Reforma neoliberal del Estado y polticas hidrulicas en Mxico y Argentina (1990-2006)

Maestra en Estudios Latinoamericanos UNAM

Presenta: Mara Griselda Gunther Asesor: Dr. Jos Gasca Zamora

Ciudad de Mxico, Julio de 2009

AGRADECIMIENTOS Y DEDICATORIA
Me gustara agradecerle y dedicarle este trabajo a toda la gente que ha hecho posible de manera directa e indirectamente que lo realice. Antes que a nadie quiero agradecerle a Mara Eugenia por su apoyo e incondicionalidad. Tambin a mi familia y, en especial, a mi prima adorada, Nadia. A todos mis amigos, aqu y en el mundo, por su respaldo y aliento: Natacha, Tavn, Facu, el Gordo, Nadin, Caro, Kary,Violeta, Miguel, Karlita, Gina, Francy, Noni, Alincita, Erik, Rox, Chucho... y seguramente me estar olvidando de alguien importante. Quiero agradecerles a Juan Carlos, a Pato y a Faba por su asistencia tcnica y paciencia. Y tambin a mis amigas y compaeras de trabajo, Angy y Vero. Quiero agradecerle especialmente a mi asesor, Jos Gasca, por su gua, paciencia y respaldo constantes. Tambin a mis lectores Josefina Morales, Gian Carlo Delgado, Boris Maran y Juan Arancibia, por sus comentarios y su atencin. Les agradezco igualmente a todos los que colaboraron durante mi estancia de investigacin, especialmente a Alberto Morn y a Vctor Pochat.

NDICE
INTRODUCCIN CAPTULO I: AGUA Y MINIMIZACIN DEL ESTADO Reforma neoliberal del Estado en Amrica Latina Descentralizacin en el sector hidrulico El agua en el proceso latinoamericano de Reforma del Estado Concepcin social del agua y su valor en s Agua como mercanca Instituciones, gestin y tica ambiental El agua en Amrica Latina: recursos, polticas e instituciones Recursos y geografa Polticas y modelos de de gestin en Amrica Latina Instituciones: Legislaciones y organizaciones CAPTULO II: RECURSOS Y POLTICAS HIDRULICAS MXICO Contexto de la reforma en el sector agua en Mxico: Las polticas neoliberales Recursos y polticas hidrulicas en Mxico Polticas hidrulicas en Mxico: Entre la descentralizacin y la gestin integral Instituciones Polticas pblicas en materia de agua: Planes y programas Financiamiento Marco normativo CAPTULO III: RECURSOS Y POLTICAS HIDRULICAS EN ARGENTINA Insercin del neoliberalismo en Argentina: 105 72 72 82 90 98 65 70 5 12 12 28 38 38 43 46 49 50 51 61 65

De la dictadura a la democracia neoliberal Recursos hdricos en Argentina Argentina: fragmentacin institucional y gestin integral Instituciones Polticas pblicas argentinas del agua, plasmadas en planes, programas y proyectos Financiamiento Marco normativo IV CONCLUSIONES BIBLIOGRAFA ANEXO I: Mxico ANEXO II: Argentina ANEXO III: Entrevistas ANEXO IV: Evolucin de la cobertura de agua potable y saneamiento SIGLAS Y ACRNIMOS

105 108 110 111 122 131 136 141 151 173 183 187 188

INTRODUCCIN
El tema central de la presente investigacin de maestra son las polticas hidrulicas en el contexto de la reforma neoliberal del Estado, para dos casos de Amrica Latina, Argentina y Mxico, referida al perodo 1990-2006. Interesa destacar de qu manera se reconfiguraron las polticas hidrulicas nacionales de ambos pases bajo las reformas que sufre el Estado, expresadas en sendos procesos de ajuste estructural, privatizacin, desregulacin y liberalizacin. Este redimensionamiento del Estado ha generado una serie de cambios en las polticas pblicas del agua potable, en particular, y en la participacin de diferentes actores. A modo de hiptesis y respuesta a la pregunta central del trabajo, se considera que las polticas nacionales de Argentina y Mxico se han orientado a satisfacer las necesidades del proceso de reduccin de funciones del Estado, quitando a ste de una responsabilidad histrica, en pro de una mayor participacin de la iniciativa privada y en detrimento de la nocin de acceso al agua como derecho humano, de manera tal que se favorece el proceso de acumulacin de capital. La reduccin de funciones del Estado, como parte de la reforma neoliberal, implic un reacomodo en las relaciones de poder entre Estado y sociedad, en funcin del reacomodo del mercado internacional y la necesidad del sistema capitalista en s. Existen diversos estudios en torno al tema del agua potable y, en especfico, en torno a la gestin del recurso, sin embargo, es necesario aportar nuevos elementos de anlisis, ya que la gestin del recurso es central para las sociedades, y en especial para Amrica Latina, una regin con grandes riquezas naturales. En este caso se trat de establecer parmetros comparativos entre las polticas hidrulicas de dos pases que, teniendo en comn el proceso de reforma neoliberal del Estado (RNE), han reconfigurado los mbitos de participacin pblica, privada y social respecto a los usos y usufructos de

este recurso. A partir de la RNE se generaliza una nueva percepcin sobre el agua que enfatiza la concepcin de agua como mercanca. Tanto en Mxico como en Argentina se han establecido las condiciones para la participacin del sector privado en los servicios de agua potable, alcantarillado y en la potabilizacin de aguas residuales. En los dos pases, tambin, se ha introducido a la IP en el sector hidrulico, con resultados cuestionables en diferentes niveles. En el caso de Argentina, en particular en la provincia de Buenos Aires, la introduccin de la iniciativa privada fue rpida y clara, y sus resultados no se han traducido en mejoras del suministro, el saneamiento y la conservacin del recurso, ya que a partir de las acciones de desregulacin y privatizacin se presentaron aumento de tarifas, sucesivos cortes de servicios por falta de pago, deterioro de la infraestructura y empeoramiento de la calidad del agua, entre otros, que tuvo como desenlace la salida de la transnacional antes del periodo estipulado en el contrato. En el caso de Mxico, el proceso de inclusin de la IP en el sector ha sido ms lento y difuso, por lo cual los resultados son menos tangibles, sin embargo, se configur un contexto institucional y organizacional ms elaborado que el de Argentina. Ambos referentes convergen en la aplicacin de medidas desregulatorias y polticas de descentralizacin. Muchos pases de Amrica Latina y el Caribe como Brasil, Mxico, Argentina y Ecuador han impulsado, en las ltimas dos dcadas, cambios en las legislaciones y organizaciones de gestin del agua. El contenido y sentido de estas reformas trae consigo un trasfondo relacionado con la minimizacin del Estado, que responde a las necesidades del propio sistema capitalista. La descentralizacin de la gestin y la privatizacin de servicios han sido un denominador comn para muchos de estos pases. Estos cambios se corresponden con los planteamientos de corte neoliberal y es a partir de los noventa, incluso finales de los ochentas, cuando se empiezan a plantear de manera generalizada los problemas de la escasez y contaminacin del agua entre organismos oficiales e internacionales.

En este trabajo se parte del supuesto de que el agua es un derecho humano esencial, cuyo suministro, saneamiento y conservacin debe estar a cargo del Estado. La poblacin del mundo goza de derechos humanos y sociales fundamentales que deben ser garantizados por los Estados, a travs de las condiciones sociales, institucionales e incluso econmicas necesarias. El agua es un derecho humano fundamental, tanto como la alimentacin y la vida misma, sin embargo, esto puede no implicar un derecho de acceso a una cantidad ilimitada de agua, sino que abarcara la satisfaccin de necesidades de consumo personal, salubridad e higiene (Maraon, 2004). En contraposicin a esta concepcin del agua como derecho humano, se encuentra aqulla que da al agua un valor econmico ms que humano, que predomina durante el periodo neoliberal entre economistas y hacedores de polticas. El trabajo aborda la reforma neoliberal del Estado y las polticas hidrulicas del periodo en cuestin, desde una perspectiva crtica hacia la concepcin mercantilista de los recursos naturales. Por otra parte, para analizar la gestin del agua en el contexto de la reforma neoliberal del Estado, resulta necesario referirse al concepto mismo de Estado. Varios autores coinciden en que el Estado es el conjunto de instituciones, leyes, convenciones y fines polticos que establecen el orden y dominio sobre una sociedad. Esto permite en la investigacin abordar al Estado segn su naturaleza, su forma, sus funciones y las responsabilidades que esto implicara en materia de recursos naturales. Las dcadas de los ochenta y noventa se caracterizaron por una oleada de reformas neoliberales econmicas orientadas al mercado, en donde el Estado comenz a tomar una forma diferente, delimitando su alcance y redefiniendo sus funciones. En este trabajo el trmino reforma del Estado (RE), hace alusin a ese conjunto de reformas neoliberales, que se destac por el cambio en la forma del Estado, la modificacin de las relaciones entre los elementos que lo constituyen, ampliacin o reduccin de sus funciones, y los cauces y formas de relacin con el resto de la sociedad (Rincn, 1995). Este trabajo tambin delimita aquellas funciones de las que no debera desligarse el Estado, como la formulacin de polticas econmicas y sociales, as como la responsabilidad de garantizar los derechos humanos.

El objetivo general de este trabajo es conocer y entender los cambios de las polticas hidrulicas implementadas en los niveles institucional, organizacional y de financiamiento, de Argentina y Mxico, entre 1990 y 2006; as como identificar los parmetros de congruencia en los dos casos y generar herramientas para redireccionar las polticas en la regin. En especfico, se delimitaron los siguientes objetivos: conocer las polticas hidrulicas de ambos casos en el perodo sealado; evaluar los modelos de descentralizacin del sector hidrulico; y establecer relaciones con las polticas de minimizacin del Estado y la consiguiente ampliacin del mbito de participacin de la iniciativa privada. El principal aporte de este trabajo es el anlisis del proceso de reforma neoliberal del Estado, su relacin con el agua (potable) y el reajuste de los mecanismos institucionales en su regulacin y gestin. Se mostrar al agua como un derecho humano, ms que como un bien econmico, idea que predomina con la RNE. As mismo, a partir del anlisis de las polticas implementadas y de sus resultados, y de la problemtica del agua, se concluye que las polticas de Estado en torno a este recurso requieren una reorientacin. Para cumplir con el propsito de la investigacin, su contenido se organiz en tres captulos. El primer captulo, Agua y minimizacin del Estado, presenta la base terica y los conceptos que dan sentido al resto de la investigacin emprica. Consta de cuatro apartados: el primero sobre la reforma neoliberal del Estado en Amrica Latina, trabaja el concepto de Estado, qu es y qu funciones cumple en general y, en particular en Amrica Latina durante el siglo XX; el segundo trata el tema de la descentralizacin en el sector agua, como parte de la reforma y destacando su papel en las polticas hidrulicas de la regin durante el perodo en cuestin; en el tercer apartado se desarrolla la cuestin de cmo concebir al agua bajo las condiciones socioeconmicas actuales, cuestionando la concepcin actual mercantil del agua, mostrando dos formas de abordar el tema (social y econmico) y sealando la

necesidad de una nueva tica ambiental1; finalmente, el cuarto expone algunas de las caractersticas geogrficas y datos relacionados con los recursos hdricos de Amrica Latina, as como tres fenmenos relacionadas con la gestin del agua durante el perodo a estudiar: privatizacin, gestin integrada y gestin por cuencas. El segundo captulo, Recursos y polticas hidrulicas en Mxico, presenta en el primer punto el contexto poltico econmico de las reformas. Luego se presentan algunas de las caractersticas del pas, respecto a su geografa y recursos. En el segundo se hace un recuento de las polticas hidrulicas de Mxico, principalmente para el periodo estudiado, reconociendo cules son las instituciones federales relacionadas con el agua, sus funciones y algunas de sus acciones. En este apartado se insertan las polticas pblicas hidrulicas nacionales implementadas a travs de la creacin o modificacin de las instituciones, de los planes y programas llevados a cabo por stas, el financiamiento otorgado al sector, as como los cambios en el marco normativo. Los ejes de anlisis son el institucional; las polticas implementadas a travs de planes, programas y acciones; el financiamiento pblico e internacional otorgado al sector hidrulico; y el marco normativo. El tercer captulo, Recursos y polticas hidrulicas en Argentina, contiene el estudio referido al caso de Argentina. Contiene tambin una breve resea en torno al contexto poltico econmico y algunas caractersticas geogrficas y datos poblacionales; expone aqullos hallazgos encontrados en torno a las polticas del pas relacionadas con el agua, a travs de indicadores disponibles que se utilizaron para el caso de Mxico (institucional, acciones, financiamiento y normatividad). Por otra parte, es preciso resaltar la forma en que se llev adelante la investigacin. La metodologa consisti en hacer un anlisis de las polticas hidrulicas de ambos pases para conocer hacia dnde se condujeron y establecer las relaciones con la RNE; as como subrayar la importancia con respecto a las discusiones en torno a cmo se
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Me referir a una nueva tica ambiental en el sentido de modificar nuestros valores bsicos respecto a cmo relacionarnos con el resto de la naturaleza.

concibe al agua en estos pases. Tambin el anlisis consisti en relacionar las polticas hidrulicas de los dos pases, estableciendo similitudes, diferencias y enseanzas. Las tcnicas de anlisis utilizadas son cualitativas, a travs del anlisis de contenido de las polticas. Inicialmente se puso de manifiesto una serie de presupuestos tericos y la perspectiva terica sobre la cual se aborda la investigacin. Luego se hizo un recuento descriptivo de las polticas hidrulicas implementadas en ambos pases durante el perodo analizado. Se buscaron y analizaron planes y programas relacionados con el sector hidrulico, as como aquellos cambios legislativos, organizacionales y de financiamiento que se produjeron durante las dos dcadas. A partir de esto, se buscaron los lazos o condiciones que llevaron a la apertura al sector privado y relacionan las polticas con el proyecto neoliberal de minimizacin del Estado. Las polticas se contextualizaron en el marco de reforma neoliberal del Estado y fueron valoradas a travs de los cambios en los niveles institucional, organizacional y de financiamiento relacionados con el manejo del agua potable. En trminos institucionales, se analizaron los cambios en la legislacin relacionada con el recurso. En trminos organizacionales, se identific y evalu informacin relativa a la creacin, eliminacin y modificacin de las organizaciones vinculadas con la gestin del agua potable. En trminos de financiamiento, se muestra qu partes del presupuesto estatal se asignaron al sector en ambos casos. Esto con el fin de poder describir el contenido y darle significado a las polticas hidrulicas de los dos pases. Para lograr los objetivos de la investigacin se llev una amplia revisin bibliogrfica. Se pretendi agotar todos los recursos disponibles en Mxico, para luego revisar bibliografa en el otro pas involucrado en la investigacin, a travs de una estancia de investigacin en Argentina de 4 meses. La revisin bibliogrfica abarca documentos oficiales de ambos gobiernos, con el fin de obtener informacin pertinente y de encontrar los lazos de las polticas con el proceso de RNE. As mismo, se llevaron