O Brasil e o Sistema Multilateral de Comrcio: Criao de Capacidades

Christiane S. Aquino[1] e Diego Z. Bonomo[2] Encontra-se em andamento, no governo e no setor privado brasileiros, um importante processo de criao de capacidades para a atuao do Pas no sistema multilateral de comrcio. Essa atuao pode ser dividida em trs vertentes: (i) integrao regional; (ii) negociaes, multilaterais e bilaterais, bem como contenciosos comerciais; e (iii) desenvolvimento e implementao de uma poltica industrial voltada para o comrcio exterior. O processo consiste no somente na criao e qualificao de quadros tcnicos, como tambm na progressiva capacidade de coordenao dos atores domsticos. O presente artigo pretende, nesse contexto, traar as diferentes trajetrias da criao de capacidades nas trs reas, bem como explorar os desafios a serem enfrentados pelo Brasil. O processo de criao de capacidades teve incio com a aproximao entre governo e setor privado durante o perodo de reformulao da poltica comercial brasileira, iniciada com a redemocratizao e intensificada, em meados dos anos 90, com o projeto de abertura condicionada da economia. Diferentemente de sua fase inicial, de carter unilateral, a segunda etapa da liberalizao econmica contou com maior capacidade tcnica dos negociadores brasileiros e com maior e progressiva interao pblicoprivada. Na vertente da integrao regional, a importncia do MERCOSUL para este processo reside no fato de o bloco ter estabelecido os primeiros mecanismos institucionais para a participao do setor privado. Embora sua fase inicial tenha sido conduzida quase que exclusivamente pelos governos dos pases membros, com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, em 1994, foi criado um rgo oficial de representao dos setores econmicos e sociais do bloco: o Foro Consultivo Econmico-Social (FCES). Alm disso, a crescente percepo empresarial dos custos de sua no mobilizao impulsionou o estabelecimento de mecanismos adicionais, como o Conselho Industrial do MERCOSUL (CIM) e a Associao de Empresas Brasileiras para a Integrao no MERCOSUL (ADEBIM). Atualmente, h um nmero importante de iniciativas voltadas criao de novos negcios; coordenao de posies em matria de poltica comercial e de investimento; e aos primeiros esforos de integrao planejada de cadeias produtivas. Esse o caso, por exemplo, do Conselho de Fabricantes de Autopeas do MERCOSUL (MERCOPARTS), criado pelas quatro entidades de classe do setor para estimular processos de complementao industrial na regio. No obstante as iniciativas descritas, a parceira pblico-privada no mbito do bloco ainda apresenta espao tcnico e poltico para a explorao de todo o seu potencial. Sintoma disso a notria carncia de estudos amplos sobre as oportunidades de

complementaridade nas cadeias do agronegcio, da indstria de transformao e dos setores de servios relacionados indstria. O resultado que projetos de longo prazo acabam, por vezes, comprometidos pelas divergncias do dia-a-dia das relaes comerciais, que oscilam de acordo com a conjuntura econmica dos pases membros e que sofrem o impacto da acelerada transformao da economia internacional. [ 3] Na vertente das negociaes e contenciosos comerciais, o processo de criao de capacidades e de aproximao entre os setores pblico e privado comeou a ser esboado j na Rodada Uruguai, embora limitado s reas agrcola e txtil. No entanto, as negociaes para a criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) geraram externalidade positiva ao forar o setor privado brasileiro a organizar-se para defender seus interesses. Como resultado surgiu, em 1997, a Coalizo Empresarial Brasileira (CEB), rgo que buscou coordenar a participao e o processo de influncia do setor empresarial. No governo, o passo fundamental foi a criao da Seo Nacional da ALCA (SENALCA), cujo objetivo principal foi o estabelecimento de um canal formal de dilogo e consulta com os diversos setores da sociedade. Embora importantes, tais iniciativas tiveram efeito limitado. A CEB, ator relevante no incio das negociaes regionais como demonstrado durante a Reunio Ministerial da ALCA, em Belo Horizonte, em maio de 1997 acabou tendo sua atuao restrita operacionalizao de um sistema de consultas. Seu experiente quadro tcnico, formado por funcionrios da Confederao Nacional da Indstria (CNI), no conseguiu superar as assimetrias de influncia no interior da organizao em favor dos setores industriais mais defensivos. Assim, a entidade acumulou um importante instrumental tcnico e de coordenao, mas sua capacidade de influencia permaneceu limitada.[4] A SENALCA, por sua vez, teve sua atuao diluda pela enorme heterogeneidade do grupo consultado e a conseqente dificuldade na construo de consensos. A Rodada Doha da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) estabeleceu um marco decisivo no esforo de criao de capacidades no governo e no setor privado. Por ser complexa e envolver uma diplomacia do concreto, assim percebida por ambos, as negociaes criaram o melhor ambiente para a integrao pblico-privado. A criao do G-20, por exemplo, alicerou-se na habilidade poltica e na fora diplomtica do Brasil, mas contou com o importante apoio tcnico e poltico do setor privado, diretamente interessado nos resultados da negociao. Ao mesmo tempo em que conferiu liderana ao Pas no processo negociador, o G-20 e, posteriormente, o NAMA-11 passaram a funcionar como indutores do processo de criao de capacidades.[5] Na rea agrcola destacou-se a criao e a atuao do Instituto de Estudos do Comrcio e Negociaes Internacionais (ICONE), mantido pelos setores mais dinmicos e ofensivos do agronegcio brasileiro leos vegetais, carnes e acar e lcool. Na rea industrial, a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) procurou emular em sua prpria estrutura o sucesso do Instituto em termos de qualificao tcnica buscando, ao mesmo tempo, maior independncia de posicionamento. Com a contribuio da Federao para a constituio do ICONE e o apoio tcnico e atuao coordenada deste com o Departamento do Agronegcio (DAGRO) da FIESP, criado em 2007, o setor privado procurou constituir o tipo de coordenao que no foi alcanada pela CEB. Aliada a novos grupos de consulta e coordenao encabeados pelo Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), a estrutura assegurou o rpido desenvolvimento de capacidades tcnicas e maior coeso domstica.

6] Processo semelhante ocorreu na rea dos contenciosos comerciais. A disputa entre EMBRAER e Bombardier, na segunda metade dos anos 90, e o crescimento do interesse empresarial em levar barreiras comerciais ao mecanismo de soluo de controvrsias da OMC geraram externalidades positivas em matria de criao de capacidades. No governo, esse processo refletiu-se no estabelecimento da Coordenao-Geral de Contenciosos (CGC) do MRE, em 2001; e no setor privado, na necessidade de formao de escritrios de advocacia brasileiros com equipes preparadas para atuar em controvrsias comerciais multilaterais. Para responder a tal necessidade, o prprio governo criou, em 2003, o Grupo de Genebra, sistema de estgio de jovens advogados na Misso do Brasil junto OMC. Dada a dinmica da negociao multilateral, o programa foi expandido com a abertura de vagas para profissionais de outras reas do governo e representantes do setor privado.[7] Parte significativa dos participantes constituiu, no Brasil, grupos de discusso e pesquisa voltados manuteno e ampliao da capacidade tcnica. Este o caso do Grupo de Estudos sobre Negociaes Comerciais (GNC), criado em So Paulo pelo Grupo de Genebra, o ICONE, a FIESP e professores da Fundao Getlio Vargas (FGV) e da Univesidade de So Paulo (USP). Tambm foram estabelecidos Ncleos de Estudo sobre Soluo de Controvrsias (NESCs) em Braslia, So Paulo e Rio de Janeiro. Por fim, cabe destacar o trabalho desenvolvido no mbito do Programa de Capacitao em Poltica Comercial (PCPC) da Embaixada do Brasil em Washington. na vertente da poltica industrial voltada ao comrcio exterior, no entanto, que a criao de capacitao pouco avanou e faz-se ainda mais premente. So exemplos da baixa capacidade desenvolvida nessa rea as experincias recentes de formulao de polticas pblicas nas quais h pouca avaliao das prticas e medidas propostas luz das regras do sistema multilateral de comrcio. Um caso de grande relevncia foi a aprovao da Medida Provisria 413, de 2007, que criou tarifas especficas[8] para determinados produtos com o objetivo de incrementar a arrecadao pblica no contexto do fim da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) e combater o subfaturamento nas importaes. Apesar de aparentemente legtima luz do interesse pblico, a construo da medida mostrou desconhecimento das regras multilaterais de comrcio e da posio defendida pelo Brasil na Rodada Doha favorvel eliminao de tarifas desta natureza. Alm disso, a aprovao da medida revelou a necessidade de maior coordenao domstica. Desafios Nesse contexto, cabe ao Brasil: (i) adensar a coordenao intra-governo e pblicoprivada; e (ii) reforar o atual processo de multiplicao de conhecedores das regras multilaterais de comrcio, seja no setor pblico, seja no privado. com base na criao de capacidades, por exemplo, que o setor privado estar habilitado a fazer uso eficiente do sistema de soluo de controvrsias da OMC, conhecendo melhor seus limites e suas oportunidades. No governo, quadros aptos a reconhecer leis e programas com eventuais aspectos de incompatibilidade com as regras multilaterais permitiro ao Pas tratar de forma adequada as crescentes barreiras a seus produtos de exportao e a evitar a implementao de medidas que possam ser questionadas por outros parceiros comerciais.

No mbito regional, o aprimoramento dos quadros poder contribuir para o desejado aprofundamento do processo de integrao, com vistas construo de mecanismos sofisticados para resolver as questes institucionais do bloco. Importante paralelo pode ser traado, nesse sentido, com a experincia europia de aprofundamento do Mercado nico nos anos 80, iniciativa para a qual foi fundamental a constituio de amplo corpo de especialistas voltado harmonizao de polticas e prticas dos pases membros hoje, uma das principais tarefas do Mercosul. Cabe ressaltar, ainda, que, com o ressurgimento do debate domstico sobre poltica industrial[9], o conhecimento das regras da OMC tornou-se ferramenta fundamental para blindar a atual estrutura de apoio produo, tanto no que se refere adequao das iniciativas em vigor quanto no que tange elaborao de novas medidas dentro do policy space hoje existente. Essa necessidade de especializao e de coordenao est tambm refletida na provvel emergncia da agenda ps-Doha da OMC, que dever incluir questes com grande interseco entre poltica comercial e outras reas de polticas pblicas, como investimentos, concorrncia, energia e meio ambiente. Elementos dessa nova situao j so visveis no tratamento de temas como o comrcio de bens remanufaturados, que envolve questes de aspectos econmico, ambiental e de defesa do consumidor. A complexidade de um sistema multilateral de comrcio em constante evoluo exige, cada vez mais, refinamento das instituies, coordenao contnua e aperfeioamento dos quadros que compem o processo de formulao da poltica comercial do Brasil.
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1] Diplomata. Atuou na Coordenao-Geral de Contenciosos (CGC) do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), em Braslia, e atualmente serve na Embaixada do Brasil em Washington.
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2] Diretor Executivo do Brazil Information Center (BIC), entidade de representao de empresas e associaes empresariais brasileiras em Washington.
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3] A separao entre a busca de solues para as divergncias do dia-a-dia e a consecuo dos objetivos de longo prazo uma das razes pelas quais o governo brasileiro criou comisses bilaterais de monitoramento do comrcio com os demais pases membros. Por meio delas, alargou-se o espao institucional para a resoluo de disputas comerciais pelos prprios setores privados do bloco.
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4] Apesar do seu enfraquecimento, a CEB foi pioneira no tratamento dos temas relacionados s negociaes comerciais internacionais, contribuindo para sua popularizao entre as diversas associaes de represetao do setor privado brasileiro.
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5] Fenmeno particular do processo negociador multilateral foi o surgimento de uma guerra estatstica entre os principais pases, sobretudo nos captulos agrcola e industrial, em que a busca de compromissos passava pela apresentao e discusso de diversas propostas de frmulas e arranjos matemticos. Esta situao exigia constante ateno e municiamento tcnico dos negociadores brasileiros, que atuavam em conjunto com representantes do setor privado.

6] No perodo de um ano, trs dos principais atores no processo negociador o Diretor Geral da OMC, Pascal Lamy (31/03/06); o Comissrio de Comrcio da Unio Europia, Peter Mandelson (11/09/06); e a Representante Comercial dos Estados Unidos, Susan Schwab (09/03/07) estiveram no Brasil para discusses com o governo e o setor privado. Em todas as visitas o processo foi objeto de coordenao entre o MRE, a FIESP e o ICONE.
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7] Em iniciativa pioneira, o MRE organizou, em 2006, curso de capacitao em soluo de controvrsias da OMC para diplomatas de pases da Amrica do Sul. Na ocasio, associaes empresariais brasileiras de setores que fizeram uso do sistema puderam compartilhar suas experincias na resoluo multilateral de disputas comerciais com os funcionrios das chancelarias sul-americanas. Em 2007, a iniciativa foi reproduzida para pases de lngua portuguesa.
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8] As referidas tarifas no esto sendo aplicadas porque dependem de regulamentao domstica.

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9] So marcos deste processo: a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), lanada em 2003; o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado em 2007; e a nova Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada em 2008 como segunda etapa da PITCE.

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