Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Facultad de Filosofa y Letras Maestra en Estudios Latinoamericanos (Historia)

La poltica social del Estado mexicano 1982-2002: educacin, salud, seguridad social y pensiones

Tesis Que para obtener el grado de Maestra en Estudios Latinoamericanos presenta: Irma Delgado Martnez

Director de Tesis: Dr. Rodrigo Pez Montalbn

Mxico, D.F. 2009

Los rumores de la plaza quedan atrs y entro en la Biblioteca. De una manera casi fsica siento la gravitacin de los libros, el mbito sereno de un orden, el tiempo disecado y conservado mgicamente. A izquierda y derecha, absortos en su lcido sueo, se perfilan los rostros momentneos de los lectores, a la luz de las lmparas estudiosas, como en la hiplage de Miltn. Recuerdo haber recordado ya esa figura, en este lugar, y despus aquel otro epteto que define por el contorno, el rido camello del Lunario, y despus aquel hexmetro de la Eneida, que maneja y supera el mismo artificio: Ibant obscuri sola sub nocte per umbras Estas reflexiones me dejan en la puerta de su despacho. Entro; cambiamos unas cuantas palabras y le doy este libro. Si no me engao, usted no me malquera, Lugones, y le hubiera gustado que le gustara algn trabajo mo. Ello no ocurri nunca, pero esta vez usted vuelve las pginas y lee con aprobacin algn verso, acaso porque en l ha reconocido su propia voz, acaso porque la prctica deficiente le importa menos que la sana teora. En este punto se deshace mi sueo, como el agua en el agua. La vasta biblioteca que me rodea est en la calle Mxico, no en la calle Rodrguez Pea, y usted, Lugones, se mat a principios del treinta y ocho. Mi vanidad y mi nostalgia han armado una escena imposible. As ser (me digo), pero maana yo tambin habr muerto y se confundirn nuestros tiempos y la cronologa se perder en un orbe de smbolos y de algn modo ser justo afirmar que yo le he trado este libro y que usted lo ha aceptado. dedicatoria a Leopoldo Lugones que aparece en El hacedor, de Jorge Luis Borges Buenos Aires: Emec, 1960

Agradecimientos
En esta parte de la tesis siempre uno se convierte en injusto porque se olvida, por no tener registro escrito, de las muchas personas que contribuyeron a que este trabajo salga a la luz. La tesis no es solo su escritura, sino la investigacin, la gesta del proyecto en s, el desarrollo de la idea y muchas cosas ms. Enumerar a las personas y a las instituciones que me ayudaron en esto sera interminable, ya que por suerte cuento con mucha gente que me ayuda, me ayud y me seguir ayudando, en este rubro de investigacin en nuestro pas Creo que un gran responsable de esta tesis es el director, el doctor Rodrigo Pez Montalbn, quien por supuesto no tiene que ver con mis errores dentro del trabajo, sino con la puesta a punto de esta tesis, hacindose cargo de una responsabilidad a la altura de su profesionalismo. Al doctor Pez Montalbn, le he quitado tiempo de su trabajo para que me acompae en la realizacin de esta tesis. Nunca le podr agradecer lo suficiente el enorme esfuerzo de soportarme durante tanto tiempo. Sin el esta tesis nunca hubiese sido posible. A los profesores de la maestra, quienes me allanaron el camino y me llevaron de la mano, hacindome ver lo diferente que puede ser la realidad con diferentes miradas. A mis maestros en el Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM, quienes me inspiran para continuar en la carrera acadmica. Los maestros Arturo Bonilla Snchez y Sergio Surez Guevara, que me han enseado, sin saberlo, que el compartir el conocimiento es una de las alegras ms vitales de la vida, y adems una obligacin para con nuestros pares. Sin el apoyo en todo sentido de mis padres, que ya no estn fsicamente conmigo, mis hermanos y mis sobrinos, el placer cotidiano de vivir sera simple monotona. Es difcil imaginar cmo sera el andar cotidiano sin recordar su comprensin, su apoyo inmenso y su amor. Gracias a mis padres, hermanos y sobrinos por compartir y dedicar gran parte de sus vidas conmigo y por darme aliento para la ardua tarea de caminar hacia la perspectiva de un nuevo da; de verdad sern inolvidables.

ndice
Agradecimientos....5 Introduccin..............11 Captulo I. Qu es la poltica social...21 1.1. El concepto de poltica social....21 1.2. Los antecedentes24 1.3. La poltica social del Siglo XX..32 1.4. La nueva poltica social del liberalismo.36 1.4.1. Ideas bsicas36 1.5. Conclusiones..42 Captulo II. El nacimiento del Estado mexicano..............................................................49 2.1. El Estado mexicano ...................49 2.1.2. El nacimiento del Estado ........................49 2.2. Los lmites del desarrollo porfiriano .....................57 2.3. La Revolucin mexicana, sus caractersticas y objetivos.........................................61 2.4. La Constitucin de 1917................64 2.5. Conclusiones..................68 Captulo III. Origen y desarrollo de la poltica social en Mxico, 1930-1982...............75 3.1. Los antecedentes....................................................................75 3.2. El cardenismo, 1934-1940.................82 3.3. La unidad nacional, 1940-1946.................84 3.4. El comienzo del civilismo, 1946-1952......................87 3.5. El inicio de la poltica estabilizadora, 1952-1958..................87 3.6. La consolidacin de la poltica estabilizadora, 1958-1964....................89 3.7. El ocaso del desarrollo estabilizador, 1964-1970..................91 3.8. El desarrollo compartido, 1970-1976................95 3.9. El inicio de la crisis, 1976-1982................99 3.10. La privatizacin, 1982-2000..................104 3.10.1 El cambio del modelo, 1982-1988...............104 3.10.2. La aplicacin del modelo, 1988-2002.................108 3.11. Conclusiones..............112

Captulo IV La reforma del Estado mexicano...............................................................111 4.1. El agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones..................121 4.2. La ineficiencia estatal..124 4.3. La justificacin de la reforma del Estado................126 4.4. La reestructuracin del Estado. El sexenio de Miguel de la Madrid...................134 4.5. Conclusiones........145 Capitulo V. Transformaciones en la Poltica Social, 1982-2003...................................149 5.1. El neoliberalismo y poltica social en Mxico.149 5.1.1. La etapa expansiva y la crisis de la proteccin social, 1950-1982...149 5.1.2. Condiciones de la seguridad social en Mxico.....159 5.1.3. La fatalidad del ISSSTE...160 5.2. Transformaciones en la poltica social.....................161 5.2.1. Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL)...164 5.2.2. Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA)...165 5.2.3. Contigo..168 5.3. Las reformas en la educacin...........................171 5.3.1. Las cifras en la educacin pblica184 5.4. Las reformas en la salud.......................193 5.4.1. Sistema de servicios de salud195 5.3.1.1. Organizacin general.195 5.4.1.2. Financiamiento y gasto..196 5.4.1.3. Seguimiento y evaluacin de la reforma sectorial.198 5.4.1.4. Evaluacin de los resultados de la PRSS...199 5.4.1.5. Equidad..199 5.4.1.6. Efectividad y calidad..199 5.4.1.7. Eficiencia....200 5.4.1.8. Sostenibilidad.200 5.4.1.9. Participacin y control social.201 5.4.2. Las cifras en la salud.201 5.5. Las reformas en la seguridad social.....................212 5.5.1. La seguridad social en cifras.....215 5.6. Las reformas en pensiones y jubilaciones.............................222

9 5.6.1. Caractersticas de los regmenes de ahorro y capitalizacin individual.222 5.6.2. Los antecedentes al nuevo sistema.....226 5.6.3. El nuevo sistema de pensiones...228 5.6.3.1. Caractersticas generales del nuevo sistema.228 5.6.3.2. Marco operacional....230 5.6.3.3. Marco regulatorio..232 5.6.4. Las cifras en pensiones y jubilaciones..234 5.7. Conclusiones................................245 Capitulo VI. Conclusiones.....................251 Bibliografa..............273

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Introduccin
Desde el mbito de las polticas pblicas, la poltica social toma particular relevancia a nivel mundial en el transcurso de los ltimos treinta aos; esto como resultado, entre otras causas, de la grave crisis econmica presente en el mundo como producto de la aplicacin del modelo neoliberal. A dicha estrategia y sus efectos, se le reconoce como la causante del desempleo masivo, del adelgazamiento de los beneficios del llamado Estado de bienestar, de la prdida vertiginosa del poder adquisitivo de las grandes mayoras, de la elevacin del gran nmero de pobres y, sobre todo, del incremento de la poblacin en pobreza extrema. Este efecto devastador de la poltica neoliberal, no ha hecho excepciones en relacin con el grado de desarrollo de los distintos pases en el mundo; sin embargo, sus efectos han alcanzado niveles peligrosos en pases, que como Mxico y otros pases que no contaban con un Estado de bienestar altamente desarrollado. Incluso, diversos estudiosos de la economa internacional han observado que el origen profundo de la crisis econmico financiera que desde hace ms de tres dcadas sigue vigente en el mundo, se produjo, entre otras causas, como consecuencia de la carrera armamentista y de la crisis petrolera de los aos setenta y principios de los ochenta. Estos acontecimientos provocaron una elevacin sustancial en el dficit de la balanza de pagos de una gran cantidad de pases, as como un elevado endeudamiento de las naciones en vas de desarrollo. A partir de esta hiptesis, varios analistas sugirieron que con la finalidad de impedir una crisis de mayores consecuencias internacionales, era necesario reducir los gastos de los Estados, producto estos argumentaban- de la exagerada intervencin de los gobiernos en las economas. Esto trajo como consecuencia una poltica de adelgazamiento de los Estados, as como, todo un paquete de medidas complementarias para superar desajustes de naturaleza estructural de las economas. Dentro de las diversas medidas destacan: la liberalizacin comercial y financiera; la eliminacin de dficit pblico por medio de la privatizacin de algunos servicios gubernamentales; la venta de activos propiedad de los gobiernos y la eliminacin de subsidios a la produccin y al consumo; la instrumentacin de estrategias

12 orientadas a insertar a los pases en la globalizacin de la economa; y el contrarrestar los efectos negativos de la poltica neoliberal sobre las mayoras sociales a travs del establecimiento de programas asistenciales enfocados al combate de la pobreza. Las repercusiones sociales de la implantacin del modelo neoliberal han sido devastadoras en aquellos pases que no contaban con un Estado de bienestar bien consolidado, como en el caso de Mxico. Por otra parte, el Estado mexicano responda a un modelo poltico sui generis, el cual se ha venido modificando tanto por la crisis econmica mundial como por el avance de la ola democrtica internacional y la participacin cada vez ms activa de la sociedad civil. El cambio de algunas prcticas gubernamentales en Mxico, se ha debido, entre otras razones: a la apertura democrtica, a la profunda y prolongada crisis econmica, a la globalizacin y apertura comercial indiscriminada y a los efectos financieros mundiales producto de crisis locales o regionales. El proceso de redimensionamiento del gobierno, en su bsqueda de una mayor eficiencia de la gestin administrativa pblica, ha cado en excesos al impactar negativamente la red de servicios sociales que presta el Estado mexicano, al reducirse drsticamente, desde 1982 a la fecha, los recursos presupuestales en materia de salud, educacin, seguridad social, pensiones y vivienda, entre otros. Sin olvidar, el impacto negativo que la aplicacin de la estrategia neoliberal vigente, ha causado sobre el empleo y los salarios. Estos ajustes, privatizaciones, desincorporacin de empresas pblicas, aperturas comerciales, etc., han agravado las desigualdades y la pobreza entre los mexicanos. Partiendo de la premisa de que el adelgazamiento del Estado es una condicin necesaria y suficiente de la estrategia neoliberal para lograr una mayor eficiencia del quehacer gubernamental, en los crculos polticos, econmicos, y empresariales del mundo, durante las ltimas dcadas la Reforma del Estado se ha convertido casi en un tpico. En el fondo, lo que con ella se designa es la supresin del Estado benefactor, con poder regulador sobre la economa, para dar paso al laissez faire del liberalismo libreconcurrente del siglo XVIII, retocado y actualizado por la corriente neoliberal.

13 La tesis central de la Reforma del Estado, es la disminucin de su tamao para obtener, segn dicen los promotores de la idea, un Estado pequeo pero eficaz y la consecuente transferencia del comando de la economa a manos privadas, la bandera de combate es la ineficiencia del Estado en el manejo de empresas pblicas, lo cual en muchos casos lamentablemente, es verdad, aunque los crticos no tienen ojos para mirar la ineficiencia privada y sus abusos1. La tesis de la reforma del Estado, para algunos tratadistas, se origin en los crculos de la planificacin econmica de los Estados Unidos (EU), en torno a cuyos planteamientos se reunieron en la capital Norteamrica en noviembre de 1989, los representantes de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Mxico, Per y Venezuela, bajo el patrocinio del Insitute for Internacional Economics de Washington2. El economista norteamericano John Williamson, fue quien acuo la expresin Consenso de Washington (CW), para designar la concertacin de ideas y propsitos que se produjo en aquella reunin y resumi los principales campos en que se proyectaron las llamadas reformas estructurales: el fiscal, el tributario, el financiero, el de la poltica cambiara, el del comercio internacional, el de las empresas estatales y el de la desregulacin del mercado y de la economa3. Lo primero que acord el consenso de Washington, fue establecer una estricta disciplina del gasto pblico como medio de reducir los dficits fiscales, de all naci la recomendacin de abolir los subsidios sociales, eliminar determinadas inversiones, establecer mayor eficiencia en las recaudaciones y eliminar todos los mecanismos progresivos del rgimen impositivo que sirven a los fines de la redistribucin del ingreso4. Se impuls la poltica de privatizaciones de empresas pblicas, con el propsito de exonerar

Pic, Joseph. Teoras sobre el Estado de bienestar. Siglo XXI Editores, 1990, Madrid. Ibid. 3 Agudelo, Fernando. Una rplica al neoliberalismo. Servicios Cooperativos, Editorial Siglo XXI, 1993, Bogot. 4 Ibid.
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14 al Estado de las prdidas que la operacin de ellas supona. La desregulacin de los mercados y todas las dems medidas, formaron parte de la Reforma del Estado5. En lo referente a la Reforma Econmica del Estado, en Mxico, sta se dio sin tomar en cuenta, el consenso necesario de la sociedad mexicana a travs de una amplia y profunda consulta popular, por el contrario, la decisin fue impuesta de manera unilateral desde las altas esferas del poder poltico-econmico. As, no tardaron en hacerse presentes los efectos que el cambio de poltica econmica provoc en el mbito de las instituciones prestadoras de servicios sociales, esto, se manifest de manera inmediata en: prdida masiva de empleos, reduccin drstica del poder adquisitivo del salario y en un incremento sustancial de los niveles de pobreza y desigualdad social. Sin embargo, el problema de fondo, no est solamente en la cantidad de recursos dedicados a atender las diversas polticas sociales que atiende el Estado, sino tambin en un cambio radical en cuanto al menor monto de recursos canalizados, va presupuesto pblico, en la forma como se ejercen, as como en le proyecto ideolgico al que sirven. En Mxico, la poltica social tradicional, en el periodo 1982-2002, se ha visto tensada entre el imperativo de reconocimiento de diversos factores como: a) reconocimiento de que el Estado, no puede, por s slo hacerse cargo de todas las variables que constituyen el equilibrio social; b) bajo nivel de eficiencia en la administracin y gestin de las instancias generadoras de coberturas sociales; c) elevada dificultad para alcanzar consensos entre los diversos agentes (sindicatos, empresarios, gobierno, etc.); d) desaparicin de la demanda social homognea impuesta por las formas corporativas de agregacin tradicionales; que la paralizaron y la necesidad, igualmente importante, de construir otra que sea viable en s y en su relacin con los nuevos parmetros econmicos. Tambin, la poltica social mexicana plantea una serie de cuestionamientos. El primero, consiste en la definicin del papel que debe desempear el Estado, en la medida que la reforma del Estado, ha planteado los lmites entre ste y el mercado, aludiendo al problema de la asignacin social de responsabilidades. Por ello, esta asignacin no puede
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Guillen Romo, Hctor. La contrarrevolucin neoliberal. Editorial ERA, 1997, Mxico.