UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

PROGRAMA DE POSGRADO EN ESTUDIOS LATINOAMERICANOS

EL REDIMENSIONAMIENTO DEL ESPACIO PBLICO EN LA CIUDAD LATINOAMERICANA La lucha por el espacio en las dinmicas de transformacin del entorno urbano. Santiago de Chile.

TESIS

QUE PARA OBTENER EL TTULO DE

DOCTORA EN ESTUDIOS LATINOAMERICANOS

P R E S E N T A:

MARIN CIFUENTES CARBONETTO Tutora: Dra. Patricia Pensado Leglise

Ciudad Universitaria 2010

COMIT TUTORAL: Patricia Pensado Leglise (Tutora) Laura Muoz Mata Antonio Azuela de la Cueva Patricia Ramrez Kuri Juan Arancibia Crdova

TABLA DE CONTENIDO Pg I EL REDIMENSIONAMIENTO DEL ESPACIO PBLICO Antecedentes El derecho a la ciudad, una lucha que recin comienza La lucha por el espacio urbano: intereses colectivos, demandas privadas Todo comenz con un parque y una plaza De defensores del barrio a autoridades comunales Mercado y especulacin urbana, una ciudad que se desintegra Quin se ocupa del desarrollo urbano? La Investigacin: Redimensionamiento de lo pblico en la ciudad? El espacio pblico El inters pblico Estructura capitular II. LA CONCEPCIN Y RE-CONCEPCIN DEL ESPACIO Y EL TERRITORIO EN AMRICA LATINA El espacio prehispnico La imposicin hispana del territorio La Repblica y el espacio pblico Lo urbano: Entre lo popular y lo masivo Espacio pblico y post pblico: De la ciudad desarrollista a la ciudad de libre mercado La ciudad como proyecto poltico La visin de los urbanistas Libertades econmicas y restricciones polticas y sociales Santiago en manos del mercado La asociatividad pblico-privada Est el espacio pblico en crisis? Ciudad, democracia y mercado III LA DEFENSA DE LA CIUDAD Las organizaciones vecinales en pro de un proyecto de ciudad 2 La defensa de los espacios pblicos en Santiago La lucha por el espacio en las dinmicas de transformacin del entorno urbano Inters pblico versus intereses privados La mesa de ping pong: des-significacin y resignificacin social de lo pblico Ciudad y poltica, intereses pblicos y privados: Estudio de casos y anlisis de las entrevistas Primer caso Comuna de uoa: grandes edificios, graves consecuencias Perfil de uoa La defensa de la comuna contra la masacre urbana Segundo caso Comuna de Providencia: Construccin de la Autopista Costanera 61 65 67 74 75

3 6 7 8 11 13 18 21 24 31

32 34 35 37 38 39 40 43 46 47 51 56

79 80 83

Norte Perfil del barrio Pedro de Valdivia Norte La autopista de la discordia La Costanera Norte y el tnel San Cristbal Propuestas alternativas El otro lado del tnel Las inmobiliarias ganan Otros casos El caso de la Plaza Las Lilas La figura de los Conjuntos armnicos Los vecinos versus una inmobiliaria muy bien respaldada El caso de la Autopista Vespucio Oriente El caso del Proyecto de Mall Plaza en Las Condes El caso de la Plaza Juan XXIII Relacin vecinos-autoridades: Una cuestin de responsabilidades Judicializacin de los conflictos urbanos: privados versus privados La opcin de la defensa ciudadana colectiva Del conflicto a la organizacin La demanda privada (colectiva): punto a favor para las organizaciones ciudadanas La defensa del barrio y del espacio publico El papel del Plan Regulador Comunal Conflicto de intereses en los municipios El Lobby; negociacin tras bambalinas entre autoridades y empresarios El papel de la Contralora General de la Repblica El discurso sobre el inters pblico y el inters privado Las propuestas de las agrupaciones ciudadanas La defensa de los espacios pblicos en Santiago otro modelo chileno para la exportacin? Modelo-esquema para la comprensin de los conflictos por el espacio pblico urbano en America Latina

91 93 97 98 100 101 105 106 107 108 115 116 118 121 122 123 124 127 130 134 138 139

IV CONCLUSIONES La reivindicacin latinoamericana del derecho a la ciudad y a la participacin Movimiento ciudadano versus asociatividad pblico-privada La resignificacin social de lo pblico FUENTES CONSULTADAS ANEXOS La expansin de Santiago y el Plan Regulador Metropolitano (o Intercomunal) Cuadro N 1: Marco institucional de la planificacin y el desarrollo urbano de Santiago y de la Regin Metropolitana Cuadro N 2: Marco legal de la poltica de concesiones de obras pblicas. Principales objetivos de la Ley de Concesiones de 1996 Cuadro N 3: Aspectos destacados de la Ley N 19.865, sobre Financiamiento Urbano Compartido (Ley FUC) Cuadro N 4: Principales Espacios Pblicos de la Ciudad de Santiago Cuadro N 5: Resumen de Instrumentos de Planificacin Territorial (IPT) vigentes en las 52 Comunas de la Region Metropolitana Cuadro N 6: Cambio de alturas de edificacin en la comuna de uoa con el Nuevo Plan Regulador 160 163 165 169

176 177 178 179 180 181 182

Cuadro N 7: Disposiciones de la Ley General de Urbanismo y Construcciones sobre el procedimiento para elaboracin y aprobacin de los Planes Reguladores Comunales Imgenes de uoa y Providencia Discurso del Sr. Javier Etcheberry Celhay Ministro de Obras Pblicas Carta al Alcalde desde las Organizaciones Sociales de uoa El auge de la avenida Irarrzaval Manifiesto de los estudiantes de Arquitectura (U. Chile) Plano Comunal de Santiago Fichas descriptivas de conflictos urbanos en Santiago Google maps de Providencia y uoa

183 184 185 186 176 179 200 201 205

Prefacio Esta investigacin plantea la preocupacin por el espacio pblico y la calidad de vida en la ciudad latinoamericana; particularmente en Santiago de Chile. El anlisis se centra en la situacin actual del derecho a la ciudad frente a un Estado chileno reducido en materia de vivienda y urbanismo, el cual promueve la implementacin de normativas destinadas a fortalecer el rol del sector privado en el mercado urbano. La lucha por el espacio en la capital se manifiesta a partir de conflictos urbanos que han sido muy publicitados en los medios de comunicacin, nos referimos principalmente a aquellos que se surgieron en las comunas de Providencia y uoa a partir de los aos noventas. Estas comunas han sido fuertemente afectadas por el proceso reciente de reurbanizacin, -en el cual se destruye ciudad para densificar e interconectar vialmente puntos neurlgicos-. En dichos conflictos se enfrentan tres actores principales: organizaciones ciudadanas, por un lado; empresas inmobiliarias y concesionarias de obras viales, por otro, y entre ambos, estableciendo las reglas del juego con criterios dispares, las autoridades comunales y el gobierno central. En la comuna de Providencia se observa la oposicin de los vecinos a la destruccin de su patrimonio arquitectnico para construir edificios de altura; los efectos negativos de proyectos viales sobre el entorno del Parque Metropolitano y del barrio Pedro de Valdivia Norte, desforestado parcialmente el primero y fragmentado y depreciado el segundo debido a la construccin de la Autopista Costanera Norte y del Tnel San Cristbal Express. En la comuna de uoa se plantea la lucha de las organizaciones ciudadanas en contra de la construccin masiva en altura y sus efectos negativos sobre los espacios pblicos de la comuna y sobre las propias viviendas de los vecinos de los barrios tradicionales. Por ltimo en ambas comunas, se analiza la movilizacin ciudadana en protesta por los cambios inconsultos al Plan Regulador Comunal en Providencia y uoa. A lo largo de esta investigacin se evidencia que el inters pblico no marca las pautas en la administracin y generacin del espacio urbano de la capital chilena. La carencia de un proyecto de ciudad inclusivo se ha manifestado principalmente en la falta de prioridad en la agenda pblica para la promocin y proteccin del bien comn. La asociatividad pblico-privada -gobierno y sector empresarial- ha generado un clima altamente favorable para los negocios inmobiliarios y la inversin privada en obras viales, en desmedro del inters pblico, representado fundamentalmente por los siguientes aspectos: consolidacin y mejoramiento de los espacios pblicos, participacin ciudadana real (adecuadamente legislada e institucionalizada) en la planificacin urbana y territorial, proteccin y mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, proteccin y promocin del derecho a la ciudad.

La contradiccin entre intereses pblicos y privados se evidencia mediante: -- leyes y normas que contienen disposiciones destinadas a proteger el inters pblico, pero que no se cumplen o que se modifican para favorecer los intereses privados; -- iniciativas legales emanadas desde el poder ejecutivo para cautelar el bien comn: participacin ciudadana, defensora pblica, capacidad de proponer legislacin desde los municipios y desde la ciudadana, entre varias otras, que quedan por aos en debate en comisiones parlamentarias o que sufren tales modificaciones en el Senado que resultan irreconciliables con el espritu con que fueron concebidas. -- un reiterado discurso desde el gobierno central que reivindica la participacin ciudadana efectiva en el diseo de los instrumentos de planificacin urbana y territorial, la construccin de ciudades amables y a escala humana y la voluntad poltica de acabar con la exclusin y con la desigualdad en el acceso a los bienes y servicios que garantizan la calidad de vida en la ciudad, que no se ve reflejado en medidas concretas que apunten al logro de esos objetivos. La efervescencia ciudadana en la capital ha incitado a la revaloracin del espacio pblico y a la necesidad de la reivindicacin de los derechos urbanos en la capital. Las agrupaciones ciudadanas no slo se afirman la necesidad de la conformacin de una ciudadana participativa, -la cual para Chile sigue siendo una tarea pendiente-; sino tambin el que las autoridades adquieran un rol primordial en la conservacin y/o regeneracin del espacio pblico al interior de los barrios en beneficio de la calidad de vida de sus habitantes. Como destacamos en esta investigacin, los numerosos planteamientos hechos pblicos en los ltimos aos por las agrupaciones ciudadanas enfatizan la necesidad y la urgencia de abrir espacios y crear instrumentos de participacin real en todos los niveles de discusin y toma de decisiones en materias urbanas. Con ello se plantea una revisin consensuada del marco institucional y legal, con miras a la formulacin de una nueva legislacin urbana para el pas, centrada en una concepcin humanista y sustentable de desarrollo urbano y de planificacin del territorio.

CAPITULO I EL REDIMENSIONAMIENTO DEL ESPACIO PBLICO

Las ciudades latinoamericanas han debido afrontar el proceso de globalizacin a partir de su adaptacin al nuevo poder econmico encarnado por los grandes grupos financieros nacionales e internacionales1; un fenmeno de carcter mundial en el cual se plantean nuevas condiciones de desarrollo metropolitano. En Latinoamrica, diversas capitales estn siendo afectadas por un nuevo modelo de construccin de ciudad, en el cual, los grandes proyectos viales e inmobiliarios lideran el desarrollo urbano. Asimismo, la especulacin en los mercados del suelo, ms all de condicionar la segregacin urbana, manifiesta la prdida de significacin social del espacio pblico como basamento de la estructura urbana. Santiago experimenta desde principios de los aos ochenta un proceso de reestructuracin urbana que ha consolidado al sector privado como actor preponderante en la gestin urbana metropolitana. El Estado chileno ha actuado como facilitador de la inversin privada en el territorio metropolitano; promoviendo as la especulacin del suelo y procesos de reurbanizacin; los cuales se ha centrado bsicamente en la densificacin de las comunas pericentrales a travs de la edificacin en altura a escala masiva, la ampliacin de las avenidas y la construccin de autopistas urbanas de conexin con las nuevas periferias surgidas a partir de una acelerada expansin de la ciudad hacia los terrenos agrcolas de las comunas y provincias colindantes. Este proceso, y los fenmenos que lo acompaan: proliferacin de mega centros comerciales, primero en la periferia y luego en los sectores centrales de las comunas capitalinas; mecanismos de autosegregacin urbana (condominizacin de la ciudad, monofuncionalidad residencial), han detonando una serie de conflictos que enfrentan a sectores de la sociedad civil con las empresas inmobiliarias y concesionarias viales por un lado, y con alcaldes, directores de obras municipales y representantes ministeriales, por otro. Actualmente el espacio pblico de la capital chilena, lejos de formar parte de un proyecto urbano, aparece condicionado por la aplicacin de polticas que privilegian los intereses particulares por sobre los generales. En este contexto prima la generacin y la consolidacin de espacios polarizados, caracterizados unos por la modernidad y otros por el abandono. En muchos casos este fenmeno ha tenido como consecuencia la destruccin de una parte importante del patrimonio urbano edificaciones con valor histrico y arquitectnico, parques y plazas pblicas- y el deterioro de barrios consolidados, con el consiguiente menoscabo de la calidad de vida de sus habitantes. Situaciones de este tipo, que en ciudades latinoamericanas con un patrimonio
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A lo largo de este trabajo nos referiremos frecuentemente al proceso de globalizacin que surge como consecuencia de la transformacin histrica del capital, motivada por su indispensable necesidad de expansin. En este proceso, que se caracteriza por la universalizacin de los modelos culturales y de consumo, asistimos al cambio vertiginoso de la estructura fsica y social de muchas ciudades latinoamericanas a la par de las metrpolis asiticas de la cuenca del Pacfico-- marcado por el ritmo del surgimiento de nuevos mercados, nuevos centros financieros, nuevas y lucrativas posibilidades de inversin privada en infraestructura vial y desarrollo inmobiliario.

arquitectnico colonial o decimonnico mucho ms amplio significaran un importante menoscabo, en el caso de Santiago de Chile pueden implicar fcilmente la desaparicin casi total de los escasos recordatorios fsicos de que la historia de la ciudad se remonta bastante ms all de la segunda mitad del siglo XX. 2 A poco tiempo de iniciado el proceso de reurbanizacin muchos habitantes de Santiago se comenzaron a organizarse en defensa de sus espacios habitables; y en el ejercicio de su lucha aprendieron a valorar la identidad propia de sus barrios y a cuestionar informadamente las decisiones tomadas por los Municipios y Ministerios. Tambin se han percatado de la carencia de espacios de participacin para la ciudadana en la toma de decisiones que afectan a la ciudad, situacin que los ha alertado del peligro que implica dejar el desarrollo urbano de la capital en manos del mercado. Vale decir que ante el proceso de reurbanizacin, si bien la consecuencia esperada podra ser nicamente el deterioro fsico del espacio pblico en la ciudad, lo que observamos es bastante ms complejo. Con las recientes transformaciones en el mbito urbano, es el inters pblico como principio de equidad el que se ha visto cada vez ms amenazado por la mercantilizacin de los bienes y servicios.3 Este fenmeno ha generado un impacto social muy importante en la sociedad chilena. El inters comn por el espacio pblico ha comenzado a ser discutido en diversos sectores de la sociedad; en dicha discusin el espacio pblico barrial y/o monumental ha comenzado a recuperar su importancia al hacerse referencia a la calidad de vida de un barrio o de una comuna. Diversos estudios coinciden en que durante estos veinte aos de gobiernos democrticos en Chile ha ocurrido un progresivo encapsulamiento de la vida urbana y un fenmeno generalizado de despolitizacin ciudadana (Lechner 2000, Garretn 2002). Sin embargo, opuestamente a este desinters (que se manifiesta sobre todo en el escaso poder de convocatoria de los partidos polticos y en la marginacin voluntaria de los jvenes a la hora de ejercer el derecho a voto), se observan indicios en diversas comunas4 de la capital chilena de una creciente toma de conciencia en materia de derechos urbanos. Este fenmeno, que ha ido ganando en magnitud, fomenta la unin vecinal en torno a la proteccin del barrio o de la comuna y rechaza la apropiacin directa o indirecta de los espacios pblicos por los intereses privados en connivencia con el poder local o central. Durante este perodo, la participacin de la sociedad civil ha sido un aspecto relevante del discurso oficial de los gobiernos de turno. Pese a ello, no ha sido una de las prioridades en la agenda poltica del pas. Por el contrario, en materias urbansticas, al igual que en salud pblica, educacin, medio ambiente y otros grandes temas nacionales, el gobierno chileno, autocalificado como gobierno ciudadano, no pasa ms all del gesto ocasional de convocar a las organizaciones de la sociedad civil para que formulen sus puntos de vista en publicitados y escasos encuentros con las autoridades del ramo.5
La irrupcin en los aos 80, en plena Plaza de Armas de Santiago, de una elevada construccin esquinera de vidrio y metal, en desafortunado contraste con la Catedral Metropolitana y el conjunto de edificios patrimoniales de media altura que rodea el tradicional paseo capitalino, debera haber alertado a los santiaguinos sobre lo que se avecinaba. 3 En permanente amparo de la asociatividad de los sectores gubernamental y empresarial. 4 Las comunas corresponden a lo que en trminos genricos se conoce como municipios. La administracin local de cada comuna reside en una municipalidad. En trminos de divisin poltico administrativa, la comuna es la unidad administrativa ms pequea. 5 No es por simple desidia funcionaria que todava se discuta en comisiones mixtas, tras haber sido rechazado por el Senado, el Proyecto de ley sobre asociaciones y participacin ciudadana en la gestin pblica, presentado al Congreso en 2004, luego de tres aos de gestacin en oficinas ministeriales. Este
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Antecedentes El Derecho a la Ciudad, una lucha que recin comienza Esta investigacin no slo se inserta en la reciente discusin desarrollada entorno a las trasformaciones urbanas de las dos ltimas dcadas;6 en ella se aborda principalmente la problemtica del Derecho a la Ciudad como un elemento central en el devenir de las ciudades y el bienestar de sus habitantes, poniendo nfasis en el inters pblico como articulador e incitador de los conflictos urbanos recientes. 7 Hay que reconocer que en la regin -y buena parte del mundo, por lo dems-- se ha avanzado muy poco en el reconocimiento de este derecho en los ms de cuarenta aos transcurridos desde que Henri Lefebvre introduce una nueva percepcin de lo urbano con su libro Le Droit la Ville. De hecho, Europa misma tard treinta aos en comenzar la redaccin de la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad, aprobada el ao 2000 por 70 ciudades, que hoy ya superan las 400. Podemos decir entonces que el derecho a la ciudad es un derecho an por conquistar. Y as seguir mientras no sea explcitamente reconocido en los instrumentos internacionales, regionales y nacionales de promocin y defensa de los derechos humanos. No se trata, en todo caso, de un instrumento jurdicamente vinculante, su cumplimiento depende de la voluntad de las ciudades que lo han suscrito. En ms de una oportunidad se ha querido soslayar la necesidad de afincar firmemente el derecho a la ciudad dentro de las legislaciones nacionales y de los tratados internacionales jurdicamente vinculantes, con la aseveracin de que este derecho est estrechamente relacionado con los derechos civiles y polticos universalmente reconocidos y tericamente vigentes y respetados en los distintos pases. Esta afirmacin, independientemente de la intencin con la que se formula, cae por su propio peso cuando se busca en el texto de los instrumentos internacionales y en las leyes y constituciones polticas de los estados la mencin explcita a la proteccin de derechos tales como los que, en la recopilacin de Habitat International Coalition, HIC. (Sugranyes y Mathivet 2010) vienen a ser los componentes y las dimensiones del Derecho a la Ciudad. Por mencionar slo algunos de ellos: el derecho a un hbitat que facilite el tejido de las relaciones sociales; el derecho a sentirse parte de la ciudad (sentido de cohesin social y construccin colectiva); el derecho a vivir con dignidad en la ciudad, el derecho a influir y a tener acceso al gobierno de la ciudad.

es el proyecto que, de transformarse algn da en Ley de la Repblica, creara los mecanismos para garantizar dicha participacin. Hasta la fecha, sin embargo, sigue sin concretarse el lgico paso siguiente de recoger e incorporar esos aportes en las polticas pblicas. 6 La discusin sobre las principales transformaciones en el entorno urbano en Amrica Latina se ha desarrollado fundamentalmente en torno a tres capitales: Ciudad de Mxico, Santiago de Chile, Buenos Aires, al igual que en ciudades como Sao Paulo y Ro de Janeiro. Ms detalles en: Jordi Borja (2005), Emilio Duhau (2002), Claudio Ciccolella (1999), De Mattos (2000), M. Elena Ducci (2006) -entre otros-. 7 Ms all de las definiciones y de la evolucin del concepto Derecho a la ciudad -que abordaremos a lo largo de esta investigacin-, pondremos atencin a las manifestaciones concretas del ejercicio de este derecho por parte de los habitantes de Santiago.

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