad, y en adicin al problema del tipo de inters necesario para actuar, que enseguida veremos, puede darse una enorme apertura en lo concerniente a la forma de participacin de esos sujetos. Por qu razn? Al analizar los supuestos de los incisos de la fraccin I, encontramos que las relaciones entre actor y demandado eran de tipo lineal, es decir, que nicamente podan actuar en las condiciones del inciso los poderes u rdenes expresamente sealados, y slo podan hacerlo en las formas expresamente delimitadas en cada uno de ellos. En el caso del tercero interesado, por el contrario, la situacin satisface la condicin de apertura apuntada, en tanto que resulta posible que con este ltimo carcter intervenga cualquiera de los rganos, poderes u rdenes mencionados en cualquier inciso, siempre que pudiera resultar afectado con la sentencia. Dicho en otras palabras, mientras que las relaciones actor/demandado deben verse al interior de la composicin de cada inciso, la del tercero perjudicado corta horizontalmente, si puede decirse as, toda la fraccin I, ello con el fin de permitir que cualquiera de esos sujetos tengan cabida. De lo anterior pueden resultar combinaciones diversas y, de algn modo, curiosas, en tanto no escapa a la atencin de nadie que en el conflicto entre la Federacin y un estado pueden resultar afectado ciertos municipios de este ltimo, como tampoco el que pudieran resultar afectados los de otros Estados, como pasara en un conflicto por recursos acuferos, por citar slo un ejemplo. En cuanto al sentido que se ha dado al requisito de que el que pretenda actuar como tercero se encuentre sealado en alguno de los incisos de la fraccin I, la Primera Sala sostuvo al resolver el 7 de enero de 2004 el recurso de reclamacin 295/2003-PL, derivado de la controversia constitucional 49/2003, promovida por el titular de la Agencia Municipal de San Juan Bosco Chuxnabn, municipio de Quetzaltepec, Distrito Mixe, Oaxaca, que tales agencias municipales carecan de legitimacin para intervenir en las controversias, al no ubicarse expresamente en alguno de esos incisos, adems de atender a su carcter de autoridades administrativas submunicipales.112 Si bien de acuerdo con este precedente la mencin debe ser expresa, cabe preguntarse si resulta posible aceptar algn grado mayor de discrecionalidad para el rgano jurisdiccional, bajo la analoga de lo resuelto al admitir que la legitimacin pasiva puede aceptarse respecto de rganos que mantengan autonoma y su participacin fuere necesaria para el pleno cumplimiento de los alcances de la resolucin, aun cuando no se encuentren expresamente mencionados en alguno de los incisos indicados. Pareciera posible extender el sentido de este criterio respecto del tercero interesado, ello con el fin de permitir que en juicio participen rganos que, sin bien no se encuentren mencionados de esa forma, s pudieran tener que ver con la sentencia. La cuestin puede justificarse no slo a partir del sentido de proteccin a quien pudiera resultar afectado en un proceso, lo que de suyo sera bastante, sino tambin a partir de la identificacin de quien debe intervenir en la ejecucin de las resoluciones. De qu modo puede resultar afectado alguien con una sentencia sino es que, a final de cuentas, terminar teniendo algo que ver con su ejecucin?113 La legitimacin del actor y del demandado estn otorgadas, lo acabamos de ver, para garantizar la defensa de sus atribuciones frente a un rgano u orden que, fundamentalmente, considera que ha sido privado o afectado por la actuacin de otro (actor), o que considera que la demanda presentada en su contra por el supuesto ejercicio indebido de una atribucin, carece de sustento

(demandado). Sin embargo, la legitimacin del tercero interesado tiene un fundamento jurdico diverso, en tanto no participa en juicio defendiendo directamente una atribucin, sino precavindose en contra de los posibles efectos que una sentencia pudiera depararle. Es cierto que de modo indirecto la actuacin del tercero interesado tiene el efecto de garantizar a aqul que tiene tal carcter para que no se le perjudique en sus atribuciones, pero ello es como consecuencia de la sentencia y no, repito, de la pretensin de satisfacer las competencias que estime propias. 2. Inters Al igual que lo hicimos con el actor y el demandado, los conceptos de legitimacin e inters, aun cuando en estrecha relacin, deben ser separados en el caso del tercero interesado a fin de facilitar su comprensin. Sealamos ya que, en trminos generales, respecto del inters los grados estn representados en una escala que va del "simple" al "jurdico", pasando por el "legtimo", y sealamos cul era el exigido en las controversias para los propios actores y demandados. Por ello, cabe preguntarse ahora cul es el exigido para el tercero interesado. Es decir, si sabemos ya qu rganos u rdenes se encuentran legitimados, y la definicin de tal legitimacin pasa por la afectacin que la sentencia puede llegar a tener respecto de l, cabe preguntarse por el tipo de inters requerido. La respuesta que podemos dar tiene tres componentes: primero, la determinacin misma del tipo de inters; segundo, el momento y forma de su determinacin y, tercero, su relacin con esa parte especfica del proceso denominada sentencia. Con independencia de lo que enseguida habremos de decir sobre las otras dos cuestiones, podemos considerar que el tipo de inters requerido es legtimo, es decir, donde la afectacin no debe darse respecto de una atribucin expresamente reconocida por el orden jurdico, sino respecto a la posicin que un determinado sujeto pueda tener dentro del orden jurdico. Por lo mismo, no puede exigirse que la posicin que sustente el poder u orden que pretenda participar como tercero interesado sea la de una afectacin directa a una atribucin, sino slo la de afectacin posible a su posicin en el orden jurdico y siempre en relacin con la sentencia. Pensar lo contrario sera tanto como exigir la satisfaccin de un criterio tal que terminara por convertir al tercero en parte, pues lo que a l afectara no sera ya el cumplimiento de la sentencia, sino sus atribuciones mismas. En cuanto hace al momento y forma de determinacin de ese inters por parte del tercero, debe ser establecido en principio por el instructor al momento de admitir la demanda (ello a partir del sealamiento que debe hacer el actor en su demanda, artculo 22, fraccin II, LR), o en el momento en que quede acreditada la posibilidad de que algn poder u rgano pudiera tener tal carcter. Asimismo, la forma de determinacin debe hacerla en trminos de la posibilidad de que el litigio llegue a producir una afectacin respecto de estos sujetos procesales. La tercera de las cuestiones que dejamos apuntadas, introduce un matiz particular, en tanto la afectacin requerida debe darse con motivo de la ejecucin de la sentencia. Como sealbamos, el tema no es tanto en determinar la afectacin que pudiera resultar de la actuacin de las partes en el juicio, sino ms bien, de la que pudiera derivar de la resolucin del mismo. Si atendemos de modo estricto a esta diferencia, la posicin del tercero no se lleva a cabo en razn de que las competencias que se estn disputando entre actor y demandado, sino de la forma en que pudiera afectarlo esa determinacin de competencias. En ciertos casos, la lnea de distincin ser ntida, como cuando el orden u rgano tenga que intervenir para el ejercicio de una funcin propia, pero en otros tendr la enorme dificultad de saber si lo que se est discutiendo es, en rigor, el efecto de una sentencia o, por el contrario, la asignacin competencial directa. Si atendemos, sin embargo, a lo establecido por la Suprema Corte, podemos decir que el carcter de tercero interesado proviene en realidad del hecho de que una de sus competencias se encuentre sujeta a discusin. En efecto, al resolver el recurso de reclamacin 75/2004-PL, derivado de la controversia 55/2002, el Pleno sostuvo lo siguiente: En congruencia con lo anterior y tomando en consideracin que acorde con el artculo 132 de la Constitucin federal corresponde a las legislaturas estatales otorgar o negar el consentimiento para que los poderes federales ejerzan jurisdiccin sobre bienes de servicio pblico o

de uso comn ubicados dentro del territorio de su estado, resulta evidente que cuando la litis constitucional verse sobre el ejercicio jurisdiccional respecto de un tramo carretero ubicado dentro de alguna entidad federativa, debe llamarse a juicio al Congreso del estado por tener el carcter de tercero interesado.114 3. Representacin y delegacin Anteriormente sealamos que la representacin es la capacidad con que cuentan ciertos rganos del Estado, a efecto de actuar dentro del proceso a nombre de otros rganos estatales o de ciertos rdenes normativos, en trminos y para los efectos precisados, fundamentalmente, en la ley reglamentaria. Adicionalmente sealamos que los representantes deben satisfacer dos condiciones: sus titulares deben tener el carcter de servidores pblicos, y terminar sustituyndose a la parte misma, en tanto se realiza una representacin (orgnica) integral. Tratndose de la que corresponde a los terceros interesados, no hay necesidad de introducir mayores explicaciones a las hechas al considerar los incisos de la fraccin I, pues tal carcter slo pueden tenerlo los rdenes u rganos contenidos en ella, y a ellos resultan totalmente aplicables las consideraciones vertidas. As, por ejemplo, lo dicho respecto a la forma de representar a la Federacin, a un municipio o al presiente de la Repblica, es igual con independencia de la posicin procesal que tengan, aplicando para ellos tambin lo relativo a la presuncin de aquel rgano que la ejerce.115 Lo mismo acontece con la delegacin prevista en el prrafo 2 del artculo 11 de la ley reglamentaria. Como sealamos, ante la disyuntiva que se abre en el sentido de si quien puede designar delegados son las partes (incluyendo al tercero) o de los representantes de stas, creemos que ambos sujetos tienen la posibilidad de hacerlo. Esta falta de diferenciacin entre los delegados de unas partes y otras conduce a afirmar que todas ellas pueden realizar los mismos actos, de ah que los del tercero, al igual que los de las restantes, puedan hacer promociones (ms no ampliar la demanda, contestacin, reconvencin o contestacin a la reconvencin),116 concurrir a las audiencias (y en ellas rendir pruebas y formular alegatos) y promover los incidentes y recursos que correspondan, lo que permite que su designacin se haga en cualquiera de los expedientes que se abran en el proceso.117 III. PROCURADOR GENERAL DE LA REPBLICA 1. Legitimacin e inters La ltima de las partes en las controversias es el procurador general de la Repblica, ello en trminos de la fraccin IV del artculo 10 de la Ley Reglamentaria. En este caso la legitimacin es al procurador en lo individual, de ah que como lo dispone el prrafo 3 del apartado A del artculo 102 constitucional, debe ejercerla personalmente, y no puede actuar a nombre de ningn otro servidor pblico, incluido el presidente de la Repblica.118 Sin embargo, y como no poda ser de otra forma, el propio procurador puede defender en controversia sus actos cuando haya sido demandado en juicio, ello con fundamento en la fraccin II y no en la IV que venimos considerando.119 La situacin personal de este funcionario obedece a la funcin que constitucionalmente se le asigna para lograr, entre otras tareas, el respeto a la supremaca constitucional.120 Su inters para participar en las controversias no est dado, entonces, en razn de la afectacin que de modo directo pueda sufrir en sus atribuciones, sino que est dada por la posicin privilegiada que le confiere el orden jurdico a efecto de defender esa posicin suprema de la Constitucin.121En otros trminos, podemos decir que el procurador acta "en inters de la Constitucin",122 de modo que no es correcto exigirle que satisfaga un standingespecfico, sino nicamente que acte en juicio con lo que, tradicionalmente, se ha denominado la "buena fe" del Ministerio Pblico.123 2. Representacin y delegacin Atendiendo a lo dispuesto en la fraccin IV del artculo 10 de la Ley Reglamentaria, el procurador es directamente la parte en el juicio, de manera que no puede ser representado por ningn otro funcionario. Sin embargo, l mismo puede designar delegados a efecto de que acten a su nombre, siempre que las facultades de que se trate sean meramente auxiliares y, por lo tanto, no requieran su intervencin personal.124

* El presente trabajo forma parte de un libro en preparacin sobre el artculo 105 constitucional. ** Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y profesor de derecho constitucional en el ITAM. Notas: 1 Primordialmente, en cuanto se refiere a la diferenciacin entre "partes sustantivas" y "partes procesales". Sobre este punto, cfr. Devis Echanda, H., Teora general del proceso, Buenos Aires, Universidad, 1985, vol. I, pp. 331 y 332. 2 Por mencin expresa no estoy entendiendo un nominalismo puro, sino el hecho de que la posibilidad de reconocimiento pasa por la interpretacin que la Suprema Corte realice de los rganos o los rdenes que "al estar mencionados" en alguno de los incisos sealados, o tener reconocida su posibilidad de participacin, pueden actuar en el proceso con cualquiera de los caracteres aludidos. Por va de ejemplo de un caso en el que se reconoci carcter de parte sin existir mencin "expresa", cfr. lo resuelto en la controversia 28/2002, en la que se reconoci carcter de actor a las delegaciones del Distrito Federal (Semanario Judicial de la Federacin en adelante SJF, 9a., XVIII, p. 887). 3 En el mismo sentido, aun cuando con un carcter crtico, Carpizo, J., "Reformas constitucionales al Poder Judicial federal y a la jurisdiccin constitucional del 31 de diciembre de 1994", Nuevos estudios constitucionales, Mxico, Porra-UNAM, 2000, p. 211. 4 La distincin entre legitimacin procesal y representacin no siempre es clara en la jurisprudencia. Por va de ejemplo, cfr. SJF, 9a., XVIII, p. 1057; 1a. Sala, VI, p. 468. Para una correcta distincin, cfr., sin embargo, SJF, 9a., III, p. 166. 5 Por ejemplo, SJF, 9a., 2a. Sala, VII, p. 351. 6 Para una interesante identificacin de los problemas que se suscitan con estos conceptos, cfr. Montero Aroca, J., La legitimacin en el proceso civil (Intento de aclarar un concepto que resulta ms confuso cuanto ms se escribe sobre l) , Madrid, Civitas, 1994; Silguero Estagnan, J., La tutela jurisdiccional de los intereses colectivos a travs de la legitimacin de los grupos, Madrid, Dykinson, 1995, pp. 47-49. 7 Tratndose del Tribunal Constitucional alemn, pueden tener el carcter de parte actora el presidente federal, el Bundestag, el Bundesrat o el gobierno federal, determinadas fracciones de los rganos acabados de mencionar, los municipios en tanto se les afecte en sus garantas institucionales (59 BVerfGE 216), y los partidos polticos (60 BVerfGE 374, 73 BVerfGE 40). A juicio del propio Tribunal Constitucional, en estos casos debe plantearse un autntico contradictorio entre las partes, donde se reclama una actuacin u omisin del demandado (Gmez Montoro, A. J., El conflicto entre rganos constitucionales, Madrid, CEC, 1992, pp. 102 y 103). As, desde marzo de 1953, el Tribunal estableci este sentido de conflicto, y no la reduccin de la cuestin a meras diferencias de opinin, pareciendo posible agregar que las cuestiones deben involucrar, adicionalmente, una cuestin que de un modo u otro tenga que ver con una determinacin constitucional. Cabe sealar que por "fracciones de rganos" ha llegado a admitirse una amplia diversidad de sujetos legitimados, de ah que convenga detenerse un momento en esta cuestin. En el caso del Bundestag y del Bundesrat, el Tribunal ha reconocido legitimacin a su Presidente, a las Comisiones, a ciertas minoras, a los grupos parlamentarios y a los diputados en lo individual; tratndose del gobierno, y si bien con importantes limitaciones, cuentan con tal capacidad el canciller federal y los ministros (ibidem, pp. 116-121). El Tribunal (4 BVerfGE 27) tambin le ha dado legitimacin a los partidos polticos, ello como consecuencia del reconocimiento orgnico que deriva de la Constitucin, as como tambin de que los municipios o asociaciones de municipios participen a efecto de salvaguardar su autonoma (Simon, H., "La jurisdiccin constitucional", en Benda, E. et al. (coord.), Manual de derecho constitucional, Madrid, IVAPMarcial Pons, 1996, p. 834). Finalmente, tratndose de los conflictos entre los rganos superiores o las fracciones de stos de cada Land respecto de la Constitucin de este ltimo, la Constitucin garantiza la posibilidad de conocimiento siempre que a nivel local no se establezca una va de solucin en tal sentido, o cuando una ley del propio Land delegue en el Tribunal

Constitucional esa competencia (artculos 93.1.4 y 99 constitucional). Por lo que hace al caso espaol, la legitimacin activa corresponde al gobierno o a los rganos ejecutivos comunitarios, y su objeto actos o disposiciones (en general, entendidas como normasinfra legales), as como las correspondientes omisiones, lo cual da lugar a una compleja tipologa que no es el caso desarrollar aqu (sobre los efectos, Rubio Llorente, F. "La jurisdiccin constitucional en Espaa",La forma del poder, Madrid, CEC, 1993, pp. 426 y 427). Las sentencias dictadas por el Tribunal debern, finalmente, determinar el rgano al que correspondan las atribuciones controvertidas, y declarar la nulidad con efectos generales de las normas o actos establecidos por la invasin de atribuciones, de ah que no tengan un carcter meramente preventivo, sino "reparador" (STC 166/1987, del 28 de octubre; STC 155/1990, del 18 de octubre; STC 101/1995, del 22 de junio), ello en relacin con el hecho de que no se reconoce el planteamiento de conflictos meramente hipotticos (STC 102/1988, del 8 de junio). 8 SJF, 9a., VIII, p. 790. 9 SJF, 9a., XII, p. 967. 10 SJF, 9a., XIX, p. 1056. Por lo dems, algunas de las crticas ms comunes a la reforma de 1994 en materia de controversias, tiene que ver con la falta de legitimacin a otros sujetos. Al respecto, cfr. Crdenas, Jaime, "El municipio en las controversias constitucionales", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, http://www.jurdicas.unam.mx/ publica/rev/boletin/cont/86/art/art3.htm. 11 As, por ejemplo, en los Estados Unidos se exige la satisfaccin de un standing (Lasser, W., "Standing to Sue", The Oxford Companion to the Supreme Court of the United States, pp. 819-821), mientras que en el caso espaol se habla tambin de "inters" (Gmez Montoro, A. J., El conflicto entre rganos constitucionales, cit., nota 7, pp. 257-264), por ejemplo. 12 Cosso, J. R. y Zaldivar, A., "Una nueva Ley de Amparo? III", Este Pas, julio de 2001, pp. 45 y ss. 7a., 37, p. 25, por ejemplo. 13 SJF, 14 Cfr., especialmente, los artculos 105, fraccin I de la Constitucin y 10, 19 y 20 de la Ley Reglamentaria, para constatar esta "ausencia". 15 De cualquier modo, no es suficiente decir que la Corte resuelve "controversias" entre poderes u rdenes, pues con ello simplemente se estara suponiendo que con la denominacin del proceso se resuelve un problema distinto como lo es el del inters para actuar en l. 16 Sobre este particular no existen mayores pronunciamientos por parte de la doctrina nacional, en tanto la misma se ha concentrado en la explicacin del concepto de parte. Al respecto, cfr. Fix-Zamudio, Hctor y Valencia, Salvador, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Porra, 2004, p. 837; Fix-Zamudio, Hctor, Estudio de la defensa de la Constitucin en el ordenamiento mexicano, Mxico, Porra, 2005, pp. 215 y 216; Castro, J., El artculo 105 constitucional, Mxico, Porra, 1997, pp. 61-65; Arteaga Nava, E., La controversia constitucional y la accin de inconstitucionalidad, Mxico, Editorial Monte Alto, pp. 19-21. 17 SJF, 9a., III, p. 389. 9a., V, p. 396. 18 SJF, 19 SJF, 9a., IX, p. 283. En el mismo sentido, cfr. SJF, 9a., XIV, pp. 780 y 925; XVIII, p. 1090. 20 SJF, 9a., XII, p. 965. 21 Es cierto que en el as llamado "caso Temixco", la Corte sustent que la controversia no tena como nico propsito dirimir cuestiones competenciales, sino tambin proteger la dignidad de la persona. 22 SJF, 9a., XIV, p. 875 (cursivas nuestras). 23 Por va de ejemplo, cfr. lo resuelto en el recurso de reclamacin 535/2001PL, derivado de la controversia 328/2001, en donde no se califica al inters de un modo particular (SJF, 9a., 1a. Sala, XV, p. 431). 24 SJF, 9a., XVIII, p. 531. 25 SJF, 9a., XX, p. 920. 26 SJF, 9a., XX, p. 1154. 27 SJF, 9a., XII, p. 965. 28 Kelsen, H., Teora general del Estado, traduccin de L. Legz Lacambra, Mxico, Nacional, 1979, pp. 398 y 399.

29 Chiovenda, J., Principios de derecho procesal civil, traduccin de J. Casis y Santal, Madrid, Reus, 1925, t. II, p. 38. 30 Dentro de lo poco que entre nosotros se ha escrito sobre esta cuestin, cfr. Arteaga Nava, E., La controversia constitucional y la accin de inconstitucionalidad, cit., nota 16, pp. 30-37. 31 SJF, 9a., IX, p. 278. 32 A juicio de la Primera Sala, esta determinacin significa que primeramente debe analizarse en el correspondiente ordenamiento si tal facultad se encuentra o no otorgada, y slo posteriormente presumirse, salvo prueba en contrario (SJF, 9a., 1a. Sala, VI, pp. 466 y 468). 33 SJF, 9a., 2a. Sala, XVII, p. 862. 9a., XVIII, p. 1057. 34 SJF, 35 SJF, 9a., 1a. Sala, XXIII, p. 1539. 36 Aun cuando ms de un autor podra llegar a considerar que la Procuradura General de la Repblica forma parte de esa administracin, la Corte ha determinado que el procurador no puede representar al presidente debido a que el mismo tiene, en trminos del artculo 10, fraccin IV, de la Ley Reglamentaria, el carcter de "parte autnoma" (SJF, 9a., XXII, p. 917). 37 SJF, 9a., VI, p. 546. 38 No es el caso definir ahora qu se entiende por orden jurdico, ni tampoco considerar como es que cada uno de los mencionados est constituido. Sobre estos aspectos, cfr. nuestro trabajo Los rganos del Senado de la Repblica, Mxico, ITAM-Miguel ngel Porra, 2003, pp. 35-50, para identificar lo que entendemos por uno y otros. 39 Para la aplicacin de este criterio respecto de los estados, SJF, 9a., 2a. Sala, VII, p. 421. 40 SJF, 9a., XIX, p. 1056. 41 Este ltimo caso puede darse, por va de ejemplo, cuando lo demandado a la Federacin o a un estado, fuera una ley y en ella hubiere intervenido un secretario de Estado mediante la emisin del correspondiente refrendo (SJF, 9a., XIV, p. 1104). 42 En contra, Zavala Razo, J., "Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad", Revista INDETEC, octubre de 2003, p. 59. 43 Aun cuando la tesis no lo menciona, nos parece que tales argumentos podran hacerse extensivos por mayora de razn al orden Distrito Federal. 44 SJF, 9a., 2a. Sala, XVII, p. 862. En el mismo sentido, slo que respecto de una entidad federativa (Durango), cfr. SJF, 9a., XIX, p. 1272. Vale la pena diferenciar el hecho de que al resolverse la controversia constitucional 10/2005 por el Pleno, se sostuvo que el presidente del Tribunal Electoral que estuviere integrado al Poder Judicial de un estado, careca de atribuciones para promover la controversia en representacin de ese Tribunal, pues su representacin corresponda al presidente del Tribunal Superior del cual formara parte. 45 SJF, 9a., 2a. Sala, XVII, p. 862. Aun cuando hasta donde sabemos no se ha hecho tal relacin, es posible combinar este criterio con el de la "interpretacin flexible" ya antes sealado (SJF, 9a., 1a. Sala, XXIII, p. 1539), para efectos de reconocer que los poderes que actan tienen tal representacin, salvo prueba en contrario. Con ello se invertira la carga de la prueba, pues la presuncin estara a favor de la representacin, ms que por la satisfaccin del requisito legal a que alude la primera de las dos tesis de la Segunda Sala que acabamos de citar. 46 Un tema particular es el relativo a la legitimacin en las controversias de los rganos del Poder Judicial de la Federacin distintos a la Suprema Corte de Justicia (artculo 19, fraccin I, LR). Al respecto, la Suprema Corte ha sostenido que la misma es improcedente "en contra de los rganos depositarios del Poder Judicial de la Federacin" (SJF, 9a., XX, p. 1117); sin embargo, queda la duda acerca de si los mismos "rganos depositarios" pueden tener legitimacin activa. La respuesta que debemos dar es, igualmente, en sentido negativo, ello a partir de las consideraciones expresadas en al resolver el recurso de reclamacin 131/99, derivado de la controversia 8/99, y cuyos datos de identificacin de tesis acabamos de citar: "Del artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que las hiptesis de procedencia de la controversia constitucional no comprenden al Poder Judicial de la Federacin ni a los

rganos que lo integran, toda vez que al resolver los asuntos sometidos a su competencia no ejercen facultades ordinarias de un nivel de gobierno, sino extraordinarias de control constitucional, de ah que cuando aquella va se entable contra los rganos depositarios de dicho Poder ser notoriamente improcedente". 47 La Suprema Corte reconoci, as mismo, legitimacin activa a las delegaciones el Distrito Federal, pero lo hizo en relacin con el inciso k de la fraccin I, es decir, le otorg el carcter de rgano de gobierno del Distrito Federal (SJF, 9a., XVIII, p. 887). Por tal razn, cabe preguntarse si tal reconocimiento puede hacerse extensivo, por decirlo as, al inciso a, es decir, darle a tales rganos el carcter de rganos originarios del Distrito Federal. A nuestro entender la respuesta ha de ser negativa, ya que difcilmente puede considerarse que las delegaciones tengan tal carcter, adems de que la solucin dada por el Pleno s parece quererse referir exclusivamente al citado inciso k. 48 Por existir soluciones diversas en el derecho comparado, vale la pena sealar que la Primera Sala de la Suprema Corte ha resuelto de manera especfica que los integrantes individuales de los rganos legislativos y las fracciones parlamentarias, no pueden promover controversias constitucionales (SJF, 9a., 1a. Sala, VI, p. 467). 49 Al aceptar esta legitimacin, la Suprema Corte se ha referido, en general, al Poder Judicial (SJF, 9a., XX, p. 1154); sin embargo, a su vez cabe preguntarse por el rgano que represente a tales poderes: es el tribunal superior de justicia necesariamente o pueden serlo tambin los consejos de la Judicatura ah donde existan? Esta respuesta no admite una solucin nica, sino que la misma debe obtenerse a partir de lo dispuesto en la legislacin positiva de la entidad federativa de que se trate. 50 SJF, 9a., XVIII, p. 887. 51 Al respecto, cfr. SJF, 9a., 2a. Sala, XIV, p. 819. Igualmente, cfr. Cosso, J. R., Los rganos del Senado de la Repblica, cit., nota 38, pp. 216 y ss. 9a., XIX, p. 1056. 52 SJF, 53 Recurdese que al resolverse el 7 de julio de 2005 la controversia 14/2001, promovida por el Municipio de Pachuca de Soto, el Pleno reconoci la existencia del orden jurdico municipal (SJF, 9a., XXII, p. 2062), junto con el federal, el local, el del Distrito Federal y el constitucional. 54 Sobre la presencia de los municipios en las controversias constitucionales, cfr. Fix-Fierro, Hctor, "Controversias constitucionales y federalismo. Un anlisis jurdico-poltico", en Martnez Uriarte, J. y Daz Cayeros, A. (comps.), De la descentralizacin al federalismo. Estudios comparados sobre el gobierno local en Mxico, Mxico, Miguel ngel PorraCIDAC, 2003, pp. 172-206, especialmente. 55 SJF, 9a., XI, p. 813. 56 El criterio se encuentra visible en SJF, 9a., V, p. 397. 9a., 2a. Sala, XI, p. 298. 57 SJF, 58 Sobre este particular, an cuando sin utilizar todos los elementos aludidos, cfr. lo resuelto por el Pleno en la controversia 49/2003, en donde se dijo que el poder reformador de la Constitucin "estableci como prerrogativa principal de los ayuntamientos la salvaguarda de su integracin y continuidad en el ejercicio de sus funciones de gobierno", lo que puede leerse en el sentido de que esa atribucin es para ellos y no as para los municipios, determinacin sta que, a su vez, podra llevarnos a considerar que tambin las afectaciones a la integridad de todo el ayuntamiento, podran otorgarle legitimacin l y no al municipio como antes apuntamos (SJF, 9a., XX, p. 651). 59 Una cuestin distinta, y esa s considerada expresamente, es la relativa a la imposibilidad de que la controversia se plantee entre un municipio y uno de sus rganos descentralizados (SJF, 9a., XII, p. 969). 60 Sobre este importante tema, cfr. SJF, 9a., XXII, p. 2067. Igualmente, Arteaga Nava, E., op. cit., nota 16, p. 38. 61 As se estableci en mayo de 1997, al resolver un recurso de reclamacin en la controversia constitucional 5/97 (9a., V, p. 397). 62 SJF, 9a., V, p. 418. 63 Si bien respecto de este estado la Corte sostuvo que corresponda al presidente municipal siempre que el sndico estuviera impedido y contara con la aprobacin del ayuntamiento (SJF, 9a., IV, p. 326).

64 SJF, 9a., XI, p. 513. 65 SJF, 9a., XI, p. 720. 66 SJF, 9a., XV, p. 918. 9a., XVIII, p. 1090. 67 SJF, 68 SJF, 9a., 1a. Sala, XXIII, p. 1539. 69 Al respecto, y en relacin con la designacin de magistrados agrarios, cfr. SJF, 9a., XX, pp. 1180 y 1183-1185. Asimismo, y en relacin con el proceso de reformas constitucionales, cfr. SJF, 9a., XVI, pp. 997 y 1134. 70 Primordialmente, cfr. SJF, 9a., VIII, pp. 789-790; XIX, p. 1056. 71 SJF, 9a., VIII, p. 790. 72 SJF, 9a., IV, p. 295. 9a., XIV, p. 1104. 73 SJF, 74 SJF, 9a., XII, p. 962. 75 Controversia 109/04. 9a., XII, p. 980. 76 SJF, 77 SJF, 9a., XX, pp. 1180 y 1181. 78 Respecto a la aprobacin de nombramientos procedentes del Ejecutivo, cfr. SJF, 9a., XX, pp. 1180-1185. 79 Cosso, J. R., Los rganos del Senado de la Repblica, cit., nota 38, pp. 4750. 9a., XX, pp. 1117 y 1119. 80 SJF, 81 Para una visin integral de la decisin de la Suprema Corte, cfr. "El procedimiento de reformas y adiciones a la Constitucin federal no es susceptible de control jurisdiccional", Decisiones relevantes 2, Mxico, SCJ/UNAM, 2005. 82 SJF, 9a., XIV, p. 875. 83 Sobre las condiciones especficas de la representacin por parte del consejero, cfr. SJF, 9a., VI, p. 546. 84 Ya se indic tambin, que el procurador general de la Repblica no puede representar al Ejecutivo, pues cuenta con una posicin propia de parte, tal como lo sostuvo el Pleno al resolver la controversia 109/2004. 85 En lo que hace al Senado, cfr. Cosso, J. R., Los rganos del Senado de la Repblica, cit., nota 38, pp. 216-219. 86 SJF, 9a., 2a. Sala, XIV, p. 819. 87 SJF, 9a., 2a. Sala, XVIII, p. 862. 9a., XIX, p. 1272. 88 SJF, 89 SJF, 9a., XX, p. 1817. 90 SJF, 9a., XIX, p. 1272. 91 SJF, 9a., XX, p. 1816. 9a., XIX, p. 1272. 92 SJF, 93 SJF, 9a., XVIII, p. 1371. 94 SJF, 9a., XIX, p. 1056. 95 Recurdese lo sealado por la Primera Sala de la Suprema Corte en el sentido de que ni los disputados en lo individual ni las fracciones parlamentaria, gozan de legitimacin en materia de controversias (SJF, 9a., 1a. Sala, VI, p. 467). 96 SJF, 9a., XI, p. 811. 9a., XVII, pp. 1305 y 1355. 97 SJF, 98 SJF, 9a., XVIII, p. 1371. 99 SJF, 9a., XXI, pp. 1388 y 1389. 9a., XI, p. 516. 100 SJF, 101 SJF, 9a., XIII, p. 924. 102 SJF, 9a., XIX, p. 1298. 103 Sobre los alcances de esta cuestin, cfr. SJF, 9a., XI, p. 812. 104 SJF, 9a., X, p. 793. 105 Debe tenerse presente, sin embargo, que al discutirse en el Pleno la accin de inconstitucionalidad 37/2005 en las sesiones del 28 de febrero y 2 de marzo de 1006, se sostuvo que si bien a nivel federal el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal tiene igual jerarqua que las leyes de ese orden jurdico, a nivel local goza de jerarqua superior respecto del resto de las normas del Distrito Federal, incluidas las legislativas provenientes de la Asamblea. En este sentido, puede darse una violacin indirecta a la Constitucin en los casos en que se estime que la legislacin local es contraria a las normas del Estatuto de Gobierno y, desde esa perspectiva, pareciera

posible considerarla dentro del supuesto de constitucionalidad "indirecta" a que alude el inciso en estudio. Por qu? Por que si la misma ha sido admitida tratndose de las acciones de inconstitucionalidad que, en trminos de la fraccin II del artculo 105 nicamente es admisible respecto de temas de constitucionalidad, no hay razn alguna para no admitirla en los mismos trminos respecto de las controversias en los casos en los que se exija, precisamente, planteamiento de constitucionalidad. 106 En cuanto al procurador general de la Repblica, y como luego habremos de ver, se han hecho algunos sealamientos especficos acerca del alcance de sus delegados. Al respecto, cfr. SJF, 9a., VIII, pp. 581 y 600. 107 SJF, 9a., XXI, p. 1021. 9a., IX, p. 278. 108 SJF, 109 SJF, 9a., 1a. Sala, VIII, p. 675. 110 Sobre esta analoga, cfr. Castro, J. op. cit., nota , p. 68. 111 Sobre el carcter excluyente de los sujetos legitimados, cfr. Arteaga Nava, E., op., cit., nota 16, p. 30. 112 SJF, 9a., 1a. Sala, XIX, p. 1355. 113 As, por ejemplo, el ministro instructor estim al dictar el auto admisorio en la controversia 48/2004, suscitada entre el Ejecutivo Federal y la Cmara de Senadores con motivo de la ratificacin de los nombramientos de magistrados agrarios, que el Tribunal Superior Agrario deba tener el carcter de tercero, pues pudiera resultar afectado con la sentencia. Bajo el mismo criterio, se tuvo como terceros interesados a 122 sujetos (estados, municipios y rganos) con motivo de la controversia 109/2004, relativa al alcance de la facultad modificatoria de la Cmara de Diputados y del veto presidencial, promovida por el Ejecutivo Federal contra la primera. Por el contrario, al dictarse el auto admisorio en la controversia 40/2005, promovida por el municipio de Manzanillo en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Colima, el ministro instructor estim que no deba llamar como terceros interesados a otros municipios, pues a ellos no les poda afectar la sentencia en tanto el efecto slo se dara sobre las partes (igual criterio se sostuvo en al auto admisorio de la controversia 5/2001, por ejemplo). 114 SJF, 9a., XXI, p. 1018 (cursivas nuestras). 115 En este sentido, SJF, 9a., XVIII, p. 1371; 2a. Sala, XIV, p. 819. 116 SJF, 9a., IX, p. 278. 9a., 1a. Sala, VIII, p. 675. 117 SJF, 118 En este sentido, cfr. SJF, 9a., XXII, p. 917. Este criterio se ha aplicado en otros casos, tales como el auto admisorio en la controversia 48/2006. 119 Idem. Ello aconteci, por ejemplo, en el auto admisorio de la controversia 11/95, promovida por Roberto Madrazo y otras autoridades en contra del presidente de la Repblica y otras autoridades federales con motivo del juicio poltico seguido en contra del primero, as como en la controversia 23/2005, promovida por la Mesa Directiva de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal dentro del proceso de desafuero de Andrs Manuel Lpez Obrador. 120 Idem. 121 En este sentido, cfr. Castro, J. op.,cit., nota 16, pp. 70-71. Para una consideracin crtica de estos aspectos, cfr. Garca Ramrez, S., Poder Judicial y Ministerio Pblico, Mxico, Porra, 1996, pp. 171-174; Arteaga Nava, E., op., cit., nota 16, pp. 28-30. 122 En sentido semejante, an cuando con las obvias diferencias de posicin en el orden jurdico estadounidense, vase el funcionamiento del solicitor general. 123 Sobre este carcter, sus alcances y problemas, cfr. Fix-Zamudio, H., Funciones constitucionales del Ministerio Pblico, Mxico, UNAM, 2002, pp. 71 y 72.

REFLEXIONES EN TORNO A LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Humberto SUREZ CAMACHO* Antonio Rodrigo MORTERA DAZ** Su sentido final es lograr el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de los rganos de poder. Controversia Constitucional 21/99. I. INTRODUCCIN Las controversias constitucionales han sido un importante medio jurdico para la solucin de los conflictos suscitados entre los entes y rganos de poder. Desde sus antecedentes se puede observar cul era la finalidad que se persegua al instaurarse. Sin embargo, no sera sino hasta aos posteriores cuando realmente comenzaran a funcionar como medio para solucionar los diversos conflictos. Actualmente, este medio de control constitucional es un verdadero juicio, en donde existe una demanda, una contestacin a la misma, un periodo probatorio, y conclusivo del proceso. Adems, las partes participan de manera activa en el mismo, dando como resultado la aplicacin de diversos principios procesales como el dispositivo. La finalidad de este trabajo, es pues, como su nombre indica, reflexionar sobre algunos puntos que se han abordado en las controversias constitucionales por parte de la doctrina y, en ocasiones, por nuestro mximo rgano jurisdiccional, con la finalidad de responder a las preguntas siguientes: cul era la participacin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, para resolver los conflictos entre los rganos de poder, en los primeros aos de creacin de las controversias constitucionales?; cul fue la actitud de la Corte en los primeros aos respecto de la resolucin de estos conflictos?; actualmente qu papel juegan las controversias constitucionales en la resolucin de estos conflictos? Adems, en el trabajo se plantean otras interrogantes relacionadas con la competencia del Senado en la resolucin de conflictos entre poderes, la legitimacin, la suplencia de la queja, la omisin legislativa, las recomendaciones de la Corte, la votacin para la invalidez de normas, y el caso Temixco. En este sentido se plantean preguntas como: es funcional la facultad del Senado, contemplada en la Constitucin, para resolver este tipo de conflictos?, se debe ampliar la legitimacin de las controversias constitucionales?, es posible reclamar omisiones legislativas a travs de este medio de control?, hasta dnde debe ampliar la suplencia de la queja?, qu son las recomendaciones que realiza la Corte en las sentencias?, debe reducirse el nmero de votos para declarar la invalidez de una norma general?, y cul fue la importancia y repercusin del caso Temixco para este medio de control constitucional? Aunque pareciera que es ambicioso el nmero de interrogantes que se pretende responder en este artculo, esto no es as, ya que la pregunta principal que plantea el artculo, es determinar si actualmente existen cuestiones pendientes en este medio de control que deben ser tomadas en cuenta para posteriores reformas o, a travs de la interpretacin, ser contempladas con la finalidad de perfeccionar este medio de control constitucional. Para cumplir con el objetivo del escrito, ste se ha estructurado en diez apartados, en donde se analizan temas como los antecedentes de las controversias constitucionales en Mxico; la distincin entre los conflictos polticos y jurdicos que son competencia del Senado de la Repblica y de la Suprema Corte, respectivamente; asimismo, se aborda la legitimacin de las partes en la controversia y el tipo de actos que pueden ser impugnados mediante este medio de control; posteriormente, se estudian las causales de improcedencia y la suplencia de la queja deficiente, en donde se tratarn de advertir algunos cuestionamientos en torno de stos. Tambin se desarroll el tpico de los efectos de las sentencias y los alcances del examen de constitucionalidad por parte de la Suprema Corte a la luz del caso Temixco, Morelos, en donde se emitieron criterios trascendentales para la resolucin de posteriores asuntos. Por ltimo se encuentran las conclusiones derivadas del presente trabajo. II. ANTECEDENTES Los antecedentes de las controversias constitucionales se remontan a la etapa del Mxico independiente. En la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, se estableci que la Corte Suprema de Justicia poda

conocer de las diferencias entre dos estados de la Federacin.1 No obstante lo anterior, tambin durante la primera mitad del siglo XIX, el Congreso General, el Consejo de Gobierno y el Supremo Poder Conservador resolvieron desavenencias entre los estados y el gobierno central, o entre los poderes de los mismos estados.2 En 1843 se determin en las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana que la Corte Suprema de Justicia conociera de las demandas judiciales que un Departamento intentare contra otro.3 En el acta de reforma de 1847 aunque se consagr un control de constitucionalidad por rgano poltico, tambin se restableci la Constitucin de 1824, por lo que los conflictos entre los estados continuaron siendo de la competencia de la Suprema Corte de Justicia.4 En la Constitucin de 1857 tambin se seal que los tribunales de la Federacin deban conocer de las controversias suscitadas entre dos o ms estados; as, la Suprema Corte de Justicia era el rgano encargado de conocer de las controversias que se suscitaran entre un estado y otro, y de aqullas en que la Unin fuere parte.5 En el tiempo transcurrido entre la Constitucin de 1857 y la de 1917, en Mxico se presentaron diversos conflictos entre los poderes de algunos estados.6 Dichos conflictos originaron que la Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados propusiera que las cuestiones polticas que perturbaran a los estados fueran resueltas por el propio Congreso.7 Adems, existieron otros sucesos que patentizaron la necesidad de resolver los conflictos polticos ocurridos en los estados a partir de la Repblica restaurada.8 La disposicin anterior se debi a la indeterminacin de si exista un medio para resolver los conflictos que se suscitaran entre dos o ms estados. Es decir, aunque el artculo 98 de la Constitucin poltica sealaba a la Suprema Corte como el rgano encargado de conocer las controversias, el Congreso de la Unin al dictaminar el escrito que le envi la Suprema Corte donde el estado de Veracruz promova un amparo seal que el juicio deba ser desechado porque el estado de Veracruz no poda promover un juicio de amparo ya que slo lo podan hacer los individuos particulares cuando fueran violadas sus garantas individuales. Y por lo que respecta a la existencia del artculo 98, se concluy que todava no haba ley reglamentaria para sustanciar ese tipo de controversias, por lo que los estados no podan entablar esos conflictos. Sin embargo, la anterior postura no fue unnime, ya que algunos diputados9 y la prensa pensaron que la Suprema Corte deba ser el poder juzgador de estas controversias. Incluso, Francisco Zarco, en su editorial sobre cuestiones de derecho constitucional, opinaba que la Suprema Corte fuera el rgano encargado de dirimir las controversias sobre conflictos de leyes y competencias en un sistema federal.10 Como bien opina Manuel Gonzalez Oropeza, as como el debate sobre la transformacin del amparo como juicio de garantas constitucionales comenz en 1868, con este debate, el germen de la controversia constitucional estara plantado para fructificar en la Constitucin de 1917.11 As, en la norma fundamental de 1917, se distingui que el Senado de la Repblica era el competente para resolver los conflictos polticos y la Suprema Corte de Justicia lo era en materia de constitucionalidad.12 Originalmente, la Constitucin federal de 1917 contempl en sus artculos 104 y 105 lo siguiente: Artculo 104. Corresponde a los tribunales de la Federacin conocer... II. De todas las controversias que versen sobre derecho martimo;... III. De aquellas en que la Federacin fuere parte;... IV. De las que se susciten entre dos o ms estados, o un estado y la Federacin, as como de los que surgieren entre los tribunales del Distrito Federal y los de la Federacin o un Estado... Artculo 105. Corresponde slo a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, conocer de las controversias que se susciten entre dos o ms Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, y de los conflictos entre la Federacin y uno o ms estados, as como aquellas en que la Federacin fuese parte.13

De esta primera redaccin destaca que la Federacin slo es parte cuando involucre a los tres poderes federales.14 Dicho criterio obedeci a que se quera evitar que, a travs de la controversia constitucional, se revisaran las facultades de los otros poderes que, de manera exclusiva, intervengan en asuntos similares.15Adems, tambin destaca que la Suprema Corte tampoco fue competente para dirimir controversias entre los poderes federales porque slo tena la facultad de mantener la integridad del pacto federal y de vigilar la distribucin de competencias entre la Federacin y los estados, as como los poderes de un mismo estado sean respetados de acuerdo con los lineamientos de la Constitucin federal.16 En los aos subsecuentes estos artculos fueron reformados en diversas ocasiones. En 1967 se determin reformar el artculo 105 constitucional para sealar lo siguiente: Artculo 105. Corresponde slo a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer de las controversias que se susciten entre dos o ms Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federacin y uno o ms Estados, as como de aqullas en que la Federacin sea parte en los casos que establezca la ley.17 En 1993 se volvera a reformar el artculo para contemplar al Distrito Federal como uno de los sujetos legitimados para promover una controversia constitucional: Artculo 105. Corresponde slo a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer de las controversias que se susciten entre dos o ms Estados; entre uno o ms Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo estado y entre rganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federacin y uno o ms Estados, as como de aquellas en que la Federacin sea parte en los casos que establezca la ley.18 Esta reforma se dara como resultado de la reforma poltica del Distrito Federal de 1993, en donde se busc un fortalecimiento poltico-jurdico de la entidad; es decir, fue un intento del legislador de darle un tratamiento similar al que la Constitucin concede a los estados.19 Durante el periodo de 1917 a 1994 se encuentran diferentes criterios aplicados a las controversias constitucionales, como aqul en donde se sostuvo que a la Suprema Corte le corresponda la competencia de manera originaria y exclusiva de este medio de control, siempre y cuando fuera a instancia de parte. Adems, se seal que nicamente podan conocerse los conflictos en los cuales la Federacin y los estados reclamaran invasiones a sus respectivas esferas y, por tanto, el juicio de amparo resultaba improcedente en estos casos. Tambin, la Suprema Corte sostuvo la necesidad de que las controversias constituyeran un autntico juicio en el que la parte actora demostrara su inters jurdico y, tratndose de conflictos entre poderes de un mismo Estado, necesariamente resultara vulnerada la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Por lo que respecta a la normatividad jurdica aplicable en la resolucin de las controversias, la Corte consider que debera tramitarse con apoyo en el Cdigo Federal de Procedimiento Civiles y que no poda plantearse en ningn caso por particulares, ya que no son rganos estatales y la resolucin no afecta sus intereses. En el caso de los municipios, la Corte no les reconoci legitimacin activa porque se consideraba que no eran poderes pblicos. Por ltimo, destaca el rechazo en diversos casos a la legitimacin de aquellos funcionarios que se ostentaron como poderes, ya que slo podan actuar como tales quienes demostraran su existencia legal, indudable y sin discusin alguna.20 La ltima reforma de los preceptos se realiz en 1994.21 Algunos autores consideran que la controversia constitucional es producto de una larga evolucin histrica; sin embargo, yacan inermes en el texto constitucional y eran presentadas muy pocas, adems de que la mayora de las resoluciones fueron de sobreseimiento.22 As, con resultados pauprrimos, la controversia constitucional cay prcticamente en desuso y en su lugar los rganos federales acudan a la figura de la desaparicin de poderes23 en perjuicio de los estados, ya que favoreca la centralizacin.24 Esta reforma, adems de introducir por primera vez las acciones de inconstitucionalidad, estableci que la Suprema Corte conocera de las controversias a que se refiere el artculo

105 constitucional: "Artculo 104. Corresponde a los tribunales de la Federacin conocer... IV. De las controversias y de las acciones a que se refiere el artculo 105, mismas que sern del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin".25 Asimismo, determin quines pueden ser parte en una controversia constitucional: Artculo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer, en los trminos que seale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:.. I. De las controversias constitucionales que, con excepcin de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:... a) La Federacin y un estado o el Distrito Federal;... b) La Federacin y un municipio;... c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unin; aqul y cualquiera de las Cmaras de ste o, en su caso, la Comisin Permanente, sean como rganos federales o del Distrito Federal;... d) Un estado y otro;... e) Un estado y el Distrito Federal;... f) El Distrito Federal y un municipio;... g) Dos municipios de diversos Estados;... h) Dos poderes de un mismo estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;... i) Un estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;... j) Un estado y un municipio de otro estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y... k) Dos rganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales... Sin embargo, la reforma fue cuestionada severamente por algunos autores que, entre otras cosas,26consideraron que el legislador ordinario no hizo un autntico control directo de la constitucionalidad al reglamentar la controversia. Para alcanzar el objetivo, era necesario que su tramitacin fuera acelerada; que las resoluciones tuvieran efectos generales y, aunque mediara solicitud de parte interesada, ella tuviera que cubrir las menos formalidades posibles; es decir, se necesitaba un proceso sumario, simple y llano, que el legislador ordinario no entendi.27 Otros acadmicos advirtieron que existieron puntos ausentes en la reforma constitucional. Por ejemplo, no se contemplaron los conflictos entre el Congreso de la Unin y la Comisin Permanente de ste;28 o el desacierto de que se han sustrado a los efectos absolutos algunas disposiciones generales porque son impugnadas por los municipios en contra de la Federacin o de los estados. Empero, sin dejar de observarse las diferentes opiniones, se encuentran las bondades de la reforma en la ampliacin de los sujetos legitimados para plantearla, as como permitir la impugnacin de normas generales. Actualmente, a travs de este medio de control se puede controvertir cualquier norma general, con caractersticas de abstraccin, impersonalidad y generalidad, con independencia del nombre que se le d.29 Del anterior pasaje histrico, se puede advertir que en el devenir de las controversias constitucionales se ha aumentado la legitimacin de los entes participantes. En un primer momento slo se contempl a las controversias entre los estados. Aos posteriores, se reconocera a los departamentos. Subsecuentemente se otorg participacin a la Federacin, as como a los poderes de un estado. Por ltimo, se consider al municipio y a los rganos de gobierno del Distrito Federal como entes legitimados para promover la controversia constitucional.30 La constante ampliacin de la legitimacin para promover el medio de control, ha reconocido la complejidad de la integracin de los distintos rganos federales, locales y municipales,31 as como la necesidad de encontrar una va jurdica adecuada para la solucin de conflictos entre stos. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin tambin ha coincidido al reconocer que la intencin del rgano revisor de la Constitucin, ha sido transformar la figura de la controversia constitucional para dirimir los conflictos que se puedan presentar en la interrelacin de los distintos rganos que integran los niveles de gobierno establecidos en la norma fundamental.32 Esa conclusin se advierte tambin al realizar la interpretacin histrica del artculo 104 constitucional: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURDICA DE ESTA ACCIN ES LA PROTECCIN DEL MBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA

LEY SUPREMA PREV PARA LOS RGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Del anlisis de la evolucin legislativa que en nuestros textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas: 1. En la primera, se concibi slo para resolver las que se presentaren entre una entidad federada y otra; 2. En la segunda etapa, se contemplaron, adems de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federacin y uno o ms Estados; 3. En la tercera, se sumaron a las anteriores, los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o ms Estados y el Distrito Federal y las que se suscitasen entre rganos de gobierno del Distrito Federal. En la actualidad, el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ampla los supuestos para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unin, a cualquiera de sus Cmaras, y en su caso, a la Comisin Permanente. Pues bien, de lo anterior se colige que la tutela jurdica de este instrumento procesal de carcter constitucional, es la proteccin del mbito de atribuciones que la misma Ley Suprema prev para los rganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de divisin de poderes a que se refieren los artculos 40, 41 y 49, en relacin con el 115, 116 y 122, de la propia Constitucin y no as a los rganos derivados o legales, pues estos ltimos no son creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley Fundamental; sin embargo, no por ello puede estimarse que no estn sujetos al medio de control, ya que, si bien el espectro de la tutela jurdica se da, en lo particular, para preservar la esfera competencial de aquellos y no de stos, en lo general se da para preservar el orden establecido en la Constitucin Federal, a que tambin se encuentran sujetos los entes pblicos creados por leyes secundarias u ordinarias.33 De la anterior tesis se puede observar que el Pleno de la Suprema Corte considera que existen etapas en la evolucin legislativa de la controversia constitucional y que la diferencia en cada una de stas es el nmero de entes legitimados para promover el medio de control constitucional. Tal parece que constantemente se ha buscado ampliar la legitimacin; sin embargo, actualmente surge la duda de si este medio de control omite contemplar algunos entes jurdicos que deberan tener acceso. La respuesta a la anterior pregunta se abordar en el rubro correspondiente a la legitimacin. Por otra parte, tambin resalta el cambio de poder poltico en Mxico, que ha originado un mayor nmero de conflictos que han buscado ser solucionados a travs de medios jurdicos constitucionales como la controversia constitucional. Esto evidentemente no debe soslayar la necesidad de que los actores polticos deben adoptar un cambio de cultura para aceptar las resoluciones judiciales por encima de los medios polticos.34 III. CONFLICTOS ENTRE LOS DIVERSOS RGANOS DEL ESTADO La mxima autoridad para resolver conflictos polticos en Mxico es la Cmara de Senadores de conformidad con lo dispuesto en el artculo 76, fraccin VI, constitucional. La Suprema Corte lo es para resolver conflictos jurdicos. Sin embargo, la distincin de estos conflictos es sumamente complicada, ya que ni la discusin del texto de los artculos 76 y 105 constitucionales en el recinto parlamentario, proporcionan argumentos que permitan identificar y diferenciar claramente un problema poltico de uno jurdico. Aunque en un primer momento el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin determin que deba abstenerse de conocer conflictos de ndole poltico pues nicamente le corresponda conocer de aquellos que fueran constitucionales,35 las reformas hechas al artculo 105 de la Constitucin federal36 han reducido an ms los lmites que separan lo poltico de lo jurdico. La distincin es indispensable ya que este medio de control constitucional nicamente resuelve los conflictos jurdicos que se susciten entre los entes establecidos en el artculo 105 constitucional. A continuacin se tratar de establecer una distincin objetiva de lo que debe considerarse como un

conflicto poltico y uno jurdico, para efectos de las controversias constitucionales. As, se debe aclarar que "conflicto poltico" es un gnero que involucra conflictos en materia electoral, polticos y jurdicos. La clasificacin que se propone nicamente pretende explicar de manera didctica la distincin entre cada uno de ellos. Aunque los tres de manera general contienen tintes polticos, existen diferencias especficas entre cada uno de ellos. Los electorales son conflictos que adems de ser polticos, se consideran que tambin son jurdicos por definicin de la doctrina como el Poder Judicial.37 Los otros dos, materia del presente apartado, tambin son conflictos polticos, pero la diferencia estriba en que los primeros son controversias netamente de fuerza o poder y los segundos, adems de ser polticos, tambin son jurdicos. En este sentido, los conflictos netamente polticos son facultad de la Cmara de Senadores y los conflictos poltico jurdicos son facultad de la Suprema Corte.38 En un primer momento, los conflictos se distinguan entre los polticos (competencia del Senado) y los que tenan que ver con la Constitucin (competencia de la Suprema Corte). Posteriormente, con la transicin a la juridificacin de la poltica, el Poder Judicial no slo conoci de conflictos de aplicacin de la ley, sino que tambin abord conflictos electorales. Actualmente, al Senado slo le quedan los conflictos que por exclusin no le corresponderan o no podran ser resueltos por el Poder Judicial, como cuando el conflicto est desprovisto de todo carcter legal; es decir, supera al derecho o los medios legales son insuficientes. Para arribar a la conclusin anterior, es necesario retomar algunos antecedentes histricos de las controversias constitucionales y conocer cul ha sido la concepcin de stas a travs del tiempo. El Constituyente de 1917 distingui los problemas que se pudieran suscitar entre los poderes de un estado en los de naturaleza poltica que fueron confinados al Senado, y los problemas de ndole constitucional confinados al Pleno de la Corte.39 Las controversias polticas fueron excluidas del conocimiento del Poder Judicial bajo el argumento de que la Corte poda politizarse. En aquellos tiempos, el diputado Machorro y Narvez present un voto particular en donde seal: Los conflictos que surjan entre los poderes de un estado o se funden en la aplicacin de una ley, que cada uno de dichos poderes contendientes trate de aplicar a su favor, o bien son conflictos meramente de hechos. Esto, en realidad, es muy difcil que se presente en asuntos desprovistos de todo carcter legal, pues los negocios de gobierno siempre buscan el apoyo de algn precepto de ley, porque siendo el Estado una entidad jurdica, de un modo natural se estima que todos los actos del Estado deben forzosamente justificarse con una ley. As es que, de un modo general, podemos decir que los conflictos de un estado, siempre se fundarn en la aplicacin de una ley, que cada uno de dichos poderes interprete a su favor. Ahora bien, la interpretacin de la ley, su aplicacin a los casos particulares y la resolucin sobre la persona que tenga derecho a un conflicto, son las atribuciones genuinas del Poder Judicial; darlo a otro poder, es distraerlo de sus funciones y substituir, por una confusin, la precisin de la divisin de los poderes.40 Aunque no exista una distincin objetiva de los conflictos polticos de los jurdicos, el razonamiento de Machorro y Narvez fue importante porque en aos posteriores los retomara Hilario Medina. l trat de distinguir por primera vez una cuestin poltica de una constitucional. Seal que en la primera deba intervenir el Senado y en la segunda la Suprema Corte. Pero aunque la distincin ofrecida por este autor no fue tan acertada,41 s sirvi para abrir el debate de cul era la competencia de la Corte o del Senado en la resolucin de conflictos polticos. Por su parte, el diputado Machorro entendi la cuestin poltica como un conflicto derivado slo de hechos; es decir, sin ninguna referencia a un marco jurdico. Con esta idea se aprob la facultad del Senado para dirimir cuestiones polticas entendidas como un conflicto fctico entre las autoridades sin referencia a un marco constitucional o legal como podra ser un conflicto de armas;42 y aunque se deriva del texto constitucional y legal en conflicto,

afecta la naturaleza y funciones del poder pblico; en otras palabras, al Senado slo le corresponda conocer de los casos en que el conflicto fuera de hecho; es decir, cuando no se controvierta el apego constitucional de la actuacin de los poderes.43 Al final, el Constituyente de 1917 consider que en el caso de los conflictos entre poderes, slo le corresponda conocer de aquellos casos en que la discordia fuera la congruencia o no de lo actos reclamados respecto a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. De estos antecedentes, se consider que existe un conflicto poltico cuando hay un conflicto armado. Pareciera que estas controversias polticas se encuentran en el contexto del principio de oportunidad poltica, en donde la actuacin de los poderes no est regulada jurdicamente. Sin embargo, en la actualidad difcilmente se podra estar en presencia de un conflicto poltico por ausencia de norma expresa o anloga que se refiera a la materia motivo del conflicto; pues, por la tendencia a consolidar el Estado de derecho, ha sido constante la emisin de normas especiales. Adems, la jurisprudencia del Poder Judicial federal ha determinado que ante la falta de normas aplicables exactamente al caso concreto, se debe actuar con total apego a los principios, exigencias y lmites mnimos contenidos en la Constitucin, para interpretar la realidad y actuar en ella.44 Sin embargo, la experiencia que se dara en aos posteriores tiende a confirmar que los conflictos polticos de que habla la Constitucin se refieren a problemas de legitimidad y reconocimiento de la Federacin hacia la duplicidad de poderes de un estado.45 Actualmente se localizan conflictos como la fijacin de lmites territoriales46 y los referentes a la forma y monto de distribuir el presupuesto a los entes de poder para el desempeo de sus funciones que pudieran ser considerados como polticos. No obstante poder ser considerados como tales, la Corte no estuvo exenta de conocerlos. Por ejemplo, en la controversia constitucional 30/2000,47 la Corte sostuvo que el artculo 14 de la Constitucin federal establece la garanta de legalidad y consider que en las sentencias que pongan fin a un procedimiento, el juzgador deber acatar los preceptos legales aplicables o su interpretacin, y a falta de ley, observar los principios generales de derecho para valorar las pruebas que hayan sido aportadas, exponiendo los fundamentos de la valoracin jurdica realizada, as como la de su decisin. Resalt que esa garanta es aplicable a todo sistema legal, ya que si bien ese precepto pudiera aludir concretamente al orden civil, no es factible realizar una interpretacin literal del mismo para excluir de su observancia a las autoridades distintas de la judicial que dentro de sus actividades realizan funciones jurisdiccionales, ya sea en el mbito legislativo o administrativo. Otros ejemplos son las controversias constitucionales 26/97 y 19/97, en donde la Suprema Corte de Justicia revis resoluciones de juicio poltico estatal.48 Aunque si bien es cierto que dichos conflictos no estn exentos de un contenido poltico, tambin lo es que revisten un matiz jurdico; y por tanto, susceptibles de ser conocidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Hubiera sido un caso diferente si hubiera existido un conflicto armado, o una situacin de hecho que hubiera impedido la actuacin del mximo tribunal, o hubiera puesto en riesgo los poderes de un estado: en este caso, se estara en presencia de un conflicto netamente poltico. En este sentido se podra afirmar que aquellos conflictos en los que las partes se aparten por completo de sus rdenes jurdicos parciales y del constitucional (ya sea haciendo uso de la fuerza o cuando parte del "pueblo" participa en el conflicto), ser la Cmara de Senadores la competente para solucionar los aspectos de hecho y no de derecho que involucren a los rganos de poder, con independencia de las distintas responsabilidades personales de los titulares y de los particulares que hayan intervenido. Aunque esta situacin parece remota en un Estado donde se ha buscado la juridificacin de los problemas polticos,49 no deja de ser latente el surgimiento de un problema netamente poltico, en donde la intervencin del Senado sea de mayor prontitud que una va jurdica o donde los medios legales sean insuficientes para resolver el conflicto. Asimismo, en aquellos casos en que el conflicto o la decisin es plenamente poltica, la Suprema Corte deber tener sensibilidad para actuar o dejar de actuar. IV. LA LEGITIMACIN

En la controversia constitucional participan cuatro partes: el actor o demandante, demandado o demandados, el tercero o terceros interesados y el procurador general de la Repblica. Tendr el carcter de parte actora: la entidad, poder u rgano que promueva la controversia;50 y de parte demandada: las entidades, poderes u rganos que hubieren emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto concreto que sea objeto de la controversia.51 En este sentido, se ha elaborado una distincin entre la legitimacin activa y la pasiva. La primera la tiene la Federacin, una entidad federada, un municipio, el Distrito Federal, el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unin, cualquiera de las Cmaras de ste o la Comisin Permanente, los poderes de una misma entidad federada y los rganos de Gobierno del Distrito Federal; es decir, los rganos primarios del Estado.52 Adems, desde la octava poca se ha enfatizado que los particulares carecen de legitimacin activa.53 Al parecer, nuestro mximo tribunal ha realizado interpretaciones literales y restrictivas en los artculos que contemplan los entes con legitimacin activa. Por ejemplo, el criterio que seala que los organismos pblicos descentralizados no tienen legitimacin para promover controversias constitucionales.54 Sin embargo, esta interpretacin no ha sido llevada a los extremos ya que se ha considerado al ayuntamiento como ente legitimado para promover una controversia constitucional, porque se entiende que el municipio acta en el mundo real y jurdico a travs de su rgano de gobierno y representacin poltica que es el ayuntamiento.55Asimismo, la Corte ha sealado que tambin puede surgir un conflicto entre distintos poderes u rganos de gobierno de distinto orden jurdico parcial, aunque la fraccin I del artculo 105 constitucional no prev de manera expresa esa posibilidad. Un aspecto relevante en la legitimacin activa es la "falta (deliberada o por olvido)"56 de incluir la posibilidad de que dos municipios de un mismo estado puedan ser las partes en una controversia constitucional. Algunos podran pensar que la situacin es posible57 porque s estn contemplados en el supuesto "entre dos poderes u rganos de un mismo estado". Sin embargo, esta visin podra ser cuestionada ya que, en aras de respetar la autonoma de las entidades federativas, el congreso local de la entidad federativa lo debera resolver. Aunque es cierto que existen algunas tesis dictadas por la Suprema Corte en donde se consider a los municipios como poderes estatales, actualmente segn algunos58 no se puede acudir ante la Corte ejercitando legitimacin activa con el carcter de "poderes de un mismo estado", porque el legislador ha diferenciado esta situacin de los conflictos en los que el municipio es parte y, con ello, se seala implcitamente que el municipio como tal no es un poder, para efectos de delimitar su legitimacin. Probablemente las razones de la omisin son, por un lado, que estos conflictos son de nivel estatal. Entonces, corresponder a las legislaciones estatales regular en sus textos fundamentales la manera de proceder para resolver una controversia de este tipo; y por otro lado, de que la controversia no tiene un agente extrao perteneciente al pacto federal que exija necesariamente la intervencin de la Suprema Corte.59 Tambin es sobresaliente el hecho de que, al no mencionarse expresamente, ni tener el carcter de representantes del orden federal, el Poder Judicial de la Federacin60 no tiene legitimacin en este medio de control.61 Opinin que encuentra sustento en el principio que impide ser juez y parte en el mismo proceso. As, los nicos conflictos en que pudieran ser partes los rganos del Poder Judicial de la Federacin son de carcter competencial.62 Sin embargo, los poderes judiciales locales s pueden ser partes en las controversias constitucionales cuando el conflicto sea entre dos poderes de un mismo estado o entre dos rganos de gobierno del Distrito Federal,63 siempre y cuando la materia de la controversia no sea una resolucin judicial, ya que la Suprema Corte ha sostenido que este medio de control no es la va idnea para combatirlas.64 Igualmente se ha distinguido entre la legitimacin en la causa y la legitimacin en el proceso. La Corte ha entendido por la primera el derecho sustantivo para poder ejercer la accin. En este sentido, slo pueden acudir las entidades, poderes u rganos que seala la fraccin I del artculo 105 constitucional o el artculo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II, del artculo 105 de

la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Por lo que respecta a la segunda, se ha entendido como la capacidad para representar a una de las partes en el procedimiento.65 En relacin con la representacin de los entes personas morales (Federacin, estados, Distrito Federal y municipios), sta debe contemplarse en la legislacin ordinaria que prev las facultades de representacin. Sin embargo, en caso de duda, de deficiente regulacin normativa, laguna legislativa o por alguna situacin anloga, deber presumirse la representacin si existen elementos que lo permitan.66 De no ser as, se ha arribado a la conclusin de que debe sobreseerse en el juicio.67 Sin embargo, si alguno de los promoventes s tiene legitimacin procesal, lo procedente es declarar que los otros carecen de ella y no sobreseer en el juicio porque stos no son parte en el juicio.68 Por lo que respecta al inters, ste se ha clasificado en jurdico, simple y legtimo.69 En el caso de las controversias constitucionales, se podra reconocer la necesidad de un inters jurdico.70 En este sentido, las controversias nicamente podran promoverse por aqul poder, entidad u rgano cuyas atribuciones hubieren sido invadidas.71 Sin embargo, tal parece que jurisprudencialmente se ha dado aceptacin tambin, en ciertos casos, al inters legtimo. Por ejemplo, en la controversia constitucional 5/2001, la Suprema Corte seal: ...La circunstancia de que en la presente controversia constitucional no se alegue invasin a la esfera competencial que la Constitucin Federal consagra a favor de los rganos del Distrito Federal, no la hace improcedente, puesto que, como se ha dicho, lo que se combate es un decreto en el que el Presidente de la Repblica constrie a esa entidad a aplicar diversos usos horarios para diferentes pocas del ao cuando, segn los argumentos expuestos en la demanda, no tiene atribuciones para ello, sosteniendo que corresponde al Congreso de la Unin regular ese aspecto, lo cual permite el anlisis de la constitucionalidad del aludido decreto a efecto de verificar si el Ejecutivo Federal tiene atribuciones para normar tal asunto, pues de no ser as, se estara obligando a la entidad del Distrito Federal a acatar una disposicin emanada de una autoridad que no tiene facultades constitucionales para eso... De esta trascripcin se observa que el Distrito Federal, aunque no reclama que su esfera de competencia fue invadida, s tiene legitimacin porque a travs de un decreto emanado de una autoridad supuestamente incompetente, se pretenda que aplicara diversos husos horarios para diferentes pocas del ao; es decir, se buscaba que un poder, entidad u rgano, acate una norma que se considera ilegal. Aunque la determinacin provoc diversos comentarios como aquel que anunciaba la posibilidad de que la Suprema Corte conociera de un mayor nmero de casos porque m s autoridades pblicas podran llegar a estimar que se les est causando un perjuicio,72 actualmente se reconoce que las entidades, poderes u rganos mencionados en el artculo 105 constitucional, tienen la posibilidad de presentar demandas cuando se hubieren invadido sus atribuciones o en aquellos casos en que la norma impugnada o acto pudiera afectarles de algn modo: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERS LEGTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido, en la tesis nmero P./J. 71/2000, visible en la pgina novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, cuyo rubro es "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL", que en la promocin de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un inters legtimo para acudir a esta va el cual, a su vez, se traduce en una afectacin que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u rganos a que se refiere la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en razn de su especial situacin frente al acto que consideren lesivo; dicho inters se

actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razn de la situacin de hecho en la que sta se encuentre, la cual necesariamente deber estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.73 Por lo que respecta a la legitimacin pasiva, tal parece que su acreditacin ha sido menos exigente porque se considera que para verificarla se puede ser ms flexible. La Suprema Corte ha sealado que el listado de los rganos que pueden ser sujetos pasivos en la controversia constitucional no es limitativo. Bajo este criterio se han admitido como sujetos demandados a entes distintos a los enumerados en la Constitucin, denominados rganos derivados. Al parecer este criterio surgi del juicio de controversia constitucional 51/96, en donde se arrib a la siguiente tesis jurisprudencial: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIN ACTIVA Y LEGITIMACIN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurdica y su armonizacin con los artculos 40, 41 y 49, en relacin con el 115, 116 y 122 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrn tener legitimacin activa para ejercer la accin constitucional a que se refiere la fraccin I del artculo 105 de la propia ley suprema, de manera genrica: la Federacin, una entidad federada, un municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitucin Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unin, cualesquiera de las Cmaras de ste o la Comisin Permanente (poderes federales); los poderes de una misma entidad federada (poderes locales); y por ltimo, los rganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos rganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del mbito competencial que para ellos prev la carta magna. En consecuencia, los rganos derivados, en ningn caso, podrn tener legitimacin activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurdica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimacin pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un rgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deber analizarse ello, atendiendo al principio de supremaca constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurdica.74 Sin embargo, la identificacin de la parte demandada ha suscitado confusiones. Atendiendo al artculo 10, fraccin II, de la Ley Reglamentaria del Artculo 105 constitucional, a los principios de jerarqua y desconcentracin de funciones y que el cumplimiento de las sentencias que emite el Poder Judicial federal vinculan al superior jerrquico, la Suprema Corte ha considerado que la parte demandada debe ser una entidad, poder u rgano de los que enuncia el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin federal que hubiere emitido y/o promulgado la norma general o pronunciado el acto que motiva la controversia o la autoridad que sea un rgano derivado y autnomo de los entes demandados. En este caso, si la autoridad que emiti materialmente el acto no lo hizo ejercitando una facultad de libre decisin o con autonoma tcnica, sino como auxiliar, el acto ser atribuido al superior jerrquico a quien auxilia, pues se ser en ltima instancia el obligado a cumplir con el fallo de invalidez, quien adems estar en aptitud de requerir a sus subordinados75 u rganos derivados.76 Tratndose de rganos legislativos compuestos, como el constituyente permanente local, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha aplicado un tratamiento prctico y de economa procesal. En la controversia constitucional 18/2000, la Corte consider que los ayuntamientos que actuaron en un proceso legislativo de reformas a la Constitucin local, impugnado en la controversia constitucional, no podan considerase demandados porque no se les consider como parte integrante del "rgano legislativo" que emitiera la ley impugnada. Se seal que no actan como diputados, ni forman un rgano deliberante, sino que, en su carcter de entidades polticas y componentes del Estado, tienen la potestad de manera individual y separada de aprobar o no

las nuevas disposiciones que pretendan incorporarse a la Constitucin estatal; es decir, se consideran como entes pblicos que intervienen en el proceso de formacin de las normas locales supremas para validar o, en su caso, invalidar con su voto las modificaciones a la Constitucin local. En consecuencia, aun cuando en el proceso extraordinario de reformas a la ley suprema de una entidad hay concurrencia de Poder Legislativo y de los ayuntamientos, esta circunstancia no altera la naturaleza y esencia del Poder Legislativo; esto es, en nada modifica su integracin formal ni material. Este criterio emitido por la Corte puede ser cuestionable si se considera que en la controversia constitucional en materia indgena se consider que la participacin del Congreso de la Unin y de las legislaturas locales en la reforma a la Constitucin crean un ente jurdico distinto denominado poder reformador. Cuestin que para algunos no es aceptable, ya que al igual que el artculo 135 constitucional, cada uno acta en el mbito de sus respectivas facultades constitucionales. En caso contrario se podra afirmar que existe un nuevo poder cuando el Senado de la Repblica y el Poder Ejecutivo actan, en el mbito de sus competencias, en la inclusin de tratados internacionales al territorio mexicano.77 Sin embargo, algunos consideran que no es posible llevar a cabo una fragmentacin del rgano complejo de revisin a afecto de hacer parte a uno de los rganos simples que lo componen, como si slo se demandara a una de las Cmaras del Congreso de la Unin,78 postura que tambin puede ser cuestionable si se considera que ambos rganos pueden ser demandados de acuerdo a su participacin especfica en el proceso de reforma a la Constitucin. En las controversias constitucionales tambin se encuentra la figura del tercero interesado y ser la entidad, poder u rgano, o miembro de stos que acta con autonoma, a que se refiere la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carcter de actores o demandados, puedan resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse. Cabe sealar que la afectacin no es de cualquier tipo, sino que se deben afectar funciones que se realizan con autonoma.79 Adems, el tercero interesado en ningn caso puede ser un particular, a pesar de que se podra considerar que materialmente pueda verse afectado con la resolucin que declare invlido el acto del cual pueda derivar algn derecho de carcter privado, pues la Suprema Corte ha sostenido que no puede declarar invlidas las consecuencias de derecho privado que haya pactado el demandado. En este sentido, el particular afectado slo podra demandar mediante la va ordinaria respectiva los posibles daos y perjuicios por incumplimiento. Por ejemplo, en la controversia constitucional 35/97 se declar la invalidez de un convenio administrativo en el que se autoriz un proyecto de desarrollo que celebraron el Poder Ejecutivo de un estado y una sociedad annima de capital variable, porque previo a la autorizacin no se haba tomado en consideracin un plan de desarrollo municipal ni la opinin del municipio en donde se llevara a cabo el desarrollo, por lo que se viol el artculo 184 de la Ley 101 de Desarrollo Urbano del Estado y consecuentemente el artculo 16 de la Constitucin federal. Lo anterior sin que se hubiera considerado que la empresa particular tuviera algn inters que ameritara llamarla a la controversia.80 Como corolario a lo expuesto en torno a la legitimacin en las controversias constitucionales, y especficamente en lo que toca a la delimitacin de los sujetos que pueden promoverlas, cabe la reflexin acerca de ciertos entes pblicos que no se encuentran expresamente sealados en el artculo 105 constitucional que, sin embargo, dadas las altas funciones que realizan, podra no slo resultar conveniente sino necesario reconocerles la posibilidad de acudir a este medio de defensa. Tales son los casos, por ejemplo, del Banco de Mxico, los diversos titulares de Comisiones de Derechos Humanos estatales y nacional, as como los rganos de fiscalizacin, entes pblicos que pudiesen resentir actos de entidades y poderes que pretendan mermar su autonoma y funciones, susceptibles de control a travs de la controversia constitucional, para evitar la vulneracin del principio de divisin de poderes, tal y como lo ha sostenido la propia Suprema Corte.81 V. IMPUGNACIN DE ACTOS

Las normas generales, en una controversia constitucional, pueden ser impugnadas por su sola entrada en vigor o con motivo de un acto concreto de aplicacin. En general, se exige que la norma impugnada ya haya sido publicada, ya que se considera que la misma existe cuando culmina su proceso de creacin, de no ser as, existir motivo manifiesto para desechar la demanda82 No obstante, se podran impugnar actos concretos que hagan nugatorio el ejercicio de alguna facultad dentro del proceso legislativo, como cuando se alega una violacin al derecho de veto del Ejecutivo e incluso se podra solicitar la suspensin de la promulgacin y publicacin de la norma,83 aun cuando estos actos no se hallan llevado a cabo. De impugnarse con motivo de su aplicacin, debe existir el acto concreto de aplicacin para que proceda la impugnacin de la norma. Se debe recordar que un acto constituye la aplicacin de una norma, siempre y cuando tenga su fundamento en la misma o que en aqulla se encuentre previsto el caso concreto que se identifica o contiene en el acto sealado como el de su aplicacin, de tal forma que a travs de este ltimo, se materialice el presupuesto normativo que contiene la disposicin.84 En cuanto al tipo de acto que puede impugnarse, actualmente la Suprema Corte de Justicia considera que pueden ser impugnados actos positivos, negativos y omisiones,85 lo cual podra implicar que este medio sea un mecanismo idneo para invalidar la omisin legislativa.86 La omisin puede ser total, aislada o parcial y derivada de la emisin incompleta o deficiente de la norma. La omisin impugnada por el actor deber entraar una afectacin directa o indirecta a sus intereses, como por ejemplo al desarrollo de sus facultades, obtencin de sus fines o el bienestar de sus gobernados.87 La Suprema Corte ha sealado cul es el plazo para impugnar actos omisivos. En sntesis, explica que como la ley reglamentaria no seala plazo respecto de esos actos, y que generan una situacin permanente reiterada que no se subsana mientras no acte el omiso, dando como resultado consecuencias jurdicas que da a da se actualizan, se concluy que el plazo para la impugnacin se actualiza da a da, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnacin de la constitucionalidad de dicha omisin. As, la oportunidad para impugnarlos se actualiza de momento a momento mientras la omisin subsista.88 Para considerar lo que constituye un acto omisivo, la Suprema Corte de Justicia debe determinar la existencia de la omisin vinculada con la obligacin del demandado y la afectacin al inters legitimo del actor; es decir, si no existe imperativo dirigido al demandado de manera explcita o implcita, en cuanto al deber de realizar la conducta que se le demanda, no podra considerarse que exista el acto omisivo. Por ejemplo, en la controversia constitucional 32/2000, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin declar la inexistencia del acto omisivo atribuido al Congreso de la Unin, consistente en no haber realizado las actualizaciones a la Ley General de Educacin conforme a lo dispuesto por los artculos transitorios del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin.89 La Corte sostuvo que: De las transcripciones del artculo Constitucional, de los artculos Transitorios y de aquellos que conforman el Decreto, no se advierte algn imperativo dirigido a los demandados, en cuanto a que debiesen realizar las conductas que se les demanda y que se consideran como omisivas, lo que hace que si no existe el presupuesto que condiciona la existencia de la omisin; menos puede considerarse que existan los actos omisivos. Esto es, era necesario que al menos se sealara en los artculos citados alguna referencia a las facultades de un determinado mbito competencial (federal), actos a realizar o trmino de cumplimiento, la materia especfica (educacin) y el rgano o entidad que debiera actuar o cumplir, para determinar la existencia de una obligacin o el ejercicio de una facultad. De esa forma, los argumentos demuestran que para existir jurdicamente una omisin legislativa, es necesario que una norma dirija un imperativo al demandado, en el sentido de realizar la conducta positiva que se le reclama.

Por otro lado, s se podra demandar la invalidez de una omisin y el cumplimiento de la obligacin constitucional, cuando en la Constitucin federal de manera expresa se determina que cierta autoridad deber adecuar su actuar a la Constitucin. Por ejemplo, el Decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 17 de marzo de 1987, que dio lugar a la regulacin constitucional de la administracin de justicia estatal, en donde en su artculo segundo transitorio dispuso que "Las legislaturas de los Estados, en el plazo de un ao, computado a partir de la vigencia de este Decreto, procedern a reformar y adicionar las Constituciones y leyes locales, para proveer el debido cumplimiento de las disposiciones de este Decreto". Tratndose de los poderes legislativos, se estima ms apropiado que la obligacin derive de la Constitucin federal o local, pues es ese rgano el encargado directo de desarrollar el contenido de las normas constitucionales para lograr una mayor eficacia de las mismas.90 En algunos casos, la obligacin de los poderes legislativos podra vincularse con un plazo no cumplido. En diversas ocasiones se ha pretendido demandar la invalidez de una reforma por haberse realizado fuera del plazo previsto en una norma superior. Por ejemplo, en una controversia constitucional se impugnaron reformas a una Constitucin local, por considerar que se haba transgredido el plazo contemplado en la Constitucin federal. Sin embargo, la Corte determin que la violacin al plazo otorgado no provoca la inconstitucionalidad de un precepto especfico por contravenir los enunciados normativos fundamentales de la Constitucin Federal. Consider que, en el caso, las normas transitorias tenan como fin establecer los lineamientos provisionales o temporales, que permitieran la eficacia de la norma materia de la reforma, y que si su violacin no trascenda ni viciaba los principios rectores tutelados por la norma fundamental, no poda constituir motivo fundado para declarar la invalidez del proceso legislativo. Adems, a esto se le puede sumar que si se declarara la invalidez del proceso por contravenir el plazo previsto, se generara como consecuencia una omisin legislativa que por s misma atentara nuevamente contra la Constitucin.91 Tambin sera deseable que la obligacin reglamentaria del Poder Ejecutivo fuera prevista en alguna norma constitucional. Sin embargo, es opinable la posibilidad de que la obligacin derive de una ley emitida por el Poder Legislativo. Actualmente, existe la idea en la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de que la facultad de emitir reglamentos es discrecional y no una obligacin, pues se considera al reglamento una forma de detallar la ley. En este sentido, el legislador podra detallar ms la ley y no exigir que el Ejecutivo lo hiciera, ya que podra dar la apariencia de que se atenta contra su autonoma. Al respecto, se encuentra el voto concurrente formulado en la controversia constitucional 22/2001: Luego entonces, la fraccin I, del artculo 89, reconoce e impone al Ejecutivo la obligacin de promulgar las leyes, as como ejecutarlas; y puesto que la ejecucin comprende tambin dictar reglamentos, como su ejercicio no es obligatorio, puede decirse que en dicha fraccin se le reconoce una potestad reglamentaria implcita. Las razones por las que se justifica que el presidente de la Repblica posea la facultad reglamentaria son las siguientes: a) es quien cuenta con los cuerpos tcnicos, b) se encuentra en contacto ms estrecho con la realidad en la cual se van a aplicar las leyes y generalmente es a quien corresponde solucionar los problemas que plantea la propia realidad, y; c) el reglamento tiene mayor facilidad para su reforma, a diferencia de la ley, lo que le permite ms flexibilidad. El ejercicio de la facultad constitucional del Ejecutivo para emitir reglamentos es discrecional, porque a pesar de que algunas leyes refieran que van a ser reglamentadas, la naturaleza de esa facultad y lo dispuesto en la Constitucin, en especial lo relacionado con el principio de divisin de poderes, nos lleva a la conclusin de que no se puede obligar al presidente de la Repblica a que la ejercite. As, la Suprema Corte ha dicho que vincular al Poder Ejecutivo a que emita un reglamento respecto de una ley parecera exagerado, pues esa facultad es discrecional y su ejercicio es motivado por la exigencia de adaptar la norma que reglamenta a las demandas para su ejecucin. Esta solucin vincula al

legislador con el Ejecutivo, cuando expide una norma general, pero soslaya la obligatoriedad de este ltimo cuando existen disposiciones legales que lo compelen a emitir el reglamento, aspecto que parece puede ser motivo de anlisis en una controversia constitucional. Por ello, no puede pasar inadvertido que en ocasiones es necesaria una reglamentacin para la ejecucin de una ley que en ocasiones no existe o que est supeditada a la existencia de un reglamento; es decir, el mbito de discrecionalidad no debe dejar en indefensin a la sociedad. Por lo anterior, parece aceptable y recomendable al Poder Legislativo que en la Constitucin federal y las locales, se sealen plazos para la emisin de normas inferiores que se estimen fundamentales, y que ante la omisin de expedirlas sea posible impugnarla mediante la controversia constitucional. La posibilidad de reclamar omisiones legislativas o reglamentarias de las autoridades es importante, ya que colmara lagunas en el ordenamiento jurdico mexicano, pero la Suprema Corte debe ser cuidadosa para no substituirse en las obligaciones o funciones de las autoridades. Una salida viable podra ser que ante la omisin total de emisin de la norma general, en su sentencia, la Corte dicte las bases generales que se estimen necesarias para colmar la facultad o atribucin que hubiere sido transgredida a la actora, una vez concluido el plazo que otorgare para que se cumpla la sentencia a la demandada. Es importante dejar claro que la regulacin de la Suprema Corte emitida en sustitucin de la demandada es de carcter provisional, es decir, deber dejar de tener eficacia cuando dicha parte cumpla con el fallo emitiendo la norma cuya omisin constituy la litis en la controversia. Asimismo, se estima oportuno precisar que la emisin de regulacin provisional por parte del Tribunal Constitucional deber llevarse a cabo solamente cuando se considere de urgente necesidad social, para colmar el vaco jurdico producido por la omisin legislativa. VI. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA Las controversias constitucionales no son procedentes contra las decisiones de la Suprema Corte; contra aqullas respecto a las cuales exista litispendencia; cuando exista cosa juzgada; cuando no se haya agotado el principio de definitividad; contra actos consentidos por extemporaneidad; por falta de materia cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto; contra normas generales o actos en materia electoral; y en los dems casos que resulten de alguna disposicin de la misma ley reglamentaria. Adems, al igual que en el juicio de amparo, el ministro instructor puede desechar de plano la demanda si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia.92 Por manifiesto, la Corte ha entendido lo que se advierte de forma patente y absolutamente clara de la lectura de la demanda, de los escritos aclaratorios o de ampliacin y de los documentos que se anexan a tales promociones. Lo indudable es aquello de lo que se tiene plena certeza y conviccin de que la causa de improcedencia de que se trate efectivamente se actualiza en el caso concreto, de tal modo de que aun cuando se admitiera la demanda y se sustanciara el procedimiento, no sera factible obtener una conviccin diversa.93 De las causales de improcedencia mencionadas, resalta la relacionada con el hecho de que no se haya agotado la va legalmente prevista para la solucin del conflicto.94 Para exigir el cumplimiento al principio de definitividad se requiere que est prevista legalmente una va en contra del acto impugnado en la controversia constitucional, que no se haya agotado y a travs de ella pudiera ser revocado, modificado o nulificado y, por tanto, sea apta para la solucin del propio conflicto; que habindose interpuesto dicha va o medio legal, an no se haya dictado la resolucin correspondiente, por la cual pudiera modificarse o nulificarse el acto controvertido a travs de aqulla; o bien, que el acto impugnado se haya emitido dentro de un procedimiento que no ha concluido; esto es, que est pendiente de dictarse la resolucin definitiva en el que la cuestin debatida constituya propiamente la materia de la controversia constitucional.95 Esta doble conclusin interpretativa efectuada a la causal de improcedencia relacionada con la definitividad parece que ha sido utilizada de forma extensiva. Por ejemplo, en la Controversia Constitucional 9/2003 donde se reclam un dictamen de una comisin de la Cmara de Senadores, se adujo

que el mismo era improcedente porque se actualizaba la causal en comento, ya que no haba concluido la va legalmente prevista para tal efecto, al no haber culminado el procedimiento legislativo.96 Lo interesante es que la causal de improcedencia97 no seala textualmente la necesidad de esperar la culminacin del procedimiento, sino que esa es una razn legal extrada del principio de definitividad que se establece para el juicio de amparo en materia administrativa,98 mismo que se ha hecho extensivo a las controversias constitucionales. Aun cuando parece una razn lgica que la impugnacin de una violacin de carcter procesal deba realizarse hasta que culmine el procedimiento relativo, la adopcin de la causa de improcedencia de un medio de control a otro quiz ameritara, en este caso, el establecimiento claro tambin de las excepciones al motivo de sobreseimiento, mxime que en la controversia constitucional se examinan actos de un contenido eminentemente competencial o de afectacin a facultades de entes estatales, mientras que en el amparo el principio del agravio personal y directo se dirige esen cialmente a derechos del gobernado. La explicacin conducente asimila lo que en amparo se han considerado los actos de imposible reparacin (afectacin a derechos sustantivos o violaciones procedimentales que recaen sobre presupuestos procesales) a lo que en las controversias constitucionales ha implicado la afectacin que por s mismo constituye el acto en razn al mbito competencial de la parte actora. En efecto, en la Controversia Constitucional 26/97 se consider que hay casos excepcionales al principio de definitividad atendiendo a la implicacin o afectacin al inters legtimo. En este asunto la demanda fue formulada por un Poder Judicial local, con la finalidad de impugnar la resolucin de procedencia e inicio de juicio poltico en contra de un juez penal. El Poder Judicial argument invasin a la esfera de competencia y ataque a la independencia y a su autonoma. La Suprema Corte, para admitir la impugnacin de ese acto no definitivo, sostuvo que no era necesario agotar el principio pues el actor impugnaba violacin al sistema de distribucin de competencias jurisdiccionales y al principio de divisin de poderes. Otro aspecto de la adopcin de las excepciones del principio de definitividad del amparo hacia la controversia constitucional puede verse en interpretaciones de la Suprema Corte, tales como la que sostiene que no ser necesario agotar la va legalmente prevista para la solucin del conflicto si se plantean por el actor nicamente violaciones directas e inmediatas a la Constitucin federal.99 Como conclusin a este punto, puede decirse que no es materia acabada la definicin o redefinicin del principio de definitividad en lo que toca a las controversias constitucionales, siendo que parece lo ms aconsejable que esa definicin se apegue al texto de la ley reglamentaria, evitando la adopcin de supuestos de improcedencia y sus excepciones existentes en otros medios de control, aun y cuando exista una similitud lgica en el tratamiento de los procesos constitucionales. Asimismo, no se debe perder de vista en torno de esta causal de improcedencia, que se obliga a los actores a pretender resolver el conflicto en su propia entidad, lo que en ocasiones es slo una prdida de tiempo, sobre todo cuando la fuerza poltica de alguno de los poderes locales es absoluta. Es por ello que se debe reflexionar si es necesaria la obligatoriedad de agotar los medios ordinarios de defensa locales o sera mejor que fuera optativo su agotamiento previo a la controversia constitucional, mxime que, como se ver, las interpretaciones de la Suprema Corte han sido en el sentido de ampliar su mbito de estudio y control, aun respecto de actos provenientes de entes que pudiesen considerarse resguardados bajo el cobijo de las autonomas estatales. Siguiendo con el tema de las causas de improcedencia, tambin resalta la diferencia entre la cesacin de efectos en el juicio de amparo y la controversia constitucional. Ya que en la segunda, a diferencia del primero, para que opere la causal referida, nicamente es necesario que dejen de producirse los efectos de la norma general o acto impugnado para que se surta la causal por cesacin de efectos sin requerirse el restablecimiento de las cosas al estado que tenan antes de la violacin como en el amparo.100 Esta distincin parece justificarse por los diferentes efectos que tiene cada medio de control, siendo para el amparo lo relevante el restablecimiento retroactivo del derecho

violado, mientras que la controversia atiende a la afectacin en la esfera de atribuciones de la autoridad actora. Otros supuestos de improcedencia relevantes son los que derivan de relacionar la fraccin VIII, del numeral 19 de la Ley reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 constitucional con otra disposicin de la Ley. Por ejemplo, este medio de control limita su competencia a actuaciones de autoridades pblicas originarias o derivadas, distintas del Poder Constituyente Permanente Federal; dado que se considera que la controversia constitucional es improcedente contra actos y resultados del proceso legislativo de reformas a la Constitucin federal, ya que ese poder se encuentra integrado por rganos en carcter de rgano reformador de la Constitucin y realizan una funcin de carcter exclusivamente constitucional de manera soberana, no sujeta a ningn tipo de control externo.101 Es interesante resaltar que la imposibilidad de analizar el procedimiento de reforma a la Constitucin no se sustenta en el argumento de que no sea posible analizar la actuacin del reformador al momento de efectuar una enmienda constitucional,102 sino en la carencia del ente "poder reformador" en el sealamiento de los sujetos con legitimacin en el artculo 105 constitucional. Lo destacable es que, como ya se observ en el apartado de legitimacin, la Suprema Corte haba mantenido el criterio de ampliar la legitimacin pasiva en las controversias constitucionales; sin embargo, sta fue la excepcin. A este respecto, cabe sealar que la controversia constitucional parece ser el medio idneo para examinar la legalidad del procedimiento de reforma constitucional, pues dado que el rgano reformador es un ente compuesto a su vez de varios rganos legislativos con funciones constitucionales propias e independientes, resultara posible el examen del cumplimiento de cada una de ellas, as como su trascendencia en el producto final, que se constituye por el texto constitucional aprobado en definitiva, mxime que cada uno de los entes que conforman al poder reformador se encuentra comprendido dentro de los enumerados en el artculo 105 de la Constitucin. Otro caso de improcedencia es, por regla general, la imposibilidad de revisar los fundamentos y motivos de las resoluciones jurisdiccionales emitidas por un tribunal judicial o administrativo, pero slo en el caso de que sea claro que no se cuestiona una invasin de facultades o competencias de un nivel de gobierno respecto de otro, sino que simplemente se dirime un conflicto entre partes, que fue sometido por el particular al conocimiento del rgano jurisdiccional. De lo contrario, se hara de esta va un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisin la misma cuestin litigiosa debatida en el procedimiento natural.103 Sin embargo, el ministro Gudio Pelayo seala que este criterio resulta un tanto impreciso respecto a su alcance y aplicacin, ya que genera la duda de si slo es aplicable en actos material y formalmente jurisdiccionales, o si basta que sean materialmente jurisdiccionales para que resulten inimpugnables. Al parecer se ha optado por el que sean improcedentes nicamente los actos material y formalmente jurisdiccionales.104 Adems, se ha considerado que tanto la controversia constitucional como los juicios ante los tribunales locales, son procesos que estn dirigidos a preservar el Estado de derecho, de tal manera que, por regla, no podra ser materia de ninguno de los dos lo resuelto en el otro, puesto que se rompera con el sistema establecido por el rgano reformador de la Constitucin federal. Sin embargo, cuando se impugna una resolucin jurisdiccional en que no se cuestionan las pretensiones de las partes en el procedimiento o vicios propios en los actos de ejecucin, sino las consideraciones y fundamentos que la parte actora estima afectan sus facultades constitucionales, es procedente la controversia.105 Tambin resulta improcedente una controversia constitucional cuando se plantea una contienda entre un municipio y uno de sus rganos descentralizados, ya que no se contempla a los rganos descentralizados en el artculo 105 constitucional como sujetos legitimados para ser parte en este medio de control.106 De esta forma, puede advertirse que el tema de la legitimacin, tanto activa como pasiva, no constituye un aspecto acabado ni absolutamente delimitado por la Suprema Corte, por lo que ser a base de interpretaciones, en cada

caso, como se aceptar o no la intervencin de algunos entes estatales en las controversias constitucionales, debiendo sugerirse a este respecto, que el establecimiento de patrones interpretativos sea coherente con la finalidad de control y el texto de las normas que rigen estos procedimientos. VII. SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE Por lo que respecta al tema de la suplencia de la queja, la Suprema Corte ha corregido los errores advertidos en la cita de los preceptos invocados107 y adems ha suplido la deficiencia de la demanda.108 Incluso ha ampliado los conceptos de invalidez contenidos en la demanda de controversia cuando se han vulnerado principios constitucionales. En la controversia constitucional tambin se permite la suplencia de la contestacin de la demanda y alegatos, en aras de proteger el sistema federal establecido en la Constitucin,109 y fundamentalmente buscar el respeto a la norma fundamental, as la Suprema Corte "materialmente se apodera"110 de la controversia constitucional. A este respecto, cabe sealar que la suplencia de aspectos relacionados con la intervencin de la parte demandada resulta un tanto intrascendente, puesto que al tratarse de un juicio de anulacin, bsicamente lo que importa es el contraste de los conceptos de invalidez, suplidos o no, con la fundamentacin del acto impugnado, pasando a un segundo plano los alegatos y hechos planteados por los contrarios de la actora. Un ejemplo de la suplencia de los conceptos de invalidez se encuentra en la controversia constitucional 22/2001, promovida por el Congreso de la Unin contra el presidente de la Repblica, en donde se declar la invalidez de un reglamento que "interpret indebidamente" las normas contenidas en la ley que pretenda reglamentar y por ello se violaba el texto de la Constitucin federal. Para declarar la invalidez, se estudi la constitucionalidad del reglamento comparndolo directamente con la Constitucin federal. Al final, se declar la invalidez de la norma porque iba ms all de las disposiciones jurdicas que pretenda reglamentar, interpretadas conforme a las normas constitucionales111 que regulan la materia de energa elctrica. Asimismo, se abund en el sentido de que el presidente de la Repblica al ejercer la facultad reglamentaria prevista en el artculo 89, fraccin I, de la Constitucin debe atender de manera prioritaria, a lo establecido en la Constitucin como marco supremo de referencia de la materia de que se trate, pues aparentemente la ley que pretenda reglamentar en este asunto tambin resultaba inconstitucional; sin embargo, no poda analizarse la norma legal porque no haba sido impugnada. El caso en mencin es un ejemplo de que ante el indebido ejercicio de competencias legislativas por las partes que intervienen en una controversia, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha optado por tutelar ante todo el respeto directo e indirecto de la Constitucin federal, aun a costa de la tcnica jurdica y legislativa. En efecto, habra sido criticable que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin hubiese declarado la validez del reglamento comparndolo nicamente con la ley que reglamentaba y sostener que no exista violacin indirecta a la Constitucin federal apegndose a la litis o verdad expuesta por las partes sin hacer caso de que del estudio de la litis y de la norma se advertan violaciones directas a la Constitucin que no haban sido planteadas como tales en la controversia. Asimismo, la Corte se pronunci, aunque no de manera vinculatoria porque no era parte de la litis, sobre la constitucionalidad de la Ley que pretenda reglamentarse por el Ejecutivo de la Unin: ... no pasa inadvertido para este Tribunal Constitucional, por una parte, que no slo la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica y otras leyes relacionadas, pudieran contener disposiciones contrarias a la Constitucin, pero ello es ajeno a la presente controversia y, de ser as, el propio Congreso de la Unin, que es la parte accionante en ella, estar en aptitud de realizar las reformas pertinentes; y, por otra, que podran darse necesidades de carcter econmico o poltico que, desde esas perspectivas, cuestionaran la ltima parte del prrafo sexto del artculo 27 de la Constitucin y las otras normas que con l se vinculan (segn se ha explicado), pero es claro que la decisin al respecto resulta ajena a las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia de la

Nacin y corresponde, con toda claridad, al rgano previsto en el artculo 135 de la misma y al que podr acudirse con la iniciativa correspondiente que demuestre la necesidad referida. De esa forma, se puede declarar la invalidez de normas y actos contrarios a la Constitucin, con independencia de los argumentos que expongan las partes, pues debe prevalecer el respeto a la Constitucin de acuerdo a su intrprete. Sin embargo, tal determinacin provoca preguntarse hasta dnde debe la Suprema Corte ampliar la litis constitucional cuando en la demanda promovida por una de las partes no se contemple concepto de invalidez alguno.112 A lo cual se considera que no debe ser exhaustiva la revisin, pero si revisar las formalidades; es decir, las cuestiones de orden formal. Por otro lado, una cuestin que resulta relevante derivada del respeto absoluto a los postulados constitucionales, es la emisin de "recomendaciones" por parte de la Corte. Un ejemplo donde existi una sugerencia de este tipo fue en la controversia constitucional 44/2003. En ella, un gobernador impugn un Decreto de Presupuesto de Egresos en cuanto a su contenido porque estim que se haba violado en el proceso legislativo la intervencin que legalmente le corresponda. La Corte resolvi sobreseer en el juicio porque la norma impugnada no haba adquirido definitividad al no haber sido promulgada ni publicada; sin embargo, consider conveniente recomendar al gobernador que, a fin de evitar la posibilidad del fincamiento de las responsabilidades conducentes, procediera a promulgar y publicar el Decreto de Presupuesto de Egresos impugnado. A pesar de que dicha recomendacin tampoco es vinculatoria, resulta interesante porque destaca que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin busque, en su carcter de tribunal constitucional, prever y evitar la posible existencia de actos ilegales e inconstitucionales. Sin embargo, se debe ser cuidadoso al realizar este tipo de recomendaciones ya que se podra estar prejuzgando de actos que posteriormente podran ser del conocimiento de la propia Corte. Por otro lado, el hecho de que la Suprema Corte pueda suplir la deficiencia de la queja en el sentido amplio, conlleva a cuestionarse si se pueden incluir conceptos de invalidez no contemplados originariamente en la demanda. Se podran adoptar dos posturas diferentes. La primera que seala que slo se atienda a la evidencia de la constitucionalidad del acto. La segunda, que se realice exhaustivamente un estudio de la constitucionalidad del acto o norma impugnada. La solucin que parece ms conveniente es la verificacin del cumplimiento de las formalidades bsicas contenidas en los preceptos constitucionales que consagran las garantas de seguridad jurdica, principalmente el respeto al mbito competencial de las partes actora y demandada, as como de aquellas disposiciones relacionadas con el acto que en especfico se impugne, con lo cual la intervencin de la Suprema Corte cumplira con su labor de tutela constitucional en la materia, al colmar la deficiencia en la exposicin de conceptos de invalidez por la promovente de la controversia. VIII. LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA La sentencia puede declarar la invalidez o validez del acto o norma impugnado. Para abordar estos efectos, advirtiendo que la redaccin confusa del artculo provoca ciertas dificultades, debe hacerse la distincin entre impugnar un acto e impugnar una disposicin general. En los actos, generalmente, los efectos nicamente sern respecto de las partes en la controversia.113 En este sentido, la resolucin que dicte la Corte anulando un acto slo alcanzar a las partes sin tener efectos generales, a pesar de haber sido declarado contrario a la Constitucin. Sin embargo, en ocasiones los efectos pueden ser generales, como en los casos de controversias a que se refieren los incisos c, h y k del artculo 105 constitucional. Es decir, cuando es el Poder Ejecutivo de la Unin contra el Congreso de la Unin, una de sus cmaras o contra la Comisin Permanente; cuando el conflicto es entre dos poderes de un estado, y cuando la controversia se suscita entre dos rganos de gobierno del Distrito Federal. En este caso es necesario, para la anulacin de la norma y el establecimiento de efectos generales, que la resolucin se emita con el voto de ocho ministros, ya que slo la votacin calificada se exige respecto de normas generales impugnadas.114

Tratndose de una disposicin de observancia general, tambin se debe realizar una distincin. Tendr efectos generales plenos la declaracin de invalidez de disposiciones de los estados o de los municipios impugnadas por la Federacin; de los municipios controvertidas por los estados; las emitidas por el Poder Ejecutivo Federal o el Poder Legislativo Federal, impugnadas por uno de stos; las expedidas por el Poder de un estado controvertidas por un Poder diverso de la misma entidad; y, las aprobadas por un rgano de gobierno del Distrito Federal impugnadas por otro rgano de la propia entidad. Todas ellas, siempre y cuando la resolucin sea aprobada por cuando menos ocho ministros. En este punto, algunos consideran que no existe razn para quedar excluidos los rganos de autoridad del Distrito Federal, cuando sea la Federacin quien demanda, ya que al final se tratan de autoridades netamente locales.115 Adems, se debe aclarar que se desestima una demanda cuando un asunto resuelto no ha sido aprobado por cuando menos ocho de los ministros. En este caso, los criterios vertidos en la sentencia no sern obligatorios.116 Esta desestimacin se ha hecho as porque el legislador consider que con menos de ocho votos es insuficiente el apoyo para declarar una norma como invlida; es decir, si los ocho votos constituyen un qurum necesario, la falta de ste impide que la Suprema Corte dicte resolucin117 y, por tanto, se produce la desestimacin de la accin intentada impidindose, por ende, cualquier efecto.118 Sin embargo, debiera ser analizada esta situacin para determinar si con una mayora simple se pudiera realizar la declaratoria de invalidez de una norma, ya que la situacin actual provoca cierta incertidumbre cuando en una votacin seis ministros se inclinan por declarar la invalidez de una norma y cinco no; es decir, como algunos autores sealan, el error del legislador es que la desestimacin de la controversia no genera un criterio vlido respecto de normas similares.119 As, lejos de unificarse criterios, nicamente se estn dividiendo. Algunos autores opinan que esto es una denegacin de justicia en perjuicio de la autoridad que fungi como parte actora, adems de que contraviene lo dispuesto por el penltimo prrafo de la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.120 Sin embargo, no todos estn de acuerdo con lo anterior; por ejemplo, algunos autores sugieren que sera mejor si la sentencia fuera emitida necesariamente por unanimidad de votos, puesto que en una materia tan compleja como lo es una controversia sobre la constitucionalidad de una norma, si se exigiera una cantidad de votos menor, lo nico que podra suceder es que se llegara a declarar la inconstitucionalidad de una norma general, creando incertidumbre y que sera peligroso polticamente que un margen reducido llegase a suscribir dicha declaracin.121 La conclusin que parece ms conveniente sobre este particular es la consistente en la declaracin de invalidez de la norma por mayora simple de los integrantes de la Suprema Corte. Esto es as, en virtud de que el criterio interpretativo de la mayora no slo es vinculativo en este medio de control, sino que puede ser llevado a otros, principalmente al amparo, en el que no es exigible una mayora calificada para otorgar la proteccin constitucional. Bajo el esquema actual, un tema que es abordado en una controversia constitucional con una mayora de seis o siete votos no alcanzar a decretar la invalidez de la norma, adems de que quedar en indefinicin la interpretacin mayoritaria para el resto de los tribunales de menor jerarqua, que no podran adoptarla con la obligatoriedad con que se acogen los criterios jurisprudenciales, ni tampoco optar claramente por una solucin diversa, puesto que el punto a discernir puede presentarse nuevamente ante la Suprema Corte, lo que ocasiona que el requisito de mayora calificada, en estos casos, provoque ms indefinicin jurdica que la existente con anterioridad a la promocin de la controversia. En los dems casos en que no es posible la declaratoria de invalidez de una norma con efectos generales, como sucedera cuando un estado, el Distrito Federal o un municipio controvirtieran una disposicin de observancia general emitida por la Federacin, o un estado impugnara una norma de un diverso estado; o un municipio controvirtiera una disposicin estatal o la expedida por un diverso municipio,122 la respectiva declaracin de invalidez nicamente tendr efectos respecto de las partes de la controversia; es decir, en el mbito

espacial respecto del cual ejerce sus atribuciones la parte actora. Por ejemplo, en la controversia que promovi el jefe de Gobierno del Distrito Federal contra el decreto emitido por el presidente de la Repblica respecto de los husos horarios, se consider que la sentencia que declar su invalidez slo tendra efectos en esta entidad.123 La posibilidad de que la norma impugnada pueda ser declarada invlida cuando la parte actora es la Federacin, podra considerarse como un instrumento de agresin a disposicin de la Federacin en perjuicio de los estados, que ha puesto fin a la igualdad terica que existi en anteriores textos constitucionales.124 Adems, es importante sealar que, al igual que algunos autores opinan,125 no hay razn para que los actos de la Federacin sean puestos al margen de la generalidad, ya que si stos son contrarios a la Constitucin no debe haber motivo para dejarlos subsistentes, dados los efectos relativos de la sentencia. Tal parece que es una forma de proteccin para la Federacin y no permitir que sus disposiciones sean invalidadas de manera general cuando efectivamente sean contrarias a la norma fundamental. Aunque efectivamente no hay una justificacin slida para realizar tal distincin, algunos consideran que la nica posible respuesta a ello pudo haber sido porque se pretenda salvaguardar el orden pblico: No es lo mismo que un gobierno del estado o el gobierno federal impugne una norma de un nivel de gobierno inferior y se resuelva con ocho votos... que implica que la disposicin del nivel de gobierno inferior perjudica al superior; que el nivel inferior de gobierno impugne las de los niveles superiores y se resuelva con efectos generales, puesto que la resolucin tendr un efecto multiplicador, al que aparentemente, le teme el legislador.126 Respecto de los efectos de la sentencia dictada en controversias suscitadas entre distintos poderes u rganos de gobierno de distinto orden jurdico parcial,127 se ha llegado a pensar que la declaracin de invalidez de una disposicin general impugnada, nicamente debera tener efectos respecto de las partes, por no ubicarse en las hiptesis conforme a las cuales la referida declaracin podra tener efectos generales.128 As, se ha ejemplificado que si el presidente de la Repblica formulara una controversia constitucional en contra de una disposicin de observancia general emitida por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, la declaracin de invalidez que llegara a emitirse respecto de la norma impugnada no podra tener efectos generales, sino nicamente respecto de las partes, por lo que los efectos del fallo se limitaran a la esfera competencial del presidente de la Repblica, sin que el acto respectivo pudiera dejar de surtir efectos respecto de los rganos restantes de la Federacin. Esos efectos se consideran sumamente imprcticos y disfuncionales. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin en esos casos ha considerado que los efectos de la sentencia deben atender al orden jurdico parcial representado por el poder actor y al alcance de sus facultades en el territorio. Por ejemplo, en la controversia constitucional 8/2001 la Suprema Corte de Justicia de la Nacin declar la invalidez con efectos generales de un decreto emitido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, y no nicamente respecto del Poder Ejecutivo Federal al ser este ltimo el actor, como se podra pensar.129 Tambin un acto puede tener efectos generales cuando la controversia se suscita entre dos Poderes de un mismo estado. Sin embargo, tratndose del Distrito Federal, la Corte ha sostenido que cuando la parte actora es una Delegacin y la demandada alguno de los restantes rganos del gobierno del Distrito Federal, los efectos sern particulares porque las delegaciones constituyen un rgano de gobierno del Distrito Federal.130 Por otro lado, los efectos de la sentencia slo puede tener efectos retroactivos en materia penal o materias anlogas, como en el caso de sanciones polticas.131 Los efectos retroactivos se han querido ampliar a travs de sentencias de condena. En la controversia constitucional 5/99, se formul un voto particular en el cual se expuso que los efectos de una sentencia de invalidez podran llegar a ser de restitucin cuando el acto o norma impugnados tuvieran efectos materiales que incidan en las cosas o el patrimonio de los rganos del

Estado. Esa restitucin podra hacerse al emitir la sentencia con la declaracin de condena respectiva, sin que ello equivalga a que la misma tuviera efectos retroactivos. Asimismo, se afirm que el principio de irretroactividad que rige las sentencias en las controversias constitucionales, slo opera en relacin con los efectos jurdicos que produce el acto o norma general impugnados, y no respecto de los efectos materiales. A pesar de ello, se dejaran inclumes los actos o disposiciones derivados de la norma general declarada invlida y producidos hasta antes de la sentencia, a fin de salvaguardar la seguridad jurdica y continuidad de la aplicacin del derecho. Aunque las anteriores posturas son opinables, sera adecuado realizar un estudio para determinar si a travs de la sentencia de condena se pudieran dar efectos retroactivos a las cosas, como en el juicio de amparo, claro est, en la medida en que fuera materialmente posible sin buscar un cumplimiento sustituto. Tambin destaca una cuestin sumamente interesante en los efectos de la sentencia de una controversia constitucional: la posibilidad de que la Suprema Corte decida discrecionalmente sobre la fecha en que stos se producirn.132 Dicha facultad posibilita evitar que los efectos de la sentencia provoquen situaciones inesperadas para la sociedad. Por ejemplo, en el caso de la controversia de los husos horarios, se determin que la sentencia que declar la invalidez del decreto deba operar a partir de la fecha y hora en que el decreto presidencial sealaba el fin del horario de verano de ese ao, porque ya estaba enterada la sociedad de su obligatoriedad y de anularse de modo inmediato, se podran provocar confusiones y afectaciones a las actividades cotidianas de la sociedad.133 La posibilidad de que la Suprema Corte fije el mbito temporal de la sentencia armoniza el ejercicio del control constitucional con la ponderacin de la debida oportunidad para hacerlo, de este modo, sin soslayar su responsabilidad como tribunal constitucional, la Corte puede atender a factores de conveniencia social, como ocurri en el asunto que se relata. IX. ALCANCES DEL EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA SUPREMA CORTE Para llevar a cabo el anlisis en este apartado, resulta importante atender a uno de los asuntos ms ilustrativos sobre el particular: el llamado caso Temixco.134 Su importancia radica en que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin estableci nuevos criterios sobre las controversias constitucionales, en cuanto a la posibilidad de estudio de todo tipo de proposiciones de inconstitucionalidad. En este asunto, el municipio de Temixco, Morelos, promovi controversia constitucional contra el Congreso y el gobernador del mismo estado, porque consider que el primero no respet su garanta de audiencia al promulgar un decreto,135 adems de que no solicit la opinin del gobernador del estado y desestim las pruebas que present al desahogarse un proceso de resolucin de conflicto de lmites en contra del municipio de Cuernavaca. En esencia, argument diversas violaciones formales a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en especfico los artculos 14 y 16. Para comprender la importancia de los nuevos criterios, es necesario retomar brevemente las etapas de este medio de control a partir de 1994. En un primer momento, se consider que en la controversia constitucional slo podan plantearse problemas de invasin de esferas de competencia, de donde deba derivar el inters legtimo del actor para plantear la controversia. Esta postura era objetiva y tenda a identificar el inters legtimo del actor para exigir del demandado la conducta y actuacin constitucionalmente aceptada, el inters legtimo se identificaba con el sealamiento de la facultad invadida o indebidamente usada, que se haba establecido a favor de un nivel de gobierno. Se consideraba que la Constitucin federal estaba dividida en dos partes: la dogmtica, dirigida al respeto de los particulares; la orgnica, encaminada a organizar el ejercicio del poder pblico. As, se interpretaba que, en principio, la parte dogmtica era de exclusiva tutela del juicio de amparo y, por exclusin, la orgnica corresponda a la controversia constitucional porque involucraba conflictos entre autoridades.

Con la anterior postura se limit la tutela jurdica de este instrumento procesal, nicamente a la proteccin del mbito de atribuciones que la carta magna prev para los rganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de divisin de poderes a que se refieren los artculos 40, 41 y 49, en relacin con el 115, 116 y 122, de la Constitucin federal.136 Entonces se analizaba nicamente la existencia real de facultades para actuar en tal o cual sentido, de no existir o atribuirse una que no le corresponda, sera procedente resolver declarando la invalidez de la actuacin sin fundamento constitucional concreto. No se juzgaba el correcto o incorrecto ejercicio de facultades propias, con lo cual se podan tolerar actuaciones contrarias a la Constitucin y al sentido comn. En un segundo momento, se precis que la Corte slo tena facultades para conocer de problemas de violaciones a la Constitucin federal, y careca de competencia para conocer de planteamientos contra actos a los que se les atribuan violaciones a las Constituciones o leyes locales; pues, en respeto al federalismo y a la autonoma estatal, su remedio corresponda establecerlo al constituyente local. De igual forma, esta postura tenda a ser netamente objetiva y privilegiaba fundamentalmente la autonoma estatal.137 En una tercera etapa, se hizo extensiva la materia de estudio, por lo que se autoriz el anlisis de las violaciones indirectas a la Constitucin federal, aunque con la limitante de que se encontraran vinculadas de modo fundamental con el acto o norma impugnados. Con esa extensin, se dio a la controversia constitucional tintes de juicio de amparo para las autoridades, pues se flexibiliz la interpretacin del respeto a los enunciados y principios orgnicos y dogmticos previstos en la Constitucin. As, el planteamiento principal de violaciones indirectas a la Constitucin, al igual que a travs del juicio de amparo, se realiza con argumentos de legalidad en trminos de los artculos 14 y 16 de la Constitucin federal.138 Con esas posturas se obligaba a la autoridad fundar y motivar toda expresin de poder pblico; y al igual, que en el juicio de amparo, se evidenci la tendencia a favorecer el Estado de derecho sobre cualquier valor o principio poltico. La ltima etapa, derivada del asunto Temixco, arrib a nuevos criterios. Se seal que en la controversia constitucional pueden examinarse todo tipo de violaciones a la Constitucin federal139 y se aparta del criterio en el que soslayaba el anlisis en controversias constitucionales de conceptos de invalidez que no guarden una relacin directa e inmediata con preceptos de la carta magna. Empero, en este nuevo criterio se advirtieron algunos posibles problemas como el que la Suprema Corte termine confundiendo las violaciones directas a la Constitucin con la indebida aplicacin de las normas legales o reglamentarias en cualquier tipo de procedimiento, lo cual ocasionara dar cabida a un nmero enorme de asuntos y estara desvirtuando el sentido originario de este tipo de procesos constitucionales, que a su vez repercutir en que de ser el gran rbitro de los conflictos nacionales terminar conociendo de casos en que quizs no debera intervenir.140 Adems, se estableci que aun cuando las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y rganos de poder, entre sus fines se incluye el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de stos: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN INCLUYE TAMBIN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U RGANOS DE PODER. El anlisis sistemtico del contenido de los preceptos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y rganos de poder, entre sus fines incluye tambin de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aqullos. En efecto, el ttulo primero consagra las garantas individuales que constituyen una proteccin a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los

artculos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artculos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberana popular, forma de estado federal, representativo y democrtico, as como la divisin de poderes, frmulas que persiguen evitar la concentracin del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del municipio libre como base de la divisin territorial y organizacin poltica y administrativa de los estados, regulando el marco de sus relaciones jurdicas y polticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implcito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razn de ser de las partes orgnica y dogmtica de la Constitucin, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitacin que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, iran en contra del pueblo soberano.141 Tambin se ampli el concepto de inters legtimo. Ahora, el inters legtimo del actor se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causarle perjuicio o privarle de un beneficio en razn de la situacin de hecho en la que sta se encuentre.142 Debe decirse que esta etapa evolutiva es sumamente interesante por cuanto introduce el concepto "bienestar de la persona humana". A pesar de que se pueda argumentar que ese concepto es indeterminado o subjetivo para efectos de identificar el inters legtimo de las partes; sin embargo, hay elementos objetivos que pueden ayudar a delimitar ese inters, como es el mbito territorial o la jurisdiccin en que la autoridad actora puede actuar en busca del bien comn o bienestar de su poblacin. Adems, debe considerarse que el Estado y sus rganos de poder son ficciones, cuya razn de ser es social y no personal. Es decir, proteger y organizar a la poblacin que vive en el territorio sobre el cual puede organizar el ejercicio del poder pblico que ostenta legitimante. As, un ente pblico puede llegar a tener inters legtimo para demandar que un acto o norma general que afecte el bienestar de las personas que viven en el territorio de su jurisdiccin. Sin embargo, la inclusin de este nuevo concepto ha sido criticada ya que se considera que la Corte estableci un concepto abstracto y generalsimo que le permitir ampliar su competencia de control jurisdiccional. Adems de que el tipo de elementos que se identifican en nuestra carta magna deben ser claros, ya que de no ser as, se podra presentar una situacin en donde, bajo pretexto de estar interpretando ciertos elementos, se introdujeran criterios de aquellas personas que de modo temporal ocupan el cargo de ministros.143 Este mismo autor considera que se pudo haber resuelto el problema sin la necesidad de crear ese aparato conceptual si la Corte se hubiera preguntado si los contenidos de los artculos 14 y 16 constitucionales deben o no aplicarse a los procesos realizados por las autoridades en los casos en que las normas se produzcan respecto de otras autoridades u rdenes normativos; claro est, para ello el autor considera que debe adoptarse la postura de que las "garantas individuales" son contenidos normativos que determinan las posibilidades de actuacin de cualquier autoridad pblica y, especialmente, de los legisladores locales.144 Como conclusin a este punto, puede decirse que la decisin de la Suprema Corte de aceptar el anlisis de todo tipo de proposiciones de inconstitucionalidad, en las controversias constitucionales, si bien atiende a la necesidad de un ejercicio total del control que le fue conferido por la carta magna, y que facilita la formulacin de proyectos de sentencia, al eliminar las barreras tcnicas que frecuentemente se plantean para soslayar el estudio de ciertos argumentos, en ocasiones puede interferir con la efectiva solucin de conflictos en el mbito estatal, que quiz pudiesen obtener una mejor respuesta a travs del ejercicio de facultades polticas autnomas a cargo de los entes estatales directamente involucrados, quienes al estar en contacto

directo con el problema, pueden ofrecer alternativas diversas a la estrictamente jurdica. X. CONCLUSIONES En los primeros aos de la existencia de las controversias constitucionales, los conflictos entre los rganos podan ser resueltos tanto por rganos jurisdiccionales, como por los polticos. En este sentido, la Suprema Corte de Justicia, en teora, no ha estado exento del conocimiento de los conflictos de intereses suscitados entre los estados; sin embargo, de hecho, se observa que la falta de cultura jurdica en aquella poca, determin que el Poder Judicial estuviera excluido en el conocimiento de dichos conflictos. Se observa que los primeros criterios restringieron la participacin de la Suprema Corte para evitar la preeminencia de un poder sobre los otros. Ms an, si se limitaron las facultades para mantener la integridad del pacto federal y de vigilar la distribucin de competencias sealadas en la Constitucin Poltica. Empero, de 1917 a 1994 los criterios emitidos por la Corte denotan la paulatina y constante particin de sta en la resolucin de este tipo de conflictos que culminara con la reforma de este ltimo ao. Actualmente, las controversias constitucionales son un importante medio de resolucin de conflictos entre poderes, con ello, poco a poco, el pas ha transformado su anterior visin respecto del rgano encargado de la resolucin de este tipo de conflictos; sin embargo, an falta el cambio cultural en algunos actores polticos respecto de las resoluciones emitidas por nuestro mximo tribunal. Se debe tener presente la distincin entre las facultades del Senado respecto de la competencia de la Suprema Corte para la resolucin de este tipo de conflictos. No debe perderse de vista, que aunque la tendencia en Mxico ha sido juridificar la poltica, podra llegar a existir cierto tipo de conflictos en donde la actuacin del Senado sea ms conveniente para el pas. En cuanto a la legitimacin resalta la variedad de criterios emitidos por la Suprema Corte: distincin entre legitimacin en el proceso y en la causa; distincin entre parte actora y parte demanda; o el inters jurdico, simple y legtimo. De stos, se puede apreciar el inters, cada vez mayor, de los poderes en acudir a este medio de control para resolver sus conflictos; sin embargo, falta determinar si existe la posibilidad de extender la legitimacin activa a ciertos sujetos no contemplados expresamente en el artculo 105 constitucional. Respecto de la impugnacin de actos, resalta la posibilidad que este medio de control sea el idneo para impugnar las omisiones legislativas, as como la posibilidad de impugnar omisiones en la emisin de normas por parte del Ejecutivo Federal. En el caso de las causales de improcedencia, se seal que parece ms aconsejable acudir al texto de la ley reglamentaria para evitar la adopcin de supuesto de improcedencia y excepciones existentes en otros medios de control aun cuando exista similitud lgica en el tratamiento de los procesos constitucionales; sin embargo, la finalidad de stos es distinta. Por lo relativo a la suplencia de la queja, se abre la pregunta de hasta dnde debe ampliarse la litis constitucional cuando no se contemple concepto de invalidez alguno. Adems, se advierten las cuestiones de las recomendaciones emitidas por Corte sin carcter obligatorio, pero que, al hacerlas, se debe ser cuidadoso de no prejuzgar actos que posteriormente podran ser de su conocimiento. En el caso de los efectos de la sentencia, se concluy pertinente revisar la posibilidad de que pueda existir la declaracin de invalidez de una norma por mayora simple de los integrantes de la Suprema Corte. Asimismo, revisar las razones por las cuales los actos de la Federacin son puestos al margen de la generalidad si son contrarios a la Constitucin. Por ltimo, en los alcances del examen de constitucionalidad por la Suprema Corte, se observan los novedosos criterios emitidos por la Corte despus de pasar por tres etapas. Ahora, este medio de control constitucional puede examinar todo tipo de violaciones a la Constitucin federal; se introdujo el fin del bienestar de la persona humana; y se ampli el concepto de inters legtimo con lo cual se ocasion cierta dicotoma en la resolucin de los conflictos: por una parte mayor control, pero, al parecer, exclusin de la posibilidad de resolver ciertos conflictos a travs del ejercicio de facultades polticas autnomas.

XI. BIBLIOGRAFA ARTEAGA NAVA, Elisur, La controversia constitucional y la accin de inconstitucionalidad; el caso Tabasco, Mxico, Grupo Editorial Monte Alto, 1996. BEZ SILVA, Carlos, "La omisin legislativa y su inconstitucionalidad en Mxico", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nm. 105. CASTRO Y CASTRO V., Juventino, El artculo 105 constitucional, Mxico, 1996. COSSO DAZ, Jos Ramn, "Otra imposible tarea?", Justicia Constitucional en Iberoamrica,http://www.uc3m.es/uc3m/inst/ MGP/JCI/00portada.htm, 4 de junio 2004. , "Artculo 105 constitucional", en FERRER MC-GREGOR, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, 4a. ed., Mxico, Porra-Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2003, t. II. Diario de los Debates del Congreso Constituyente, Mxico, tomo II. DVILA ESCAREO, ngel, "Controversia Constitucional", Vnculo Jurdico, Zacatecas, nm. 52, octubre-diciembre de 2002. GARCA RAMREZ, Sergio, Poder Judicial y Ministerio Pblico, Mxico, Porra, 1996. GNGORA PIMENTEL, Genaro David, "El control de la reforma constitucional", en VEGA GMEZ, Juan y CORZO SOSA, Edgar (coords.), Tribunales y justicia constitucional. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002. GONZLEZ OROPEZA, Manuel, Las controversias entre la Constitucin y la poltica, Mxico, UNAM, Cuadernos Constitucionales MxicoCentroamrica, 1993. , El Senado mexicano, Mxico, Senado de la Repblica, 1987, vol. 3. GONZLEZ URIBE, Hctor, Teora poltica, Mxico, Porra, 1989. GUDIO PELAYO, Jos de Jess, "La improcedencia y el sobreseimiento", Lex. Difusin y Anlisis, Torren, tercera poca, ao VI, nm. 64, octubre de 2000. HERNNDEZ CHONG CUY, Mara A., La defensa jurisdiccional del municipio y las controversias constitucionales, Zapopan, Universidad Panamericana, 1998. HERNNDEZ CHONG CUY, Amparo y OLVERA LPEZ, Juan Jos, "El artculo 105 constitucional y la redefinicin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin como estabilizadora del poder pblico", en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, 4a. ed., Mxico, PorraColegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2003, t. II. MORTERA DAZ, Antonio Rodrigo, "Controversia Constitucional 82/2001, materia indgena", Revista Conjeturas, ao 1, nm. 3, diciembre de 2003. NAKAYAMA, Antonio, Sinaloa, Un bosquejo de su historia, Mxico, Universidad Autnoma de Sinaloa, 1983. SALDVAR, Gabriel, Historia compendida de Tamaulipas, Mxico, 1945. SNCHEZ CORDERO DE GARCA VILLEGAS, Olga, "Controversia constitucional y nueva relacin entre poderes", en FERRER MCGREGOR, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, 4a. ed., Mxico, Porra-Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2003, t. II. SEPLVEDA I., Ricardo J., "Reflexiones sobre la controversia constitucional (hacia un tribunal constitucional)",Revista de Investigaciones Jurdicas, Mxico, ao 23, nm. 23, 1999. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, Qu son las controversias constitucionales? , 2a. ed., Mxico, SCJN, 2001. VELSQUEZ, Primo Feliciano, Historia de San Luis Potos , Archivo Histrico del Estado-Academia de Historia Potosina, 1982, t. IV. ZARCO, Francisco, El siglo Diez y Nueve, 11 de octubre de 1869. ZAVALA RAZO, Jorge, "Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad", INDETEC, Guadalajara, nm. 136, octubre de 2003. * Juez federal del Juzgado Dcimo Primero de Distrito en materia Administrativa del Distrito Federal. ** Asistente de investigador en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.

Notas: 1 Artculo 137, fraccin I, de la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824 sealaba: "Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia son las siguientes: I. Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro Estado de la Federacin, siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer formal sentencia, y de las que se susciten entre un estado y uno o ms vecinos de otro, o entre particulares, sobre pretensiones de tierras, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio de que las partes usen de su derecho, reclamando la concesin a la autoridad que la otorg". Cfr. http://www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1824.pdf. 2 Gonzlez Oropeza, Manuel, Las controversias entre la Constitucin y la poltica, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Cuadernos Constitucionales Mxico-Centroamrica, 1993, p. 9. 3 Artculo 118, fraccin V, "Son facultades de la Corte Suprema de Justicia:... V. Conocer de la misma manera de las demandas judiciales que un departamento intentare contra otro, o los particulares contra un departamento, cuando se reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso". Cfr.http://www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/ 1842.pdf. 4 Cfr. Cosso Daz, Jos Ramn, "Artculo 105 constitucional", en Ferrer MacGregor, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, 4a. ed., Mxico, Porra-Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2003, t. II, p. 977. 5 "Artculo 97. Corresponde a los tribunales de la Federacin conocer: I. De todas las controversias que se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin de las leyes federales. II. De las que versen sobre derecho martimo. III. De aqullas en que la Federacin fuere parte. IV. De las que se susciten entre dos o ms Estados...". Cfr. http://www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1857.p df. Por su parte, Ramn Rodrguez, comentarista de la poca, seal que este precepto era defectuoso porque no otorgaba competencia a la Suprema Corte para conocer de los asuntos en los que los estados fueran parte, entonces se les deja que conociera un juez de primera instancia y los particulares se encontraban en el peligro de que las grandes y poderosas influencias de un estado hicieran ilusorios sus derechos. Cosso Daz, Jos Ramn, op. cit., nota 4, p. 978. 6 Por ejemplo, las acusaciones de los gobernadores de los estados de Quertaro (Julio M. Cervantes) y Jalisco (Antonio Gmez Cuervo). Adems de las controversias entre los poderes ejecutivos y legislativos de los estados de Sinaloa y Tamaulipas. Cfr. Nakayama, Antonio, Sinaloa, un bosquejo de su historia, Mxico, Universidad Autnoma de Sinaloa, 1983, p. 132; y Saldvar, Gabriel, Historia compendida de Tamaulipas, Mxico, 1945, p. 249. 7 Esto se propuso aunque no hubiera texto expreso en la Constitucin que apoyara el arbitraje necesario para dirimir las controversias entre poderes constituidos en las entidades federativas, ya que nicamente contemplaba el auxilio federal que permita solucionar la violencia y seguridad interna de los estados. Gonzlez Oropeza, Manuel, op. cit., nota 2, p. 10. 8 Por ejemplo, la lucha que se suscit entre el gobernador Juan Bustamante y la Legislatura de San Luis Potos. Cfr. Velsquez, Primo Feliciano, Historia de San Luis Potos , Archivo Histrico del Estado-Academia de Historia Potosina, 1982, t. IV, pp. 12 y 13. Adems, en 1870 la Secretara de Gobernacin seal la diferencia que exista entre prestar auxilio de la fuerza para reprimir rebeliones y brindar soluciones mediadas en los conflictos polticos de los estados. Gonzlez Oropeza, Manuel, op. cit., nota 2, p. 11. 9 Entre ellos Rafael Martnez de la Torre, que sustent la necesidad de contar con un tribunal de interpretacin en la sesin del 21 de octubre de 1869. 10 Zarco, Francisco, El siglo Diez y Nueve, 11 de octubre de 1869. 11 Gonzlez Oropeza, Manuel, op. cit., nota 2, p. 16. 12 Cfr. Diario de Debates, 22 de enero de 1917. 13 Cfr. http://www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1917.pdf. 14 Conflicto constitucional entre el Congreso del Estado de Mxico y el gobernador del mismo estado con el Senado de la Repblica. Semanario Judicial de la Federacin, quinta poca, t. VIII, p. 1063, 24 de junio de 1921;

Juicio Constitucional seguido contra la Cmara de Senadores y el presidente de la Repblica, por el gobernador constitucional de Nuevo Len y la Legislatura y el Supremo Tribunal de Justicia de ese estado. Semanario Judicial de la Federacin, quinta poca, t. XVIII, p. 134, 23 de enero de 1926; y Controversia promovida por Arturo Tremari y coags. Dicindose miembros del Ayuntamiento de Papantla, Veracruz, contra la Legislatura del Estado, Semanario Judicial de la Federacin, quinta poca, t. XLVIII, p. 349, 6 de abril de 1936. 15 Por ejemplo, las facultades del Senado para declarar la desaparicin de poderes o la facultad senatorial para dirimir controversias polticas. En este sentido, existe una tesis que estableci que la Suprema Corte no poda revisar los decretos del Senado sobre desaparicin de poderes en los estados, pues de hacerlo adquirira preeminencia sobre l, lo cual contravendra al principio de divisin de poderes. Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel, op. cit., nota 2, p. 18. 16 Controversia Constitucional entre la Federacin y el Estado de Oaxaca, Semanario Judicial de la Federacin, quinta poca, t. XXXVI, p. 1067, 15 de octubre de 1932. 17 Diario Oficial de la Federacin del 25 de octubre de 1967. 18 Diario Oficial de la Federacin del 25 de octubre de 1993. 19 Hernndez, Amparo et al., "El artculo 105 constitucional y la redefinicin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin como estabilizadora del Poder Pblico", en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), op. cit., nota 4, t. II, p. 1015. 20 El ministro Jos Ramn Cosso presenta esta magnfica exposicin al recopilar diversos criterios de la Suprema Corte en las pginas 978 y 979 del artculo citado con anterioridad (el artculo 105 constitucional). En ellos se encuentran: S.J.F., quinta poca, t. II, p. 644; S.J.F., quinta poca, t. II, p. 1046; S.J.F., quinta poca, t. III, p. 729; S.J.F., quinta poca, t. XXXVI, p. 1067; S.J.F., quinta poca, t. XCI, p. 1798; S.J.F., quinta poca, t. XCVI, p. 2278; S.J.F., quinta poca, t. III, p. 769; S.J.F., quinta poca, t. XXXVI, p. 1067; S.J.F., quinta poca, t. II, p. 1046; S.J.F., quinta poca, t. XC, p. 595; S.J.F., quinta poca, t. VIII, p. 409; S.J.F., quinta poca, t. II, p. 644 y 1046; S.J.F., quinta poca, t. III, p. 769; S.J.F., sptima poca, volumen 66, primera parte, p. 35; S.J.F., sptima poca, volumen 175-180, primera parte, p. 35; S.J.F., octava poca, t. III, primera parte, p. 49; S.J.F., quinta poca, t. IV, p. 729; quinta poca, t. XLV, p. 3577; quinta poca, t. XLVIII, p. 349 y 399; novena poca, t. III, marzo de 1996, p. 262. 21 En la iniciativa presentada por el presidente Zedillo el 5 de diciembre de 1994, se seal que la consolidacin de la Corte como tribunal constitucional exiga ampliar sus competencias para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales as como dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. Por otra parte, se estableci la creacin del Consejo de la Judicatura Federal como rgano de administracin, vigilancia y disciplina del Poder Judicial federal. 22 De acuerdo con el ministro Gudio Pelayo, de los datos obtenidos del cuadro histrico estadstico de 1917-1994, publicados por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Mxico, 2000, y de la relacin estadstica general al 31 de mayo de 2000 de la Unidad de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad, fueron 47 las demandas presentadas entre 1917 y 1995, (antes de la entrada en vigor de la reforma al artculo 105 constitucional). Cfr. , Gudio Pelayo, Jos de Jess, "La improcedencia y el Sobreseimiento", Lex. Difusin y Anlisis, Torren, tercera poca, ao VI, nm. 64, octubre de 2000, p. 9. Sin embargo, el ministro Cosso seala que fueron cincuenta y cinco controversias constitucionales. Cosso Daz, Jos Ramn, op. cit., nota 4, p. 978. 23 Que se encontraba contemplada en la fraccin V del artculo 76 constitucional. Cfr. , Seplveda I., Ricardo J., "Reflexiones sobre la controversia constitucional (hacia un tribunal constitucional)", Revista de Investigaciones Jurdicas, Mxico, ao 23, nm. 23, 1999, p. 391. 24 Fix Zamudio, Hctor, "La justicia constitucional", Estudios jurdicos en torno a la Constitucin mexicana de 1917, en su septuagsimo quinto aniversario, Mxico, UNAM, 1992, p. 135 (citado por Seplveda I., Ricardo J., op. cit., nota 23, p. 390).

25 Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1994. 26 Algunos opinan que est mal elaborada; que se hizo con precipitacin e ignorancia porque se introdujo en el proyecto infinidad de detalles y cae, una y otra vez, en una peligrosa e innecesaria casustica que no es propia de la Constitucin. Cfr. Arteaga Nava, Elisur, La controversia constitucional y la accin de inconstitucionalidad; el caso Tabasco, Mxico, Grupo Editorial Monte Alto, 1996, pp. 5 y 6. 27 Asimismo, argumenta que se previ la elaboracin y presentacin de una demanda en toda forma; que se sealaron plazos dilatados para la interposicin, contestacin, ampliacin de la demanda, ofrecimiento, admisin y desahogo de pruebas y celebracin de la audiencia. Con todo lo anterior, una controversia no puede resolverse en un plazo menor a tres meses. Ibidem, p. 8. 28 La Comisin Permanente tiene la facultad de aprobar la suspensin de garantas solicitada por el Ejecutivo, pero no puede concederle facultades extraordinarias para legislar durante la emergencia. En caso de que concediera facultades, estara invadiendo una competencia del Congreso. O tambin el caso del nombramiento del presidente provisional que debe convocar al Congreso para elegir un presidente interino o sustituto. Vase Garca Ramrez, Sergio, Poder Judicial y Ministerio Pblico, Mxico, Porra, 1996, p. 75; y Dvila Escareo, ngel, "Controversia constitucional", Vnculo Jurdico, Zacatecas, nm. 52, octubre-diciembre de 2002, pp. 26 y 27. 29 La reforma del artculo 105 constitucional ha tenido un impacto real, porque desde la entrada en vigor se han presentado 206 demandas de controversia constitucional. De acuerdo a los datos obtenidos de la Unidad de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, segn relacin estadstica, al 31 de mayo de 2000. Cfr. , Gudio Pelayo, Jos de Jess, op. cit. , nota 22, p. 9. Otro dato estadstico, es proporcionado por la Ministra Olga Snchez Cordero de Garca Villegas que seala que de enero de 1995, fecha en que entr en vigor la reforma constitucional, al 7 de junio de 2003, se haban presentado 626 controversias constitucionales. Cfr. , "Controversia constitucional y nueva relacin entre poderes", en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), op. cit., nota 4, t. II, p. 1135. 30 Los autores de la Constitucin de 1857 no elevaron a disposicin constitucional al municipio. La filosofa liberalista consider que corresponda a las entidades federativas establecer en sus disposiciones locales la reglamentacin a que deberan sujetarse sus ayuntamientos. Hernndez Chong Cuy, Mara A., La defensa jurisdiccional del municipio y las controversias constitucionales, Zapopan, Universidad Panamericana, 1998, p. 173. 31 Exposicin de motivos de relativa a la reforma del artculo 105 constitucional, del 31 de diciembre de 1994. 32 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, Pleno, t. XVI, octubre de 2002, p. 683. 33 Cfr. Tesis aislada LXXII/98, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. VII, diciembre de 1998, p. 789. 34 Como las declaraciones del jefe de Gobierno del Distrito Federal en el Caso del Paraje donde dijo "no me importa ser destituido, inhabilitado o asumir otro castigo por no acatar un ordenamiento legal, pero, insisti, no ser cmplice de un acto de corrupcin", Cfr., "Reporta AMLO otra anomala en el caso de Paraje San Juan", fuente Internet http://www.todito.com/paginas/noticias/136211html, 18 de septiembre de 2004. 35 Controversia constitucional 9/41. 36 Que autoriz a la Suprema Corte de Justicia participar de manera ms activa en la resolucin de conflictos suscitados entre entes, rganos y poderes polticos, derivados por actos o normas generales contrarias a la Constitucin federal. 37 Aunque existe una variedad de opiniones que tratan de definir lo que es materia electoral, es oportuno sealar que para Elisur Arteaga son "todos los actos y hechos que se realizan o ejecutan con vista a hacer efectivos los principios democrticos y republicanos, para lograr la renovacin ordinaria y peridica de los poderes y rganos federales y locales, mediante el sufragio

universal, sin importar quin los realice ni el momento en que los haga o ejecute". La controversia constitucional..., cit. , nota 26, p. 6; otro concepto seala que la poltica es la actividad que crea desenvuelve el poder y lo ejerce. Cfr. , Snchez, Agesta (citado por Gnzales Uribe, Hctor, Teora poltica, Mxico, Porra, 1989, p. 23). Cabe sealar que estos conflictos sern analizados en el captulo correspondiente a los medios de controles constitucionales electorales. 38 En este sentido, Corzo, Edgar, considera que el objeto de las controversias es un litigio de carcter jurdico y no poltico. Cfr. , "Controversia constitucional, legitimacin procesal para promoverla", Anuario Jurdico, Mxico, UNAM, nueva serie, 1997, p. 15. 39 Sin embargo, fueron pocas las controversias que se plantearon por los titulares legalmente autorizados; salvo los intentos hechos por los municipios. Arteaga Elisur, op. cit. , nota 26, p. 7. 40 Diario de los Debates del Congreso Constituyente, Mxico, t. II, pp. 275 y 276. 41 Porque pensaba que las cuestiones polticas se referan a conflictos entre poderes pblicos, mientras que las constitucionales son aquellas que no afectaban a los poderes pblicos, sino a los individuos, como los derechos o las garantas individuales. Gonzlez Oropeza, Manuel, op. cit. , nota 2, p. 36. 42 Ibidem, pp. 36 y 37. 43 Hernndez Chong Cuy, op. cit., nota 30, p. 174. 44 Cfr. , PERICIAL EN EL AMPARO. EL JUEZ DE DISTRITO DEBE ORDENAR EL PERFECCIONAMIENTO DE LOS DICTMENES RENDIDOS EN EL JUICIO Y NO RESOLVER EN EL CONTEXTO DE SU DEFICIENCIA, novena poca, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XIX, enero de 2004, Tesis: I.4o.A.49 K, p. 1583. 45 El ex diputado constituyente, Gerzain Ugarte, actuando como senador en 1921, defini al conflicto poltico, en el caso de Tabasco planteado el 26 de diciembre de ese ao, como un conflicto de legitimidad. El Senado ha reconocido la legitimidad de Legislaturas en los casos de Zacatecas (16 de noviembre de 1923), Nuevo Len (7 de octubre de 1925) y Coahuila (30 de noviembre de 1925). En el problema de legitimidad planteado en San Luis Potos, el 23 de octubre de 1923, el presidente Alvaro Obregn se arrog la capacidad de determinar a las autoridades legtimas, pues tena especial inters poltico por evitar que progresara la rebelin delahuertista, por lo que desconoci a Jorge Prieto Laurens... aunque la situacin comn ante un problema de legitimidad se ha dado con motivo de la calificacin electoral, en ocasiones el Senado no ha intervenido como en los casos arriba citados, sino que se ha declarado por ser una cuestin interna, dejando el reconocimiento a una autoridad estatal, como en los casos de Hidalgo (11 de abril 1921) o Mxico (17 de octubre de 1922). 46 Se puede apreciar la tesis CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN. ACTUALIZA EL EXAMEN DE LOS ACTOS PROVENIENTES DE LAS LEGISLATURAS ESTATALES TENDIENTES A DIRIMIR CONFLICTOS DE LMITES ENTRE MUNICIPIOS, novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. X, noviembre de 1999, P./J: 130/99, p. 793. 47 En donde se impugn una resolucin dictada por la Legislatura del Estado de Tlaxcala erigida como juzgador para resolver sobre un conflicto territorial. 48 ...No se desatiende que el artculo 110 de la Constitucin federal, que prev los funcionarios que pueden ser sujetos de juicio poltico, el procedimiento que se debe seguir y el tipo de sanciones que se podrn imponer, establece en su ltimo prrafo: "las declaraciones y resoluciones de las Cmaras de Diputados y Senadores son inatacables", lo que puede generar la idea de que la presente controversia constitucional es improcedente; sin embargo, hay que tomar en consideracin lo dispuesto por el artculo 105, fraccin I, inciso h, de la misma Constitucin Federal... Segn se ve, el transcrito artculo 105 contiene una norma especfica que introduce una modificacin a la norma general contenida en el numeral 110, en razn de la novedad y la especificidad del citado artculo 105, pues ste fue reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1994, para establecer la procedencia de las controversias

constitucionales que se susciten, entre otros casos, respecto de dos poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, en tanto que el ltimo prrafo del artculo 110 estaba vigente con anterioridad a la citada reforma... 49 Se suma a lo anterior, el hecho de que el Tribunal Constitucional ha llegado a exigir el respeto a la garanta de audiencia an y cuando la norma que rija el procedimiento no la contemple. Ejemplo de lo anterior puede verse en la controversia constitucional 24/2001, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin resolvi declarar la invalidez de lo actuado en un expediente parlamentario por el que se instruy procedimiento de declaracin de procedencia a un presidente municipal, a partir de las actuaciones subsecuentes a la ratificacin de las denuncias y solicitud de declaratoria de procedencia presentadas por integrantes del ayuntamiento, pues se consider que a pesar de que la legislacin local no lo prev, se debi emplazar al ayuntamiento, en virtud de que la resolucin que se dicta en esos procedimientos tendentes a sancionar afecta la integracin del ayuntamiento, aspecto que se encuentra tutelado por los artculos 14 y 115, fraccin I, de la Constitucin federal. Como consecuencia, la Corte declar invlidos los actos subsecuentes, entre ellos la resolucin definitiva que determin separar al presidente municipal de su encargo y la suspensin de su fuero constitucional. 50 Artculo 10, fraccin I de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 51 Artculo 10, fraccin II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 52 La distincin de rganos primarios, deriva de una jurisprudencia de la Suprema Corte en donde estableci que nicamente stos tienen legitimacin activa y, por exclusin, no tienen esta legitimacin los rganos derivados. Cfr. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIN ACTIVA Y LEGITIMACIN PASIVA, novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. VIII, diciembre de 1998, P. LXXIII/98, p. 790. 53 Semanario Judicial de la Federacin, Pleno, III Primera Parte, tesis: XXXVI/89, p. 48. 54 En este criterio se argument que no poda acudir todo rgano pblico, ni poda ser materia de impugnacin cualquier acto en este medio de control porque en estos procedimientos constitucionales se tiende a preservar, esencialmente, la distribucin de competencias entre los diferentes niveles de gobierno. Dicho argumento es cuestionable, ya que como se observar en posteriores apartados, este medio de control no slo preserva la distribucin de competencias. Cfr. ORGANISMOS PBLICOS DESCENTRALIZADOS. NO ESTN LEGITIMADOS PARA PROMOVER CONTROVERSIAS CONTITUCIONALES, novena poca, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XI, febrero 2000, p. 284; y CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. UN ORGANISMO PBLICO DESCENTRALIZADO ESTATAL CARECE DE LEGITIMACIN ACTIVA EN LA CAUSA, 2a. LXXXVIII/98,Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. VII, junio de 1998, p. 421. 55 Cfr. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS AYUNTAMIENTOS TIENEN LEGITIMACIN PARA PLANTEARLAS CON LOS OTROS RGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO, novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XI, abril de 2000, p. 813. 56 Hernndez Chong Cuy, Mara A., op. cit., nota 30, p. 103. 57 Cuando no exista un medio de solucin ordinario. 58 Sealan que estas tesis se fundamentaron en normas que ya no estn vigentes, adems que las condiciones jurdicas son distintas hoy. Ibidem, p. 104. 59 Idem. 60 Suprema Corte, Consejo de la Judicatura Federal, Tribunales Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. 61 Cosso, Jos Ramn, "Otra imposible tarea?", Justicia constitucional en Iberoamrica, Internet http://www.uc3m.es/uc3m/inst/MGP/JCI/00portada.htm), 4 de junio 2004. 62 Atento a lo dispuesto en el artculo 106 constitucional, aun y cuando pudiesen, de hecho, existir conflictos de naturaleza jurdico poltica con otros poderes federales, como podran ser los casos de juicios polticos a integrantes

del Poder Judicial de la Federacin, decisiones que afecten al Consejo de la Judicatura Federal, etctera. 63 Artculo 105, incisos h y k de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 64 SJF, 9, VII, diciembre de 1998, p. 790. 65 CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO, novena poca, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. VI, agosto de 1997, p. 468, nmero de registro ptico 197,892. 66 CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE, novena poca, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. VI, agosto de 1997, p. 466, nmero de registro 197,890. 67 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE EVIDENCIA QUE CONFORME A LA LEGISLACIN ORDINARIA APLICABLE, NINGUNO DE LOS SERVIDORES PBLICOS QUE COMPARECIERON A INTERPONERLA TIENE FACULTADES PARA REPRESENTAR AL ENTE PBLICO LEGITIMADO EN LA CAUSA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO, novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, junio de 2001, p. 522, nmero de registro ptico 189,488. 68 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FALTA DE LEGITIMACIN PROCESAL DE LOS SERVIDORES PBLICOS PROMOVENTES DEL JUICIO NO LLEVA A SOBRESEER SINO A DECLARAR QUE CARECEN DE ELLA, novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, septiembre de 1999, p. 706, nmero de registro ptico 193,267. 69 En el primero se ha exigido que quien pretenda demandar tenga un respaldo especfico en lo dispuesto en una norma jurdica; el segundo se presenta cuando por razones de inters social o la relevancia de los bienes que estn en juego, se permite que cualquier persona acte ante los tribunales; el ltimo, cuando se autorice que una persona acuda a juicio en los casos en que una determinada accin pblica o privada pudiera llegar a afectarlo, ello con independencia de que su posicin est o no plenamente reconocida en una norma. Cosso, Jos Ramn, op. cit. , nota 61. 70 Por ejemplo, en la tesis: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. INTRES JURDICO. LO TIENE ALGUN ESTADO DE LA REPBLICA CUANDO CONSIDERE QUE UNA AVERIGUACIN PREVIA FEDERAL VULNERA SU AUTONOMA Y PUEDA RESTRINGIR LA INMUNIDAD DE SUS SERVIDORES PBLICOS. P./J. 33/96, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. III, junio de 1996, p. 389. 71 Cosso, Jos Ramn, op. cit. , nota 61. Actualmente encontramos que dicha prediccin se ha manifestado con el aumento de asuntos en la Suprema Corte. Por otro lado, tal vez una muestra de la creciente carga de trabajo, es la autorizacin de la Suprema Corte para que sus Salas puedan resolver en definitiva controversias constitucionales para dar celeridad a la resolucin de las mismas. Cfr. , tesis 2a. CXXIII/98, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. VIII, septiembre de 1998, p. 1009: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE SON COMPETENTES PARA RESOLVERLA, CUANDO NO PROCEDA EL EXAMEN DE LAS CUESTIONES DE CONSTITUCIONALIDAD PROPUESTAS. 72 Cosso, Jos Ramn, op. cit. , nota 61. 73 Novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XIV, julio de 2001, tesis: P./J. 83/2001, p. 875. 74 Novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. VIII, diciembre de 1998, tesis P. LXXIII/98, p. 790. Otro ejemplo, se present en la controversia constitucional 14/2002, se tuvo por acreditada la personalidad de un ayuntamiento demandado que legalmente debi acudir mediante dos Sndicos y la demanda la contest slo uno; sin embargo, la Corte le reconoci la personalidad y tuvo por contestada la demanda. Cfr.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. UN SOLO SNDICO TIENE LEGITIMACIN PARA CONTESTAR LA DEMANDA PROMOVIDA EN CONTRA DEL AYUNTAMIENTO (LEGISLACIN DEL ESTADO DE OAXACA), novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XV, enero 2002,

tesis P./J. 131/2001, p. 918. 75 Tesis P./J. 84/2000, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XII, agosto de 2000, p. 967, de rubro: LEGITIMACIN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS RGANOS SUBORDINADOS. 76 Tesis P. LXXIII/98, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. VIII, diciembre de 1998, p. 790, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIN ACTIVA Y LEGITIMACIN PASIVA. Un ejemplo de una autoridad que acta de manera autnoma se encuentra en la tesis de rubro: SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO, tesis P./J. 109/2001, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XIV, septiembre de 2001, p. 1104. 77 Cfr. Mortera Daz, Antonio Rodrigo, "Controversia constitucional 82/2001, materia indgena", Revista Conjeturas, ao 1, nm. 3, diciembre de 2003, pp. 78 y 79. 78 Cosso Daz, Jos Ramn, op. cit. , nota 4, p. 983. 79 Atendiendo al orden jurdico al cual pertenece la parte actora, se puede prever el efecto general o parcial de la sentencia y por tanto identificar a los posibles afectados por la misma. Por ejemplo, CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO PROCEDE LLAMAR A JUICIO CON EL CARCTER DE TERCEROS INTERESADOS A LOS MUNICIPIOS DE UN ESTADO DISTINTOS DE LOS ACTORES, CUANDO SE IMPUGNAN DISPOSICIONES GENERALES ESTATALES, PUES AUNQUE SE DECLARE SU INVALIDEZ, LOS EFECTOS GENERALES SLO SE LIMITARN A LOS MUNICIPIOS ACTORES. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. IX, abril de 1999, p. 282. 80 Tesis XXXIV/89, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin, octava poca, t. III primera parte, p. 49, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SU " SOLUCIN NO AFECTA DIRECTAMENTE" INTERESES DE PARTICULARES. 81 Cfr. DIVISIN DE PODERES PARA EVITAR LA VULNERACIN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES REFERIDAS A LA NO INTROMISIN, A LA NO INDEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIN ENTRE LOS PODERES PBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, Tesis de Jurisprudencia 80/2004, Pleno, novena poca, Controversia Constitucional 35/2000. 82. Tesis P./J. 130/2001, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XIV, octubre de 2001, p. 803, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO EN LA DEMANDA SLO SE IMPUGNAN LOS ACTOS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO QUE DIO ORIGEN A UNA NORMA GENERAL QUE NO HA SIDO PUBLICADA, DEBE DESECHARSE POR EXISTIR UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA. 83 Tesis P./J. 160/2000, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XII, diciembre de 2000, p. 1118, de rubro: SUSPENSIN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES FACTIBLE SU OTORGAMIENTO CONTRA LA PROMULGACIN Y PUBLICACIN DE UNA NORMA ELECTORAL, CUANDO ESTOS ACTOS NO SE HAN EJECUTADO Y SE ALEGA, POR EL PODER EJECUTIVO, VIOLACIN AL DERECHO DE VETO. 84 Tesis P. LXVII/96, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. III, mayo de 1996, p. 113, de rubro: LEYES HETEROAPLICATIVAS, AMPARO CONTRA. PARA QUE SE DEMUESTRE QUE SE APLICARON, NO BASTA QUE SE CITEN LAS NORMAS RECLAMADAS, SINO QUE ES NECESARIO QUE SE ACTUALICEN LOS SUPUESTOS PREVISTOS EN ELLAS. 85 Tesis P./J. 82/99, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. X, agosto de 1999, p. 568, de rubro: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U RGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY

REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES. 86 En relacin al tema se recomienda: Bez Silva, Carlos, "La omisin legislativa y su inconstitucionalidad en Mxico", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nm. 105. 87 Tesis P./J. 112/2001, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XIV, septiembre de 2001, p. 881, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE. Esta afectacin directa o indirecta es una de las cuestiones ms importantes de la Controversia Constitucional y se abordar al momento de analizar el caso Temixco. 88 Controversia Constitucional 10/2001. 89 Los das 25 de octubre de 1993 y 22 de agosto de 1996. 90 En la controversia constitucional 38/2002 la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, impugn la omisin del jefe de Gobierno del Distrito Federal consistente en la abstencin de reglamentar y proveer dentro de la esfera administrativa para la aplicacin y cumplimiento del artculo 66 de la Ley de Transporte del Distrito Federal; dicha demanda fue admitida; sin embargo, en la sentencia se advirti una causal de improcedencia y se omiti el estudio de fondo. El caso de improcedencia advertido fue que la ley que se pretenda reglamentar fue abrogada con posterioridad a la presentacin de la demanda, por lo que de dictarse sentencia de fondo y resultar fundado el motivo de invalidez, los efectos de la ejecutoria no podran materializarse al dejar de existir la norma que se pretenda reglamentar. A pesar de que no se entr al estudio de fondo, la admisin de esa demanda hace pronosticar que sta ser la va para impugnar las omisiones legislativas. 91 Controversia Constitucional 18/2001. 92 Artculo 25 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 constitucional. 93 Cfr. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ALCANCE DE LA EXPRESIN " MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA" PARA EFECTO DEL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA, Pleno, novena poca, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, octubre de 2001, P./J. 128/2001, p. 803. 94 Contemplada en la fraccin VI del numeral 19 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 constitucional. 95 Cfr. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ALCANCE DE LA EXPRESIN " MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA" PARA EFECTO DEL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA, Pleno, novena poca , Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. IX, abril de 1999, P./J. 12/99, p. 275. 96 Diario Oficial de la Federacin del martes 13 de julio de 2004. 97 El artculo 19, fraccin VI, de la Ley Reglamentaria respectiva dispone: "Artculo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes... VI. Cuando no se haya agotado la va legalmente prevista para la solucin de propio conflicto". 98 El artculo 114, fraccin II, de la Ley de Amparo seala: "Artculo 114. El amparo se pedir ante el Juez de Distrito: II. Contra actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo. En estos casos, cuando el acto reclamado emane de un procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo slo podr promoverse contra la resolucin definitiva por violaciones cometidas en la misma resolucin o durante el procedimiento, si por virtud de estas ltimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le conceda, a no ser que el amparo sea promovido por persona extraa a la controversia". 99 Tesis P./J. 136/2001, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XV, enero de 2002, p. 917, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VA PREVISTA EN LA LEGISLACIN LOCAL SLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIN A NORMAS

LOCALES. 100 Cfr.CESACIN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIAS CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. Novena poca, Pleno,Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XIII, abril de 2001, P./J.54/2001, p. 882. 101 As lo explica el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la tesis P./J. 39/2002, visible en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XVI, septiembre de 2002, pgina 1136, de rubro: PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL; asimismo, en la tesis P./J. 40/2002, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, visible en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XVI, septiembre de 2002, p. 997, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNAR EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL. Se recomienda consultar algunos comentarios en torno a la sentencia emitida por la Corte en Mortera Daz, Antonio Rodrigo, op. cit., nota 77. 102 Ya que inclusive en los criterios jurisdiccionales de algunos pases iberoamericanos existe uniformidad en revisar un procedimiento de reforma constitucional. Cfr., Gngora Pimentel, Genaro David, "El control de la reforma constitucional", Tribunales y justicia constitucional, Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, en Vega Gmez, Juan y Corzo Sosa, Edgar (coords.), Mxico, UNAM , Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, p. 246. 103 As se advierte en la tesis P./J. 117/2000, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, visible en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XII, octubre de 2000, pgina 1088, de rubro: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO SON LA VA IDNEA PARA COMBATIR RESOLUCIONES JURISDICCIONALES, AUN CUANDO SE ALEGUEN CUESTIONES CONSTITUCIONALES. 104 Por ejemplo: se han aceptado casos en donde la legislatura dirime conflictos entre municipios del estado al que pertenecen, y posteriormente el municipio perdedor promueve la controversia constitucional. Cfr. , Gudio Pelayo, Jos de Jess, op. cit. , nota 22, p. 14. 105 Tesis P./J. 99/99, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. X, septiembre de 1999, p. 706, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FALTA DE ESTUDIO DE PRUEBAS EN UN PROCEDIMIENTO DE NATURALEZA JURISDICCIONAL, ENTRE ENTIDADES U RGANOS DE PODER, CONSTITUYE UNA VIOLACIN A LOS ARTCULOS 14 Y 16 DE LA CONSTITUCIN. Por ejemplo, en las Controversias Constitucionales 36/2000 y 15/99, planteadas por un municipio, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin declar la invalidez de unos oficios dictados para hacer saber que en un expediente laboral, se haba adjudicado un bien inmueble a un trabajador libre de todo gravamen, impuesto y derecho fiscal, con fundamento en la Ley Federal del Trabajo; por ello, la traslacin de dominio correspondiente debera ser libre de gravamen, impuestos y derechos fiscales. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin declar la invalidez de esos oficios al considerar que la demandada (presidente de la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje) haba realizado una incorrecta interpretacin de la norma para exentar el bien inmueble adjudicado, y por ello conculcaban el artculo 115 de la Constitucin federal. 106 Cfr. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE PLANTEA UNA CONTIENDA ENTRE UN MUNICIPIO Y UNO DE SUS RGANOS DE ADMINISTRACIN DESCENTRALIZADOS, novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XII, octubre de 2000, tesis P./J. 115/2000, p. 969. 107 Suplencia de error, artculo 39 de la Ley reglamentaria de las Fracciones I y II del artculo 105 constitucional. 108 Suplencia de la queja deficiente, artculo 40 de la Ley reglamentaria de las Fracciones I y II del artculo 105 constitucional. 109 En palabras del ex ministro Juventino V. Castro: "En amparo esto sera absurdo, pues se estara beneficiando a la autoridad responsable. En la controversia desaparece el absurdo". Cfr. El artculo 105

constitucional, Mxico, Facultad de Derecho de la UNAM, p. 181. 110 Idem. 111 Pues aparentemente los artculos que pretenda reglamentar introducan figuras administrativas contrarias a la Constitucin. 112 Es por ello que en la controversia constitucional no opera el principio de estricto derecho y, por tanto, no podran considerarse jurdicamente deficientes los conceptos de invalidez. Cfr. , P./J. 68/96, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. IV, noviembre de 1996, p. 325, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURIDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS. 113 Fraccin I del artculo 105 constitucional y artculo 42 de la Ley reglamentaria de las fracciones I y II del mismo artculo. 114 Cosso Daz, Jos Ramn, op. cit., nota 4, p. 987. 115 Arteaga, Elisur, op. cit. , nota 26, p. 49. 116 Ni para las Salas de la Corte, los Tribunales Unitarios y Colegidos de Circuito, los juzgados de distrito, los tribunales militares, agrarios, administrativos y judiciales del orden comn de los estados y el Distrito Federal, administrativos y del trabajo, sean federales o locales. 117 Cosso Daz, Jos Ramn, , op. cit., nota 4, p. 987. 118 Semanario Judicial de la Federacin, novena poca, t. IX, abril 1999, p. 284. 119 Cfr. Hernndez Chong Cuy, Mara A., op. cit. , nota 30, p. 138. 120 Cfr. Zavala Razo, Jorge, "Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad", INDETEC, Guadalajara, nm. 136, octubre 2003, p. 67. 121 Dvila Escareo, ngel, op. cit. , nota 28, p. 29. 122 Cfr. Tesis de Jurisprudencia 72/96: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO ES PROMOVIDA POR UN MUNICIPIO, LA SENTENCIA QUE DECLARA LA INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL ESTATAL, SLO TENDR EFECTOS PARA LAS PARTES; y CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS EFECTOS GENERALES DE LA DECLARACIN DE INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES, DEPENDEN DE LA CATEGORA DE LAS PARTES ACTORA Y DEMANDADA, Semanario Judicial de la Federacin, novena poca, t. IX, abril de 1999, Mxico, p. 281. 123 Cfr. HUSOS HORARIOS. COMO LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL EN CONTRA DEL DECRETO DE TREINTA DE ENERO DE DOS MIL UNO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIN EL PRIMERO DE FEBRERO DEL MISMO AO, POR EL QUE EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA PROVEE SU APLICACIN, FUE PROMOVIDA POR EL JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, LA SENTENCIA QUE DECLAR SU INVALIDEZ SLO TIENE EFECTOS EN ESTA ENTIDAD, novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XIV, septiembre de 2001, P./J. 108/2001, p. 1024. 124 Dvila Escareo, ngel, op. cit. , nota 28, p. 30. 125 Tambin el autor Elisur Arteaga, seala que el artculo 105 constitucional original estableca la nulidad general del acto que comprenda actos y leyes federales. Adems que la actual excepcin desvirta la institucin y resta autoridad a la Corte. Ibidem, p. 49. 126 Por ejemplo, si un municipio impugnara una norma general del Gobierno del Estado, se resolviera con los requisitos formales que la Ley exige, y si tuviera efectos generales, extendera su amplitud protectora la resolucin para cobijar a todos los municipios de dicha entidad. Segn la disposicin actual, esto no sucedera, sino que dicha sentencia, aunque fuera aprobada por unanimidad, slo tiene efectos entre las partes, lo que producira que cada uno de los municipios de dicha entidad tuvieran que buscar su proteccin en contra de la misma norma general a travs del planteamiento de la controversia constitucional. Cfr. , Hernndez Chong Cuy, Mara A., op. cit., nota 30, p. 139. 127 Que son las hiptesis que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha autorizado flexibilizando los enunciados de la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin federal. 128 Sin embargo, tal sentencia solamente se concretara en la porcin funcional que respecto del mbito espacial y material de validez de la entidad correspondiente, se asign al poder u rgano de gobierno actor, impidiendo restaurar el orden jurdico parcial transgredido, pudiendo continuar la

afectacin de ste, respecto de los actos jurdicos celebrados en relacin con el mbito competencial de ese orden parcial, tanto por los diversos poderes y organismos paraestatales o autnomos que integran la respectiva entidad, como por los gobernados. 129 En el mismo sentido se declar la invalidez con efectos generales de diversos enunciados normativos de la Ley de Educacin del Distrito Federal, dentro de la Controversia Constitucional 28/2002, promovida por el presidente de la Repblica. En la diversa controversia constitucional 5/2001 se resolvi declarar la invalidez de un decreto emitido por el Presidente de la Repblica, para que no se aplicara exclusivamente en el Distrito Federal, pues el actor fue el jefe de Gobierno del Distrito Federal. 130 Controversia Constitucional 29/2002. 131 As lo consider la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la controversia constitucional 26/97, en donde consider que el juicio poltico en cuanto finca responsabilidades a funcionarios pblicos se equipara a la materia penal. 132 Artculo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artculo 105 constitucional. 133 Cfr. HUSOS HORARIOS. MOMENTO A PARTIR DEL CUAL DEBE SURTIR EFECTOS PARA EL DISTRITO FEDERAL LA SENTENCA QUE DECLARA LA INVALIDEZ DEL DECRETO DE TREINTA DE ENERO DE DOS MIL UNO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIN EL PRIMERO DE FEBRERO DEL MISMO AO, POR EL QUE EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA PROVEE SOBRE SU APLICACIN, novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XIV, septiembre de 2001, P./J. 111/2001, p. 1098. 134 Controversia Constitucional 31/97, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. X, septiembre de 1999, pp. 703-710. 135 El decreto es el 92, y mediante ste reconoci la jurisdiccin del municipio de Cuernavaca sobre diversas reas geogrficas ubicadas al sur de la ciudad de Cuernavaca, correspondientes al ejido de Chipitln y sobre las que ejerca jurisdiccin el municipio de Temixco. 136 Tesis P. LXXII/98, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. VIII, diciembre de 1998, p. 789, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURDICA DE ESTA ACCIN ES LA PROTECCIN DEL MBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREV PARA LOS RGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. 137 Tesis P./J. 30/2000, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XI, abril de 2000, p. 812, de rubro: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL. 138 Tesis P./J. 23/97, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. V, abril de 1997, p. 134, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS; asimismo, la tesis P./J. 99/99, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. X, septiembre de 1999, p. 706, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FALTA DE ESTUDIO DE PRUEBAS EN UN PROCEDIMIENTO DE NATURALEZA JURISDICCIONAL, ENTRE ENTIDADES U RGANOS DE PODER, CONSTITUYE UNA VIOLACIN A LOS ARTCULOS 14 Y 16 DE LA CONSTITUCIN. 139 Tesis P./J. 98/99, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. X, septiembre de 1999, p. 703, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL. 140 Cosso, Jos Ramn, op. cit. , nota 61.

141 Tesis P./J. 101/99, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. X, septiembre de 1999, p. 708, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN INCLUYE TAMBIN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U RGANOS DE PODER. 142 Tesis P./J. 83/2001, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. XIV, julio de 2001, p. 875, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERS LEGTIMO PARA PROMOVERLA. 143 Cosso, Jos Ramn, op. cit. , nota 61. 144 Idem.