UNIVERSIDAD AUTONOMA DE TAMAULIPAS UNIDAD ACADEMICA DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES FHG DIVISION DE ESTUDIOS DE POSGRADO PROGRAMA DE DOCTORADO EN ADMINISTRACION

PUBLICA

Ensayo:

Polticas Pblicas Migratorias en Mxico y Tamaulipas Mtro. Jorge A. Lera Meja

Seminario: Marcos Tericos para el Anlisis de Polticas Pblicas Profesor: Dr. Vicente Snchez Mungua vsanchez@colef.mx
(El Colegio de la Frontera Norte/Tijuana)

Cd. Victoria, Tamaulipas Versin final. Abril 30 de 2011 ENSAYO ELABORADO COMO REQUISITO DE CALIFICACION FINAL DEL SEMINARIO, FUNDAMENTADO EN DIVERSAS PUBLICACIONES CITADAS AL TEXTO ASI COMO DIVERSAS NOTAS PERIODISTICAS SELECCIONADAS POR EL SUSTENTANTE

TEMA SELECCIONADO EN BASE AL ANTEPROYECTO DE TESIS PRESENTADO POR EL SUSTENTANTE:

MIGRACION Y REMESAS DE TAMAULIPECOS: CASO DE TULA TAMAULIPAS

Polticas pblicas migratorias en Mxico y Tamaulipas: Jorge Lera

Seminario: Marcos Tericos para el Anlisis de Polticas Pblicas, Dr. Vicente Snchez M. Ensayo: Polticas Pblicas Migratorias en Mxico y Tamaulipas, Mtro. Jorge A. Lera

Objetivo del Seminario: Proporcionar al estudiante las herramientas conceptuales bsicas para entender el proceso de toma de decisiones en el mbito gubernamental, as como para explicar la naturalezas de los llamados problemas pblicos, con el objetivo de que logren entender el cmo y porqu algunas situaciones son vistas como problemas pblicos en tanto que otras no logran llamar la atencin del gobierno, porqu son necesarias las polticas pblicas, que determina la naturaleza y contenido de las mismas, quin y cmo decide las prioridades de poltica pblica. En otras palabras, entender la lgica para la conformacin de una agenda de gobierno y los fundamentos de las elecciones estratgicas para enfrentar problemas pblicos, cmo y por qu algunas polticas pblicas fracasan mientras otras constituyen un xito e identificar los criterios o indicadores para evaluar las polticas pblicas. Resumen del Ensayo: El presente ensayo plantea la necesidad de implementar diversas polticas pblicas en el tema sobre migracin y remesas en Mxico y Tamaulipas, partiendo de la problemtica actual que sufre el Pas y principalmente Tamaulipas, ante la aparicin de crmenes de lesa humanidad contra migrantes mexicanos y centroamericanos en trnsito por Mxico, que desde agosto de 2010 y a mediados de abril del presente, se descubren 72 y 183 personas secuestradas y asesinadas respectivamente, apareciendo en 40 Fosas Comunes dentro del municipio de San Fernando Tamaulipas y ms de 90 secuestrados en Reynosa Tamaulipas, que fueron liberados el pasado 22 de abril de 2011. Las polticas pblicas sugeridas se centrarn en la necesidad de promulgar una Ley Nacional de Migracin, cambios radicales en las funciones y atribuciones del Instituto Nacional de Migracin (INM) y diversos ajustes a las condiciones migratorias y laborales tanto de nuestro pas como de Estados Unidos, todos estos temas en discusin actual dentro del Congreso de Mxico y EUA. Palabras clave: Migracin, remesas, polticas pblicas, poblacin y desarrollo.

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La Migracin en Mxico: exposicin de motivos para cambios Constitucionales Las migraciones son un hecho natural que ocurren con base en las necesidades de las poblaciones humanas, las que se encuentran en constante movimiento en aras de satisfacer sus requerimientos de subsistencia. El Banco Mundial reconoce que la migracin internacional se debe a la necesidad que tienen las personas de mejores condiciones de vida, aunque ello implique el abandono geogrfico del pas de origen. Los inmigrantes logran con ello incrementos salariales, los pases de destino se beneficiaron de aumento en la oferta de mano de obra, y los pases de origen vieron disminuir las presiones en el sector laboral. Nuestro pas ha presentado desde sus orgenes un fenmeno migratorio complejo. Somos una Nacin expulsora de migrantes, principalmente hacia los Estados Unidos de Amrica, a la vez que somos receptores de migrantes centro y sudamericanos, algunos de manera permanente y otros en trnsito hacia nuestro vecino del norte. Finalmente, contamos tambin con una compleja migracin interna, del sur hacia el norte y del campo hacia las ciudades. En el caso de la migracin de Mxico a Estados Unidos, estamos ante un fenmeno econmico y humano, con todo lo que tiene de tragedia y complementariedad de beneficios y perjuicios para ambas sociedades, de mitos y prejuicios culturales. Las de estos dos pases son economas que de facto funcionan de manera compenetrada y cuya oferta o demanda de empleo conoce sinergias inocultables, histricas y estructurales. De conformidad con estimaciones de CONAPO (2010), cerca de 12 millones de mexicanos residen actualmente en los Estados Unidos, de los cules cerca del 53 por ciento, es decir, alrededor de 7 millones, cruzan la frontera de manera irregular (mojados), lo que los pone en una posicin de vulnerabilidad frente a las detenciones arbitrarias, vejaciones y maltratos. Asimismo, quedan fuera de esta cifra los migrantes centro y sudamericanos en trnsito hacia el norte, y cuya cantidad es difcilmente cuantificable, pero muy voluminosa como lo puede advertir cualquier persona que visite la frontera sur (algunas fuentes calculan 300 a 500 mil personas migrantes por ao).
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El fenmeno migratorio ha ido evolucionado con el paso de los aos, y recientemente se ha vuelto mucho ms complejo debido a la influencia que el cncer de la delincuencia organizada ha dejado sentir en todos los sectores de la sociedad. Ya no solamente se debe de lidiar con traficantes inescrupulosos (polleros) que ponen en peligro la vida de los migrantes al exponerlos a condiciones inhumanas de viaje, sino que se debe temer la intervencin de grupos de delincuentes que roban, secuestran, extorsionan, asesinan y trafican con migrantes inocentes cuyo nico delito es buscar mejores condiciones de vida para s y sus familias. Sin embargo, las autoridades del Instituto Nacional de Migracin (INM) en los aos recientes han cometido una sucesin de omisiones y errores que hacen urgente la intervencin del Poder Legislativo como un autntico contrapeso respecto del Ejecutivo federal y autoridades estatales. En su 4 informe de labores (2010), el secretario de Gobernacin manifiesta haber apoyado a 1.8 millones de mexicanos que retornaron al pas durante el periodo mediante el programa Paisano. Asimismo, manifiesta que por conducto de los Grupos de Proteccin a Migrantes (Grupos Beta) se brind orientacin a 216,705 migrantes, localiz a 170, brind asistencia social a 201,424 y asistencia jurdica a 287 personas, independientemente de su nacionalidad. Finalmente, se manifiesta haber asistido a 469,369 mexicanos que fueron repatriados por los Estados Unidos, mediante la ampliacin de la cobertura del Programa de Repatriacin Humana. Sin embargo, no obstante estas cifras, en realidad no se han definido polticas pblicas que se traduzcan en una proteccin efectiva a los migrantes. Cabe recordar que la Secretara de Gobernacin es, de conformidad con el artculo 4 de la Ley General de Poblacin, la encargada de definir las normas y polticas pblicas en la materia, as como de coordinar los esfuerzos de todas las dependencias federales que intervengan de acuerdo a su competencia. Sin embargo, es evidente la franca descoordinacin que existe no slo entre las distintas dependencias, sino incluso al interior de ellas mismas.

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El Instituto Nacional de Migracin, como rgano tcnico desconcentrado de la Secretara de Gobernacin, tiene a su cargo la planeacin, ejecucin, control, supervisin y evaluacin de los servicios migratorios, as como el ejercicio de la coordinacin con las diversas dependencias y entidades de la administracin pblica federal, que concurren en la atencin y solucin de los asuntos relacionados con la materia. Sin embargo, los funcionarios que encabezan ese instituto se han mostrado dbiles y carentes de argumentos para negociar con los Estados Unidos de Amrica una reforma migratoria que satisfaga las necesidades de ambos pases en la materia: la proteccin de los derechos de los mexicanos por nuestra parte, y las garantas de seguridad que resultan primordiales para ellos. Las autoridades fueron incapaces de responder de manera firme y enrgica ante la aprobacin de medidas antiinmigrantes francamente violatorias de los derechos humanos en el estado de Arizona, que ha llevado a la criminalizacin de los migrantes (Ley Arizona SB-1070). Finalmente, los hechos recientemente acontecidos en San Fernando, Tamaulipas en que 72 migrantes centro y sudamericanos perdieron la vida en agosto de 2010, tras haber sido interceptados por un grupo de la delincuencia organizada, y los 183 migrantes mexicanos reportados en 40 fosas comunes, entre los das 15 de marzo al 19 de abril de 2011, ha llamado poderosamente nuestra atencin para exigirnos redoblar los esfuerzos tendientes a proteger la integridad fsica de estos migrantes, a la vez que nos ha mostrado la ineficacia de las autoridades federales, estatales y municipales, para atender esta problemtica. El Poder Legislativo debe actuar de manera responsable frente a la ciudadana, y vigilar de manera cercana la actuacin del Ejecutivo, en ejercicio de la funcin de control en la que reside la esencia de los parlamentos. Los desaciertos, la falta de conocimiento de la problemtica que aqueja al fenmeno migratorio, la descoordinacin y la ineficacia de las polticas diseadas en la materia, nos obligan a intervenir de manera urgente en favor de los migrantes, adecuando las normas, instituciones, programas y apoyos destinados para su atencin, a travs de Polticas Pblicas adecuadas.

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Durante la presente administracin, el titular del Ejecutivo federal de manera reiterada ha hecho mal uso de la facultad potestativa que tiene para nombrar a sus colaboradores en las distintas dependencias de la administracin pblica federal, atendiendo a compromisos y compadrazgos en vez de elegir los perfiles adecuados para cada responsabilidad. Sin embargo, aquella dependencia (INM) que se encarga de disear y aplicar las polticas pblicas en materia de migracin, debido al enorme peso social que sobre ella recae, no puede estar sujeta a consideraciones de ndole poltico. Por tal motivo es que se considera que el nombramiento del titular del INM debe recaer en la Cmara de Diputados por el voto de dos terceras partes de sus miembros, de entre la terna que proponga el Ejecutivo federal. De esta manera la Cmara de Diputados se encargar de realizar un anlisis detallado y transparente de las cualidades de cada uno de los aspirantes, al tiempo que el Ejecutivo federal conserva la posibilidad de designar a los integrantes de dicha terna, en un claro ejercicio republicano de balance de poderes. Para ello, se propone como Primer Poltica Pblica de urgencia modificar el artculo 74, fraccin III, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para otorgar a la Cmara de Diputados la facultad para designar al titular del Instituto Nacional de Migracin (INM) de entre la terna que le proponga el Ejecutivo federal, con una votacin calificada de dos terceras partes de los miembros presentes, lo que implica la construccin de un gran consenso al interior de la Cmara de Diputados entre las diferentes fuerzas polticas representadas. Asimismo, a efecto de no retrasar la atencin de los asuntos en materia migratoria, en caso de que la Cmara de Diputados se encuentre en receso, se propone que el ejercicio de esta facultad recaiga en la Comisin Permanente, con los mismos requisitos. Punto fundamental, ser que el Poder Legislativo contine con la propuesta social de promulgar una Ley Nacional de Migracin y proponer la creacin de Institutos Estatales de Migracin, en estados problemticos como Tamaulipas, que retome los vicios y fallas del sistema migratorio mexicano, que adems incluya todos los aspectos relacionados con los derechos de los migrantes tanto nacionales como extranjeros, que quite la carga de criminalizacin que pesa sobre ellos, en contraparte a las xenofbicas leyes migratorias regionales que diversos estados de la Unin Americana estn promulgando en imitacin a la Ley Arizona.
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Planteamientos sobre la Migracin entre Mxico y Estados Unidos

Mxico se sita en la actualidad como el principal pas de emigrantes del mundo. Bajo el influjo del proceso de integracin econmica de Amrica del Norte, la migracin Mxico- Estados Unidos crece a ritmos acelerados y experimenta significativas transformaciones que dan cuerpo a una dialctica particular. Por un lado, se generan dinmicas regresivas (prdida de trabajadores calificados, progresiva dependencia de las remesas, desarticulacin y estancamiento productivo, inflacin, desintegracin familiar, profundizacin de desigualdades sociales, etc.) que convergen, progresivamente, en una creciente y preocupante tendencia al despoblamiento y abandono de actividades productivas en las zonas de fuerte migracin. Por otro lado, y en contraposicin con el curso anterior, la evolucin del fenmeno cristaliza en un complejo y dinmico tejido de relaciones transnacionales, cuyo grado de desarrollo y madurez deriva en la emergencia de nuevos sujetos sociales que a travs de su organizacin, prcticas y proyectos se perfilan como agentes del desarrollo de sus lugares de origen.

En el corazn de esta compleja y multivariada problemtica subyace la profundizacin de las desigualdades y asimetras entre Mxico y Estados Unidos (ver cuadro en anexo final). A este respecto, postulamos que el modelo de integracin econmica imperante se fundamenta en el papel nodal asignado a la fuerza de trabajo mexicana tanto la que labora en el pas como allende las fronteras en el proceso de reestructuracin industrial estadounidense.

Postulamos asimismo que en tal escenario entra en juego al unsono el vigor y el contraste entre lo que se puede visualizar como transnacionalismo desde arriba, expresado en una estrategia que responde a los intereses del gran capital estadounidense, y el transnacionalismo desde abajo, encarnado en las prcticas de los migrantes y sus organizaciones vinculadas con sus contrapartes en el pas. El transnacionalismo desde abajo abre no slo espacios de resistencia sino que perfila tambin rutas para repensar y avanzar hacia un desarrollo alternativo. El campo de posibilidades es resultado del interjuego y confrontacin de ambas perspectivas.

Lo anterior plantea un doble desafo para las polticas pblicas. De un lado, reconocer la importancia estratgica de la migracin en tanto problema y potencialidad y, del otro, repensar el
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proceso de desarrollo con el concurso de los migrantes. Al plantear la necesidad de disear polticas pblicas en materia de migracin y desarrollo no pretendemos ingenuamente sugerir que el Estado mexicano las adoptar como suyas a sabiendas de que sigue una agenda neoliberal que abona al proceso de integracin vigente.

Ms bien nuestro planteamiento refiere a un proceso social en ciernes que se nutre y reclama a la vez de la participacin de mltiples actores polticos, sociales y econmicos interesados y comprometido con el desarrollo del pas.

El propsito es incursionar en el anlisis de las cuestiones planteadas. Nos interesa ante todo reflexionar acerca de la problemtica y perspectivas que encierra la dupla migracin-desarrollo en el contexto actual de la integracin Mxico-Estados Unidos, haciendo un breve balance de las polticas pblicas en la materia. Bajo estas grandes premisas, el trabajo se organiza en cinco apartados. En el primero se ofrece una breve caracterizacin de la modalidad de integracin de Mxico a la economa de Estados Unidos que toma lugar bajo la gida neoliberal. En el segundo se da cuenta de los principales rasgos que dibujan la escalada reciente del fenmeno migratorio. En el tercero se describe la dinmica contradictoria que se genera entre el modelo de integracin econmica y la migracin internacional. En el cuarto se analizan crticamente las polticas pblicas en materia migratoria y el papel que en este mbito desempea el migrante en su calidad de objeto/sujeto.

Los migrantes y las polticas pblicas ante los desafos de la integracin Como bien lo subraya Durand (2005): Mxico es un pas de emigrantes, que no se reconoce como tal. En esta tesitura se inscriben las polticas pblicas que histricamente se han implementado en materia migratoria y que, siguiendo al mismo autor, se pueden periodizar como sigue: i) 1910-1940, concepcin negativa del fenmeno y predominio de una poltica de disuasin; ii) 1942-1964, la migracin como proceso negociado (Programa Bracero); iii) 19641969, poltica de la no poltica segn la conocida caracterizacin que hiciera Garca y Griego (1998) en el marco de la criminalizacin de la migracin; iv) 1987-2000, poltica de atencin y acercamiento con los migrantes ante la visibilidad y desbordamiento del fenmeno, y v) 2000 en
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adelante, la tentativa fallida de negociar una agenda migratoria y continuidad de la poltica de atencin y acercamiento. Sin entrar en muchos detalles, y sin desconocer que el tema migratorio ha ganado presencia en el mbito de las polticas pblicas mexicanas, lo cierto es que hasta ahora sus alcances han sido muy limitados y no atienden la raz del problema. En el fondo impera una lgica adaptativa que no rompe con la racionalidad inherente al proceso de integracin impuesto desde arriba.

Es posible sostener en este sentido que, en la actualidad, Mxico no dispone de una poltica en materia de migracin y desarrollo. Los tres principales programas que supuestamente a decir de CONAPO (2004b) se orientan en el sentido de hacer frente a las causas de la migracin: Contigo (Programa social de la Administracin Fox), el TLCAN y Sociedad para la Prosperidad, apuntaban en direccin opuesta al desarrollo y no atacan las causas del desbordamiento migratorio. En efecto, Contigo no fue sino una amalgama de programas asistenciales focalizados en la extrema pobreza; el TLCAN se ha consolidado, como hemos reiterado, en el eje de la integracin econmica asimtrica y subordinada de Mxico a Estados Unidos, y Sociedad para la Prosperidad se reduce a una proclama de buenas intenciones que hoy ha derivado en la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica del Norte cuyo propsito es articular una agenda geopoltica de seguridad acorde a los intereses de Estados Unidos, desdeando el tema migratorio y los problemas del desarrollo que afrontan las zonas de alta migracin internacional. Ms an, lejos de atender una estrategia de desarrollo, las polticas migratorias en Mxico siguen una lgica adaptativa a travs de programas inconexos y abocados a cubrir aspectos parciales relacionados con los efectos de la migracin. La pretensin bsica del Estado ha sido garantizar que la migracin cumpla pasivamente su funcionalidad en relacin con el equilibrio macroeconmico y la estabilidad social, en una tentativa por estirar la cuerda hasta que reviente.

Bajo estas consideraciones, los programas pueden ser agrupados en seis categoras bsicas: i. medidas de proteccin tendientes a cubrir algunos aspectos de los derechos humanos de los migrantes, es el caso de los Grupos Beta, el Programa Paisano, la matrcula consular y la misma ampliacin de la red consular; ii. fortalecimiento de la identidad alrededor del concepto de comunidades mexicanas en el exterior, que da lugar a la formacin del Instituto de los
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Mexicanos en el Exterior (IME), el cual cubre parcialmente varios mbitos: vinculacin, educacin, salud; iii. promocin de los derechos ciudadanos en el mbito binacional, a partir de la reforma de 1996 sobre la no prdida de la nacionalidad mexicana. En esta materia, los obstculos que se han interpuesto para el ejercicio del voto extraterritorial limitan el ejercicio de los derechos polticos de los migrantes, abriendo un campo de disputa con la clase poltica mexicana; iv. desarrollo social en sentido restringido, particularmente a travs del Programa Tres por Uno, un preclaro ejemplo de negociacin que involucra un transnacionalismo desde abajo que desborda la capacidad operativa del gobierno y promueve, sin que sea un objetivo ex profeso del programa, la organizacin binacional. Por su origen, este programa ilustra la confrontacin de dos visiones solidarias: una neoliberal (la del gobierno) y otra comunitaria (la de los migrantes); v. reduccin de los costos de transferencia y uso financiero de las remesas, que pretende promover el abaratamiento de los envos mediante la competencia y recientemente la bancarizacin de ese recurso, particularmente a travs del Banco de Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI) y la Red de la Gente; vi. inversin de remesas, que cristaliza en un reducido catlogo de proyectos productivos individualistas y dispersos, los cuales difcilmente se inscriben en una perspectiva de desarrollo local o regional, es el caso del Programa Invierte en Mxico del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Nacional Financiera (Nafin).

Por encima de las limitaciones que acusan las polticas pblicas en materia migratoria y ante todo en materia de migracin y desarrollo, es menester reconocer que la comunidad migrante est pugnando, aun sea en trminos incipientes, por convertirse en un sujeto del desarrollo. Ello se manifiesta, entre otras cosas, en el Programa Tres por Uno y en la pugna por ejercer el voto extraterritorial. En este sentido, la evolucin histrica y maduracin de las redes sociales migratorias ha posibilitado un trnsito cada vez ms perceptible y significativo del migrante individual hacia lo que podra concebirse como un sujeto colectivo binacional y transterritorial.

Este proceso se expresa en la conformacin de una amplia constelacin de clubes (que suman ms de 700 en la actualidad) y federaciones de migrantes asentados en varias entidades de Estados Unidos, as como de alianzas y coaliciones con un horizonte binacional. Lo significativo de este punto es que, por esta va, la comunidad migrante avanza hacia esquemas organizativos
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superiores, caracterizados, inter alia, por disponer de una organizacin formal; fortalecer la identidad cultural, solidaridad y membresa con sus lugares de origen; abrir canales de interlocucin con diferentes instancias pblicas y privadas de Mxico y de Estados Unidos, y contar con un no despreciable potencial financiero a travs de fondos colectivos, que superan las limitaciones y rigideces propias de las remesas individuales o familiares para destinarlo a obras sociales y, eventualmente, proyectos de desarrollo local y regional (Delgado, Mrquez y Rodrguez, 2004).

Ante este panorama considerando la necesidad de transitar hacia un esquema de integracin diferente que afronte la dialctica actual del pas, se requiere:

1. Que el Estado y la sociedad reconozcan a Mxico como un pas de emigrantes, el ms importante del mundo o, utilizando la expresin del presidente uruguayo Tabar Vzquez (Question, 3 de marzo de 2005), como una patria peregrina que evoca el sentido del deber hacia los que se fueron y el reconocimiento de la unidad indisoluble de una nacin, ms all de las fronteras territoriales.

2. Siendo consecuentes con lo anterior, es indispensable repensar el desarrollo del pas con el concurso de la comunidad migrante. La experiencia internacional indica que es posible avanzar en esta direccin, como es el caso, entre otros, de Marruecos, Filipinas y la ex Yugoslavia (Castles y Miller, 2004; Mrabet, 2002; Schierup, 1990).

3. Disear e implementar una poltica integral y con un horizonte de largo plazo (i.e. una Poltica de Estado) en materia de migracin y desarrollo, que contemple al menos los siguientes aspectos: a) garantizar los derechos ciudadanos de los migrantes; b) promover el desarrollo de las zonas de alta migracin abriendo canales para la inversin productiva, las alianzas empresariales binacionales, el aprovechamiento del mercado paisano, el fomento al turismo migrante, as como opciones para la reinsercin productiva del migrante retirado o de retorno; c) contribuir al fortalecimiento institucional de las organizaciones de migrantes, respetando escrupulosamente su autonoma; d) aprovechar el potencial financiero y productivo de las remesas en proyectos asociativos inscritos en programas de desarrollo local y regional; e) impulsar programas de
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desarrollo social integral bajo un prisma binacional; f) difundir la cultura en sus mltiples expresiones en el mbito transnacional; g) garantizar los derechos humanos y laborales de los migrantes; h) promover una eficaz poltica de retorno; i) disear una nueva institucionalidad acorde a la importancia estratgica que tiene la migracin para el desarrollo (por ejemplo, una Secretara de Estado).

Propuestas principales en la relacin Mxico-Estados Unidos:

Bajo el actual esquema de integracin econmica, el modelo de crecimiento en Mxico ha estado supeditado al proceso de reestructuracin industrial de Estados Unidos. Ello, aunque resulta funcional a la economa estadounidense, expresa una salida de corto plazo que difcilmente podr mantenerse ms all de ese lapso. Asimismo, al profundizar las asimetras entre los dos pases, dicha modalidad de integracin ha desencadenado una dialctica perversa que inhibe el desarrollo del pas e induce a un desbordamiento de la dinmica migratoria, la cual a su vez prohja el desencadenamiento de una creciente y preocupante tendencia al despoblamiento.

La forma de revertir este fenmeno no puede ser parcial. Reclama de una poltica integral y de largo plazo, bajo la figura de una poltica de Estado que reconozca a Mxico como un pas de emigrantes y proceda en consecuencia, haciendo a la comunidad migrante partcipe del proceso desarrollo. Huelga decir que esta empresa reclama una reconceptualizacin profunda del desarrollo del pas, que incorpore al migrante e induzca a una modalidad de integracin radicalmente distinta de la que impera en la actualidad.

Difcilmente el gobierno mexicano, en tanto rehn de las polticas neoliberales, adoptar como suya una iniciativa de esta naturaleza. Su impulso deber ser el resultado de la presin social que pueda ejercer la comunidad migrante, y particularmente sus organizaciones, as como la propia sociedad civil en Mxico. El debate parlamentario tambin puede crear condiciones polticas para avanzar en esta perspectiva.

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Propuesta de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) de cinco elementos fundamentales para una poltica migratoria: Un sistema, informado y transparente, de categoras migratorias con fines de empleo elaborado para dar respuesta a la demanda laboral nacional. Un enfoque de la gestin migratoria basado en las normas nacionales e internacionales y el Estado de derecho. La aplicacin de normas mnimas y condiciones de empleo nacionales para todos los sectores de actividad. Contar con un plan de accin para oponerse a la discriminacin racial y la xenofobia. Tener mecanismos institucionales de consulta y coordinacin con los interlocutores sociales para la elaboracin de polticas y su ejecucin.

Adicionalmente a estos cinco elementos claves la gestin de los trabajadores migrantes requiere la OIT, entre otras: la lucha contra la trata, contrabando y explotacin de personas por el crimen organizado, la cooperacin internacional al desarrollo para reducir la necesidad migratoria de los trabajadores, motivar a los migrantes para que voluntariamente retornen a sus pases de origen. Por ltimo, pero no menos importante: poner en marcha polticas antidiscriminatorias por razn de gnero, raza, etnia u otras.

El fenmeno migratorio ha sido sujeto de una nueva serie de consultas urgentes a alto nivel, como tambin lo fue la Comisin Global sobre la Migracin Internacional (GCIM) nombrado por Kofi Annan, el entonces Secretario General de la ONU (www.gcim.org).

Con un enfoque balanceado del respeto para los derechos humanos y el reconocimiento de los beneficios econmicos de la migracin en general, se intenta ahora construir consensos internacionales sobre polticas que reduzcan el peligro y aumentan la seguridad de este mundo precario de migrantes. Una de las propuestas es tratar con migrantes bajo rgimen de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), considerndolos como elementos del comercio mundial que se muevan con contratos fijos de trabajo. Esto puede dar ms seguridad al trabajador que emigra por 2 o 3 aos, pero ha levantado tambin mucha oposicin no slo por
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tratar seres humanos como algn bien del comercio internacional, sino porque no ofrece respuesta a los negativos regmenes y prcticas reales de explotacin al trabajador y su falta de proteccin legal real. Crece el fenmeno. En el ao 2009, el 3% de la poblacin mundial unos 170 millones de personas- viven en un pas diferente a aquel en que nacieron. Se estima que 120 millones son trabajadores migrantes y sus familiares. De ellos casi 20 millones estn en frica, 30 millones en Europa (del Este y Oeste), 18 millones en Amrica del Norte, 12 millones en Amrica Latina, 9 millones en el Oriente Medio y 7 millones en Asia.

La casi totalidad de pases en este planeta permiten de alguna forma la migracin entre otras cosas porque ven en ella una manera de librarse de tensiones sociales internas y por la sustantiva cantidad de recursos y remesas monetarias que envan a familiares y amigos en sus pases de origen. Estas remesas se constituyen en un colchn de soporte social y en una fuente de inversin para pequeos negocios que permiten a sus receptores depender cada vez menos de su envo y a quienes las remiten ser coasociados en los negocios que con ellas se montan. En varios pases se debatan polticas migratorias ms duras, a veces entre los propios intereses comerciales y financieros contra sectores tradicionales y hasta xenofbicos-, y los migrantes sufren del jaque poltico. Donde por el contrario se llega a un consenso sobre polticas sobre la base de los criterios de la OIT citados arriba, se benefician los residentes y los migrantes del crecimiento econmico as como los familiares en los pases de origen. En el otro extremo, quedan en el mundo unas pocas sociedades cerradas apenas una en Asia y otra en Amrica Latina- en las que se pone un estigma social a todo potencial emigrante, se les expulsa de sus trabajos y viviendas mientras aguardan autorizacin para su salida y se les confiscan los bienes para luego desterrarlos de hecho, permitiendo su retorno slo bajo permisos de visita temporales. Sus guardias fronterizos incluso emplean fuerza letal contra los propios nacionales si los sorprenden en un intento migratorio no autorizado.

El problema ahora es que no pocos gobiernos emisores de migrantes se han adaptado a la actual situacin y no ejercen su obligacin de crear condiciones de vida y trabajo que desalienten la
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migracin y fomenten la riqueza nacional. Las personas si bien tienen derecho a migrar tambin tienen derecho a no hacerlo, pero el ejercicio de ese segundo derecho supone que los gobiernos tengan polticas responsables de desarrollo social que hagan de la migracin una opcin pero ya no por necesidades de supervivencia o en busca de libertades y derechos humanos que les son negados en su pas.

Pero no slo los gobiernos, sino que el sector privado debe tambin comportarse de manera socialmente responsable y adherirse a los principios del trabajo decente que promueve la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Hacer inversiones en pases que no haya leyes que permitan la sindicalizacin o en que los llamados sindicatos sean instrumentos de los gobiernos en coalicin con el capital extranjero es reprobable. Tambin lo es el sacar provecho de la existencia de gobiernos corruptos y autoritarios en esos pases para pagar salarios de miseria, explotar mano de obra infantil, discriminar por razones de gnero, raza u otras. Dar como excusa la hipcrita frase de que hay que respetar las leyes existentes en el pas es inaceptable. Esas leyes carecen de legitimidad porque niegan los estndares universalmente aceptados de la normatividad internacional. Tambin hay un fenmeno creciente por parte de movimientos de consumidores, quienes quieren saber que lo que compran no viene de mano de obra explotada ilegalmente, o que viene de pases con regmenes que niegan derechos fundamentales a los trabajadores (caso de China). La gente, cada vez ms, quiere saber si el producto que adquieren fue elaborado con trabajo decente y buscan que as se certifique.

El problema no reside en el alegado derecho o ausencia de l que tiene una persona para ingresar al territorio de otro pas y radicarse a trabajar en ste sin haber realizado los trmites migratorios establecidos para ello. Esa es una pregunta falsa. El tema central es si conceptos como los del trabajo decente pueden convertirse en elementos legales operativos que obliguen al empresariado de todo pas a brindar ciertas condiciones laborales mnimas, si los gobiernos estarn decididos a legislar polticas pblicas de desarrollo social y si la comunidad internacional terminar finalmente percatndose de que la cooperacin al desarrollo es ms barata que perseguir a mafiosos que trafican con seres humanos, cazar emigrantes en calles y fronteras o intervenir en conflictos armados que estallan en diversos lugares, como sucede hoy mismo en Mxico.

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Los retos actuales de polticas pblicas migratorias:

Estas son algunas de nuestras asignaturas pendientes como civilizacin al cruzar el umbral del siglo XXI, los desafos a las polticas pblicas, a los mbitos binacionales y a los foros Multilaterales. En los apartados anteriores se ha tratado de plantear que los procesos migratorios, como fenmenos sociales, son objeto de atencin de polticas pblicas orientadas a regular su ocurrencia, tanto por parte de los pases de origen, como de los de destino y de trnsito. Sin embargo, los hechos muestran que existen rezagos entre las demandas de un fenmeno que por su intensidad y por las necesidades de los contextos trascienden los alcances de las polticas supuestamente orientadas a regular su comportamiento.

Es el caso de las polticas migratorias, las que por lo regular han estado confinadas al mbito de las secretaras o ministerios de gobernacin o del interior, entornos en los que han predominado las visiones policacas o de seguridad. Poco se ha hecho por enfocar el fenmeno migratorio en el marco ms amplio de los procesos de desarrollo. De esa cuenta, se ha propiciado una visin esencialmente negativa de los procesos migratorios y, por ende, de las poblaciones migrantes.

Poco se repara en su contribucin al desarrollo econmico y social en general, as como tampoco se hace una reflexin seria acerca de las consecuencias que la emigracin tiene sobre las comunidades de origen. Una perspectiva diferente, que ubique a las migraciones en el complejo marco del desarrollo, permitira tratarlas como fenmenos resultantes de muy diversos procesos. De esa manera, se tendra que atraer la atencin de sectores responsables de otras dimensiones sociales como es el caso de la salud, el trabajo, la educacin, entre otras--, pero indiscutiblemente vinculadas con la movilidad de la poblacin.

Se debe estar de acuerdo en que los Estados nacionales son responsables, en el ejercicio de su responsabilidad soberana, de regular el ingreso, trnsito y permanencia de extranjeros en sus respectivos territorios. Es por ello que parte de sus acciones implican la definicin de polticas pblicas orientadas a administrar los flujos migratorios en el mbito de su competencia, pero las mismas no debieran desvincularse del conjunto de polticas que se relacionan con los fenmenos

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migratorios y las poblaciones migrantes. Es ms, tendran que guardar coherencia e integralidad para que se pueda hablar de polticas de Estado.

Por otra parte, las polticas migratorias de los pases de origen de emigrantes tendran que dar respuestas, por una parte, a las presiones que ejercen sus connacionales que se ven constantemente expuestos a la emigracin, ante la incapacidad de sus economas a responder a los requerimientos para su reproduccin social. A la vez, tendran que formular planteamientos que, de manera coherente, consideren a la migracin como fenmenos que rebasan las dimensiones y capacidades nacionales, pero que las incorporen en visiones de corto y largo plazo de sus respectivos procesos de desarrollo.

En un mbito semejante, las polticas migratorias de un pas receptor tendran que dar respuesta equivalente a las posibilidades de insercin de individuos y familias que llegan a sus territorios para incorporarse en mercados de trabajo, o bien, para resolver necesidades de supervivencia, como es el caso de los demandantes de proteccin y asilo. Y an ms, los pases tendran que reconocer que, por su posicin estratgica, eventualmente se constituyen en territorios de paso para poblaciones en trnsito con destino hacia otros territorios (caso de Mxico y Tamaulipas), que por razones geogrficas y coyunturales les ofrecen condiciones para resolver sus demandas de oportunidades para el desarrollo.

No obstante, en todos los casos, el diseo de polticas pblicas dirigidas a normar y regular la dinmica migratoria tendr que estar orientado por principios fundamentales. Entre ellos debe privar el respeto de los derechos humanos, pero tambin el de coherencia entre aquello que demanda para sus propios connacionales y que tendr que otorgar para los extranjeros en su territorio, bajo el criterio de derechos universales comunes.

Propuesta de distintas polticas pblicas migratorias y sus mbitos de actuacin:

Polticas de acceso: esto es, las que hacen referencia a aspectos como el control de fronteras y criterios de admisin, la poltica de entrada y acceso al territorio de acogida, la lucha contra la trata de personas, contra el trfico ilcito y contra la economa sumergida (informal), el rgimen
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de permanencia legal, las polticas de contratacin en origen y de vinculacin al marco laboral en destino, las polticas de reagrupamiento familiar, las medidas de expatriacin y los acuerdos bilaterales o multilaterales de control del flujo migratorio entabladas con otros estados, etc.

Polticas de integracin o normalizacin: que hacen referencia a las condiciones de normalizacin de la vida de los inmigrantes en el pas de acogida, incluyendo las polticas laborales, las sociales y de inclusin en el sistema de bienestar en igualdad de condiciones, las polticas de sensibilizacin y las de participacin.

Polticas Internacionales: que se refieren al modelo de interlocucin y acuerdos desplegados con los pases emisores de inmigracin y terceros pases de cara a la cogestin del hecho migratorio, y que incorporan tanto las polticas bilaterales o multilaterales a escala global, como las polticas de cooperacin y las de codesarrollo.

Polticas legislativas: relativas a las normas jurdicas que articularn la poltica migratoria, y que se subdividen en polticas de orden interno (legislacin de extranjera, legislacin de igualdad, represin frente a comportamientos racistas o xenfobos, polticas competenciales, legislacin de acceso al estado de bienestar y a las prestaciones y servicios universales, etc.) y de orden internacional (acuerdos o tratados bilaterales o multilaterales, tratados internacionales de regulacin del flujo migratorio o de derechos humanos, etc.).

Polticas de retorno: relativas al conjunto de medidas articuladas para la reinsercin de inmigrantes a sus pases de origen en determinadas circunstancias. Podemos destacar diversos escenarios, como el retorno de menores no acompaados, el retorno de situaciones de vulnerabilidad y de urgencia, o el retorno de emprendedores y el retorno como oportunidad vinculado al codesarrollo.

Las polticas migratorias, a su vez, pueden tener diversas orientaciones, pero principalmente fluctan entre dos polos: uno que enfatiza los aspectos de control, y que concibe la integracin desde un enfoque asimilacionista, y un segundo que aborda la inmigracin desde un planteamiento estratgico y de estmulo positivo.
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Conclusiones: En Mxico y Tamaulipas, la dependencia tiene mltiples manifestaciones. Las remesas, que sostienen a un nmero significativo de hogares, son una notable. Los hogares pobres dependen ms de las remesas, aunque los hogares no pobres reciben muchas ms. Las perspectivas de un empleo en los Estados Unidos constituyen un des-incentivo para la educacin. A pesar de que la percepcin general en Mxico es que no hay empleos, en muchas zonas la escasez de trabajadores representa un obstculo para la actividad econmica. Mxico necesita crear ms empleos, y las condiciones que permitan a los hogares de bajos ingresos de las ciudades y el campo lograr bienestar y acumular activos fundamentales por medio del empleo en Mxico. 1. Un objetivo doble consistir en impulsar el impacto de la migracin sobre el desarrollo a travs de las remesas y los retornos. El programa Iniciativa ciudadana 3 X 1 constituye buen ejemplo de poltica pblica en el mbito migratorio. Por cada dlar que manda una organizacin de migrantes a un fondo de construccin de obras de beneficio pblico en su comunidad, los gobiernos federal, estatal y municipal contribuyen cada uno con otro.
2. Los migrantes y otros mexicanos tambin deben tener acceso a programas de pareo de

fondos (Fund matching), pero a nivel familiar o el grupo domstico. Los mecanismos que incrementen ahorros de las personas con contribuciones gubernamentales para vivienda, activos productivos y el retiro, atraern migrantes de retorno. 3. Aunque el esfuerzo conjunto por repatriar migrantes a sus lugares de origen ha tenido cierto xito con migrantes aprehendidos en la frontera, Mxico debe instituir procedimientos prcticos que permitan a todo migrante repatriar sus ahorros y activos a Mxico y mecanismos financieros, aduanales y administrativos que los hagan viables. Sugerimos que, a la par de la regularizacin, ambos gobiernos les ofrezcan opciones e incentivos para volver a Mxico, tales como estos programas de pareo de fondos. Dado que estos migrantes de largo plazo tienden a tener ms experiencia laboral y activos de varios tipos, el impacto de su retorno ser positivo. 4. Importante punto ser ofertar recursos federales a municipios fronterizos de estados como Tamaulipas, para apoyo de migrantes deportados de orgenes distintos a la misma entidad, y puedan volver a su lugar de origen y no quedar varados en la frontera a expensas de ser reclutados por el crimen organizado, esto sera parte de Leyes estatales.
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Considerando que la poltica migratoria mexicana se inscribe en el modelo de desarrollo basado en las remesas (segunda fuente de divisas despus del petrleo y antes del turismo), es necesario gestar un cambio drstico en la poltica de migracin y desarrollo, a travs de una poltica de Estado que contemple al menos los siguientes aspectos: Garantizar los derechos polticos plenos de los migrantes a fin de concebirlos, como ciudadanos binacionales con participacin activa en la toma de decisiones sobre el destino del pas; Promover la defensa de los derechos humanos y laborales de los migrantes; Fomentar el estrechamiento de vnculos transnacionales de la comunidad migrante con sus regiones de origen, en el marco de una poltica de desarrollo; Incentivar el fortalecimiento institucional y autnomo de las organizaciones de migrantes en un horizonte binacional, que favorezca la integracin ascendente en la sociedad receptora al tiempo que estimule su contribucin al desarrollo de los lugares de origen; Disear polticas pblicas que acompaen a las iniciativas de los migrantes, en sintona con la sociedad local y que atiendan a las diferencias entre los diversos circuitos migratorios; Establecer una institucionalidad acorde a la importancia estratgica de la migracin mexicana. Trazar lineamientos que aborden la problemtica de Mxico como pas de trnsito, bajo un enfoque de cooperacin internacional.

En Mxico, el proceso que subyace es la aplicacin, que raya en el dogmatismo, de la poltica neoliberal que, adems de promover la privatizacin, desregulacin y liberalizacin econmica, tiene el cometido particular de golpear a la clase trabajadora, en sus condiciones de trabajo y de vida, as como a sus forma de organizacin sindical a travs de la flexibilizacin y precarizacin de las relaciones laborales. A esto se le ha llamado privatizar los beneficios y socializar los costos. Por ltimo, es importante reconocer que las polticas en materia migratoria poseen un cariz regionalista, dominado por la perspectiva de los pases receptores de migrantes. Esta visin prevalece en las concepciones y polticas de los organismos internacionales. Sin que se aliente un nimo de confrontacin, cabe la posibilidad de impulsar la construccin de una nueva agenda internacional en materia de migracin y desarrollo donde converjan, por igual, las visiones e iniciativas de los pases emisores y receptores de migrantes. Al final de cuentas, no tiene cabida una gestin exitosa de la migracin si no se buscan mecanismos para revertir las causas de fondo del problema: las crecientes asimetras entre pases (Castles, 2004).
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Anexo Estadstico:

Asimetras MxicoEstados Unidos, 19942004 Mxico Asimetra 1994 Poblacin (miles) Tasa de Crec. Poblacional PIB per cpita (dlares corr.) Subempleo (% de la PEA) Gasto I & D (% del PIB) Pobla. con Est. Lic. (% Pob. 25-64 aos) Salarios Manufact. (dlls X horahombre) 88,402 3.2a 7,332 43.7 0.29 11.9a 2.1 2004 104,000 1.3 10,059 37 0.43b 15.4b 2.5 1994 263,126 1.2a 19,304 8.8 2.42 33.3a 12 2004 293,655 1.0 29,673 7.6 2.68b 38.4b 16.2 Estados Unidos

Fuentes: OCDE, INEGI.

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