CONVITE - en Defensa

EN DEFENSA DE LA DESCENTRALIZACIN
Primera Edicin 2009 2009, Convite, A.C. www. convite.org.ve Todos los derechos reservados. ISBN 978-980-7117-02-9 H ecHo depsito de ley Depsito Legal lf25220093204057
en defensa de la descentralizacin
Coordinadores Jorge Luis Olivares Yolanda DElia Luis Francisco Cabezas
investigadores Hayde Garca Silvia Salvato Jos Gregorio Delgado Miguel Gonzlez Marregot
Agosto 2009
IntroduccIn
Este trabajo presenta las condiciones legales, institucionales y financieras en las que se encuentra la estructura federativa y la descentralizacin en Venezuela, entendidas como garantas de derechos polticos y sociales de los ciudadanos. El contenido tambin se enfoca en ciertos aspectos que pueden conformar una agenda de la sociedad civil y de las autoridades regionales y locales, en defensa de la descentralizacin. La descentralizacin es un pilar de la democracia y de los derechos humanos, influye y repercute en la calidad de vida y en el bienestar, permite el acceso a bienes y servicios, una ms justa distribucin de los recursos, el desarrollo armnico de las localidades y la incidencia oportuna en los asuntos pblicos. Ante las actuales condiciones de la descentralizacin en Venezuela y los peligros que ha trado su debilitamiento en los ltimos aos, se hace imprescindible la defensa de los principios constitucionales que la rigen, haciendo valer las reivindicaciones y conquistas de la sociedad venezolana que permitieron su consagracin como ley. A mediados del ao 2008, Convite decidi constituir el Observatorio de Agendas Sociales y Descentralizacin con el objetivo de producir y difundir informacin til, sistemtica y oportuna sobre las condiciones de la estructura federativa del Estado venezolano y la descentralizacin de la gestin social, en el marco de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales de los venezolanos/as. Esta iniciativa cont con el apoyo del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS). Se parti del estudio de las potestades y competencias de los estados y los municipios para ejercer una gestin social local responsable, democrtica y soberana. Los resultados de este estudio fueron publicados en una serie de boletines en versin electrnica, difundidos durante las elecciones regionales y de alcaldes realizadas en noviembre del ao 2008. En estos
En defensa de la descentralizacin
boletines participaron los investigadores Hayde Garca, Silvia Salvato, Miguel Gonzlez y Jos Gregorio Delgado. Asimismo, se monitorearon agendas electorales sociales de los candidatos aspirantes a gobernaciones y alcaldas y se promovi un debate con sectores polticos, acadmicos, econmicos y comunitarios de 8 estados del pas (Caracas, Zulia, Carabobo, Aragua, Lara, Mrida, Tchira y Anzotegui) para llevar a cabo una gestin social local en el marco de las condiciones jurdicas, polticas y financieras de la descentralizacin. En el primer captulo de esta trabajo, se abordan las garantas jurdicas de las cuales goza la federacin y la descentralizacin en Venezuela; los aspectos normativos todava no desarrollados; las incongruencias y los vacos legales que an existen; as como las conductas o medidas que pueden amenazar el legtimo ejercicio del poder federal en Venezuela que por derecho y por ley pertenece a los estados y los municipios; y a los ciudadanos que residen en ellos. En el segundo captulo se abordan las posibilidades para impulsar una gestin pblica descentralizada en el pas, lo que supone fortalecer la autonoma de los poderes pblicos estadales y municipales, y el ejercicio del poder federal a travs de la puesta en marcha de una gestin poltica y administrativa de las competencias que corresponden a los estados y a los municipios, con el fin de dar respuesta a las demandas ciudadanas y territoriales. En el tercero, se abordan los principios en los cuales se basa la descentralizacin econmica, fiscal y financiera de un modelo poltico federal y los avances que ha tenido su aplicacin en Venezuela. Adems se hace un anlisis panormico acerca de las finanzas pblicas de los estados y los municipios y se exponen los aspectos ms relevantes para ir hacia un modelo de financiamiento pblico descentralizado y hacia una gestin fiscal y financiera de estados y municipios, responsable, transparente y sostenible. Por ltimo, en el cuarto captulo se hace una sistematizacin del status de la descentralizacin de la gestin social en Venezuela antes de 1999, la estrategia de vuelta a la centralizacin planteada en los ltimos aos de gestin de gobierno y las agendas sociales electorales presentadas por los candidatos en las elecciones de noviembre de 2008.
Garantas jurdicas del Poder Federal y la descentralizacin en Venezuela
El podEr fEdEral En VEnEzuEla

Venezuela es un pas de constitucin poltica federal y de rgimen pblico descentralizado. En este modelo, la Repblica se constituye por entidades polticas autnomas que se encuentran unidas por los principios de preservacin de la integridad del territorio, la cooperacin y la solidaridad entre si, al igual que por la concurrencia y la corresponsabilidad en los asuntos del inters pblico nacional. As lo dispone la Constitucin venezolana en su prembulo y ms especficamente en su artculo 4:
La Repblica Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado1 () y se rige por los principios de integridad territorial, cooperacin, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.
En la Repblica federada, el poder pblico est conformado por un Estado que rene al poder nacional, al poder estadal y al poder municipal -los que se ejercen territorialmente en el marco de competencias polticas, administrativas y financieras delimitadas en la Constitucin-; y, por un Gobierno, que asume la responsabilidad de ejercer las funciones pblicas que corresponden a esos poderes, mediante autoridades electas, el cual se organiza y opera en forma descentralizada. Esto se dispone en los artculos 6 y 136 de la Constitucin, como uno de los principios superiores republicanos indiscutible y de carcter irreversible en el tiempo:
El gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela y de las entidades polticas que componen es y ser siempre democrtico, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables.
1 El trmino Estado en este artculo de la Constitucin, de acuerdo con la perspectiva doctrinaria, se refiere a la condicin de la Repblica. Significa que el estado de la Repblica es federal y descentralizada.
El Poder Pblico se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Pblico Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Cada una de las ramas del Poder Pblico tiene sus funciones propias, pero los rganos a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s en la realizacin de los fines del Estado.
Los principios que originan el modelo de constitucin federal y de rgimen pblico descentralizado, son la soberana popular y la democracia. En la federacin y la descentralizacin, la constituyente2 gener garantas para que la voluntad de los ciudadanos/as fuese reconocida en todos los lugares del territorio nacional y dentro del ms amplio pluralismo poltico; y para que efectivamente esta voluntad se ejerciese en el poder pblico a medida que la descentralizacin lo hiciera ms cercano a los/as ciudadano/as y lo transformara en capacidad para resolver los asuntos del inters de stos, de acuerdo con cada contexto y realidad territorial3. Ello se dispone en los artculos 3, 5 y 158 de la Constitucin nacional:
La soberana reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente () e indirectamente (). Los rganos del Estado emanan de la soberana popular y a ella estn sometidos. El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrtico de la voluntad popular, la construccin de una sociedad justa y amante de la paz, la promocin de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garanta del cumplimiento de los principios, derechos y deberes consagrados. La descentralizacin, como poltica nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales.
La constitucin poltica de la federacin recae en los estados y los municipios. Son estas entidades las que conforman el pacto federal que da origen a la Repblica. Pero mientras los estados gozan de autonoma plena como federados, sin ms limitacin que mantener la unidad constitucional y te2 Se refiere al proceso ocurrido en Venezuela entre los meses de julio y noviembre del ao 1999, donde los venezolanos aprobaron ir a una asamblea constituyente para redactar una nueva Constitucin, eligieron a los representantes de dicha asamblea, se abri un perodo de consulta y debate ciudadano y poltico, hasta que finalmente se aprobaron sus contenidos por medio de un referendo popular. 3 Len Villalba, Gustavo (1996): Descentralizacin en Venezuela, MRI/FIDES Escuela de Vecinos de Venezuela, Caracas.
rritorial del pas, los municipios poseen una autonoma limitada por las leyes nacionales y estadales. As lo establecen los artculos 16, 159 y 168 de la Constitucin:
Con el fin de organizar polticamente la Repblica, el territorio nacional se divide en el de los Estados, Distrito Capital, las dependencias federales y los territorios federales. Los Estados son entidades autnomas e iguales en lo poltico, con personalidad jurdica plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberana e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir la Constitucin y la ley de la Repblica. Los Municipios constituyen la unidad poltica primaria de la organizacin nacional, gozan de personalidad jurdica y autonoma dentro de los lmites de la Constitucin y de la ley.
Estas disposiciones mantienen continuidad entre las Constituciones de 1999 y 1961. En ambas se reconoce la autonoma de los estados y los municipios, especificando las materias que deben atender sus autoridades. En la Constitucin de 1961, efectivamente se delinearon los elementos de una constitucin federal, pero bajo un rgimen pblico centralizado, en el que el poder se ordenaba de manera jerrquica por niveles de gobierno poltico-territorial y donde el nivel nacional ejerca superioridad sobre los dems, limitando el alcance de la autonoma de los estados. Entre 1984 y 1989, los trabajos de la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), dieron pi a un proceso de descentralizacin dirigido a fortalecer la estructura federal republicana. Cabe destacar, que el diseo constitucional de 1961 permita modificar los trminos del pacto federal en el tiempo, a travs de una clusula de descentralizacin contemplada en su artculo 1374. Sin embargo, muchas fueron las salidas que busc la COPRE para salvar las restricciones constitucionales de 1961, las cuales conducan a una participacin no sustantiva y residual de los estados en los asuntos del poder pblico. Conforme se generaron y concretaron los acuerdos polticos, el proceso de descentralizacin se desprendi de los mandatos constitucionales de 1961 y avanz hacia un cuerpo legal propio, desarrollado entre los aos 1979 y
4 Fernndez, Julio (1999): La nueva distribucin territorial del poder en Venezuela: el federalismo descentralizado en la Constitucin de 1999.
1996. El proceso abarc los mbitos poltico, administrativo y financiero, en demanda de mayor autonoma y de competencias para los estados, junto con mecanismos para lograr una descentralizacin negociada a travs de instancias intergubernamentales que en cierta forma se paraliz en 1998, por disposicin del gobierno de Rafael Caldera. Dentro de esta nueva arquitectura legal se crearon las figuras de gobernadores y alcaldes, como autoridades de gobierno electas por voto popular; y tambin se modific la distribucin de competencias que haba dictado la Constitucin de 1961, adoptando una clasificacin de concurrentes, para denominar las ejercidas de manera compartida entre los poderes; y exclusivas, como aquellas especficas y propias de cada poder. Los cambios que estas leyes introdujeron estaban dirigidos a construir una estructura de poder distinta en el mapa institucional venezolano, donde la autoridad del poder pblico no descendiera de un centro superior y unilateral hasta las partes inferiores, incluyendo los territorios y sus habitantes, ni el Estado Nacional fuera el nico que dictase el orden normativo interno. Esto requera fortalecer a los estados como titulares del pacto federal en condicin de iguales, los que presentaban mayor debilidad en sus capacidades de autonoma e intervencin en el poder pblico. Tambin era asunto de independencia entre poderes, de tal manera que no hubiese tutelaje ni subordinacin entre ellos. (ver cuadro en las pginas siguientes) La Constitucin de 1999 consolid el cambio hacia el orden federal, lo cual qued as expresado en su exposicin de motivos:
En cuanto a la estructura del Estado venezolano, el diseo constitucional consagra un Estado Federal que se define como descentralizado, para as expresar la voluntad de transformar el anterior Estado centralizado en un verdadero modelo federal con las especificidades que requiere nuestra realidad.
En tal sentido, la norma constitucional dispuso que se dictaran leyes de descentralizacin en materias regidas por el rgimen de competencias concurrentes, de acuerdo con los principios de interdependencia, coordinacin, cooperacin, corresponsabilidad y subsidiariedad, lo cual se contempla en su artculo 165:
Las materias objeto de competencias concurrentes sern reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas
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Leyes de descentraLizacin 1979-1996 descentraLizacin PoLtica descentraLizacin a dministrativa

1990 1993 y Asignaciones 1996 de IVA y FIDES
descentraLizacin Financiera
Decreto Ley sobre Mecanismos de Participacin de Estados y Municipios en IVA y FIDES
Eleccin Gobernadores 1988
Ley Sobre Eleccin y Re- Transferenmocin de los Goberna- cias a los Esdores de Estado, LERGE tados 1992 Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, LODDT Reglamento N 1, LODDT Reglamento N 2, LODDT Reglamento N 5, LODDT Reglamento N 7, LODDT
Ley sobre el Perodo de los Poderes Pblicos de los Estados, LPPPE Mecanismos de Descentralizacin Transporte y Trnsito Vialidad 1993
Participacin Poltica
1998
Ley de Sufragio y Participacin Poltica
Ley que Crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin, Ley FIDES
Crceles Polica
Asignacio1996 nes de Minas e Hidrocarburos
Ley de Asignaciones Econmicas Especiales para los Estados derivados de Minas e Hidrocarburos, LAEE
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Reglamento N 8, LODDT Coordinacin de los Servicios de Polica y Normas de Conducta de Miembros de los Cuerpos Policiales Reglamento de Encomienda a los Gobernadores de Estado en Materia Turstica
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descentraLizacin PoLtica
Proteccin al Consumidor
Leyes de descentraLizacin 1979-1996 descentraLizacin a dministrativa descentraLizacin Financiera
Participacin Poltica
1998
Ley de Sufragio y Participacin Poltica
1994 Reglamento N 4, LODDT
Reglamento sobre Encomienda a Gobernadores y Delegacin a Gobiernos Municipales de la Fiscalizacin y Control de Alza Indebida de Precios y Defensa y Proteccin al Consumidor Reglamento N 9, LODDT
Eleccin Concejos Municipales 1996
1979
Ley Orgnica del Rgimen Municipal, LORM
Servicios de Salud Directores y Coordinadores Nacionales y Estadales Equipamiento Urbano Reglamento Parcial para Obras Pblicas de Equipamiento Urbano de Inters Nacional, Estadal y Municipal
Eleccin 1989 Alcaldes Consejos 1993 Territoriales
Reforma de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, LORM Reglamento N 3, LODDT. Consejo Territorial de Gobierno y Organizacin Intergubernamental para la Descentralizacin Reglamento N 6, LODDT. Consejo de Gobierno del rea Metropolitana de Caracas
Creacin del Consejo Nacional de Alcaldes
por los Estados. Esta legislacin estar orientada por los principios de la interdependencia, coordinacin, cooperacin, corresponsabilidad y subsidiariedad.
Tambin la Constitucin extendi la descentralizacin hasta los municipios, incluyendo que se prolongase en sus aspectos administrativos a las comunidades organizadas y a otras entidades territoriales como las parroquias, aunque no tuviesen competencias constitucionalmente definidas. Es as como la descentralizacin puede aplicarse, del poder nacional a los poderes estadal y municipal; del poder estadal al poder municipal y de stos a las comunidades.
dEscEntralIzar El podEr nacIonal a los podErEs Estadal y MunIcIpal

La poltica nacional de descentralizacin es una tarea que corresponde realizar al Consejo Federal de Gobierno, rgano encargado de planificar y coordinar los procesos de descentralizacin y transferencia de competencias del poder nacional a los estados y municipios, como se establece en el artculo 185:
El Consejo Federal de Gobierno es el rgano encargado de la planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y transferencia de competencias del poder nacional a los estados y municipios.
dEscEntralIzar El podEr Estadal al podEr MunIcIpal

De igual manera, dentro de los procesos de descentralizacin los estados deben procurar transferir a los municipios programas y servicios que se encuentren dentro del mbito de las competencias concurrentes, tal como lo dispone el artculo 165 de la Constitucin: Los Estados descentralizarn y transferirn a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que stos estn en capacidad de prestar, as como la administracin de los respectivos recursos, dentro de las reas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Pblico. Los mecanismos de transferencia estarn regulados por el ordenamiento jurdico estadal.
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dEscEntralIzar El podEr Estadal y MunIcIpal a la socIEdad organIzada

Las comunidades constituyen nuevos sujetos de descentralizacin. En ello se reconoce la importancia de la sociedad civil5 y la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos6. En este sentido, la descentralizacin permite la intervencin de la sociedad en los procesos de gobierno. En virtud de ello, es posible transferir a comunidades y vecinos organizados la gestin de determinados programas y servicios pblicos, como lo estipula el artculo 184:
La ley crear mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que stos gestionen, previa demostracin de su capacidad para prestarlos.
Las diferentes disposiciones de la Constitucin de 1999 sealadas hasta este punto, conforman un cuadro de principios y garantas que protegen el poder federal y la descentralizacin en Venezuela, como se expone a continuacin:
5 Rachadel, Manuel (2008): Descentralizacin para qu?. En Revista SIC, septiembre-octubre, 2008/Ao LXXI. Concentracin de poder. 6 El impulso a una democracia participativa, segn varios autores, fue la razn que llev a que tuviera tanta importancia la descentralizacin en la Constitucin de 1999. Para unos se trataba de corregir los errores cometidos por los partidos polticos con el centralismo y el desconocimiento de la sociedad civil, para otros se trataba de abrir espacio al poder ciudadano delante de los poderes tradicionales (principalmente los partidos). En los primeros, la descentralizacin era necesaria para fortalecer el modelo federal y a los estados dentro de este modelo; para los segundos, la descentralizacin era el mecanismo a travs del cual la poblacin se vera ms incluida en los procesos de decisin y para ello deba fortalecerse a los municipios y fundamentalmente las ciudades como el espacio poltico de los ciudadanos. Ver Peraza, Arturo (2008): El federalismo venezolano en la Constitucin de 1999. En Revista SIC, septiembre-octubre, 2008/Ao LXXI. Concentracin de poder. A partir de este debate, ambas propuestas (aunque movidas por diferentes perspectivas), lograron en uno y otro sentido coincidir en que el cambio hacia una democracia participativa pasaba por fortalecer la descentralizacin.
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Garantas constitucionaLes deL Poder FederaL1

L a federacin y La
descentraLizacin son caractersticas irreversibLes de La
repbLica y eL estado
La Repblica venezolana es federal y descentralizada, como principio constitutivo y superior. No puede ser modificado por autoridad, ley ni norma alguna, ni en el presente ni en el futuro, incluyendo cambios, reformas o enmiendas a la propia Constitucin. El carcter federal de la Repblica se encuentra constitucionalmente bajo control jurisdiccional, por intermedio de la Sala Constitucional y la Sala Poltico-Administrativa (Artculos 266 y 336). Los estados y los municipios son poderes originarios y gozan de autonoma poltica por mandato constitucional y voluntad popular. El poder pblico nacional no puede ejercer el poder poltico directamente en los estados o municipios, ni alterar unilateralmente el mbito de autoridad de cada poder. Las autoridades de estados y municipios slo pueden ser removidos por referendo revocatorio o por decisin judicial. Las competencias exclusivas de estados y municipios se establecen y delimitan claramente, as como los criterios para su intervencin en las competencias concurrentes. Estas ltimas son las que fueron establecidas en la Constitucin de 1961, ms las transferidas por la Ley Orgnica de Descentralizacin en 1988. Ninguno de los poderes puede modificar la distribucin de competencias, ni puede disminuir las potestades pblicas de los otros.
eL poder nacionaL no
puede modificar La estructura deL poder federaL
L a descentraLizacin
debe ser fiscaLmente sostenibLe y resguardar Los equiLibrios territoriaLes
Las fuentes de financiamiento y las facultades tributarias de los estados y los municipios deben desarrollarse y propender a que cada entidad pueda generar la mayor parte de sus recursos, lo cual protege la autonoma y la capacidad de intervencin en sus competencias. Es un mandato constitucional el equilibrio en las responsabilidades fiscales, as como es obligacin del poder pblico nacional garantizar la coordinacin y armonizacin de las distintas potestades tributarias, as como la solidaridad inter-territorial. La federacin se rige por principios de cooperacin y corresponsabilidad, los cuales estn a su vez basados en criterios de acuerdo, consulta y coordinacin desde el punto de vista de leyes y ejecucin de polticas entre los poderes pblicos. Asimismo, la descentralizacin se concibe como un proceso dirigido a lograr fines y cometidos de democracia y desarrollo. La participacin de los estados y los municipios no puede ser impuesta por ninguno de los poderes. Con el fin de acordar y planificar la descentralizacin entre los poderes, se crearon instancias de coordinacin y planificacin con rango constitucional. En el nuevo marco constitucional, la poltica de descentralizacin y los propsitos de la descentralizacin se pueden desarrollar localmente atendiendo a las particularidades y las caractersticas de los estados y los municipios. Los estados tienen la potestad de legislar sobre las competencias concurrentes y adaptarlas a sus propias posibilidades y particularidades.
es progresiva y acordada por Las partes
es fLexibLe y adaptabLe a La diversidad territoriaL
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Sin embargo, en materia de leyes existe una gran distancia entre lo que dicta la norma constitucional y lo ejecutado. Entre los aos 2000 y 2005, la Asamblea Nacional aprob nuevas leyes sobre el poder federal y la descentralizacin. Particularmente tuvieron importancia las leyes que conformaban el poder pblico municipal y el rgimen especial del Distrito Metropolitano. Tambin se dictaron leyes en lo relativo a la planificacin estadal y municipal; y a la creacin de los Consejos para la coordinacin intergubernamental de estados y municipios. Adicionalmente, miembros de la Asamblea calificaron como un avance la aprobacin de la Ley de Hacienda Pblica Estadal y la Ley del Consejo Federal de Gobierno, pero ambas fueron vetadas por el Ejecutivo Nacional y devueltas a la Asamblea. Este organismo decidi no volver a discutirlas, eliminado as la posibilidad de su entrada en vigencia. Al respecto, el Presidente saliente de la Asamblea, manifestaba a finales del ao 2005:
La hacienda pblica estadal y el consejo federal son concepciones neoliberales que an persisten en la Constitucin y que debern ser eliminadas de la Carta Magna por el prximo parlamento (). Hay que buscar una nueva manera de integrar los gobiernos locales con el Poder Nacional para contener la amenaza de una descentralizacin que desvertebre al Estado y termine creando reyezuelos. Se debe descentralizar hacia el poder popular 7.
Por otra parte, una tarea legislativa pendiente era adecuar la Ley Orgnica de la Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico (LODDT), vigente desde 1990, a las disposiciones constitucionales de 1999. No obstante, la LODDT se reform parcialmente en el 2003 modificando apenas 2 artculos sobre la asignacin de los recursos del presupuesto nacional a los municipios que, en opinin de varios autores, desmejor las finanzas de estas entidades. En materia de descentralizacin financiera tambin se aplicaron reformas a la Ley FIDES y LAEE. La modificacin de la Ley FIDES en el 2000, consisti en destinar un 20% de los recursos del Fondo a proyectos comunitarios presentados por gobernaciones y alcaldas; mientras que la modificacin de ambas leyes en el 2006, destin estos recursos a los Consejos Comunales, en cuya propia Ley pasaban a un Fondo Nacional para ser asignados directamente por representantes de organismos de la administracin pblica central.
7 Declaraciones de Nicols Maduro, Presidente Saliente de la Asamblea Nacional. En: http://www.consejoslocales.org/modules.php?name=News&file=article&sid=441
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descentraLizacin PoLtica
2001 2003 Situado MuniDecreto con Rango y cipal Fuerza de Ley Orgnica de Planificacin Hacienda Pbli- 2004 ca Estadal
Leyes de descentraLizacin 2000-2006 descentraLizacin a dministrativa descentraLizacin Financiera
Distrito Metropolitano
2000
2005
Reforma de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, LODDT (Artculos 14 y 15) Ley de Hacienda Pblica Estadal (sin entrada en vigencia)
Poder Pblico Municipal 2001 2002
2005
Ley Especial Planificacin Naciopara el Rgimen nal, Regional, Estadel Distrito Me- dal y Municipal tropolitano de Caracas Planes Estadales y Municipales de Ordenacin del Territorio y Plan de Desarrollo Urbano Local Ley Orgnica del Administracin Poder Pblico Pblica Municipal, que deroga la LORM Consejos Estadales de Planificacin Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin del Territorio, que derog la Ley de Ordenacin del Territorio de 1983 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Comunidades como beneficiarias de FIDES 2000 Consejos Co2006 munales como beneficiarios de FIDES y LAEE
Reformas de la Ley que Crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin, FIDES
Consejos Locales de Planificacin Pblica Consejo Federal de Gobierno 2005 2006
Reforma de la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales para los Estados, derivadas de Minas e Hidrocarburos, LAEE
Consejos Comunales
Ley de los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica Ley Orgnica del Consejo Federal de Gobierno (sin entrada en vigencia) Ley de los Consejos Comunales
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Despus de las elecciones presidenciales en diciembre del ao 2006, la Asamblea Nacional orient el proceso legislativo hacia el fortalecimiento de la centralizacin. Este objetivo responda a la propuesta de una amplia reforma a la Constitucin de 1999, presentada por el Presidente y rechazada en referendo consultivo en diciembre de 2007. El propsito de la reforma era avanzar hacia un modelo de Estado socialista no contemplado en el marco constitucional de 1999. Sin embargo, el proceso legislativo estaba en manos del Presidente de la Repblica a travs de una Ley Habilitante, mediante la cual se promulgaron 66 decretos-leyes en un lapso de 18 meses (entre el 01-02-2007 y el 31-07-2008). De esta manera, mediante decreto presidencial con rango de ley, se cre la Comisin Central de Planificacin en el 2007, que luego se incluy en la reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, realizada en el 2008. A travs de esta medida se reforzaron las funciones rectoras del poder nacional, su alineacin a la planificacin centralizada y su desconcentracin funcional y territorial para atender directamente a las comunidades, a travs de programas y servicios pblicos nacionales. Asimismo, la Asamblea Nacional aprob en primera discusin un proyecto de Decreto para sancionar una nueva Ley Orgnica para la Ordenacin y Gestin del Territorio, a objeto de impulsar un nuevo ordenamiento territorial y la designacin de autoridades regionales para la planificacin, ejecucin, seguimiento y control de las polticas, planes y proyectos nacionales. Adems, se aprob la Ley de Seguridad y Soberana Alimentaria, con la que tambin se crea una estructura territorial agrcola y se declaran de utilidad pblica los territorios, bienes y servicios protegidos por esa ley. En 15 de abril de 2008, el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) dicta una sentencia donde se le solicita a la Asamblea Nacional reformar la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico de 1993 (LODDT), as como la Ley General de Puertos y la Ley de Aeronutica Civil. Dicha sentencia se refera a un recurso de interpretacin del artculo 164.10 de la Constitucin sobre la competencia exclusiva de los estados en la conservacin, administracin y aprovechamiento de carreteras, autopistas nacionales, puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinacin con el Ejecutivo Nacional. En la sentencia, de carcter vinculante para la Asamblea Nacional, se acept la reversin de las competencias transferidas a los estados en la LODDT de 1989, cuando stas no se prestaran o fueran deficientes por razones de superioridad
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de la coordinacin ejercida por el poder nacional, la unidad del Estado, la satisfaccin del inters general de la poblacin, la igualdad de gestin y la homogeneidad de los servicios pblicos:
si la legislacin base otorga las competencias a un determinado rgano o ente pblico para la intervencin y asuncin de competencias, corresponde a dicho rgano el ejercicio de dicha potestad, pero (), corresponde al Ejecutivo Nacional por rgano del Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, decretar la intervencin para asumir la prestacin de servicios y bienes de las carreteras y autopistas nacionales, as como los puertos y aeropuertos de uso comercial, en aquellos casos que a pesar de haber sido transferidas esas competencias, la prestacin del servicio o bien por parte de los Estados es deficiente o inexistente, sobre la base de los artculos 236 y 164.10 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
En esta sentencia se produjo un voto salvado del Magistrado Pedro Rafael Rondn Haaz, en el que se fundamenta porqu lo que se entenda como transferencias de competencias exclusivas en la LODDT ya no tena aplicacin de acuerdo con el nuevo ordenamiento constitucional, donde dichas competencias haban pasado a ser potestades de los estados:
la reforma de 2003 de la Ley Orgnica de Descentralizacin, la cual precepta (artculo 11) la posibilidad de transferencia, de la Repblica a los Estados, de la competencia de aprovechamiento, conservacin y administracin de puertos, autopistas y carreteras, no tom en cuenta que esa competencia es, desde la Constitucin de 1999, originaria y exclusiva de los Estados. En consecuencia, es claro que esa norma de la Ley Orgnica de Descentralizacin es inconstitucional o debe, en todo caso, interpretarse a la luz del artculo 164.10 de la Constitucin de 1999, en el sentido de que slo puede referirse a la transferencia de los bienes afectos al servicio que antes prest el Poder Nacional pero no a la competencia en s. () la mayora declar que esa competencia de los Estados es una competencia transferible de la Repblica a aqullos y, por tanto, reversible-, en contra de la letra clara y expresa del artculo 164.10 constitucional.
A pesar de estas contradicciones, la Asamblea prosigui con la intencin de llevar a cabo la reforma de la LODDT, tomando lo dictado en la sentencia. Pocos das despus de haberla aprobado en primera discusin, la
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misma Asamblea acord suspender por tiempo indefinido el proyecto. Los artculos que se propona introducir, eran los siguientes8:
A fin de tutelar el inters general de la sociedad y salvaguardar el patrimonio de la Repblica, el poder pblico nacional, por rgano del Ejecutivo, podr revertir conforme al ordenamiento jurdico las transferencias de las competencias concedidas a los estados para la conservacin, administracin y aprovechamiento de los bienes o servicios considerados de inters pblico general. El Ejecutivo nacional, por rgano del presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros, podr decretar la intervencin de bienes y prestaciones de servicios pblicos transferidos para su conservacin, administracin y aprovechamiento, a fin de asegurar a los usuarios y consumidores un servicio de calidad en condiciones idneas y de respeto a los derechos constitucionales, fundamentales para la satisfaccin de necesidades pblicas de alcance e influencia en diversos aspectos de la sociedad. Es de la competencia de los estados en coordinacin con el Ejecutivo nacional la conservacin, administracin y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, as como puertos y aeropuertos de uso comercial.
Haber paralizado la discusin en ese momento, as como otras leyes en lnea con la propuesta de reforma constitucional de 2007, no impidi que durante el 2008 el Ejecutivo Nacional aplicara medidas legales de centralizacin, afectando fundamentalmente a los estados. Entre las medidas ms discutidas se encuentran: la eliminacin de 42 peajes en todo el territorio nacional, la adscripcin al Ministerio de Educacin de organismos autnomos como la Fundacin del Nio, la eliminacin de las competencias en materia de polica al Distrito Metropolitano, la transferencia al Ministerio de Salud de los establecimientos y servicios de salud del Distrito Metropolitano de Caracas (DMC) y de la Gobernacin de Miranda; agregando en el caso especfico del DMC, la creacin de la Comisin Presidencial de Planes y Proyectos para la Gran Caracas, que puede centralizar en el Ministerio para la Vivienda la ejecucin de todos los planes de desarrollo urbanstico.
8 Radio Nacional En: http://www.rnv.gov.ve/noticias/index.php?act=ST&f=2&t=65641
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Leyes y decretos de centraLizacin, 2007-2008

Comisin Central de Planificacin Administracin Pblica Nacional Centralizada y Autoridades Regionales Nueva Estructura Territorial y Administraciones Estadales y Municipales bajo directrices de Autoridades Regionales Milicia Nacional Bolivariana y Regiones Militares Estructura agrcola territorializada y Acceso a Alimentos Alimentos, bienes y servicios de primera necesidad Adscripcin de la Fundacin del Nio Eliminacin de Policas en los Distritos Metropolitanos Eliminacin de Peajes Planes y Proyectos Urbanos para la Gran Caracas Reversin de las Transferencias en Salud 2007 2008 Decreto Ley que Crea la Comisin Central de Planificacin Decreto Ley que Reforma la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Ley Orgnica para la Ordenacin y Gestin del Territorio, que deroga la Ley de Planificacin y Gestin del Territorio (aprobada en Primera Discusin) Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana Ley Orgnica de Seguridad y Soberana Alimentaria Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios Decreto que adscribe la Fundacin del Nio al Ministerio para la Educacin Ley de Polica Nacional Decretos para la Eliminacin de 42 Peajes en el territorio nacional Decreto que crea la Comisin Presidencial de Planes y Proyectos para la Gran Caracas Decreto que crea el Sistema Metropolitano de Salud Decreto que transfiere al Ministerio para la Salud los establecimientos de atencin mdica adscritos a la Alcalda del Distrito Metropolitano de Caracas Decreto que transfiere al Ministerio para la Salud los establecimientos y unidades mviles de atencin mdica, adscritos a la Gobernacin del Estado Bolivariano de Miranda
2008
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En marzo del ao 2009, la reforma a la LODDT entr nuevamente en la agenda legislativa de la Asamblea Nacional. El 12 de marzo de este ao, la Asamblea aprob la reforma en segunda discusin, dejando por fuera que los contenidos de la LODDT, aunque sigue vigente, no han sido adecuados a las disposiciones del texto constitucional de 1999, tal como lo sealaba el voto salvado del Magistrado Rondn Haaz en sentencia del TSJ del 15 de abril de 2008. De esta forma, la reforma se salta la norma constitucional, modificando los siguientes artculos de la LODDT:
Loddt 2003
(no adecuada a la Constitucin de 1999) Artculo 8: Los servicios transferidos de conformidad con lo establecido en los artculos 5 y 6 de la presente Ley podrn ser reasumidos por el Ejecutivo Nacional de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El Ejecutivo Nacional o el Gobernador, solicitar la reversin del servicio ante el Senado; 2. El Senado autorizar o no la reversin en el lapso establecido en el artculo 6 y comunicar su decisin al Ejecutivo Nacional o al Gobernador, segn el caso: y, 3. Cuando sea el Gobernador quien solicite la reversin, se requerir la opinin previa de la Asamblea Legislativa.
constitucin de 1999
reForma a La marzo 2009
Loddt,
No contempla la reversin de las materias o servicios transferidos porque estableci que stos pasaban a ser potestades de los estados a travs de la figura de las competencias exclusivas.
Artculo 8: A fin de tutelar el inters general de la sociedad y salvaguardar el patrimonio de la Repblica, el Poder Pblico Nacional, por rgano del Ejecutivo, podr revertir por razones estratgicas, de mrito, oportunidad o conveniencia, las transferencias de las competencias concedidas a los estados para la conservacin, administracin y aprovechamiento de los bienes y servicios, considerados de inters pblico general conforme a lo previsto en el ordenamiento jurdico y en el instrumento que dio origen a la transferencia. A los efectos de la reversin prevista en el presenta artculo se aplicar el procedimiento establecido en el artculo 10.
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Loddt 2003
(no adecuada a la Constitucin de 1999) Artculo 9: El ejecutivo Nacional deber impulsar la descentralizacin y la desconcentracin de funciones dentro de sus respectivas dependencias, a fin de facilitar la celebracin de los convenios para la transferencia de la prestacin de servicios especficos, la contratacin y ejecucin de las obras corresponder a unidades desconcentradas de los organismos nacionales a nivel de cada Estado, bajo la coordinacin del Gobernador.
constitucin de 1999
reForma a La marzo 2009
Loddt,
Artculo 158: La descentralizacin, como poltica nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales. Artculo 164. Es de la competencia exclusiva de los estados: 3. La administracin de sus bienes y la inversin y administracin de sus recursos, incluso de los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional, as como de aquellos que se les asignen como participacin en los tributos nacionales. Artculo 164. Es de la competencia exclusiva de los estados: 10. La conservacin, administracin y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, as como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinacin con el Ejecutivo Nacional.
Artculo 9: El Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros, podr decretar la intervencin conforme al ordenamiento jurdico de bienes y prestaciones de servicios pblicos transferidos para su conservacin, administracin y aprovechamiento a fin de asegurar a los usuarios y consumidores un servicio de calidad en condiciones idneas y de respeto de los derechos constitucionales fundamentales para la satisfaccin de necesidades pblicas de alcance e influencia en diversos aspectos de la sociedad.
Artculo 11: A fin de promover la descentralizacin administrativa y conforme a lo dispuesto en el artculo 137 de la Constitucin, se transfiere a los Estados la competencia exclusiva en las siguientes materias: 5. Administracin y mantenimiento de puertos y aeropuertos pblicos de uso comercial.
Artculo 15: Es de competencia de los estados, en coordinacin con el Ejecutivo Nacional, la conservacin, administracin y mantenimiento de las carreteras y autopistas nacionales, as como los puertos y aeropuertos de uso comercial. El Ejecutivo ejercer la rectora y establecer los lineamientos para el desarrollo de la coordinacin sealada en el presente artculo.
La reforma que ha hecho la Asamblea Nacional constituye un acto de violacin a la Constitucin Nacional, debido a que:
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Plantea la intervencin del poder nacional en potestades y competencias que pertenecen a los estados por mandato constitucional a travs de la figura de las competencias exclusivas derivadas de la LODDT, desconociendo adems el principio de no subordinacin entre poderes del modelo de organizacin federal, en salvaguarda de la autonoma de las entidades federadas debido a que su constitucin poltica territorial, la organizacin de sus poderes pblicos y las decisiones que toman los funcionarios de estos poderes, emanan de los derechos polticos de los ciudadanos. Retrocede hacia un modelo de organizacin poltica centralizada, que qued en buena medida superada en la Constitucin de 1999, tal como se afirma en su prembulo. Adems de imponer medidas de intervencin y reversin, no contempladas en la Constitucin y, con stas, regresar a una estructura de subordinacin de los poderes federados al poder nacional, particularmente al poder ejecutivo, abre campo al ejercicio discrecional de estas medidas al establecer que podrn tomarse por razones estratgicas, de mrito, oportunidad o conveniencia. Sustrae a las entidades federadas, de los medios para ejercer sus potestades y competencias, abriendo la posibilidad de que el poder nacional les quite los servicios transferidos por la LODDT en 1989, los cuales conforman desde la Constitucin de 1999 una parte importante de su patrimonio institucional y financiero para que puedan producir sus propios recursos y con ellos cubrir las necesidades de los ciudadanos y los objetivos de desarrollo regional. Afecta derechos fundamentales de los ciudadanos, desde el mismo momento en que la Constitucin de 1999 asumi la figura de las competencias concurrentes derivadas de la LODDT, en las cuales las entidades federadas comparten responsabilidades en todas aquellas materias que garanticen una vida digna a todos sus ciudadanos. Por eso establece en particular, una gestin descentralizada de los sistemas de salud, judicial, penitenciario y electoral para garantizar el acceso oportuno a servicios de salud, a las instancias jurisdiccionales para hacer justicia y a los mecanismos para el ejercicio directo del voto en la eleccin de cargos del poder pblico estadal y municipal. Modificacin a la Ley del Especial para el Rgimen del Distrito Metropolitano de Caracas
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Como se refiri con anterioridad, la constituyente gener garantas para que la voluntad de los ciudadanos/as fuese reconocida en todos los lugares del territorio nacional y dentro del ms amplio pluralismo poltico. Uno de los resultados legislativos ms significativos de la Asamblea Nacional Constituyente9 fue la redaccin y aprobacin de la Ley Especial sobre el Rgimen del Distrito Metropolitano de Caracas dando cumplimiento al Artculo 1810 y a la disposicin transitoria N 111 del texto constitucional. De conformidad a los Artculos 2, 3 y 4 del texto legal se estableci:
Los lmites del Distrito Metropolitano de Caracas , son los del Municipio Libertador del Distrito Capital, el cual sustituye al Distrito Federal, y de los Municipios Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo del Estado Miranda . El Distrito Metropolitano de Caracas se organiza en un sistema de gobierno municipal a dos niveles: 1) El nivel metropolitano, formado por un rgano ejecutivo y un rgano legislativo, cuya jurisdiccin comprende la totalidad territorial metropolitana de Caracas; 2) El nivel municipal, formado por un rgano ejecutivo y un rgano legislativo en cada municipio integrante del Distrito Metropolitano de Caracas, con jurisdiccin municipal. El gobierno y administracin del Distrito Metropolitano de Caracas corresponde al Alcalde Metropolitano. La funcin legislativa del Distrito Metropolitano de Caracas corresponde al Cabildo Metropolitano
Fueron atribuidas las siguientes competencias al nivel metropolitano, con base al Artculo 178 de la Constitucin, al Artculo 19 de la Ley Especial y con base a la Ley Orgnica del Rgimen Municipal: 1. Acueductos, en coordinacin con los servicios de distribucin que efecten los Municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas. 2. Distribucin y venta de electricidad y gas domstico.
9 Por primera vez el Poder Constituyente asumi la funcin legislativa y elabor el marco legal que se aplicara sobre el gobierno, la administracin y los recursos de la capital de la Repblica. 10 Artculo 18 La ciudad de Caracas es la capital de la Repblica y el asiento de los rganos del Poder Nacional () Una ley especial establecer la unidad poltico territorial de la ciudad de Caracas que integre un sistema de gobierno municipal a dos nveles, los Municipios del Distrito Capital y los correspondientes al estado Miranda. Dicha ley establecer su organizacin, gobierno, administracin, competencia y recursos para alcanzar el desarrollo armnico e integral de la ciudad. En todo caso, la ley garantizar el carcter democrtico y participativo de su gobierno. 11 De conformidad a la Disposicin se estableca La ley especial sobre el rgimen del Distrito Capital, prevista en el artculo 18 de esta Constitucin, ser aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente y preservar la integridad territorial del Estado Miranda. Mientras se aprueba la ley especial, se mantiene en vigencia el rgimen previsto en la Ley Orgnica del Distrito Federal y en la Ley Orgnica del Rgimen Municipal.
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3. Planificacin y ordenacin urbanstica, arquitectura civil y viviendas de inters social. 4. Vialidad urbana, circulacin y ordenacin del trnsito de vehculos en el rea metropolitana. 5. Servicios de transporte urbano de pasajeros, en coordinacin con los municipios que integran el Distrito Metropolitano. 6. Proteccin Civil y servicios de prevencin y lucha contra incendios, bomberos y medidas de previsin y mitigacin de calamidades pblicas. 7. Institutos metropolitanos de Crdito. 8. Servicios de polica de orden pblico en el mbito metropolitano, as como de polica administrativa con fines de vigilancia y fiscalizacin en las materias de su competencia. 9. Las dems que le sean atribuidas por el Poder Nacional y que no estn expresamente sealadas como de la competencia nacional o municipal. 10. La normativa para armonizar de las tasas y definir principios, parmetros y limitaciones para el ejercicio de la potestad fiscal de los Municipios que integran el Distrito. Metropolitano. 11. Tratamiento y disposicin de residuos sociales. 12. Parques y espacios abiertos de carcter metropolitano. Sin embargo, transcurrido no menos de una dcada de existencia del Distrito Metropolitano y declarando su incapacidad operativa12 fue transferido va Decreto13 la direccin, funcionamiento y administracin de la Polica Metropolitana al Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores. Segn declaraciones del Viceministro de Seguridad Ciudadana Tareck El Aissami la intencin era convertir este cuerpo de seguridad en una polica comunal, tomando en cuenta los resultados de las investigaciones realizadas por la Comisin Nacional para la Reforma de la Polica (CONAREPOL). Tiempo despus, el 18 de Julio de 2008, con base a un nuevo Decreto Presidencial14 se transfieren todos los establecimientos de Salud adscritos al Distrito Metropolitano, incluyendo su Direccin de Salud, al Ministerio del Poder Popular para la Salud.
12 Molina, Thabata. Convertirn a la PM en una Policia Comunal, publicado en el diario el Nacional con fecha 22 de Enero de 2008. 13 Decreto N5.814, publicado en Gaceta Oficial N38.583, con fecha 14 de Enero de 2008. 14 Decreto N6.201, publicado en Gaceta Oficial N38.976, con fecha 18 de Julio de 2008
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Ambos decretos constituyen violaciones expresas a la Constitucin y a la descentralizacin, ya que: a. Desconocen las potestades en materia de seguridad ciudadana y salud del Distrito Metropolitano de Caracas, establecidas en la Ley Especial sobre el Rgimen del Distrito Metropolitano de Caracas. b. Desconoce el principio constitucional de la legalidad establecido en el artculo 21815, segn el cual las leyes slo pueden derogarse mediante otras leyes y no mediante Decretos. Ahora bien, realizadas las elecciones regionales de Noviembre de 2008 y siendo electo un candidato de oposicin a la Alcalda del Distrito Metropolitano de Caracas, la Asamblea Nacional en abierto desconocimiento del Poder Constituyente y del carcter especial de la Ley que rige el Distrito Metropolitano de Caracas, redacta y aprueba la Ley Especial sobre la Organizacin y Rgimen del Distrito Capital 16 y la Ley de Transferencia de bienes y servicios administrados transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Caracas al Distrito Capital17, en las cuales se establece: a. La creacin de una nueva entidad poltico-territorial, con territorio, personalidad jurdica y patrimonio propio (Artculo 2 de la LEORDC) cuyos lmites son los pertenecientes al antiguo Distrito Federal (Artculo 4 de la LEORDC). b. La creacin de una autoridad nica Jefe o Jefa de Gobierno quien detenta la funcin ejecutiva, mientras que la funcin legislativa corresponder directamente a la Asamblea Nacional (Artculo 3 de la LORDC). Dicha autoridad es de libre nombramiento y remocin por parte del Presidente de la Repblica (Artculo 7 de la LORDC). c. El traspaso de la sede del Distrito Metropolitano al Distrito Capital (Artculo 5 de la LORDC). d. Se le atribuyen las siguientes funciones18 (Artculo 6 de la LORDC): i. La administracin de los bienes, la inversin y administracin de recursos, incluyendo los provenientes de las transferencias,
15 Artculo 218 Las leyes se derogan por otras leyes y se abrogan por referendo, salvo las excepciones establecidas por la Constitucin. Podrn ser reformadas total o parcialmente. La ley que se objeto de reforma parcial se publicar en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. 16 Ley Especial sobre la Organizacin y Rgimen del Distrito Capital, publicada en Gaceta Oficial N 39.156, con fecha 13 de abril de 2009. 17 Ley de transferencia de bienes y servicios administrados transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Caracas al Distrito Capital, publicada en Gaceta Oficial N39.170 con fecha 04 de mayo de 2009. 18 stas eran reconocidas de igual forma al Distrito Metropolitano de Caracas, de conformidad a lo establecido en el Artculo 178 de la Constitucin, Artculo 19 de la Ley Especial del Rgimen del Distrito Metropolitano de Caracas y las competencias reconocidas en la Ley Orgnica del Rgimen Municipal.
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subvenciones o asignaciones especiales del Poder Pblico Nacional, as como de aquellos que se le asignen como participacin en los tributos nacionales. ii. Definir en concordancia con el Ejecutivo Nacional, la aplicacin de polticas destinadas a prevenir y afrontar calamidades pblicas, desastres naturales y proteccin del medio ambiente. iii. Promover la organizacin de comunas y el gobierno comunal. iv. Establecer los servicios de prevencin y lucha contra incendios. v. Definir en concordancia con el Ejecutivo Nacional, la aplicacin de polticas, planes, programas, proyectos y actividades destinadas a coadyuvar en la organizacin, aplicacin y puesta en prctica de los servicios pblicos del Distrito Capital. vi. Promover la cultura, valores, tradiciones y toda manifestacin que propenda al fortalecimiento de la identidad caraquea y a la creacin de principios ticos que contribuyan a la convivencia solidaria para la construccin de la nueva sociedad. vii. La organizacin, recaudacin, control y administracin de los ramos tributarios propios, segn la disposicin de las leyes nacionales y del Distrito Capital. La creacin, organizacin, recaudacin, control y administracin de los ramos del papel sellado, timbres y estampillas. viii. Coadyuvar con los rganos y entes competentes en materia de prevencin del delito, seguridad pblica y proteccin de las personas. ix. La promocin de la participacin de los ciudadanos y ciudadanas en la formacin, ejecucin y contralora social de la gestin pblica, como medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. x. Ejecutar las obras pblicas de inters del Distrito Capital, con sujecin a las normas y procedimientos tcnicos para obras de ingeniera y urbanismo, establecidos por la Ley de Ordenanzas. xi. La creacin, rgimen y organizacin de los servicios pblicos del Distrito Capital, en coordinacin con el Ejecutivo Nacional. xii. Colaborar en la proteccin de los nios, nias y adolescentes, las personas con discapacidad y el Adulto y Adulta Mayor. xiii. La proteccin de la familia como institucin fundamental de la sociedad y velar por el mejoramiento de sus condiciones materiales y espirituales de vida. xiv. El rgimen y aprovechamiento de minerales no metlicos, que le sean asignados por el Ejecutivo Nacional.
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xv. El Distrito Capital podr celebrar operaciones de crdito pblico con la previa autorizacin del Ejecutivo Nacional. xvi. Cualquier otra que le sea asignada por la Constitucin de la Repblica, las leyes, los reglamentos o las transferidas por el Ejecutivo Nacional. e. As como; se declara la transferencia de las dependencias, entes y servicios, que por su naturaleza eran competencia del extinto Distrito Federal. En virtud de ellos, el Jefe o Jefa de Gobierno tendr amplia potestad de regular y establecer la organizacin administrativa y el funcionamiento del Distrito Capital de conformidad con lo establecido en la Constitucin, las leyes nacionales y los reglamentos. Quedan adscritos al Distrito Capital los institutos y servicios autnomos, las empresas, fundaciones, y dems formas de administracin funcional de la Alcalda Metropolitana que estn vinculados por su naturaleza, objeto y competencia al Distrito Capital. El Jefe o Jefa de gobierno, mediante decreto, podr acordar su reorganizacin o liquidacin y en tal sentido tomar las acciones y medidas necesarias para su ejecucin (Artculo 3 de la Ley de Trasnferencia). f. Son transferidos adems de los bienes y servicios, los recursos y gran parte de los ingresos asignados legalmente al Distrito Metropolitano de Caracas19. Las modificaciones realizadas a la Ley Especial del Rgimen del Distrito Capital, se constituyen de igual forma en violaciones al texto constitucional, as como una vulneracin a la descentralizacin, ya que:
Se desconoce la facultad legislativa del Poder Constituyente y de la norma elaborada por este, para el rgimen, gobierno y administracin del Distrito Metropolitano de Caracas, siendo modificada y transformada deliberadamente por el Poder Constituido20. Se deja sin efecto el principio de soberana popular, el derecho a elegir, el derecho a ser electo y el principio de autoridad revocable no slo al crear una autoridad nica para Caracas (Jefe o Jefa de Gobierno), sino que sta es de libre nombramiento y remocin; nombrada directamente por el Presidente de la Repblica; no resultando
19 Vase el Captulo 3 de este informe: Autonoma y Gestin Descentralizada de las Finanzas Pblicas. 20 Si bien es cierto, que en la norma dictada por la Asamblea Nacional Constituyente en su Artculo 30 se estableci que corresponder a la Asamblea Nacional cualquier modificacin, el intento no es slo una modificacin de la norma sino la creacin de una nueva unidad poltico-territorial que asume para s las competencias y potestades dadas por la constituyente al Distrito Metropolitano de Caracas.
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su autoridad y legitimidad de proceso electoral alguno a diferencia del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas. Se produce un solapamiento de funciones y de competencias, al no establecer una clara delimitacin entre las funciones del Distrito Metropolitano de Caracas y el Distrito Capital. Se atenta directamente contra el principio de coordinacin, concertacin y conciliacin entre poderes, ya que los recursos e ingresos econmicos que eran del Distrito Metropolitano (El Situado Constitucional y el subsidio de capitalidad) son en gran parte destinado al nuevo Distrito Capital. Se afecta el patrimonio reconocido legalmente al Distrito Metropolitano de Caracas, al ser transferidos y/o tomados bienes y servicios de la Alcalda Metropolitana.
una agEnda lEgIslatIVa por la dEscEntralIzacIn

A la vista de los contenidos de la Constitucin de 1999 y de las garantas dispuestas en ella, se puede afirmar que en el pas existen los mecanismos legales para ejercer legtimamente el poder federal y avanzar en el proceso de descentralizacin. Sin embargo, existen dificultades y debilidades que hacen necesarias acciones concretas de los actores polticos estadales y municipales, a fin de incidir en el desarrollo de una agenda legislativa dirigida a fortalecer el modelo federativo descentralizado y a reducir los obstculos para su avance en el futuro inmediato. Es preciso sealar antes, que en la propia Constitucin de 1999 persisten algunas inconsistencias de carcter doctrinario en el modelo de federacin, destacas por algunos autores.
sobrE El EjErcIcIo dE las potEstadEs fEdEralEs
La eliminacin del poder legislativo bicameral o la antigua Cmara del Senado, se ve como un retroceso para garantizar la igualdad de expresin de los intereses de los estados en las decisiones del poder nacional. Su participacin est presente, porque en la eleccin de los integrantes a la Asamblea Nacional, los estados conforman circuitos electorales donde se eligen 3 diputados/as ms un nmero igual al 1,1% de la poblacin total del pas. No obstante, stos representan a todas las entidades federales y no a los intereses esEn defensa de la descentralizacin
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pecficos de los estados y municipios como entidades polticas autnomas. De la misma Asamblea, han surgido propuestas en los ltimos aos para superar este sesgo. Una propuesta fue la creacin de bloques regionales, cuyo funcionamiento hasta el momento ha sido meramente formal. Otra propuesta fue la creacin de una Comisin Federal que incluyera a la Junta Directiva de Poder Legislativo y a los lderes de grupos parlamentarios estadales. Entre sus funciones estara coordinar el trabajo del parlamentarismo social de calle y conocer las actividades de los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas, los Consejos Locales de Planificacin Pblica y los Consejos Comunales21.
sobrE El dEsarrollo dE la dEscEntralIzacIn
Ha sido visto como negativo que la Constitucin no incorporase en su texto la delimitacin de las competencias concurrentes, dejando supeditado su desarrollo a leyes nacionales y leyes estadales. A pesar de ello las competencias concurrentes, y en las leyes de descentralizacin dictadas entre 1979-1996 (an vigentes), no pueden ser limitadas o desmejoradas. Ello se basa en el principio de continuidad, de irreversibilidad que la Constitucin de 1999 le confiri al modelo federal descentralizado y de progresividad en los derechos democrticos consagrados a los ciudadanos como son la soberana y la autonoma popular en las decisiones pblicas. En lo que se refiere a las competencias exclusivas de los estados, tambin es importante sealar que la Constitucin de 1999 reproduce el procedimiento residual contemplado en la de 1961 para consagrar competencias. En el artculo 164, numeral 11, se establece que tocar a los estados todo aquello que no corresponda a la competencia nacional o municipal. Esto hace difcil encontrar vas para fortalecer, por ejemplo, la autonoma financiera estadal, a no ser que ello pase por la transferencia de competencias del poder nacional a los estados. A esto se suma que la descentralizacin es mencionada en el artculo 158 una como poltica nacional, cuando deba haberse colocado como poltica de Estado, en el cual estn representados todos los poderes pblicos.
21 Propuesta de Luis Tascn, publicada en El Universal, 29 de Mayo de 2006.
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Haciendo valer las garantas constitucionales del poder federal, los gobernadores y alcaldes electos pueden promover y construir una agenda para el desarrollo legislativo de la descentralizacin, que parta de las experiencias en las que se han logrado avances significativos y tambin de iniciativas descentralizadoras negociadas entre las diferentes instancias gubernamentales y expresiones organizativas de la sociedad. Aqu destacaremos lo que se refiere a los procesos legislativos de la descentralizacin a travs de leyes nacionales o de base y de leyes estadales o de desarrollo, establecidas en los artculos 162 y 165 de la Constitucin y lo cual implica necesariamente ejercer influencia tanto en el poder ejecutivo como en el poder legislativo nacional. Es importante tener en cuenta que en el proceso de modificacin de las leyes o aprobacin de nuevos instrumentos legales por parte de la Asamblea Nacional, se necesita preservar el derecho a la participacin en las consultas legislativas, en tanto se trata del desarrollo normativo de materias o asuntos de inters para los estados y municipios. Esto incluye la responsabilidad de los nuevos consejos legislativos, gobernaciones y alcaldas, con la participacin activa de la comunidad organizada en la formulacin de planteamientos y propuestas a sus respectivos diputados nacionales, en su condicin de electores o representados. En este sentido, los campos generales en los que se requiere un mayor desarrollo legislativo de la Constitucin de 1999 y que podran integrar esta agenda, son los siguientes: El fortalecimiento de la autonoma de los estados. La redistribucin de competencias concurrentes del poder pblico. El fortalecimiento de la sociedad civil. La participacin de los estados en la renta nacional. El fortalecimiento de las capacidades de gestin de los estados y municipios. La adecuacin de la normativa legal de los estados al proceso de descentralizacin. Por otro lado, entre las referencias a la descentralizacin en la Constitucin de 1999 y que estn pendientes por desarrollar a travs de la legislacin, se encuentran:

Gobierno descentralizado, artculo 6 Salud descentralizada, artculo 84 Descentralizacin como poltica nacional, artculo 158
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Descentralizacin de servicios, artculo 165 Descentralizacin participativa, artculo 184 Consejo Federal de Gobierno y Descentralizacin como proceso, artculo 185 Descentralizacin judicial, artculo 269 Descentralizacin penitenciaria, artculo 272 Descentralizacin electoral, artculo 294 Descentralizacin funcional, artculo 300 Ley de Hacienda Pblica Estadal, Disposicin Transitoria Cuarta, Numeral 6
En lo especfico, a continuacin se hacen sugerencias de modificacin a ciertas leyes con un peso relevante en la descentralizacin. Estas leyes y sugerencias son:
Leyes
Ley orgniCa de desCentraLizaCin, deLimitaCin y transferenCia de CompetenCias deL poder pbLiCo de 2003
asPectos a modiFicar o correGir

Convertirla en una ley base en materia de descentralizacin, adecundola a la Constitucin. Esta ley debe centrarse en los aspectos administrativos del proceso de descentralizacin que rescate sus aportes y corrija las pautas que han generado dificultades. Establecer que las materias transferidas en esta ley son ahora competencias exclusivas de los estados. Incorporar a los municipios y sealar claramente los procedimientos para las transferencias entre estados y municipios. Cambiar el objeto propuesto de la ley, porque responde a la Constitucin de 1961 y no a la de 1999. Debe eliminarse la mencin de los gobernadores como agentes del ejecutivo nacional, porque ya no existe subordinacin a la Presidencia de la Repblica, as como la remocin de gobernadores, que tampoco existe. La modificacin del objeto de la ley, debe apoyarse en el papel de alcaldes y gobernadores como actores polticos, en la delimitacin de procedimientos para las transferencias de servicios o programas y en la dotacin de recursos en proporcin a las transferencias realizadas. Modificar las referencias a las figuras institucionales que ya perdieron vigencia, como la Convencin de Gobernadores y el Comit de Planificacin y Coordinacin. Estas son ahora funciones del Consejo de Coordinacin y Planificacin de Polticas Pblicas y del Consejo Federal de Gobierno. As mismo debe tomarse en cuenta que el Distrito Federal desapareci y que los Territorios Federales se transformaron en Estados, conforme a la Constitucin de 1999.
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Leyes
Ley orgniCa deL poder pbLiCo muniCipaL de 2006
asPectos a modiFicar o correGir

Desarrollar los procedimientos para la descentralizacin hacia las comunidades y vecinos organizados, segn el artculo 184 de la Constitucin. Crear normas jurdicas sobre el proceso de descentralizacin en el poder pblico municipal, tomando en cuenta las disposiciones sobre las competencias municipales, la organizacin del poder pblico municipal y las pautas especficas para la participacin y la descentralizacin. Considerar la descentralizacin como un principio organizativo del poder pblico municipal, as como establecer pautas para entablar relaciones en un proceso de descentralizacin con el poder nacional y el estadal, de acuerdo con los criterios de coordinacin, autonoma y diversidad municipal. Proponer una ley especial para regular el referendo revocatorio de las juntas parroquiales, por aplicacin del artculo 72 de la Constitucin. Revisar el procedimiento para la presentacin de los informes de gestin y cuenta, que se hace por separado entre dos instancias diferentes. Proponer la sancin de ordenanzas municipales que se refieran al control ciudadano o a los mecanismos de informacin transparentes que deben existir en los rganos ejecutivos y legislativos de los municipios. Incorporar a las juntas parroquiales como rganos del poder pblico municipal. Existe una tendencia institucional a desconocer o sustituir el reconocimiento legal de las parroquias y sus juntas parroquiales. Crear instancias de coordinacin y cooperacin institucional en el mbito local y municipal, aspectos poco o nada desarrollados.
Otro conjunto de leyes que deben incorporarse en una agenda legislativa sobre descentralizacin son: Descentralizacin poltica: en este campo son leyes de base las que regulan el ejercicio de los derechos polticos y, en general, los procesos electorales para elegir funcionarios nacionales, estadales y municipales. Entre estas leyes se encuentran: la Ley de Eleccin y Remocin de los Gobernadores de Estado y la Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica, cuyo ltimo texto vigente es de 1998. En particular, los gobernadores deben insistir en la separacin de las elecciones de alcaldes y gobernadores, dado que as se lograra una ms clara diferenciacin poltica entre las
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propuestas de gobierno para los diferentes mbitos territoriales. En cambio, los alcaldes deben insistir en unificar las elecciones de alcaldes y concejales, dando coherencia temporal y electoral a ambos rganos del poder pblico municipal. Tomando en cuenta su importancia, se puede establecer la eleccin separada de las juntas parroquiales, de tal manera que cada estado o municipio determine por ley u ordenanza la fecha de las elecciones parroquiales. Descentralizacin administrativa: es particularmente importante el desarrollo del Sistema Nacional de Planificacin, constituido por un conjunto de consejos donde se desarrolla el derecho a la participacin, de acuerdo con los artculos 62, 160, 166, 174, 182, 184, 185 y 299 de la Constitucin de 1999. Ms an, a partir se estos artculos se desarrollan las denominadas leyes de planificacin y de participacin, as como leyes relacionados con las expresiones organizativas de las comunidades, donde destaca la figura de los Consejos Comunales. En la Ley de los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas, la Ley de los Consejos Locales de Planificacin y la Ley de los Consejos Comunales, es posible que prximamente se establezcan propuestas de reforma, por lo que se recomienda su incorporacin en la agenda legislativa. Descentralizacin financiera: es fundamental la Ley de Hacienda Pblica Estadal, an pendiente de publicacin; as como las Leyes de los Estados para asumir las diferentes competencias transferidas o descentralizadas desde el poder nacional. Su elaboracin es un requisito legal derivado de la LODDT. Existe otro conjunto de leyes nacionales ya elaboradas que son susceptibles de reforma como la Ley FIDES y LAEE. Estas leyes deben ser objeto de ajustes a partir del texto de la Constitucin por su significado y alcance para el desarrollo de la descentralizacin financiera. En la marcha de esta agenda, de igual modo es necesario desarrollar estrategias que permitan aumentar los niveles de incidencia poltica en un escenario de tendencias hacia el centralismo gubernamental, falta de inters por avanzar en un proceso de descentralizacin acordada con las entidades estadales y municipales; o decisiones judiciales y ejecutivas a favor de la reversin de las transferencias derivadas de la Constitucin de 1999, como ha ocurrido con las competencias exclusivas en materia de policas y de carreteras, puertos y aeropuertos en el caso de los estados o con la transferencia de la totalidad del sistema de servicios de salud de la Alcalda del Distrito Metropolitano de Caracas y la Gobernacin de Miranda al Ministerio de Salud, en el mbito de las competencias concurrentes.
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En este sentido y con el propsito de rescatar el poder de decisin y la legitimidad de los gobernadores y alcaldes en el contexto de su autonoma constitucional, para influenciar con equilibrio en la legislacin, fortalecer y desarrollar los aspectos jurdicos de la descentralizacin y superar las amenazas que pueden dificultar estas acciones, se recomienda: Generar alianzas con instancias del poder pblico y actores sociales Tanto alcaldes como gobernadores deben establecer vnculos de coordinacin y activar iniciativas legislativas en las instancias de planificacin y legislacin, haciendo lobby con los parlamentarios que representan a los estados en la Asamblea Nacional. Otro aspecto de las alianzas se refiere a los actores sociales y las organizaciones que se relacionan con los diferentes servicios a transferir, para lograr el respaldo social a las propuestas que se lleven a oficinas del poder ejecutivo o a las instancias legislativas. Invocar la Constitucin Muchas de las debilidades y amenazas de la descentralizacin se producen cuando se incumplen o no se desarrollan las pautas descentralizadoras contenidas en la Constitucin de 1999. A los gobernadores y alcaldes les corresponde defender y hacer cumplir esta Constitucin dentro de un enfoque integral que abarque aspectos de planificacin, desarrollo y participacin ciudadana. Justificacin legal de los recursos Es necesario asumir la defensa y peticin de los recursos que por ley corresponden a los estados y municipios, garantizando transparencia y rendicin de cuentas con la poltica de descentralizacin. En este sentido, las propuestas y proyectos deben ir justificados siguiendo las pautas y materias sealadas en el texto de las leyes para la transferencia de fondos, especficamente la Ley del FIDES y LAEE. Tomar iniciativas Generar propuestas orientadas a establecer una agenda comn entre los tres poderes pblicos para el desarrollo de la descentralizacin en los prximos aos, dando prioridad a los programas o servicios de carcter social y programas de transferencia directa hacia las comunidades organizadas. Ejercicio como equipo de gobierno Hacer un ejercicio de diagnostico y reflexin con sus respectivos equipos de gobierno, con el propsito de detectar elementos adicionales a los que
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se mencionan. Con esta actividad se pueden actualizar los datos sobre la situacin actual de la descentralizacin en cada estado o municipio, y fundamentar las propuestas y las acciones, dndole mayor viabilidad poltica a su implementacin. Navegar desde una perspectiva estratgica Finalmente, el fortalecimiento y el desarrollo de la descentralizacin a partir de las acciones emprendidas por los gobernadores y alcaldes, constituye una forma de implementar una poltica pblica que integra acciones administrativas e instrumentos jurdicos concretos. En razn de la situacin de paralizacin o reversa de la poltica de descentralizacin, los actores polticos y sociales involucrados, deben entender que estamos frente a un proceso negociado y cooperativo, con principios jurdicos amplios y no exentos de conflictos o enfrentamiento de intereses para su implementacin en sus componentes polticos, administrativos y financieros.
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Poderes y comPetencias Para una Gestin Pblica descentralizada
II
EjErcEr las potEstadEs y coMpEtEncIas fEdEralEs

El Estado Federal y Descentralizado goza de garantas jurdicas en la Constitucin venezolana, pero todava hay mucho que hacer para reducir la brecha entre la norma escrita y la norma ejecutada. Como se seal en el captulo anterior, es necesario impulsar una agenda legislativa que permita desarrollar los principios y disposiciones constitucionales en materia de descentralizacin. Pero tambin es una tarea pendiente, ejercer en la prctica los poderes y competencias consagradas en la Constitucin y las leyes, a fin de avanzar hacia la institucionalizacin del poder federal en la organizacin poltica de la sociedad venezolana. En esta tarea, no puede perderse de vista que el poder federal emana de los ciudadanos. El poder federal es la potestad y capacidad para tomar decisiones polticas desde varios centros de poder a la vez, con aplicacin en diferentes mbitos de la vida pblica y territorial. Este poder tiene origen en los derechos polticos de los ciudadanos. Su funcin es favorecer el ejercicio de la soberana popular y una mayor pluralidad democrtica. Entendemos por federacin:
aquel Estado (entendido como ordenamiento poltico-jurdico general que es acordado por los ciudadanos dentro de una Constitucin) donde la autoridad se comparte o se divide entre centros autnomos de poder, a diferencia de los Estados Unitarios, donde la autoridad desciende y se ejerce sobre todo el territorio y sus habitantes, desde el centro hacia la periferia 22.
Por otra parte, depender de los equilibrios en la integracin y distribucin de ese poder que los ciudadanos puedan efectivamente expresar su
22 Delgado, Jos Gregorio (2008): Las garantas jurdicas del poder federal y local en Venezuela.
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voluntad en las decisiones de carcter pblico. Mientras mayor equilibrio haya, ms difcil ser la concentracin o acumulacin de poder en un solo ente u rgano de gobierno; o que un sector de la sociedad imponga su voluntad a los dems. La condicin federal de la Repblica es donde hay mayor posibilidad de crear equilibrios de poder. Por lo tanto, el poder federal es fundamentalmente un poder poltico-territorial de los ciudadanos, que en Venezuela se ejerce por medio de la figura de los estados, como entidades polticoterritoriales mayores, y de los municipios, como entidades poltico-territoriales menores. La garanta de integracin de estos poderes es la unidad constitucional y del territorio de la Repblica. En este sentido, los municipios, los estados y la Repblica constituyen poderes poltico-territoriales autnomos constitucionalmente originarios al serle otorgadas sus atribuciones directas por la Constitucin. En cada una de estas personas jurdicas y territoriales existen administraciones autnomas, sus rganos son de eleccin directa por el pueblo. Siendo as, para que el poder federal se ejerza, es necesario que opere la descentralizacin como un mecanismo para hacer los arreglos polticos, jurdicos, institucionales y financieros que le den viabilidad al ejercicio de las potestades federales. Se trata de un proceso por medio del cual se distribuyen competencias entre los poderes y se les dota de medios para ejercerlas. De esta manera, una gestin pblica descentralizada se debe principalmente al ejercicio del poder federal por parte de los ciudadanos. De la conducta y de los resultados de gestin de las autoridades estadales y municipales, depender cunto valoren los ciudadanos la descentralizacin y cunto respalden los postulados federales de la Constitucin y de las leyes en la materia.
las coMpEtEncIas fEdEralEs En VEnEzuEla

De acuerdo con la jurisprudencia nacional e internacional, el modelo federal se ejerce a travs de potestades, las cuales hacen referencia a la titularidad sobre un determinado poder poltico reconocido a las entidades poltico-territoriales y a sus ciudadanos. Las potestades son ejercidas a travs de una clara delimitacin de competencias.
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Los avances en el concepto multi-jurisdiccional del modelo federativo, ha llevado a una clasificacin de competencias en exclusivas y concurrentes. Las primeras son aquellas que ningn otro poder puede ejercer y tienen un carcter propio y originario. Por esta razn, generalmente se considera que las competencias exclusivas son tambin potestades. Las segundas, son las que comparten todos los poderes bajo el principio de coordinacin, debido a que la naturaleza de la competencia remite a un derecho fundamental de toda persona, cuyo cumplimiento, proteccin y satisfaccin es una obligacin del Estado en su conjunto, involucrando a rganos nacionales, regionales y municipales. Por ejemplo:
el derecho a la salud es un derecho que debe ser garantizado por el Estado; por lo que se hace necesario concebir a ste no slo como el ente poltico territorial nacional, sino como aquella unidad poltica a la que los ciudadanos, mediante el pacto social, le han otorgado potestades para que satisfaga la procura existencial, esto es, cualquier ente poltico territorial. Tal situacin es lo que la doctrina patria ha denominado como las competencias concurrentes: aquellas que corresponde ser satisfechas, dada su naturaleza, no slo por la Repblica, sino tambin por los Estados, los Distritos Metropolitanos y los Municipios, dentro del mbito de su capacidad econmica, de all que el cumplimiento de tal derecho debe exigirse tanto a los rganos nacionales como a todos aquellos que, en atencin a su mbito competencial, tengan como funcin la satisfaccin del derecho constitucional en referencia, indistintamente del ente poltico territorial al cual pertenece 23.
Por esta razn es que el ejercicio de las competencias concurrentes amerita leyes de carcter nacional y estadal, tal como lo establece el artculo 165 de la Constitucin:
Las materias objeto de competencias concurrentes sern reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislacin estar orientada por los principios de la interdependencia, coordinacin, cooperacin, corresponsabilidad y subsidiariedad.
As como las potestades son propias y originarias de las entidades territoriales, ninguna de las competencias puede transferirse entre entidades. Esta es un principio que rige la Administracin Pblica en todos sus niveles. De acuerdo con el artculo 26 de la Ley Orgnica de Administracin Pblica:
23 Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia del 26 de mayo de 2004, Expediente N 02-2167.
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Toda competencia otorgada a los rganos y entes de la Administracin Pblica Nacional ser de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, lmites y procedimientos establecidos legalmente; ser irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podr ser relajada por convencin alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y dems actos normativos. Toda autoridad realizada por un rgano manifiestamente incompetente o usurpada por quien carece de autoridad pblica es nula y sus efectos se tendrn por inexistentes.
En verdad, las competencias no son transferibles en un sistema poltico federal sino que son objeto de una determinada delimitacin. De no ser as, sera intil que las entidades tengan potestades o poderes propios, porque las competencias son las que permiten efectuar tales poderes. La mencin a la palabra transferencia en la Constitucin, no corresponde a una facultad o atribucin de alguna de las entidades. Se refiere ms bien a la garanta de ejecutar un proceso indispensable para cumplir con la delimitacin de competencias legalmente constituida. Para cambiarlas, sera necesario otro acuerdo inter-territorial que de cmo resultado un nuevo esquema de delimitacin de competencias. Lo que en realidad se transfiere son materias o servicios y, an cuando un bien o un servicio es traspasado, no puede perderse la competencia porque sta corresponde al rgano con potestades reconocidas en la Constitucin. En Venezuela, son potestades y competencias exclusivas de los estados: Dictar su constitucin. Organizar sus municipios. Gestionar el gobierno, a cargo de un gobernador o gobernadora, electo o electa, por un perodo de cuatro aos y con posibilidades de ser electo o electa de nuevo, una sola vez. Administrar sus bienes y la inversin y administracin de sus recursos. Organizar, recaudar, controlar y administrar los ramos tributarios propios. Ordenar el rgimen y aprovechar los minerales no metlicos (no reservados al poder nacional) las salinas y ostrales, as como administrar las tierras baldas bajo su jurisdiccin. Organizar la polica. Crear, organizar, recaudar, controlar y administrar los ramos de papel sellado, timbres y estampillas. Ejecutar, conservar, administrar y aprovechar las vas terrestres estadales.
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Conservar, administrar y aprovechar las carreteras y autopistas nacionales; as como los puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinacin con el ejecutivo nacional.
Asimismo, son potestades y competencias exclusivas de los Municipios: Elegir a sus autoridades. Gestionar las materias de su competencia. Crear, recaudar e invertir sus ingresos. Dictar el ordenamiento jurdico municipal. Organizarse con la finalidad de impulsar el desarrollo social, cultural y econmico sustentable de las comunidades locales, y los fines del Estado.
los Mandatos constItucIonalEs

En MatErIa dE dEscEntralIzacIn
A su vez, la Constitucin establece una serie de mandatos en la descentralizacin de la gestin pblica y la transferencia de servicios en materia de salud, sistema judicial, sistema penitenciario y sistema electoral. Sistema Pblico Nacional de Salud de gestin descentralizada El artculo 84 de la Constitucin establece:
Para garantizar el derecho a la salud, el Estado crear, ejercer la rectora y gestionar un sistema pblico nacional de salud, de carcter intersectorial, descentralizado y participativo, integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integracin social y solidaridad. El sistema pblico de salud dar prioridad a la promocin de la salud y a la prevencin de las enfermedades, garantizando tratamiento oportuno y rehabilitacin de calidad. Los bienes y servicios pblicos de salud son propiedad del Estado y no podrn ser privatizados. La comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre la planificacin, ejecucin y control de la poltica especfica en las instituciones pblicas de salud.
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Jurisdiccin y administracin descentralizada del poder judicial La descentralizacin tambin comprende al Poder Judicial en su aspecto administrativo y jurisdiccional con la creacin de tribunales y cortes regionales (artculo 269):
La ley regular la organizacin de circuitos judiciales, as como la creacin y competencias de tribunales y cortes regionales a fin de promover la descentralizacin administrativa y jurisdiccional del Poder Judicial.
Adems, en el artculo 260 se plantea una jurisdiccin especial en el caso de los pueblos indgenas quienes tienen la potestad de crear sus propias instancias de justicia:
Las autoridades legtimas de los pueblos indgenas podrn aplicar en su hbitat instancias de justicia con base en sus tradiciones ancestrales y que slo afecten a sus integrantes, segn sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a esta Constitucin, a la ley y al orden pblico. La ley determinar la forma de coordinacin de esta jurisdiccin especial con el sistema judicial nacional.
Establecimientos penitenciarios bajo administracin descentralizada A fin de garantizar responsabilidades con la situacin carcelaria y la debida atencin a los derechos de la poblacin penal, el artculo 272 de la Constitucin estableci la descentralizacin de la administracin penitenciaria:
El Estado garantizar un sistema penitenciario que asegure la rehabilitacin del interno o interna y el respeto a sus derechos humanos. Para ello, los establecimientos penitenciarios contarn con espacios para el trabajo, el estudio, el deporte y la recreacin, funcionarn bajo la direccin de penitenciaristas profesionales con credenciales acadmicas universitarias, y se regirn por una administracin descentralizada, a cargo de los gobiernos estadales o municipales, pudiendo ser sometidos a modalidades de privatizacin. En general, deber preferirse en ellos el rgimen abierto y el carcter de colonias agrcolas penitenciarias. En todo caso las frmulas de cumplimiento de penas no privativas de la libertad se aplicarn con preferencia a las medidas de naturaleza reclusoria. El Estado crear las instituciones indispensables para la asistencia postpenitenciaria que posibilite la reinsercin social del exinterno o exinterna y propiciar la creacin de un ente penitenciario con carcter autnomo y con personal exclusivamente tcnico.
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Administracin electoral descentralizada Igual ocurre en el mbito del Poder Electoral, donde se contempla la descentralizacin de la administracin electoral (artculo 294): Los rganos del Poder Electoral se rigen por los principios de independencia orgnica, autonoma funcional y presupuestaria, despartidizacin de los organismos electorales, imparcialidad y participacin ciudadana; descentralizacin de la administracin electoral, transparencia y celeridad del acto de votacin y escrutinios.
los rganos coMpEtEntEs

En MatErIa dE dEscEntralIzacIn
Los rganos que en Venezuela, tienen facultad para intervenir en la descentralizacin son: La Asamblea Nacional. El Tribunal Supremo de Justicia. El Consejo Federal de Gobierno. Los Estados. La Asamblea Nacional Es atribucin de la Asamblea Nacional por mayora de sus integrantes-, transferir a estados y municipios determinadas competencias nacionales; a fin de promover la descentralizacin, tal como lo dispone el artculo 157:
La Asamblea Nacional, por mayora de sus integrantes, podr atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin.
El Tribunal Supremo de Justicia La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia tiene la potestad de establecer mrito para el enjuiciamiento de gobernadores/as cuando existe denuncia de delito, establecido en el numeral 3 del artculo 266
Declarar si hay o no mrito para el enjuiciamiento de () los Gobernadores o Gobernadoras, () y, en caso afirmativo, remitir los autos al Fiscal o Fiscala General de la Repblica o a quien haga sus veces, si fuere el caso; y si el delito fuere comn, continuar conociendo de la causa hasta la sentencia definitiva.
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Asimismo, la Sala Poltico Administrativa tiene potestad para resolver los conflictos administrativos entre los poderes jurdico-territoriales, como lo seala el numeral 4 del artculo 266:
Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la Repblica, algn Estado, Municipio u otro ente pblico, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios de un mismo Estado, caso en el cual la ley podr atribuir su conocimiento a otro tribunal.
El Consejo Federal de Gobierno Por otra parte, el Consejo Federal de Gobierno es el rgano competente para planificar y coordinar el proceso de descentralizacin del Poder Nacional a los estados y municipios, segn el artculo 185:
El Consejo Federal de Gobierno es el rgano encargado de la planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios.
En el mismo artculo, que el Consejo Federal de Gobierno tiene la obligacin de promover el equilibrio, la cooperacin y la complementacin entre las polticas de desarrollo de las entidades territoriales y apoyar a las entidades de menor desarrollo. Esta obligacin se ejerce a travs del Fondo de Compensacin Interterritorial:
Del Consejo Federal de Gobierno depender el Fondo de Compensacin Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones pblicas dirigidas a promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperacin y complementacin de las polticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades pblicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotacin de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. El Consejo Federal de Gobierno, con base en los desequilibrios regionales, discutir y aprobar anualmente los recursos que se destinarn al Fondo de Compensacin Interterritorial y las reas de inversin prioritaria a las cuales se aplicarn dichos recursos.
Los Estados Finalmente, los mismos estados tienen la obligacin de descentralizar servicios a los municipios. As lo establece el artculo 165:
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Los Estados descentralizarn y transferirn a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que stos estn en capacidad de prestar, as como la administracin de los respectivos recursos, dentro de las reas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Pblico. Los mecanismos de transferencia estarn regulados por el ordenamiento jurdico estadal.
ponEr En Marcha la dEscEntralIzacIn

El modelo federal venezolano contempla una divisin poltico-territorial (artculo 159), donde los estados tienen personalidad jurdica propia, autonoma, el derecho a elegir sus autoridades ejecutivas y legislativas, y conforman el poder pblico estadal (artculo 160). Los municipios, por su parte, tambin gozan de personalidad jurdica y autonoma, e integran el poder pblico municipal (artculo 168). Cualquier modificacin a esta divisin poltico-territorial ameritara una consulta popular y, en todo caso, deber la autonoma municipal y la descentralizacin poltico-administrativa (artculo 16). La descentralizacin, entendida como el proceso que va desde la delimitacin de competencias, hasta la ejecucin de estas competencias a travs de medios propios o en combinacin con otros poderes, afecta la gestin de los poderes pblicos en una doble frmula: En el ejercicio de competencias exclusivas, en las que los poderes cuenten con medios para valerse por si mismos en la produccin y provisin de recursos a los ciudadanos. En el ejercicio de competencias concurrentes, para lo cual es necesaria la construccin de acuerdos en lo que se refiere a la gestin de bienes y servicios de manera compartida entre los estados, el poder nacional, los municipios y la sociedad civil.
la cElEbracIn dE conVEnIos dE gEstIn

Los convenios o compromisos de gestin conforman una figura administrativa para impulsar programas y servicios pblicos poco usadas por las autoridades de los tres poderes poltico-territoriales de la Repblica. Esta figura administrativa, contemplada tanto en el marco legal de la administracin pblica como en el del poder pblico municipal, ofrece la posibilidad de establecer una plataforma institucional que propicie la viabilidad de los procesos de descentralizacin.
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Estos convenios son mecanismos institucionales, celebrados entre organismos estatales as como entre stos y las comunidades organizadas u organizaciones pblicas no estatales, bajo ciertos parmetros de evaluacin y rendimiento. Estos convenios tienen diversas modalidades: Convenios de gestin sectoriales, celebrados entre el Vicepresidente Ejecutivo y los ministros del ramo respectivo. Convenios de gestin de servicios pblicos firmados entre el Vicepresidente Ejecutivo, el ministro de adscripcin y los autoridad responsable de prestar el servicio (agua, servicio de elctrico, transporte pblico). Convenios de gestin territoriales firmados entre el Vicepresidente Ejecutivo y los gobernadores de estado. Modalidad que permite concretar acuerdos de descentralizacin de competencias y transferencia de servicios desde el poder nacional hacia los estados y, desde los estados hacia los municipios. Convenios de gestin comunitarios mediante acuerdos entre los organismos oficiales y las respectivas expresiones asociativas de la sociedad civil. Tales convenios tienen que cumplir con ciertas formalidades como definir: los objetivos, metas y resultados esperados, los mecanismos de transferencia de recursos, los deberes de las entidades oficiales y privadas, y los incentivos y los mecanismos de evaluacin. Algunos elementos constitutivos de esos convenios seran los siguientes: Capacidad tcnica para la prestacin del servicio. Poseer personalidad jurdica debidamente registrada. Experiencia previa en la gestin de servicios pblicos. Formacin profesional o tcnica en el rea de prestacin del servicio. Presentacin de un proyecto acorde con las exigencias de calidad para la prestacin del servicio, aprobado por la asamblea de ciudadanos del consejo comunal respectivo. Establecimiento de metas, condiciones para la prestacin del servicio, indicadores de gestin y criterios de evaluacin.
la IncorporacIn dE los nuEVos

sujEtos dE dEscEntralIzacIn
Un aspecto trascendente del modelo federal venezolano es la creacin de nuevos sujetos de descentralizacin; tanto en entidades estatales como no
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estatales (artculo 184). En efecto, queda establecido constitucionalmente que tanto los estados como los municipios estn obligados a impulsar la creacin de nuevos sujetos de descentralizacin en las parroquias, las comunidades y las vecindades. Para ello se tomarn en cuenta la existencia, la actividad y la capacidad de gestin de los grupos vecinales organizados y de las organizaciones no gubernamentales y se establecern convenios o compromisos de gestin. La descentralizacin hacia las comunidades organizadas y las organizaciones no gubernamentales implica la democratizacin del ejercicio del gobierno, mediante la incorporacin de distintas expresiones asociativas de la sociedad civil a la planificacin y ejecucin de ciertos programas de inters colectivo. Por ltimo, supone de la misma manera el establecimiento de mecanismos institucionales de acceso a la informacin pblica y de rendicin de cuentas. Entre las reas susceptibles a la descentralizacin y transferencia se encuentran; segn el texto constitucional, los programas y servicios de los siguientes sectores: ambiente, cultura, construccin de obras y prestacin de servicios pblicos, conservacin de reas urbanas, deporte, educacin, mantenimiento de reas industriales, prevencin y seguridad vecinal y los servicios de salud industrial. Las gobernaciones y las alcaldas tienen la posibilidad de impulsar formas organizativas de carcter econmicosocial con el propsito de estimular la economa social, la autogestin y la cogestin de empresas y servicios; por parte de los trabajadores y comunidades organizadas. En sntesis, los nuevos sujetos de descentralizacin constituyen una enorme posibilidad de establecer una relacin de cercana, eficacia y transparencia entre los gobiernos estadales y municipales y la ciudadana de sus respectivos mbitos poltico-territoriales, facilitando el trabajo en redes y la construccin de capital social. De esta manera, en cada alcalda se tendra que impulsar un amplio programa de descentralizacin y transferencia de servicios y recursos hacia las comunidades basado en la cooperacin, la corresponsabilidad, la solidaridad y la rendicin de cuentas. Para ello, los alcaldes como requisito deberan establecer convenios de gestin con las comunidades y las organizaciones no gubernamentales locales; previa comprobacin de su idoneidad para prestar eficaz y de manera transparente el programa o servicio transferido.
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No obstante, para la real vigencia del modelo federal y descentralizado venezolano se requiere del pleno respeto de los valores democrticos, con total vigencia de la representacin y la participacin popular y, con una autntica valoracin de la organizacin autnoma de las comunidades y de los sectores sociales que hacen vida en cada estado y en cada municipio del pas. En este contexto, la promocin de la tolerancia y la no discriminacin por razones de condicin social, creencias religiosas, gnero, raza y pensamiento poltico tendra que ser uno de los pivotes de los gobernadores, legisladores regionales y alcaldes.
El dEsarrollo dE capacIdadEs
dE gobIErno Estadal y MunIcIpal
En la descentralizacin se requieren estructuras y capacidades institucionales para trabajar de manera descentralizada en los asuntos de inters pblico. En el marco de las potestades federales constitucionalmente establecidas y en el rgimen legal vigente de competencias, los gobiernos estadales y municipales necesitan generar ciertas condiciones para ejercer una gestin pblica descentralizada. Mejorar y fortalecer estas condiciones en aquellas competencias ya asumidas; y crearlas donde an no lo han sido completamente, es una tarea por realizar para que la descentralizacin contine su marcha. En trminos institucionales, el fortalecimiento y la modernizacin de los sistemas de planificacin, de presupuesto y de control de gestin constituyen elementos estratgicos para elevar sustancialmente la capacidad de gobierno. As como la adecuada articulacin de los proyectos contemplados en la planificacin operativa anual, para su financiamiento presupuestario responsable. La planificacin estadal En el caso de las entidades federales, el plan estadal de desarrollo juega un papel estratgico; pues les corresponde engranar las polticas, programas y proyectos del nivel nacional con las aspiraciones y diagnsticos de los espacios ms locales y especficos. El plan estadal de desarrollo -con un horizonte de cuatro aos-, debe ser la referencia tcnica gubernamental para los planes, polticas, programas y proyectos de cada uno de las entidades de la administracin pblica estadal.
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Dicho plan debe contener adems proyectos y, sus metas y las asignaciones presupuestarias correspondientes con el propsito de realizar el debido seguimiento. Los planes municipales debern ajustarse a la visin de desarrollo territorial contenida en el plan estadal de desarrollo. El gobernador o gobernadora debe tomar las previsiones administrativas correspondientes, para garantizar la participacin social y la informacin veraz y oportuna en el proceso de elaboracin del plan estadal de desarrollo, por medio del Consejo Estadal de Coordinacin y Planificacin de Polticas Pblicas. La gestin legislativa estadal La gestin legislativa estadal debe sancionar leyes de descentralizacin, aprobar los compromisos de gestin y lneas generales del plan de desarrollo, por medio de los Consejos Legislativos Estadales. El poder legislativo en cada entidad federal se ejerce por medio del Consejo Legislativo Estadal. Estas instancias estarn conformadas por un nmero no mayor de quince ni menor de siete representantes. Los consejos legislativos estadales legislarn sobre asuntos de naturaleza estadal y sancionarn la ley del presupuesto de su entidad (artculo 162 de la CRBV). Los Consejos Legislativos de los Estados se rigen por su propia Ley Orgnica, publicada en Gaceta Oficial N 37.282 del 13 de Septiembre de 2001. La Ley Orgnica de los Consejos Legislativos, (artculo 15) establece entre otras atribuciones de esas instancias, las siguientes: Sancionar el proyecto de constitucin estadal y presentar iniciativas, enmiendas o reformas; de conformidad con lo dispuesto en la Constitucin de la Repblica Bolivariana. Sancionar la Ley de Hacienda Pblica del respectivo estado; conforme a los principios del rgimen presupuestario y sistema tributario, establecidos en la Constitucin y en la ley, en cuanto sean aplicables. Sancionar leyes de descentralizacin y transferencia de los servicios pblicos a los municipios y a las comunidades organizadas; as como aquellas que promuevan la participacin de los ciudadanos en los asuntos de la competencia estadal. Organizar y promover la participacin ciudadana e implementar los mecanismos que garanticen la inclusin de las opiniones que emanen de los diferentes sectores, en el ejercicio de las funciones del rgano legislativo estadal. Aprobar las lneas generales del plan de desarrollo del estado, que sern presentadas por el Poder Ejecutivo Regional en el transcurso del tercer trimestre del primer ao de cada perodo constitucional.
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La gestin legislativa de los Consejos Regionales deber realizarse respetando los derechos a la participacin ciudadana correspondientes a la formacin de leyes. Para ello, cada Consejo Legislativo tendr que garantizar la realizacin de los procesos de consulta pblica tanto general, como especializada- y, tambin la posibilidad para que los ciudadanos, las comunidades organizadas y entidades pblicas no estatales puedan presentar propuestas legislativas especficas. Estos procesos de consulta debern gozar de la ms amplia difusin posible; a travs de los principales medios informativos de la regin. De la misma manera, los procesos de consulta pblica tendrn una duracin suficiente para que el organismo legislativo recabe las opiniones de los interesados. Cabe agregar que, la consulta pblica tanto para la aprobacin de leyes estadales como para la reglamentacin sectorial es obligatoria e ineludible. El municipio planificado El desarrollo del municipio debe ser planificado con participacin y corresponsabilidad ciudadana. Uno de los propsitos centrales de las alcaldas es el desarrollo sostenible y sustentable para cada uno de sus mbitos territoriales; contribuyendo de esta forma a elevar el nivel de vida de sus habitantes. El Plan Municipal de Desarrollo (PMD) con un horizonte de cuatro aos, el Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL) y el Presupuesto Participativo son los instrumentos por excelencia, para ordenar los proyectos que conduzcan la actividad pblica de cada municipio, hacia niveles superiores de desarrollo. Estos planes deben ser instrumentos eficaces para la creacin de consensos en el campo de las polticas pblicas municipales. Con el presupuesto participativo se hara especial nfasis en proporcionar informacin de calidad a las comunidades y, en ofrecer la debida asesora y asistencia tcnica a los vecinos, con el objeto de que puedan obtener el mayor provecho posible de este importante mecanismo de participacin popular. La participacin ciudadana La participacin en los asuntos pblicos es un derecho consagrado en la Constitucin y las leyes venezolanas. Se basa en tres mandatos: a) los rganos del Estado emanan de la soberana popular y a ella estn sometidos (art. 5); b) el Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad (art.3); y c) la Repblica es un Estado federal descentralizado, regido por los principios de integridad territorial, cooperacin, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad (art.2).
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El derecho a la participacin permite la expresin de la voluntad del pueblo de manera libre y directa; el desarrollo individual y colectivo; y contribuir al bien colectivo, teniendo responsabilidad en las decisiones de manera autnoma y democrtica. El derecho a la participacin requiere de garantas y de mecanismos para ejercer ese derecho. Las garantas estn consagradas tambin en la Constitucin y ellas estn contenidas en las leyes que tratan la materia de participacin. En lo que respecta al mbito local las garantas a la participacin corresponden al Municipio y a los rganos Pblicos Municipales, los cuales tienen el deber de: Promover la participacin (art. 253 y 13 de la LOPPM) Generar los medios e instancias para desarrollar sus funciones (ejecucin, deliberacin, control y planificacin), de manera participativa (art. 75 LOPPM), haciendo que la participacin sea efectiva, suficiente y oportuna (art. 2 y 75 LOPPM). No limitar, obstaculizar e impedir la participacin (art. 265). Para poner en prctica estas garantas, se requieren de medios e instancias que hagan operativo el ejercicio del derecho. Es as como se consagran los derechos que confiere la participacin. Estos son: Derecho a la informacin (art. 90, 121, 254, 255 LOPPM) Derecho al conocimiento (art. 88, 254, 256 LOPPM) Derecho a la peticin (art. 254, 255, 261, 267, 277 LOPPM) Derecho a la asociacin y organizacin (varios artculos) Derecho a tomar decisiones (art. 255 LOPPM) Derecho a ejercer control (art. 91, 95, 96, 261, 272, 278 LOPPM) Derecho a autogestionar o cogestionar los servicios pblicos (art. 258, 280 LOPPM) Los medios e instancias para ejercer el derecho a la participacin en la gestin pblica dentro del mbito municipal, son:

En la funcin de ejecucin La descentralizacin de la prestacin de servicios pblicos municipales y transferencia de recursos: Los municipios de acuerdo a su ordenanza y a las leyes, descentralizarn y transferirn a las comunidades y grupos vecinales organizados la prestacin de los servicios pblicos municipales, previa demostracin de su capacidad para prestarlos (artculo 280 LOPPM).
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En la funcin de deliberacin La Asamblea Ciudadana es una instancia de carcter deliberativo, en la que todos los ciudadanos/as tienen derecho a participar por s mismos, y sus decisiones sern de carcter vinculante para las autoridades. Su organizacin y funcionamiento ser materia de una ley especial. Debe ser convocada de manera expresa, anticipada y pblica (artculos 261, 265 y 266 LOPPM). Los Cabildos abiertos, la iniciativa para convocarlos corresponde al Concejo Municipal, Juntas Parroquiales, Alcalde/sa y Ciudadanos/ as, de conformidad con la respectiva ordenanza (artculos 261 y 263 LOPPM). Las Consultas pblicas: El Concejo Municipal deber abrir espacios de discusin e intercambios de opiniones a los ciudadanos/as, as como escuchar preguntas y proposiciones, en materias de inters local, a los cuales deber dar respuesta oportuna y razones a sus planteamientos y solicitudes (artculos 261 y 267 LOPPM). Asimismo, el Concejo Municipal deber consultar a los ciudadanos/as y a la sociedad organizada, en los procesos de discusin y aprobacin de los proyectos de ordenanzas, a los fines de promover la incorporacin de sus propuestas, garantizando una consulta abierta. El incumplimiento de este requisito ser causal para la nulidad del respectivo instrumento jurdico (artculo 268 LOPPM). Iniciativa legislativa: Los ciudadanos/as, en un porcentaje no menor al 0,1% de los electores del Municipio, podrn presentar proyectos de ordenanzas o de modificacin de las ya vigentes, al Concejo Municipal para su admisin o rechazo. (artculos 261 y 277). En la funcin de planificacin El Plan de Desarrollo Municipal: El Alcalde o Alcaldesa debe formular y someter a consideracin del Consejo Local de Planificacin Pblica, el Plan Municipal de Desarrollo con los lineamientos del programa de gestin presentado a los electores (artculo 88, numeral 9 LOPPM). Estos planes son: Plan de ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social que incentive el mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad (artculo 60); Plan local de desarrollo urbano que regular el uso y aprovechamiento del suelo (artculo 61 LOPPM); Planes locales de turismo (artculo 62 LOPPM). El Presupuesto participativo: El presupuesto participativo es el proceso mediante el cual los ciudadanos/as del Municipio proponen, deliberan y deciden en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin
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del presupuesto de inversin anual municipal, para materializarlo en proyectos que permitan el desarrollo del Municipio, atendiendo a las necesidades y propuestas de las comunidades y sus organizaciones en el CLPP (artculo 261 y 271 LOPPM). Los Concejos Municipales aprueban el Plan de Inversin Municipal, contenido en el proyecto de Ordenanza del Presupuesto presentado por el Consejo Local de Planificacin Pblica, conforme al mecanismo presentado en la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica (artculo 95, numeral 17 LOPPM) . El Consejo Local de Planificacin Pblica: La funcin de planificacin del municipio se ejerce en corresponsabilidad con los CLPP (art. 75 LOPPM). El CLPP es el rgano encargado de integrar al gobierno municipal y a las comunidades organizadas en el proceso de planificacin e instrumentacin del desarrollo del Municipio (artculo 110 LOPPM).
En la funcin de control El control social de la gestin pblica municipal: El control social es un mecanismo a travs del cual todo ciudadano/a, individual o colectivamente, participa en la vigilancia y control de la gestin pblica municipal, en la ejecucin de programas, planes y proyectos, en la prestacin de los servicios pblicos municipales, as como en la conducta de los funcionarios pblicos, para prevenir, racionalizar y promover correctivos (artculos 261 y 272 LOPPM). Los ciudadanos/as podrn organizarse con el objeto de coadyuvar en el ejercicio del control, vigilancia, supervisin y evaluacin de la gestin pblica municipal. Estas organizaciones deben estar inscritas en un registro sistematizado del Municipio, y tendrn deberes y obligaciones (artculo 273 LOPPM). La rendicin de cuentas: los ciudadanos/as podrn solicitar que, a travs de alguno de los medios de participacin previstos en el Municipio, el alcalde o alcaldesa, los concejales o concejalas y el cuerpo colegiado de las juntas parroquiales rindan cuenta de una gestin determinada, antes de la finalizacin de su mandato (artculo 274 LOPPM). La accin judicial: El alcalde o la alcaldesa, los concejales o concejalas, el contralor o contralora, el sndico o sndica y dems funcionarios y trabajadores municipales sern responsables patrimonialmente ante el Municipio por los daos que le causaren por incumplimiento de sus deberes o por negligencia o impericia en el desempeo de sus funciones. Cualquier vecino del Municipio podr exigir a las autoridades municipales competentes
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el ejercicio de las acciones respectivas. Cuando la autoridad competente no las ejerza, el o los vecinos interesados podrn accionar legalmente, sin perjuicio de la intervencin del Fiscal del Ministerio Pblico a fin de que inicie la averiguacin a que hubiere lugar (artculo 133 LOPPM).
actIVar los EntEs IntErgubErnaMEntalEs

para la dEscEntralIzacIn
La Constitucin de 1999, dispone la existencia de rganos territoriales para la participacin popular en la planificacin y el desarrollo de las polticas pblicas. Dichas instancias son los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas (CEPLACOP)24 y los Consejos Locales de Planificacin Pblica 25 (CLPP). Estos rganos son una oportunidad para fortalecer la descentralizacin.
Los/as Gobernadores/as Uno/a Alcalde/sa por Consejo Federal de El/la Vicepresidente/a y Estado Gobierno (CFG) Los/as Ministros/as Representantes de Sociedad Organizada El/la Gobernador/a Los/as Alcaldes/as Consejos Estadales Representantes de de Planificacin y Asamblea Nacional, Los/as Directores/as Coordinacin de Consejos Legislativos Estadales Polticas Pblicas Estadales y Concejos (CEPLACOP) Municipales Representantes de Comunidades El/la Alcalde/sa Consejos Locales de Los/as Presidentes/as Los/as Concejales/las Planificacin Pblica de Juntas Parroquiales (CLPP) Representantes de Organizaciones vecinales y Organizaciones sociales Los/as Voceros/as organizados en Comits de Trabajo Los/as Contralores/as Bancos Comunales Consejos Comunales Sociales Asamblea de Ciudadanos/as
estado federaL
estados
muniCipios
Comunidades*
* De 200 a 400 familias en reas urbanas * A partir de 20 familias en reas rurales * A partir de 10 familias en comunidades indgenas
24 CRBV, artculo 166. G.O. 37.509 del 20-08-2002 25 CRBV, artculo 182
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El Consejo Federal de Gobierno El Consejo Federal de Gobierno (CFG), es una instancia de concertacin, planificacin y coordinacin entre las autoridades nacionales con las autoridades estadales y locales, adems es el rgano encargado de la planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo de la descentralizacin y transferencia de competencias del Poder Nacional; tanto a los estados como a los municipios. De all, su importancia estratgica para el desarrollo pleno del modelo federal y la gestin descentralizada de la gestin pblica. Sin embargo, debe sealarse que la promulgacin de la Ley correspondiente al Consejo Federal de Gobierno, todava se encuentra pendiente. Una particularidad del modelo federal es que los estados -como entidades federales-, carecen de representacin en la Asamblea Nacional, como mxima instancia del Poder Legislativo Nacional. Esta caracterstica que pudiera entenderse como una debilidad del modelo federal contemplado en la Constitucin, pudiera verse compensada con el establecimiento del CFG. Los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas A los gobernadores les corresponder presidir los CEPLACOP. stos fueron electos progresivamente a partir del ao 2002 en veintitrs entidades federales de la Repblica. Para el ao 2006, diecinueve de ellas lograron establecer comisiones de trabajo y dieciocho haban discutido, aprobado o modificado el Plan Estadal de Desarrollo. Mientras que tan slo once reconocan haber realizado propuestas o control sobre los planes municipales de desarrollo y doce afirmaron haber realizado cursos de capacitacin en reas de planificacin, elaboracin de presupuesto por proyecto y formulacin y ejecucin de proyectos. Cada CEPLACOP tendr los siguientes lineamientos para su gestin: La especificidad de cada estado y de sus municipios integrantes, tomando en consideracin la poblacin, el nivel de desarrollo econmico de la entidad, su capacidad de generar recursos fiscales por cuenta propia, la situacin geogrfica y su trayectoria histrica y cultural. Una visin integral del desarrollo de territorial de la entidad federal a la cual pertenece; y, que incluya las orientacin para la explotacin racional de los recursos naturales, la orientacin de las inversiones y las acciones que promuevan el desarrollo poblacional de la entidad. La adecuacin del Plan de Desarrollo Estadal con los planes nacionales y regionales establecidos en el marco jurdico vigente.
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La adecuacin con los planes municipales de desarrollo con el contenido del Plan estadal de desarrollo. Por otra parte, cada CEPLACOP debe establecer mecanismos de cooperacin; tanto con el Consejo Federal de Gobierno como con los Consejos Locales de Planificacin Pblica, a los fines de promover el desarrollo armnico, equilibrado y sustentable. Adems a los Consejos Estadales de Coordinacin de Polticas Pblicas les compete impulsar los procesos de descentralizacin y transferencia de competencias; tanto del nivel nacional hacia la entidad federal como desde el mbito estadal hacia los municipios de mbito poltico-territorial. De la mima forma, el CEPLACOP servir como instancia de concertacin para el impulso y concertacin de programas de transferencia desde la gobernacin hacia las comunidades organizadas y organizaciones no gubernamentales. Los Consejos Locales de Planificacin Pblica Los CLPP fueron inicialmente patrocinados por el gobierno nacional como medios para la construccin de la nueva democracia en el ao 200426. Para el ao 2006, se haban constituido 313 CLPP de los 335 municipios del pas. Estos Consejos son instancias de planificacin, concertacin y evaluacin de los programas pblicos con los vecinos y las vecinas. Pero hasta el presente, menos de 50 han logrado elegir su respectiva Sala Tcnica, slo 167 han manifestado que realizan funciones de control y vigilancia sobre su respectivo plan municipal y casi ninguno pudo elegir a sus consejos parroquiales; con lo cual quedaron incompletos. La escasa consolidacin institucional de los CLPP se convirti en una de las razones para separar de su seno a los Consejos Comunales, por decisin gubernamental. En el ao 2006, la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica fue reformada (Gaceta Oficial N 38.591 del 25-de Diciembre de 2006), a fin de fortalecer su estructura y operatividad. Entre otros aspectos, la nueva Ley de los CLPP contemplaba: El aumento de uno a tres de la mayora de la representacin comunitaria y social sobre la representacin gubernamental. La eleccin de un Vice-Presidente electo del seno de la representacin vecinal. La seleccin y contratacin de un cargo de secretario para el apoyo de las actividades operativas del organismo.
26 Reunin efectuada en la instalacin militar Fuerte Tiuna (Distrito Capital), con los gobernadores y alcaldes del bloque oficial para fijar el Mapa de los 10 Objetivos Estratgicos de la Revolucin Bolivariana.
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El reconocimiento y la incorporacin -de manera expresa dentro las atribuciones del organismo- de otros medios de participacin popular, como el presupuesto participativo. El otorgamiento de una dieta especial por reunin (no mayor a tres unidades tributarias) a los consejeros no gubernamentales- como reconocimiento a los gastos ocasionados por su actividad. La incorporacin de la figura de la asamblea parroquial de voceros de los consejos comunales, como mecanismo de eleccin de los consejeros vecinales del CLPP. Pese a la reforma, las principales deficiencias institucionales de los CLPP siguen vigentes. Tan slo el esfuerzo consciente, responsable y combinado de las autoridades locales con los movimientos comunitarios y sociales permitir el establecimiento de estas instancias como espacios de encuentro, de deliberacin y de decisin de los temas estratgicos vinculados al mejoramiento de la calidad de vida de las entidades poltico-territoriales menores. Si esta condicin no se cumple, los consejos locales de planificacin sern un espacio ciudadano lamentablemente perdido.
Tanto los CEPLACOP como los CLPP han tenido un relativo progreso en su gestin institucional; as como en el reconocimiento alcanzado por las autoridades pblicas y la propia sociedad civil. Estos consejos han sido afectados en su rendimiento por un conjunto de variables comunes: La polarizacin del pas -con serios rasgos de exclusin-, ha determinado un progresivo deterioro institucional que dificulta el desarrollo de los derechos ciudadanos contemplados en la Constitucin Bolivariana. El inapropiado desarrollo legislativo en los instrumentos vinculados al tema participativo ha generado lagunas y dudas operativas en la implementacin de tales instancias. La baja capacidad gerencial y operativa de la mayora de las entidades estadales y municipales del pas. En consecuencia, an hay poca comprensin de la importancia ciudadana de estos consejos estadales y locales de planificacin. La cultura administrativa clientelar, bien sea de naturaleza partidista o personal, se ha convertido en serio obstculo para la evolucin normal de los procesos de eleccin y posterior funcionamiento. La debilidad y la inexperiencia de la propia sociedad civil para cumplir funciones de co-gobierno. Al respecto, hay que reconocer las diferencias entre los mbitos de gestin gubernamental y el contexto privado. Si bien en ambos casos, hay procesos de gestin similares
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(planificacin, presupuesto, administracin) hay diferencias notables en su alcance, finalidad y procedimientos internos. La enorme desinformacin que ha acompaado su creacin. En la mayora de los estados y municipios se han presentado divergencias y resistencias de parte de las autoridades (gobernadores, legisladores regionales, alcaldes, concejales, y burocracia pblica local) frente a la irrupcin de las nuevas figuras de los Consejeros (representantes de la sociedad civil), con derecho a voz y voto.
Empero, el elemento ms crtico de los CEPLACOP y los CLPP es que todos sus representantes comunitarios estn con sus perodos vencidos y hasta el presente, no se conoce que se hayan efectuados procesos de renovacin de esos cargos de representacin comunitaria. Esta situacin nos puede indicar que la gestin de estos rganos de participacin ha venido decayendo paulatinamente. Los Consejos Comunales Los Consejos Comunales (CC) no pueden ser ignorados al momento de estructurar una programa de descentralizacin y transferencia de servicios desde las instancias gubernamentales locales hacia nuevos sujetos de descentralizacin. Los CC deben ser concebidos como instancias ciudadanas y comunitarias; cuyo objetivo bsico es canalizar la participacin para el mejoramiento de la calidad de vida de sus entornos vecinales. El medio ambiente natural para la gestin de los consejos comunales es justamente el municipio. Estos Consejos aparecer a partir del ao 2006, y han constituido la principal propuesta organizativa que adelant el gobierno nacional en el mbito comunitario. Segn cifras del propio gobierno se han logrado constituir unos 26.000 consejos comunales y se han transferido a estos Consejos un monto de 3 mil 255 millones de dlares27. Estos medios de participacin, adems de las funciones bsicas contenidas en la Ley de los Consejos Comunales28, han venido acumulando al menos formalmente- una serie de otras funciones que los convierten en un mecanismo de participacin comunitaria para el desarrollo de polticas pblicas estadales y municipales. Entre sus fortalezas destacan:
27 Ministra del Poder Popular para la Participacin y Proteccin Social, Erika Faras, en una reunin de ministros en Chile, http://www.mps.gob.ve, 21 de Julio de 2008. 28 G.O. N 5.806 Extraordinario de fecha 10-04-2006
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La reactivacin en todos los sectores del pas (acadmicos, culturales, econmicos, polticos y sociales) del debate en torno a importancia de la inclusin y la organizacin comunitaria. La apertura en el tratamiento de asuntos pblicos locales para las comunidades y vecindades de toda Venezuela. A travs de los consejos comunales, muchos ciudadanos y ciudadanas han logrado presentar propuestas, necesidades y observaciones ante las entidades pblicas. Han democratizado y popularizado el conocimiento de la gestin de proyectos. Ahora no resulta extrao ubicar a comunidades populares (urbanas y rurales) que logran construir proyectos comunitarios de inversin o se inician en el manejo micro-financiero de estos proyectos. Los Consejos Comunales han aumentado en ciertos temas, la presin sobre la capacidad de respuesta de las autoridades pblicas parroquiales, municipales, estadales y nacionales. En algunos casos se han constituido en un potente medio de formacin y de renovacin del liderazgo social y comunitario del pas.
Existen diversas evaluaciones sobre el rendimiento de los consejos comunales y sus relaciones con el gobierno nacional. La Asociacin Civil de Redes Sociales de los Consejos Comunales, que aglutina a 5.000 consejos comunales en todo el pas- dirigi una carta abierta al Presidente de la Repblica y a la Ministra Erika Faras, en la que expresaron su preocupacin por como sigue pasando el tiempo y lo proyectos populares que con gran ilusin fueron conformados; an siguen congelados y en espera, no les ha sido fcil su canalizacin para que proceda; persiste el burocratismo en nuestras instituciones y eso hace que el pueblo no vea las bondades de nuestro gobierno nacional29. Tambin los consejos comunales vienen siendo evaluados por el sector oficial en el Encuentro Poder Popular: Regin Central; evento realizado en la Escuela Venezolana de Planificacin, en su sede de La Rinconada en la zona de El Valle en la ciudad de Caracas. Del diagnstico all realizado, se destacan los siguientes prrafos: Los consejos comunales nacieron sin una orientacin clara; pero es ahora cuando se estn viendo los resultados. Existen organizaciones de base que estn integradas en los consejos comunales que estn fortalecidos. En
29 ltimas Noticias, Abril 2008.
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su mayora, los consejos comunales se formaron sin asesora ni de Fundacomunal ni de Fondemi. Se observa poca participacin de parte de la gente, existe apata en las comunidades. Los consejos comunales y las comunidades se estn decepcionando al no recibir respuestas oportunas. La problemtica del protagonismo influye negativamente en las labores del consejo comunal. Se presentan obstculos a la presentacin ante el registro, en documento por errores de redaccin y de forma. Existe deficiencia de comunicacin entre los miembros de la comunidad, instituciones y consejos comunales. Se han desintegrado algunos consejos comunales en estos estados, por falta de orientacin y seguimiento de las instituciones. El pueblo y el Presidente queremos el socialismo; pero algunas instituciones no apoyaron la reforma (Encuentro del Pode Popular: Regin Central, 15 de Mayo de 2008). Por otra parte, los CC presentan sus opacidades. 1. Los criterios para su estructuracin son muy ambiguos. Incluso la definicin de su mbito territorial no depende de criterios tcnicos, sino de una decisin tomada en una asamblea de ciudadanos y ciudadanos; cuya conformacin puede variar en cualquier momento, segn determinadas circunstancias. Adems, en la conformacin de los CC ha habido partidismo y exclusin. 2. El mero incentivo econmico-financiero para su organizacin provoca enfrentamientos en torno al acceso y utilizacin de los recursos que les sern otorgados a la comunidad, para la realizacin de sus respectivos. 3. El gobierno nacional ha venido paulatinamente sobrecargando de funciones a los CC; que adems de sus atribuciones originales, deben ser agentes recaudadores, agentes contra la especulacin, miembros de la reserva nacional, agentes de inscripcin electoral, miembros del sistema de proteccin de la niez y de la adolescencia, controladores de la gestin policial, operadores tursticos; entre otras mltiples actividades. 4. Con los CC est apareciendo una nueva burocracia semi-pblica conformada por muchos de los voceros, que vienen asumiendo el desempeo de ciertas actividades casi a tiempo completo, sin percibir a cambio remuneracin alguna. 5. Las agencias estatales no estn dando respuesta adecuada ni satisfacen las demandas provenientes de los CC de manera eficaz. Esta
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situacin genera conflicto y desaliento en sectores populares que asimilaron e interiorizaron la oferta participativa oficial. 6. Los CC han venido dilatando sus nexos con las asambleas de ciudadanos y ciudadanas de cada vecindad, que son en realidad el ncleo primario para la organizacin y protagonismo comunitario. 7. Las mismas comunidades han detectado y denunciado casos de inadecuado manejo administrativo de los fondos pblicos otorgados a los CC para el desarrollo de proyectos comunitarios. Al respecto, la Contralora General de la Repblica; por medio de su Direccin de Control de Municipios sugiri la implementacin de mecanismos donde se garantice la correcta utilizacin de los recursos asignados a los consejos comunales. Las Asambleas de Ciudadanos Las asambleas de ciudadanas y ciudadanos tienen una trayectoria, an ms difusa que los medios de participacin anteriores. Segn el artculo 70 de la Constitucin Bolivariana, las asambleas de ciudadanos constituyen una forma del ejercicio protagnico de la soberana popular de tipo poltico; al igual que la eleccin de cargos pblicos, el referendo, la consulta popular, la revocacin del mandato, las iniciativas legislativas, constitucional y constituyente y el cabildo abierto. Las decisiones de estas asambleas ciudadanas; segn el texto constitucional tienen un carcter vinculante. Aunque no lo parezca las asambleas de ciudadanos y ciudadanas constituyen el ncleo de participacin y protagonismo primario que tiene la poblacin; es decir, las asambleas representan el medio de autogobierno ms directo que tiene el pueblo. Sobre la utilizacin de las asambleas de ciudadanos y ciudadanas en Venezuela se conoce poco. De hecho, su mayor relevancia est articulada a los CC de quienes son la mxima autoridad formal para los procesos de eleccin, remocin y rendicin de cuentas. Del resto, las asambleas ciudadanas no han tenido mayor trascendencia especfica. Una de las causas de su debilidad como medio de participacin popular es que carecen de una reglamentacin clara que determine sus alcances con precisin y eficacia, salvo unas menciones -muy generales e insuficientes- recogidas por la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal en sus artculos 261, 265 y 266. Del resto, a principios del ao 2006, la Asamblea Nacional impuls de manera irregular e incompleta un proceso de consulta sobre un proyecto de Ley Orgnica de Participacin Ciudadana y Poder Popular que inclua el tema de las asambleas de ciudadanos y ciudadanas. Fuera de esta experiencia
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ni el bloque oficial ni los movimientos sociales que pudieran estar interesados han avanzado nuevas iniciativas sobre este tema. Existen diversas manifestaciones de asambleas de ciudadanos. Un tipo de asamblea es la ideolgica-poltico porque en su agenda predomina es el aspecto poltico y, ms an, las acciones u omisiones del gobierno actual; bien sea desde un punto de vista favorable o desde una ptica contestataria. La otra modalidad de asambleas ciudadanas son las de naturaleza comunitaria. stas son las que se renen para concertar y programar iniciativas que puedan incidir en la gestin pblica local y regional e incrementar de esta manera, la calidad de vida de vecinos y comunidades. Ambos tipos de asambleas ciudadanas son vlidas; aunque no necesariamente eficaces; segn sea su objetivo. Por ejemplo, si se trata de emplear a estas instancias de participacin como un medio sustitutivo de los partidos polticos, su fracaso resultar seguro, con la consecuente frustracin de muchos de sus adherentes. Adems el rasgo distintivo de las asambleas es su trascendencia estrictamente local y su eventualidad, y, su muy relativa representatividad. Ahora bien, las asambleas pueden servir como espacios plurales para el debate, la concertacin e incluso el impulso de iniciativas ideolgicas y polticas de manera tolerante. El otro tipo de asambleas, las llamadas vecinales comunitarias concentran su agenda en aspectos de la vida cotidiana de las comunidades, tales como: los servicios pblicos, la ordenacin urbana y urbanstica, la cultura, la salud y el deporte, entre otros. Esta temtica por su calidad es mucho ms directa y cercana a los habitantes de cada vecindad. Por lo tanto, representan un mecanismo de organizacin ciudadana que promueve la cercana y el control de gestin ciudadano sobre las autoridades locales. De all que, en ocasiones las propias autoridades locales las ignoren o traten de evadirlas.
lnEas EstratgIcas para

la dEfEnsa dE la dEscEntralIzacIn
En los ltimos aos y, particularmente desde el 2007, la descentralizacin fue apartada de la agenda legislativa nacional y no solamente se detuvo en su proceso, sino que se han adelantado en su contra medidas que centralizan el poder pblico en la rama del ejecutivo nacional. En nombre del bien colectivo, los intereses nacionales, la participacin protagnica de
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las comunidades y la eficiencia en el manejo de los recursos, la poltica de gobierno ha estado orientada a fortalecer un modelo estatal unitario y de gestin centralizada. El gobierno nacional ha emprendido un amplio proceso de concentracin y centralizacin de funciones administrativas con el claro propsito de fortalecer sus capacidades de gestin estratgica que le permita impulsar, negociar y hasta imponer sus polticas y acciones a los gobiernos estadales y municipales, la sociedad civil y el resto de los actores del sistema poltico venezolano. En junio del ao 2007, se dicta un Decreto-Ley con el propsito de crear una Comisin Central de Planificacin. Los contenidos de esta ley pasaron ese mismo ao a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, reformada mediante Ley Habilitante en el mes de julio del mismo ao. En la exposicin de motivos de esta ley reza lo siguiente:
se crea la Comisin Central de Planificacin, como rgano permanente del gobierno nacional, que fortalece la funcin rectora y estratgica de ste en materia de planificacin y coordinacin de la gestin pblica, con la finalidad de colocar punto final a la existente atomizacin o independencia mal ejercida por los rganos y entes de la Administracin Pblica,() esta Comisin Central de Planificacin fortalecer las figuras existentes de planificacin y de control de tutela, sometindolas a los lineamientos estratgicos, polticas y planes aprobados en funcin de los intereses de la Nacin, en desarrollo de su Plan de Desarrollo Econmico y Social. Se persigue, pues, alcanzar no slo a los Ministerios, sino sobre todo a los institutos y servicios autnomos, a las empresas, fundaciones, asociaciones, sociedades civiles del Estado y dems entes centralizados y descentralizados (...) Ms an, se dispone que la Comisin Central de Planificacin cuente con comisiones sectoriales o macrosectoriales, las cuales estarn imperativamente supeditadas a la planificacin centralizada. De igual modo, los lineamientos estratgicos, polticas y planes y su naturaleza nacional, orientarn las actuaciones de los estados y municipios, as como a los actores del sector privado, en los respectivos sectores y mbitos de la actividad productiva.
Este reacomodo institucional propicia una delegacin en la toma de decisiones hacia arriba, donde la funcin decisora del Ejecutivo Nacional y, ms an la figura de la Presidencia de la Repblica, desempea un papel preponderante. Este enfoque, entorpece y obstruye las iniciativas hacia una gestin pblica descentralizada. En este modelo predomina la concentracin de la toma de decisiones en la figura del Presidente de la Repblica y en los llamados rganos superiores de gobierno; as como la introduccin
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de modelos de gestin concentrados y centralizados; la menguada incidencia de las entidades federales en los mecanismos de planificacin, de presupuesto, de coordinacin y de seguimiento de los programas pblicos debido a la pertinaz resistencia a la instalacin del Consejo Federal de Gobierno; y a la carencia de representantes en la Asamblea Nacional-; as como el debilitamiento financiero de las regiones, son factores que contribuyen a la obstruccin del desarrollo del modelo federal cooperativo y descentralizado en Venezuela. Si se apela a la experiencia institucional, poltica y tcnica que rene el pas desde el ao1989 en materia de descentralizacin y transferencia de competencias, y se le agrega los mandatos y la arquitectura estatal descentralizada que posee la Constitucin y parte de su desarrollo legislativo, el camino hacia la consolidacin del modelo federal descentralizado estara bastante avanzado en la actualidad; sin embargo, la realidad es otra, debido a la combinacin de varios factores que han por lo menos obstaculizado ese proceso. Esos procesos son: Las acciones emprendidas desde el gobierno nacional para fortalecer su capacidad de poder frente a las autoridades pblicas de las entidades federales. La alineacin forzada de las gobernaciones y las alcaldas del pas a la tendencia poltica socialista del gobierno nacional. Las debilidades institucionales de las propias entidades gubernamentales estadales y municipales. En este contexto, se ubic el proceso habilitante mediante el cual el Presidente de la Repblica, en un lapso de dieciocho meses (entre el 01-022007 y el 31-07-2008), promulg 66 leyes con las siguientes disposiciones: El desarrollo de un nuevo modelo de organizacin para el pas como es el modelo socialista, que no se encuentra contemplado en el marco constitucional vigente. El reforzamiento de las funciones rectoras de los ministerios y su relacin operativa desconcentrada con las comunidades organizadas para el avance de los programas pblicos. El impulso de las bases para un nuevo ordenamiento territorial (la Nueva Geometra del Poder); mediante la designacin de autoridades regionales y autoridades nicas de rea para la planificacin, ejecucin, seguimiento y control de las polticas, planes y proyectos de ordenacin y desarrollo del territorio30.
30 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Nacional, Decreto N 6.217 del 15 de Julio de 2008.
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La intervencin de agentes estatales y militares en la actividad de las organizaciones sociales y comunitarias; a travs de las milicias contempladas en la Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana 31. En este contexto, algunos lineamientos para fortalecer y desarrollar una gestin descentralizada son los siguientes: Rescatar los rganos intergubernamentales de decisin Es fundamental, el establecimiento del Consejo Federal de Gobierno como rgano encargado de la planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y la creacin del Fondo de Compensacin Interterritorial, como soporte al financiamiento de inversiones pblicas para promover el desarrollo equilibrado de las entidades federales y, el apoyo la dotacin de obras y servicios estratgicos en aquellas regiones y comunidades con menor grado de desarrollo; segn lo establecido en la Constitucin. En este sentido, deben rescatarse y fortalecerse los CEPLACOP que en su casi totalidad se encuentran con plazos vencidos y, sin mayor actividad institucional desde el ao 2004. Los CEPLACOP deben cumplir su rol de ente coordinador de la gestin de las distintas agencias gubernamentales en su respectiva entidad federal; bajo la autoridad de los gobernadores, a los fines de promover su desarrollo armnico, equilibrado y sustentable. Igual debe hacerse con los CLPP, de acuerdo a las condiciones establecidas en la Ley de fecha 26-12-2006 que los rige y, que establece la intervencin de las Juntas Electorales Municipales para la organizacin de su proceso de renovacin. Completar su proceso de conformacin interna; es decir, la eleccin de los Consejos Parroquiales y de las Salas Tcnicas de cada CLPP. Aumentar las capacidades estratgicas y financieras de los estados Es una tarea impostergable, el fortalecimiento de las capacidades estratgicas de las gobernaciones para el cumplimiento eficaz de sus funciones, en materia de planificacin de polticas y programas de un desarrollo ambiental y territorial incluyente, seguro, sostenible, sustentable y equilibrado con la participacin de las autoridades municipales y de los voceros de las comunidades organizadas.
31 Decreto N 6.239 de fecha 22 de Julio de 2008.
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Debe darse, asimismo, la promulgacin definitiva; por parte de la Asamblea Nacional de la Ley Orgnica de Hacienda Pblica Estadal, con la Disposicin Transitoria N 4 de la Constitucin. Esta ley fortalece la descentralizacin, por cuanto le otorga a las gobernaciones, competencias en la recaudacin de impuestos, con lo cual las entidades federales aumentan su autonoma de gestin presupuestaria y programtica. Promover el derecho a la participacin Es necesario el diseo y ejecucin de un programa de adecuacin legislativa a nivel estadal que promocione de manera eficaz el ejercicio de los derechos a la participacin y consulta de la ciudadana en los procesos de planificacin, gestin, evaluacin y control de las polticas y presupuestos pblicos. As como para garantizar la responsabilidad, la transparencia y la rendicin de cuentas en la misma gestin pblica estadal. Los estados y municipios deben desarrollar medidas para desconcentrar y descentralizar la gestin de programas y la prestacin de servicios; mediante formas efectivas de participacin y el establecimiento de convenios de gestin, de acuerdo al marco constitucional y legal vigente. Cumplir con el derecho a la informacin pblica Las gobernaciones y alcaldas deben impulsar la implementacin de mecanismos institucionales para que todos los habitantes y personas interesadas puedan acceder a la informacin pblica de manera eficaz. Para ello, las autoridades pblicas locales (ejecutivas y legislativas) debern promover el acceso a las nuevas tecnologas de informacin como parte de sus programas de descentralizacin hacia las comunidades y entidades no estatales. Integrar la gestin territorial Es tambin una tarea pendiente rescatar y fortalecer la figura poltico-territorial de las parroquias como entidades desconcentradas de la gestin municipal, como mecanismos promotores de la participacin ciudadana y como canales de relacin inmediata con expresiones asociativas vecinales y comunales. De igual manera, las autoridades pblicas estadales y municipales (ejecutivas y legislativas) deben establecer medios de vinculacin con los Consejos Comunales o mancomunidades de estos, en sus espacios poltico-territoriales en el marco de la corresponsabilidad, la cooperacin, la cercana, la solidaridad, la transparencia y el control de gestin.
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Fortalecer la educacin ciudadana Las alcaldas deben promover programas permanentes de educacin para la participacin ciudadana y para la cultura de la paz y la tolerancia. Por medio de este programa, tambin se debera promover la organizacin popular y comunitaria, e incentivar la colaboracin institucional de las diversas entidades educativas, empresariales y sociales del municipio para ampliar su impacto y beneficios.
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autonoma y Gestin descentralizada de las F inanzas Pblicas
III
la dEscEntralIzacIn EconMIca, fIscal y fInancIEra

Mientras los estados y los municipios en Venezuela no tengan mayores fuentes de recursos propios, ser difcil que sus gobiernos puedan atender las materias de su competencia y que adems tengan un buen desempeo en ellas. Las condiciones de dependencia financiera en la que se encuentran la mayora de las entidades territoriales, pone lmites estrechos al ejercicio de sus competencias y hace que se comporten como satlites del gobierno nacional, en muchos casos dando mayor importancia al trato con sus esferas de poder que al que deben tener con los propios ciudadanos. La descentralizacin en Venezuela avanz principalmente en los mbitos poltico y administrativo. La autonoma que en la prctica ganaron los estados y los municipios con la eleccin directa de sus autoridades de gobierno y con la gestin de bienes y servicios pblicos situados en su jurisdiccin, no fue lo suficientemente aprovechada para avanzar en el ejercicio de potestades econmicas y fiscales que les permitiera una mayor autonoma financiera 32. En la ltima dcada, por el contrario, se acentuaron las decisiones dirigidas a la concentracin del poder poltico y a la centralizacin de la actividad pblica en el poder nacional, llegando a un punto en que muchos gobiernos estadales y municipales han dedicado mayores esfuerzos y tambin recursos a las polticas nacionales que a las propias. De continuar en esta direccin, el financiamiento pblico va camino a quedarse en manos del poder nacional y el centralismo volver a regir las relaciones polticas de los venezolanos.
32 Moreno, Mara Antonia: La prctica institucional en la gestin fiscal de Venezuela. Bases para el diseo de una reforma fiscal creble. Faces/UCV.
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Por estas razones, la mayora de los autores sostiene que el modelo federal en Venezuela no se ha hecho efectivo ni llegar a serlo, hasta que no se logre una real descentralizacin econmica, fiscal y financiera, y hasta tanto los estados y los municipios no hagan los esfuerzos necesarios para fortalecer y consolidar su propio patrimonio econmico y sus finanzas pblicas.
la subsIdIarIEdad, la EquIdad y la coordInacIn

Uno de los principios que sirve de fundamento al modelo poltico federal es el de la subsidiariedad33. La aplicacin de este principio significa que cada entidad poltico-territorial debe poder afrontar sus propias necesidades y generar la mayor parte de sus recursos. Esto con el fin de garantizar: El ejercicio de su autonoma e independencia para fijar el rumbo de su desarrollo econmico, cultural y social; planificar las soluciones a sus problemas; lograr sus propios fines especficos y cubrir los gastos del ejercicio de sus competencias. La menor distancia entre los asuntos de la vida pblica y el poder para decidir sobre ellos, gestionado en forma democrtica y responsable por los poderes pblicos territoriales que estn ms cerca de los ciudadanos. La mayor estabilidad posible en la prestacin y el financiamiento de bienes y servicios que satisfacen derechos esenciales de los ciudadanos y una relacin ms estrecha con las necesidades reales de gasto que demanda la situacin de estos derechos en cada entidad. La necesidad y proporcionalidad de las intervenciones entre los poderes, de modo que un poder slo podra intervenir en el mbito de otro, cuando se presenten problemas que el ms inmediato no logre resolver, y bajo la condicin que no exceda lo necesario para solucionarlos. La subsidiariedad implica dotar a las entidades de potestades econmicas, fiscales y financieras, con las cuales puedan tomar decisiones para sacar el mejor provecho de sus potencialidades y capacidades econmicas; y decidir sobre los medios ms apropiados para generar recursos fsicos y financieros de origen pblico. Algunas de las potestades clsicas se recogen en el siguiente cuadro.
33 El principio de subsidiariedad puede expresarse como lo hace Henri Desroche: todo lo que puedas hacer por ti mismo, hazlo; lo que no puedes hacer slo, hazlo por medio de la alianza y robustecindote con otros; todo lo que puedan hacer juntos, no permitan que otros lo hagan por ustedes o no hagan ustedes para otros lo que stos pueden hacer juntos por si mismos.
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Potestades econmicas Federativas

Ordenar y promover el desarrollo econmico en agricultura, industria, comercio y servicios. Dictar y ejecutar polticas de insercin en mercados, atraccin de inversiones y diversificacin productiva. Dictar y ejecutar polticas de acceso a infraestructura y servicios bsicos, tecnologa y financiamiento. Dictar y ejecutar polticas de empleo y programas de educacin y capacitacin laboral. Fomentar empresas, asociaciones productivas y redes de produccin de enclave territorial. Aprobar marcos jurdicos e institucionales que generen confianza y seguridad.
Potestades FiscaLes Federativas

Ordenar, recaudar y administrar tributos propios. Co-participar en los ingresos y tributos nacionales por motivos de devolucin y solidaridad territorial. Realizar contrataciones pblicas, endeudarse e invertir los ingresos propios. Aprovechar las tierras y recursos naturales, los bienes y servicios propios o los transferidos y delegados por otros poderes. Cooperar y asociarse en materia financiera con otras entidades territoriales. Gestionar y administrar sus finanzas pblicas.
Por otro lado, la subsidiariedad no es garanta de igualdad de condiciones para que las entidades logren mayores niveles de desarrollo ni de capacidades para generar un mayor financiamiento pblico. Generalmente la subsidiariedad se asocia con el principio de equidad interterritorial, a travs del cual se abre una amplia gama de transferencias financieras intergubernamentales. La aplicacin de este principio al financiamiento, es lo que puede evitar que las entidades ms dbiles en su desarrollo y capacidades fiscales, presten un nivel inferior de servicios de forma incompatible con derechos fundamentales o impongan a los ciudadanos un esfuerzo econmico excesivamente elevado para alcanzar la misma cobertura y calidad de servicios que las dems. De esta forma, el financiamiento dirigido a la equidad interterritorial se entiende como una contribucin solidaria de las entidades para garantizar a todos los ciudadanos el disfrute de niveles similares de recursos fiscales y de servicios pblicos bsicos, en forma independiente al lugar de residencia. La equidad financiera busca reducir las disparidades entre las necesidades de gasto y las disponibilidades de ingreso de las entidades. Estas disparidades se producen por una alta concentracin de facultades para el financiamiento pblico en el poder nacional, entre entidades de diferente alcance jurisdiccional (desequilibrio fiscal vertical) y por una alta
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concentracin del desarrollo en pocos centros urbanos, entre entidades de igual alcance jurisdiccional (desequilibrio fiscal horizontal). La primera condicin de equidad34, es que las entidades tengan potestades para generar ingresos propios de forma equivalente al gasto que generan los servicios que prestan. La segunda condicin es que no haya diferenciales de acceso a bienes y servicios esenciales entre los ciudadanos por caractersticas geogrficas, demogrficas y econmicas de las entidades. En estas circunstancias, el financiamiento est dirigido a la nivelacin de ingresos por poblacin y dispersin geogrfica, la compensacin por situacin de pobreza y la asignacin de inversiones para obras o servicios de cierta envergadura. Dentro de este objetivo, las entidades que ms aportan no deben quedar con menos recursos que las beneficiadas, despus de restar su contribucin. La tercera condicin, es que el acceso a recursos se haga a cambio del mismo esfuerzo fiscal. Esto supone la existencia de modalidades de financiamiento que estimulen un mayor esfuerzo contributivo y una mejor gestin financiera y administrativa en cada entidad. De este modo, el objetivo no es solamente reducir las disparidades entre entidades con diferentes rentas, sino modificar su posicin en trminos de recursos por habitante, aumentando la dinmica de sus economas internas y la eficiencia del gasto pblico. De este modo, el financiamiento destinado a la equidad, debera disminuir proporcionalmente al aumento de las capacidades para generar recursos propios. Los mecanismos de equidad interterritorial son: Delimitacin de competencias econmicas y fiscales que favorezcan la disponibilidad de recursos propios en cada entidad para evitar una excesiva concentracin del financiamiento pblico en el poder nacional (Equilibrio Vertical). Nivelacin de rentas entre las entidades de igual alcance jurisdiccional, hasta un lmite que no empobrezca a las entidades con mayores recursos por habitante, como resultado de su contribucin (Equilibrio Horizontal). Compensacin a entidades con alta disparidad entre sus niveles de ingresos y sus necesidades de gasto, con base a un estndar mnimo de renta.
34 En esta condicin, la equidad y la subsidiariedad se relacionan, dictando que la responsabilidad de proveer bienes y servicios colectivos, as como su financiamiento, debe situarse en el mbito de gobierno ms cercano posible a los ciudadanos.
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Asignaciones o subvenciones especiales a obras o servicios pblicos para garantizar iguales niveles de acceso a los ciudadanos. Sistemas de incentivos para promover mayores esfuerzos fiscales de los ciudadanos y el dinamismo de las actividades econmicas e industriales en cada entidad.
Finalmente, el ejercicio de potestades y competencias econmicas y fiscales por parte de varias entidades autnomas que actan simultneamente en diferentes rdenes jurisdiccionales dentro de un mismo territorio, puede causar desequilibrios, a menos que se ponga en prctica el principio de coordinacin. ste es un principio bsico de las relaciones federales y puede tener los siguientes propsitos: Evitar la duplicacin de esfuerzos financieros, as como las imposiciones econmicas injustificadas a los ciudadanos o a las actividades econmicas por la aplicacin de mltiples tributos jurisdiccionales. Fortalecer la cooperacin e integracin financiera entre las entidades y entre los poderes pblicos respecto a un conjunto de objetivos, actividades y resultados de inters mutuo porque son interdependientes o pueden ofrecer un bien o mejora general que escapa a los esfuerzos individuales. Facilitar la interaccin, la divisin de tareas, la articulacin de procesos, los intercambios y las transacciones entre entidades o entre poderes pblicos para asumir responsabilidades compartidas. Prevenir las interferencias o la injerencia en mbitos que no corresponden, de modo que las decisiones econmicas o fiscales tomadas por un poder no anulen, limiten u obstaculizan las del otro. En los modelos no federales, las entidades suelen estar coordinadas por un poder central que ejerce una autoridad de jerarqua mayor y es el principal recaudador y proveedor de financiamiento pblico. La coordinacin en este modelo tiene como objetivo unificar o dar uniformidad a lo que hacen las entidades y, el control sobre el financiamiento se usa como una forma de sometimiento a la superioridad de este poder y a sus funciones unificadoras. El financiamiento que obtienen las entidades se concibe como una concesin del poder central y se pretende asegurar con ello que los planes, obras y servicios financiados sean homogneos. En cambio, la coordinacin en los modelos federales ocurre entre entidades con poderes de igual jerarqua que acuerdan un marco de relaciones
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intergubernamentales35 para ejercer sus potestades y competencias. La coordinacin en estos modelos es una funcin de instancias u rganos de carcter federativo36 y tiene como fin armonizar o dar un ordenamiento comn a decisiones y actividades, incluidas las econmicas y financieras, que se cruzan en mltiples campos jurisdiccionales. Los planes, obras y servicios financiados responden a las caractersticas, las necesidades y los fines especficos de cada entidad, aunque deban cumplir ciertos criterios comunes para preservar la continuidad de los derechos de los ciudadanos en todo el territorio nacional. La mayor parte del financiamiento pblico en los modelos federales, debera provenir de las propias entidades en el ejercicio de sus potestades fiscales -como lo prescribe el principio de subsidiariedad-, pero en casi todos los pases federales se le reserva al poder nacional ciertos ramos tributarios, como por ejemplo el impuesto a la renta individual el cual tiene fines redistributivos, as como la regulacin general del rgimen financiero y administrativo de los tributos, para garantizar equilibrios territoriales y macroeconmicos. No obstante, en los modelos federales de carcter cooperativo, es posible transitar hacia sistemas compartidos de potestades tributarias:
en el tema de la asignacin tributaria entre distintos niveles de gobierno, un limitante errneo en la distribucin es que no necesariamente debe asignarse un determinado impuesto a un solo nivel de gobierno, siendo viable ms bien la coparticipacin de impuestos entre varios niveles de gobierno37.
Existen modelos federales donde los recursos financieros que maneja el poder nacional son muy superiores a los de las entidades. Gran parte de la literatura sobre federalismo o descentralizacin fiscal, relaciona una alta dependencia financiera con una elevada desigualdad entre las entidades territoriales, pero ello tambin est asociado con la madurez de la institucionalidad democrtica. An en estos modelos, los recursos que recauda y administra el poder nacional son obligaciones con los poderes federati35 Las relaciones intergubernamentales no son necesariamente aquellas establecidas en normas, el sistema jurdico es solo un marco de actuacin, y si bien es muy importante la regulacin, el derecho por si solo no puede abarcar la enorme cantidad de transacciones que se presentan en situaciones polticas. Esto hace necesario tomar en consideracin elementos no jurdicos como el conflicto, el intercambio de recursos o los valores de los actores. Grimaldo y Guerrero (2003). Importancia de las relaciones intergubernamentales en un sistema de Gobierno Federal. Revista virtual Provincia N 10, enero-diciembre 2003. pp. 38-52. Universidad de Los Andes: http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia. Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales (CIEPROL). 36 Ver Captulo N 2. 37 Charles E. McLure, En Veneconoma, Hemeroteca. Vol. 18. N 10. Julio 2001.
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vos, porque son el producto de las contribuciones que hacen las mismas entidades. Por lo tanto, la distribucin de estos recursos a las entidades no es simplemente un acto de transferencia, sino una devolucin hecha bajo criterios y cuotas acordadas de co-participacin en dicho financiamiento.
Si visualizamos (las) figuras fiscales como simples transferencias de recursos financieros que el gobierno central concede a los gobiernos subnacionales, uno puede entender claramente la relacin estrictamente jerrquica que se establece entre esas instancias de gobierno: el gobierno central prcticamente transfiere recursos para que los gobiernos estadales y municipales cumplan con sus mandatos de poltica nacional. El mandato puede derivar simplemente de una norma establecida en la legislacin o puede derivar de acuerdos informales entre esos niveles; pero en cualquier caso, la lnea de mando es inequvocamente de arriba hacia abajo (). Por el contrario, si se interpreta a aquellos mecanismos intergubernamentales de financiamiento como modalidades de coparticipacin fiscal sobre unos recursos financieros generados a lo largo y ancho del territorio, sencillamente se debe aceptar que los mismos constituyen una forma de devolucin a las distintas jurisdicciones, de acuerdo con unos criterios aceptados de distribucin38.
El principio de coordinacin quiz sea el ms difcil de aplicar en los modelos federales, sobre todo si involucra financiamiento. La propia prctica de las relaciones intergubernamentales, dentro de un marco institucional democrtico, ser el camino para fortalecer un modelo de coordinacin econmica, fiscal y financiera federal, si a travs de estas relaciones aumentan los recursos de las entidades y el aprovechamiento de stos para su propio desarrollo y necesidades de gasto pblico. En general, dichos modelos deberan cumplir con las siguientes funciones:
38 Barrios Ross, Armando J. (2000): El financiamiento de la descentralizacin en Venezuela. Cuadernos del Cendes / Ao 17. N 45, Caracas, septiembre-diciembre 2000, pp. 51-66.
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Funciones de La coordinacin econmica

Observar y ordenar objetivos que garanticen estabilidad macroeconmica: control de la inflacin, bajo desempleo y crecimiento econmico sostenido. Armonizar materias concurrentes como la planificacin del desarrollo, la regulacin de la circulacin de bienes, la tenencia de la tierra y el financiamiento de servicios sociales, entre otras. Promover procesos de desarrollo como resultado del aprovechamiento de ventajas econmicas y los aportes financieros de cada entidad; as como apoyar a las entidades que presentan menor desarrollo relativo. Facilitar el emprendimiento de proyectos conjuntos en infraestructura, produccin, distribucin y comercializacin de bienes y servicios. Institucionalizar el dilogo, la comunicacin y la concertacin en metas y esfuerzos econmicos entre sectores y actores locales, regionales y nacionales.
Funciones de La coordinacin FiscaL

Observar y ponderar el conjunto de los intereses pblicos implicados en las decisiones tributarias. Armonizar los ramos tributarios para evitar la mltiple tributacin interjurisdiccional de los ciudadanos y de las actividades econmicas. Acordar los mecanismos de co-participacin en el financiamiento federal y en las modalidades de equidad interterritorial.
Crear sistemas coordinados para el control, seguimiento y evaluacin del gasto pblico, mejorar las capacidades de recaudacin y simplificar los trmites administrativos. Institucionalizar relaciones intergubernamentales para garantizar la armona administrativa de la gestin pblica y el cumplimiento de obligaciones financieras con los derechos ciudadanos.
Las potestades fiscales y econmicas de estados y municipios en Venezuela En Venezuela, se ha mantenido una alta concentracin de potestades econmicas, fiscales y financieras en el poder nacional. Este poder es el nico perceptor de la renta petrolera y el principal recaudador de la renta tributaria 39. Tal caracterstica fue heredada del modelo de Estado centralizado que se implant en Venezuela durante las tres etapas del mandato de Juan Vicente Gmez (1908-1935). En este modelo, los recursos que antes ordenaban, recaudaban y administraban los estados pasaron a ser nacionales. Desde entonces, la mayor parte del financiamiento que manejan los esta39 Las potestades tributarias del Poder Nacional se ejercen actualmente sobre los siguientes impuestos: Impuesto sobre la Renta, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuestos sobre el Capital, Impuestos sobre la Produccin, Impuesto al Valor Agregado, Impuestos sobre Hidrocarburos y Minas, Impuestos sobre los Gravmenes a la Importacin y Exportacin de Bienes y Servicios, Impuestos sobre el Consumo de Licores, Alcoholes, Cigarrillos y dems Manufacturas del Tabaco.
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dos y la gran mayora de los municipios provienen del poder nacional. De hecho, Venezuela es todava uno de los pases de Amrica Latina donde sus entidades territoriales presentan los ndices ms elevados de dependencia financiera. Como resultado de este modelo, el poder nacional en Venezuela tiene la potestad de intervenir en la economa y administrar las finanzas del Estado a travs de un presupuesto anual aprobado por el parlamento. Los estados y los municipios tienen participacin en este presupuesto por medio de lo que se denomina situado constitucional, el cual apareci por primera vez con ese nombre en la Constitucin de 193140. Varios autores sealan que el situado se cre como un mecanismo para devolver una parte de la renta pblica a los estados, a cambio de haber cedido sus potestades fiscales y financieras al poder nacional. Los municipios en cambio, que representaban divisiones poltico-territoriales de los estados, mantuvieron las potestades sobre su propio rgimen tributario y financiero. El hecho es que el situado se ha manejado como el equivalente a una partida del presupuesto nacional transferida anualmente por el Poder Ejecutivo a los estados, variando su forma de clculo en las normas constitucionales. Hasta la Constitucin de 1961, se prefiri un esquema de centralizacin en el que prevalecan las transferencias del poder nacional para cubrir las necesidades de gasto de los estados, antes que dotar a stos de potestades fiscales y financieras propias. En dicha Constitucin, las nicas atribuciones reconocidas a los estados fueron la administracin de sus bienes y la inversin del situado constitucional. Los municipios, en cambio, podan recaudar e invertir sus propios ingresos. As se estableca en los artculos 17 y 29 de la Constitucin de 1961:
Es de la competencia de cada Estado: () La administracin de sus bienes y la inversin del situado constitucional y dems ingresos que le correspondan. La autonoma del Municipio comprende: () La creacin, recaudacin e inversin de sus ingresos.
40 En la Constitucin de 1909, se centraliz la renta en el poder nacional por concepto de aduanas, minas, terrenos baldos, salinas y licores. Una parte de esta renta se deba distribuir entre los estados a travs de lo que se llam el Impuesto Territorial.
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normativa
Equivalente al 12% del total de rentas. Un mnimo de 25% del total de los ingresos por rentas. Estados, Distrito Federal y Territorios Federales Estados, Distrito Federal y Territorios Federales Un mnimo de 20% del Situado correspondiente a cada Estado, a las Municipalidades Estados, Distrito Federal, Territorios Federales y Municipios Estados y Distrito Capital Un mnimo de 20% del Situado correspondiente a cada Estado y de sus dems ingresos ordinarios, a los Municipios Estados y Distrito Capital Un mnimo de 20% del Situado correspondiente a cada Estado y de sus dems ingresos ordinarios, a los Municipios 5% a las Comunidades, Consejos Comunales, Comunas y Otros Entes del Poder Popular
FrmuLa de cLcuLo deL situado
entidades que ParticiPan en eL situado
modeLo centraLizado
Constitucin de 1931
modeLo federaL centraLizado
Constitucin de 1947
Constitucin de 1961 Entre un mnimo de 15% y un mximo de 20% del total de los ingresos ordinarios.
Un mnimo de 15% del total de los ingresos ordinarios.
modeLo federaL descentraLizado
Constitucin de 1999
modeLo centraLista Un mximo de 25% del total de los ingresos ordinarios.
Propuesta de Reforma Constitucional 2007 (Rechazada por Referendo Consultivo)
Las leyes de descentralizacin hacia los estados, promulgadas en la dcada de los noventa, abrieron la posibilidad de cambiar el modelo centralizado. Aunque se hizo mucho hincapi en un proceso de transferencia de tipo administrativo entre niveles de gobierno, ms que en el reconocimiento de potestades fiscales y financieras a los estados, lo que se estaba dando con estas leyes era un nuevo esquema de relaciones al interior de la Repblica. Al aparecer el ciudadano, como soberano en su decisin de elegir a quienes estaran gobernando los poderes pblicos de su entidad, se haca valer la forma federal de la Repblica y el poder autnomo de cada entidad en dicha forma de constitucin poltica. A este cambio corresponda una nueva delimitacin de competencias para que los estados tuvieran la facultad de administrar los bienes y servicios situados en su jurisdiccin y dirigir la planificacin de su propio desarrollo econmico. En el marco de estas leyes, se crearon nuevas transferencias intergubernamentales, a travs de asignaciones especiales para la administracin de servicios y la participacin de los estados y los municipios en tributos nacionales. Entre estos tributos se encuentran: un mnimo de 15% del ingreso real estimado del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y los tributos y regalas contemplados en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas a Minas e Hidrocarburos. En el primer caso, se cre del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES) y, en el segundo, la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales derivadas de Minas e Hidrocarburos (LAEE). Asimismo, en 1998 se cre un mecanismo de estabilizacin de los ingresos por transferencias intergubernamentales, con el Fondo de Inversin para la Estabilizacin Macroeconmica, del cual podran transferirse recursos a los estados y los municipios cuando disminuyeran los ingresos por situado constitucional o las asignaciones econmicas especiales. La Constitucin de 1999, transform estas disposiciones en norma mxima de la Repblica. All se reconoci que los estados tienen potestades para crear, organizar, recaudar y administrar sus propios recursos, en forma equivalente a las que tienen los municipios. De all que la LOPPM establezca en su artculo 171:
Las relaciones fiscales entre la Repblica, los estados y los municipios estarn regidas por los principios de integridad territorial, autonoma, coordinacin, cooperacin, solidaridad interterritorial y subsidiariedad.
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En este sentido, la Constitucin de 1999 equipar las potestades fiscales y econmicas entre estados y municipios, siempre que se ajusten a las normas de armonizacin y coordinacin tributaria con el poder nacional. Estas potestades pueden observarse en el siguiente cuadro:
Potestades FiscaLes estados municiPios

Invertir y administrar sus recursos, inclu- Crear, recaudar e invertir sus ingresos. yendo las transferencias, subvenciones y asignaciones especiales del poder nacional. Participar en los tributos nacionales. Participar en la contribucin por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creacin de dichos tributos. Organizar, recaudar, controlar y administrar los ramos tributarios propios3, segn las leyes nacionales y estadales, as tasas por el uso de sus bienes o servicios; licencias o autorizaciones; multas y sanciones en el mbito de sus competencias y las dems que les sean atribuidas.
Organizar, recaudar, controlar y administrar los ramos tributarios propios2, tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y los dems impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asigne por ley nacional.
Ordenar el rgimen y aprovechamiento de Hacer aprovechamiento de su patrimonio, minerales no metlicos, no reservados al Po- el producto de sus ejidos y bienes y la conder Nacional, as como las salinas y ostrales. tribucin especial por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento de propieAdministrar las tierras baldas bajo su judades por planes de ordenacin urbanstica. risdiccin. Crear, organizar, recaudar, controlar y administrar los ramos de papel sellado, timbres y estampillas. Administrar y aprovechar los recursos provenientes de las vas terrestres estadales. Conservar, administrar y aprovechar los recursos provenientes de las carreteras y autopistas nacionales, puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinacin con el Ejecutivo Nacional. Uso del crdito pblico interno y celebrar Contratar emprstitos y operaciones de crcontratos de inters pblico, aprobados por dito pblico internas y celebrar contratos de inters pblico, aprobados por la Asamla Asamblea Nacional. blea Nacional. Administrar la Hacienda Pblica Estadal y Administrar la Hacienda Pblica Municipal sancionar la Ley de Presupuesto del Estado. y sancionar las Ordenanzas de Presupuesto del Municipio
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La norma constitucional tambin estableci el objetivo de lograr una mayor autonoma financiera de los estados a travs del desarrollo de sus haciendas pblicas, con lo cual se esperaba asignar a los estados nuevos impuestos, tasas y contribuciones especiales, que no ocasionaran ningn riesgo de inestabilidad macroeconmica. As se estableci en el artculo 167 (numeral 5) y en la clusula transitoria cuarta (numeral 6) de la Constitucin de 1999:
La ley nacional asignar impuestos, tasas y contribuciones especiales a fin de promover el desarrollo de las haciendas pblicas estadales. Dentro del primer ao, contado a partir de su instalacin, la Asamblea Nacional aprobar: () Una ley que desarrolle la hacienda pblica estadal, estableciendo, con apego a los principios y normas de esta Constitucin, los tributos que la componen, los mecanismos de su aplicacin y las disposiciones que la regulen.
En el 2001, la Oficina de Asesora Econmica y Financiera de la Asamblea Nacional (OAEF) present un proyecto de Ley de Hacienda Pblica Estadal a la Asamblea, con el cual se buscaba favorecer una mayor autonoma de las finanzas de los estados respecto al presupuesto nacional. Este proyecto comprenda, entre otras cosas, otorgar facultades a los estados para recaudar nuevos tributos, incluyendo su fiscalizacin y la apropiacin del beneficio de lo recaudado. Asimismo, la OAEF propona reformas dirigidas a reducir la evasin tributaria y a lograr la legitimacin de los impuestos dentro de las jurisdicciones estadales. Otro elemento novedoso de la Constitucin de 1999, fue el mandato dirigido a crear un mecanismo de compensacin y solidaridad inter-territorial, a travs del Fondo de Compensacin Interterritorial, adscrito al Consejo Federal de Gobierno (CFG). Su objetivo es el financiamiento de inversiones pblicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperacin y la complementacin de las polticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades, y apoyar especialmente la dotacin de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. Adems, siendo una potestad del poder nacional el rgimen y administracin de las minas e hidrocarburos, el rgimen de las tierras baldas, y la conservacin, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del pas, la Constitucin estableci en su artculo 156 (numeral 16) que:
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La ley establecer un sistema de asignaciones econmicas especiales en beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes que se mencionan en este numeral, sin perjuicio de que tambin puedan establecerse asignaciones especiales en beneficio de otros Estados.
La Constitucin de 1999, reafirma el poder tanto de los estados como de los municipios en los campos econmico y fiscal, incluyendo porcentajes de participacin ms altos de estas entidades en los ingresos nacionales. En sus artculos 168, 169 y 173 se expresa lo siguiente:
Los Estados descentralizarn y transferirn a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que stos estn en capacidad de prestar, as como la administracin de los respectivos recursos, dentro de las reas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Pblico. Los mecanismos de transferencia estarn regulados por el ordenamiento jurdico estadal. La ley crear mecanismos abiertos y flexibles para que los estados y los municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que stos gestionen previa demostracin de su capacidad para prestarlos. El Municipio podr crear parroquias conforme a las condiciones que determine la ley. La legislacin que se dicte para desarrollar los principios constitucionales sobre rgimen municipal establecer los supuestos y condiciones para la creacin de otras entidades locales dentro del territorio municipal, as como los recursos de que dispondrn, concatenados a las funciones que se les asignen, incluso su participacin en los ingresos propios del Municipio.
De igual forma, la Constitucin de 1999 estableci el principio de estabilidad del situado frente a las fluctuaciones de los ingresos nacionales. Hasta ese momento, los recortes del presupuesto nacional producan ajustes proporcionales en el situado. A partir de la Constitucin de 1999 se establece que estos ajustes no podrn afectar las transferencias que corresponden a los estados para garantizar la prestacin adecuada de los servicios que entran dentro de sus competencias. As se establece en el artculo 167 (numeral 5):
La situacin y sostenibilidad financiera de la Hacienda Pblica Nacional, no podr menoscabar la capacidad de las administraciones estadales para atender adecuadamente los servicios de su competencia.
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Las responsabilidades en materia de gestin fiscal descentralizada La elaboracin, aprobacin y ejecucin de un presupuesto para fines de planificacin, administracin y gestin de gobierno, es una de las principales potestades administrativas de los estados y los municipios. La Constitucin de 1999 contempla una serie de normas orientadas hacia una gestin pblica responsable y sostenible en las materias fiscales y financieras. Los artculos 311 y 312 de la Constitucin contienen los principios de la gestin fiscal y las normas de disciplina que rigen el gasto y el endeudamiento pblico. Estos principios son:
La gestin fiscal estar regida y ser ejecutada con base en principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal. los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios. El Ejecutivo Nacional presentar a la Asamblea Nacional para su sancin legal un marco plurianual para la formulacin presupuestaria que establezca los lmites mximos de gasto y endeudamiento que hayan de contemplarse en los presupuestos nacionales. La ley fijar lmites al endeudamiento pblico de acuerdo con un nivel prudente en relacin con el tamao de la economa, la inversin reproductiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda pblica.
Estos principios y normas rigen tanto para el poder nacional como para los poderes pblicos de los estados y los municipios; y fueron desarrollados en la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP) aprobada en el 2000 y reformada en el 2003. Las gobernaciones y las alcaldas pueden iniciar la formulacin de sus presupuestos en forma independiente del presupuesto nacional, de acuerdo con las leyes estadales y las ordenanzas municipales que normen la materia. Pero, en los artculos 62 y 64 de la LOAFSP se establece que la gestin presupuestaria y financiera de los gobiernos de las entidades territoriales deben regirse por los principios constitucionales y las normas aplicables de dicha ley, as como sus rganos administrativos deben cumplir con las disposiciones tcnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE). Los propsitos de ello se recogen en el siguiente cuadro:
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Ley orGnica de a dministracin Financiera deL sector PbLico (LoaFsP) PrinciPio normativo
Coordinacin macroeconmica
ProPsito
Consistencia entre polticas fiscales, monetarias y cambiarias a travs de un acuerdo anual de coordinacin macroeconmica entre el Ministerio de Finanzas (MF) y el Banco Central de Venezuela (BCV). Disponibilidad de ingresos petroleros ordinarios adicionales, colocados en el Fondo de Estabilizacin Macroeconmica (FEM), el cual se rige por los principios de eficiencia, equidad y no discriminacin entre las entidades que aporten recursos al mismo. Disponibilidad de ingresos petroleros colocados en un Fondo de Ahorro Intergeneracional (FAI), no disponible por un lapso mnimo de 20 aos y especialmente destinado a la inversin real reproductiva, la educacin y la salud, as como a la competitividad de las actividades productivas no petroleras. Adscripcin de los presupuestos a las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la nacin, la poltica fiscal de largo plazo y las reglas de equilibrio fiscal en un marco de ejercicio plurianual4. Aplicacin de un rgimen sancionatorio que prev la remocin de ministros y la destitucin e inhabilitacin de funcionarios pblicos que no cumplan con el marco plurianual; as como sanciones por la inexistencia de registros de informacin sobre la ejecucin presupuestaria y sus resultados, y por el incumplimiento injustificado de las metas y los objetivos de los programas pblicos y normas sobre operaciones de crdito pblico.
Estabilidad de los gastos del poder nacional, estados y municipios frente a las fluctuaciones de los ingresos ordinarios Sostenibilidad intergeneracional de las polticas pblicas de desarrollo
Articulacin de los presupuestos anuales
Control sobre las funciones administrativas y fiscales
Los rganos de la Repblica estn obligados a llevar los registros de ejecucin presupuestaria. En todo caso, se registrar la liquidacin o el momento en que se devenguen los ingresos y su recaudacin efectiva; y en materia de gastos, adems del momento en que se causen stos, las etapas del compromiso y del pago. Las modificaciones que aumenten el monto total del presupuesto de gastos, deben ser aprobadas por la Asamblea Nacional, para las cuales se tramitarn crditos adicionales; El Ministro de Finanzas debe informar trimestralmente a la Asamblea Nacional acerca de la ejecucin presupuestaria del sector pblico nacional, el movimiento de ingresos y egresos del Tesoro Nacional y la situacin de la deuda pblica. Con la misma periodicidad publicar los informes y es86
tados financieros correspondientes (Artculo 168 de la LOAFSP). Para la elaboracin de dichos informes es imprescindible que todos los organismos pblicos remitan informacin mensual y trimestral de la ejecucin fsica financiera de sus presupuestos a la ONAPRE y as est establecido en los instructivos establecidos para tal fin. Los rganos que ejercen el Poder Ciudadano (Defensora del Pueblo, Ministerio Pblico y Contralora General de la Repblica) tienen la atribucin de prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la tica pblica y la moral administrativa; velar por la buena gestin y la legalidad en el uso del patrimonio pblico, el cumplimiento y la aplicacin del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del estado. (Artculo 274 de la Constitucin). Entre las atribuciones del Ministerio Pblico se encuentra la de intentar las acciones a que hubiere lugar para hacer efectiva la responsabilidad administrativa o disciplinaria en que hubieren incurrido los funcionarios del sector pblico, con motivo del ejercicio de sus funciones. (Artculo 285 de la Constitucin). Las mximas autoridades, los niveles directivos y gerenciales de los organismos sujetos a la Ley, comprometen su responsabilidad administrativa cuando no dicten las normas, manuales de procedimientos, mtodos y dems instrumentos que constituyan el sistema de control interno, o no lo implanten, o cuando no acaten las recomendaciones que contengan los informes de auditora o de cualquier actividad de control, autorizados por los titulares de los rganos de control fiscal externo, salvo que demuestren que las causas del incumplimiento no le son imputables. (Artculo 92 de de la LOCGR y del Sistema Nacional de Control Fiscal). La CGR es el rgano de control, vigilancia y fiscalizacin de los ingresos, gastos, bienes pblicos y bienes nacionales, as como de las operaciones relativas a los mismos. Goza de autonoma funcional, administrativa y organizativa y orienta su actuacin a las funciones de inspeccin de los organismos sujetos a control. En el pas se cuenta con numerosas leyes en las cuales se desarrolla aspectos relacionados con el control y supervisin y fundamentalmente la rendicin de cuentas. Entre las ms importantes: Ley Orgnica de Planificacin, LOAFSP, Cdigo Orgnico Tributario, Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal, Ley Contra la Corrupcin, Ley Orgnica de la Administracin Pblica etc.
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El sistema de control interno debe actuar coordinadamente con el Sistema de Control Externo a cargo de la CGR, tiene por objeto promover la eficiencia en la captacin y uso de los recursos pblicos, el acatamiento de las normas legales en las operaciones del Estado, la confiabilidad de la informacin que se genere y divulgue sobre los mismos; as como mejorar la capacidad administrativa para evaluar el manejo de los recursos y garantizar razonablemente el cumplimiento de la obligacin de los funcionarios de rendir cuenta de su gestin (LOAFSP artculos 5, 123, 133, 136, 139, 145, 162, 164, 165). Los titulares de los rganos de auditora interna sern seleccionados mediante concurso. La Superintendencia Nacional de Auditora Interna debe orientar el control interno y facilitar el control externo y promover la oportuna rendicin de cuentas por los funcionarios encargados de la administracin, custodia o manejo de fondos o bienes pblicos, de acuerdo con las normas que dicte la CGR. Dicha institucin debe informar a la CGR sobre los asuntos comprendidos en el mbito de su competencia, en la forma y oportunidad que ese organismo lo requiera. Si de la evaluacin de los resultados fsicos de la ejecucin presupuestaria se evidenciare incumplimientos injustificados de las metas y objetivos programados, la ONAPRE informar dicha situacin a la mxima autoridad del ente u organismo, a la respectiva Contralora Interna y a la CGR, a los fines del establecimiento de las responsabilidades administrativas a que haya lugar. (Artculo 165 de la LOAFSP) La Contralora, en el ejercicio de sus funciones, verificar la legalidad, exactitud y sinceridad, as como la eficacia, economa, eficiencia, calidad e impacto de las operaciones y de los resultados de la gestin de los organismos y entidades sujetos a su control. El control externo comprende la vigilancia, inspeccin y fiscalizacin ejercida por los rganos competentes del control fiscal externo sobre las operaciones de las entidades. La ONAPRE evaluar la ejecucin de los presupuestos, tanto durante el ejercicio, como al cierre de los mismos. Para ello, los entes y sus rganos estn obligados a llevar registros de informacin de la ejecucin fsica de su presupuesto, sobre la base de los indicadores de gestin y de acuerdo con las normas tcnicas correspondientes; y participar los resultados de la ejecucin fsica de sus presupuestos a la ONAPRE trimestralmente. La ONAPRE, con base en la informacin que suministre el sistema de contabilidad pblica y otras que se consideren pertinentes, realizar un anlisis
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crtico de los resultados fsicos y financieros obtenidos y de sus efectos, interpretar las variaciones con respecto a lo programado, determinar sus causas y preparar informes con recomendaciones para los organismos afectados y el Ministerio de Planificacin y Desarrollo. (Artculo 59 de la LOAFSP). Igualmente, los rganos de control fiscal podrn efectuar estudios organizativos, estadsticos, econmicos y financieros, anlisis e investigaciones de cualquier naturaleza, para determinar el costo de los servicios pblicos, los resultados de la accin administrativa y, en general, la eficacia con que operan las entidades sujetas a su vigilancia, fiscalizacin y control. (Artculo 62 de de la LOCGR y del Sistema Nacional de Control Fiscal). De acuerdo con lo establecido en la Ley Contra la Corrupcin los organismos pblicos debern informar a los ciudadanos sobre la utilizacin de los bienes y el gasto de los recursos que integran el patrimonio pblico cuya administracin les corresponde. A tal efecto, publicarn trimestralmente y pondrn a la disposicin de cualquier persona en las oficinas de atencin al pblico o de atencin ciudadana que debern crear, un informe detallado de fcil manejo y comprensin, sobre el patrimonio que administran, con la descripcin y justificacin de su utilizacin y gasto. Dicho informe podr efectuarse por cualquier medio impreso, audiovisual, informtico o cualquier otro que disponga el ente, de acuerdo con lo previsto en el ordenamiento jurdico vigente. (Artculo 9) Por su parte, el artculo 10 de la misma Ley establece que los particulares tienen el derecho de solicitar a los organismos pblicos, cualquier informacin sobre la administracin y custodia del patrimonio pblico de dichos rganos y entes. Asimismo, podrn acceder y obtener copia de los documentos y archivos correspondientes para examinar o verificar la informacin que se les suministre, de acuerdo con el ordenamiento jurdico vigente, salvo las excepciones que por razones de seguridad y defensa de la Nacin expresamente establezca la ley.
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EVolucIn rEcIEntE dE las fInanzas EstadalEs y MunIcIpalEs En VEnEzuEla

El presupuesto del Estado venezolano se financia con los ingresos petroleros, los ingresos no petroleros y el endeudamiento anual o crdito pblico. En general, las finanzas pblicas en Venezuela tienden al desequilibrio por las caractersticas voltiles del ingreso petrolero. Destaca, sin embargo, la relativa estabilidad que ha tenido el ingreso no petrolero en las ltimas dcadas, cuyos niveles de recaudacin mejoraron significativamente a partir de la reforma tributaria efectuada a mediados de los aos noventa41. Desde el ao 2000, los ingresos petroleros han representado un promedio del 51,8% de los ingresos ordinarios y los no petroleros, el 48,2%.
En Venezuela, el peso de los ingresos petroleros en las finanzas pblicas ha sido razn para el descuido en la estructuracin del sistema fiscal como un todo; mientras se consolidaron los mecanismos a travs de los cuales el Estado venezolano poda acceder a las ganancias de la explotacin de hidrocarburos, el sistema tributario no petrolero se hizo arcaico, innecesario y polticamente incorrecto. Antes de activar el sistema tributario, los gobiernos de turno prefirieron cubrir las insuficiencias presupuestarias con deuda externa, luego con devaluacin y creacin de dinero inorgnico, despus con deuda interna, hasta que finalmente hubo que recurrir a los tributos. () Dadas las circunstancias descritas es de esperar que el sistema fiscal en su conjunto tenga gravsimas fallas desde el punto de vista de los principios financieros y tributarios generalmente aceptados, aun cuando se hayan incrementado considerablemente los esfuerzos y los frutos de la recaudacin en los ltimos aos a nivel nacional42.
El carcter voltil de los ingresos petroleros, genera fragilidad en las finanzas pblicas y tiene impactos negativos en la economa interna del pas a corto y mediano plazo. Una prueba de ello es que, a pesar del fuerte incremento de los ingresos petroleros en los ltimos aos, sigue habiendo un persistente dficit financiero en la relacin de los ingresos y los gastos pblicos nacionales. De hecho, la mayor proporcin de los gastos de inversin incluidos en el presupuesto nacional, son cubiertos con endeudamiento interno y externo, el cual se autoriza mediante Ley de Endeudamiento anual que se aprueba conjuntamente con la Ley de Presupuesto.
41 En la dcada de los noventa se cre el Impuesto al Valor Agregado (IVA), de amplia base y alto potencial recaudatorio. 42 Rangel Guerrero, Christi (2005): El debilitamiento de las finanzas municipales en Venezuela y sus consecuencias. CIEPROL-ULA. Ciencias de Gobierno v.9 n.18 Maracaibo, diciembre.
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tabla 1: relacin entre inGresos y Gastos Pblicos nacionales como % del Pib. resultado F inanciero
a os
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
ParticiPacin % en eL Pib inGresos Gastos suPervit o dFicit (-) Gasto reaL crecimiento totaLes totaLes GLobaL o Financiero Per caPita % reaL
18.5% 18.3% 19.4% 21.2% 23.4% 26.2% 29.8% 21.1% 24.5% 25.8% 27.1% 26.5% 26.3% 30.0% -2.6% -6.2% -6.4% -5.9% -3.1% -0.1% -0.2% 3,653 4,095 4,202 4,104 4,896 5,935 7,640 25.3% 12.1% 2.6% -2.3% 19.3% 21.2% 28.7%
Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV) y Ministerio de Finanzas. Silvia Salvato. Clculos Propios. En estos datos se incluyen los ingresos y gastos del Gobierno Nacional y las Transferencias a Entidades Administrativas, Institutos Autnomos, Servicios Autnomos, Entidades Federales y Alcaldas. Corresponde a Presupuesto Base Caja. Ordenanzas de Presupuesto. Silvia Salvato, Clculos Propios
La volatilidad de las finanzas pblicas del pas se transmite a las finanzas de los estados y los municipios, por su alta dependencia de los ingresos nacionales. Estos ingresos son prcticamente la nica fuente de financiamiento de los estados43. En sus presupuestos, menos del 2% se financia con ingresos propios que provienen de la prestacin de servicios y la recaudacin de tributos como papel sellado, publicaciones oficiales, concesin de bienes, peajes, tasas portuarias y aeroportuarias, colocaciones financieras y multas. En cambio, los municipios tienen otras opciones. En los presupuestos municipales, los ingresos propios superan el 40% y la mayor parte se financia con la recaudacin de impuestos indirectos, como el impuesto sobre patentes de industria y comercio.
43 El situado constitucional represent hasta mediados de los aos noventa el 88% de los ingresos nacionales recibidos por los estados. En 1994, el antiguo Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (MSAS) comenz a transferir recursos adicionales con el proceso de transferencia de servicios de salud a los estados. En 1996, comenzaron tambin a hacerse efectivos los aportes del FIDES y, en 1997, las asignaciones por LAEE. La proporcin de ingresos propios en las finanzas de los estados fue de 1,8% en el perodo 1997-2007.
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tabla 2: inGresos acordados de los estados en %

estructura % a siGnaciones econmicas es a Portes inGresos PeciaLes Fides Fiem esPeciaLes* ProPios 2.4% 6.0% 0.0% 29.3% 1.6% 8.8% 8.5% 0.0% 29.3% 0.7% 8.0% 8.3% 0.0% 27.9% 1.4% 13.7% 7.1% 0.0% 18.3% 1.9% 10.7% 6.5% 0.0% 22.9% 2.2% 12.0% 4.3% 11.2% 16.1% 2.5% 12.7% 5.7% 6.0% 18.6% 1.6% 17.0% 6.6% 0.0% 17.6% 1.4% 12.1% 7.2% 0.0% 17.9% 0.7% 12.1% 7.6% 0.0% 14.6% 3.0% 7.1% 7.2% 0.0% 14.7% 2.9%
a os 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
situado
constitucionaL1
60.7% 52.8% 54.4% 59.0% 57.7% 53.8% 55.4% 57.4% 62.1% 62.7% 68.1%
totaL 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
*Los aportes especiales incluyen Subsidio de Capitalidad, Transferencia de Servicios de Salud, LPH, Proteccin al Menor, entre otros. 1 A partir del ao 2004 se deduce el Situado Municipal del Situado Constitucional. Fuente: ONAPRE. Exposicin de Motivos del Presupuesto 1997-2008. Silvia Salvato, Clculos Propios. BCV. Informes Econmicos./Ordenanzas de Presupuesto.
En trminos nominales, el situado fue aumentando a medida que crecieron los ingresos nacionales; sin embargo, algunos autores44 sealan que el mecanismo no evolucion en forma pareja a los procesos de descentralizacin poltica y administrativa durante la dcada de los noventa, y ha continuado siendo una figura de control sobre la autonoma de los estados. Dos razones apuntan hacia esta conclusin: De constituir en sus orgenes un financiamiento exclusivo para los estados al prescindir de sus rentas, el situado se transform en un financiamiento residual para estas entidades despus de asignar a los municipios al menos el 20% de las transferencias. Adems, los recursos de los estados disminuyeron en la Constitucin de 1999, al sumar la totalidad de sus ingresos ordinarios a la base de clculo del 20% para los municipios, previendo en la misma Constitucin que seran fortalecidas sus competencias fiscales y financieras a travs de una Ley de Hacienda Pblica Estadal. De concebir el situado en las Constituciones de 1947 y 1961, como una base o mnimo que pudiera ser objeto de acuerdo poltico entre el poder
44 Grimaldo Loreto, Jaime: La Asamblea Constituyente de 1999 y sus implicaciones para el proceso de descentralizacin y el Rgimen Federal en Venezuela. Balance en el marco de la Constitucin de 1999.
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tabla 3: inGresos acordados de los municiPios (millones de bs. y %)

2001 % 93.4 30.3 314,122.0 25.0 366,084.0 26.4 566,198.0 31.0 1,497,636.0 35.0 2,530,976.0 40.6 1,153,459.0 92.0 1,308,875.0 94.4 1,674,571.0 91.5 4,035,651.0 94.3 6,001,497.0 96.3 10,058,000.0 4,182,636.0 MM de Bs. % MM de Bs. % MM de Bs. % MM de Bs. % MM de Bs. % MM de Bs. % 2002 2003 2004 2005 2006 2007 MM de Bs. 97.0 12,250,669.0 40.3 4,867,886.0 % 96.4 38.3
1998
1999
2000
Conceptos
MM de Bs.
MM de Bs.
MM de Bs.
INGRESOS ORDINARIOS
295,723.0
95.6
696,923.0
90.0
844,478.0
Situado Municipal
137,364.0
44.4
216,075.0
27.9
274,093.0
Otros Aportes de Ejecutivo Nacional 7.8 136,066.0 10.8 230,431.0 16.6 333,985.0 18.3 1,098,653.0 25.7 1,453,614.0 23.3
60,071.0
19.4
39,726.0
5.1
70,731.0
2,723,437.0
26.3
2,749,927.0
21.6
Asignaciones Econmicas Especiales 90,076.0 45,990.0 55.3 48.6 2.1 0.1 0.6 3.9 43,781.0 3.5 69,323.0 5.0 8,468.0 0.7 7,281.0 0.5 15,184.0 61,041.0 1,749.0 0.1 1,833.0 0.1 2,476.0 0.1 0.8 3.3 31,433.0 2.5 32,005.0 2.3 39,849.0 2.2 617,840.0 49.3 601,918.0 43.4 655,838.0 35.9 1,188,719.0 92,577.0 10,845.0 22,437.0 124,784.0 703,271.0 56.1 712,360.0 51.4 774,388.0 42.3 1,439,362.0 33.6 27.8 2.2 0.3 0.5 2.9 77,886.0 112,858.0 456,448.0 152,545.0 221,127.0 642,205.0
46,824.0
678,410.0 775,204.0 2,016,907.0 1,734,175.0 95,540.0 5,624.0 26,446.0 155,122.0 32.4 27.8 1.5 0.1 0.4 2.5
1,384,422.0 1,339,015.0 3,151,927.0 2,705,553.0 171,433.0 12,011.0 34,982.0 227,948.0 30.4 26.1 1.7 0.1 0.3 2.2
1,357,001.0 1,392,926.0 4,632,856.0 3,874,325.0 200,400.0 37,767.0 53,836.0 466,528.0 36.5 30.5 1.6 0.3 0.4 3.7
FIDES
23,907.0
Ingresos Propios
98,288.0
31.8
441,122.0
57.0
499,654.0
Impuestos Indirectos
71,620.0
23.2
382,968.0
49.5
439,157.0
Ingresos No Tributarios
9,661.0
3.1
17,283.0
2.2
19,111.0
Venta de Bienes y Servicios
718.0
0.2
883.0
0.1
1,136.0
Ingresos de la Propiedad
1,169.0
0.4
4,565.0
0.6
5,020.0
Ingresos Diversos
15,120.0
4.9
35,423.0
4.6
35,230.0
INGRESOS EXTRAORDINARIOS 6.6 100,746.0 8.0 77,109.0 5.6
13,462.0
4.4
77,369.0
10.0
59,768.0
154,596.0
8.5
242,292.0
5.7
227,740.0
3.7
313,965.0
3.0
455,905.0
3.6
Ventas de Bienes e Inmuebles 0.3 6.3 100.0 1,254,205.0 100.0 95,841.0 7.6 4,905.0 0.4
2,219.0
0.7
2,374.0
0.3
2,450.0
3,380.0 73,729.0
0.2 5.3
4,405.0 150,191.0 1,829,167.0
0.2 8.2 100.0
3,746.0 238,546.0
0.1 5.6 4,277,943.0 100.0
4,049.0 223,691.0
0.1 3.6 6,229,237.0 100.0
18,069.0 295,896.0 10,371,965.0
0.2 2.9 100.0
30,523.0 425,382.0 12,706,574.0
0.2 3.3 100.0
Otros Ingresos
11,243.0
3.6
74,995.0
9.7
57,318.0
Total
309,185.0
100.0
774,292.0
100.0
904,246.0
1,385,984.0 100.0
Fuente: ONAPRE Exposicin de Motivos de los Proyectos de Presupuesto 2000-2007/Ordenanzas de Presupuesto./Silvia Salvato, Clculos Propios.
nacional y los estados para ir aumentando la participacin de stos en los ingresos del pas, a medida que fuera avanzando la descentralizacin poltica; en la Constitucin de 1999 se transform en un tope o mximo de participacin financiera, quedando para el poder nacional en forma definitiva cerca del 80% de los ingresos nacionales. La costumbre de depender financieramente del poder nacional y que las finanzas estadales y municipales estn altamente influidas por los impactos del comportamiento de la economa en el presupuesto nacional, ha creado en Venezuela un importante desequilibrio vertical entre los poderes, dentro del cual los estados tienen pocas posibilidades para atender las necesidades de gasto de los ciudadanos residenciados en sus territorios. Asimismo, la distribucin de los recursos ha carecido de mecanismos de equidad interterritorial. En el artculo 167, numeral 4, de la Constitucin, se define que el situado constitucional deber distribuirse en un 30% en partes iguales a todos los estados y, el 70% restante, por la cantidad de poblacin de cada entidad. En el 2005, se sancion la Ley del Poder Pblico Municipal (LOPPM). En el artculo 141 de dicha Ley se establecieron criterios para distribuir el situado municipal en forma similar a los que se aplican a los estados: 30% en partes iguales, 50% por poblacin y 20% por extensin del territorio:
El Situado Constitucional es el ingreso que le corresponde a los municipios en cada ejercicio fiscal, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artculo 167 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela; el cual comprende:1. Una cantidad no menor al veinte por ciento (20%) de la correspondiente al respectivo estado en el presupuesto de los ingresos ordinarios del Fisco Nacional.2. Una participacin no menor del veinte por ciento (20%) de los dems ingresos ordinarios del mismo estado. La distribucin del situado entre los municipios de cada estado se har conforme a los siguientes parmetros: treinta por ciento (30%) en partes iguales, cincuenta por ciento (50%) en proporcin a la poblacin de los municipios y veinte por ciento (20%) en proporcin a su extensin territorial.
El mismo ao fue llevada a cabo una reforma parcial de la LOPPM en la que se modificaron los criterios de distribucin del situado municipal contemplados inicialmente, pasando a 45% en partes iguales, 50% por poblacin y 5% por la extensin territorial.
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Artculo 184: La legislacin nacional o estadal establecer diferentes regmenes para determinar competencias y recursos de los municipios, atendiendo a las condiciones de poblacin, desarrollo econmico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situacin geogrfica, elementos histricos y culturales y otros factores relevantes.
Estos criterios no modifican los desequilibrios de desarrollo institucional y socioeconmico entre los territorios:
En el caso del sistema de financiacin municipal, los instrumentos tributarios disponibles favorecen a algunos municipios segn su vocacin econmica y densidad de poblacin, mientras que dejan sin oportunidades a otros. Igualmente, las transferencias intergubernamentales tienen frmulas de reparto en la que slo son considerados criterios de poblacin y el territorio, mientras que en otros pases se utilizan indicadores ms complejos en base a costos de produccin promedios de los servicios locales ms importantes y la capacidad fiscal. El resultado de este pobre diseo es un amplio margen de variacin en las finanzas municipales en cuanto a la cuanta de los recursos disponibles en cada entidad y la importancia relativa de cada fuente, con predominio de una alta dependencia de las transferencias intergubernamentales.
Actualmente, la disponibilidad de financiamiento para estados y municipios que proviene del presupuesto nacional, es la siguiente:
situado
PresuPuesto estimado ordinario inGresos extraordinarios
Fides
extraorordinario
dinario
L aee
e xtraor ordinario
dinario
Estados Municipios Consejos Comunales
80% 20% 0%
0% 0% 0%
42% 28% 30%
30% 20% 50%
42% 28% 30%
30% 20% 50%
Por otra parte, hasta el presente no han sido puestas en prctica la Ley de la Hacienda Pblica Estadal ni la Ley que crea el Fondo de Compensacin Interterritorial. Asimismo, las reformas legales han estado ms orientadas a fortalecer las finanzas nacionales que las locales:
() En relacin al impuesto sobre predios rurales existe gran confusin por lo establecido en el Decreto-Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que contempla un impuesto de similares caractersticas al previsto en la Constitucin
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para los municipios, pero cuya recaudacin corresponde al Poder Nacional. En definitiva, el impuesto territorial rural no ha podido establecerse ni cobrarse por ningn nivel de gobierno, lo que implica que no se han materializado avances en materia tributaria municipal luego de la Constitucin de 1999.
En los ltimos aos, los recursos de los estados y los municipios provenientes de los ingresos nacionales debieron ser mucho mayores que los percibidos. Esta situacin se debe a la sistemtica transferencia de una parte de estos ingresos al poder nacional, mediante las siguientes prcticas: La subestimacin de los ingresos ordinarios, cuya prctica consiste en calcular los ingresos estimados del presupuesto nacional por debajo de lo que se espera obtener en el ao. De esta manera, los recursos adicionales no entran al presupuesto ni al clculo de los porcentajes del situado constitucional que corresponde a los estados y los municipios. Las reformas a las leyes de FIDES y LAEE en el ao 2006, donde se dispuso que el 30% de los recursos de estas fuentes, antes asignados en su totalidad a los estados y los municipios, se destine a los Consejos Comunales, bajo la aprobacin directa de los rganos nacionales que coordinan el trabajo de estos consejos. Igualmente, se dispuso la asignacin de recursos remanentes, no programados, ni presupuestados en el ejercicio anterior, a los estados, municipios y Consejos Comunales, correspondiendo a estos ltimos el 50% de estos recursos. Cabe destacar que adems el financiamiento del FIDES disminuy en el 2007 al reducirse la alcuota del IVA. La absorcin de recursos provenientes de las reservas internacionales y utilidades cambiarias y operativas del Banco Central de Venezuela (BCV) y de Petrleos de Venezuela (PDVSA) que son colocados en fondos especiales45 y se utilizan sin la participacin de la Asamblea Nacional. Asimismo, est planteada la absorcin de recursos remanentes de la ejecucin presupuestaria. En el 2008 se decret la Ley de Creacin del Fondo Social para la Captacin y Disposicin de Recursos Excedentarios de los entes de la Administracin Pblica. Estos recursos no se reintegran al presupuesto, son aprobados por el Presidente y coordinados por una Comisin Cen45 Estos fondos son: Fondo de Desarrollo Social (FONDESPA), Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN), Fondo Miranda y la ejecucin directa de gastos sociales y en infraestructura pblica realizado por PDVSA. Los tres primeros fondos se crearon para administrar los recursos de origen petrolero, mientras que el Fondo Miranda se cre con el fin de administrar parte importante de los recursos de origen no petrolero, los cuales tambin han experimentado un aumento considerable, como resultado de la recuperacin econmica de los tres ltimos aos y de las mejoras sustanciales que se han producido en la recaudacin tributaria.
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tral de Planificacin con fines de inversin social en el marco del impulso al Estado socialista. La creacin de nuevos tributos nacionales en los cuales no tienen participacin los estados y los municipios. En abril del 2008 se aprob la Ley del Impuesto sobre los Precios Extraordinarios del Petrleo. Los recursos provenientes de esta ley son considerados extraordinarios, lo que hace que no sean objeto de distribucin entre las entidades. Adems, en la propuesta de reforma constitucional del 2007 rechazada por referendo-, incorporaba nuevas entidades territoriales al situado constitucional que hubieran reducido an ms los recursos para los estados. Mencin especial merece la reforma de la Ley Especial del Rgimen del Distrito Metropolitano de Caracas, promulgada en abril de 2009, mediante la cual se transfieren los recursos por concepto de Situado Constitucional, subsidio de Capitalidad y los correspondientes a la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales del Distrito Metropolitano al recin creado Distrito Capital46. Ello contradice el objetivo de la Constitucin de 1999, en la cual se haba establecido profundizar en la descentralizacin financiera, preservando las conquistas alcanzadas y en ningn caso reduciendo las asignaciones ya consagradas por FIDES y LAEE. Cualquier modificacin, deba favorecer el aumento de los recursos y dar mayor celeridad a la recepcin de los mismos. A su vez, los recursos del presupuesto nacional transferidos efectivamente a las gobernaciones de los estados disminuyeron de 26,4% y 28% en los aos 1998 y 1999, a 23,7% en el ao 2007. En el caso de los municipios la situacin fue diferente. Las transferencias pagadas del presupuesto nacional a las Alcaldas aumentaron desde el ao 2004, fecha en la cual el porcentaje del situado constitucional que les corresponde, comenz a ser transferido directamente desde el poder nacional y no a travs de las gobernaciones de los estados.
46 De acuerdo a algunas estimaciones, la disminucin implica la prdida de alrededor del 60% de los ingresos del Distrito Metropolitano.
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tabla 4: transFerencias PaGadas a las Gobernaciones como % del PresuPuesto nacional. millones de bs. y %
a os
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
transFerencias Gobierno PresuPuesto

centraL a Gobernaciones
transFerencias Gobierno centraL vs PresuPuesto

10,604,056 11,653,253 17,024,989 21,973,301 27,369,113 36,971,393 54,067,197 77,277,258 115,361,303 125,937,257 26.4% 28.0% 24.0% 24.2% 17.3% 20.6% 19.4% 21.5% 22.3% 23.7%
2,796,953 3,267,176 4,078,136 5,310,923 4,731,429 7,605,576 10,493,037 16,634,388 25,782,932 29,805,970
1/ Cifras preliminares sujetas a revisin. Fuente: Oficina Nacional del Tesoro (ONT). Elaboracin de Cuadros Estadsticos: Oficina de Estadsticas de las Finanzas Pblicas (OEFP)/Silvia Salvato, Clculos Propios
tabla 5: transFerencias PaGadas a las a lcaldas como % del PresuPuesto nacional. millones de bs. y %
a os
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
transFerencias Gobierno PresuPuesto transFerencias centraL a Las a LcaLdas Gobierno centraL vs PresuPuesto
43,110 50,887 6,552 76,669 30,967 280 1,829,932 3,674,518 4,263,064 6,258,860 10,604,056 11,653,253 17,024,989 21,973,301 27,369,113 36,971,393 54,067,197 77,277,258 115,361,303 125,937,257 0.4% 0.4% 0.0% 0.3% 0.1% 0.0% 3.4% 4.8% 3.7% 5.0%
1/ Cifras preliminares sujetas a revisin. Fuente: Oficina Nacional del Tesoro (ONT). Fuente: Oficina Nacional del Tesoro (ONT)./Elaboracin de Cuadros Estadsticos: Oficina de Estadsticas de las Finanzas Pblicas (OEFP)/Silvia Salvato, Clculos Propios.
sItuacIn adMInIstratIVa dE las

fInanzas EstadalEs y MunIcIpalEs
Hasta ahora las normas de equilibrio y disciplina fiscal no se han cumplido en forma efectiva, como es el caso del marco plurianual, los lmites de en98
deudamiento, los lmites de gasto y la aplicacin de indicadores de desempeo, entre otros. De igual manera, el Ejecutivo Nacional no ha sometido a consulta pblica estos documentos y la participacin de los ciudadanos en la formulacin de los programas de inversin y de los presupuestos slo ha sido puesta en prctica en algunos municipios del pas. Por su parte, la AN ha organizado algunas reuniones con los ciudadanos denominadas Parlamentarismo de Calle, en las cuales se han presentado algunos proyectos de leyes, sin embargo en ningn caso se han referido al rea de presupuesto. Cabe destacar que en los ltimos aos la Asamblea Nacional ha aprobado el presupuesto nacional sin modificaciones y prcticamente sin ningn proceso de discusin. Los rganos de la Repblica estn obligados a llevar los registros de ejecucin presupuestaria. En todo caso, se registrar la liquidacin o el momento en que se devenguen los ingresos y su recaudacin efectiva; y en materia de gastos, adems del momento en que se causen stos, las etapas del compromiso y del pago. Las modificaciones que aumenten el monto total del presupuesto de gastos, deben ser aprobadas por la Asamblea Nacional, para las cuales se tramitarn crditos adicionales; El Ministro de Finanzas debe informar trimestralmente a la Asamblea Nacional acerca de la ejecucin presupuestaria del sector pblico nacional, el movimiento de ingresos y egresos del Tesoro Nacional y la situacin de la deuda pblica. Con la misma periodicidad publicar los informes y estados financieros correspondientes (Artculo 168 de la LOAFSP). Para la elaboracin de dichos informes es imprescindible que todos los organismos pblicos remitan informacin mensual y trimestral de la ejecucin fsica financiera de sus presupuestos a la ONAPRE y as est establecido en los instructivos establecidos para tal fin. En la prctica no todos los organismos cumplen con la obligacin de remitir oportunamente a la ONAPRE la ejecucin fsica financiera de su presupuesto, lo cual sin duda ha incidido en la falta de publicacin, por parte de la ONAPRE y del Ministerio de Finanzas, de la ejecucin presupuestaria. Es preciso destacar, que en la actualidad la ONAPRE no est publicando la ejecucin fsica financiera del Presupuesto, y el Ministerio de Finanzas, publica con retardo, exclusivamente la informacin de ejecucin financiera del presupuesto
la Constitucin proporcionaba un marco institucional favorable para el desarrollo legal y la instrumentacin de reformas y polticas pblicas orientadas
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hacia la conformacin gradual de un federalismo fiscal responsable y sostenible. No obstante, estas aspiraciones han sido frustradas por el diferimiento o desviacin de las reformas legales y la direccin centralista e indisciplina fiscal que han caracterizado particularmente la gestin pblica en los ltimos aos47.
En la prctica el cumplimiento de la funcin de control de gestin por parte de la Contralora General de la Repblica ha sido muy limitado. Hasta el ao 1997, dicho organismo ejerca el control previo de toda la ordenacin de pagos del gobierno nacional, pero dicha funcin fue transferida a las Direcciones de Administracin de los Ministerios, asignndole a la CGR el control posterior y el control de gestin. Sin embargo, han sido muy pocos los avances y el fortalecimiento del rgano contralor en materia de control de gestin. El escaso desarrollo de esta funcin, puede obedecer entre otras razones a deficiencias en materia de planificacin e indicadores de gestin. Por otra parte, mientras el nmero de instituciones del sector pblico sujetas al control de la Contralora ha crecido en los ltimos aos, el volumen de recursos asignados en el presupuesto de la institucin y el personal al servicio de la institucin se ha ido reduciendo Las mximas autoridades, los niveles directivos y gerenciales de los organismos sujetos a la Ley, comprometen su responsabilidad administrativa cuando no dicten las normas, manuales de procedimientos, mtodos y dems instrumentos que constituyan el sistema de control interno, o no lo implanten, o cuando no acaten las recomendaciones que contengan los informes de auditoria o de cualquier actividad de control, autorizados por los titulares de los rganos de control fiscal externo, salvo que demuestren que las causas del incumplimiento no le son imputables. (Artculo 92 de de la LOCGR y del Sistema Nacional de Control Fiscal). No existe una ley que garantice el acceso a la informacin presupuestaria a los ciudadanos. Sin embargo, de acuerdo con lo establecido en el artculo 214 de la Constitucin y el artculo 39 Reglamento No. 1 de la LOAFSP, una vez promulgada la Ley de Presupuesto, el Presidente de la Repblica deber ordenar su publicacin en un lapso de diez (10) das hbiles a partir de su sancin. De acuerdo con lo establecido en la Ley Contra la Corrupcin los organismos pblicos debern informar a los ciudadanos sobre la utilizacin de los
47 Niculescu, Irene y Moreno, Mara Antonia (2007). La descentralizacin fiscal en Venezuela, un ciclo de corta duracin. Fallas de diseo? Instituto de Urbanismo. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Central de Venezuela. Julio.
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bienes y el gasto de los recursos que integran el patrimonio pblico cuya administracin les corresponde. A tal efecto, publicarn trimestralmente y pondrn a la disposicin de cualquier persona en las oficinas de atencin al pblico o de atencin ciudadana que debern crear, un informe detallado de fcil manejo y comprensin, sobre el patrimonio que administran, con la descripcin y justificacin de su utilizacin y gasto. Dicho informe podr efectuarse por cualquier medio impreso, audiovisual, informtico o cualquier otro que disponga el ente, de acuerdo con lo previsto en el ordenamiento jurdico vigente. (Artculo 9) Por su parte, el artculo 10 de la misma Ley establece que los particulares tienen el derecho de solicitar a los organismos pblicos, cualquier informacin sobre la administracin y custodia del patrimonio pblico de dichos rganos y entes. Asimismo, podrn acceder y obtener copia de los documentos y archivos correspondientes para examinar o verificar la informacin que se les suministre, de acuerdo con el ordenamiento jurdico vigente, salvo las excepciones que por razones de seguridad y defensa de la Nacin expresamente establezca la ley. Ahora bien, los estados y los municipios han desaprovechado los recursos provenientes del FIDES, aunado a las dificultades de funcionamiento de este organismo que han producido retardo y retenciones en la entrega de los recursos. Se mantienen requisitos y pasos complicados para el acceso a estos recursos, as como las reformas sucesivas de la ley han hecho mucho ms complejo el proceso con la incorporacin de las comunidades organizadas y los consejos comunales. En este organismo, prevalece una excesiva influencia del gobierno nacional en las inversiones y el manejo de sus recursos, lo que va en detrimento de la autonoma estadal y municipal. A esta situacin, se agrega ahora la creacin de figuras de autoridad nacional en los estados, quienes podrn tomar decisiones acerca de los recursos nacionales transferidos a las entidades. Tal situacin es inconstitucional y representa un retroceso para la descentralizacin:
Los vicepresidentes supraregionales reducirn las facultades, competencias y recursos de gobernadores y alcaldes. No es difcil imaginar los conflictos y fricciones que esto generara, en detrimento de la buena gestin de los intereses y asuntos pblicos. La autorizacin para que entes pblicos puedan endeudarse directamente sera volver al pasado que condujo a la crisis de la deuda entre 1982 y 1983, cuando entidades, empresas, corporaciones e institutos oficiales se endeudaban al margen de las normas de crdito pblico. La
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consecuencia de este desorden fue que tales deudas tuvieron que consolidarse con la contrada por la Repblica, y procurar refinanciarla. La carga exceda la capacidad de endeudamiento del Estado. Fue uno de los factores de la devaluacin48.
Por ltimo, el cumplimiento de la funcin de control de gestin por parte de la Contralora General de la Repblica (CGR) ha sido muy limitado. Hasta el ao 1997, dicho organismo ejerca el control previo de toda la ordenacin de pagos del gobierno nacional, pero dicha funcin fue transferida a las Direcciones de Administracin de los Ministerios, asignndole a la CGR el control posterior y el control de gestin. En esta funcin, han sido muy pocos los avances. Existen deficiencias en materia de planificacin e indicadores de gestin y, mientras el nmero de instituciones del sector pblico sujetas a control ha crecido en los ltimos aos, el volumen de recursos asignados en el presupuesto a la CGR se ha ido reduciendo A excepcin del control posterior ejercido por la Contralora General de la Repblica o por el resto de los rganos de control fiscal externo, en la actualidad no existen mecanismos de control efectivos desde el Poder Nacional sobre el gasto de los estados y municipios, en virtud de que no se han establecido mecanismos de rendicin de cuentas eficientes que no afecten la autonoma de los estados y municipios.
hacIa un ModElo dE fInancIaMIEnto

pblIco dEscEntralIzado
Defender los recursos pblicos de los estados y los municipios Hay que exigir al poder nacional, la transferencia de los recursos que corresponden legalmente a los estados y los municipios, en forma completa, regular y oportuna. Permitir su retraso, reduccin o eliminacin vulnera los derechos de los ciudadanos a los servicios pblicos que se encuentran bajo la responsabilidad de los poderes pblicos de estas entidades. Para defender los recursos federales, deber hacerse seguimiento a los ingresos del pas, porque stos constituyen la base para calcular y distribuir los recursos que corresponden a las gobernaciones y a las alcaldas. Igualmente, deber prestarse atencin a las propuestas de modificacin de le-
48 Descentralizacin. Dr. F. Maza Zavala. El Nacional. 23.04.09. Nacin 11.
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yes relacionadas con el financiamiento nacional y federal. Estas tareas requieren de personal capacitado, as como de la participacin ciudadana. En la exposicin de motivos del presupuesto nacional se establece la poltica presupuestaria del gobierno nacional para los estados y municipios, as como las polticas de gasto. Dicho documento, cuenta con un captulo dedicado exclusivamente a los aspectos regionales. Las gobernaciones y alcaldas deben evaluar anualmente este documento, el cual cuenta con informacin de mucha utilidad para definir las polticas presupuestarias estadales y municipales.
Mayor autonoMa fIscal

Es necesario apuntar hacia una mayor autonoma fiscal y una descentralizacin de la gestin financiera a travs de una nueva divisin de las fuentes de ingreso del Estado en la que las administraciones estadales y municipales tengan una mayor participacin. Es preciso recordar que las medidas de descentralizacin fiscal apoyan la descentralizacin en general porque permiten una mayor autonoma de los entes descentralizados. Ello implica una mayor autonoma en la asignacin y gestin de los recursos, de tal manera que las gobernaciones y alcaldas decidan sobre cules son los sectores prioritarios. Asimismo, supone crear un sistema de asignaciones mayores para regiones con mayor nivel de pobreza con el fin de garantizar equidad interterritorial y una mayor agilidad en los procedimientos administrativos, de modo que la estructura organizativa del financiamiento responda al tiempo real a las demandas. El poco aprovechamiento de los recursos del FIDES, lleva al desarrollo de programas de fortalecimiento institucional para que los estados y los municipios puedan gestionar los programas y servicios que forman parte de sus potestades y competencias. Particularmente, en este organismo, es necesario hacer valer las propuestas y solicitudes de los representantes de los estados y los municipios en las decisiones. Tambin es indispensable que las comunidades organizadas participen en la orientacin de las inversiones, a travs de los Consejos de Planificacin establecidos en la Constitucin de 1999. Las solicitudes de recursos al FIDES deben contar con el respaldo de las demandas sociales y las experien-
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cias de participacin ciudadana que acompaarn la implementacin de las propuestas presentadas por las gobernaciones y alcaldas. Tomando en cuenta que, la asignacin de recursos a las comunidades va FIDES y LAEE, ha significado una disminucin de los recursos para las gobernaciones y alcaldas, es necesario compensar estas diferencias con el acceso de los estados y los municipios a otros fondos establecidos por el Poder Nacional. Adicionalmente es necesaria la informacin sobre la administracin de los recursos propios de los estados, sea por concepto del situado constitucional o por las distintas asignaciones legales, para establecer la base econmica de la gestin de los estados y municipios a fin de responder a las materias y servicios que se le determinan en las disposiciones legales. Esto implica que los gobernadores y alcaldes deben establecer sus ingresos y defender las asignaciones determinadas constitucionalmente.
una gEstIn fIscal y fInancIEra rEsponsablE,

transparEntE y sostEnIblE
Dar cumplimiento a la normativa legal vigente Debe conocerse y cumplirse el marco legal vigente, lo cual pasa por la actualizacin permanente de los funcionarios estadales y municipales en materias jurdicas relacionadas con las reas de administracin, financiamiento y presupuesto. Entre las principales leyes que rigen estas materias se encuentran: Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico y Reglamento No.1 sobre el Sistema Presupuestario. Ley de Administracin Financiera de los Estados y Ordenanzas de Presupuesto de los Estados y Municipios. Leyes de Presupuesto Anual y Leyes de Endeudamiento Anual Leyes de FIDES y LAEE, as como Ley de Creacin del Fondo Social para la Captacin y Disposicin de los Recursos Excedentarios de los Entes de la Administracin Pblica Nacional. Ley Orgnica de Administracin, Ley de Licitaciones, Estatuto de la Funcin Pblica, Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, Ley sobre Simplificacin de Trmites Administrativos a los rganos de la Administracin Central, Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal y Ley contra la Corrupcin.
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Esto comprende adems, atender cualquier observacin de los rganos de control y subsanar oportunamente los errores y fallas administrativas detectadas.
a proVEchar las fuEntEs dE IngrEsos dIsponIblEs

Deben aprovecharse al mximo los recursos financieros disponibles. Ello requiere la actualizacin permanente de las fuentes de ingresos, al igual que mantener un banco de proyectos especialmente compuesto por aquellos que puedan financiarse con recursos del FIDES, LAEE y otras fuentes extraordinarias de ingresos nacionales. Asimismo, debe actualizarse informacin sobre leyes estadales y ordenanzas municipales en materia de impuestos y disponer de un sistema apropiado de recaudacin para fortalecer el rea tributaria. Ello contempla la realizacin de estudios tributarios y la modernizacin de los procedimientos para recaudar impuestos, tasas y otros.
garantIzar EquIlIbrIo y control dEl gasto fIscal

El gasto pblico estadal y municipal debe someterse a prioridades y a prcticas de disciplina fiscal, a objeto de alcanzar una mayor eficiencia en el uso de los recursos presupuestarios. En este sentido, no deben asumirse compromisos para los cuales no existan recursos. Priorizacin de Proyectos y Fundamentacin de Ingresos Para fijar prioridades, todas las instancias responsables de la gestin deben participar en la formulacin del POA y del Presupuesto. Los ciudadanos deben participar en la priorizacin de los proyectos, tomando en cuenta que las necesidades pueden ser satisfechas de diferentes maneras y en distintos momentos. Independientemente de los manuales establecidos para la formulacin del POA y del Presupuesto, cada gobernacin y alcalda deber elaborar sus propios procedimientos con la participacin de todas las dependencias. La labor de formulacin debe asumirse, contando con: Un cronograma de actividades donde aparezcan los responsables de su ejecucin.
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Los mecanismos para incorporar la opinin de los ciudadanos y para que stos verifiquen que las opiniones fueron consideradas, antes de remitir el plan y el presupuesto a las instancias legislativas. Los lineamientos de la poltica presupuestaria, las premisas bajo las cuales se formular el presupuesto y las estimaciones de ingresos, en forma confiable de acuerdo con criterios tcnicos. Una exposicin de motivos que justifique la ejecucin del presupuesto y los recursos requeridos para su financiamiento.
Aprobacin y Publicacin del Presupuesto Debe hacerse seguimiento a los procesos de revisin, discusin y sancin del presupuesto. En esta tarea, debe garantizarse el cumplimiento de los requisitos legales y procedimentales; as como atender cualquier llamado o requerimiento de informacin adicional por parte de las instancias legislativas. El presupuesto aprobado debe publicarse y editar una publicacin simplificada y en lenguaje sencillo donde aparezca un resumen, los proyectos de mayor relevancia a ser ejecutados y el impacto que se espera obtener de su ejecucin. Esta publicacin debera ser distribuida en forma gratuita a los ciudadanos. Control de la Ejecucin del Presupuesto y Rendicin de Cuentas A objeto de controlar la ejecucin del presupuesto, debe existir una estructura previa en la que haya: Un sistema de registro de informacin presupuestaria, conforme a lo establecido legalmente. Los responsables del manejo de los fondos y las cauciones correspondientes, garantizando la separacin de funciones: el que planifica y presupuesta no debe administrar; el que certifica la disponibilidad presupuestaria no debe administrar y pagar; y el que administra no debe comprar. Las normas internas en materia de ejecucin del gasto, tales como: firmas autorizadas, control previo y control de disponibilidad presupuestaria, entre otras. Los mecanismos para actualizar la ejecucin y elaborar informes mensuales. La ejecucin del presupuesto debe someterse a procesos de seguimiento permanente y de evaluacin, tanto en sus aspectos fsicos como financieros, alertando sobre cualquier desviacin o deficiencia. El seguimiento se
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hace a las transferencias de ingresos y a la recaudacin de ingreso propios, que constituyen las fuentes de financiamiento del presupuesto. De la evaluacin, debern proponerse las modificaciones presupuestarias necesarias. En caso de una recaudacin por debajo de lo proyectado, ser imprescindible hacer una reprogramacin de los ingresos y los gastos. Es obligatorio para la administracin pblica nacional, estadal y municipal, la rendicin de cuentas acerca de la ejecucin fsica y financiera del presupuesto. Esta rendicin debe hacerse a travs de informes peridicos remitidos a los organismos internos y externos establecidos en el marco legal, y mediante exposicin a los ciudadanos. Los informes deben hacerse sobre la base de una evaluacin cuantitativa y cualitativa del POA y del Presupuesto, dirigida a contribuir a mejorar la gestin.
garantIzar transparEncIa y sErVIcIo pblIco

La gestin de funciones pblicas est sometida a reglas de transparencia y servicio a los ciudadanos. Aplicando los procedimientos en forma transparente se contribuye a que las reglas de juego estn claras para todos. Disponibilidad y acceso a la informacin Las gobernaciones y las alcaldas deben garantizar el acceso a la informacin pblica de manera confiable y oportuna sobre la gestin y los servicios pblicos disponibles en cada una de sus jurisdicciones. En este sentido, es recomendable crear oficinas de atencin al ciudadano y lneas de comunicacin, a travs de las cuales puedan tramitarse y resolver solicitudes. Asimismo, debe existir una poltica de publicacin con el objetivo de hacer llegar a los ciudadanos informacin sobre: El organigrama institucional con nombres de los responsables, sus funciones y datos de contacto. Las oficinas pblicas disponibles para realizar trmites, incluyendo los procedimientos, plazos, costos y requisitos. El presupuesto anual, su ejecucin y evaluacin, as como las auditorias que se realicen. Las reglas de ejecucin presupuestaria. Las reglas de comportamiento o tica de los funcionarios. Los concursos de seleccin de personal.
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Los procesos de contratacin de adquisiciones y contrataciones desde su inicio, as como todas las decisiones fundamentales adoptadas durante el proceso. La rendicin de cuentas sobre ingresos recaudados, gastos, contrataciones pblicas, inversiones, nombramientos, polticas pblicas, beneficios, permisos o cualquier decisin relevante que tomen las autoridades.
A nivel interno, es necesario elaborar, aprobar y publicar un manual de organizacin, y manuales de normas y procedimientos, al igual que ejecutar programas de formacin para los funcionarios en materia de atencin al pblico, transparencia y acceso a la informacin pblica. Utilizacin de fondos y bienes pblicos Los recursos financieros asignados a las gobernaciones y las alcaldas deben dirigirse a los fines para los cuales fueron previstos en el presupuesto. No deben utilizarse fondos, espacios, funcionarios pblicos o cualquier otro recurso pblico para actividades personales o partidistas. En este sentido, deben establecerse normas para el uso manejo y traslado de los bienes pblicos, as como llevar un inventario de stos al inicio y al final de la gestin. Las designaciones y contrataciones de funcionarios deben responder al cumplimiento de requisitos de formacin, experiencia y mritos. No debe contratarse a familiares directos en cargos pblicos. Contrataciones pblicas Las contrataciones y adquisiciones deben someterse a normas de contratacin pblica. En la medida en que estas normas existan y se apliquen, se estar protegiendo a los ciudadanos de los costos de acceso a bienes y servicios fundamentales para el bien pblico. Al inicio del ejercicio presupuestario, debe elaborarse una programacin de contrataciones y adquisiciones con su respectivo cronograma que sea conocida por los ciudadanos, evitando en lo posible las declaratorias de emergencia. Asimismo, los concursos para contrataciones y compras -abiertos o cerrados- deben ser la norma, mientras que las contrataciones directas deben ser la excepcin. Las unidades de proyectos deben contar con personal especializado en contrataciones y elaborar modelos de pliegos que cumplan con los lineamientos legales. Esto comprende nuevamente la publicacin de todas las decisiones, responsabilidades, lapsos y calidad esperada, as como la justificacin de la seleccin de las empresas o firmas favorecidas.
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comPetencias excLusivas
comPetencias concurrentes
estados
viaLidad
mineraLes personas servicios encomienda p uertos a eropuertos no metLicos saLinas timbres saLud nutricin educacin deportes menores m ayores vivienda agrcoLas penitenciaria t urismo drogas otras
Ambiente
Ambiente
Eco.Popular Ambiente Ciencia/Tec. Agua
Consumidores Def.Civil
a mazonas a nzotegui a pure a ragua barinas boLvar Carabobo Cojedes d.a maCuro d. CapitaL faLCn guriCo L ara mrida miranda monagas portuguesa n. esparta tChira t rujiLLo suCre vargas yaraCuy zuLia
Indgenas
Fuente: De la Cruz, Rafael (1997): Finanzas Intergubernamentales y Gasto Social en Venezuela, IESA/FEGS. Mascareo, Carlos. Coordinador (2000): Balance de la Descentralizacin en Venezuela: Logros, Limitaciones y Perspectivas. PNUD, ILDIS, Editorial Nueva Sociedad, Caracas. Revisin de Leyes Estadales en las Materias de descentralizacin. Nota: Los cuadros oscuros corresponden a servicios transferidos y los cuadros grises a procesos de solicitud o negociacin de las transferencias. Los cuadros en blancos significan que no se encontr informacin acerca de procesos de descentralizacin.
las aGendas sociales en las elecciones reGionales 2008
IV
la dEscEntralIzacIn dE la gEstIn socIal En VEnEzuEla

Entre los aos 1988 y 1999, la descentralizacin de servicios y programas sociales constituy la principal reforma de los sectores sociales. En esta confluyeron situaciones y actores con diversas perspectivas acerca de los objetivos a cumplir. Las principales fueron: La perspectiva de mejorar la gestin pblica, que se vio favorecida por la disposicin de los gobiernos regionales y locales electos de asumir servicios y programas manejados por el gobierno central, para as responder de manera ms eficiente ante las demandas de sus electores. La perspectiva de profundizar la democracia tendente a favorecer la participacin efectiva de la ciudadana. La perspectiva econmica, enmarcada en programas de ajuste estructural, conllev a que se canalizaran recursos hacia la descentralizacin de los programas y servicios sociales con la finalidad de agilizar y hacer ms efectiva la ejecucin de programas sociales compensatorios. Este proceso de descentralizacin avanz y se sentaron las bases para generar polticas sociales regionales y locales ms autnomas. A partir de ese momento se aprecia una mayor participacin de las dependencias regionales y el surgimiento de nuevos actores polticos con liderazgo regional y local. Se inici la transferencia a los estados de los servicios de salud, vialidad, puertos y aeropuertos y a los municipios del ordenamiento urbano, el transporte, el aseo, los espectculos, la publicidad y la polica. No obstante, las competencias fueron asumidas por los estados y municipios en forma progresiva y desigual. Los sectores de mayor descentralizaEn defensa de la descentralizacin
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cin fueron salud y deporte. Los estados ms adelantados en materia de competencias exclusivas y de condiciones para aumentar su financiamiento propio fueron Zulia, Sucre, Carabobo; mientras que los estados que ms desarrollaron las competencias concurrentes fueron Aragua y Lara. (ver
cuadro de la pag. anterior)
Este proceso de descentralizacin se fue estancando debido fundamentalmente a la fuerte dependencia de los gobiernos estadales y municipales de los recursos nacionales. De all que la nueva Constitucin que se elabora en el ao 1999 deba tomar en consideracin las lecciones aprendidas durante el proceso y disear un mejor sistema de relaciones entre los distintos niveles de gobierno. Uno de los problemas de la descentralizacin ha sido, el tratamiento homogneo a una realidad heterognea, que ha ido creciendo. Con la descentralizacin poltica, aument el nmero de estados y municipios. Hasta el ao 1995, existan en el pas un total de 20 estados y 229 municipios. Ligado a los procesos eleccionarios algunos de los territorios federales pasaron a constituirse en estados y dentro de stos aument la subdivisin en municipios, como lo fueron los casos de los estados Amazonas y Delta Amacuro. En la actualidad Venezuela tiene 24 estados y 337 municipios. Adems, la uniformidad del rgimen municipal, representado por un modelo de gran municipio urbano, difcilmente representa la extensa gama de municipios venezolanos con vocaciones y caractersticas diferentes. Otros problemas para hacer efectiva la descentralizacin y transferencia de los programas y servicios sociales fueron las dificultades tcnicas, organizativas y financieras de los organismos rectores, en el nivel central, para guiar el proceso; as como, las limitaciones del mismo tipo por parte de las gobernaciones y alcaldas para asumir nuevas responsabilidades. La descentralizacin en salud Desde la dcada de los ochenta, los indicadores de salud comenzaron a mostrar signos de deterioro. A manera de ejemplo, baste con sealar que el comportamiento de la tasa de mortalidad infantil (TMI), uno de los ms representativos del desempeo del sector salud, revel aumentos en 1981, 1984 y 1989, explicados por la cada de la participacin del gasto en salud en el presupuesto nacional y por una ineficiente de gestin. En el intento de superar los problemas de desempeo el Ministerio de Sanidad Y Asistencia Social (hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud)
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centr sus esfuerzos en la descentralizacin de los servicios de las gobernaciones de Estado; pero se instaba a que los gobernadores promoviesen la descentralizacin administrativa hacia los municipios. A los gobernadores se les otorg la responsabilidad de los servicios de su respectiva jurisdiccin. Es decir, eran la mxima autoridad de salud en su entidad y deban, organizar, dirigir, administrar y supervisar todas las funciones del sector, as como establecer la poltica de salud y elaborar el plan anual de actividades con base en el diagnstico de la situacin en los municipios y parroquias. Para el ao 1999, ya se haba descentralizado los servicios de salud hacia 17 entidades federales de las 23 existentes en el pas; aunque, en todos los estados, apenas se alcanz una fase muy incipiente de desarrollo. Las principales limitaciones para avanzar en el proceso fueron: La falta de capacidad estratgica del organismo rector de la salud, el Ministerio de Salud Sanidad y Asistencia Social (MSAS, hoy Ministerio del poder Popular para la Salud), para guiar el curso de la descentralizacin. Al respecto, el MSAS no pudo acometer, con la debida celeridad, la definicin los aspectos procedimentales, normativos, administrativos y legales involucrados en el proceso descentralizador; por lo cual, la transferencia de servicios y recursos a cada estado se produjo tardamente y de forma parcial. La escasez crnica de recursos financieros para cumplir con los compromisos en una circunstancia de progresiva descapitalizacin de los servicios sanitarios. Como se sabe, los estados descentralizados deban atender asuntos prioritarios, tales como: pasivos laborales transferidos, requerimientos administrativos y operativos de los centros de salud, y peticiones laborales del personal mdico y paramdico en reclamo de mejoras y de cambios inmediatos. Por su parte, el sistema municipal de salud lo conformaban los servicios de primer nivel de atencin que deban cumplir con las actividades de prevencin, promocin, restitucin y rehabilitacin en forma ambulatoria. Para las alcaldas, los servicios de salud constituyeron competencia concurrente que fue relativamente poco ejercida porque polticas de descentralizacin municipal dependan de la orientacin que asuma la gobernacin y muchos estados revelaron ser fuertemente centralizadores. Los municipios que administraron este tipo de servicios fueron generalmente los de las grandes ciudades. Tambin hubo experiencias municipales de
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creacin de servicios de salud a Motus Propio que no fueron integrados al resto del sistema. Pese a todo lo antes mencionado, es necesario reconocer los beneficios que conllevaron las iniciativas de descentralizacin de los servicios de salud, las cuales en opinin de algunos autores se deben ms a los esfuerzos de los estados que al desempeo de la rectora del nivel central. Sobre lo cual puede afirmarse que, en general, en un entorno de incertidumbre econmica y social, muchas de las instituciones descentralizadas, responsables del manejo de los servicios de salud en las entidades federales respondieron de manera adecuada: creando estructuras organizacionales flexibles para la administracin de los establecimientos de salud, trabajando con equipos tcnicos en salud, generando mecanismos adicionales de financiamiento y propiciando la participacin de la sociedad civil en la gerencia de los programas de salud. De hecho, estudios realizados sobre los indicadores de salud del perodo en algunas de las entidades descentralizadas versus las no descentralizadas indican que los servicios de salud mejoraron preferiblemente en las primeras. La descentralizacin en deporte El deporte es uno de los servicios en cuya ejecucin las gobernaciones y alcaldas desarrollaron mayor experiencia desde mucho antes que entrara en vigencia el proceso de descentralizacin y por tal motivo result el ms efectivo en lo que a la transferencia de competencias se refiere. La descentralizacin de este servicio se formaliz en la Ley del Deporte (1995) donde se estableci el fundamento de la actividad deportiva en los principios de participacin, autogestin, descentralizacin, desconcentracin y solidaridad y se hizo explicita la obligatoriedad de observar, por parte del Instituto Nacional del Deporte (IND), las disposiciones de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico. En ese sentido, la rectora del IND puede considerarse como la ms exitosa de todos los sectores sociales en lo que a la materia de descentralizacin se refiere; toda vez que, para el ao 1998, ya haban sido transferidos todos los servicios a los distintos niveles de gobierno con base en un marco jurdico adecuado y una significativa precisin en la distribucin de las competencias.
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Algunas de las entidades donde los resultados de la descentralizacin fueron estudiados confirman el xito de este sector en lo que a descentralizacin se refiere. Entre el saldo dejado por este proceso vale la pena destacar cuentan: la creacin de instituciones estadales dedicada a la planificacin, estmulo y evaluacin de la actividad deportiva a nivele estadal, la conformacin de servicios estadales en reas estratgicas, la promocin de las actividades deportivas con el debido apoyo tcnico; el mantenimiento y ejecucin de obras de infraestructura deportiva; entre otros. La descentralizacin en educacin Como en salud, los indicadores educativos de los aos 80 comenzaron a mostrar evidencias de un sostenido deterioro motivado, en parte, por la cada del gasto en educacin, as como por la inercia del ente rector, el Ministerio de Educacin (hoy Ministerio del Poder Popular para la Educacin), para introducir las reformas necesarias. El deterioro era tal, que un Ministro de Educacin lleg a calificar de gigantesco fraude la educacin impartida en Venezuela hasta esos momentos; su crtica se centr en el deterioro de la calidad con motivo del nfasis en la masificacin educativa. Pese a la urgencia por introducir cambios, el sector educativo fue mucho ms lento y menos efectivo en adelantar el proceso de descentralizacin: no fue sino hasta 1995, cuando se dise el Proyecto de Reorganizacin y Descentralizacin del Ministerio de Educacin, en el cual se sentaban las bases para este proceso; y los servicios educativos nunca fueron formalmente transferidos a las gobernaciones de estado. Sin embargo, con independencia de no haber firmado los Convenios de Transferencia, desde 1990 la mayora de las gobernaciones ensayaron modelos de atencin educativa al margen del Ministerio de Educacin y manejaron establecimientos propios. Caben citar los ejemplos ms conocidos: en el estado Bolvar, un Plan Especial de Educacin Bsica con el propsito de fortalecer una actitud ms participativa por parte de los alumnos y menos directiva en los maestros; en Mrida, se ensayaron las escuelas integrales con una currcula adaptada a las caractersticas regionales . A partir de 1995, se intensificaron las iniciativas estadales. Sin embargo, dichas iniciativas no fueron suficientemente evaluadas; y en estos momentos slo se dispone de informacin sobre algunos de los pocos casos que fueron estudiados, entre ellos: los estados Lara, Aragua y Nueva Esparta desarrollaron procedimientos para la descentralizacin educativa; Carabobo implant un proyecto Camino a la Excelencia para mejorar la
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calidad de la educacin; Lara y Monagas centraron sus esfuerzos en la formacin del docente, y Lara tambin favoreci la participacin social en el proceso educativo; Sucre y Zulia mejoraron la infraestructura de sus escuelas que se encontraba muy deteriorada. Algunos estados tambin realizaron solicitudes de transferencia; estos fueron: Falcn, Aragua, Bolvar, Lara y Zulia. En lo concerniente a las Alcaldas, se crearon servicios educativos en las grandes ciudades del pas como es el caso de la Alcalda de Caron (ALMACARONI, estado Bolvar) la cual desarroll interesantes proyectos en materia de educacin no convencional al preescolar. Otra iniciativa muy conocida es la de la regin andina donde, en casi todos los municipios, los gobiernos locales asumieron responsabilidades importantes en el marco del proyecto de escuelas integrales. La descentralizacin en vivienda En el campo de la vivienda, durante este perodo la descentralizacin no se llev a cabo formalmente mediante convenios de transferencia por causa de un marco jurdico e institucional complejo y confuso. La Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico previ la creacin de Institutos Regionales y Municipales de Vivienda en funcin de la transferencia; y en 1990, entr en vigencia la Ley de Poltica Habitacional (LPH) mediante la cual se cre el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), ente rector del sector vivienda. Mas al CONAVI le fue difcil liderizar el proceso de descentralizacin debido a que el Ministerio de Desarrollo Urbano (hoy de Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura MINFRA) limitaba su accin . Esta problemtica institucional restringi el diseo de una Poltica Nacional de Vivienda que orientase el proceso de descentralizacin y garantizase su financiamiento. En esas circunstancias, en todas las entidades federales, excepto Vargas, fueron creadas instituciones de vivienda que asumieron el desarrollo habitacional y recibieron transferencias financieras del Poder Nacional por intermedio del CONAVI; siempre y cuando, dispusieran del 5% de sus presupuestos estadales para invertir en vivienda. Las iniciativas de estas instituciones regionales, permitieron el desarrollo de proyectos no slo en materia de construccin de viviendas, sino ade-
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ms de equipamiento y consolidacin de barrios, concesin de crditos habitacionales, programas de autoconstruccin, entre otros. No obstante, desde las Gobernaciones sobre todo por su baja capacidad financiera, no se logr minimizar sustantivamente la problemtica de la vivienda dada la falta de una poltica nacional que incorporase recursos pblicos y privados al financiamiento de la vivienda. En el caso de las Alcaldas, en este perodo, su participacin muy marginal dado que su capacidad financiera y tcnica era aun ms limitada, sin embargo, muchas de las Alcaldas de las grandes ciudades llegaron a crear sus institutos municipales de vivienda.
la VuElta al cEntralIsMo
En los ltimos aos, la perspectiva de fortalecer el poder de decisin de gobiernos regionales y locales ha ido perdiendo terreno. En materia social, la poltica pblica ms significativa y concreta camino a la centralizacin ha sido la implantacin de las Misiones Sociales y, ms recientemente el papel que se le otorga a los Consejos Comunales. Mediante las Misiones se propuso contribuir a resolver problemas de inclusin e inequidad que afectaban a amplios sectores de la poblacin venezolana, pero tambin, a preparar el camino para sustituir el Estado burocrtico por el Estado revolucionario; que, en materia social, tambin sigue la lgica de la centralizacin de servicios. Hasta el presente se han ejecutado cerca de 30 misiones. Todas estas organizadas como estructuras paralelas, no sometidas al control institucional. Las misiones de mayor cobertura han sido Barrio Adentro y Mercal, las cuales alcanzaron su mayor rendimiento en los aos 2004 y 2006, respectivamente; sin que con ello se haya cumplido con la meta prevista, v.g. el caso de Barrio Adentro, cuya cobertura se estim para el 60% de la poblacin. A partir del ao 2006, la cobertura de las misiones comenz a deteriorarse, llamando la atencin sobre el posible carcter transitorio de las mismas. Varios autores sealan que las Misiones promovieron el agravamiento en el desempeo de las instituciones responsables de disear y ejecutar la poltica social:
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Por una parte, porque al aislar a las instituciones nacionales, tradicionalmente responsables de las decisiones, se ejerci un impacto negativo en sus capacidades estratgicas, financieras y organizativas, lo cual es especialmente grave en el caso de las instituciones rectoras nacionales responsables de los sectores sociales - que ya acarreaban serias limitaciones de desempeo. Por otra parte, porque siendo las misiones manejadas centralmente, tambin aislaron de las decisiones a las gobernaciones y alcaldas; con lo cual haciendo apenas uso utilitario de estos gobiernos, dejaron poco margen para las iniciativas regionales y locales. En tercer lugar, porque al constituir las misiones compartimientos estancos no controlables institucionalmente, son muy susceptibles de un manejo discrecional. Finalmente, porque el deterioro en la cobertura que revelan las Misiones llevan a concluir que no se les ha dotado de la suficiente capacidad para responder a la problemtica para la cual fueron diseadas.
El deterioro de las Misiones a partir del ao 2006, coincidi con un cambio en el eje estratgico de la poltica social, el cual se desplaza hacia los Consejos Comunales cuyo objetivo es estructurar el Poder Popular. La creacin de estas organizaciones conlleva la promocin del funcionamiento del autogobierno comunitario, con la responsabilidad de manejar y administrar eficientemente los recursos del Estado ejecutando proyectos de desarrollo local. Los Consejos Comunales reciben su financiamiento directamente desde rganos del poder central y su vnculo con este nivel se hace a travs del Ministerio del Poder Popular para la Participacin y Proteccin Social, creado a inicios de 2007, aunque dependiendo de los casos se acude al apoyo de Gobernaciones y Alcaldas.
La idea de los Consejos Comunales surgi de la idea del presidente Hugo Chvez de otorgar poder para el Pueblo, es decir, planificar desde las bases de las comunidades. Estas instancias del poder Popular tienen como finalidad ejercer un sentido de corresponsabilidad, desde el cual la comunidad puede satisfacer las necesidades bsicas, a corto plazo y a bajo costo. Para lograr, estos fines, el Gobierno Bolivariano de Venezuela ha dispuesto de recursos econmicos para que sean transferidos a los consejos comunales con el propsito de resolver los
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problemas de infraestructura y de dotacin, tanto de viviendas, mdulos de salud como de escuelas y liceos (). En el caso del municipio Sucre del estado Miranda los proyectos estn contemplados hasta 30 millones de bolvares por parte del Ejecutivo Nacional. Si las obras exceden a esta suma, la gobernacin del estado cubre el excedente del monto requerido gracias a instrucciones dadas por el gobernador Diosdado Cabello. Para alcanzar estos fines, una vez que se dieron las primeras reuniones entre la Gobernacin de Miranda y las comunidades, surgi la necesidad de crear el Consejo Estadal de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas, a travs de la Direccin de Proyectos Comunitarios, encargado de reunir los proyectos macros de las comunidades49.
Sobre los resultados globales de la actuacin de estos Consejos Comunales no se dispone de evaluaciones por parte de las instituciones del sector pblico; ni siquiera se obtuvo, a los fines de este trabajo, informacin confiable acerca del nmero de Consejos Comunales creados. Se han estimado cifras que van desde los 25.000 hasta los 50.000. Sin embargo, algunos estudios puntuales derivan importantes conclusiones. En la Encuesta Determinantes Culturales de la Pobreza en Venezuela (2007-2008) realizada por el Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales de la UCAB en Zulia, Caracas y los estados andinos, se revela que slo el 3,6% del grupo estudiado pertenece a un Consejo Comunal. As mismo, en el Estudio de los Consejos Comunales en Venezuela, realizado por el Centro Gumilla en una muestra de 1.200 Consejos Comunales del pas se encontr lo siguiente, entre otros hallazgos: La participacin social lleg para quedarse impulsada por el Estado nacional bien sea a travs de la exhortacin verbal, adjudicacin de recursos monetarios, acompaamiento de funcionarios pblicos con experticia tcnica y la dotacin de sentido de la accin organizativa. Existe la posibilidad que muchas de estas organizaciones garanticen los logros por los que se han organizado y luchado. No obstante, tambin existe la amenaza que estas organizaciones sean absorbidas por el Estado y respondan a intereses de las nuevas hegemonas. Los principales proyectos de desarrollo que ponen en marcha los Consejos Comunales son: Vivienda, Agua Potable y Servidas, Vialidad y Electrificacin, en ese orden.
49 Chivoco Fred (Director de Proyectos Comunitarios del estado Miranda). En http://www.mci.gob.ve/ entrevistas/3/5927/desde_los_consejos.html
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Lo observado en materia de proyectos de desarrollo indica que los Consejos Comunales se mueven en el campo de las competencias de las gobernaciones y las alcaldas; con lo cual, nada impedira mecanismos de gestin compartida entre estas instancias, independientes del nivel central, respetando as el marco de descentralizacin segn establecido en la Constitucin de 1999. La estrategia centralizadora abarca los sectores sociales. La siguiente cita permite sustentar tal afirmacin en el caso del sector salud.
Quien piensa que la centralizacin aleja los servicios de salud de la gente hace una interpretacin equivocada Lo que ocurre es que el proceso de centralizacin va a resolver un conjunto de problemas que ha trado consigo la descentralizacin50.
Al lado de la Misin Barrio Adentro, el paso ms efectivo para la centralizacin del sector salud consisti en la creacin del Sistema Pblico Metropolitano de Salud a principios del ao 2008. Este Sistema, fue diseado y aplicado como un plan piloto para integrar el Sistema de Salud del rea Metropolitana. Mediante este Plan se integraron 28 hospitales y se unificaron los sueldos de los mdicos a partir de los devengados en el Ministerio del Poder Popular para la Salud . Est previsto que el siguiente paso sea la estructuracin de un Sistema Pblico Nacional de Salud a partir de la expansin a nivel nacional de dicho Sistema Metropolitano . En materia educativa, las Escuelas Bolivarianas y sus vnculos con las Misiones, constituyeron principales instrumentos de la poltica en los ltimos 10 aos. Todos estos proyectos son manejados nacionalmente. No obstante, en educacin, el proyecto bandera ha sido el Proyecto Educativo Nacional (PEN), del Ministerio del Poder Popular para la Educacin, donde se fija la estrategia educativa propuesta por el gobierno nacional. Entre sus lineamientos se postula el Estado Docente cuya tesis se contrapone a la concepcin de descentralizacin que caracteriza al perodo 1989/99 por considerarla de corte neoliberal:
El Estado Docente parte del principio de que la educacin es un derecho humano y un deber social fundamental, es democrtica, gratuita y obligatoria. El Estado la asumir como funcin indeclinable y de mximo inters en todos sus niveles y modalidades. La educacin se concibe como un Servicio Pblico () Mientras que la tesis educativa de la Sociedad Educadora, de corte neoli50 Fuente: Estanislao Gonzlez. Viceministro del Poder Popular para la Salud. Diario El Universal 27/08/2008.
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beral, parte del principio de que la sociedad educa y asume la orientacin del proceso educativo. Descentralizacin de los Sistemas Educativos. Delegacin de poderes y Funciones. Desregulacin (progresiva eliminacin de los controles). Colegialidad competitiva. Fortalecen los procesos de privatizacin de la Educacin51.
Por otra parte, estudios realizados sobre el gasto en educacin indican que ste aumenta significativamente en trminos de PIB a nivel del gobierno central en 2004 respecto a 1996, pero se reduce a nivel de los gobiernos estadales indicando que el sector ha sufrido un proceso de centralizacin. En cambio, en el caso del sector vivienda, a partir de 1999 el gasto de los gobiernos municipales a nivel nacional super al de los gobiernos estadales y en 2004 igual al del gobierno central. Lo que en alguna medida indica que hasta ese ao se mantuvo la transferencia de recursos hacia los niveles de gobierno subnacionales, al menos en el caso de los municipios . Sin embargo, en el ao 2008 la Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat aprobada entre las 26 leyes recin promulgadas mediante la Ley Habilitante plantea la creacin del Sistema Nacional de Vivienda y Hbitat con responsabilidades amplias en la materia. De acuerdo con la citada Ley, el Ministerio del Poder Popular ejercer la rectora de dicho sistema, con amplios poderes y competencias pues tendr:
.potestad organizativa y un rol estratgico de establecimiento de polticas pblicas en los mbitos nacional, regional y municipal para el desarrollo del Sistema Nacional de Vivienda y Hbitat, de seguimiento y monitoreo de la ejecucin programtica, fsica y financiera, as como la coordinacin de todas las instancias organizativas y territoriales52.
Pero lo que ms llama la atencin en la Ley en cuestin es que si bien se hace mencin muy especfica de todos los sujetos que participan en la misma, incluyendo a los Consejos Comunales, no se hace referencia alguna del papel que desempearan los gobiernos regionales y locales en el Sistema:
..el Ejecutivo Nacional, el Banco Nacional de Vivienda y Hbitat, los productores de vivienda y hbitat, los operadores financieros, los usuarios, los Consejos Comunales y toda persona natural o jurdica que de cualquier forma intervenga en el Sistema, los cuales se regirn por lo establecido en este Decre51 Xiomara Lucena (2008). 52 Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Habitat (2008).
121
autoridarios
n carGos ejecutivos % 0 2 15 8 2 12 2 8 4 0 0 0 0 0 9 4 5 2 5 4 25 15 13 12 3 13 14 13 99 71 1696 68 15 365 11 15 15 3 1 4 3 105 38 19 36 17 33 25 50 15 50 31 15 30 0 0 0 0 0 1 4 0 0 2 14 2 17 1 7 1 6 2 7 0 0 0 0 2 15 0 17 0 5 2 1 10 9 7 20 12 6 9 12 6 21 18 2 1 9 198 68 100 11 92 17 57 40 40 50 38 56 70 83 57 43 75 80 38 70 90 100 8 45 57 % 33
des Partidos
candidatos unita-
estados Amazonas 47 21 62 32 39 31 43 26 19 26 124 55 25 27 84 80 51 66 64 114 74 88 88 47 64 57 61 60 61 103 63 19 71 61 58 79 64 14 16 10 19 17 10 7 23 13 7 15 13 58 84 69 66 65 8 19 9 28 14 12 19 16 10 13 0 0 11 7 2 0 0 42 44 20 18 5 37 42 27 37 36 41 26 22 22 27 36 37 39 39 39 65 46 5 40 41 29 808 32 39 42 21 36 42 16 31 34 35 88 69 74 74 24 19 33 20 12 16 5 2 2 42 14 20 1 8 2 14 0 0 26 41 32 36 136 74 31 61 131 68 58 64 28 9 29 14 15 18 15 16 6 6 2 4 27 75 11 31 1 5 0 0 2 11 0 0
a eLeGir
oFiciaListas
candidatos a Gobernaciones y a LcaLdas (eLecciones reGionaLes noviembre 2008) orientacin PoLtica de candidatos candidatos de Parcandidatos tidos no oFician candida- de Partidos Listas e candidatas carGos a reeLec carGos reeLeccin % tos % indePendientes % mujeres % cin oFiciaListas % no oFiciaListas oFiciaListas 83 35 16 46 19 54 3 9 3 50 0
candidatos Psuv con aPoyo (4 y mas Partidos) 0
% 0 14 64 1 13 15 79 4 31 2 17 2 14 8 80 5 2 25 0 8 100 100 96 0 80 1 4 16 76 12 86 12 100 4 27 13 81 13 43 0 0 2 100 0 0 19 95 178 51
Anzotegui Apure Aragua Barinas
22 8 19 13
11 50 8 100 14 74 12 92
183 51 193 90
Bolvar
75
Carabobo Cojedes
12 14 10
8 7
57 70
127 167 74
Delta Amacuro Dtto Capital Falcn Gurico Lara
5 2 26 16 10
2 40 2 100 20 77 13 81 10 100
43 32 121 122 78
Mrida Miranda Monagas
24 21 14
20 16 6
83 76 43
103 155 100
Nueva Esparta Portuguesa Sucre
12 15 16
5 10 15
42 67 94
74 94 99
Tchira Trujillo Vargas Yaracuy
30 20 2 13
24 80 17 85 2 100 6 46
168 109 24 111
Zulia Totales
20 350
5 247
25 71
140 2493
Partidos de adscriPcin de candidatos a Gobernaciones y alcaldas (elecciones reGionales 2008) otros 0 10 8 17 9 12 12 3 7 2 3 10 9 3 8 1 7 8 3 10 2 2 14 6 166 2 3 0 0 3 51 1 3 3 3 0 1 3 0 11 2 0 0 1 45 1 2 6 7 2 2 1 6 5 1 0 2 2 3 5 0 0 5 41 5 2 1 3 3 1 0 0 0 0 1 0 0 0 2 0 2 1 0 2 2 0 0 0 15 0 1 1 0 2 2 0 0 1 2 1 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 7 2 1 4 0 0 0 0 0 1 1 3 2 2 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 2 0 0 2 1 0 0 8 6 3 1 2 2 1 2 0 0 0 0 0 ad coPei partido de candidatos unitarios Unt PJ PodeMos Mas causa r 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 otros 0 0 0 0 5 0 3 0 0 1 2 1 1 0 1 2 2 1 1 3 4 1 1 0 29
estados 2 1 0 8 0 2 2 0 5 0 0 0 2 3 4 0 1 1 8 7 5 0 3 2 23 3 0 0 0 2 5 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 2 3 2 0 1 1 3 0
PsUV
partido candidatos oficiaListas PPt PcV MeP
a mazonas
a nzotegui
22
11
a pure
a ragua
19
15
barinas
13
10
boLvar
12
11
Carabobo
14
12
Cojedes
10
deLta a maCuro
d tto CapitaL
faLCn
26
guriCo
16
16
L ara
10
m rida
24
miranda
21
monagas
14
nueva esparta
12
portuguesa
15
13
suCre
16
tChira
30
16
t rujiLLo
20
19
vargas
yaraCuy
13
10
zuLia
20
123
totaLes
350
207
56
to con Rango, Valor y Fuerza de Ley, las polticas, estrategias, normas tcnicas y regulaciones emanadas del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de vivienda y hbitat y los convenios y contratos que se suscriban53.
las agEndas socIalEs ElEctoralEs dE noVIEMbrE 2008

En noviembre de 2008 se celebraron las elecciones regionales y de alcaldes. Estas elecciones constituyeron un reto para aumentar la pluralidad en el ejercicio de los cargos pblicos, despus que en el ao 2004 los sectores de oposicin decidieran retirarse de las elecciones legislativas y se hicieran llamados de abstencin en las elecciones regionales y locales del mismo ao. Como consecuencia, el 71% de los 350 cargos a gobernaciones y alcaldas estaban ocupados por candidatos oficialistas. En estas nuevas elecciones, participaron un total de 808 candidatos oficialistas y 1.696 candidatos no oficialistas e independientes. Solo al 30% de los cargos disponibles, se presentaron candidatos oficialistas a la reeleccin, por lo que la mayora de stos se lanzaban por primera vez a un evento electoral. Durante los procesos de precampaa y campaa, tanto los sectores oficialistas como no oficialistas se sometieron a un complejo proceso de unificacin de candidaturas. En los sectores oficialistas, el proceso de unificacin se desarroll por la va de adscribirse al Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), bajo la direccin del propio Presidente de la Repblica. Dentro de este proceso, se realizaron elecciones primarias al interior del partido en cada entidad federal, con el apoyo tcnico y logstico del Consejo Nacional Electoral (CNE). En aquellos casos donde no resultara claramente electo uno de los aspirantes por la mayora, la decisin de la eleccin del candidato recaa en manos de la dirigencia nacional del partido. De este proceso, se obtuvo la unidad en un 51% de los candidatos por el PSUV. (ver cuadro en la peagina siguiente) Por su parte, los sectores no oficialistas ensayaron varios procesos de unificacin que hicieron lento la eleccin de candidatos unitarios. En algunos casos se decidieron por la va de encuestas electorales, en otros por la va de acuerdos entre partidos y, en solo dos casos, por el mtodo de las elec-
53 Ibid.
124
ciones primarias, especficamente en los estados Aragua y Tchira. En este proceso, la unidad se obtuvo en un 57% de los candidatos no oficialistas. En un trabajo de sistematizacin de las agendas que presentaron los candidatos en estas elecciones, se pretendi analizar los principales problemas recogidos como parte de las propuestas de gestin en materia social y ponderar si estas propuestas podran conllevar al fortalecimiento o al debilitamiento de la descentralizacin. Para sistematizar se procedi a levantar una base de todos los candidatos a cargos de gobernacin y alcalda con data del Consejo Nacional Electoral (CNE) y a revisar los contenidos de una muestra de agendas de 56 candidatos para gobernacin de todos los estados y 59 candidatos para alcaldas de 28 municipios de 10 estados. Los contenidos de las agendas procedieron de declaraciones publicadas en prensa. La seleccin de la muestra se realiz de acuerdo con los siguientes criterios: a. La pertenencia de los candidatos a determinadas opciones polticas: Que fuesen candidatos del PSUV (pro-gobierno); o Que fuese candidato UNITARIO (pro-oposicin), independientemente de su pertenencia partidista; o Que no necesariamente se identificara con alguna de las anteriores corrientes pero que, de acuerdo con la cobertura que le da la prensa, tuviera probabilidad de captar un volumen relativamente significativo de votos. b. El estatus electoral de las opciones polticas: Si se trata de una opcin que va por la reeleccin de una Gobernacin o Alcalda. Si se trata de una opcin que busca acceder al gobierno encontrndose en la oposicin /regional o local) al momento de la presente campaa electoral. A su vez, los contenidos de las agendas electorales se revisaron en torno a tres categoras: Problemas: diagnstico de la situacin que los candidatos o postulantes esperan mantener o modificar. Estrategias: o los lineamientos de poltica que esperan seguir durante su futuro gobierno. Propuestas: o los programas, acciones o medidas que prometen ejecutar durante el perodo para el cual seran electos.

Los problemas argumentados

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En el anlisis de las agendas, se encontraron los siguientes problemas: Los temas de inseguridad (18%), agua y saneamiento (14%), vialidad y transporte (9%), salud (8%), vivienda (6%) y todo lo que tiene que ver con los argumentos asociados a deuda social (6%), dan cuenta de ms del 50% de los problemas levantados por las y los candidatos. Si a ello se suma otros problemas en servicios pblicos, electricidad, falta de promocin al desarrollo econmico y la corrupcin se tiene casi el 80% de la problemtica argumentada por los candidatos ante el electorado (Grfico 5). Los problemas de saneamiento estn muy asociados a las condiciones de salud. Desde esta perspectiva, el problema sanitario podra considerarse el prioritario para el conjunto de las/los candidatos. Se refieren, adems, a problemas que involucran incipientes inversiones econmicas pues su resolucin conlleva la construccin y/o el mejoramiento de infraestructura, la preparacin del recurso humano y, en general, el mejoramiento de la gestin (aspectos organizativos y estratgicos) de los gobiernos regionales y locales en el desarrollo/coordinacin del tipo necesario de proyectos. distribucin de PrinciPales Problemas arGumentados Por el conjunto de candidatos a Gobernadores y a lcaldes
Se trata en su mayora de problemas dentro de las competencias de los gobiernos regionales y locales, bien sean estas exclusivas o concurrentes, segn lo contemplado en el marco legal vigente del proceso de descentralizacin.
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ProbLemas seGn comPetencias de aLcaLdas y Gobernaciones

temas sociales (con impacto directo en calidad de vida) Inseguridad Problemas de agua y saneamiento Problemas de atencin de salud Problemas de vialidad y transporte Problemas de vivienda Deuda social/pobreza Problemas de electricidad Problemas de servicios de educacin Problemas de servicios pblicos Problemas urbanos Alto costo de la vida Desabastecimiento Problemas servicios cultura, deporte y/o recreacin Desempleo temas econmicos No se promueve desarrollo econmico temas polticos Corrupcin Amenaza a la revolucin Amenaza a la democracia Organizacin comunitaria Elaboracin propia Gobernacin y alcaldas Gobernacin Alcaldas Gobernacin y alcaldas Gobernacin y alcaldas Gobernacin y alcaldas Gobernacin y alcaldas Alcaldas Gobernacin Gobernacin y alcaldas Gobernacin y alcaldas Gobernacin Gobernacin Gobernacin y alcaldas Gobernacin
Los problemas planteados por candidatos a Gobernadores Resalta la preocupacin sobre los problemas sociales, mientras que los clasificados como econmicos advirtieron el menor inters. En el total de problemas, la Inseguridad obtuvo la mayor participacin (18%); seguido por Agua y saneamiento (11%) y Atencin de salud (9%).
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Se observ que los Problemas de atencin de salud tienden a ser ms mencionados por los candidatos de la UNIDAD y de Otros movimientos y/o partidos; mientras que los candidatos del PSUV vinculan menos la salud con un problema de poltica, tal vez por tratarse de un tema bandera de poltica social del gobierno nacional. Los problemas de vivienda, de los servicios educativos y de los servicios de recreacin, cultura y deportes observaron aun menor frecuencia en su utilizacin como elemento de diagnstico en los discursos electorales. Los problemas sociales de menor inters para este grupo son los atinentes al desabastecimiento y a los servicios culturales, recreativos y deportivos. El PSUV hace un mayor uso de los temas polticos, en especial del tipo de argumento destinado a alertar acerca de Amenazas a la revolucin. En contraste, llama la atencin la relativa menor tendencia de los grupos de oposicin, en especial los integrantes de la UNIDAD, a levantar argumentos del tipo poltico como los asociados a los riesgos de la democracia/descentralizacin; sobre todo, si se considera que se trata de temas vinculados a la defensa y mantenimiento de las competencias regionales y municipales.
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distribucin ProbLemas arGumentados Por Los candidatos a Gobernadores seGn oPciones de PoLticas (en %)
Categoras TOTAL SOCIAL SUBTOTAL Inseguridad Problemas de agua y saneamiento Problemas de atencin de salud Problemas de vialidad y transporte Problemas de vivienda Deuda social Problemas de electricidad Problemas de servicios de educacin Problemas de servicios pblicos Desempleo Problemas servicios cultura, deporte y/o recreacin Desabastecimiento Droga y narcotrfico Alto costo de la vida ECONMICOS SUBTOTAL No se promueve desarrollo econmico POLTICOS SUBTOTAL Corrupcin Amenaza a la revolucin Amenaza a la democracia PSUV 100 76,8 23,1 15,4 3,8 11,5 0,0 3,8 3,8 0,0 0,0 4,0 0,0 3,8 3,8 3,8 0,0 0,0 24,0 16,0 16,0 0,0 Unidad 100 84,9 18,3 10,0 11,7 8,3 6,7 3,3 5,0 3,3 5,0 3,3 0,0 0,0 8,3 1,7 5,0 5,0 10,0 6,7 1,7 5,0 Otros 100 85 14,9 8,5 10,6 6,4 8,5 10,6 6,4 6,4 2,1 4,3 2,1 2,1 0,0 2,1 6,4 6,4 8,5 2,1 2,1 0,0 Total 100 83,6 18,0 10,5 9,8 8,3 6,0 6,0 5,3 3,8 3,0 3,8 0,8 1,5 4,5 2,3 4,5 4,5 12,1 6,8 4,5 2,3
Los problemas planteados por candidatos a Alcaldes Se mantiene la tendencia, ms acentuada que en el caso de los candidatos a Gobernadores, a tomar la problemtica social como tema central de la campaa en el conjunto de problemas. Lo cual concuerda con el papel de las alcaldas en el resguardo de la calidad de vida de los ciudadanos. Para los candidatos a Alcalde poco ms del 60% de los problemas a los cuales hacen referencia son de: Agua y saneamiento (18%); Inseguridad (18%); Vialidad y transporte (11%); Atencin de salud (7%) y; Servicios pblicos en general (7%).
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Los problemas sociales de menor inters para este grupo son: Droga y narcotrfico, Desabastecimiento y Servicios culturales, deportivos, etc.
distribucin ProbLemas arGumentados Por Los candidatos a a LcaLdes seGn oPciones de PoLticas (en %)
Problemas Total SOCIALES Problemas de agua y saneamiento Inseguridad Problemas de vialidad y transporte Problemas de atencin de salud Falta de servicios pblicos Problemas de vivienda Deuda social Problemas de electricidad Problemas urbanos Desempleo Problemas de servicios de educacin Problemas servicios cultura, deporte y/o recreacin Desabastecimiento Droga y narcotrfico ECONMICOS No se promueve desarrollo econmico POLTICOS Amenaza a la democracia Corrupcin Problemas de organizacin comunitaria PSUV 100 94,29 17,14 25,71 2,86 8,57 5,71 8,57 11,43 0,00 8,57 0,00 0,00 0,00 2,86 2,86 2,86 2,86 2,86 0,00 2,86 0,00 Unidad 100 81,82 16,36 10,91 14,55 5,45 7,27 7,27 3,64 5,45 0,00 5,45 3,64 1,82 0,00 0,00 5,45 5,45 12,73 7,27 3,64 1,82 Otros 100 100,00 37,50 25,00 12,50 6,25 12,50 0,00 0,00 0,00 0,00 6,25 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Total 100 88,89 17,95 17,95 11,11 6,84 6,84 5,98 5,13 3,42 3,42 3,42 2,56 1,71 1,71 0,85 4,27 4,27 6,84 3,42 2,56 0,85
A diferencia de lo que ocurre con los candidatos a Gobernadores, En el caso de los Alcaldes, los candidatos del PSUV le dan mayor peso al tema de la salud. Con respecto a los temas clasificados como polticos, tambin se observan diferencias con los resultados de los candidatos a Gobernadores. En el caso de los candidatos a Alcaldes, los representantes de la UNIDAD colocan mayor inters en estos temas que los del PSUV. Al respecto,
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pareciera que existe una mayor preocupacin de los candidatos de oposicin a las alcaldas acerca de las amenazas que pesan sobre la descentralizacin si se les compara con los candidatos de la oposicin para las gobernaciones; pero hay que evaluarlo. Las estrategias o lineamientos de poltica En lo que se refiere a las estrategias o lineamientos de poltica que los candidatos esperan seguir durante su gobierno en el caso que resulten electos:
Los temas Desarrollo Social (16%), Unidad (15%), Gobiernos con Consejos Comunales (12%) y Profundizar la revolucin socialista (10%) dan cuenta de ms del 50% de los argumentos estratgicos contabilizados para el conjunto de candidatos cuyas agendas fueron incluidas en este estudio (Cuadro N 9). Se encuentran diferencias segn opcin poltica. Para los candidatos del PSUV: Los argumentos ms utilizados son: Gobiernos con Consejos Comunales y Profundizar la revolucin socialista; tpicos estos, que como se seal en la Seccin precedente, guardan mucha correspondencia con el modelo centralista de gestin del gobierno nacional. Mientras que los menos utilizados son: Defender la Democracia y Defender la Constitucin, probablemente, por no considerar que las mismas se encuentran amenazadas; o en todo caso, por ser secundarias ante el objetivo de profundizar la revolucin. Cabe destacar que el tema Defender la Democracia, como defensa a un proyecto propio, tiene una participacin porcentual dbil (11%), ante el peso que el PSUV imprime a las argumentaciones de apoyo al proyecto del actual gobierno nacional (22%). Ello se corresponde con los resultados de diagnstico obtenidos a partir del discurso de candidatos a Gobernadores de opciones pro-oposicin. Rescatar la Confianza en el sector privado. Gobernar segn prioridades de la gente; toda vez que esta participacin se percibe a partir del desarrollo de Consejos Comunales. Para los candidatos de la UNIDAD y Otros candidatos: Adems del Desarrollo Social, otros argumentos muy utilizados son: Unidad, Cambio y, si bien el tema de la democracia no se maneja como problema si forma parte importante los argumentos estratgicos.
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En lo que compete a la modernizacin de la gestin, este resultado resulta de inters si se considera los esfuerzos de gestin que habrn de hacer los futuros gobernantes regionales y locales prooposicin en el intento de cumplir con su oferta electoral. Los temas estratgicos menos mencionados por los grupos prooposicin son: Planificacin armnica, por su vinculacin con procesos centralistas. Rescatar la Confianza en el sector privado. Y, en el caso del grupo de los Otros, la Defensa de la Constitucin.
distribucin estrateGias arGumentadas Por Las/Los candidatos a Gobernadores y a LcaLdes seGn oPciones de PoLticas (en %)
PSUV Total Desarrollo social Unidad Gobierno con Consejos Comunales Profundizar revolucin socialista Cambio Modernizar/mejorar gestin Defender la Democracia Continuidad Gobernar segn prioridades de la gente Desarrollo econmico Combate a la corrupcin Desarrollo territorial Defensa de la Constitucin Confianza sector privado Planificacin armnica 100 12,95 9,35 21,58 24,46 6,47 2,88 1,44 5,04 1,44 3,60 2,88 2,16 1,44 1,44 2,88 Unidad 100 18,55 16,94 5,65 0,00 13,71 9,68 11,29 4,03 6,45 3,23 3,23 2,42 3,23 1,61 0,00 Otros 100 16,44 21,92 4,11 0,00 8,22 15,07 10,96 6,85 2,74 2,74 2,74 5,48 0,00 1,37 1,37 Total 100 15,77 14,88 11,90 10,12 9,52 8,04 7,14 5,06 3,57 3,27 2,98 2,98 1,79 1,49 1,49
Las estrategias planteadas por candidatos a Gobernadores En trminos generales, el mensaje de estrategia ms utilizado como argumento de campaa de los candidatos a Gobernadores fue: Desarrollo social tratado por todas las opciones electorales (Cuadro N 10). Segn opciones polticas, para el PSUV:
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Profundizar la revolucin socialista y Gobernar con los Consejos Comunales constituyen los argumentos de estrategia a los que ms se acude. Los temas estratgicos de menor inters son. Desarrollo territorial y Gobernar segn prioridades de la gente. Como contrapartida, los argumentos inscritos en la estrategia de Defensa a la democracia ocupan posiciones de relieve para las opciones de la UNIDAD. Los temas de la Unidad y Modernizacin de la gestin tambin son recurrentes; sobre todo para los candidatos de la UNIDAD y Otros candidatos.
distribucin estrateGias PLanteadas Por Los candidatos a Gobernadores (en %)

Estrategias Total Desarrollo social Unidad Profundizar revolucin socialista Gobierno con Consejos Comunales Cambio Defender la Democracia Modernizar/mejorar gestin Continuidad Desarrollo econmico Combate a la corrupcin Confianza sector privado Defensa de la Constitucin Planificacin armnica Desarrollo territorial Gobernar segn prioridades de la gente PSUV 100 12,7 10,1 27,8 15,2 6,3 2,5 3,8 8,9 3,8 2,5 1,3 2,5 2,5 0,0 0,0 Unidad 100 17,1 18,6 0,0 5,7 15,7 12,9 10,0 4,3 2,9 2,9 2,9 2,9 0,0 2,9 1,4 Otros 100 19,2 19,2 0,0 7,7 3,8 11,5 11,5 7,7 3,8 3,8 3,8 0,0 3,8 3,8 0,0 Total 100 15,4 14,9 12,6 10,3 9,7 8,0 7,4 6,9 3,4 2,9 2,3 2,3 1,7 1,7 0,6
Las estrategias planteadas por candidatos a Alcaldes El mensaje de estrategia ms utilizado por los candidatos a Alcaldes fue: Desarrollo social tratado por todas las opciones electorales (Cuadro N 11). Segn opciones polticas, para el PSUV:
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Profundizar la revolucin socialista y Gobernar con los Consejos Comunales son los ms frecuentes. Los temas estratgicos de menor inters son: Continuidad y Defensa de la Constitucin y Defensa de la Democracia. No obstante, los argumentos inscritos en la estrategia de Defensa a la democracia ocupan posiciones de relieve para las opciones de la UNIDAD; aunque no superadas por los temas de Gobernar con la gente, Unidad y Cambio que siguen en importancia al tema Desarrollo Social Los temas de la Unidad y Modernizacin de la gestin tambin son recurrentes; sobre todo para los candidatos de la UNIDAD y Otros candidatos.
distribucin estrateGias PLanteadas Por Los candidatos a a LcaLdes seGn oPciones (en %)
Estrategias Total Desarrollo social Unidad Gobierno con Consejos Comunales Profundizar revolucin socialista Cambio Gobernar segn prioridades de la gente Modernizar/mejorar gestin Defender la Democracia Desarrollo territorial Combate a la corrupcin Desarrollo econmico Continuidad Defensa de la Constitucion Planificacin armnica Confianza sector privado PSUV 100 14,75 8,20 29,51 19,67 6,56 3,28 1,64 0,00 4,92 3,28 3,28 0,00 0,00 3,28 1,64 Unidad 100 20,37 14,81 5,56 0,00 11,11 12,96 9,26 9,26 1,85 3,70 3,70 3,70 3,70 0,00 0,00 Otros 100 10,71 10,71 0,00 0,00 3,57 3,57 3,57 3,57 7,14 0,00 3,57 3,57 0,00 0,00 0,00 Total 100 16,08 11,19 14,69 8,39 7,69 6,99 4,90 4,20 4,20 2,80 3,50 2,10 1,40 1,40 0,70
Las propuestas o los programas, acciones o medidas a ejecutar Finalmente, en cuanto a las reas de gestin, programas, acciones o medidas que prometen ejecutar durante el perodo para el cual seran electos: Las principales propuestas de los candidatos a Alcaldes y Gobernadores resultaron ser: Agua y saneamiento (12%), Servicios de salud
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(10%), Servicios educativos (9%), Vialidad y transporte (9%) y luego Viviendas, Desarrollo econmico y Servicios culturales (con 7% cada uno) (Grfico N 5). Aunque, dependiendo de la opcin poltica de las y los candidatos se tiene preferencia por algunos temas, la oferta electoral es bastante homognea (Cuadro N 12). Se diferencian en: La oferta de fortalecer las Misiones, caracterstica del PSUV. Los temas de vivienda y desarrollo econmico son preferidos por las y los candidatos del PSUV. Los temas de atencin a los jvenes son preferidos por los candidatos de la unidad Cabe destacar que temas que no tuvieron significacin como problemas en pasan a ser importantes a manera de propuestas. Se hace referencia a: Educacin, Cultura y otros. Finalmente, llama la atencin que el tema de las Misiones como propuesta observe una menor importancia relativa entre los candidatos del PSUV; lo que parece sustentar lo sealado en la Seccin anterior de este documento acerca del carcter transitorio de las mismas.
distribucin de PrinciPales ProPuestas Planteadas Por el conjunto de candidatos a Gobernadores y a lcaldes
135
distribucin ProPuestas PLanteadas
Por Las y Los candidatos seGn oPciones (en
%)
PSUV Unidad 100 11,73 9,88 9,26 10,49 7,41 5,56 4,94 4,94 5,56 4,94 3,70 4,32 4,32 0,00 2,47 10,49 Otros 100 13,82 13,01 7,32 8,13 9,76 4,07 6,50 8,94 8,13 4,07 4,88 0,81 1,63 1,63 1,63 5,69 100 11,48 9,02 9,84 8,20 7,38 9,84 8,20 6,97 4,10 4,10 2,05 3,28 1,64 4,10 1,64 8,20
Total Lucha contra la inseguridad Servicios salud Agua y saneamiento Servicios educativos Vialidad y/o transporte Desarrollo econmico Viviendas Servicios cultural, etc. Empleo Servicios pblicos Atencin de adultos mayores Electricidad Atencin a jvenes Misiones Alimentacin Resto
Las propuestas de candidatos a Gobernadores En materia de propuestas los temas de Servicios y programas sociales, Vivienda y servicios pblicos, y Lucha contra la inseguridad agrupan ms del 80% de los mensajes de los candidatos a Gobernadores (Cuadro N 13). Considerados los temas individualmente Inseguridad, seguidos por Salud, Educacin y Desarrollo econmico, Agua y saneamiento y Vivienda ocupan los 5 principales puestos en el total de la oferta electoral para optar por las gobernaciones. No se encontr diferencias significativas entre el PSUV y la UNIDAD con relacin a los principales temas en la oferta electoral de los candidatos a Gobernadores.
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distribucin ProPuestas PLanteadas Por Los candidatos a Gobernadores (en %)

Propuesta Servicios y programas sociales/grupos prioritarios Servicios salud Servicios educativos Servicios cultural/deportivo/ recreativo/otro Misiones Atencin de adultos mayores Alimentacin Atencin a jvenes Seguridad Social Atencin a discapacitados Proteccin social Atencin al indgena Atencin a nios, nias y adolescentes Atencin a mujeres Atencin a privados de libertad Atencin a las familias Vivienda y servicios pblicos Agua y saneamiento Viviendas Vialidad y/o transporte Servicios pblicos Electricidad Comunicacin Lucha contra la inseguridad Desarrollo econmico Desarrollo econmico Empleo Desarrollo endgeno Otros Organizacin comunitaria Creacin de ciudades Lucha contra la droga PSUV 40,2 10,2 10,2 5,5 4,7 1,6 1,6 0,8 0,8 1,6 0,0 0,8 0,8 0,8 0,8 0,0 28,3 7,1 7,1 7,9 4,7 1,6 0,0 11,8 17,3 12,6 3,9 0,8 2,4 1,6 0,8 0,0 Unidad 38,7 10,8 10,8 4,3 0,0 3,2 2,2 3,2 2,2 0,0 1,1 0,0 0,0 0,0 1,1 0,0 34,4 9,7 6,5 7,5 6,5 4,3 1,1 12,9 9,7 6,5 3,2 0,0 3,2 2,2 0,0 1,1 Otros 37,9 13,8 6,9 3,4 6,9 3,4 3,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 34,5 10,3 17,2 3,4 3,4 0,0 0,0 10,3 17,2 10,3 6,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Total 39,1 10,9 10,1 4,8 3,2 2,4 2,0 1,6 1,2 0,8 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,0 31,5 8,5 8,1 7,3 5,2 2,4 0,4 12,1 14,5 10,1 4,0 0,4 2,4 1,6 0,4 0,4
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Las propuestas de candidatos a Alcaldes Como en el caso de los candidatos a Gobernadores, los temas de Servicios y programas sociales, Vivienda y servicios pblicos, y Lucha contra la inseguridad agrupan cerca del 90% de los mensajes (Cuadro N 13). Considerados los temas individualmente Inseguridad, seguidos de Agua y saneamiento Salud, Vialidad y Transporte, Educacin y Desarrollo econmico, Agua y saneamiento y Servicios culturales, deportivos, etc. ocupan los 5 principales puestos en el total de la oferta electoral para optar por las alcaldas. No se encontr diferencias significativas entre el PSUV y la UNIDAD con relacin a los principales temas en la oferta electoral de los candidatos a Alcaldes. Salvo por: Las ofertas que son inherentes al PSUV como por ejemplo las Misiones y programas de Desarrollo endgeno que no son significativas. El mayor peso que otorgan los grupos pro-oposicin a la atencin a grupos especficos. La mayor importancia que concede el PSUV al tema de la vivienda.
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distribucin ProPuestas PLanteadas Por Los candidatos a a LcaLdes (en %)

Propuestas Total Servicios y programas sociales/grupos prioritarios Electricidad Vialidad y/o transporte Servicios salud Servicios educativos Servicios cultural, etc. r Alimentacin Proteccin social Misiones Atencin de adultos mayores Atencin a las familias Atencin al indgena Desarrollo endgeno Atencin a nios, nias y adolescentes Atencin a mujeres Atencin a jvenes Atencin a discapacitados Vivienda y servicios pblicos Agua y saneamiento Viviendas Servicios pblicos Comunicacin Lucha contra la inseguridad Desarrollo econmico Empleo Desarrollo econmico Otros Sistemas Jueces de Paz Organizacin comunitaria PSUV 100 50,86 5,17 6,90 7,76 6,03 8,62 1,72 0,86 3,45 2,59 0,00 0,00 1,72 1,72 0,86 2,59 0,86 37,07 12,93 9,48 3,45 0,00 11,21 11,21 4,31 6,90 0,00 0,00 0,86 Unidad 100 59,42 4,35 7,25 8,70 10,14 5,80 2,90 0,00 0,00 4,35 1,45 1,45 0,00 4,35 1,45 5,80 1,45 26,09 8,70 2,90 2,90 1,45 10,14 13,04 8,70 4,35 0,00 1,45 0,00 Otros 100 53,13 0,00 15,63 12,50 6,25 7,81 1,56 1,56 0,00 6,25 0,00 0,00 0,00 0,00 1,56 0,00 0,00 37,50 9,38 4,69 4,69 1,56 17,19 7,81 6,25 1,56 0,00 0,00 1,56 Total 100 53,82 3,61 9,24 9,24 7,23 7,63 2,01 0,80 1,61 4,02 0,40 0,40 0,80 2,01 1,20 2,81 0,80 34,14 10,84 6,43 3,61 0,80 12,45 10,84 6,02 4,82 0,00 0,40 0,80
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las agEndas socIalEs

En El Marco dE la dEscEntralIzacIn
De acuerdo con los resultados anteriores, las posibilidades de impulsar en el pas una gestin social descentralizada, supone el fortalecimiento de la autonoma de los gobiernos locales, mediante el traspaso de competencias y recursos (financieros y no financieros) y la modernizacin de sus sistemas estratgicos y de gestin operativa para atender de manera incluyente y eficaz las demandas de su entorno ciudadano y territorial. Sin embargo, la descentralizacin y el fortalecimiento de los poderes locales no son unas condiciones alcanzadas ni mucho menos consolidadas, ni siquiera se mencionaron como preocupaciones por parte de los candidatos. Por el contrario, se ven comprometidas por un conjunto de decisiones e iniciativas polticas e institucionales que viene emprendiendo el gobierno nacional con el propsito de consolidar mayor poder en la administracin pblica nacional. La concentracin de la toma de decisiones en la figura del Presidente de la Repblica y en los llamados rganos superiores de gobierno; as como la introduccin de modelos de gestin concentrados y centralizados; la menguada incidencia de las entidades federales en los mecanismos de planificacin, de presupuesto, de coordinacin y de seguimiento de los programas pblicos debido a la pertinaz resistencia a la instalacin del Consejo Federal de Gobierno; y, la carencia de representantes en la Asamblea Nacional-; as como el debilitamiento financiero de las regiones, son factores que contribuyen a la obstruccin del desarrollo del modelo federal cooperativo y descentralizado en Venezuela. Por otra parte, las debilidades institucionales y polticas de los gobiernos estadales y municipales tambin afectan el avance de los programas de descentralizacin. As tambin las serias dificultades de legitimidad y funcionamiento que an arrastran las instancias para la participacin ciudadana, tales como: los consejos estadales para la planificacin y coordinacin de polticas pblicas, los consejos locales de planificacin y los consejos comunales forman parte del compendio de amenazas y debilidades que inciden en las dificultades para desarrollar el modelo federal descentralizado en el pas. La defensa de la descentralizacin, implica activar lo que constitucionalmente corresponde por derecho a los gobernadores y a los alcaldes, y a los
140
ciudadanos como sus titulares. El marco constitucional establece la descentralizacin como principio del Estado y de la gestin pblica, y ese es un lmite a los intentos de virar hacia un modelo estatal unitario y de gestin centralizada. Por otra parte, la legitimidad que produce la eleccin universal, directa y secreta de los gobernantes regionales y locales es tambin un mecanismo que debe ser valorado para animar las luchas a favor de un desarrollo regional equilibrado, atendiendo justamente a las aspiraciones de los propios ciudadanos.
141
bIblIografa
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ndIcE
IntroduccIn I garantas jurdIcas dEl podEr fEdEral y la descentralizacin en Venezuela el Poder Federal en Venezuela descentralizar el Poder nacional a los Poderes estadal y municiPal descentralizar el Poder estadal al Poder municiPal descentralizar el Poder estadal y municiPal a la sociedad orGanizada una aGenda leGislatiVa Por la descentralizacin sobre el ejercicio de las Potestades Federales sobre el desarrollo de la descentralizacin II podErEs y coMpEtEncIas para una gEstIn pblIca dEscEntralIzada ejercer las Potestades y comPetencias Federales l as comPetencias Federales en Venezuela los mandatos constitucionales en materia de descentralizacin los rGanos comPetentes en materia de descentralizacin Poner en marcha la descentralizacin l a celebracin de conVenios de Gestin l a incorPoracin de los nueVos sujetos de descentralizacin el desarrollo de caPacidades de Gobierno estadal y municiPal actiVar los entes interGubernamentales Para la descentralizacin lneas estratGicas Para la deFensa de la descentralizacin III autonoMa y gEstIn dEscEntralIzada dE las fInanzas pblIcas l a descentralizacin econmica, Fiscal y Financiera
7 7 13 13 14 30 30 31
39 39 40 43 45 47 47 48 50 56 64
71 71
l a subsidiariedad, la equidad y la coordinacin eVolucin reciente de las Finanzas estadales y municiPales en Venezuela situacin administratiVa de las
Finanzas estadales y municiPales
72 90
h acia un modelo de Financiamiento Pblico descentralizado m ayor autonoma Fiscal una Gestin Fiscal y Financiera resPonsable,
transParente y sostenible
98 102 103 104 105 105 107
a ProVechar las Fuentes de inGresos disPonibles Garantizar equilibrio y control del Gasto Fiscal Garantizar transParencia y serVicio Pblico IV las agEndas socIalEs En las ElEccIonEs rEgIonalEs 2008 l a descentralizacin de la Gestin social en Venezuela l a Vuelta al centralismo l as aGendas sociales electorales de noViembre 2008 l as aGendas sociales en el marco de la descentralizacin bIblIografa
111 111 117 124 140 142
Este libro se termin de imprimir en en el mes de Septiembre de 2009. En su composicin se usaron tipos de la familia Century.

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EN DEFENSA DE LA DESCENTRALIZACIN

Garantas jurdicas del Poder Federal y la descentralizacin en Venezuela

El podEr fEdEral En VEnEzuEla

Leyes de descentraLizacin 1979-1996 descentraLizacin PoLtica descentraLizacin a dministrativa

Eleccin Gobernadores 1988

Ley de Sufragio y Participacin Poltica

Ley que Crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin, Ley FIDES

Asignacio1996 nes de Minas e Hidrocarburos

Leyes de descentraLizacin 1979-1996 descentraLizacin a dministrativa descentraLizacin Financiera

Ley de Sufragio y Participacin Poltica

1994 Reglamento N 4, LODDT

Eleccin Concejos Municipales 1996

Ley Orgnica del Rgimen Municipal, LORM

Eleccin 1989 Alcaldes Consejos 1993 Territoriales

Creacin del Consejo Nacional de Alcaldes

dEscEntralIzar El podEr nacIonal a los podErEs Estadal y MunIcIpal

dEscEntralIzar El podEr Estadal al podEr MunIcIpal

dEscEntralIzar El podEr Estadal y MunIcIpal a la socIEdad organIzada

Garantas constitucionaLes deL Poder FederaL1

7 Declaraciones de Nicols Maduro, Presidente Saliente de la Asamblea Nacional. En: http://www.consejoslocales.org/modules.php?name=News&file=article&sid=441

Leyes de descentraLizacin 2000-2006 descentraLizacin a dministrativa descentraLizacin Financiera

Poder Pblico Municipal 2001 2002

Reformas de la Ley que Crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin, FIDES

Consejos Locales de Planificacin Pblica Consejo Federal de Gobierno 2005 2006

8 Radio Nacional En: http://www.rnv.gov.ve/noticias/index.php?act=ST&f=2&t=65641

Leyes y decretos de centraLizacin, 2007-2008

2008 2008 2008 2007 2008 2008 2008 2008

reForma a La marzo 2009

reForma a La marzo 2009

una agEnda lEgIslatIVa por la dEscEntralIzacIn

sobrE El EjErcIcIo dE las potEstadEs fEdEralEs

sobrE El dEsarrollo dE la dEscEntralIzacIn

21 Propuesta de Luis Tascn, publicada en El Universal, 29 de Mayo de 2006.

asPectos a modiFicar o correGir

asPectos a modiFicar o correGir

Poderes y comPetencias Para una Gestin Pblica descentralizada

EjErcEr las potEstadEs y coMpEtEncIas fEdEralEs

las coMpEtEncIas fEdEralEs En VEnEzuEla

los Mandatos constItucIonalEs

los rganos coMpEtEntEs

ponEr En Marcha la dEscEntralIzacIn

la cElEbracIn dE conVEnIos dE gEstIn

la IncorporacIn dE los nuEVos

actIVar los EntEs IntErgubErnaMEntalEs

29 ltimas Noticias, Abril 2008.

lnEas EstratgIcas para

autonoma y Gestin descentralizada de las F inanzas Pblicas

la dEscEntralIzacIn EconMIca, fIscal y fInancIEra

la subsIdIarIEdad, la EquIdad y la coordInacIn

Potestades econmicas Federativas

Potestades FiscaLes Federativas

Funciones de La coordinacin econmica

Funciones de La coordinacin FiscaL

FrmuLa de cLcuLo deL situado

entidades que ParticiPan en eL situado

modeLo federaL centraLizado

Un mnimo de 15% del total de los ingresos ordinarios.

modeLo federaL descentraLizado

modeLo centraLista Un mximo de 25% del total de los ingresos ordinarios.

Propuesta de Reforma Constitucional 2007 (Rechazada por Referendo Consultivo)

Potestades FiscaLes estados municiPios

Articulacin de los presupuestos anuales

Control sobre las funciones administrativas y fiscales