Agenda Politica Economica Ecuador

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Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013
AGENDA DE LA POLTICA ECONMICA PARA EL BUEN VIVIR 2011- 2013
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Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica

Rafael Correa Delgado Presidente Constitucional de la Repblica del Ecuador Katiuska King Mantilla Ministra Coordinadora de la Poltica Econmica y Presidenta del Consejo Sectorial de Poltica Econmica
Consejo Sectorial de Poltica Econmica Ministerio de Finanzas Banco Central del Ecuador Banco Ecuatoriano de la Vivienda Banco Nacional de Fomento Banco del Estado Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Corporacin Financiera Nacional Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador Servicio de Rentas Internas Corporacin del Seguro de Depsitos Banco del Pacfico Entidades Asociadas Instituto Nacional de Finanzas Populares Programa Nacional de Finanzas Populares, Emprendimiento y Economa Solidaria Viceministerio de Comercio Exterior Miembros invitados permanentes Unidad de Anlisis Financiero Superintendencia de Bancos y Seguros Superintendencia de Compaas
Edicin Andrs Chiriboga Tejada Reconocimiento Al equipo tcnico del Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica que trabaj en la elaboracin de la Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013. Diagramacin e impresin Ediecuatorial Publicado por el Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica Av. 10 de Agosto N11-539 y Briceo. Edif. Banco Central, piso 9 Telfonos: (593 2) 2584 755 ext. 113 E-mail: comunicacin@mcpe.gob.ec http://www.mcpe.gob.ec Quito, Ecuador
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Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica
AGENDA DE LA POLTICA ECONMICA PARA EL BUEN VIVIR 2011-2013
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Tabla de contenido
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Presentacin Glosario de Siglas 1. Introduccin 1.1. El Buen Vivir como principio rector de la Poltica Econmica 1.2. El sector econmico y la institucionalidad pblica 1.2.1. El Ministerio de Coordinacin de Poltica Econmica y el Consejo Sectorial 1.2.2. Principales articulaciones: Relacin con la transformacin productiva y las finanzas populares en el pas 2. Contexto y diagnstico macroeconmico 2.1. Contexto Econmico Mundial 2.2. Contexto econmico nacional 2.2.1. La economa ecuatoriana en la primera dcada de dolarizacin 2.2.2. Un ciclo econmico de crecimiento con menos pobreza y ms equidad Hacia una sociedad ms incluyente La inflacin, un problema de dos caras El tipo de cambio real 2.2.3. La revolucin en las finanzas pblicas Construyendo una nueva cultura tributaria 2.2.4. El Sector Externo en Vigilia 2.2.5. Un sistema financiero con nuevo rostro 3. Polticas Econmicas para el Buen Vivir 3.1. Sector Financiero 3.1.1. (Objetivos del Sector Financiero) OSF 1 Democratizar el acceso al sistema financiero potenciando las
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finanzas populares y solidarias 3.1.1.1. Impulsar el acceso de los actores del sector financiero popular y solidario al Sistema Nacional de Pagos (SNP) 3.1.1.2. Impulsar los procesos de inclusin financiera 3.1.2. OSF 2. Canalizar el ahorro interno hacia la inversin productiva 3.1.2.1. Fomentar el ahorro de largo plazo y canalizarlo hacia la inversin productiva mediante el desarrollo del Mercado de Valores 3.1.3. OSF 3. Incrementar la eficiencia de la banca pblica, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del sistema financiero 3.1.3.1. Potenciar la banca pblica para apoyar la transformacin de la matriz productiva del pas 3.1.3.2. Consolidar la institucionalidad del sistema financiero popular y solidario 3.1.3.3. Consolidar el Sistema Financiero y fortalecer el control y la supervisin bancaria 3.1.4. OSF 4. Desarrollo de herramientas alternativas para el manejo de los flujos monetarios e instrumentos complementarios de liquidez 3.1.4.1. Profundizar la desmaterializacin del sistema nacional de pagos 3.1.4.2. Desarrollar instrumentos complementarios de liquidez 3.2. Sector Externo 3.2.1. (Objetivos del Sector Externo) OSE 1. Mantener la viabilidad de la cuenta corriente con una visin de desarrollo endgeno y de encadenamientos productivos 3.2.1.1. Fortalecer el proceso de sustitucin estratgica de importaciones 3.2.1.2. Fortalecer el esquema de desarrollo endgeno a travs de la insercin estratgica del Ecuador en el mercado mundial
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3.2.1.3. Profundizar el apoyo al sector exportador y proteger la industria local a travs de los procesos aduaneros 3.2.2. OSE 2. Incrementar las fuentes de financiamiento y los flujos netos de divisas 3.2.2.1. Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que promuevan las exportaciones, sobre todo las de pequeos y medianos exportadores 3.2.2.2. Fortalecer los mecanismos para asegurar los flujos netos de divisas y liquidez en la economa nacional 3.2.2.3. Impulsar los procesos de la Integracin Regional, en especial el Banco del Sur 3.2.2.4. Facilitar la recepcin de remesas a partir de servicios y productos financieros especializados 3.3. Sector Real 3.3.1. (Objetivos del Sector Real) OSR 1. Incrementar la inversin productiva con nfasis en los sectores que apuntalan el cambio de matriz productiva 3.3.1.1. Generar los instrumentos para democratizar los medios de produccin y profundizar el acceso para los actores tradicionalmente excluidos 3.3.1.2. Generar mecanismos de compras pblicas que impulsen la produccin local y expandan la demanda de empleo 3.3.1.3. Impulsar el acceso equitativo a los recursos naturales con criterios de responsabilidad intergeneracional 3.4. Sector Fiscal 3.4.1. (Objetivos del Sector Fiscal) OSI 1. Mantener un adecuado nivel de liquidez de la caja fiscal y un financiamiento sostenido y diversificado 82 80 81 79 78 78 77 77 76 75 75 74 75
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3.4.1.1. Mejorar el financiamiento y la sostenibilidad del gasto pblico 3.4.1.2. Gestionar adecuada y responsablemente la liquidez de las empresas pblicas en funcin de sus objetivos sociales y de eficiencia administrativas 3.4.1.3. Garantizar la consecucin de recursos destinados al financiamiento de la inversin pblica y concretar lneas de crdito contingentes ante eventos externos 3.4.1.4. Optimizar los subsidios en funcin de los objetivos del Buen Vivir 3.4.2. OSI 2. Incrementar el margen de maniobra del presupuesto a travs de un espacio fiscal adecuado 3.4.2.1. Mejorar las relaciones fiscales inter e intragubernamentales, con nfasis en la desconcentracin y descentralizacin de las finanzas pblicas 3.4.2. 2. Garantizar que el endeudamiento pblico se destine a financiar los programas y proyectos de inversin contenidos en el PNBV 3.5. Sector Tributario 3.5.1. (Objetivos del Sector Tributario) OST 1. Incrementar la progresividad de los ingresos tributarios en funcin del buen vivir 3.5.1.1. Fomentar una poltica tributaria con capacidad recaudatoria enfocada en la imposicin directa 3.5.1.2. Discriminar progresivamente el gasto tributario y ligarlo a la generacin de empleo y nuevas inversiones, de acuerdo con el Plan Nacional para el Buen Vivir 3.5.1.3. Estimular la valoracin de los activos ambientales, el uso de tecnologas limpias y el control de la contaminacin ambiental
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3.6. Objetivos, Polticas, Indicadores y metas de la Agenda de Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011 2013 4. Transformacin institucional 4.1. El colapso de los instrumentos y la institucionalidad de poltica econmica 4.2. Una nueva institucionalidad en el mbito macroeconmico 4.3. Perspectivas de la transformacin institucional 5. Consistencia macroeconmica a travs de un modelo integral 5.1. Marco Terico 5.2. Relacin intersectorial en el modelo de consistencia 5.3. Principales supuestos y variables macroeconmicas 2011-2013 5.3.1. Inflacin 5.3.2. Petrleo 5.3.2.1. Precios 5.3.3. Inversin 5.3.3.1. Proyectos hidroelctricos 5.3.3.2. Proyectos petroleros 5.3.3.3. Proyectos mineros 5.3.4. El Cdigo de la Produccin y su impacto macroeconmico 5.4. Resultados del modelo 5.5. Desarrollos futuros 6. Bibliografa 89 97 98 100 102 103 104 106 107 107 108 108 109 109 110 110 110 111 112 113
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Indice de grficos y tablas
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Grfico N 1 Participacin de Brasil, Chile y Mxico en el comercio mundial en el periodo 2001-2009(Exportaciones ms importaciones) Grfico N 2 ndice de precios de materias primas, alimentos y bebidas (Promedios mviles de 6 perodos) Grfico N 3 Grado de Apertura de Amrica del Sur ms Mxico (Exportaciones ms importaciones sobre PIB) Grfico N 4 Deuda externa total de Amrica del Sur como porcentaje del PIB Grfico N 5 Inversin extranjera directa en Amrica del Sur como porcentaje del PIB Grfico N 6 Transferencias de remesas recibidas en pases de Amrica Latina como porcentaje del PIB Grfico N 7 Tasa de variacin del PIB Grfico N 8 Exportaciones e importaciones como porcentaje de la oferta (demanda) total Grfico N 9 Tasa de variacin anual promedio del valor agregado bruto Grfico N 10 Tasa de desempleo urbano 20002010(corresponde a diciembre de cada ao) Grfico N 11 Porcentaje de empleados plenos afiliados a la seguridad social, a diciembre, a nivel nacional Grfico N 12: Tasa de inflacin anual Grfico N 13 Evolucin del tipo de cambio efectivo real (TCER) (1994 = 100 Grfico N 14 Extraccin de crudo en campos (Millones de barriles) Grfico N 15 Pg.49 Pg.48 Pg.47 Pg. 45 Pg.44 Pg. 43 Pg.42 Pg. 41 Pg. 39 Pg. 36 Pg.35 Pg.34 Pg. 33 Pg. 32 Pg. 31
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Ingresos Petroleros del Sector Pblico No Financiero y Fondos de Ahorro (Millones de dlares) Grfico N 16 Proporcin de las recaudaciones tributarias con respecto al PIB (porcentajes) Grfico N 17 Inversin del sector pblico no financiero como porcentaje del PIB Grfico N 18 Exportaciones sobre PIB(TM por dlar de valor agregado generado)(Toneladas sobre millones de USD Grafico N 19 Importaciones sobre PIB (Toneladas sobre millones de USD) Grfico N 20 Evolucin de la deuda externa pblica y privada como porcentaje del P Grfico N 21 Bancos y cooperativas: rentabilidad sobre el patrimonio (ROE) Grfico N 22 Coeficiente de liquidez domstica (porcentajes y millones de dlares) Grfico N 23 Tasa de variacin anual por tipo de depsito (promedio mvil de 3 perodos Grfico N 24 Tasa de variacin anual del crdito destinado al sector privado (promedios mviles de 6 perodos) Grfico N 25 Inflacin proyectada 2011-2013 Grfico N 26 Precio por barril de crudo (dlares por barril) Grfico N 27 Tres brechas como porcentaje del PIB Tabla N 1 Ramas de actividad con mayor crecimiento entre 2000 y 2010 (porcentajes) Cuadro N 2 Flujo de fuentes y usos de los sectores econmicos Pg.107 Pg. 40 Pg. 111 Pg. 109 Pg.108 Pg. 60 Pg.59 Pg.58 Pg.58 Pg.56 Pg. 55 Pg.53 Pg. 51 Pg. 50
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Presentacin
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l proceso de transformacin impulsado por el Gobierno de la Revolucin Ciudadana se fundamenta en una nueva visin de la economa, sustancialmente distinta de la que instituy el neoliberalismo en nuestro pas, que se basaba en el debilitamiento del Estado, el rentismo en todas sus formas y la preeminencia de una matriz productiva primario exportadora. Estos principios excluyentes orientaron las decisiones econmicas en beneficio de unos pocos, propusieron la apertura comercial como fin en s mismo, promulgaron una altsima concentracin de la propiedad de los medios de produccin y una liberalizacin financiera a ultranza, todo lo cual gener mayores procesos de acumulacin de la riqueza, afianzando la marginacin y los crculos de pobreza en amplios sectores de nuestra sociedad. De acuerdo con el mandato del pueblo ecuatoriano, el Gobierno Nacional, a travs de los Consejos Sectoriales, liderados por los Ministerios Coordinadores, ha planteado y puesto en marcha polticas pblicas que tienen como eje el Buen Vivir, cuyos principios constan en la Constitucin de la Repblica y en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013. La nueva visin de la economa para el Buen Vivir tiene, entonces, objetivos claros: a) mejorar la calidad y esperanza de vida, as como aumentar las capacidades y potencialidades de la poblacin, b) construir un sistema econmico, justo, democrtico, productivo, solidario y sostenible, basado en la distribucin igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de produccin y en la generacin de trabajo digno y estable, y, c) garantizar la soberana nacional, promover la integracin latinoamericana e impulsar nuestra insercin estratgica e inteligente en el mundo. Concebir la economa y a la poltica econmica con esta nueva visin implica entenderla como un medio al servicio de los seres humanos y en especial a aquellos sectores largamente excluidos por el Estado y la sociedad. En este sentido es preciso que la
poltica econmica permita mayor inclusin o reducir la latente desigualdad que vive el pas, donde el ser humano es sujeto y fin del sistema econmico. As mismo, el sistema econmico debe propender a una relacin dinmica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armona con la naturaleza, y teniendo como objetivo garantizar la produccin y reproduccin de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir, incorporando la justicia intergeneracional. El mayor desafo de la poltica econmica del Gobierno Nacional en estos aos, ha sido responder a un contexto de crisis mundial con un crecimiento que, aunque modesto, super las expectativas. Desde el ao 2010 estamos frente a un proceso de recuperacin econmica que se refleja en mejores condiciones de vida, en el incremento de la capacidad adquisitiva de la poblacin y en mejores condiciones del empleo. El mundo ha cambiado, algunos pases no logran recuperarse de la crisis aplicando el recetario de polticas del pasado, mientras que surgen con ms fuerza las economas emergentes. En este marco, y teniendo en cuenta la actual coyuntura econmica internacional que nos plantea retos y escenarios en un contexto poscrisis, hemos construido la Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir para los aos 2011 2013. Las polticas y estrategias que incorpora la Agenda apuntalan la transformacin del modelo econmico y fortalecen el proceso de cambio que tanto requiere nuestro pas. La Agenda de la Poltica Econmica entiende la estabilidad macroeconmica como la generacin mxima de produccin y empleo, por lo tanto, las polticas econmicas para los aos venideros abordan los desequilibrios del orden mundial para superarlos. Adems, afina las polticas vigentes y establece otras orientadas a privilegiar la produccin nacional, aquella que genera empleo, que
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procura encadenamientos con otros sectores productivos, que es responsable con sus trabajadores, con el Estado, a travs del pago de impuestos, y con el medio ambiente. El reto del Consejo de Poltica Econmica es responder a la coyuntura y aportar a la transformacin de las condiciones estructurales. Las polticas definidas en la Agenda profundizan la trasformacin del modelo econmico en sus diferentes sectores. El sistema financiero es un apoyo efectivo para el aparato productivo, en base a la democratizacin del capital y la canalizacin del ahorro a los actores tradicionalmente excluidos. Las polticas de inversin pblica y de gasto son instrumentos efectivos para fomentar la industria local. El sistema tributario debe ser ms progresivo e impulsar la moral tributaria. La poltica del sector externo debe estar encaminada a fortalecer el desarrollo endgeno, el cambio de la matriz productiva y la proteccin inteligente de la produccin nacional. La Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir es fruto de un trabajo colectivo liderado por el Ministerio Coordinador y sus instituciones en lnea, ha pasado por un proceso de debate y deliberacin y debe constituirse en el eje que gue los prximos aos de la poltica econmica, renovndose todo el tiempo.
Katiuska King Mantilla Ministra Coordinadora de la Poltica Econmica
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Glosario de Siglas
ALBA
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica Sistema de Preferencias Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act BEDE Banco del Estado BDH Bono de Desarrollo Humano BID Banco Interamericano de Desarrollo BCE Banco Central del Ecuador BM Banco Mundial BRIC Grupo de pases: Brasil, Rusia, India y China BNF Banco Nacional de Fomento CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CFN Corporacin Financiera Nacional COOTAD Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin COPYFP Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas COMEX Comit de Comercio Exterior DEG Derechos Especiales de Giro EPS Economa Popular y Solidaria FMI Fondo Monetario Internacional GAD Gobiernos Autnomos Descentralizados ICE Impuesto a los Consumos Especiales IECE Instituto de Crdito Educativo y Becas
ATPDEA
IESS INEC IFI ISSFA ISSPOL IVA MCPE MIPYMES NAFR OMC PNBV PGE PIB PROECUADOR RILD SENAMI SENPLADES SNP SUCRE TLC UNASUR
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Instituto Nacional de Estadstica y Censos Instituciones Financieras Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Instituto de Seguridad Social de la Polica Nacional Impuesto al Valor Agregado Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica Micro, pequeas y medianas empresas Nueva Arquitectura Financiera Regional Organizacin Mundial de Comercio Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 Presupuesto General del Estado Producto Interno Bruto
Instituto de Promocin de Exportaciones e Inversiones
Reserva Internacional de Libre Disponibilidad Secretara Nacional del Migrante Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo Sistema Nacional de Pagos Sistema Unitario de Compensacin Regional de Pagos Tratado de Libre Comercio Unin de Naciones Sudamericanas
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Introduccin
1.1. El Buen Vivir como principio rector de la Poltica Econmica

a Agenda de Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011 2013 est enmarcada en el proceso de transformacin integral planteado por el Gobierno de la Revolucin Ciudadana. La sociedad ecuatoriana estaba cansada de la poltica tradicional indolente, de la inestabilidad econmica, de las crecientes brechas de ingreso y de la falta de oportunidades y condiciones para una vida digna. Es as, que la ciudadana ha ratificado, en subsecuentes procesos electorales, una propuesta de cambio orientada a la construccin de una economa social y solidaria, al desarrollo y potenciacin de capacidades endgenas, al rescate de los activos pblicos para ponerlos al servicio de las mayoras, a la renegociacin de la deuda externa ilegtima y al establecimiento de reglas claras que modifiquen radicalmente el proceso de acumulacin perverso de los medios de produccin caracterstico de los ltimos 30 aos. Una sociedad democrtica y equitativa, orientada hacia el buen vivir, requiere de una nueva estrategia de acumulacin, generacin de riqueza, distribucin y redistribucin; radicalmente distintas a las impulsadas por el paradigma neoliberal. Las polticas dominantes durante las dcadas de los 80s y 90s identificaban desarrollo con crecimiento econmico y privilegiaban el capital por sobre el trabajo. La aplicacin de ese paradigma desemboc en la renuncia a la soberana monetaria y en la adopcin de la dolarizacin, aument y aceler los flujos migratorios de la poblacin y cre todo un marco de incentivos para la especulacin financiera. Es imperante romper con el modelo de acumulacin sustentado en los principios del rentismo financiero y de la exportacin primaria que condicionan y direccionan una apertura comercial y una liberalizacin financiera a ultranza que refuerza el crculo de la pobreza. Se debe adems romper con la idea de libre mercado como paradigma de bienestar colectivo, cuando en realidad agudiza la inequidad
y la pobreza. El neoliberalismo deja como nica poltica social al asistencialismo focalizado, sin considerar la diversidad de formas de produccin y propiedad que se sostienen en principios de justicia, solidaridad, reciprocidad, cooperacin y soberana. Para concretar esta ruptura, el Gobierno del Ecuador ha planteado alternativas al concepto de desarrollo hegemnico, teniendo como eje al Buen Vivir y la redefinicin de las relaciones entre el Estado, la sociedad y la economa. Los principios del Buen Vivir estn plasmados en la nueva Constitucin de la Repblica que rige desde el ao 2008 y en los lineamientos del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013. Es desde estos lineamientos que se desprende y estructura la presente Agenda de Poltica Econmica para el Buen Vivir. La Constitucin de la Repblica enfatiza que el crecimiento deja de ser un objetivo en s mismo, y se pone al servicio de las personas en su camino hacia la consecucin del Buen Vivir. El Estado recobra protagonismo en sus cinco funciones fundamentales para modificar las relaciones sociales y econmicas: la planificacin, la distribucin, la regulacin, la definicin de una poltica exterior soberana que impulse la integracin y el mejoramiento continuo de su propia estructura institucional. Adems, la Constitucin establece como base para el proceso de transformacin estructural, la existencia de un sistema econmico social y solidario. Este sistema reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a una relacin dinmica y equilibrada de la sociedad, en armona con la naturaleza, y tiene por objetivo garantizar la produccin y reproduccin de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir. El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 (PNBV) se de-
Introduccin
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riva de este nuevo marco constitucional y sienta las bases para un cambio de rgimen de acumulacin en que se favorece la distribucin y redistribucin de los medios de produccin. El Plan proyecta las bases de un Ecuador post-petrolero y post agro-exportador para consolidar la soberana nacional en una triple dimensin: alimentaria, energtica y econmica. Se pretende substituir el paradigma del vivir mejor de los pases occidentales, por el del Buen Vivir. Se trata de romper con la lgica de una acumulacin en la que solo unos pocos alcanzan a vivir mejor sobre la base de la existencia de un mundo subdesarrollado proveedor tanto de materias primas como de una oferta de mano de obra mal pagada. Justamente, la crisis del capitalismo mundial de finales del 2008 demuestra que no es posible vivir mejor en detrimento de la equidad y asentados en la sobreexplotacin del ser humano y de los recursos naturales. La construccin del nuevo paradigma y la ruptura con el vigente, requiere el diseo de una estrategia integral y sistmica de transicin, que implique por ejemplo, en una de sus aristas, una nueva forma de hacer poltica econmica. Esta poltica econmica debe superar la crisis y consolidar al mismo tiempo las bases para avanzar en la construccin del nuevo rgimen de acumulacin cuyo eje central sea la equidad. En este contexto la cuestin distributiva se torna primordial para modificar la manera de concebir y de ejercer este sistema. En vez de propugnar el crecimiento continuo, se busca alcanzar un sistema que est en armona; con el fin de asegurar a toda la poblacin una vida digna y feliz. Es de destacar que el Buen Vivir no puede concebirse sin la comunidad, dado que justamente el Buen Vivir irrumpe para contradecir la lgica capitalista, su individualismo inherente, la monetarizacin de la vida en todas sus esferas; en resumen, su deshumanizacin. El Buen Vivir implica tambin el potenciamiento de las capacidades nacionales no solo en lo interno sino tambin para parti-
cipar en el contexto internacional desde el inters de lo local. El Buen Vivir exige una articulacin equilibrada de lo interno con lo externo. La modificacin del perfil de especializacin productiva debe contar con un adecuado sostn interno post-extractivista, menos dependiente de la exportacin de bienes primarios y menos depredador de la mano de obra y del medio ambiente. El Buen Vivir reivindica el equilibrio con la Naturaleza y la valorizacin de los saberes ancestrales de los pueblos indgenas. Nacido del conocimiento de la profunda conexin e interdependencia que tenemos con la Naturaleza, el Buen Vivir apuesta por un desarrollo a pequea escala, en armona con ella; algo que hoy por hoy es indispensable para la supervivencia del Planeta. Para ello son necesarias polticas estructurales de distribucin y de acceso a los medios de produccin, tierra, agua, capital, conocimiento, tecnologa; acompaados de polticas redistributivas del ingreso que garanticen resultados favorables en el corto plazo, coadyuvando al cambio de largo plazo. Se trata de un proceso deliberado, planificado, de reorganizacin productiva; en base a la concertacin de intereses entre el Estado, los sectores sociales y los representantes de las diversas formas de hacer economa -cooperativas, asociaciones, comunidades, empresa pblica, empresa mixta, empresa privada (grande, mediana, pequea y micro)- en el marco de un proyecto de largo plazo. El robustecimiento del aparato productivo interno es imperativo, no solo en trminos de diversificacin productiva, sino tambin en la multiplicacin del nmero de productores, para que sea ms equitativo e incluyente. Esta lnea de quiebre con el pasado requiere una revolucin agraria, tecnolgica y educativa, la creacin y potenciacin de industrias nacientes; con fuerte presencia de los pequeos y medianos productores, y del Estado cuando fuere pertinente. Este esfuerzo debe acompaarse de una nueva estrategia territorial que supere la bipolaridad actual y d paso a un Estado nacional policntrico y descentralizado.
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Introduccin
Para el fortalecimiento de la produccin nacional es necesario generar una verdadera articulacin entre el capital financiero y la inversin productiva. Se requiere de un sistema financiero que, entre otras cosas, asegure, segn sea el caso, adecuadas lneas de crdito pblicas, privadas, y aquellas provenientes del sistema popular y solidario; para financiar sobre todo actividades productivas de las unidades micro, pequeas y medianas. Esto lleva a priorizar aquellas inversiones que permitan aumentar los niveles de empleo de calidad y de ingresos, propiciando la flexibilidad del capital y no la del trabajo. Lo que se busca es que el capital est al servicio del desarrollo endgeno. En este contexto la inversin local y extranjera que respete al Estado, a la sociedad, a los trabajadores y al medio ambiente; es bienvenida. La transformacin de la economa slo es posible si se fortalece y dignifica el trabajo en todas sus formas. Para ello es fundamental una ampliacin de las capacidades y oportunidades de los trabajadores y trabajadoras, sobre todo en aquellos segmentos que han sido tradicionalmente discriminados, como es el caso de las personas con discapacidad, las poblaciones indgenas y afroecuatorianos. Se requiere calificar masivamente la fuerza de trabajo, emprender una revolucin educativa y fomentar la absorcin y generacin de progreso tcnico. Se debe proscribir cualquier forma de precarizacin laboral. Cambiar desde adentro, requiere tambin cambiar hacia fuera. Por ello, la estrategia de insercin en el mercado mundial, debe ser inteligente y soberana. Esto implica priorizar los esfuerzos de integracin regional y complementariedad regional que permitan construir relaciones Sur-Sur, en contraposicin con un rgimen de acumulacin concentrador de riqueza en los pases autodenominados como centrales. Es necesario abrir nuevos mercados pero precautelando que no sean solamente los grandes productores los nicos beneficiados. En esta lnea es necesario plantear una estrategia comercial que considere tanto la sustitucin de impor-
taciones, como la diversificacin y la progresiva sustitucin de exportaciones tradicionales, sobre todo de las que caracterizan a la economa extractivista. Los pequeos y medianos productores sern los agentes fundamentales que se han de incorporar en la nueva forma de insercin en la economa mundial. Esto provocar significativos cambios estructurales en el rgimen de acumulacin, tornndolo mucho ms equitativo. El Buen Vivir exige, adems, la integracin en espacios de soberana monetario-financiera supranacionales. El Sistema Unitario de Compensacin Regional de Pagos (SUCRE) es un instrumento surgido como una iniciativa del ALBA para impulsar su comercio recproco minimizando la utilizacin de divisas en el pago de operaciones resultantes. De igual manera, el Banco del Sur es otro eje central de la Poltica Econmica para el Buen Vivir, pues ha sido diseado para constituir una fuente alternativa para el desarrollo regional, que permitir colocar crditos con una poltica de bajos costos financieros. La Agenda Econmica para el Buen Vivir 2011 2013 debe constituirse en uno de los ejes de consolidacin de un sistema econmico social y solidario, que permita elevar el nivel de vida de todos los habitantes. Las acciones de la poltica econmica deben procurar equidad social, de gnero, de etnia, intergeneracional y regional. Este esfuerzo debe atender principalmente a los ms pobres, evitando el clientelismo, convirtiendo a la poltica econmica en parte consustancial de una estrategia alternativa. Esta nueva economa consolida el patrimonio nacional sobre los recursos estratgicos y sobre los bienes pblicos. Pero al mismo tiempo establece una dinmica de uso y aprovechamiento de esos recursos desde una ptica sustentable, que acepta la necesidad de disponer de mecanismos de regulacin y control ciudadano en la prestacin de los servicios pblicos. Busca ampliar la base de productores y propietarios en un esquema que articule activa
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y equitativamente a todos los segmentos productivos. Se persigue una economa que respete el derecho a la propiedad en todas sus formas, respetando su funcin social y ambiental, y que camine hacia una efectiva redistribucin. Existen otros requisitos ineludibles e impostergables para la consecucin del Buen Vivir y que estn interconectados con los objetivos de poltica econmica como son alcanzar una soberana alimentaria y energtica. La economa agrcola requiere una diversificacin y especializacin en funcin de los requerimientos nutricionales de la poblacin. El financiamiento y los subsidios deben beneficiar prioritariamente a los pequeos y medianos productores agrcolas, que son la base de la estructura que garantiza la consecucin de la soberana alimentaria. Una profunda revolucin agraria es indispensable para distribuir la riqueza, orientndola a potenciar el aparato productivo. Ello implica una revisin integral de la estructura de tenencia de la tierra para garantizar y democratizar su uso para la soberana alimentaria. En lo que respecta a soberana energtica, hay un primer aspecto que es crucial: la transformacin de la matriz energtica debe permitir que la demanda nacional de derivados de petrleo se satisfaga con refinacin interna; y que la diminucin del uso de combustibles fsiles para generacin, sea una realidad. El pas dispone del potencial hidroelctrico para alcanzar la autosuficiencia sin poner en riesgo el suministro del agua para las comunidades y para la soberana alimentaria. Por ello se deben potenciar, desde ya, las distintas fuentes energticas existentes, la utilizacin de tecnologas con mayor eficiencia energtica, y trabajar en la reduccin de la generacin y reciclaje de residuos. Estos elementos debern estar vinculados de manera activa a las demandas del aparato productivo y de la sociedad. Finalmente, un manejo diferente y diferenciador en lo econmico, exige tambin cambios en lo social, que no se agotan en el
campo de la simple racionalidad econmica de las polticas sociales. El objetivo no debe ser incrementar ayudas y compensaciones econmicas, que son necesarias en el corto plazo, sino propender a un cambio estructural en el que ya no sean necesarias. La reformulacin y orientacin de estas polticas debe basarse en principios de equidad, eficiencia, inclusin, suficiencia y solidaridad; fortaleciendo las identidades culturales de las poblaciones locales, promoviendo la interaccin e integracin entre movimientos populares y la incorporacin econmica y social de los diferentes grupos poblacionales. La Agenda de Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011 2013, como herramienta fundamental para la gestin del sector econmico, plantea conseguir algunos objetivos esenciales: abordar y superar los desequilibrios coyunturales emanados de la persistencia de algunos efectos de la crisis econmica y financiera; potenciar y afinar ciertas polticas y programas en base a los nuevos retos planteados al manejo econmico que privilegia la produccin nacional; y, en el largo plazo, consolidar la ruptura con el modelo econmico heredado por el neoliberalismo y profundizar el proceso de constitucin de un sistema econmico social y solidario, en el que los seres humanos son el fin de la poltica.
1.2. El sector econmico y la institucionalidad pblica

La Agenda de Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011 2013, plasma la visin del Gobierno Nacional en lo relativo a la poltica econmica para la constitucin de una sociedad del Buen Vivir. En esta se establecen las directrices que permitirn a las instituciones desarrollar polticas especficas y programas orientados a superar desequilibrios coyunturales fruto del contexto econmico mundial actual, as como profundizar la ruptura con el modelo econmico heredado del neoliberalismo; y apuntalar el proceso de constitucin del sistema social y solidario.
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Introduccin
1.2.1. El Ministerio de Coordinacin de Poltica Econmica y el Consejo Sectorial

La elaboracin e implementacin de la Agenda de Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011 2013 es responsabilidad del Consejo Sectorial de Poltica Econmica, que tiene su ente articulador en el Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica (MCPE). El MCPE que fue creado como una instancia de coordinacin entre la Presidencia de la Repblica y los ministerios e instituciones del Estado del mbito econmico, con el objetivo de
facilitar y hacer ms efectiva la gestin pblica. El Consejo Sectorial de Poltica Econmica est conformado por doce entidades gubernamentales. Al Consejo le corresponde establecer y aplicar polticas y regulaciones a los flujos macroeconmicos para lograr el mximo nivel de produccin y utilizacin de las capacidades instaladas en los recursos de la produccin; garantizando al mismo tiempo su sostenibilidad intertemporal en el marco de la Constitucin, y acordes con los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir. Los mbitos de accin y las instituciones del Ejecutivo se organizan dentro de la tradicional divisin de cuatro sectores de la economa: fiscal, financiero, externo y real.
Fiscal
Ministerio de Finanzas del Ecuador y Servicio de Rentas Internas. Adems, participa como miembro asociado la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, que tiene una participacin fundamental en lo referente a la identificacin y priorizacin de la inversin en el ejercicio de la poltica econmica. Banco Central del Ecuador, Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, Banco Nacional de Fomento, Banco Ecuatoriano de la Vivienda, Corporacin Financiera Nacional, Banco del Estado, Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas, Banco del Pacfico, Programa Nacional de Microfinanzas y Corporacin de Seguro de Depsitos. Adicionalmente, la Superintendencia de Compaas y la Superintendencia de Bancos y Seguros participan como asociadas al Consejo Sectorial, ya que son los entes a cargo del control del Mercado de Valores y el sector financiero y de seguros, respectivamente. La ejecucin de polticas por parte de las instituciones participantes del Consejo, contribuye a crear o facilitar las condiciones para el desarrollo de la produccin y el empleo en el pas. En esta lnea se apoya la gestin del Consejo Sectorial de la Produccin.
Financiero
Externo Real
Servicio Nacional de Aduana del Ecuador y Viceministerio de Comercio Exterior, que participa en el Consejo como miembro asociado. El MCPE participa en el COMEX, nueva institucin que regula la poltica comercial.
Introduccin
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La poltica econmica para el Buen Vivir comprendida en esta agenda, supera la lgica de diseo e implementacin de polticas aisladas, dispersas y sin rectora, que no guardaban coherencia entre s o que incluso eran contrapuestas. La Agenda es una herramienta para una gestin econmica integral y articulada al interior del sector y como apoyo a los sectores de la produccin, el desarrollo social y el comercio exterior. A travs de lineamientos claros, ejecutables y medibles en el tiempo; las polticas fiscal, financiera, externa y del sector real; se complementan para coadyuvar a la consecucin del objetivo comn de constituir un sistema econmico social y solidario para el pas.
esta lnea se apoya la gestin del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social, que es el responsable institucional para consolidar el sector de las finanzas populares a travs de organizar, normar y potenciar el trabajo de cooperativas de ahorro y crdito, cajas de ahorro y dems actores que comprenden este segmento de la economa nacional.
1.2.2. Principales articulaciones: Relacin con la transformacin productiva y las finanzas populares en el pas
El Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica y sus respectivas entidades coordinadas, tienen la responsabilidad de la administracin de los flujos macroeconmicos que garanticen la canalizacin del ahorro hacia la inversin productiva, en el marco de las limitaciones que marca la dolarizacin, de los recursos del sector pblico y de las regulaciones que pueda emitir para evitar problemas de liquidez ante eventuales desmonetizaciones de la economa o de expansiones monetarias no deseadas. En esta lnea se generan las condiciones y opciones de financiamiento que requieren el conjunto de polticas y programas destinados a potenciar la produccin, el empleo y la competitividad en el pas. Estos estn enmarcados en las estrategias productivas de largo plazo definidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir. La implementacin especfica de la transformacin productiva le corresponde al Ministerio de Coordinacin de la Produccin, Empleo y Competitividad, y su respectivo consejo sectorial. De igual manera, el impulso a las finanzas populares y su adecuado financiamiento, son parte de la poltica del Ministerio. En
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Contexto y diagnstico macroeconmico
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2. Contexto y diagnstico macroeconmico
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a formulacin de la presente Agenda se realiza tras cuatro aos de Revolucin Ciudadana, en un segundo momento del rgimen del Presidente Correa que busca mejorar la eficiencia y consolidar las polticas econmicas. Sin embargo, no se debe descuidar el contexto nacional e internacional en el que se produce la transformacin de la economa ecuatoriana. Dos procesos son fundamentales para caracterizar, analizar y actuar desde una perspectiva de poltica macroeconmica: la crisis sistmica del capitalismo y la consolidacin de la dolarizacin tras una dcada de vigencia en el Ecuador.
2.1. Contexto Econmico Mundial

La crisis internacional, que empez a ser visible en 2007, debe entenderse de una forma estructural y sistmica, sin agotarse en sus importantes efectos coyunturales. Esta crisis se origina en las polticas aperturistas a ultranza, en las propuestas de desregulacin, en la sobre-acumulacin capitalista, en el debilitamiento del Estado y en el impulso a la flexibilizacin. Dichas polticas fueron diseminadas por los pases desarrollados centrales y varias de las entidades multilaterales, las cuales tampoco cumplieron su responsabilidad de emitir alertas, o no actuaron para advertirlas. La primera y principal medida para enfrentar la crisis fue monetaria: cuadriplicar la capacidad financiera del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de las instituciones financieras internacionales. Esta inyeccin de dinero (USD 750.000 millones) triplic la capacidad de prstamo del FMI. Adems se le autoriz a incrementar la emisin de Derechos Especiales de Giro (DEG), por un valor de USD 250.000 millones. En esta misma lnea (revivir y fortalecer la vieja institucionalidad de Bretton Woods), se capitaliz al Banco Mundial (BM) y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con otros USD 100.000 millones.
Esta enorme masa monetaria se destin a conjurar la crisis en los pases ms endeudados y, en menor proporcin, atender a las demandas de los pases emergentes. En consecuencia, estos pases se ven presionados para financiarse con sus reservas, o iniciar un nuevo ciclo de endeudamiento condicionado. Los primeros casos fueron ms que sintomticos, con estricta aplicacin de las famosas clusulas de austeridad en los crditos otorgados a Pakistn, El Salvador y a otros pases del este europeo. Lo propio se ha exigido a lo largo de estos dos ltimos aos a Espaa, Grecia y Portugal, para citar algunos ejemplos, pases que deben enfrentar la crisis con fuertes recortes en los presupuestos, es decir, sin posibilidades de ejercer una poltica fiscal anticclica. Estas acciones remiten a un neo-consenso de Washington, aunque con una importante diferencia respecto al original: fueron los pases enriquecidos los primeros que optaron por violar la prdica oficial de cautela en la expansin de la oferta monetaria, para favorecer unos pocos intereses privados. Tras la socializacin de las prdidas de las grandes empresas privadas, la preocupacin se ha enfocado en los dficits pblicos y en la deuda pblica, aunque es evidente que el problema reside en la deuda privada. Los pases llamados PIIGS (Portugal, Italia, Irlanda, Grecia y Espaa) ejemplifican con claridad este tipo de polticas: en ellos, las entidades financieras siguen marcando la poltica econmica, recurriendo a los principios neoliberales antes aplicados en Amrica Latina y frica. A nivel interno de los pases se presenci, en un primer momento, una mixtura de medidas keynesianas aumento del gasto pblico para estimular la inversin y luego recortes presupuestarios que estn pasando buena parte de la factura de la crisis a los asalariados. As, algunos de los pases desarrollados, en especial algunos de la Unin Europea, han asumido una poltica econmica hbrida basada en un intervencionismo regresivo -tanto en impuestos como en gastos- y un neoliberalismo institucionalizado que aplica lgicas de libre mercado bajo reglas derivadas de estructuras de poder1.
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Estos esfuerzos por reordenar las finanzas mundiales han sido hasta ahora insuficientes. La crisis financiera ocurrida durante 2008 y 2009 evidenci la necesidad de que los pases perifricos tengan un espacio poltico en el cual debatir y resolver estrategias para contrarrestarla. As, la declaracin de la Asamblea General de Naciones Unidas de 2009 establece que si los pases en desarrollo experimentan una grave escasez de reservas de divisas no deberan verse privados de ejercer su derecho a aplicar medidas legtimas de defensa del comercio de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y, en ltima instancia, imponer restricciones temporales al capital y tratar de negociar acuerdos de congelacin temporal de la deuda entre deudores y acreedores para ayudar a mitigar los efectos perjudiciales de la crisis y estabilizar la situacin macroeconmica2. Esta resolucin antepone los intereses nacionales a los intereses privados, pero no pas del plano declarativo. 3 Esta crisis internacional se desenvuelve en un marco an ms complejo, de transicin geopoltica, o cambio en las relaciones de dominacin internacional. Pasa del espacio econmico hacia la redistribucin del poder mundial, en busca de nuevos equilibrios y otros actores4 .
Por el momento, parece evidente el abandono de un mundo unipolar dominado por Estados Unidos y la llegada de un mundo multipolar con una abrumadora presencia de China5 . China afront la crisis de otra manera. A comienzos de 2009 estableci un programa de estmulos masivos equivalentes a USD 580.000 millones, correspondientes a 13% de su PIB de 2008. Esto restableci el crecimiento chino (de doble dgito) y sac de la recesin a varias economas vecinas, desde Singapur hasta Corea del Sur. En 2010, la produccin industrial asitica ya recuper su tendencia histrica. La reconfiguracin de la escena internacional tambin est determinada por la aparicin de actores como los BRIC (Brasil, Rusia, India y China), que generan diferentes circuitos comerciales a escala planetaria. Para unos, esto sera una oportunidad, para otros una amenaza, segn los criterios de integracin utilizados. Los BRIC son mercados gigantescos que estn siguiendo sus propias directrices de crecimiento. Brasil es una potencia emergente que busca ampliar su influencia en la regin sudamericana. Este escenario de pugna hegemnica debera aprovecharse para consolidar una integracin equilibrada. Esta tarea no es fcil cuando la estrategia del capital es quebrar cualquier proceso de integracin alternativo6.
Recurdese la gestin de los credit default swap (CDS) que permiten cuantificar el riesgo de que un pas no pague su deuda, o el trabajo de agencias calificadoras como Standard & Poors y Moodys, que nunca acertaron en calificar la deuda de los bancos norteamericanos. Proyecto de documento final de la Conferencia sobre la crisis financiera y econmica mundial y sus efectos en el desarrollo, Nueva York, 24 a 26 de junio de 2009, p.7. http://www.un.org/ es/comun/docs/?symbol=A/CONF.214/3 Los pases miembros del G-77 y China propusieron que el FMI asignara USD 100.000 millones en DEG a los pases de bajos ingresos, sin ningn costo para ellos, y que otros USD 800.000 millones se asignen a pases en desarrollo de ingresos medios. Esta emisin de DEG, postergada durante dcadas por las grandes potencias del norte, habra contribuido a romper el monopolio de provisin de liquidez que garantiza la unipolaridad del dlar estadounidense. La pugna para la eleccin del nuevo director del Banco Mundial muestra la irrupcin de estos nuevos poderes. Mientras Francia presiona por mantener la direccin de esa organizacin multilateral, Mxico ha lanzado su propio candidato con el apoyo de varios pases en proceso de desarrollo. Eventualmente estaramos atravesando la crisis terminal del poder unipolar de EEUU, mientras China se posiciona como nueva potencia hegemnica (recurdese que es el principal acreedor de la deuda norteamericana, el primer exportador del mundo y el pas con las tasas de crecimiento ms elevada de los ltimos aos). Ver, por ejemplo: Arrighi, Giovanni (2007). Adam Smith en Pekn. Orgenes y fundamentos del siglo XXI, Akal.
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El futuro es incierto. Las polticas de austeridad no parecen haber tenido el resultado previsto. La cada de la demanda mundial reduce las perspectivas de recuperacin en trminos de crecimiento econmico. La mal llamada guerra de las monedas advierte que puede continuar la estrategia hacia afuera de todas las economas centrales. Todo parece indicar que ningn organismo internacional cuestionar este derrotero. Desde la perspectiva de los pases de Amrica del Sur, esta coyuntura de crisis internacional ocurre en un momento de estabilidad relativa. Cabe recordar que por ms de 20 aos la regin se vio afectada por los efectos de la deuda externa, de la codicia de los acreedores externos, de la estabilizacin a un nivel de ingreso bajo, de la cada de los precios de las materias primas y bienes agrcolas, y especialmente, de la aplicacin de las reformas econmicas condicionadas por el FMI y Banco Mundial en el contexto de un programa dbil y contradictorio denominado Consenso de Washington. Lo que se pretende resaltar es el hecho de que la primera dcada del siglo XXI fue muy importante para la mayora de los pases de Amrica del Sur. En todos ellos, adems de los hechos econmicos especficos, se consolid la democracia e incluso gradualmente se fueron estabilizando los procesos polticos que tanto haban alarmado a analistas y tenedores de papeles de deuda, lo que no impidi, sin embargo, que multipliquen sus ganancias en medio de la adversidad. En parte el crecimiento, pero tambin la estabilidad poltica y la poltica econmica aplicada ms all de la retrica de los organismos multilaterales, contribuyeron tambin para que la regin exhiba mejores indicadores sociales, en algunos casos con avances muy importantes.
La pregunta que normalmente se hace es qu cambi para que este ciclo de crecimiento se produjera? Segn la versin convencional de los organismos multilaterales, ello habra ocurrido porque los pases de Amrica del Sur aprendieron la leccin de las dcadas precedentes, en el sentido que asimilaron el principio de conservar los equilibrios internos, especialmente supervits en materia fiscal, tema que normalmente era el punto central para definir si una economa camina o no en la direccin adecuada segn las polticas neoliberales. La diversidad en las formaciones econmicas de Amrica del Sur no permite construir una explicacin nica que intente abarcar procesos tan dismiles y particulares. Algunos pases realizaron la reforma neoliberal con ms profundidad que otros; algunos lograron fortalecer y estabilizar antes a sus instituciones estatales que otros; unos firmaron tratados de libre comercio con EE.UU. y una diversidad de pases, mientras otros elaboraban acuerdos de comercio acotados y en el marco de una estrategia de desarrollo. Sin embargo, existen algunos factores comunes que influyeron en los pases de la subregin e incidieron en este ciclo econmico positivo pese a sus diferencias internas. Cabe remarcar que todos los pases tuvieron crecimiento, pero lo que los diferenci fue la velocidad con la que se redujo la pobreza, aumentaron los niveles de atencin escolar o la cobertura de los servicios de salud. El primero de los hechos que influy positivamente sobre todos los pases de la subregin fue el aumento en los precios de las materias primas y productos agrcolas. En parte como consecuencia de la aplicacin del paquete neoliberal, las economas de Amrica del Sur se reprimarizaron pues se entenda que en una
En el G-20 no participan los 20 pases ms ricos (Argentina ocupa el puesto 30 por su PIB nominal). Es una suerte de club al que han sido invitados varios pases semiperifricos. Esto facilita, desde el centro del sistema, evitar la consolidacin de bloques regionales alternativos.
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segunda etapa, con la firma de tratados comerciales, las exportaciones de la subregin se concentraran en bienes primarios y se recibiran productos con alguna incorporacin de tecnologa y toda la gama de servicios hoy en plena expansin (bancarios, de comunicaciones, seguros, etc.). Lo que sali fuera del clculo de esta estrategia es que el impulso del crecimiento de China e India cambiara substancialmente la relacin de precios relativos. Esos dos gigantes mundiales, a medida que incorporaban a ms poblacin a los mercados internos de consumo, requeran ms bienes primarios, alimentos y materias primas; en tanto que exportaban a bajos precios y fracturando muchos mercados, prendas de vestir, electrodomsticos y hasta bienes de alta tecnologa. Con ello se tuvo un efecto doble en los pases de Amrica del Sur. Por una parte los productores de bienes primarios, alimentos y/o materias primas por lo general los sectores ms tradicionales de cada pas comenzaron a tener ganancias extraordinarias; y, por otra parte, la poblacin pudo acceder a bienes industrializados importados a menores precios en detrimento de la produccin nacional.
Entre 2001 y 2009 el comercio mundial la suma de importaciones y exportaciones se duplic. Amrica Latina y el Caribe conservaron o mantuvieron casi inalterada su participacin, lo que implica que en conjunto la regin por poco duplic tambin su comercio exterior. El gran impulso de China, India y otros pases asiticos, as como el retroceso en algunos pases de la regin, impidi que esta muestre una expansin igual o mayor a la del mundo. En Amrica del Sur, debido a los distintos estilos internos de desarrollo y articulacin al mercado mundial, la participacin en el comercio mundial en unos casos aument, en otros se mantuvo aproximadamente constante y en otros descendi. Para ejemplificar estas circunstancias, se resean los casos de Mxico, Chile y Brasil. Eventualmente a este ltimo se le podra considerar el menos expuesto pues mantiene un grado de apertura muy bajo en relacin al resto de naciones de la subregin.
Grfico N 1: Participacin de Brasil, Chile y Mxico en el comercio mundial en el periodo 2001-2009 (Exportaciones ms importaciones)
Fuente: UN Comtrade
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Extraamente, Mxico y Chile, pases que tienen muchos ms acuerdos comerciales que Brasil, redujeron o mantuvieron su participacin en el comercio mundial. Esa situacin es peor an considerando que, para el caso de Chile por ejemplo, buena parte de las exportaciones son materias primas7 . Es decir que ni siquiera el aumento en los precios de las materias primas en los mercados internacionales, pudo hacer que se expanda la participacin de esos pases abiertos en el mercado mundial. Por lo tanto cabe una pregunta: cun importantes son los TLC como vehculo para estimular el comercio de los pases? Este proceso de apertura, como se seal, estuvo acompaado de la expansin de los precios de los productos agrcolas, alimentos y materias primas, de una manera pausada y lenta a principios de la dcada, y de una forma exponencial y extremadamente voltil entre 2007 y 2010.
Es por ello que la relacin de trminos de intercambio, medida a travs del poder de compra de bienes y servicios, aument en 50% para Amrica Latina entre 2000 y 2009 segn informacin de la CEPAL8 . Ecuador, en este contexto, tuvo un importante aumento de 98% en esa unidad de medida. Eso quiere decir que por cada unidad de bienes y servicios exportados, el pas puede importar el doble en relacin al ao inicial. De esta manera se fractur, quiz definitivamente, el deterioro secular de los trminos de intercambio, hiptesis sobre la que Ral Prebisch fundament la teora de la industrializacin substitutiva de importaciones. El aumento sostenido de la demanda de bienes agrcolas, de materias primas agrcolas e industriales y de petrleo, hizo que los precios de estos aumenten; en tanto que la expansin de la oferta proveniente de China, India y otros pases asiticos, de bienes de consumo duradero y no duradero, hizo que ellos se abarataran en trminos relativos. De esta forma Amrica del Sur ha sido receptora de los cambios econmicos a nivel mundial.
280
230
Grfico N 2: ndice de precios de materias primas, alimentos y bebidas (Promedios mviles de 6 perodos)
Fuente: FMI, Primary Commodity Prices Nota: MI se refiere a materias primas para la industria
180
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30 ene-00 ene-01 ene-02 ene-03 jul-03 ene-04 ene-05 jul-05 ene-06 jul-06 ene-07 jul-07 ene-08 jul-08 ene-09 jul-09 ene-10 jul-00 jul-01 jul-02 jul-04 jul-10 Petrleo
Alimentos
Bebidas
MI Agrcolas
MI Metlicos
Serie5
Alimentos
Bebidas
MI agrcolas
MI metlicos
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Para ejemplificar, el 25% de las exportaciones de Brasil eran minerales y petrleo en 2010, en Chile el 63% y apenas el 13% en Mxico (UN Comtrade). Esta informacin est disponible en CEPALSTAT (http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp)
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Este proceso ha ocurrido en el marco de un importante aumento del grado de apertura de los pases de la subregin. Exceptuando Argentina y Brasil que se mantienen relativamente cerradas o, en otros trminos, el peso del comercio exterior frente al PIB llega a lo sumo al 25% y se ha mantenido relativamente estable, en el resto de pases los incrementos han sido importantes y la mayora de ellos muestran una apertura superior al 50%. De ellos, Chile y Ecuador son los ms abiertos.
Si bien el grado de apertura aument, sus efectos son distintos dependiendo del desarrollo productivo interno, de las diferencias en productividad con los pases asociados para comerciar y de las clusulas particulares de cada tratado. En general, la apertura comercial indiscriminada y no asociada con una estrategia de desarrollo, aunque se crea que de por s los tratados de libre comercio son beneficiosos, limita significativamente la conduccin autnoma
0,9 0,8 0,7 0,6
Grfico N 3: Grado de apertura de Amrica del Sur ms Mxico (Exportaciones ms importaciones sobre PIB)
Fuente: Banco Mundial,World Data Bank
0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Colombia Ecuador Mxico Bolivia Brasil Per Venezuela Argentina Chile Uruguay
1995
2000
2005
2009
Pero la gran diferencia entre los dos es que Chile es el pas que ms tratados de libre comercio ha firmado con otros pases y regiones del mundo, en tanto que Ecuador mantiene su ms importante lazo comercial con los pases de la Comunidad Andina y solamente en lo que corresponde que es el comercio de bienes, sin comprometer los servicios ni la propiedad intelectual, aspectos de suma importancia en las negociaciones de este tipo de tratados. Tanto en Mxico, Per y Chile, los pases que intensificaron la poltica de suscribir acuerdos comerciales, tuvieron incrementos en los grados de apertura. En el caso de Chile esto provoc una reduccin en el nmero de partidas exportables y en Mxico una reduccin en su participacin en el comercio mundial y en su produccin nacional.
de las economas, todava ms si es que un pas, como es el caso del Ecuador, opt por la dolarizacin unilateral en 2000. El contexto de la subregin tambin fue diferente, comparado con las dos ltimas dcadas del siglo XX porque los pases redujeron significativamente el peso de sus deudas con el exterior. De esa forma se logr superar una de las vulnerabilidades que retrasaron significativamente a todos los pases, pues no solo llev a un constante drenaje de recursos internos, sino tambin a que la poltica econmica y, en general, la conduccin de la poltica pblica, sean condicionados por un recetario contenido en la doble condicionalidad establecida por el FMI y el Banco Mundial. Similares medidas son ahora adoptadas por los dos pases lderes de la Comunidad Europea, por ejemplo, para salvaguardar sus intereses
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Grfico N 4: Deuda externa total de Amrica del Sur como porcentaje del PIB
Fuente: Cepalstat
frente a los socios ms pequeos y endeudados. Con la reduccin del peso de la deuda y especialmente el pago de los haberes adeudado al FMI, decidido por varios pases de la subregin como medida soberana urgente, se cambi substancialmente una de las relaciones econmico/diplomticas con ms incidencia que tuvieron los pases del norte industrializado sobre Amrica del Sur y otras regiones. Evidentemente, por cuanto ninguna poltica econmica es neutral, el paquete de medidas que normalmente impona el FMI a travs de las cartas de intencin tena un propsito determinado que iba ms all de la promesa de estabilizacin y crecimiento econmico futuro9 . En este punto es posible ligar tambin el papel de la diplomacia directa de los pases ejercida a travs de sus embajadores o cancilleres y mediante la discusin y firma de tratados de libre comercio. Buena parte de la diplomacia regular ahora se concentra en la defensa de los intereses de las empresas forneas de los pases receptores de inversin extranjera directa. Es claro tambin
que ciertos motivos estratgicos que adquirieron mayor relevancia, como la seguridad en el caso de los EE.UU., pueden hacer que la diplomacia juegue a favor de un pas y en contra de los intereses de las empresas. Una parte importante del trabajo de las misiones diplomticas se concentra en entender y analizar la economa de los pases en los que han sido asignados, a fin de conocer los peligros que puedan enfrentar las empresas de su pas o las oportunidades que podran tener otras empresas en la plaza donde est establecido. La firma de acuerdos de libre comercio tienden a beneficiar a las empresas transnacionales, en algunos casos por sobre el desarrollo de tejido productivo propio y de generacin de empleo en sus propios pases. James Petras10 , socilogo estadounidense sostiene, en uno de sus artculos, que a la diplomacia de los Estados Unidos le interesa ms apoyar a las empresas transnacionales que fortalecer a la economa domstica. Este es, entonces, el difcil contexto de las relaciones internacionales en las que las concesiones y posibilidades de que los pases de Amrica del Sur, y otras subregiones, promuevan su propio desarrollo.
9 10
Valga recordar que era frecuente que las sugerencias del FMI terminaran actuando procclicamente, es decir, profundizando los ciclos depresivos. Petras, James (2006), Poder imperial y pueblos del tercer mundo: Guerra o paz / guerra y paz, en Voltairenet.org (http://www.voltairenet.org/article138248.html)
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El escenario promisorio para la subregin en la primera dcada del siglo XXI ocurri a pesar de que la afluencia de inversin extranjera como porcentaje del PIB se redujo si se compara con la tendencia observada en el ltimo quinquenio del siglo XX. Como haban previsto los analistas internacionales, los pases que pertenecan al bloque de la Unin Sovitica, India y China absorbieron la expansin del capital transnacional en el mundo. Esos pases cuentan con una dotacin muy amplia de mano de obra calificada, pero tambin con ventajas por el bajo costo de la mano de obra y la escasa regulacin del mercado laboral. Algunas de las naciones del este de Europa y otras que se separaron de la Unin Sovitica se quedaron sin estructura de gobierno luego de la disolucin, dando lugar a una liberalizacin indiscriminada de sus economas. Ello obviamente atrajo capital privado. Ello podra indicar que el crecimiento subregional en la primera dcada del siglo XXI estuvo marcado principalmente por la inversin domstica o realizada con fuentes de ahorro interna. Especialmente las empresas de los pases ms grandes pudieron acceder a financiamiento a travs de la emisin de acciones. En definitiva, en paralelo concurri una intensificacin del comercio con el resto del mundo, con menos deuda externa y menor proporcin de
6,0%
inversin extranjera directa con relacin al PIB. De alguna forma, entonces, la subregin se volvi ms autnoma en un mundo globalizado con interrelaciones cada vez ms intensas. Y puede ser por ello que la crisis golpe con mucha menor fuerza que en otros episodios de fuertes desequilibrios en los pases del norte industrializado. Las naciones de Amrica del Sur haban acumulado importantes reservas internacionales, lo que previno ataques especulativos de dimensin sobre las monedas nacionales, y de esa forma fue posible que la transmisin de la depresin por la reduccin del comercio y las transferencias de los emigrantes fuera minimizada. En los primeros cinco aos del nuevo milenio la subregin se benefici de un incremento substancial de las transferencias corrientes, explicadas bsicamente por los envos de dinero de los emigrantes que salieron del continente, hacia EE.UU. y Europa, por efecto de las limitadas posibilidades de obtener un empleo digno y un sustento apropiado para las familias, luego de casi dos dcadas de aplicacin de polticas neoclsicas. Los pobres del continente, al contrario de lo que hubieran hecho los grandes hombres de negocios, fueron responsables de parte del crecimiento de esta
Grfico N 5: Inversin extranjera directa en Amrica del Sur como porcentaje del PIB
Fuente: Banco Mundial,World Data Bank
5,0%
4,0%
3,0%
Nota: La informacin que se reporta incluye a Amrica del Sur ms Mxico, con excepcin de Guayana y Surinam.
2,0%
1,0%
0,0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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Grfico N 6: Transferencias de remesas recibidas en pases de Amrica Latina como porcentaje del PIB
Fuente: Cepalstat Nota: Incluye a los pases de Amrica Latina con excepcin de Cuba
dcada. La transicin geopoltica tambin avanza con ms decisin en el nivel regional. Brasil es el nuevo lder de las relaciones polticas y comerciales. EE.UU. contina su poltica de control de mercados. El ATPDEA11 fue una especie de moneda de cambio para forzar la apertura y ahora est suspendido para forzar la firma de tratados de libre comercio. La Unin Europea opt por cambiar de estrategia en cuanto a la denominacin de los acuerdos, llamndolos acuerdos de asociacin, que en muchos casos van ms all de las condiciones impuestas por los TLC de EE.UU. y la UE han conseguido obstaculizar cualquier proceso de conformacin de un bloque regional a nivel comercial. Los TLC de EE.UU. y la UE con algunos pases del continente (Chile, Per, Colombia, la Comunidad Centroamericana, por poner algunos ejemplos) han contribuido a la desintegracin regional. Lo ocurrido en el seno de la Comunidad Andina es evidente12.
En lo financiero existe una corriente latinoamericana que ha posicionado elementos de discusin regional, en la que Ecuador ha desempeado un papel fundamental. Espacios como la UNASUR y el ALBA son escenarios donde se promueve una integracin que asume una coordinacin monetario-financiera supranacional y el uso del Sistema Unitario de Compensacin Regional de Pagos (SUCRE). Esta es una iniciativa del ALBA para impulsar el comercio recproco minimizando la utilizacin de divisas, diferente a otros sistemas convencionales de compensacin. El Banco del Sur ser una entidad financiera que agrupar a Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela (Chile se mantiene como observador). Emplear sus fondos en el
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Por Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act, es un sistema de preferencias vigente desde el 31 de octubre de 2002 y ligado a calificacin unilateral del gobierno norteamericano, que reemplaz al ATPA (Andean Trade Preference Act) de 1991.
12 En su inicio, el tratado comercial que ya terminaron de negociar Per y Colombia con la UE era un acuerdo de asociacin (con tres pilares: dilogo poltico, cooperacin y comercio) que deriv en TLC puro y duro una vez que Bolivia no accedi a ciertas pretensiones europeas sobre derechos de propiedad intelectual.
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fomento del desarrollo de los pases miembros13, en el marco de la UNASUR. Esta iniciativa deber ser aprobada por los congresos de los pases miembros. El establecimiento de un Fondo de Reservas Comn es otro factor clave de esta nueva arquitectura financiera, basado en la experiencia del Fondo Econmico comn de Asia. Esto evitar que ms de USD 200.000 millones sean depositados en bancos del norte y contribuir a que los pases del sur tengan ms autonoma respecto de los circuitos financieros del norte. Muchas voces impulsan stos y otros cambios en pos de un funcionamiento ms democrtico de las finanzas internacionales. Pero al parecer el proceso ser ms lento de lo esperado por causa de dificultades legales administrativas en todos los pases; por otro lado, siempre est latente en la regin la posibilidad de un viraje poltico que podra postergar el proceso. El diseo de la poltica econmica debe considerar este nuevo contexto internacional, y ms a la hora de proponer polticas de transicin para los cambios estructurales que necesita el pas. Esto sin obviar la deuda social, que es otra consecuencia de las lgicas del capitalismo en los pases menos desarrollados.
vulnerabilidad a choques exgenos y de una revolucin de las finanzas pblicas y la creacin de una nueva arquitectura financiera. Con eso se marcar la cancha de lo que propone esta Agenda como tarea para los prximos aos. La dolarizacin unilateral de la economa ecuatoriana en el ao 2000 podra constituir uno de los cambios ms importantes en materia de poltica econmica luego de la Revolucin Juliana.
2.2.1. La economa ecuatoriana en la primera dcada de dolarizacin

En esta ltima se lleg a establecer un orden pblico alrededor de la emisin monetaria por parte de un solo agente estatal, el Banco Central del Ecuador, y simultneamente se fundaron entidades asociadas para configurar una poltica pblica integral, como la Superintendencia de Bancos y Seguros. La salida neoconservadora de la crisis financiera provocada por la estrategia neoliberal a fines de 1998 y en 1999, disolvi las atribuciones del Banco Central del Ecuador, apenas 70 aos despus de su creacin. Este es el contexto en el que se desarrolla la primera dcada del siglo XXI. La adopcin del dlar como moneda de curso legal y la desaparicin del sucre, no solo constituye un hecho simblico en torno a la imposibilidad de autogobierno en la poca neoliberal, sino que restringe fundamentalmente el mbito de accin de la poltica econmica. En trminos de polticas pblicas el gobierno an tiene injerencia sobre la poltica fiscal, tributaria, sobre los recursos que ponga a disposicin de la banca pblica, conserva todo el mbito de la supervisin y regulacin del sistema financiero y pudo crear o exogeneizar otras variables como las tasas de inters.
2.2. Contexto econmico nacional

La evaluacin de la economa ecuatoriana en los ltimos diez aos presenta varios elementos significativos: la dolarizacin unilateral en 2000 y la instrumentacin de polticas macroeconmicas a partir de 2007. El conjunto de las polticas macroeconmicas de finales de la pasada dcada permitieron un ciclo econmico de crecimiento con menos pobreza y ms equidad, en el marco de un sector externo que se encontraba en vigilia por su permanente
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Hasta la presente fecha Venezuela, Ecuador y Bolivia han dado este paso.
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Un aspecto fundamental de la dolarizacin a tomar en cuenta a la hora de disear una nueva estrategia de desarrollo es el significado de la prdida de emisin monetaria. Dado que no se puede tener incidencia sobre el tipo de cambio real, los precios relativos, que se mueven con el ciclo interno y las condiciones internacionales, son tambin endgenos, es decir, no es posible influir sobre ellos. En ese sentido, la inversin y el crecimiento se fortalecern en aquellos sectores en los que existe esa ventaja en los precios relativos e ir cediendo en aquellos en los que los bienes importados tienen precios relativos inferiores. Es decir, la estructura productiva se ir forjando alrededor de variables exgenas (el tipo de cambio nominal del dlar depende de la poltica econmica de EE.UU.), endogeneizadas por no ser emisores de esa moneda. Es por ello que las polticas sectoriales de fomento y de financiamiento, as como medidas generalizadas, como algn sistema de proteccin frente a las variaciones del tipo de cambio nominal de otros pases, son formas de ir gestando el tipo de desarrollo buscado y el cambio de matriz productiva establecido en el Plan Nacional del Buen Vivir. Para ello se requiere, como se analiza ampliamente en el diagnstico de la institucionalidad, de un Estado con presencia en la economa, que deje de ser raqutico en trminos de planeacin y ejecucin de polticas. De esa manera se evitar, a manera de ejemplo, la baja presin tributaria que atenta contra una mejor distribucin del ingreso y se alivianar la inmensa deuda social que tiene el Ecuador, caractersticas del perodo previo a este ejercicio presidencial.
mundial originada en los pases del norte. Los canales a travs de los cuales esa depresin se expandi hasta el Ecuador fueron la reduccin de la demanda de las exportaciones, la cada de las remesas de los emigrantes y la reduccin del precio de los commodities y el petrleo, con sus consecuencias sobre el sector fiscal y externo. El ciclo econmico de crecimiento estuvo sostenido por el PIB no petrolero, que con un crecimiento anual promedio de 4,6% entre 2000 y 2010 confiri mucha estabilidad a la tendencia expansiva. Por su parte, el PIB petrolero apenas aument en 1,5% anual, mostrando expansiones y contracciones muy fuertes (35,1% en 2004 y -8% en 2007). Dichas fluctuaciones dependieron de factores puntuales como el inicio de la operacin del oleoducto de crudos pesados en 2004, de la reversin de pozos de explotacin petroleras por ilegalidades declaradas por la Procuradura General del Estado y por la poltica soberana de reparto de las ganancias petroleras modificada a partir de 2007. Apenas en tres de los diez aos de la ltima dcada, el petrleo creci por encima del resto de la economa y en solo uno el PIB no petrolero present una tasa de variacin inferior a la del conjunto de la economa. El ciclo positivo fue sostenido por el consumo de los hogares, el que explic en promedio el 65% de la tasa de variacin del PIB. Ello fue posible tanto por la reduccin de la pobreza y de la inflacin, como por el aumento incesante hasta 2008 de las remesas enviadas por los emigrantes y por el menor crecimiento de la poblacin. Estos elementos en conjunto se expresaran en que el PIB por persona aumente a una tasa de 2,8% promedio anual. A partir de 2006, la contribucin del consumo interno de los hogares al PIB aument tambin por efecto de una mejor distribucin del ingreso. La bsqueda de una sociedad ms equitativa y con menores niveles de pobreza es una necesidad no solo desde la perspec-
2.2.2. Un ciclo econmico de crecimiento con menos pobreza y ms equidad

La salida de la crisis econmica a partir del ao 2000 fue el prembulo de una dcada de crecimiento econmico en la que el ao 2009 fue la excepcin por efectos de la crisis econmica
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Grfico N 7: Tasa de variacin del PIB

Fuente: BCE, Boletn de Cuentas Nacionales y Previsiones Econmicas
tiva del consumo interno. Adems de ser una obligacin tica, es la mejor estrategia en el largo plazo pues hace posible que una mayor parte de la poblacin se ciudadanice, es decir, goce de los derechos al trabajo, a un ingreso digno y justo, y a la dotacin de servicios bsicos. Es necesario remarcar que se increment la cobertura de la canasta bsica del 66% en diciembre 2006 al 90% en enero del 2011, y existe una mejora en la distribucin del ingreso, medida a travs del coeficiente de Gini de ingresos, que disminuy en un 6,7% entre el 2006 y el 2010 para llegar a 0,487, el valor ms bajo de la dcada, en el ltimo ao. El impulso econmico tambin provino de la inversin pblica. Efectivamente, la formacin bruta de capital fijo14 pas del 20% del PIB al 28,4% entre 2000 y 2010. Entre 2006 y 2010 ella gan 2,1 puntos porcentuales de participacin, en buena parte impulsada por el aumento de la inversin pblica, pues en el perodo se cambiaron los contratos de explotacin petrolera, lo que signific un retraso en los planes de inversin originalmente establecidos en esa actividad. La mayor parte de la inversin se destin a obras de construc-
cin, cuya dinmica de expansin fue muy importante en todo el perodo. En segundo lugar, la inversin en maquinaria, equipos y material de transporte, evolucion favorablemente hasta alcanzar su punto mximo en 2008 cuando represent el 37,8% del total invertido, la ms alta cantidad de la dcada. Esa fue la consecuencia lgica del aumento significativo de la inversin pblica. Se habra producido algn efecto desplazamiento si la inversin pblica se hubiera financiado con recursos de la banca privada; en su lugar, se emplearon los ingresos petroleros, financiamiento externo y/o los depsitos que tena el IESS en el Banco Central del Ecuador. Es por ello que ms acertado sera afirmar que existi complementariedad. Este aumento de la inversin, que acompa a la alta expansin del PIB en el ao 2008, hizo posible que la economa se encontrara fuerte para enfrentar la crisis que comenz a manifestarse en el ltimo trimestre de ese ao y durante la mayor parte de 2009. Es decir, la poltica fiscal se anticip a la crisis y luego fue un factor fundamental para enfrentarla a travs de dos instrumentos de la poltica pblica: la inversin pblica y el financiamiento a travs de la banca pblica.
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La formacin bruta de capital fijo corresponde al agregado de la inversin realizada en todos y por todos los sectores de la economa. Dicha inversin es publicada en las cuentas nacionales.
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Esta dcada promovi altas expansiones en cinco ramas de actividad. La ms dinmica fue la pesca, seguida por la construccin, la intermediacin financiera y la industria manufacturera y otros servicios. Los efectos de la dolarizacin se observaron directamente en la dinmica de crecimiento sectorial. La pesca, un recurso abundante aunque no ilimitado-, cuyas caractersticas son especiales por tratarse de una produccin que depende de la diversidad de las aguas martimas, fue la de mayor expansin y junto con la industria manufacturera son las que pueden ser consideradas como actividades transables. El resto de actividades favorecidas por la dolarizacin son las tpicamente no transables, consecuencia lgica
martimo, y sobre la explotacin de los recursos martimos. Ello ha ocurrido durante la dcada con la expansin, por ejemplo, de las plantaciones de aceite de palma en una de las zonas de conservacin y biodiversidad en la provincia de Esmeraldas. Uno de los problemas de este patrn de acumulacin es que desplaza a las poblaciones autctonas o a los pequeos propietarios, porque ellos estn indefensos frente a los altos niveles de rentabilidad que tienen esas actividades, ms an por el crecimiento de los precios en los mercados internacionales. Ello obliga a la poltica pblica a buscar alternativas para esos campesinos y/o pobladores rurales, que incluyan fuentes de empleo, crdito, asistencia tcnica e impulso a la asociatividad; para que puedan mantener condiciones de vida digna, para que no sean desplazados de los mercados de productos de alta rentabilidad y
Tabla N 1: Ramas de actividad con mayor crecimiento entre 2000 y 2010 (PORCENTAJES)
del esquema monetario. En ausencia de polticas sectoriales de fomento o de proteccin frente a alteraciones significativas del tipo de cambio real, el patrn de desarrollo se torna endgeno a las condicionalidades que impone la ausencia de emisin monetaria. Este proceso propio de la dolarizacin, en ausencia de correctivos o una poltica sectorial activa, puede generar presin sobre los recursos naturales, es decir la tierra, el subsuelo continental y
sean tambin beneficiarios de las tendencias que se observan a nivel mundial. Como resultado de la dolarizacin, las importaciones han ganado espacio frente al conjunto de bienes y servicios que se ofertan en la economa domstica y, a la par, las exportaciones han perdido peso. Es decir, la oferta al exterior no ha crecido o no ha podido expandirse lo suficientemente rpido como para compensar el aumento que ha
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Grfico N 8: Exportaciones e importaciones como porcentaje de la oferta (demanda) total

ocurrido en la demanda de bienes y servicios importados. Varios de esos bienes comprados en el exterior han desplazado a la produccin local, lo que ha afectado a productores nacionales, especialmente a los ms pequeos. Esa es una de las razones que explican el lento crecimiento del sector agrcola en la dcada, que se expandi por debajo de lo que lo hizo el conjunto de la economa. La restriccin en el acceso a la tierra, al agua, al crdito, as como a insumos mejorados y capacitacin; ha incidido en el desarrollo del sector. Este es uno de los fenmenos estructurales que influy negativamente sobre el comportamiento de la economa, incidiendo directamente sobre la demanda de empleo y sobre la fortaleza del sector externo. Debido a la crisis de 2009, caracterizada por la apreciacin del dlar y la reduccin de los precios de las materias primas, se impusieron salvaguardias arancelarias a un conjunto de productos importados. Esa medida preserv una balanza de pagos positiva, lo
que hizo posible minimizar potenciales deficiencias de liquidez. A su vez, la poltica de estmulos a la produccin nacional permiti que la participacin de las exportaciones sobre la oferta total comience a frenar su reduccin. La estructura productiva del pas mantiene una tendencia, pero tambin presenta un cambio interesante que podra ser el inicio de un proceso hacia la formacin de industrias tecnolgicamente ms complejas. Para evaluarlo se clasificaron las ramas industriales segn la complejidad tecnolgica15 : 1) productos manufacturados a partir de recursos naturales, 2) manufacturas de baja tecnologa, 3) manufacturas de tecnologa intermedia y 4) manifacturas de alta tecnologa. Entre 2000 y 2010 las ltimas ganaron algo ms de dos puntos de participacin dentro del sector de industrias manufactureras, lo que revela que existe un proceso de ir hacia la elaboracin de productos que exigen tecnologa ms compleja y mano de obra ms calificada.
15 Lall, Sanjaya (2000).The technological structure and performance of developing country manufactured exports, 1985-98, Oxford Development Studies, 28(3), 337-69, , establece la siguiente subdivisin: Productos basados en recursos naturales: tienden a ser de elaboracin simple e intensivos en mano de obra (por ejemplo alimentos con pocos procesos industriales o manufacturas de cuero), aunque hayan segmentos que utilizan bienes de capital (por ejemplo, refinacin de petrleo). Las ventajas competitivas en estos productos suelen basarse en la disponibilidad de recursos naturales. Manufacturas de baja tecnologa: son elaboradas con tecnologas altamente difundidas y estables. Requieren poca preparacin de la mano de obra, no poseen diferenciacin entre productos y compiten en precio. Por esta razn la competitividad tiende a concentrarse en el costo de la mano de obra. (por ejemplo textiles, calzado, etc.). Manufacturas de tecnologa media: comprenden los productos intensivos en mano de obra calificada, bienes de capital y bienes intermedios. Entre los productos ms caractersticos de esta clasificacin estn: industria automotriz, industrias de procesos de manufactura de qumicos y metales bsicos y productos de ingeniera. Manufacturas de alta tecnologa: poseen tecnologas avanzadas y cambiantes con altos niveles de I&D y nfasis en el diseo del producto. Requieren infraestructuras con tecnologa sofisticada, altos niveles de especializacin de la mano de obra calificada e interaccin cercana entre firmas. Entre los productos de alta tecnologa se encuentran los productos elctricos y electrnicos
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Grfico N 9: Tasa de variacin anual promedio del valor agregado bruto

Este aumento de participacin del valor agregado de las manufacturas de tecnologa intermedia fue mucho ms intenso en la segunda mitad de la dcada que en la primera, lo que podra ser una respuesta a la poltica arancelaria dirigida a estimular la produccin industrial. Tambin guarda lgica con la poltica estatal de estmulos a la produccin a travs del crdito de la banca pblica, la que se expandi a tasas muy importantes como se mostrar luego.
cionalmente, la dolarizacin adopt un tipo de cambio de 25.000 sucres por dlar, cuando en el mercado la divisa se cotizaba en alrededor de 19.000 sucres. Es decir, se provoc una macrodevaluacin, lo que conducira luego a un episodio de hiperinflacin que fue cediendo a medida que se impona el rigor de la nueva moneda. En efecto, entre diciembre de 2001 y diciembre de 2005 el salario real aument en 20%, en tanto que entre 2005 y 2010 lo hizo en 28%. Mientras que en el primer quinquenio la economa estaba saliendo de la crisis y, por ello, tena ms posibilidades de mejorar los ingresos, el segundo quinquenio est atravesado por la crisis de 2009. La diferencia entre una y otra etapa es que en la segunda se protegi el ingreso de los asalariados, es decir, no se realiz el tradicional ajuste en los segmentos ms desprotegidos, lo que condujo a que en ese ao los salarios continen mejorando su poder de compra. De hecho, en el ao de crisis, cuando la economa apenas creci, el salario mnimo real lo hizo en 4,5%. Este es un cambio profundo en materia de poltica econmica pues se enfrent la crisis con un importante aumento de financia-
Hacia una sociedad ms incluyente

Esta dcada de expansin econmica vino acompaada de un aumento constante y creciente del salario mnimo vital nominal, lo que se refleja tambin en el ingreso por hora de los trabajadores no asalariados. Con la salida de la crisis de 1998-99, se produjo un importante ajuste del salario mnimo vital pues, dentro de la lgica que prevaleca, el ajuste de la crisis se dio en los salarios y en los activos mantenidos en las entidades financieras por los depositantes. Adi-
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miento a travs de la banca pblica y sin restringir el poder de compra de los ingresos. De esa manera, se mantuvo activa la demanda de los hogares, los que seran importantes agentes para reactivar a la economa considerando todos los elementos adversos que ocurrieron en esos aos: reduccin de las remesas, contraccin de la demanda externa, apreciacin del tipo de cambio real, inundaciones en la Costa, crisis en el sector elctrico a causa del estiaje y reduccin de los precios de las principales materias primas exportadas. La prdida de la capacidad de emisin y de administracin del tipo de cambio trajo consigo, en plena crisis, un desequilibrio potencialmente explosivo. La apreciacin del dlar en los mercados mundiales llev tanto a la revalorizacin de los activos internos como de los ingresos si se los compara con otra moneda fuerte, as como a la prdida de competitividad cambiaria. En trminos normales, las apreciaciones cambiarias se provocan porque el sector externo registra un supervit importante que lleva a la acumulacin de reservas en moneda extranjera o porque la economa
gan competitividad. Ninguno de esos factores estuvo presente en 2009, por lo que las medidas de poltica aplicadas, como la activa poltica fiscal, la administracin de la reserva de libre disponibilidad, la aplicacin del coeficiente de liquidez domstica, la imposicin de salvaguardias temporales y la ampliacin del crdito pblico; lograron hacer frente a esos movimientos contrarios que se generaron endgenamente. Debido a la crisis y pese a los esfuerzos desplegados, el desempleo aument, como ocurri en todos los pases de la regin. A fines de 2009 el desempleo se ubic en 7,9% a nivel urbano. Este es, por otro lado, un efecto esperado en dolarizacin pues los desequilibrios se corrigen en las cantidades16 . La desocupacin durante la primera dcada del siglo XXI tuvo una tendencia decreciente que cambi temporalmente por efecto de la crisis de 2009. Aunque no es posible comparar estrictamente todo el perodo por el cambio de metodologa17 aplicado por el INEC en 2007, se puede afirmar, observando las tendencias de los dos tramos de la serie, que las cimas del desempleo ocurrieron en 2001, 2003 y 2009.
Grfico N 10: Tasa de desempleo urbano 20002010 (corresponde a diciembre de cada ao)
Fuente: INEC, Encuesta de Empleo y Desempleo Urbano
A diferencia de un modelo con moneda propia en el que los desequilibrios se manifiestan y se corrigen, a travs del mercado monetario, principalmente. En 2007 el INEC, acogiendo las resoluciones de la Comunidad Andina de Naciones, modific la forma de medir y conceptualizar el desempleo y subempleo. Los documentos de cada una de las encuestas realizadas con la nueva y antigua metodologa se encuentran publicados en: http://www.inec.gob.ec/web/guest/ecu_est/est_soc/enc_hog/enemdu
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Entre 2000 y 2006, los dos momentos crticos en trminos de empleo no estn asociados con una brusca desaceleracin del crecimiento de la economa. Por ello, podran estar asociados a la apreciacin del tipo de cambio real y, en esa medida, a la incapacidad de la produccin nacional para competir con las importaciones o para mantener la demanda del exterior; es por ello que se repiten nuevos episodios de aumento de la emigracin. En cambio, a partir de 2007 el desempleo podra estar originado en la reorganizacin interna de las empresas frente a los cambios que se realizaron a travs de dos normas que regulan el mercado de trabajo para garantizar el reconocimiento y pago justo al trabajo. La primera es la prohibicin de la tercerizacin laboral y la segunda son los incrementos salariales por sobre la inflacin o la expansin de la economa. En 2008 el PIB tuvo la segunda ms alta tasa de crecimiento de la dcada, por lo que no existan motivos asociados al ciclo que justificaran el aumento de quienes no tenan empleo. En ese ambiente llega 2009, cuando los desocupados aumentan por la contraccin de varias actividades. Una vez que fueron internalizados los nuevos costos de la mano de obra, entonces la desocupacin volvi a su nivel inicial, el de 2007, a una tasa que para el Ecuador es reducida. En el trnsito de las reformas laborales, mejora del salario nominal y crisis, el desempleo se comport de
manera diferenciada entre la Sierra y la Costa. Se presume que en la Costa la calidad del empleo era menor que el de la Sierra, pues cuando comienzan las reformas laborales se produce un paulatino incremento del desempleo, el que se exacerba en 2009, se supone porque la regin costera est ms vinculada a las actividades de exportacin y por ello la crisis se manifest de manera ms drstica. Las mujeres son mucho ms vulnerables al desempleo que los hombres. Por lo general la tasa de desempleadas duplica a la de los desempleados y parecera que el empleo femenino es procclico, es decir, aumenta mucho ms rpido que el masculino en la fase alta del ciclo y se contrae con mucha ms rapidez cuando hay expansin. Adems de las diferencias que se observan regionalmente, tambin son notables los efectos por gnero. Pero adems de que se logr revertir el aumento del desempleo observado desde 2007, la calidad del empleo ha mejorado no solamente por la eliminacin de la tercerizacin y otras formas de trabajo inadecuadas, sino tambin porque ha aumentado sostenidamente la afiliacin de la poblacin adecuadamente ocupada, a la seguridad social. De esta forma, en 2010 el 55% de los ocupados plenos estn afiliados a uno de los tres sistemas de seguridad social pblica (IESS, ISFFA e ISPOL), lo que constituye el valor ms alto de la dcada.
Grfico N 11: Porcentaje de empleados plenos afiliados a la seguridad social, a diciembre, a nivel nacional
Fuente: INEC, Encuesta de Empleo y Desempleo
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Lo que se quiere destacar es que una poltica activa en materia salarial y de derechos laborales, como la que se aplic desde 2007, no es un freno para el crecimiento econmico. Una mejor distribucin de los ingresos coadyuva a evitar el crculo vicioso de contraccin de la oferta con contraccin de la demanda y, administrado inteligentemente, contribuye a mantener una ocupacin adecuada de la capacidad instalada de produccin porque no se deteriora significativamente la demanda. Gracias a la reduccin de la inflacin, a la recuperacin de los ingresos a inicios del siglo XXI y a la nueva poltica en los ltimos cuatro aos; la incidencia de la pobreza por ingresos cay en 30 puntos porcentuales en la dcada. Tal reduccin debe ser an mayor si se mide por consumo, pues desde 2007 aumentaron notablemente las transferencias monetarias y no monetarias a travs del Bono de Desarrollo Humano, la poltica de salud, de educacin, de dotacin de servicios bsicos y de apoyo a la construccin de viviendas. De esta manera se instal un modelo de crecimiento incluyente que rendir sus frutos en unos aos ms puesto que las mejoras en salud, educacin e ingresos, son palpables cuando las generacio-
nes beneficiarias de esos cambios presentan menores niveles de enfermedad, mejores destrezas y capacidad de ahorro. En trminos estrictamente econmicos, habr que comparar la inversin actual con los ingresos futuros que se generen gracias a esta poltica, y es de suponer que ese balance sea positivo.Tambin se podr establecer un balance cuando quienes ahora son nios y nias presenten menos enfermedades a lo largo de su vida y, tan importante, tengan un adecuado desarrollo integral tanto psicomotriz, como afectivo e intelectual, que les permita integrarse de mejor forma en la sociedad.
La inflacin, un problema de dos caras

Luego de adoptada la dolarizacin, la variacin de los precios lleg a su punto ms alto en la historia del pas, reaccionando con rezago a las continuas depreciaciones previas a la dolarizacin, y a la macro devaluacin que la acompa. El menor ritmo de crecimiento de los precios observado en esta dcada es, sin lugar a du das, un logro muy importante pues ha reducido muchos costos de transaccin asociados con inflaciones moderadas o altas.
Grfico N 12: Tasa de inflacin anual

Fuente: BCE, Informacin Estadstica Mensual
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En 2004 los precios haban llegado a sus niveles ms bajos del primer quinquenio18 , pero es en marzo de 2007 cuando alcanzan el menor valor de la ltima dcada. La evolucin de la inflacin tiene importancia en dos sentidos: por una parte, es uno de los principales determinantes de la trayectoria del salario real, lo que se ha mostrado en la parte anterior, y por otro, es uno de los componentes del clculo del tipo de cambio real y se relaciona o contrasta directamente con la inflacin del socio comercial con el que se realice la comparacin. En la ltima dcada, los pases de la regin y aquellos con los cuales Ecuador mantiene relaciones comerciales, mantuvieron la inflacin bajo control. Esto ocurri a pesar del aumento de los precios del petrleo, el que siempre tienen un impacto generalizado en los precios por las cadenas de produccin a las que afecta. Entonces, una inflacin domstica menor o en el mismo nivel de aquella que tienen los principales socios comerciales, garantiza que el pas est haciendo el esfuerzo adecuado para evitar la apreciacin del tipo de cambio real, siempre y cuando los tipos de cambio nominales permanezcan estables. Esa es la doble importancia que tiene la inflacin en un esquema de tipo de cambio fijo como la dolarizacin: no oculta que la relacin de precios relativos es la manifestacin de las relaciones de poder en una sociedad. Sin embargo, la apertura externa, en ausencia de moneda propia, condiciona a los precios domsticos ms que antes pues, y en el extremo, la imposicin de precios monoplicos de empresas nacionales en el mercado domstico puede generar ms competencia por el arribo de bienes importados. Y de esta forma un alto nivel de precios se traduce en prdida de competitividad. Entonces el poder para cargar precios est condicionado por la transabilidad de los bienes y servicios y por el poder de mercado para lograr que se impongan ciertas protecciones. Es por estas razones que la inflacin domstica se alinea a la
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de los principales socios. Tambin es por ese motivo que en 2008 la inflacin de alimentos fue muy importante, aupada por lo que ocurra en los mercados mundiales, pero tambin ha estado influenciada a partir de 2007, por las medidas de proteccin dictadas, unas en el marco de la poltica de fomento a la produccin nacional y, la otra, en 2009, por efectos de la salvaguardia. La imposicin de salvaguardias o aranceles tiene el mismo efecto que una depreciacin, pero de ella se benefician unos pocos productos. Funciona como un subsidio indirecto que puede, eventualmente, favorecer a aquellos productores con menores niveles de productividad. Este mecanismo podra ser parte de una estrategia de crecimiento endgeno, siempre y cuando sea temporal y tenga como contrapartida la generacin de empleo y de productos de exportacin. En el primer quinquenio de la dcada los grupos de precios que se mostraron ms reacios a la baja fueron alojamiento y educacin, es decir, dos grupos de bienes que aglomeran a productos y/o servicios que no son sujetos de comercio internacional. En cambio, en los cinco aos siguientes son los grupos de alimentos y bebidas no alcohlicas; bebidas, tabacos y estupefacientes; y muebles y artculos para el hogar y para conservacin ordinaria del hogar; los que presentan los aumentos importantes. Como se haba mencionado, en el primero de los grupos habra incidido fundamentalmente el crecimiento en los mercados internacionales de los precios de las materias primas, en tanto que en el segundo y tercer grupo pudieron pesar las salvaguardias arancelarias porque ellas encarecen a las importaciones en el mercado local. Resulta claro que la inflacin del grupo de alimentos y bebidas no alcohlicas fue provocada por eventos exgenos a las polticas
Debido al cambio de ao base para la medicin del IPC, en 2005 la informacin fue proyectada en base a un modelo, por lo que en ese ao no es posible conocer precisamente cul fue el comportamiento de los precios.
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domsticas. Adems de la influencia sobre los salarios reales o sobre el costo de la canasta familiar, estos precios pueden presionar sobre el uso de la tierra y la composicin de la propiedad entre pequeos, medianos y grandes agricultores y la concentracin de la produccin, dado que existen beneficios extraordinarios si se produce trigo, soya, aceite de palma o quinua.
que se mostr anteriormente, el tipo de cambio real cay a valores menores a 100 en apenas dos aos. Es decir, los exportadores perdieron ventajas comparativas en precios en poco tiempo. Ello dur cinco aos, hasta 2006, luego se tienen dos aos ms de depreciacin real, en 2007 y 2008, para finalizar en 2010 con una nueva apreciacin real. Como la inflacin interna no fue el factor que determin esa evolucin, la respuesta se encuentra en las fluctuaciones del tipo de cambio nominal del pas emisor de la moneda de curso legal en el Ecuador. Es decir, depende fuertemente del ciclo de esa economa y de otras motivaciones como la sucedida en plena crisis cuando los inversionistas a nivel mundial demandaron bonos del Tesoro de EE.UU. por considerarlo seguro en medio de las quiebras y rescates bancarios en los pases del norte. En medio de un dficit externo muy importante, el dlar de EE.UU. se apreci.
El tipo de cambio real

Como se ha explicado, el tipo de cambio real es la variable que sintetiza la posicin externa del pas y sobre su trayectoria la poltica econmica tiene como nico instrumento de incidencia a la inflacin y en la poltica sectorial a los incrementos en productividad. Como se haba mencionado, el pas entr a la dolarizacin con una macro devaluacin, la que hizo que el tipo de cambio real de 2000 se ubique en 140. Pese a la fuerte reduccin de la inflacin
Grfico N 13: Evolucin del tipo de cambio efectivo real (TCER) (1994 = 100)
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La trayectoria del tipo de cambio, constituy un freno para el comercio exterior ecuatoriano durante la mayor parte de la dcada y en el mismo sentido se comportaron los tipos de cambios reales con Colombia y Per, los competidores y socios comerciales ms cercanos. En la dcada se registran dos momentos en los que el valor de la moneda de curso legal es endgenamente pro cclica. El primero ocurre en 2007 y 2008 en medio de la coyuntura excepcional que tuvo el pas por el incremento incesante de los precios de exportacin de las materias primas (commodities), lo que habra supuesto, en una economa con moneda propia, la apreciacin cambiaria. Es decir, se gan por partida doble, se abarataron las exportaciones y adems se incrementaron los precios a los que ellas eran vendidas. El otro episodio se sita en los meses en los que estalla la crisis en los pases del norte. En l ocurren, as mismo, simultneamente la apreciacin del tipo de cambio real y la
el grado de volatilidad del tipo de cambio real, de manera que se fortalezca la produccin nacional en un esquema de ganancias de la productividad. Una de las pocas formas de hacer exgeno el tipo de cambio es, precisamente, contar con alguno de los instrumentos permitidos por los acuerdos comerciales multilaterales actualmente vigentes, a fin de reducir la influencia de la prociclicidad endgena de los movimientos del tipo de cambio.
2.2.3. La revolucin en las finanzas pblicas

Esta dcada es similar a la de 1970 por la gran cantidad de recursos que el sector petrolero proporcion al sector pblico. En este aspecto destacan dos hitos que fueron acompaados de modelos de gestin notoriamente distintos.
200 180 160 147,5 153,5 143,0 192,5 194,2 195,9 186,7 184,8 177,6 177,4
Grfico N 14: Extraccin de crudo en campos (Millones de barriles)

Fuente: EP Petroecuador, Informe Gerencial
140 120 100 80 60 40 20 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Participacin campos unificados
Privadas
Estatal con campos absorbidos
Total
cada substancial de los precios de las materias primas. En otras palabras, el precio de oferta de las exportaciones ecuatorianas se encareci en el contexto de la reduccin de precios. En este ltimo episodio la constreida poltica econmica con que cuentan las autoridades monetarias se dirigi a proveer de ms recursos de financiamiento a fin de reducir los costos internos de endeudamiento y a la proteccin de la produccin local mediante salvaguardias. Sin embargo, se deben disear medidas de ms largo plazo para reducir
El primer hito est dado por el aumento de las exportaciones de petrleo una vez que se concluy la construccin del oleoducto de crudos pesados y comenz su operacin en 2004, lo que signific 53 millones de barriles adicionales extrados por ao. El sector pblico se beneficiaba de esos recursos por el pago del impuesto a la renta y por las regalas que entregaban las empresas, las que no crecieron a la par del incremento del precio del petrleo que comienza en la mitad de la dcada. En esa etapa, una parte los nuevos ingresos petroleros que se generaron a partir de un precio prefijado fueron a formar parte de distintos fondos de
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contingencia, los que estaban destinados para el pago de la deuda y posibles recompras de capital, as como para la construccin de obras de infraestructura y para gasto social. En la prctica los fondos fueron empleados para gasto corriente mediante mecanismos poco convencionales. El segundo momento tiene que ver con la declaratoria, por parte de la Procuradura General del Estado, de la caducidad del contrato de explotacin con la empresa Occidental. La restitucin de los campos petroleros administrados por esa compaa aument la oferta estatal de crudo en 20 millones de barriles al ao. En un primer momento, los fondos provenientes de la explotacin del Bloque 15 (el que administraba la empresa Occidental), constituy otro fondo de ahorro destinado preferentemente para financiar la construccin de centrales de generacin elctrica. A ms de este cambio, en 2006 se emiti un reglamento a fin de garantizar una mayor participacin del sector pblico en los ingresos fiscales y dos aos despus se disolvieron los fondos de contingencia y ellos
8.000 7.000 6.000
pasaron a formar parte del Presupuesto del Estado. Debido a este conjunto de reformas, el sector pblico se benefici de un aumento muy importante de los ingresos provenientes de la explotacin y exportacin de petrleo. En efecto, ellos aumentaron entre 2005 y 2006 en 46% y luego, en 2008, gracias al incremento del precio del petrleo, en 161%. Esta poltica soberana de administracin de los recursos naturales hizo posible que el gobierno diseara una poltica de gasto pblico que prioriz el gasto social y lo increment a niveles nunca antes registrados. Este proceso form parte de una estrategia para emplear a la poltica fiscal como instrumento de la poltica econmica en dolarizacin, para influir directamente sobre la distribucin del ingreso nacional. Si antes las empresas que explotan petrleo eran las que se llevaban la mayor parte de los excedentes generados por el aumento en los precios del petrleo, ahora esos recursos fueron distribuidos mediante el aumento del gasto en salud, educacin, y en la dotacin de infraestructura bsica19 .
Grfico N 15: Ingresos petroleros del Sector Pblico No Financiero y Fondos de Ahorro (Millones de dlares)
Fuente: BCE y Ministerio de Finanzas Nota: (p) significa que las cifras son preliminares y (*) que la informacin est a noviembre de ese ao
5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009 (p) 2010(*)
Fondos Petroleros
Ingresos Petroleros excluyendo los fondos
19 Con el aumento de la participacin del Gobierno Central en los recursos petroleros, tambin aumentaron las transferencias dirigidas a los gobiernos municipales y provinciales. De esa manera se logr mejorar las condiciones de vida a travs de la satisfaccin de necesidades bsicas como el agua potable, la energa elctrica y el alcantarillado, entre otros.
50
Construyendo una nueva cultura tributaria

Sin embargo, la poltica econmica tambin se fij como meta reducir la dependencia de los recursos provenientes de la explotacin del petrleo para formar una cultura tributaria que permita mejorar la distribucin del ingreso, a fin de que el esfuerzo pblico en construccin de infraestructura tenga efectos en los ingresos tributarios, en el tiempo. Aqu tambin se observa una clara diferencia entre el primer quinquenio de la primera dcada del siglo XXI, y el segundo. En efecto, en el primero la carga tributaria aument en 0,4 puntos porcentuales, mientras que entre 2006 y 2010 lo hizo en 3 puntos porcentuales.
Grfico N 16: Proporcin de las recaudaciones tributarias con respecto al PIB (PORCENTAJES)
51
El aumento del gasto, a diferencia del primer quinquenio de los 2000, se dirigi en buena parte a fortalecer la inversin, resultado de lo cual tuvo un salto muy importante al pasar de menos del 5% del PIB entre 2000 y 2006, a ms del 10% en 2010. Es decir, se duplic el gasto dedicado a la obra pblica.
0,14
en fin, la creacin de una base y tejido econmico que a partir de la socializacin equitativa de los recursos nacionales fortalezca el cumplimiento de los derechos y obligaciones. Este proceso no ha estado exento de dificultades por la canti-
12,8% 0,12 11,9%
Grfico N 17: Inversin del Sector Pblico No Financiero como porcentaje del PIB
Fuente: BCE, Informacin Estadstica Mensual Nota: (p) significa que las cifras son preliminares y (*) que la informacin est a noviembre de ese ao
0,1
10,0%
0,08 7,0% 0,06 4,8% 0,04 5,5% 5,6% 4,9% 4,6% 4,9% 4,6%
0,02
0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009 (p) 2010(*)
Tambin se redujo la deuda externa mediante un exitoso proceso de reestructuracin, lo que redujo significativamente la presin de las amortizaciones e intereses de la deuda externa sobre el Presupuesto del Estado. Estas medidas, en conjunto, muestran el cambio de ptica y visin sobre el papel del Estado frente a la ciudadana y, por lo tanto, el rol que le ocupa a la poltica econmica como instrumento para el desarrollo integral. Se trata de una poltica fiscal afincada en una mirada hacia dentro, a diferencia de los aos previos en que el punto central era el pago a los acreedores de la deuda externa. De esa manera se plasm una visin que entiende a la economa como una herramienta al servicio de la poblacin. Que prioriza la bsqueda de equidad social, el desarrollo de las capacidades de la ciudadana, el progreso equitativo entre territorios,
dad de demandas que se han ido atendiendo y la multiplicidad de derechos ciudadanos que requieren una atencin progresiva. Es por ello que el sector pblico ha incurrido en gastos fiscales que implican un dficit en tres de los ltimos cuatro aos, a diferencia del resto de la dcada en que los supervit fueron la norma. Un avance fundamental en el perodo de gobierno fue la eliminacin de la multiplicidad de preasignaciones, as como la introduccin del sistema de cuenta nica (eSIGEF) que optimiza la liquidez fiscal permitiendo mantener los recursos fiscales dentro del sistema pblico, generando un flujo de fondos a partir de los requerimientos reales y aumentando la eficiencia del gasto. Desde el lado normativo, el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas supedita la asignacin presupuestaria a las prioridades de planificacin establecidas en los Planes de Desarrollo y cambia la lgica fiscalista del presupuesto pblico, por una lgica en pos del desarrollo y
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las prioridades definidas en cada Gobierno. Desde la perspectiva del neoclasicismo que gobern el pas desde la dcada de 1980, toda forma de dficit era contraproducente porque segn esa visin llevaba inevitablemente a un repunte de la inflacin, al desplazamiento de la inversin privada y a una serie de desequilibrios monetarios porque el financiamiento del dficit incida sobre el valor de las tasas de inters domsticas. Eventualmente grandes y sostenidos dficit fiscales producen estos efectos, pero ello sucede en el medio y largo plazo. Sin embargo, otras perspectivas que apuntan a polticas contracclicas para enfrentar momentos de crisis, sealan que se puede responsablemente aumentar los niveles de inversin a fin de crear estmulos adecuados para el crecimiento de la economa. En el contexto de crisis internacional, dolarizacin y ampliacin de los derechos ciudadanos, el gobierno opt por una poltica econmica que privilegia la ampliacin de oportunidades y capacidades por sobre las polticas macroeconmicas que centraban su esfuerzo en la estabilidad y el equilibrio fiscal. Las decisiones de inversin social conllevan un incremento en la demanda de recursos, que a su vez se traducen en un dficit fiscal. La dolarizacin exige que el sector pblico modere las excesivas variaciones en el resultado de la balanza de pagos, pues de l depende la oferta monetaria. Si el dficit esperado del sector externo es muy grande y va a perjudicar a la oferta de dinero, entonces el sector pblico puede reaccionar de dos maneras: esperar que la economa se contraiga y retorne a un punto de equilibrio ms bajo, o actuar creando un dficit fiscal que requiera inversin externa sea en la forma de inversin directa, en proyectos de desarrollo o en la forma de deuda pues de esa manera se compensa la cada en la oferta monetaria. La poltica econmica en dolarizacin, por lo tanto, exige una poltica fiscal mucho ms
activa que en regmenes con moneda propia en los que la poltica monetaria suele ser la ms empleada para modelar los ciclos. Parte de las presiones de gasto que actualmente existen provienen de los distintos subsidios que se han introducido desde 2007 como parte de la poltica sectorial, especialmente. Algunos de ellos que funcionaban desde antes, como el BDH, o de reciente incorporacin, como el crdito productivo. Dichas transferencias monetarias cumplieron un papel fundamental para proteger a los ms pobres en la crisis de 2009 y permitieron que la poblacin de menos recursos pudiera acceder a prstamos por un valor adelantado de 12 cuotas del BDH, generando un capital de inversin o consumo. La incorporacin de subsidios adicionales as como el aumento de los precios de los combustibles importados, han hecho que el monto total de subsidios con respecto al PIB aumente desde el 4,8% en 2006 al 7,3% en 2010. Ms del 50% del total de los subsidios corresponde a los combustibles, y el 20% a las pensiones jubilares de los sistemas de seguridad social pblica (IESS, ISSFA e ISSPOL). La poltica fiscal o el espacio fiscal requieren algn tipo de revisin del subsidio a los combustibles, pues es claramente regresivo e incentiva su uso; solamente cuando el pas cuente con la suficiente oferta de energa elctrica de generacin hdrica podr influir para que caiga la demanda de combustibles para uso productivo. Por la carga que representan los subsidios y porque ellos no necesariamente benefician a los ms pobres, uno de los retos de la poltica econmica es racionalizarlos a fin de no estrechar las opciones de gasto en aquellas reas y sectores en los que la atencin es prioritaria y obligatoria.
53
2.2.4. El Sector Externo en Vigilia

Como se haba expresado en la primera parte de este diagnstico, el sector externo, en especial el intercambio de bienes y servicios, estuvo la mayor parte de esta dcada en apremio casi constante debido a las consecuencias de la dolarizacin unilateral de la economa. A pesar de ello, hubieron aos de un boom extraordinario, como el ocurrido entre finales de 2007 y los primeros meses de 2008, por la afluencia de ventajas exgenas para un pas pequeo y abierto como es el Ecuador. Si bien los frutos de esos episodios positivos son importantes, pues se dota a la economa de la liquidez para funcionar20, en esta parte interesa concentrarse en el desempeo del sector externo analizando para ello los volmenes de las exportaciones e impor-
taciones. Los volmenes son lo ms cercano para comparar con el PIB y lo que interesa es mostrar la evolucin de las compras y ventas en el exterior, a fin de conocer si se est produciendo ms o los ingresos que ha recibido el pas en los ltimos aos solamente aumentaron por efecto del cambio brusco en los precios de la mayora de los principales productos de exportacin. Las exportaciones de petrleo, debido a la demora en la negociacin para la firma de los nuevos contratos, tuvieron una reduccin sostenida desde 2006, aunque ella comienza a manifestarse luego del 2004. Si se compara con 2004, el punto ms alto, la relacin entre las exportaciones petroleras y el PIB se reduce en 1,5 veces. Es decir, la oferta de petrleo para el mercado internacional no ha evolucionado a la par con el crecimiento del PIB, medido en dlares de 2000.
Grfico N 18: Exportaciones sobre PIB (Toneladas sobre millones de USD)

20 En dolarizacin si puede existir un problema de exceso de oferta monetaria. Ello depender del saldo de la balanza de pagos global. Por ejemplo, si afluyera inversin extranjera y a la vez se duplicara el precio del petrleo, podra enfrentarse a un exceso de liquidez que podra transformarse en inflacin. Para ello, una de las polticas posibles es no gastar todos los recursos generados por la expansin del precio del petrleo y/o mantener, y hasta reducir, el crdito concedido a travs de la banca pblica. Sin embargo, en ciertos episodios, cuando se trata de flujos de inversin privada, no existe control directo sobre su utilizacin. Para los neoclsicos el nuevo equilibrio se dara luego de que se incrementen los precios, el tipo de cambio real se aprecie y caigan las exportaciones o aumenten las importaciones. Sin embargo, este trnsito puede ser traumtico para determinados sectores, por lo que se requiere planificar las grandes inversiones y encontrar los instrumentos de poltica para esterilizar el exceso de oferta monetaria que pueda ocurrir.
54
Por su parte, las exportaciones no petroleras clasificadas como tradicionales y no tradicionales, muestran un comportamiento esttico, es decir que han mantenido relativamente estable su relacin con respecto al PIB. Esto indicara que las ventas externas de productos tradicionales y no tradicionales, a lo sumo crecen al ritmo del producto interno bruto, es decir, no son un motor que pueda impulsar el crecimiento econmico. Esto se debe, adems de las limitaciones de competitividad que puedan mostrar las ventas en el exterior debido a las constantes fluctuaciones del tipo de cambio real, a que la oferta exportable no ha cambiado significadamente en la ltima dcada, especialmente en el segundo quinquenio. La nica excepcin se observa en los tradicionales, debido a que los productos primarios tuvieron una expansin muy importante en el nmero de partidas. Lo que ocurri en el segundo quinquenio no es que dejaron de crecer el nmero de partidas que forman parte de la canasta ofertada por el pas, sino que la tasa de variacin se redujo considerablemente. En el nico caso en el que cae el nmero de partidas en el segundo quinquenio, es en los productos tradicionales industrializados. Esta informacin est mostrando que de no mediar el incremento substancial de los precios de las materias primas durante casi todo el segundo quinquenio de la primera dcada del siglo XXI, la balanza comercial habra tenido dficits importantes. Este comportamiento en las cantidades exportadas y en el nmero de partidas identificadas podra, eventualmente, responder a una
reduccin de la demanda debido al aumento de los precios antes sealado. Sin embargo, buena parte de los productos de exportacin del pas son los que aumentaron de precio por un incremento mundial de la demanda. Entonces esa no sera una razn para explicar ese comportamiento. Eventualmente pudieron haber incidido en la competitividad de la produccin domstica los incrementos salariales y el cambio en las normas laborales. De ser ese el caso, se estara dentro del crculo perverso de la imposibilidad de ganar mercados con base en incrementos de productividad. Como seala Porter, el gur del comercio mundial21 , la competitividad que no va acompaada de mejoras en las condiciones laborales es espuria. Adicionalmente, los esfuerzos por insertar la produccin en los mejores mercados, incluso en aquellos que premian el cultivo verde o la fabricacin bajo normas ambientales rigurosas, han sido asumidos por una minora de empresarios, quienes con esas prcticas esperan consolidar los mercados en el largo plazo. En el caso de las importaciones no petroleras, aunque en valor se observa un aumento con relacin al PIB22, en volumen no existen cambios significativos, con la sola excepcin de los bienes de consumo no duradero que aumentaron en 33% con relacin al PIB . Se trata, entonces, de la expansin de las compras en el exterior de un grupo de bienes y servicios que compite directamente con la produccin nacional aunque en determinados casos la suple cuando no hay oferta domstica, y en ciertos casos con pequeos y medianos agricultores.
Porter, Michael (2002), Microeconomics of competitiveness learnings about process, Institute for Strategy and Competitiveness Harvard Business School BID, Washington. El aumento en el precio de los alimentos a nivel mundial est explicado, en parte, por el crecimiento de la demanda de China e India debido al ascenso constante de una cada vez mayor porcin de la poblacin a niveles de vida que les permite mejorar y diversificar su canasta de consumo. El mismo proceso, la reduccin de la pobreza y el aumento de los ingresos de los sectores medios, podra explicar el aumento de las importaciones de bienes de consumo no duradero en el Ecuador, pues coincide con la aplicacin de las polticas redistributivas del ingreso y el mejoramiento de las condiciones laborales.
21 22
55
40 35 30 25
350
300
250
Grafico N 19: Importaciones sobre PIB (Toneladas sobre millones de USD)

Fuente: BCE, Base de datos de comercio exterior.
200 20 150 15 100 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
50
Materias primas y productos intermedios para la industria (excluyendo construccin) Totales Bienes de consumo duradero (eje derecho) Bienes de consumo no duradero (eje derecho)
Esto quiere decir que el problema es ms complejo puesto que exceptuando los bienes de consumo no duradero y los combustibles, que sern tratados separadamente, parecera que el problema del sector externo, antes que de volumen, se trata de precios, es decir que lo que el pas adquiere como bienes y servicios no petroleros, ha tenido precios crecientes en los ltimos aos. De ah que frente a reducciones en los ingresos porque caen los precios del petrleo o las exportaciones no aumentan en volumen, el dficit de la balanza comercial, especialmente la no petrolera, se vuelve cada vez ms difcil de sostener. En el caso de los combustibles y lubricantes, la cantidad importada como proporcin del PIB se multiplic por 4 en la ltima dcada. En los ltimos cinco aos el aumento fue de 1,5 veces. Adems de la mayor demanda por la expansin del parque automotor y del desconocido monto que se contrabandea, una parte del crecimiento del grupo obedece a las compras de energa elctrica. Ellas fueron importantes en 2009 y 2010 por el estiaje que soport el pas en los ltimos meses de cada ao. La compra de
energa elctrica se ir reduciendo a medida que cambie la matriz energtica por la entrada en operacin de las centrales hidroelctricas que estn actualmente en construccin, pero la demanda asociada a transporte y otros usos continuar con incrementos importantes si no se modifican los precios relativos. En la dcada, cuatro aos han tenido dficit en la balanza comercial: 2001, 2002, 2009 y 2010. El ms importante, pues lleg al 3,9% del PIB, fue el de 2002. Sin embargo, del anlisis anterior se puede concluir que la situacin comercial es cada vez ms difcil porque se est ante una estabilidad de las exportaciones, frente a un aumento sostenido de algunos rubros de importacin. Esa situacin tender a ser menos importante por la expansin de la produccin petrolera, toda vez que los contratos de explotacin bajo la modalidad de prestacin de servicios estn firmados. Sin embargo, en trminos de desarrollo productivo habr que profundizar en medidas para que la produccin domstica no sufra los estragos de las importaciones y, as mismo, para dinamizar las ventas al exterior de los bienes no petroleros.
56
La situacin del sector externo se agrav por la reduccin de las remesas que envan los emigrantes a sus familias desde Espaa, EE.UU. e Italia, principalmente. Ellas no han podido recuperarse porque la crisis espaola se ha extendido y la tasa de desempleo no se ha modificado en ms de un ao. Durante el primer quinquenio, en concordancia con la incorporacin paulatina de los emigrantes a los respectivos mercados de trabajo, el valor de las transferencias fue creciendo incesantemente, hasta llegar en 2005 a 2.500 millones de dlares. Ese impulso alcista perdur hasta 2007 cuando alcanz su punto mximo de 3.000 millones de dlares. En 2010 tuvieron un valor menor al de 2005. Es decir, la economa ha perdido cerca de 700 millones de dlares que ayudaban a compensar los dficits estructurales en las balanzas de servicios y de renta. La inversin extranjera, en cambio, ha sido muy variable en la dcada. Los dos puntos mximos ocurrieron en 2004 y 2008 cuando se invirtieron 837 y 1.005 millones de dlares en proyectos especficos. Sin embargo, en relacin al PIB, la inversin de 2004 fue ms importante que la de 2008. La variabilidad de esta cuenta es extremadamente alta y tradicionalmente ha estado ligada a los recursos invertidos en la explotacin de minas y canteras, especficamente el petrleo. Ello ha ocurrido a pesar de que hasta
este perodo gubernamental, en que se han denunciado muchos tratados, se firmaron una gran cantidad de acuerdos supuestamente destinados a atraerla. Una vez consolidada la nueva propuesta de tratamiento de la inversin del exterior, y toda vez que existen proyectos en marcha, se espera que la afluencia ser mayor y que con ello se lograr mejorar la posicin externa, aunque en una primera etapa se requerirn ms importaciones en funcin del componente importado que tienen la mayora de proyectos previstos. El resultado del sector externo, sintetizado en la balanza de pagos global, depende, por lo tanto, de la balanza comercial, de las remesas, de la inversin extranjera directa y de la capacidad de endeudamiento que tiene el pas. La deuda pblica tuvo, durante la dcada y luego de que en 2000 se suspendieron los pagos por la carga que representaba, sucesivas reducciones y ahora se encuentra en el nivel ms bajo de, al menos, los ltimos veinte aos, gracias a la exitosa renegociacin de un importante tramo entre 2008 y 2009. La deuda privada tambin ha mantenido una tendencia hacia la baja, aunque de manera menos pronunciada que la pblica. Juntas representaron, a finales de 2010, la cuarta parte del PIB. Ello da un margen para que parte de la poltica fiscal se pueda realizar con deuda externa, guardando dos condiciones que imponen las normas vigentes: que ella no sobrepase el 40% del
Grfico N 20: Deuda externa pblica y privada como porcentaje del PIB
57
PIB y que solamente se destine a financiar proyectos de inversin. Por otra parte, la contratacin de nueva deuda pblica puede tambin ser utilizada para modular el ciclo econmico. Si la economa presentara una fase de desaceleracin o el sector externo incurriera en dficit por las necesidades de inversin, entonces existen grados de libertad para contratar nueva deuda. Es preciso notar que buena parte de la inversin pblica realizada en los ltimos cuatro aos, tendr efectos sobre la inversin privada pues el esquema de financiamiento aplicado no ha significado mermar recursos para el financiamiento de las actividades privadas. De esa manera, se espera que el crecimiento sea ms robusto en los prximos aos, gracias a que se ha dotado a la economa de mejores condiciones para su desenvolvimiento.
por segmento; el impuesto a la salida de divisas; la norma que regula el coeficiente de liquidez domstica; y la Ley de Seguridad Financiera. Se trata, por tanto, de uno de los sectores en los que ms se ha actuado en vista de la importancia que tiene y de los efectos positivos o negativos que puede generar, dependiendo de su robustez o debilidad. Con estas medidas se logr que los ingresos bancarios se basen en la intermediacin financiera, es decir que esta se hizo ms intensa; y que las entidades financieras limiten el cobro de varios servicios, lo que benefici directamente a los usuarios. Pero ms importante an, se forj el nico instrumento de poltica monetaria con el que se cuenta en este sistema dolarizado. La fijacin de bandas que establecen los topes mximos de tasas de inters permite moldear el ciclo econmico o desestimular cierto tipo de gastos cuando las medidas de prudencia as lo requieran. La regulacin sobre los servicios que pueden ser objeto del cobro de comisiones y sobre los montos mximos a cobrar por esos servicios, detuvo una de las prcticas ms regresivas que tenan las entidades financieras. Los ahorristas ms pobres o aquellos cuyos saldos no superaban un lmite mensual, deban pagar comisiones adicionales, en comparacin con los que tenan ahorros sobre un umbral, de manera tal que cotejando los ingresos por la tasa activa nominal y los egresos por el cobro de comisiones, haba merma en los recursos de los depositantes, lo que equivaldra a que la tasa de inters nominal sea negativa. De manera directa y clara esto significaba que mensualmente de las cuentas de ahorros y otro tipo de cuentas, las entidades financieras en lugar de pagar intereses, reciban ingresos. Por lo tanto, el control de los servicios por los que se puede cobrar comisin, y de los valores de esas comisiones, fue una medida que quebr una prctica extremadamente injusta. La reduccin de la tasa de inters permiti que una mayor porcin de las utilidades generadas en el sector real de la economa
2.2.5. Un sistema financiero con nuevo rostro

El sistema financiero ecuatoriano en 2010 lleg a su ms alto nivel de bancarizacin o profundizacin financiera desde la crisis ocurrida una dcada atrs. La expansin del crdito y los depsitos hizo que para diciembre la suma de ellos como fraccin del PIB alcanzara el 64,5%, un aumento de 18 puntos porcentuales en el ltimo quinquenio. De esta forma, pareciera que se logr superar el trauma que indujo a los depositantes a preferir mantener sus activos en formas distintas a los depsitos a causa del feriado bancario declarado en 1999. Es por ello que se debe perseverar en adecuados sistemas de regulacin y control del sistema financiero, a fin de evitar que puedan ocurrir fenmenos no deseados. Esa recuperacin ha sido paulatina, pero se robusteci desde 2006 luego de la expedicin de cinco normas claves en materia de poltica financiera: la Ley de Justicia Financiera, que redujo las comisiones cobradas por las entidades financieras a fin de estimular la intermediacin financiera; la regulacin que fij las tasas de inters
58
25% 20% 15% 10% 5% 0% dic-02 dic-03 dic-04 dic-05 dic-06 dic-07 dic-08 dic-09 dic-10
Grfico N 21: Bancos y cooperativas: rentabilidad sobre el patrimonio (ROE)

Fuente: SBS, Balances del sistema financiero
Bancos
Cooperativas
se queden en los productores y no se transfiera, por el altsimo costo que tena el dinero, hacia las entidades financieras; ello fue especialmente favorable para la micro empresa, pequea empresa y para los agentes individuales, quienes vieron reducir los intereses de sus crditos ya sea para produccin, vivienda o consumo. De esta manera se logr que el financiamiento tenga un sesgo menos regresivo.
70%
Con el coeficiente de liquidez domstica y el impuesto a la salida de divisas, se logr que las entidades financieras tengan una mayor proporcin de recursos en las oficinas nacionales y de esa manera se consigui el aumento en la liquidez interna.
1.200
60%
1.000
50%
Grfico N 22: Coeficiente de liquidez domstica (porcentajes y millones de dlares respectivamente y excedente de liquidez en el exterior)
Fuente: BCE Nota: La lnea constante es 45%, la cual corresponde al requerimiento de la norma que estableci el Coeficiente de Liquidez Domstica
800 40% 600 30% 400 20%
10%
200
0% Jan-06 Jan-07 Jan-08 Apr-08 Apr-06 Apr-07 Apr-09 Jan-10 Jul-07 Oct-06 Oct-09 Apr-10 Jul-06 Jul-08 Jul-09 Oct-07 Oct-08 Jan-09 Jul-10 Oct-10
Excedente de liquidez en el exterior (eje derecho)
Coeficiente de Liquidez Domstica
Coeficiente Legal (45%)
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En este ambiente, en el ltimo quinquenio la evolucin del crdito y los depsitos, si bien tuvo una leve desaceleracin en parte de 2007, luego se fortific y mostr una evolucin acorde con el ciclo econmico. Es decir, una pronunciada ampliacin en 2008 y una contraccin esperada por los efectos asociados con la crisis desatada en EE.UU. y Europa.
0,6
Las cooperativas de ahorro y crdito jugaron un papel extremadamente positivo durante la crisis, pues ellas desaceleraron menos la concesin de recursos, comparado con los bancos, y de esa manera tambin evitaron que amplios sectores productivos, especialmente los micro y pequeos, dejen de operar a un nivel adecuado. Ello fue posible por el apoyo que han recibido del
0,5
Grfico N 23: Tasa de variacin anual por tipo de depsito (Promedio mvil de 3 perodos)
0,4
0,3
0,2
0,1
-0,1
-0,2 ago-01 ago-02 ago-03 ago-05 ago-06 ago-07 ago-08 ago-09 feb-02 feb-03 feb-05 feb-06 feb-07 feb-08 feb-09 feb-04 ago-04 feb-10
Depsitos a la vista
Depsitos a plazo
Depsitos de ahorro
Lo propio sucedi con la cartera de crditos. A inicios de 2006 se contrajo la tasa de variacin anual de las colocaciones en los bancos privados, y luego de una leve aceleracin volvi a caer y presentar una nueva recuperacin. En 2009 la crisis supuso una reduccin de la demanda de crdito y, simultneamente, una restriccin de las entidades financieras frente a un contexto del que no se conoca la duracin ni los efectos en una economa dolarizada. Sin embargo, la gran diferencia con perodos previos es que la poltica financiera se enfoc a dotar a la banca estatal de los recursos necesarios para hacer frente a la situacin, de manera que se actu contracclicamente favoreciendo de preferencia a los micro y pequeos empresarios a travs de lneas de crdito diseadas para satisfacer parte de la demanda que estaba insatisfecha. Con ello se evit que el crdito destinado al sector privado se contraiga.
Gobierno Nacional con las distintas modalidades de apoyo hacia las cooperativas a travs del BNF, CFN y Programa Nacional de Finanzas Populares, Emprendimiento y Economa Solidaria. De esta manera se ha logrado que el sector cooperativo de las entidades financieras privadas se pueda expandir y ganar presencia en el mercado. Gracias a la poltica explcita de ampliar el crdito a travs de la banca pblica, ella pas de una participacin en los saldos de la cartera de crditos que bordeaba el 10% antes de 2006, a una de 15,6% en 2010, lo que se logr con la capitalizacin de las entidades del sector pblico con recursos propios del gobierno y haciendo uso temporal de los excedentes de liquidez que mantiene como depsitos el Gobierno Central en el Banco Central del
60
Ecuador. Esa liquidez constaba como parte de la Reserva Internacional de Libre Disponibilidad, RILD, en la que adems se encuentran contabilizados los depsitos del IESS y el encaje bancario. Es preciso aclarar que en dolarizacin no existe una Reserva Monetaria Internacional, en tanto se refiera a un fondo en moneda extranjera y metales preciosos que respalde la emisin monetaria. La RILD no es el respaldo de ninguna emisin y por lo tanto su nivel solamente expresa la cantidad de depsitos del Gobierno Central, el IESS y el monto de encaje bancario, y de ninguna manera puede pronosticar o servir de indicador de la fortaleza de la dolarizacin.
90% 80% 70% 60% 50%
no se ha logrado incentivar a los depositantes para que guarden su dinero en plazos ms largos. Este es un problema estructural an por resolver pues limita significativamente las colocaciones a plazos largos, como los que exigen los proyectos de inversin en maquinas, equipos y ampliaciones. La inversin de ahorro en plazos ms largos tampoco se ha podido desarrollar a travs del Mercado de Valores. El Mercado de Valores en el Ecuador es elitista, poco desarrollado, sin un mercado secundario, con escasa desmaterializacin de ttulos valor y con una serie de distorsiones generadas por la intervencin de grupos financieros e intereses particulares.
Grfico N 24: Tasa de variacin anual del crdito destinado al sector privado (promedios mviles de 6 perodos)
40% 30% 20% 10% 0% -10% sep-04 ene-05 may-05 may-06 may-07 sep-07 ene-08 may-08 sep-08 ene-09 may-09 may-10 sep-05 sep-06 sep-09 ene-06 ene-07 ene-04 may-04 ene-10 sep-10
Bancos
Cooperativas
Banca Pblica (BNF, CFN, BEV)
Otra parte significativa de recursos, al menos en los ltimos dos aos, provino de la actividad financiera del IESS, que actualmente opera a travs del Banco del IESS con el propsito de modernizar las operaciones que realiza en los distintos mercados. El BIESS ocupa hoy en da el primer lugar en colocacin de crdito de vivienda entre todas las instituciones del sistema financiero y el segundo lugar si se considera al sistema financiero privado como un todo. Pese a los cambios introducidos en el sistema financiero, an
El acceso a l es muy limitado y ello ha impedido a los sectores productivos, de todo tamao, beneficiarse de otros instrumentos de financiamiento. Aunque una parte del problema proviene de la propia composicin de la propiedad de las empresas en su mayora son sociedades muy cerradas de propiedad familiar, tambin ha sido un freno la existencia de dos bolsas de valores en un pas tan pequeo como el Ecuador y de una ley, como la actual, que genera limitaciones.
Polticas Econmicas para el Buen Vivir
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3. Polticas Econmicas para el Buen Vivir
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l objetivo principal de la poltica econmica, es administrar los flujos macroeconmicos que garanticen la canalizacin del ahorro hacia la inversin productiva, en el marco de las limitaciones que marca la dolarizacin. Adems, la poltica econmica est a cargo del manejo de los recursos del sector pblico y de las regulaciones que pueda emitir para evitar problemas de liquidez ante eventuales desmonetizaciones de la economa o de expansiones monetarias no deseadas. Estos objetivos se deben lograr a travs de una gestin eficiente y eficaz de los flujos e interconexin de ahorro e inversin en los mbitos pblico, externo y privado. Es decir, se deben establecer y aplicar polticas y regulaciones a los flujos macroeconmicos para lograr el mximo nivel de produccin y utilizacin de las capacidades instaladas en los recursos de la produccin; garantizando al mismo tiempo su sostenibilidad intertemporal. En el presente captulo se presentan los objetivos y estrategias de poltica econmica en los sectores financiero, externo, real, fiscal y, finalmente, se le da un lugar especial a lo tributario. Si bien la exposicin tiene este carcter, es importante resaltar que la misin del Ministerio Coordinador es justamente velar por una gestin intersectorial consistente; pues solo en este esfuerzo sistmico se lograrn las ganancias en las sinergias operativas que permitirn no solo superar los vicios del pasado en el ejercicio de la poltica econmica, sino adems alcanzar logros o saltos cualitativos importantes en la nueva forma de entender la economa para el bienestar de toda la poblacin. Los grandes lineamientos de poltica, que se desarrollarn como objetivos y estrategias en esta Agenda, son los siguientes:
nalista. Este cambio de objetivo requiere una nueva arquitectura institucional, en la que los servicios financieros operen como servicios de orden pblico, fomenten la democratizacin del capital; canalicen el ahorro para el desarrollo de las actividades productivas con nfasis en los micro, pequeos y medianos empresarios, tradicionalmente excluidos de los circuitos financieros regulares. Al mismo tiempo, deben contribuir a evitar la conformacin de burbujas de consumo tpicas y consustanciales a un tipo de cambio fijo, y que repercuten en crisis de balanza de pagos. La poltica fiscal debe procurar la redistribucin y equidad para ampliar las capacidades de todas y todos, y para crear los incentivos necesarios para garantizar el desarrollo y la consolidacin de la soberana alimentaria, energtica y financiera. Estos propsitos requieren una perseverante inversin pblica y una poltica de gasto como instrumento de fomento para la industria local a travs de los mecanismos de compras pblicas. En lnea con esta poltica fiscal, la poltica tributaria adems de mejorar los niveles de recaudacin de conformidad con estndares internacionales, para asegurar un mejor flujo de caja y liquidez, debe procurar una mayor integracin entre diversos sistemas orientndose a una mayor progresividad. Esto requiere sin lugar a dudas del permanente fortalecimiento de la soberana del sector pblico; de un proceso radical de democratizacin que implica recuperar y fortalecer las capacidades del Estado, desprivatizndolo de los grupos econmicos y haciendo posible que represente efectivamente el inters pblico. De su lado, la estrategia comercial debe estar encaminada a fortalecer la poltica de desarrollo endgeno, de cambio de la
El sistema financiero debe constituirse en un apoyo efectivo para el aparato productivo y abandonar su estrategia margi-
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matriz productiva y de proteccin inteligente a la produccin nacional. Por otro lado, la dolarizacin obliga a promover una poltica para el sector externo que sea capaz de reaccionar con la celeridad requerida ante eventos externos que afecten el saldo de la cuenta corriente.
de aseguramiento de los riesgos deben coadyuvar a amplificar los canales del ahorro interno, sin perjuicio de salvaguardar los intereses de los clientes de las aseguradoras. Las finanzas populares estn llamadas a profundizar la intermediacin y ampliacin de la red financiera, garantizando el acceso al crdito a los actores de la Economa Popular y Solidaria, muchas veces excluidos de los circuitos tradicionales o formales de la produccin y del consumo. El papel del sector financiero pblico debe justamente asegurar esta integracin y recuperar sus facultades para fomentar la produccin y la inversin, concentrando el ahorro interno para impulsar sistemas productivos alternativos y, sobre todo, procurar el cambio de la matriz productiva. Este cambio exige transformar la tradicional estructura de las instituciones regulatorias y una reorganizacin de la institucionalidad que controla, regula y ejecuta la poltica financiera. La Superintendencia de Bancos y Seguros, el Banco Central de Ecuador y la Superintendencia de Compaas, debern volverse instituciones compatibles con las nuevas disposiciones constitucionales. Se debern establecer renovados esquemas de supervisin para las cooperativas y cajas de ahorro; los actores del mercado de valores; las empresas de seguros y reaseguros. Se debe contar con una supervisin diferenciada que puede ser instrumentada a travs de ajustes adecuados a la metodologa vigente de calificacin de cartera de crdito y liquidez estructural as como a los criterios para analizar la creacin de valor (margen de intermediacin) para rescatar los aspectos operativos que han funcionado. Por otro lado, se deben ampliar todas las opciones de intermediacin financiera procurando una competencia equilibrada en el sector, lo que generar incentivos para impulsar la colocacin de crdito hacia los
3.1. Sector Financiero

La razn de ser del sistema financiero debe ser la transferencia de los recursos excedentarios a aquellos sectores del aparato productivo demandantes de crdito, y no un instrumento de acumulacin y concentracin de la riqueza. Para ello, desde la ptica del Buen Vivir y en atencin a los preceptos de la Constitucin de la Repblica, es necesario aplicar una modificacin de carcter institucional para que la actividad financiera cumpliendo con su funcin de servicio de orden pblico23 promueva la democratizacin del capital y encamine el ahorro hacia las actividades productivas, especialmente las concernientes a los micro, pequeos y medianos empresarios, que generalmente han sido apartados del sistema. El sistema financiero debe ser una herramienta para apuntalar las transformaciones estructurales de la matriz productiva. La arquitectura financiera para el Buen Vivir no puede dejar de lado la construccin de un mercado de valores amplio e incluyente, por sus ventajas para ampliar los plazos del financiamiento, reducir los costos de la intermediacin, democratizar y transparentar el sistema productivo y la estructura de propiedad, y, al mismo tiempo, ampliar en forma general las opciones de financiamiento para la produccin. De la misma manera, las necesidades sociales
23
El artculo 308 de la Constitucin de la Repblica establece la naturaleza y caractersticas bsicas de las actividades financieras.
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sectores productivos y, adems, mejorar la asignacin eficiente de los recursos pblicos a nivel territorial. Esta nueva arquitectura financiera requiere de una mayor desmaterializacin del sistema de pagos que permita aumentar la velocidad transaccional del dinero y reducir la dependencia del dlar fsico, mediante pagos electrnicos. Esto, por otro lado, contribuye a aliviar las restricciones que impone la carencia de soberana monetaria. En el sector financiero, se han establecido los siguientes objetivos y estrategias:
Es imperante lograr que las entidades que no participan todava del Sistema Nacional de Pagos (SNP) lo hagan, hasta consolidar las operaciones financieras en un solo sistema que deber estar bajo el control del Banco Central del Ecuador. La interconexin de entidades del sistema financiero popular y solidario con el SNP abrir la posibilidad de ofrecer productos y servicios financieros en beneficio de los clientes atendidos por estas entidades financieras, como por ejemplo la entrega de microcrditos, la ampliacin del pago del Bono de Desarrollo Humano, etc. Adems, un SNP es un requisito para potenciar la desmaterializacin del mismo. Para potenciar el SNP se han definido las siguientes estrategias: a. Elaborar e implementar planes de integracin de procesos informticos entre las entidades financieras y el SNP. b. Ampliar la oferta y calidad de los servicios financieros para las entidades financieras que participen en el SNP, facilitando el uso de sistemas y herramientas del propio SNP y del Banco Central del Ecuador. c. Establecer sistemas de informacin y bases de datos que consoliden todas las transacciones efectuadas a travs del SNP.
3.1.1. (Objetivos del Sector Financiero) OSF.1 Democratizar el acceso al sistema financiero potenciando las finanzas populares y solidarias
3.1.1.1. Impulsar el acceso de los actores del sector financiero popular y solidario al Sistema Nacional de Pagos (SNP)
En el Ecuador, la carencia de un sistema de pagos completamente integrado genera una serie de ineficiencias en la transferencia de fondos entre agentes econmicos, mayores costos de operacin y tiempos de gestin. Adems, esta desintegracin parcial del sistema de pagos impide a la autoridad de poltica econmica efectuar un seguimiento global de los flujos monetario-financieros. Esto debilita la seguridad y estabilidad del sistema financiero y, en ltima instancia, del entorno macroeconmico.
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3.1.1.2. Impulsar los procesos de inclusin financiera

La banca privada ha concentrado sus operaciones en las provincias econmicamente ms importantes. El 72.5% de la intermediacin financiera de la banca privada se encuentra en las provincias de Pichincha y Guayas. Mientras tanto, los actores del segmento de Economa Popular y Solidaria, que operan en buena medida en muchas otras provincias del pas, financian sus actividades al margen de los circuitos financieros tradicionales. A diferencia de la concentracin de cartera de la banca en Guayas y Pichincha, las cooperativas de ahorro y crdito apenas concentraron en estas provincias el 25.5%. Por otro lado, existen actores que en lugar de acceder al sector financiero formal estn expuestos a la accin de prestamistas ilegales (comnmente conocidos como chulqueros o prestadiarios). Esta realidad genera muchas oportunidades. El impulso al segmento de finanzas populares y solidarias, adems de aportar a una mayor inclusin financiera, tambin contribuye a que una amplia gama de proyectos productivos no queden truncos por falta de acceso a servicios. Las estrategias para profundizar la inclusin financiera en mayores segmentos de la poblacin son: a. Definir y aplicar un esquema de incentivos econmicos y financieros preferenciales alineados al desarrollo de proyectos productivos prioritarios para la transformacin de la matriz
b.
c.
d.
e. f.
productiva del pas y para iniciativas de inclusin financiera de grupos tradicionalmente excluidos. Articular la infraestructura financiera de la banca pblica con la de las entidades financieras populares y solidarias para lograr mayor cobertura de este sector y desconcentracin de recursos financieros en las provincias ms grandes. Fortalecer la Corporacin Nacional de Finanzas Populares y Solidarias y abrir lneas de crdito para el desarrollo de la Economa Popular y Solidaria. Evaluar e implementar la construccin de esquemas de microseguros complementarios y de carcter sectorial, as como fortalecer el sistema de seguros procurando garantizar su salud y solvencia24. Impulsar la regulacin de la reinversin territorial de la liquidez. Implementar un producto financiero alternativo que desplace a los servicios prestados bajo prcticas ilegales de financiamiento.
24 Seguros dirigidos a poblaciones y organizaciones de bajos recursos econmicos, que no son atendidos por los esquemas de seguros tradicionales. Se caracterizan por: bajas primas y lmites de cobertura. Buscan proteger a una amplia gama de riesgos.
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3.1.2. OSF 2. Canalizar el ahorro interno hacia la inversin productiva

3.1.2.1. Fomentar el ahorro de largo plazo y canalizarlo hacia la inversin productiva mediante el desarrollo del Mercado de Valores
En el Ecuador persisten problemas estructurales que han impedido fomentar el ahorro de largo plazo como mecanismo para financiar proyectos de inversin, investigacin, desarrollo tecnolgico, etc. Tradicionalmente, las empresas productivas han recurrido al sistema bancario en bsqueda de financiamiento de sus actividades, utilizando limitadamente otras alternativas. Las captaciones se realizan a corto plazo, en general plazos menores a un ao, mientras que los crditos de inversin productiva requieren plazos ms largos. Esto implica riesgos de descalce de plazos que finalmente limitan la expansin del crdito, especialmente a largo plazo. En otros pases, el Mercado de Valores brinda alternativas para un financiamiento directo de emprendimientos productivos, con mejores plazos y tasas que el sistema financiero. Sin embargo, en nuestro pas el Mercado de Valores es un mercado elitista, poco desarrollado, sin un mercado secundario, con escasa desmaterializacin de ttulos valor y con una serie de distorsiones generadas por la intervencin de grupos financieros e intereses particulares. Adems, mientras a nivel regional los mercados burstiles tienden a la integracin, en el Ecuador existe un mercado dividido en dos Bolsas de Valores, una en Quito y otra en Guayaquil, que no estn integradas de manera que se pueda tener un nico mercado, lo que tendra sentido en una economa como la nuestra.
El Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica ha dado ya el primer paso mediante la elaboracin de un nuevo proyecto de Ley. Este marco normativo es primordial para desarrollar un mercado de valores, para lo cual se establecen las siguientes estrategias: a. Crear un mercado burstil interconectado a travs de la integracin transaccional de las Bolsas de Valores de Quito y Guayaquil. b. Establecer otros segmentos de mercado denominados Mercados Multilaterales de Negociacin, que, sin dejar de estar adecuadamente regulados, permitirn reducir los costos y presentarn mayores facilidades de acceso para empresas de menor tamao. Esto permitir aumentar el nmero de emisores, sobre todo aquellos pertenecientes al sector productivo. c. Crear mayores mecanismos para la participacin de ms inversionistas como por ejemplo la figura de los clubes de inversin. d. Habilitar nuevos instrumentos de liquidez en el mercado de valores que adems servirn como mecanismos de pago complementarios. e. Establecer un esquema mejorado de garantas para la participacin de inversionistas. f. Mejorar las regulaciones para las calificadoras de riesgo y desarrollar criterios diferenciados para la banca de desarrollo. g. Establecer mecanismos de financiamiento alternativo para que los Gobiernos Autnomos Descentralizados puedan desarrollar obras de infraestructura.
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3.1.3 OSF 3. Incrementar la eficiencia de la banca pblica, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del sistema financiero
3.1.3.1. Potenciar la banca pblica para apoyar la transformacin de la matriz productiva del pas
La banca pblica tiene un rol fundamental dentro de la nueva arquitectura financiera que el pas requiere para apuntalar el proceso de transformacin de la matriz productiva. Es imprescindible romper de una vez por todas con las distorsiones histricas que ha sufrido la banca pblica, y con los manejos clientelares e irregulares que la han funcionalizado a procesos de concentracin de la riqueza y la han vuelto exclusivamente dependiente de la capitalizacin del Estado para subsistir. Para romper finalmente con las distorsiones antes descritas y constituir una banca pblica para el desarrollo del pas, los procesos de capitalizacin y de fortalecimiento institucional ya emprendidos debern confluir en una estrategia de creacin de una banca de desarrollo integrada, autosustentable y con divisiones especializadas en diferentes segmentos de servicio; para atender con crdito accesible a los sectores de la poblacin que no son atendidos por la banca privada. Esta tendr como objetivo primordial la optimizacin de la infraestructura, tecnologa y capacidad humana, para democratizar el acceso al financiamiento crediticio para los sectores tradicionalmente excluidos, incorporando la variable de desconcentracin geogrfica.
La nueva banca de desarrollo integrada trabajar de la siguiente manera: a. Asignar segmentos de crdito especializados y enfocados en atender a los sectores prioritarios para la trasformacin de la matriz productiva, evitando as una duplicidad de funciones y la competencia en un mismo mercado objetivo entre instituciones que son parte de la banca pblica. b. Fomentar la especializacin de la banca pblica mediante un adecuado control y supervisin de la cartera crediticia, por lo que se propone una reforma en la normatividad que permita la segmentacin del crdito, con la correspondiente subdivisin segn los productos que ofrecen las diferentes entidades pblicas de desarrollo nacionales, segn su naturaleza y las polticas pblicas del gobierno. c. Adecuar e integrar la infraestructura tecnolgica para incrementar las capacidades de la banca pblica para llegar a las zonas tradicionalmente excluidas, sin perder de vista la visin de rentabilidad financiera y social, y la sustentabilidad en el largo plazo. d. Aplicar mecanismos de supervisin diferenciada en funcin de la nueva definicin de funciones, objetivos y mercados para cada institucin. e. Incorporar principios y normas de Gobierno Corporativo para garantizar la gestin eficiente de las instituciones de la banca de desarrollo integrada. f. Mejorar y fortalecer la administracin y recuperacin del crdito de la banca pblica. g. Impulsar el financiamiento de la oferta y demanda de vivienda de inters social h. Impulsar el financiamiento del acceso a la educacin a travs de crdito.
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3.1.3.2. Consolidar la institucionalidad del sistema financiero popular y solidario

La nueva Constitucin de la Repblica del Ecuador, vigente desde 2008, define al sistema econmico del pas como social y solidario. Esto implica un quiebre con la visin centrada en el mercado y que privilegiaba el capital por encima de los seres humanos. La anterior visin releg a un segundo plano a una serie de actores que ahora pasan a ser un eje fundamental en la concepcin de la economa del pas: cooperativas de ahorro y crdito, cajas de ahorro y bancos comunales. A pesar de haber sido rezagados ante la mirada oficial, ellos han apuntalado la economa del pas, generado trabajo, soberana alimentaria, etc. Estos actores conforman ahora el Sistema Financiero Popular y Solidario, el cual requiere una adecuada normativa y mecanismos de articulacin con el sistema financiero nacional, sin perder de vista su naturaleza y caractersticas particulares25 . La institucionalidad para el sector, al igual que las obligaciones y derechos de los actores que lo conforman, estn establecidos en la Ley Orgnica de la Economa Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario26. Desde la visin y competencias del ente rector de la poltica econmica, se deben concretar una serie de estrategias para fortalecer a las entidades del Sistema Financiero Popular y Solidario y apoyar la gestin del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social que est a la cabeza de la regulacin y el desarrollo de polticas para este sector:
a. Fortalecer las instituciones creadas para la supervisin y rectora de este sector. b. Mejorar el esquema de garantas a disposicin del sector financiero social y solidario, de manera que le permita ampliar el acceso al crdito para los actores que han estado tradicionalmente al margen de los circuitos financieros regulares. c. Adoptar nuevas tecnologas en los procesos de las entidades de las finanzas populares. d. Establecer instrumentos de Buen Gobierno y control social de las entidades del sistema financiero, para fortalecerlas en lo tcnico y para evitar prcticas que se contrapongan al espritu social y solidario del sector.
3.1.3.3. Consolidar el Sistema Financiero y fortalecer el control y la supervisin bancaria

Durante la crisis financiera de 1999, se identific que la supervisin ex post del sistema bancario, era dbil e insuficiente. Si bien hubo esfuerzos para fortalecer la supervisin bancaria en el transcurso de la ltima dcada; la crisis internacional del ao 2008 dej en evidencia la necesidad de modificar el enfoque de la supervisin ex - post, hacia uno preventivo basado en riesgos. Para minimizar los riesgos ante eventuales crisis y considerando que la dolarizacin gener una carencia de un prestamista de ltima instancia y otros esquemas de proteccin, el Gobierno Nacional promulg la Ley de creacin de la Red de Seguridad Financiera en el ao 2008. Esta defini un esquema fundamentado en 4 pilares: el fondo de liquidez, el seguro de depsitos, un esquema
25 26
De acuerdo a los artculos 309 y 311 de la Constitucin del Ecuador y al Art.125 del Proyecto de Ley de la Economa Popular y Solidaria y del sector financiero popular y solidario. Esta Ley incluye las formas de organizacin de la Economa Popular y Solidaria, las Unidades Econmicas y Populares, el Sector Financiero Popular y Solidario, los Organismos de Integracin y Entidades de Apoyo, la relacin con el Estado; al igual que su control, regulacin y sanciones. Adems la creacin del Instituto Nacional de Economa Popular y Solidaria, del Sector Financiero Popular y Solidario y de la Corporacin Nacional de Finanzas Populares y Solidarias.
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de resolucin bancaria y el fortalecimiento de la supervisin de acuerdo a los mejores estndares internacionales. Hay que destacar que la creacin de la Red de Seguridad Financiera en el Ecuador, se adelant a las conclusiones a las que llegaran los pases del norte sobre la necesidad de ahondar en algunos aspectos de la supervisin y control del sistema financiero luego de la ltima crisis econmica y financiera mundial. El principio general al que lleg la reunin de los G-20 con representantes de las principales entidades financieras a nivel mundial en 2009, es que no se puede volver a emplear recursos pblicos a fin de salvar al sistema financiero, como se hizo entre 2008 y 2009, como tampoco pasar los costos de esos eventos a los contribuyentes. En ese marco consideraron que el refuerzo de la supervisin microprudencial, deba ir de lado con la supervisin macroprudencial. Para llevarla a cabo se encarg a los bancos centrales la tarea de interconectar los dos tipos de diagnsticos para poseer sistemas de alerta ms expeditos que se basen no solo en el procesamiento de informacin y la construccin de modelos, sino tambin en el criterio de expertos. Es fundamental consolidar un sistema financiero estable al largo plazo y fuerte basado en adecuados indicadores de liquidez, solvencia y calidad de activos. En trminos de control esto requiere apuntalar la Red de Seguridad Financiera y mejorar en lo relativo a prevenir riesgos sistmicos y enfrentar eventuales quiebras con el menor costo social posible, fortalecer la supervisin y control para atender oportuna y eficientemente problemas de liquidez y solvencia que presenten las Instituciones Financieras; e incrementar el nivel de confianza de los depositantes, en el sistema.
Por ello, en trminos de poltica financiera, se requiere: a. Consolidar un sistema financiero slido y sostenible en el largo plazo evitando prcticas oligoplicas. Se requiere fortalecer de manera importante y de modo paulatino los requerimientos de capital de las entidades de crdito27 y mantener un colchn de conservacin patrimonial para evitar la afectacin de la procclicidad propia de la actividad financiera en la economa. b. Preservar la liquidez introduciendo un nuevo coeficiente de apalancamiento y exigencias generales mnimas por riesgo de liquidez, para que las entidades de crdito soporten situaciones de tensin de liquidez a corto plazo28 y aseguren la estabilidad a largo plazo de sus necesidades de financiamiento. c. Establecer un nivel de regulacin y supervisin acorde con los riesgos que plantean para el sistema financiero y la economa real, aquellas entidades sistmicamente importantes. d. Impulsar reformas normativas para complementar la Red de Seguridad Financiera, partiendo, entre otras cosas, de un adecuado entendimiento de la estructura del mercado ecuatoriano y del anlisis crtico de mejores prcticas internacionales al respecto. e. Mejorar la coordinacin entre los entes de regulacin del sistema financiero y establecer una estrecha colaboracin con los reguladores de los pases en los que los bancos ecuatorianos tienen oficinas, especialmente para compartir informacin. f. Establecer mecanismos que permitan controlar la especulacin inmobiliaria de activos fijos as como el sobre endeudamiento de las familias y los individuos. g. Regular los fondos de inversin de alto riesgo o los fondos de capital de riesgo, introduciendo una serie de obligaciones para
27 Las autoridades de supervisin establecern si la meta de Basilea III en cuanto a requerimientos de capital sern aplicables al sistema financiero nacional, toda vez que ello puede llevar a una restriccin del crdito. Adems, se entiende que para una economa dolarizada se deben establecer los ratios apropiados. 28 A fines de 2008 la crisis internacional hizo que las entidades financieras del Ecuador restrinjan significativamente la colocacin de recursos, en previsin de problemas de liquidez de una crisis de la que no se conoca ni la duracin ni los efectos sobre una economa dolarizada como la ecuatoriana. En tal sentido, se requiere mejorar el perfil de liquidez a fin de no ahondar los ciclos recesivos, como tampoco los expansivos.
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los gestores: registro, requisitos mnimos de capital e informacin. h. Implementar una poltica de supervisin basada en riesgos, de una manera completa a nivel nacional, a todos los tipos de entidades que conforman el Sistema Financiero Nacional, sin dejar a un lado a los Sistemas de Seguro Privado, al Sistema de Seguridad Social y al Sistema Financiero Popular y Solidario, desde una ptica de supervisin diferenciada y especializada de cada caso. i. Establecer mecanismos de alerta y respuesta temprana que permitan identificar posibles vulnerabilidades y aplicar oportunamente los correctivos necesarios a fin de aumentar la eficiencia de la supervisin y contar con una mejor evaluacin de la situacin econmico-financiera actual y futura de las IFI.
mientas alternativas que permitan a la autoridad econmica un mejor control de los flujos monetarios que circulan en la economa ecuatoriana. Es necesario desarrollar instrumentos que faciliten los procesos de transferencia de dinero entre agentes financieros y no financieros, que permitan a la autoridad econmica contar con un mejor control de los flujos monetarios que circulan en la economa ecuatoriana. Adems, el uso de dlar fsico genera costos de transaccin mayores, en relacin con operaciones que pueden ser desarrolladas de manera electrnica. Finalmente, el uso de medios electrnicos contribuye a elevar la eficiencia en la gestin de los sujetos financieros. Las estrategias establecidas para ir un paso ms all en la desmaterializacin y potenciamiento del Sistema de Pagos son: a. Facilitar el acceso de la poblacin a medios de pago electrnicos b. Regular el Sistema de Pagos Mviles e impulsar su utilizacin. c. Establecer medidas anti-monoplicas en el control de los medios de pago electrnico y redes transaccionales. d. Establecer los mecanismos legales para desmaterializar una mayor cantidad de ttulos valores. e. Democratizar e impulsar el Sistema Nacional de Pagos.
3.1.4. OSF 4. Desarrollar herramientas alternativas para el manejo de los flujos monetarios e instrumentos complementarios de liquidez
3.1.4.1. Profundizar la desmaterializacin del sistema nacional de pagos
Con la adopcin de la dolarizacin, la autoridad de poltica monetaria perdi el control y capacidad de incidir en la cantidad de dinero de la economa, y se debilit la capacidad de accin de la poltica monetaria para incidir sobre variables macroeconmicas. En este contexto, se torna aun ms relevante contar con herra-
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3.1.4.2. Desarrollar instrumentos complementarios de liquidez

Antes de la dolarizacin, el mercado de liquidez por excelencia era el mercado de divisas: los actores podan acudir con la moneda nacional y adquirir dlares en casos de excedentes de liquidez y podan vender los mismos para la realizacin de su operatividad domstica. En un contexto de ausencia de moneda nacional, los ttulos valores de alta liquidez, adems de servir como instrumentos de atesoramiento y rentabilidad, poseen ciertas caractersticas que permiten utilizarlos como medios de pago complementarios. El desarrollo y uso amplio de este tipo de instrumentos contribuye adems al aumento del multiplicador monetario, desincentiva la salida de divisas, aporta a la dinamizacin de un mercado secundario de valores relativamente lquido y la democratizacin del financiamiento. A nivel mundial, son considerados como ttulos de alta liquidez: las notas de crdito tributarias, los papeles estatales de corto plazo y los ttulos a corto plazo emitidos por el sistema financiero. Lamentablemente, el Ecuador este tipo de instrumentos no se ha podido desarrollar a plenitud y los entes a cargo de la supervisin y regulacin financiera se han centrado exclusivamente en la sofisticacin de instrumentos como las titularizaciones. Se han definido las siguientes estrategias para desarrollar e im-
pulsar el uso de estos instrumentos complementarios de liquidez: a. Ampliar el uso de notas de crdito tributarias y aduaneras como medios de pago de obligaciones tributarias, aduaneras y en otros mbitos del sector pblico. b. Impulsar la emisin de nuevos instrumentos de liquidez por parte del sector pblico financiero y el sector financiero popular y solidario. c. Impulsar el pago de obligaciones en el sector pblico mediante instrumentos emitidos por otros emisores estatales. d. Impulsar el uso de las facturas29 como instrumento de liquidez por parte del sector no financiero. e. Generar una adecuada demanda y dinamizar el mercado de estos instrumentos complementarios de liquidez a travs del establecimiento de hacedores de mercado o market makers.
3.2. Sector Externo

Cambiar desde adentro exige tambin un cambio hacia fuera. En nuestro pas, con una economa dolarizada, esta exigencia es mayor an debido a la imposibilidad de generar polticas monetaria y cambiaria, a lo que se suma una tendencia estructural a satisfacer la demanda interna con produccin importada. En estas condiciones, la poltica del sector externo es una de las pocas herramientas a disposicin de la autoridad econmica para incidir en el sector real de la economa, de acuerdo con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo. Una economa sin capacidad de emisin se torna mucho ms susceptible al resultado de la balanza de pagos. Al no tener mar-
29
De acuerdo a la Ley de Creacin de la Red de Seguridad Financiera de 2008, la factura comercial negociable posee ya la calidad de ttulo valor.
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gen de accin en los mbitos cambiario y monetario, la oferta de divisas en el pas es tambin la oferta monetaria y los ajustes de all derivados podran tener impactos sobre el desenvolvimiento de la economa. En efecto, un creciente dficit en la balanza de pagos implica una mayor salida de divisas, con la consiguiente reduccin de la liquidez interna y presiones sobre la tasa de inters. El supervit en la balanza de pagos facilita, por el contrario, la disponibilidad de dlares, y con ella se generan condiciones de liquidez y tasas de inters adecuadas para preservar el modelo monetario e impulsar el crecimiento de la economa. Adems, la balanza de pagos de nuestra economa est concentrada en pocos actores, pocos productos y pocos mercados, de quienes dependen los flujos netos mencionados. Por lo tanto, los cambios en la liquidez del sistema dependern en gran medida del resultado de las cuentas externas. Los choques exgenos que produzcan afectaciones significativas al ingreso neto de divisas al pas, pueden provocar importantes desajustes en el empleo y el bienestar de la poblacin. De ah que el desempeo del sector externo y la poltica comercial, se vuelven pilares fundamentales de la poltica econmica en dolarizacin. Esta mecnica obliga a promover polticas activas de agilidad suficiente como para reaccionar con la oportunidad requerida ante resultados adversos de las cuentas corriente, de capital y financiera; procurando en la medida de lo posible saldos superavitarios de la balanza de pagos y garantizando un flujo estable de divisas. La poltica econmica deber apoyar la puesta en marcha de una estrategia de insercin en la economa mundial que priorice las relaciones sur-sur, la sustitucin estratgica de importaciones y la diversificacin de las exportaciones, colocando productos con mayor valor agregado y fomentando las actividades de los pequeos y medianos productores-exportadores. Los instrumentos de defensa comercial deben fortalecer las polticas de desarrollo endgeno, de cambio de la matriz productiva y de proteccin inteligente a la produccin nacional. Por otro lado, ninguna medida, ya sea tempo-
ral o definitiva, puede tomrsela sin un estricto escrutinio de sus implicaciones para toda la cadena productiva relacionada, y no slo para un segmento especfico de ella.
3.2.1. (Objetivos del Sector Externo) OSE 1. Mantener la viabilidad de la cuenta corriente con una visin de desarrollo endgeno y de encadenamientos productivos.
3.2.1.1. Fortalecer el proceso de sustitucin estratgica de importaciones.
Para revertir la tendencia extractivista que ha caracterizado a la economa ecuatoriana, uno de los objetivos del Gobierno Nacional es cambiar la matriz productiva, como parte de la estrategia de desarrollo endgeno que busca la modificacin del patrn de especializacin. Esto requiere, por un lado, fortalecer el campo de accin del Estado en el mbito comercial y arancelario y, por otro, renovar la poltica industrial, priorizando y apoyando no slo a actores clave como las empresas de menor tamao, sino tambin a determinadas ramas de actividad econmica en funcin de criterios tales como la generacin de encadenamientos productivos, la incorporacin y desarrollo de tecnologa, la generacin de empleo, la recuperacin del valor agregado y el aumento de la competitividad. La rigidez del esquema monetario exige innovar y aplicar mecanismos cuya implementacin garantice la sostenibilidad de los flujos externos de divisas hacia el pas, que son fundamentales para apuntalar una estrategia de desarrollo endgeno y reducir la dependencia de las importaciones.
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La primera fase del modelo de desarrollo endgeno para emprender la sustitucin estratgica de importaciones, es una fase de transicin en cuanto a su dependencia de los bienes primarios para sostener la economa y buscar sentar las bases para construir y fortalecer la industria nacional y propender hacia el cambio de la matriz productiva. Por consiguiente, desde una perspectiva macroeconmica, es necesario adoptar polticas de carcter estructural que permitan modificar los patrones del comercio exterior no petrolero, caracterizado por el crecimiento significativo de las importaciones en particular de bienes de consumo y el limitado crecimiento de las exportaciones, y de esta manera garantizar la sostenibilidad de la cuenta corriente: a. Establecer medidas e instrumentos para reducir la dependencia excesiva de componente importado en la produccin nacional. Esto implicar un manejo estratgico de la poltica arancelaria, siempre bajo un anlisis de las implicaciones para toda la cadena productiva y no slo para un eslabn especfico de ella. b. Facilitar apoyo estatal necesario para desarrollar nuevas ramas de la industria, o actividades productivas que incorporen mayor valor agregado o que atraviesen un proceso de transformacin. Esta ayuda deber dirigirse con preferencia a las pequeas y medianas empresas. c. Establecer medidas complementarias de largo plazo, enfocadas a la promocin de las exportaciones y la atraccin de inversiones productivas.
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3.2.1.2. Fortalecer el esquema de desarrollo endgeno a travs de la insercin estratgica del Ecuador en el mercado mundial
Ecuador es una economa pequea, por lo que para ampliar su estructura productiva y abastecerse, ha dependido en gran medida del comercio exterior, hasta convertirse en un pas con uno de los ndices de apertura ms altos de la regin31. A pesar de ello, la estructura de las exportaciones ecuatorianas se halla concentrada en: Pocos mercados tradicionales (E.E.U.U y Unin Europea), lo que genera riesgos asociados a la contraccin de la demanda; Productos (sector primario extractivista y productos tradicionales) con alta volatilidad de precios; y, Exportadores (grandes empresas ancla que impiden el desarrollo de cadenas productivas). Como consecuencia de ello, no slo el sector externo, sino la actividad econmica en general, dependen de pocas variables exgenas, lo que provoca una alta vulnerabilidad de la economa ecuatoriana. Esta escasa diversificacin se ha convertido en un limitante para alcanzar el Buen Vivir, y por lo tanto exige dar un giro no slo en la poltica de promocin de las exportaciones, sino tambin apoyar a la implementacin de las estrategias productivas de largo plazo, a fin de integrar el enfoque de desarrollo endgeno a la poltica comercial. Es el momento de propiciar el cambio en la estructura comercial a travs del diseo e implementacin de una poltica
30 Hay que tener presente tambin que cualquier medida que se adopte en este mbito, debe considerar el estatus actual del Ecuador en la CAN, en la Organizacin Mundial de Comercio y los compromisos asumidos al momento de su adhesin. Por ello, es necesario buscar maneras de flexibilizar estos compromisos sin contravenir la normativa internacional. De acuerdo a lo prescrito por la OMC, un pas puede invocar medidas no slo temporales sino tambin definitivas con el fin de mejorar el nivel de vida general de la poblacin, evitar una drstica contraccin del crecimiento econmico y el nivel de empleo, en funcin de las prioridades del pas y de forma compatible con las decisiones de poltica econmica interna. 31 Ver Grfico N 3 Grado de Apertura Amrica del Sur y Mxico.
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integral y coherente, en base a la confluencia del sector pblico y privado, de fomento a la diversificacin de las exportaciones y de acceso a nuevos mercados bajo un enfoque incluyente y de beneficio mutuo. El trabajo coordinado de la poltica econmica y la poltica comercial deber enfocarse en las siguientes estrategias: a. Incorporar nuevos destinos, productos y actores exportadores (en especial MIPYMES y EPS) al mbito de comercio exterior, a partir de un anlisis de las capacidades productivas actuales y potenciales de la economa nacional, con el objetivo de identificar y seleccionar, dentro de los sectores priorizados, los productos con mejores perspectivas, desde una ptica de creacin de encadenamientos productivos. b. Fortalecer las estrategias de promocin y diversificacin productiva, teniendo como eje el impulso al Instituto de Promocin de Exportaciones e Inversiones (PROECUADOR). c. Generar incentivos a la investigacin, desarrollo e innovacin tecnolgica; y en infraestructura, que sirvan de apoyo al sector exportador. d. Fomentar la creacin de mecanismos de inteligencia comercial para analizar los estndares tcnicos y tecnolgicos que se requieren para el acceso de nuestros productos a otros mercados. e. Incorporar un marco de relacin claro y estable con los dems pases a travs de los acuerdos multilaterales de comercio para el desarrollo, en lnea con los principios Constitucionales y el PNBV, y con los objetivos de la poltica econmica soberana.
3.2.1.3. Profundizar el apoyo al sector exportador y proteger la industria local a travs de los procesos aduaneros.
Existen espacios de accin importantes en los que an se puede intervenir para fortalecer el rol que la aduana cumple como actor clave dentro del comercio exterior en el Ecuador. Se deben adoptar todas las acciones necesarias para evitar el ingreso de productos que representen una competencia desleal para la industria local, que atenten contra la salud y seguridad de los consumidores, y que ingresen al territorio de forma ilegal. El contrabando y otras formas de comercio ilegal se debern combatir con mayor dureza, teniendo en cuenta que no slo afectan de manera directa a la industria nacional, sino tambin a los consumidores finales. Adems, teniendo en cuenta el objetivo de cambiar el patrn de comercio exterior que contina siendo favorable ms las importaciones que las exportaciones, es fundamental dar una mayor atencin a la facilitacin de las exportaciones en lo que se refiere a los procedimientos aduaneros. Para consolidar a la aduana como una institucin clave en el fomento al comercio exterior ecuatoriano, y de apoyo al sector productivo del pas, logrando proteger a la industria y al consumidor local, y apoyando al sector exportador; se requiere ahondar en las siguientes estrategias: a. Agilizar los procesos y reducir el volumen de trmites de la aduana a travs de la confluencia de las instituciones que intervienen en las operaciones de comercio exterior, con nfasis en la facilitacin de las exportaciones. b. Mejorar la efectividad de los controles aduaneros a travs del perfeccionamiento del perfilador de riesgos que permita reducir la necesidad de realizar aforos fsicos, aumentar el uso de aforos no intrusivos (rayos X) y establecer listas referenciales de pre-
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cios de productos importados en sectores sensibles. c. Reforzar el control posterior y el control fronterizo, mediante un trabajo armonizado de la aduana con otras entidades pblicas, velando por el cumplimiento pleno de la normativa y reglamentacin tcnica para productos sensibles.
3.2.2. OSE 2. Incrementar las fuentes de financiamiento y los flujos netos de divisas
3.2.2.1. Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que promuevan las exportaciones, sobre todo las de pequeos y medianos exportadores.
Las restricciones de orden financiero son consideradas por las pequeas y medianas empresas exportadoras ecuatorianas como uno de los elementos que ms afectan su competitividad y su capacidad de mantener o profundizar su insercin en el mercado externo. Es por ello que se ha visto la necesidad de desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros para el fomento de las exportaciones ecuatorianas, sobre todo de MIPYMES. Un paquete de servicios financieros especialmente diseados para el fomento de las exportaciones nacionales es uno de los elementos centrales para delinear cualquier poltica de insercin estratgica y de diversificacin de las exportaciones nacionales, y por esa va, garantizar los equilibrios externos y el balance macroeconmico. Esta poltica de servicios financieros comprende: a. Creacin de una divisin Eximbanco como parte de la CFN teniendo en cuenta las facultades que le otorga la ley, su capacidad tcnica e informacin disponible sobre el perfil de exportadores.
b. Establecer alianzas estratgicas entre CFN y el resto de Instituciones Financieras Pblicas para aprovechar las sucursales y fortalezas de cada una de ellas en el potenciamiento y democratizacin territorial de los programas que se creen para fortalecer a pequeos y medianos exportadores. c. Mejorar la competitividad de las exportaciones de bienes y servicios mediante la disminucin de sus gastos operacionales y del riesgo de no contar con capital de trabajo. d. Disear alternativas que permitan reducir los costos asociados a servicios recibidos desde el exterior.
3.2.2.2. Fortalecer los mecanismos para asegurar los flujos netos de divisas y liquidez en la economa nacional
En una economa dolarizada, el sector externo a travs de la balanza de pagos es la fuente generadora del circulante necesario para el desenvolvimiento de la actividad productiva. Con el fin de asegurar los flujos de divisas y la liquidez de la economa requeridos en los sectores fiscal, externo y financiero, sumadas a las vulnerabilidades que presenta el sector externo ecuatoriano; es necesario desincentivar la salida de divisas y contar con aquellas que generan las exportaciones para generar mayor liquidez en el sistema financiero nacional. De esta manera, se fortalecern los mecanismos para hacer frente a choques exgenos adversos y evitar el debilitamiento del esquema monetario. La actividad exportadora, sobre todo de las ms grandes empresas, no est cumpliendo con su objetivo fundamental de generar divisas para la economa nacional, puesto que un alto porcentaje no ingresa al pas. Por ello se hace necesario disear mecanismos e incentivos para que los exportadores ingresen mayores montos de divisas al territorio nacional.
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Para poseer un flujo adecuado de divisas en el sistema financiero nacional, se han definido las siguientes estrategias: a. Impulsar mecanismos de seguros y reaseguros que minimicen la salida de divisas. b. Establecer mecanismos de cruce de informacin sobre ingreso de divisas y monitoreo de cantidades exportadas, y las respectivas medidas para garantizar un adecuado flujo de divisas a la economa nacional, sin que esto genere costos administrativos a los exportadores.
Desde una perspectiva de integracin regional, el Banco del Sur se orientar a captar el ahorro regional y facilitar la provisin de bienes y servicios de la regin, para atender las necesidades bsicas de la poblacin desde una perspectiva de complementariedad y cooperacin productiva. Las acciones del Banco del Sur deben enmarcarse en propiciar una nueva dinmica entre Estado, economa popular y empresas, a efectos de potenciar el desarrollo de los pases de la regin sobre una base de inclusin de todos los actores productivos. El SUCRE, por su parte, abre la posibilidad de ampliar el intercambio intrarregional, aprovechando las complementariedades productivas de los pases signatarios. Se enmarcar en un espacio ms amplio de polticas comerciales nacionales orientadas a la integracin regional, reduciendo la dependencia determinada por las lgicas comerciales norte-sur. Esta redefinicin reforzar las relaciones sur-sur mediante un comercio basado en la produccin complementaria, cooperativa e incluyente, susceptible de estimular mediante incentivos. En este contexto, es indispensable:
3.2.2.3. Impulsar los procesos de la Integracin Regional, en especial el Banco del Sur
El Banco del Sur, junto al Fondo Comn de Reservas del Sur, entidad que estar encargada de la estabilizacin monetaria y cambiaria; y el Sistema Unitario de Compensacin Regional de Pagos (SUCRE); configurarn un nuevo esquema financiero en la Regin orientado a canalizar sus propios recursos para alcanzar un desarrollo acorde con sus realidades especficas, en un marco de integracin. El Banco del Sur surge como el eje articulador de la nueva arquitectura financiera regional (NAFR) dirigida a cubrir las necesidades del desarrollo que no han sido atendidas desde las entidades y organismos multilaterales vigentes. En efecto, la configuracin de estas estructuras financieras ha propiciado que pases en desarrollo destinen recursos privados y pblicos hacia entidades e instrumentos financieros del primer mundo, a la par que las necesidades de financiamiento para su propio desarrollo han sido parcialmente satisfechas a travs de un continuo endeudamiento y muchas veces condicionadas a intereses ajenos a los objetivos nacionales y regionales.
a.
b.
c.
Impulsar y consolidar iniciativas financieras regionales, mediante el esfuerzo coordinado y permanente de todas las entidades involucradas. Avanzar en el diseo del Banco del Sur, su estructura, oferta de productos financieros, criterios de elegibilidad de proyectos y fuentes de fondeo. Fortalecer el SUCRE, a travs de un sistema de mecanismos e incentivos para fomentar su uso entre los actores privados.
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3.2.2.4. Facilitar la recepcin de remesas a partir de servicios y productos financieros especializados

La migracin constituye un fenmeno social complejo y que debe ser entendido en sus diferentes dimensiones. Sin apartar la vista de las connotaciones sociales y humanas del fenmeno, desde una perspectiva de flujos macroeconmicos, las remesas han pasado a jugar un rol importante en nuestra economa. A partir de la dolarizacin, para el Gobierno ecuatoriano las remesas que envan nuestros compatriotas desde el exterior dejaron de ser un mero item. Tambin en su dimensin monetaria. Claramente han sido, en los ltimos aos, uno de los factores que afectan a la liquidez de la economa, al tiempo que han contribuido a financiar la cuenta corriente. A pesar de la importancia de esta variable para la economa nacional, no existen, excepto iniciativas aisladas, mecanismos que faciliten el envo, la recepcin y la canalizacin de remesas, que satisfagan las necesidades de los migrantes y sus familiares en el Ecuador. Por ello, se requiere: Impulsar la implementacin de servicios y productos financieros especializados, dirigidos a atender las necesidades de los migrantes ecuatorianos, aprovechando la infraestructura, conocimiento y experiencia de las instituciones financieras pblicas. Estos productos estn enfocados a masificar y facilitar los envos de remesas a bajo costo a travs de mecanismos innovadores y especficos para los migrantes y sus familias, y a canalizar los recursos provenientes de las remesas al ahorro y a esfuerzos asociativos mediante la entrega de crdito productivo. Estos productos debern aprovechar, en la medida de lo posible, la capacidad instalada en las instituciones financieras pblicas
para garantizar la eficiencia y la agilidad en la atencin a los migrantes ecuatorianos. La SENAMI, a travs de sus oficinas en distintas partes del mundo, facilitar la tarea y se encargar del proceso de seguimiento y evaluacin de los productos y servicios que oferten los operadores.
3.3. Sector Real

El campo de accin de la poltica econmica en el Ecuador es reducido y sus intervenciones se concentran, particularmente, en los mbitos fiscal y tributario, financiero-monetario y externo. Sin embargo, cualquier poltica desarrollada en estos diferentes espacios tiene como fin ltimo el generar un impacto positivo en la denominada economa real: en la generacin de empleo; en el incremento de la produccin; en las ganancias en productividad, etc. La recuperacin de la actividad econmica en sus diferentes sectores y para sus diversos actores, se sostiene por la complementariedad de las acciones pblicas y privadas. Desde una perspectiva privada, la conveniencia de realizar una inversin se rige principalmente por la bsqueda de utilidades. Sin embargo, la iniciativa pblica, a travs de sus programas y proyectos, se orienta a maximizar los beneficios sociales de sus intervenciones. Durante los ltimos aos, la recuperacin del rol de Estado en la economa y el fortalecimiento de su institucionalidad, han permitido avanzar en la generacin de condiciones adecuadas para que las actividades econmicas puedan ampliar su alcance y apalancar su crecimiento. La definicin de prioridades y de la estrategia de desarrollo, marcan el camino hacia la el cambio de la matriz productiva del pas de manera que se puedan alcanzar de manera progresiva los objetivos del Buen Vivir. De manera particular, y dentro de los espacios de accin del Consejo Sectorial de la Poltica Econmica, se identifican algunas estrategias especficas dirigidas a
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impulsar la actividad del sector productivo con especial nfasis en las micro, pequeas y medianas empresas. Un elemento fundamental es la inversin para el desarrollo, y sobre todo aquella dirigida a los sectores estratgicos. En este mbito, se requiere crear, aumentar y mejorar la infraestructura pblica, y as elevar la cobertura y calidad en la provisin de bienes y servicios. Un mecanismo para ello son las alianzas pblicoprivadas, mediante esquemas novedosos de financiamiento y en articulacin con las polticas de desarrollo local implementadas por los Gobiernos Autnomos y Descentralizados (GAD). Adicionalmente, el cambio de la matriz productiva requiere brindar y profundizar el acceso de todos los actores a los medios e instrumentos de produccin. Uno de los mecanismos que sin duda fomenta esta democratizacin son las compras pblicas. De acuerdo al mandato constitucional (Art. 288), stas deben priorizar productos y servicios nacionales, en especial los de la Economa Popular y Solidaria y de las MIPYMES. Asimismo, estos sectores necesitan acceder a fuentes de financiamiento en el sistema financiero formal para impulsar la generacin de emprendimientos dinmicos, inversin productiva y empleo. Para ello, debern funcionar fondos de garantas parciales a los pequeos productores, que permitan que parte del riesgo sea asumida al entregar un crdito. Por lo dicho, es indispensable dar impulso a estas iniciativas y, de esta forma, contribuir a un desarrollo ms inclusivo y democrtico, donde todos los actores tengan mayores oportunidades para realizar emprendimientos que apuntalen el cambio de la matriz productiva. Finalmente, cabe mencionar que el reconocimiento del sector de la Economa Popular y Solidaria, exige un manejo de la poltica pblica enfocado a integrar a sus actores dentro del circuito econmico y contribuir al cumplimiento de los objetivos de desarrollo a partir del principio de solidaridad.
Finalmente, dicho principio de solidaridad debe estar concebido dentro de un marco de responsabilidad intergeneracional en el manejo sustentable de los recursos naturales. El acceso equitativo de las dotaciones de recursos naturales para las generaciones presentes y futuras es otra razn para abogar por el cambio de matriz productiva y pasar de un modelo de produccin extractivista a un modelo sustentable de desarrollo, respetando a su vez los derechos de la naturaleza estipulados en la Constitucin de la Repblica.
3.3.1. (Objetivos del Sector Real) OSR 1. Incrementar la inversin productiva con nfasis en los sectores que apuntalan el cambio de matriz productiva
3.3.1.1. Generar los instrumentos para democratizar los medios de produccin y profundizar el acceso para los actores tradicionalmente excluidos
Los micro, pequeos y medianos empresarios, enfrentan varias restricciones y obstculos para acceder a financiamiento por parte del sistema financiero privado ecuatoriano. El principal impedimento est ligado a las garantas requeridas para la obtencin de un crdito. Por tal motivo, y a pesar de que las MIPYMES desarrollan planes de inversin atractivos y proyectos econmicamente viables, stos no llegan a realizarse. A pesar de que en el Ecuador la ley para fomentar el desarrollo de los fondos de garanta crediticia data del ao 1983, el pas no cuenta con un sistema de fondos de garanta implementado. Esto ha generado una clara limitacin en el acceso a crdito, especialmente para las MIPYMES, marginndolas del mercado financiero. Se requiere de la intervencin estatal para reducir la aversin al
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riesgo de los agentes otorgadores de crdito. Otra restriccin en el acceso al crdito deriva de la concentracin de la cartera de crdito del sector financiero privado en operaciones de corto plazo (descalce de plazos). El sector bancario ha concentrado su cartera en financiamiento de consumo, importaciones y comercio, que implican plazos menores que los requeridos por el crdito productivo (ms de 2 aos). Para atacar estos problemas, es fundamental concentrar los esfuerzos de poltica econmica en: a. Implementar el Fondo Nacional de Garanta crediticia que facilite la participacin de las MIPYMES y de los actores de la Economa Popular y Solidaria (EPS) en segmentos de financiamiento para desarrollo de proyectos productivos, mediante la reduccin de riesgo asumido. b. Establecer estrategias regulatorias para reducir la aversin al riesgo del sector bancario privado. c. Generar incentivos para la colocacin de crdito productivo (mayor plazo) que financie las iniciativas productivas que contribuyan a la generacin de empleo y al cambio de la matriz productiva. d. Establecer mecanismos alternativos de fondeo para enfrentar el descalce de plazos.
as apuntalar la transformacin de la matriz productiva. El manejo de economas de escala suele poner en ventaja a las grandes empresas que pueden tener mayor flexibilidad al momento de ajustar sus ofertas, y de esa forma dejar por fuera a empresas ms pequeas. Por otro lado, la limitada tecnologa y procesos industriales, en ocasiones impiden que las ofertas de las pequeas empresas cumplan con los estndares de calidad requeridos o con las caractersticas solicitadas en las licitaciones. Estos problemas, sumados a la informalidad y limitado acceso a informacin pblica, reducen las posibilidades de que las pequeas empresas salgan favorecidas en los procesos de compras del Estado. Desde esta perspectiva, es fundamental afinar la normativa, generar nuevos mecanismos y optimizar los existentes a fin de incorporar estos nuevos actores y por esa va incrementar la demanda de empleo y su produccin. En esta lnea, y para profundizar la utilizacin del Sistema Nacional de Contratacin Pblica como una herramienta de poltica econmica y transformacin de la matriz productiva del pas, se han definido las siguientes estrategias: a. Definir un espacio preferencial para la compra de bienes estandarizados, es decir, bienes que deben cumplir cierto tipo de caractersticas homologadas para que los pequeos y medianos productores puedan ajustar con mayor facilidad su produccin a los parmetros establecidos. b. Evaluar y afinar el margen de preferencia vigente para productores y oferentes nacionales, dentro de la lgica y objetivos de la estrategia de sustitucin de importaciones y transformacin de la matriz productiva del pas. c. Incentivar procesos de compras pblicas que permitan la dotacin de bienes para procesos sucesivos. d. Profundizar los procesos de integracin de pequeos actores productivos al circuito de la compras del Estado, mediante su
3.3.1.2. Generar mecanismos de compras pblicas que impulsen la produccin local y expandan la demanda de empleo
Las compras pblicas, ms all de ser un sistema que transparente las adquisiciones del gobierno y que contribuya a optimizar el gasto pblico, constituye una importante herramienta de desarrollo para apoyar de manera preferencial a la produccin local y sobre todo la de los micro, pequeos y medianos empresarios y
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incorporacin a la base de proveedores y capacitacin para que optimicen sus estrategias de acceso a la informacin y procesos electrnicos vigentes.
Adicionalmente, el conocimiento de la biodiversidad que posee el Ecuador, es un factor desequilibrante en el empoderamiento de la poblacin de su riqueza natural. El reducido flujo de visitantes, especialmente nacionales, al Sistema Nacional de reas Protegidas es un signo de la falta de promocin de estos sitios, debido a la insuficiente inversin en un sector con gran potencialidad de desarrollo como es el ecoturismo, ms aun si tomamos en cuenta que este sector es uno de los componentes de la nueva matriz productiva.
3.3.1.3. Impulsar el acceso equitativo a los recursos naturales con criterios de responsabilidad intergeneracional.
En la actualidad, el pas no cuenta con la informacin necesaria para evaluar el impacto que ha tenido la aplicacin de un modelo de produccin extractivista en el ambiente. Por ello, se ha empezado a trabajar en la construccin de cuentas ambientales que permitan dar un seguimiento detallado a la utilizacin de recursos naturales en las diferentes ramas de actividad econmica. En este sentido, la reestructuracin de las cuentas nacionales, para destacar las actividades econmicas que tienen un gran impacto en el ambiente, coadyuvar en la identificacin de las ramas que requieren una mayor inversin en tecnologa para reducir los impactos ambientales y su posterior transicin hacia un modelo de desarrollo sostenible. Por otro lado, consientes de que el manejo responsable de los recursos naturales no es una tarea aislada, el Ecuador se ha convertido en uno de los principales actores mundiales proponentes del cambio de concepto basado en el principio quien contamina paga hacia una poltica de incentivos a la precaucin, premiando a quien no contamina. Ejemplo de ello es la iniciativa Yasun ITT, que plantea al mundo opciones ms justas con el ambiente basadas en la concepcin del Buen Vivir y en los derechos de la naturaleza.
Por ltimo, la responsabilidad intergeneracional en el uso de los recursos naturales va de la mano con una nueva matriz energtica que facilite el aumento de la competitividad sistmica, viabilizando el cambio de modelo productivo. Para dar cumplimiento a este objetivo de poltica, es necesaria la aplicacin de las siguientes directrices: a. Potenciar la elaboracin de las cuentas ambientales como una herramienta clave para sincerar el estado de situacin del modelo productivo ecuatoriano. b. Incentivar la produccin limpia y ecoeficiente. c. Impulsar el financiamiento para la inversin en tecnologa e infraestructura para procesos productivos limpios. d. Promover el consumo de productos nacionales elaborados bajo estndares de proteccin ambiental. e. Impulsar el ecoturismo comunitario dentro del Sistema Nacional de reas Protegidas.
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3.4. Sector Fiscal

La poltica fiscal para el Buen Vivir debe procurar la redistribucin y la equidad en el gasto fiscal como un principio orientador de su gestin. Se deber asegurar que la mayor y mejor recaudacin y progresividad tributarias sean utilizados con criterios de equidad, garantizando que acten a favor de la reduccin gradual de la dependencia de los ingresos petroleros. Este reto plantea la necesidad de un manejo de las finanzas pblicas con visin plurianual, con sujecin a la planificacin, eficiente, transparente, desconcentrado y descentralizado, impulsando la gestin por resultados. Este debe ser el punto de partida para procurar que la poltica fiscal sea equitativa y redistributiva, requisito mnimo indispensable para generar, desde la poltica pblica, un rgimen de desarrollo inclusivo y democrtico. La capacidad del gobierno para financiar la infraestructura econmica y social necesaria para contribuir al crecimiento, a la redistribucin del ingreso y al desarrollo equitativo; requiere de una poltica fiscal de ingresos pblicos que se base en un sistema de recaudacin de impuestos ms eficiente y progresivo, as como de un nivel de financiamiento adecuado y sostenible que permita la generacin de los fondos y la liquidez de la caja necesarios para proporcionar bienes y servicios pblicos de calidad a la poblacin. En este contexto, la poltica fiscal de ingresos tambin debe realizar una adecuada gestin de la liquidez de las empresas pblicas con miras a dar cumplimiento de manera oportuna a los requerimientos de los organismos ejecutores. Otro de los pilares de la poltica fiscal es el del gasto pblico. El desafo se encuentra en mejorar la progresividad y la calidad del gasto pblico para maximizar su potencial como instrumento para fomentar el desarrollo equitativo del pas. Sin embargo, el Gobierno Nacional hered un conjunto de subsidios que restan espacio fiscal para un ejercicio que permita cumplir de manera eficiente y eficaz los objetivos planteados, por lo que ser necesario hacer un ejercicio de optimizacin poltica y social, siempre cuidando que este sea consistente con los principios de sostenibilidad fiscal del Cdigo Orgnico de Finanzas Pblicas; y de justicia, democracia, solidaridad, inclusividad y responsabilidad intergeneracional que debe satisfacer el rgimen de desarrollo para el Buen Vivir. Por otra parte, el rgimen de desarrollo busca ampliar las capacidades de todas y todos, y recuperar la soberana (alimentaria, energtica y financiera), propsitos que requieren una perseverante inversin pblica para recuperar una adecuada provisin de bienes y servicios pblicos, as como superar las deficiencias de una obra pblica (escuelas, hospitales, caminos, puertos y aeropuertos) que histricamente fue supeditada a la priorizacin del pago de los pasivos externos y al enriquecimiento de pocos. Factor determinante para la recuperacin de la soberana energtica, con inmensos encadenamientos sociales, ambientales y productivos, es el cambio de matriz energtica. La poltica fiscal debe, en consecuencia, garantizar el financiamiento de la inversin pblica para cumplir con la programacin presupuestaria que servir para ejecutar esta poltica de cambio estructural. En la medida en que la nueva poltica de gasto del sector pblico implementada por el Gobierno Nacional se constituye en un poderoso instrumento de incentivo a la actividad privada, ser necesario atender tambin el fomento para el desarrollo y consolidacin de la industria nacional; a travs, por ejemplo, de los mecanismos de compras pblicas. El carcter redistributivo de esta opcin deber asegurarse poniendo el nfasis en las micro, pequeas y medianas empresas, en consistencia con la poltica comercial.
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En resumen, la poltica fiscal delineada en la Agenda de Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011 - 2013 debe enfocarse en reducir la dependencia de los ingresos petroleros, apoyarse en un sistema tributario ms eficiente y progresivo, mejorar la calidad y equidad del gasto pblico; y procurar niveles adecuados de financiamiento pblico en condiciones favorables y sostenibles en el largo plazo.
el Plan Nacional del Buen Vivir. Se deben establecer polticas que prioricen y aumenten los ingresos permanentes como fuente principal de recursos pblicos, y disminuir la dependencia de ingresos no permanentes (ingresos petroleros), para fondear el Presupuesto. Los ingresos as generados debern llegar a cubrir un valor al menos equivalente o superior al monto presupuestado para cumplir los gastos corrientes relativos a los servicios sociales y administrativos. Con estos objetivos, la poltica econmica para el buen vivir, deber enfocarse en las siguientes estrategias: a. Profundizar un sistema tributario eficiente y progresivo, y convertirlo en una herramienta ms efectiva para financiar la poltica pblica y mejorar la redistribucin de los ingresos. b. Fomentar la transparencia en la ejecucin del gasto pblico. c. Fortalecer y potenciar los mecanismos de administracin de gestin de las cuentas fiscales del Gobierno central, los Gobiernos autnomos descentralizados, las empresas pblicas y las entidades autnomas, a fin de optimizar la liquidez fiscal.
3.4.1. (Objetivos del Sector Fiscal) OSI 1. Mantener un adecuado nivel de liquidez de la caja fiscal y un financiamiento sostenido y diversificado
3.4.1.1. Mejorar el financiamiento y la sostenibilidad del gasto pblico
El gasto pblico, en la economa, equivale a los diferentes servicios prestados a la ciudadana. En consecuencia, es fundamental obtener los recursos necesarios para financiar el gasto pblico, como mecanismo de asegurar la oferta de servicios pblicos al pas. Es importante sealar que el Presupuesto General del Estado (PGE) se alimenta de ingresos permanentes y no permanentes. Estos ltimos mantienen una participacin de alrededor del 26% del total de ingresos, lo cual todava deja un margen de exposicin ante eventos externos. Es fundamental garantizar el financiamiento y la sostenibilidad del gasto pblico debido a que, como se haba explicado anteriormente, este viabiliza la aplicacin de las polticas orientadas a la consecucin de los objetivos y metas planteadas en
3.4.1.2. Gestionar adecuada y responsablemente la liquidez de las empresas pblicas en funcin de sus objetivos sociales y de eficiencia administrativa
Los sectores estratgicos de la economa, entre ellos la electricidad, las telecomunicaciones y los hidrocarburos, fueron vctimas de procesos, algunos terminados y otros inconclusos, de privatizacin, en el marco de la modernizacin del Estado planteada por
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el neoliberalismo. Si bien el Gobierno Nacional ha emprendido acciones estructurales para recuperar estas actividades y desarrollarlas a travs de empresas pblicas, falta camino por recorrer para configurar una gestin de sectores estratgicos y servicios pblicos altamente eficiente y articulado a la planificacin nacional. Es necesario implementar algunas polticas para que las empresas de propiedad estatal se manejen con altos estndares de eficiencia administrativa y de gestin, permitiendo una mayor y mejor cobertura de los servicios que proveen a la poblacin objetivo (con mayor nfasis en la de menores recursos econmicos), y que ello incida en una administracin coordinada de la liquidez a nivel de todo el sector pblico no financiero. De esta manera se lograra canalizar los excedentes de liquidez de algunas empresas pblicas hacia las deficitarias, logrando que los recursos ociosos se orienten a los objetivos de poltica pblica, precautelando la sostenibilidad de este mecanismo. Para ello se requiere: a. Desarrollar un sistema integrado de seguimiento a la gestin, y de administracin de liquidez de las empresas pblicas. Esto permitir realizar un trabajo tipo tesorera centralizada, con el propsito de transferir liquidez de las empresas excedentarias a las deficitarias, implementando a su vez, sistemas de control de aplicacin de estas polticas. b. Establecer un esquema de alianzas pblico - privadas para generar opciones de financiamiento y gestin en la provisin de servicios pblicos, en el marco de la Constitucin y en el que la participacin de los GAD ser la clave.
3.4.1.3. Garantizar la consecucin de recursos destinados al financiamiento de la inversin pblica y concretar lneas de crdito contingentes ante eventos externos
Uno de los constantes retos que enfrenta la poltica econmica y social tiene que ver con la consecucin de recursos destinados a financiar la inversin pblica y la concrecin de lneas de crdito contingentes ante eventos externos. Se requiere garantizar el financiamiento oportuno de la inversin pblica para lograr un desarrollo integral, equilibrado y policntrico, que permita generar las condiciones bsicas en cuanto a provisin de infraestructura y servicios bsicos y de esta manera fortalecer la productividad sistmica de la economa, y consolidar la primera fase de la estrategia de desarrollo endgeno. Por otro lado, se debe disponer de forma oportuna de recursos suficientes para enfrentar posibles afectaciones al normal desempeo de la economa por eventos externos, por ejemplo crisis financieras y de liquidez, o eventuales catstrofes naturales. Para fortalecer la poltica fiscal en estos dos aspectos, se han establecido las siguientes estrategias: a. Afianzar las relaciones con socios estratgicos que puedan contribuir tanto al desarrollo e implementacin misma de los proyectos emblemticos de inversin, como a la consecucin de financiamiento para dichas inversiones, manteniendo una visin equilibrada para ambas partes. b. Acceder a lneas de crdito emergentes que ayuden a neutralizar los efectos adversos generados por factores exgenos y canalizar dichos recursos hacia los sectores ms vulnerables. c. Establecer lineamientos para que el Banco del Sur incorpore
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mecanismos de financiamiento contingente. d. Implementar un mecanismo de cobertura petrolera que permita garantizar los ingresos programados de la caja fiscal y minimice el riesgo de posibles afectaciones antes cadas del precio del crudo.
b. Armonizar los subsidios a los principios de sostenibilidad fiscal del Cdigo Orgnico de Finanzas Pblicas y del Buen Vivir. c. Evaluar peridicamente el alcance e impacto de los subsidios.
3.4.1.4. Optimizar los subsidios en funcin de los objetivos del Buen Vivir.
Los subsidios, en relacin al Presupuesto General del Estado, representan niveles superiores al 20%, constituyndose en uno de los rubros del gasto fiscal ms importantes. En orden de magnitud, los subsidios a los combustibles son los ms representativos. Por otro lado, en el pas, los subsidios tienen carcter permanente y generalizado a toda la poblacin, lo cual ha profundizado los efectos regresivos en la distribucin de la riqueza. En este contexto, es fundamental replantear los trminos en los que se han manejado los subsidios, los mismos que deberan responder a una serie de lineamientos: ser progresivos y apuntalar los objetivos de redistribucin de la riqueza, procurar tener bajo costo y alto impacto, poseer efectos multiplicadores, promover el cambio de precios relativos y ayudar a la consecucin de los objetivos del Buen Vivir en otros mbitos como la Salud de la Poblacin y la proteccin del ambiente. Adems, los subsidios requerirn una permanente revisin y optimizacin para garantizar que estn bien direccionados en funcin de los objetivos antes citados. Esta optimizacin del esquema de subsidios requerir: a. Implementar mecanismos que permitan optimizar el uso de los subsidios hacia aquellos fines para los cuales fueron definidos, manteniendo la progresividad en el otorgamiento de los mismos
3.4.2. OSI 2. Incrementar el margen de maniobra del presupuesto a travs de un espacio fiscal adecuado
3.4.2.1. Mejorar las relaciones fiscales inter e intragubernamentales, con nfasis en la desconcentracin y descentralizacin de las finanzas pblicas
Estas interacciones dentro del Ejecutivo Nacional tanto como con los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD), se han efectuado, en general, en el marco de las dificultades ocasionadas por una inadecuada y/o limitada desconcentracin de funciones y responsabilidades, y tambin de diversas limitaciones en la descentralizacin de competencias y responsabilidades. Tales limitaciones afectan el adecuado desenvolvimiento de las instituciones pblicas, independientemente del nivel de gobierno al que correspondan, y en consecuencia inciden en la cantidad, calidad y oportunidad de los bienes y servicios que cada institucin pblica debe brindar al pas. Se debe lograr que los distintos niveles de gobierno (intragubernamentales e intergubernamentales), cuenten con espacios presupuestarios adecuados, de manera que puedan cumplir sus objetivos, programas y proyectos, sin afectar el desempeo de los restantes niveles.
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Para fortalecer el espacio fiscal en estos aspectos, se han establecido las siguientes estrategias: a. Impulsar la desconcentracin de los procesos financieros y presupuestarios para que las decisiones de gasto y de pago se realicen eficientemente en las entidades desconcentradas, manteniendo la lgica del manejo ptimo de la liquidez. b. Fortalecer los procesos de descentralizacin fiscal con nfasis en la generacin de ingresos propios de los GAD, el establecimiento de mecanismos de transferencias equitativos para nuevas competencias y de compensacin por la explotacin de recursos no renovables, conforme lo establecido en el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin (COOTAD).
de esa manera se posterga tambin la transformacin productiva de nuestra economa. Para superar problemas de ilegitimidad de la deuda que sufri el Ecuador en los aos pasados, la Constitucin estableci una instancia llamada Comit de Deuda, que debe consolidarse y fortalecerse para velar por el buen uso y destino del endeudamiento pblico. Para solventar problemas de baja ejecucin del gasto de inversin, as como la calidad de la misma, el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas (COPYFP) dispone que el Plan Nacional del Buen Vivir deba incluir la presentacin del Plan Plurianual de Inversiones, responsabilidad ltima de los Ministerios Coordinadores del Gobierno nacional. En lo concerniente al endeudamiento pblico de los gobiernos autnomos descentralizados, es el BEDE quin facilita la inversin requerida por los GAD de acuerdo a sus competencias, proveyendo subsidios del Gobierno Central en aquellos proyectos que son de inters del Estado Central y estn definidos como prioritarios en el Plan nacional para el Buen Vivir. De esta manera, la legislacin vigente facilita que la ejecucin de los proyectos de inversin pueda ejecutarse desde el inicio de cada ao, rompiendo as el patrn observado durante los ejercicios presupuestarios anteriores, en los cuales se ejecuta el mayor porcentaje de la inversin durante el ltimo trimestre. Como apoyo al marco normativo descrito, se requiere establecer mecanismos y procesos para mejorar el control de desarrollo de los proyectos de inversin pblica y utilizar de mejor manera los recursos provenientes del endeudamiento. Para ello, se han
3.4.2.2. Garantizar que el endeudamiento pblico se destine a financiar los programas y proyectos de inversin contenidos en el PNBV
El PNBV, y una herramienta como el Plan Anual de Inversiones, contienen los programas y proyectos de inversin que el pas requiere para alcanzar sus objetivos de desarrollo y el Buen Vivir de los ecuatorianos. El financiamiento de la inversin pblica, proviene en parte del endeudamiento pblico, tanto interno como externo. En vista de que el endeudamiento, si bien financia los programas y proyectos de inversin pblica, implica costos financieros en el corto, mediano y largo plazos, es fundamental que los recursos se destinen a tales fines. Sin embargo, cabe mencionar que ante la dificultad de obtener fuentes de financiamiento, la inversin pblica tradicionalmente se ha manejado como la variable de ajuste, lo cual ha limitado la formacin bruta de capital fijo con la consecuente repercusin en los objetivos de desarrollo. Se debe impedir que se retrase la ejecucin de las obras de infraestructura, ya que
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definido las siguientes estrategias: a. Reforzar el proceso de seguimiento fsico de los proyectos de inversin pblica, a travs de la inversin en tecnologa de punta. b. Incorporar al proceso de seguimiento de ejecucin de la inversin a las autoridades locales y la ciudadana, para generar un sistema de alertas temprano participativas. c. Realizar permanente seguimiento y auditora a lo establecido en el COPYFP y la planificacin, en lo referente al cumplimiento del plan plurianual de inversin y jerarquizacin de los proyectos, en el Sistema de Inversin Pblica. d. Apoyar a los GAD en servicios no financieros para garantizar la posibilidad de presentar proyectos al BEDE y mejorar sus recaudaciones de ingresos propios.
ciamiento externo, de los ingresos petroleros o de cualquier otra actividad de extraccin. Solo as existirn los recursos de forma sostenida que permitan implementar polticas pblicas para un cambio del modelo de desarrollo en el pas. As mismo, el sistema tributario debe ser una herramienta que permita corregir externalidades negativas para la sociedad y que atenten contra la consecucin del Buen Vivir para toda la sociedad. Por ejemplo, los impuestos se utilizan para desincentivar el consumo de productos nocivos para la salud, estrategia que deber ligarse a los respectivos objetivos sectoriales de desarrollo social. Finalmente, el sistema tributario debe precautelar que los incentivos tributarios definidos contribuyan efectivamente a la generacin de mayor empleo de calidad, a la transformacin de la matriz productiva del pas y a la proteccin del medio ambiente.
3.5. Sector Tributario

La poltica tributaria debe guardar consistencia con los lineamientos generales de la poltica fiscal. Mejorar la recaudacin y su progresividad es crucial para llevar a cabo polticas de redistribucin orientadas a mitigar los actuales niveles de desigualdad y pobreza, parte fundamental del Buen Vivir. El principal desafo de la poltica tributaria consiste en fortalecer la progresividad y redistribucin del sistema tributario aumentando la recaudacin de impuestos directos (a la renta de las personas y a los beneficios de las empresas), que garanticen el principio de que el que ms tiene, ms paga. Debern ser los impuestos directos los que mayores ingresos generen al fisco. As mismo, se deber propender a que los impuestos indirectos sean menos regresivos. Por otro lado, el fortalecimiento del sistema tributario busca una soberana fiscal que permita reducir la dependencia del finan-
3.5.1. (Objetivos del Sector Tributario) OST 1. Incrementar la progresividad de los ingresos tributarios en funcin del Buen Vivir 3.5.1.1. Fomentar una poltica tributaria con capacidad recaudatoria enfocada en la imposicin directa
Desde el 2008, -ao de vigencia de la Ley para la Equidad Tributaria-, se ha constatado un crecimiento importante del porcentaje de presin tributaria, esto se debe principalmente por la lucha contra la evasin y los nuevos enfoques de gestin de la administracin tributaria. Sin embargo es necesario consolidar un sistema tributario progresivo y redistributivo basado en la generacin de recaudacin de impuestos directos. El sistema tributario ecuatoriano est conformado en su mayo-
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ra por impuestos directos. Slo el IVA, ICE y aranceles constituyen impuestos indirectos. Los impuestos directos han adquirido mayor participacin en la estructura tributaria, de un nivel de 38% en el ao 2008 pasaron a una participacin de 43% en el ao 2010. De todas formas, estas cifras muestran que los impuestos indirectos mantienen todava dentro de la estructura tributaria una participacin mayoritaria (56%). Es indispensable reforzar los efectos distributivos y recaudatorios del Impuesto a la Renta de personas naturales principalmente de aquellos contribuyentes cuyo pago de impuestos no est acorde a su nivel de ingreso. El sistema tributario debe gravar armnicamente las rentas de personas vinculadas al trabajo y a los rendimientos del ahorro, las rentas empresarial ligada conceptualmente a la inversin y la internacionalizacin, y la conexin con las retribuciones a la inversin, el ahorro y los servicios de los no residentes. De lo contrario, se generan agujeros por donde se filtran los ingresos gravables. Para fortalecer el sistema tributario basado en gravar a las fuentes de riqueza y propiedad inmueble para conseguir una mayor progresividad, se han establecido las siguientes estrategias: a. Hacer prevalecer en forma estratgica la soberana fiscal en las relaciones econmicas de intercambio internacional, con los pases que son nuestros principales socios comerciales y financieros, estimulando la atraccin de inversiones necesarias que favorezcan los intereses del desarrollo nacional. b. Gravar los acrecentamientos patrimoniales segn su esfuerzo y contribucin productiva. c. Vincular la poltica tributaria a la poltica de vivienda para aumentar el acceso a primera vivienda privilegiando a los sectores de menores ingresos. d. Buscar una menor regresividad de la imposicin indirecta
3.5.1.2. Discriminar progresivamente el gasto tributario y ligarlo a la generacin de empleo y nuevas inversiones, de acuerdo con el Plan Nacional para el Buen Vivir.
Gasto tributario son los recursos que el Estado deja de percibir debido a la reduccin o exenciones de tributos directos o indirectos. Tiene como propsito alcanzar ciertos objetivos, sociales, econmicos y ambientales establecidos en el PNBV. Por esto, una discriminacin progresiva del gasto tributario debe contribuir no slo a generar una mayor recaudacin, sino tambin a fomentar los beneficios indicados, cumpliendo as una funcin econmica y social. En esta lnea es fundamental manejar el sistema de exenciones tributarias con orientacin a profundizar su progresividad y buscando que a travs de ellas se fomente la produccin, la generacin de empleo, la preservacin de medio ambiente y el apoyo a los sectores poblacionales ms vulnerables (personas con capacidades especiales y tercera edad). Para ello se deber: a. Promover focalizadamente la generacin de nuevo empleo en zonas deprimidas para actividades econmicas de mayor agregacin de valor. b. Promover un gasto tributario que incentive la productividad de las pequeas empresas. c. Promover la generacin de empleo de calidad principalmente el de las personas ms vulnerables. d. Procurar una armonizacin del sistema tributario en todos los
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niveles de gobierno en bsqueda de una mayor progresividad del sistema.
en las que se puedan establecer los costos de depuracin, y establecer tributos afectados para su cobertura. d. Establecer imposiciones sobre aquellos productos que ecolgicamente son considerados como no deseados. e. Focalizar incentivos tributarios especialmente dirigidos a las pequeas y medianas empresas que realicen inversiones tendientes a generar y a mantener una produccin ms limpia.
3.5.1.3. Estimular la valoracin de los activos ambientales, el uso de tecnologas limpias y el control de la contaminacin ambiental
El Ecuador ha basado su crecimiento econmico en un modelo agro-exportador sustentado en la explotacin de recursos naturales; as, entre 1980 y 2007 este modelo ha generado un dficit de 20 millones de toneladas en el flujo neto de materia fsica, cifra que represent ms del 76% del total exportado. Como consecuencia de esto, la deforestacin contina, as como la elevada contaminacin ocenica, sin que por ello siquiera se discutan en el pas la introduccin de impuestos que apoyen una poltica ambiental sana32. Es necesario generar incentivos y desincentivos tributarios que promuevan y regulen esquemas de produccin y consumos responsables con el medio ambiente. En este sentido, se deben establecer polticas tributarias que permitan: a. Impulsar la generacin de informacin primaria, estadsticas, indicadores e instrumentos; que permitan la valoracin activa del ambiente dentro de la economa nacional. b. Establecer desincentivos tributarios al consumo de productos que atentan contra la salud del consumidor y generan externalidades negativas para la sociedad. c. Identificar las actividades de mayor contaminacin ambiental,
Anlisis de flujos de materiales (AFM) determina que Ecuador ha exportado ms materia fsica de lo que ha importado. Ver Senplades (2009), Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, Quito.
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3.6. Objetivos, Polticas, Indicadores y metas de la Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011 2013
Objetivos PNBV Polticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 Objetivos de Poltica Agenda Econmica 2011 -2013 (objetivos) Lineamientos de Poltica Agenda Econmica 2011-2013
INDICADORES DE IMPACTO Indicador Meta 2013*
Aumentar al 15% la presin tributaria hasta el 2013 Presin tributaria Fomentar una poltica tributaria con capacidad recaudatoria enfocada en la imposicin directa Participacin de los impuestos directos en el total de impuestos recaudados ndice de Kakwani. Impuesto a la Renta de Personas Naturales en relacin de dependencia y del IVA Participacin del IVA importado, sobre el IVA total Discriminar progresivamente el gasto tributario y ligarlo a la generacin de empleo y nuevas inversiones ndice Reynolds Smolensky. Impuesto a la Renta Personas Naturales en relacin de dependencia y del IVA Porcentaje pagado por los grandes contribuyentes en la recaudacin tributaria Aumentar en un 10% la progresividad del IVA y del Impuesto a la Renta de Personas Naturales en relacin de dependencia, hasta el 2013 Aumentar, al menos, una participacin del 50% de los impuestos directos en el total de impuestos, hasta el 2013 Aumentar en un 10% el efecto redistributivo del IVA y del Impuesto a la Renta de Personas Naturales hasta el 2013
1. Auspiciar la igualdad, la cohesin y la integracin social y territorial en la diversidad
Poltica 1.5. Asegu- OST 1. Incrementar la prorar la redistribucin gresividad de los ingresos solidaria y equitati- tributarios en funcin del va de la riqueza. buen vivir
* Las metas consideradas son aquellas definidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013
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Objetivos PNBV Polticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013
Objetivos de Poltica Agenda Econmica 2011 -2013 (objetivos) OST 1. Incrementar la progresividad de los ingresos tributarios en funcin del buen vivir
Lineamientos de Poltica Agenda Econmica 2011-2013
INDICADORES DE IMPACTO Indicador Regresividad del gasto tributario Meta 2013*
Estimular la valoracin de los activos ambientales, el uso de tecnologas limpias y el control de la contaminacin ambiental Mejorar el financiamiento y la sostenibilidad del gasto pblico Porcentaje de deuda Pblica sobre el PIB Porcentaje de servicio de la deuda sobre el gasto social Optimizar los subsidios en funcin de los objetivos del Buen Vivir Gestionar adecuada y responsablemente la liquidez de las empresas pblicas en funcin de sus objetivos sociales y de eficiencia administrativa Garantizar la consecucin de recursos destinados al financiamiento de la inversin pblica y concretar lneas de crdito contingentes ante eventos externos Porcentaje de cumplimiento en el retiro de fondos pblicos del sistema financiero privado
1. Auspiciar la igualdad, la cohesin y la integracin social y territorial en la diversidad
Poltica 1.5. Asegurar la redistribucin solidaria y equitativa de la riqueza.
OSI 1. Mantener un adecuado nivel de liquidez de la caja fiscal y un financiamiento sostenido y diversificado
Variacin del monto en las lneas contingentes Porcentaje de montos de cooperacin que va al PGE, del total de montos de cooperacin recibida
OSI 2. Incrementar el margen de maniobra del presupuesto a travs de un espacio fiscal adecuado
Mejorar las relaciones fiscales inter e intragubernamentales, con nfasis en la desconcentracin y descentralizacin de las finanzas pblicas Garantizar que el endeudamiento pblico se destine a financiar los programas y proyectos de inversin contenidos en el PNBV
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Objetivos de Poltica Agenda Econmica 2011 -2013 (objetivos) OSE 1. Mantener la viabilidad de la cuenta corriente con una visin de desarrollo endgeno y encadenamientos productivos.
Lineamientos de Poltica Agenda Econmica 2011-2013 Fortalecer el proceso de sustitucin estratgica de importaciones
INDICADORES DE IMPACTO Indicador Participacin de las importaciones de maz, trigo, pasta de soya y cebada, en el consumo total Importaciones de bienes terminados de los sectores priorizados sobre el total de las importaciones no petroleras Alcanzar el 60% de los flujos Porcentaje de fondos de cooperacin para el SPNF contabilizado de cooperacin contabilizados en el presupuesto nacional, en el presupuesto nacional hasta el 2013 ndice de integracin latinoamericana Incrementar a 0.4 el ndice de integracin latinoamericana hasta el 2013 Incrementar a 0.95 la razn de exportaciones industriales sobre las exportaciones de productos primarios no petroleros,hasta el 2013 Reducir a 0.65 la concentracin de las exportaciones por destino hasta el 2013 Reducir a 0,72 la concentracin de las exportaciones por producto hasta el 2013. (Meta 11.1.1 PNBV) Meta 2013* Sustituir importaciones de maz, pasta de soya, trigo y cebada, hasta reducir la participacin al 40% hasta el 2013.
5. Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin estratgica en el mundo y la integracin latinoamericana
Poltica 5.3.Propender a la reduccin de la vulnerabilidad producida por la dependencia externa alimentaria y energtica.
Poltica 5.4. Promover el dilogo poltico y la negociacin soberana de la cooperacin internacional y de los instrumentos econmicos.
Poltica 5.5. Impulsar la integracin con Amrica Latina y el Caribe.
Fortalecer el esquema de desarrollo endgeno a travs de la insercin estratgica del Ecuador en el mercado mundial
Razn de exportaciones industriales sobre exportaciones de productos primarios no petroleros
Concentracin de las exportaciones por destino Concentracin de las exportaciones por producto Dficit de la balanza comercial total y no petrolera, como porcentaje del PIB
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Objetivos PNBV Polticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 5. Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin estratgica en el mundo y la integracin latinoamericana Poltica 5.6. Promover relaciones exteriores soberanas y estratgicas, complementarias y solidarias.
Objetivos de Poltica Agenda Econmica 2011 -2013 (objetivos)
INDICADORES DE IMPACTO Indicador Porcentaje de IED sobre el Producto Interno Bruto Concentracin de las importaciones por pas de origen Disminuir en un 13% la concentracin de las importaciones por pas de origen hasta el 2013 Meta 2013*
Profundizar el apoyo al sector exportador y proteger la industria local a travs de los procesos aduaneros
Porcentaje de cumplimiento de las metas de colocacin en factoring y en comercio exterior Crecimiento de las exportaciones de servicios
Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que promuevan las exportaciones, sobre todo las de pequeos y medianos exportadores OSE 2. Incrementar las fuentes de financiamiento y los flujos netos de divisas Fortalecer los mecanismos para asegurar los flujos netos de divisas y liquidez en la economa nacional Impulsar los procesos de integracin regional, en especial el Banco del Sur Facilitar la recepcin de remesas a partir de servicios y productos financieros especializados Porcentaje del monto de remesas enviadas hacia el Ecuador a travs del sistema financiero Variacin de los activos externos de residentes del Ecuador con respecto al PIB
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Objetivos de Poltica Agenda Econmica 2011 -2013 (objetivos) OSR 1. Incrementar la inversin productiva con nfasis en los sectores que apuntalan el cambio de matriz productiva
INDICADORES DE IMPACTO Indicador Tasa de variacin del PIB industrial no petrolero Meta 2013* Obtener un crecimiento de 5% anual del PIB Industrial no petrolero hasta el 2013. Desconcentrar el mercado de comercializacin de alimentos hasta el 2013
11. Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible
Poltica 11.1. Impulsar una economa endgena para el Buen Vivir, sostenible y territorialmente equilibrada, que propenda a la garanta de derechos y a la transformacin, diversificacin y especializacin productiva a partir del fomento a las diversas formas de produccin. Poltica 11.2. Impulsar la actividad de pequeas y medianas unidades econmicas asociativas y fomentar la demanda de los bienes y servicios que generan. Poltica 11.11. Promover la sostenibilidad ecosistmica de la economa a travs la implementacin de tecnologas y prcticas de produccin limpia.
Generar los instrumentos para democratizar los medios de produccin y profundizar el acceso para los actores tradicionalmente excluidos
ndice de Herfindahl-Hirschman para la comercializacin de alimentos al por menor Porcentaje de crdito productivo en los sectores priorizados sobre el total de crdito de la banca pblica Participacin de las MIPYMES en los montos de compras pblicas
Generar mecanismos de compras pblicas que impulsen la produccin local y expandan la demanda de trabajo
Incrementar al 45% la participacin de las MIPYMES en los montos de compras pblicas hasta el 2013
Porcentaje de compras de bienes estandarizados de produccin nacional respecto al total de compras de dichos bienes registradas a travs del sistema de compras pblicas Evolucin del PIB Verde y la huella ecolgica Disminuir la huella ecolgica de tal manera que no sobrepase la biocapacidad del Ecuador al 2013 Alcanzar el 6% de participacin de energas alternativas en el total de la capacidad instalada
Impulsar el acceso equitativo a los recursos naturales con criterios de responsabilidad intergeneracional.
Participacin de energas alternativas en el total de la capacidad instalada
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Objetivos PNBV Polticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 11. Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible
INDICADORES DE IMPACTO Indicador Evolucin del monto devengado en proyectos emblemticos para el cambio de matriz energtica/ Monto codificado Visitantes nacionales y extranjeros al Sistema Nacional de reas Protegidas/Total de visitantes al pas por motivos tursticos Crdito de la Banca Pblica para proyectos de produccin ms limpia y ecoeficiente/Total crdito productivo de la Banca Pblica Monto de compras pblicas a empresas con procesos de produccin limpia y ecoeficiente/ Total de las compras pblicas Alcanzar el 15,1% de participacin del turismo en las exportaciones de bienes y servicios no petroleros al 2013 Meta 2013*
Poltica 11.13. Promover el ahorro y la inversin nacionales, consolidando el sistema financiero como servicio de orden pblico, con un adecuado funcionamiento y complementariedad entre sus sectores pblico, privado y popular solidario.
Impulsar el acceso de los actores del sector financiero popular y solidario al Sistema Nacional de Pagos (SNP) OSF.1. Democratizar el acceso al sistema financiero Impulsar los procesos de inclusin financiera
Variacin en el nmero de instituciones nuevas de las finanzas populares y solidarias en el Sistema Nacional de Pagos Concentracin de acceso al crdito Porcentaje del nmero de transacciones que se originan en el sistema de Economa Popular y Solidaria sobre el total de transacciones del SPI Reducir en 10% la concentracin del acceso al crdito al 2013 ( Meta 1.4.2 PNBV)
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Objetivos PNBV Polticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 11. Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible
INDICADORES DE IMPACTO Indicador Porcentaje de Poblacin con depsitos en el sistema financiero, sobre el total de la poblacin mayor de 19 aos Porcentaje de Poblacin que ha accedido a crditos en el sistema financiero, sobre el total de poblacin mayor de 19 aos Operaciones de mercado de valores sobre el Producto Interno Bruto Porcentaje de hogares que destinaron remesas a actividades productivas Triplicar el porcentaje de hogares que destinaron remesas a actividades productivas al 2013 Meta 2013*
Poltica 11.13. Promover el ahorro y la inversin nacionales, consolidando el sistema financiero como servicio de orden pblico, con un adecuado funcionamiento y complementariedad entre sus sectores pblico, privado y popular solidario.
OSF.2. Canalizar el ahorro interno hacia la inversin productiva
Fomentar el ahorro de largo plazo y canalizarlo hacia la inversin productiva mediante el desarrollo del Mercado de Valores
Capitalizacin Burstil sobre PIB Gasto operativo sobre activos productivos para medir la eficiencia operativa de la banca pblica Margen de intermediacin sobre activo promedio, para medir la eficiencia de intermediacin de la banca pblica Volumen de crdito (nmero de operaciones) Aumentar en 69% el volumen de operaciones de la Banca Pblica hasta el 2013
OSF.3. Incrementar la eficiencia de la banca pblica, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del sistema financiero
Potenciar la banca pblica para apoyar la transformacin de la matriz productiva del pas
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Objetivos PNBV Polticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 11. Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible Poltica 11.13. Promover el ahorro y la inversin nacionales, consolidando el sistema financiero como servicio de orden pblico, con un adecuado funcionamiento y complementariedad entre sus sectores pblico, privado y popular solidario.
Objetivos de Poltica Agenda Econmica 2011 -2013 (objetivos) OSF.3. Incrementar la eficiencia de la banca pblica, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del sistema financiero
INDICADORES DE IMPACTO Indicador Volumen de crdito (montos) Meta 2013* Aumentar en 110% el volumen de montos de la Banca Pblica hasta el 2013
Consolidar la institucionalidad del sistema financiero popular y solidario ndice de morosidad de cartera. Monto de cartera vencida ms cartera que no devenga intereses, sobre el total de cartera vigente. Patrimonio tcnico sobre los activos ponderados por riesgo ndice de liquidez del sistema financiero Provisin para cuentas incobrables sobre la cartera improductiva bruta Coeficiente de liquidez domstica Profundizar desmaterializacin del sistema nacional de pagos Desarrollar instrumentos complementarios de liquidez
Consolidar el Sistema Financiero y fortalecer el control y la supervisin bancaria
OSF. 4. Desarrollo de herramientas alternativas para el manejo de los flujos monetarios e instrumentos complementarios de liquidez
Transformacin Institucional
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4. Transformacin Institucional
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na nueva visin del sistema econmico social y solidario que reconoce al ser humano como sujeto y fin requiere de una relacin dinmica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado; la armona con la naturaleza; y la produccin y reproduccin de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir. En este marco, la recuperacin del rol protagnico del Estado en la economa es un tema clave para garantizar la redistribucin para la sociedad y la regulacin del mercado. Por ello es fundamental una reforma institucional que viabilice y garantice la permanencia del nuevo sistema. La institucionalidad, es decir el conjunto de reglas formales e informales que rigen en una sociedad, es una construccin social en el sentido de que nace de las tradiciones y la cultura y est en constante cambio por efecto de los procesos polticos, econmicos y sociales. La Constitucin de 2008, al ser el producto de un proceso de transformacin poltico, social y econmico, constituye una nueva matriz institucional que establece un ordenamiento distinto para el pas.
mientras que se excluy a otros segmentos de la poblacin de las instancias de toma de decisiones. Los gobiernos de las ltimas dos dcadas, bajo la tutela de los organismos financieros internacionales, implementaron polticas neoliberales a fin de desregular los mercados de manera progresiva, confiando en que el mercado a travs del sector privado y sus emprendimientos reemplacen las acciones del sector pblico. Ello ocurri incluso en la prestacin de servicios pblicos que corresponden a garantas de derechos tan sensibles como la salud y la educacin. De esta manera se cre un sistema de gobierno con entidades dbiles y debilitadas, imposibilitadas de cumplir con sus responsabilidades. A nombre de la ineficiencia de las entidades pblicas, se dej un espacio abierto a la falta de transparencia en la gestin, pues simultneamente se maniat con bajos presupuestos la labor de supervisin y control. Una funcin pblica fuerte no era (ni es) de provecho para los grupos de inters, en su afn de influenciar polticas sectoriales o nacionales para su propio beneficio y no en funcin de una estrategia de desarrollo coherente en beneficio del pas. La desregulacin y achicamiento del Estado generados (que adems se produjo de manera desordenada y en medio de un caos de intereses), o en otras palabras, la ausencia de institucionalidad, normas y mecanismos de control efectivos que acotaran las acciones individuales; generaron un contexto en el que quienes gozaban de ms riqueza eran quienes ms poder relativo tenan, dominando los espacios de toma de decisiones en el corto plazo. En el largo plazo, ese funcionamiento carente de institucionalidad ocasion grandes vacos y prdidas. La aplicacin de las polticas de desregulacin gener que las
4.1. El colapso de los instrumentos y la institucionalidad de poltica econmica

Uno de los elementos bsicos que conforman la matriz institucional es la forma en que se articulan las distintas fuerzas polticas al Estado y el ejercicio del poder. En el pasado, uno de los principales rasgos de la matriz institucional permiti que el Estado estuviera cooptado por distintos grupos de presin; es decir, el Estado fue privatizado o funcionalizado a los intereses de unos pocos,
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entidades pblicas y los organismos de control y de supervisin fuesen debilitados, cooptados o, (en algunos casos) privatizados, para cumplir con unos objetivos funcionales a la neoliberalizacin de la economa y los grupos hegemnicos. En lugar de ser entidades pblicas, encargadas de velar por el bien comn, se convirtieron en instituciones al servicio de intereses privados con sostenimiento pblico. Fue en este ambiente que se decret la dolarizacin oficial en el Ecuador, violando las normas vigentes en ese momento (incluyendo la Constitucin Poltica de 1998). Los grupos que promovieron la dolarizacin, o aquellos que luego la han apoyaron abiertamente, nunca se preocuparon de que la institucionalidad a cargo de la conduccin del sector econmico guardara alguna coherencia con ese esquema dolarizado33 . Con la desaparicin de la moneda, se liquid la posibilidad de hacer cualquier tipo de poltica monetaria. El Banco Central se qued sin su principal instrumento para moldear el ciclo econmico a travs de la tasa de inters y mediante el valor de la moneda en trminos de una divisa fuerte. Tampoco se reflexion sobre el nuevo papel que le corresponde al Banco Central en una economa dolarizada. La institucionalidad no les import a los analistas y tomadores de decisin neoliberales, y lo nico que les preocupaba era que la nocin de seguridad jurdica estuviera vinculada a los anuncios de que se conservara la dolarizacin. Al establecimiento de la dolarizacin le siguieron un conjunto de reglas macro fiscales contenidas en la Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal, promulgada en 2002, en las
que se ponan cotos mximos al dficit y al endeudamiento.Y para debilitar todava ms a la accin del gobierno y la poltica pblica, los ingresos generados por la participacin estatal en la produccin privada de petrleo transportado por el Oleoducto de Crudos Pesados (OCP) y por el 45% del exceso de ingresos petroleros, fueron a parar a las cuentas del Fondo de Estabilizacin, Inversin Social y Productiva y Reduccin del Endeudamiento Pblico (FEIREP). Mientras el Ecuador provisionaba fondos en el FEIREP a un rendimiento de aproximadamente el 5% anual en el fideicomiso del mismo nombre, el gobierno se endeudaba con tasas superiores al 8% anual para suplir sus necesidades de financiamiento. Esta es una de las infamias ocasionadas en la poca de los gobiernos neoliberales que generaban ataduras de manos impresionantes para la gestin del sector pblico. Visto retrospectivamente, el modelo consisti en que buena parte de la poltica y gestin pblicas murieran por inanicin, mientras que algunas pocas y debilitadas entidades pblicas se transformaron en funcionales a los intereses de unos pocos grupos de poder.
Ejemplo de ello es que la Reserva Monetaria Internacional (RMI), aquel fondo que es contraparte de la emisin de la moneda local, dej de existir y de ser importante. En su lugar se cre una artificial Reserva Internacional de Libre Disponibilidad (RILD) que corresponde a la suma de los depsitos del sector pblico, el IESS y el encaje bancario. Con ese espejismo se pretendi que un pas sin moneda propia tenga una reserva de valor que garantiza el circulante o el dinero que tiene la economa.
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100
4.2. Una nueva institucionalidad en el mbito macroeconmico

En el Gobierno de la Revolucin Ciudadana se han dado los primeros pasos para constituir una institucionalidad que permita manejar de una mejor manera al sistema econmico vigente, y tambin se han fortalecido las entidades con el propsito de devolver el papel que le ocupa al gobierno, a fin de modular el ciclo econmico y reducir los costos transaccionales. En el marco de la reestructuracin de la administracin pblica, se cre el Ministerio de Coordinacin de Poltica Econmica (MCPE) a fin de consolidar la conduccin en materia de poltica macroeconmica. Las entidades coordinadas son el Ministerio de Finanzas, el Banco Central del Ecuador, el Servicio de Rentas Internas, el Servicio Nacional Aduanero, la Corporacin de Seguros de Depsitos y los bancos pblicos: Banco Nacional de Fomento, Banco del Estado, Banco del Pacfico34 , Corporacin Financiera Nacional, Banco Ecuatoriano de la Vivienda y el Instituto de Crdito Educativo y Becas. Adems, el Consejo Sectorial de Poltica Econmica cuenta con la participacin en calidad de asociados, del Programa Nacional de Microfinanzas y el Viceministerio de Comercio Exterior; mientras que la Secretara Nacional de Planificacin, la Superintendencia de Bancos y Seguros y la Superintendencia de Compaas, son invitados permanentes a este espacio colegiado. Los representantes de todas estas entidades se renen mensualmente en el Consejo Sectorial de Poltica Econmica con el propsito de concretar todas las acciones conjuntamente, de conocer las particularidades y acciones que se adoptan en cada una de ellas, y de conocer y discutir la situacin macroeconmica con el propsito de establecer la poltica que se debe adoptar en el marco de las restricciones de la dolarizacin. Entre los elementos ms importantes para una nueva institucionalidad de poltica econmica cabe remarcar las siguientes: - La Ley de Planificacin y Finanzas Pblicas permite una gestin eficiente y oportuna por parte del Ministerio de Finanzas, ya que se establece una correspondencia entre ingresos permanentes y no permanentes, con los gastos permanentes y los de capital; as como con los topes especficos de endeudamiento. De esta forma, los gastos permanentes se podrn financiar bsicamente con las recaudaciones corrientes, es decir, con aquellas derivadas de impuestos y aranceles. De esta manera se estableci en una estructura ms adecuada, la administracin de las finanzas pblicas. - El Comit de Deuda, presidido por el MCPE y conformado tambin por el Ministerio de Finanzas y la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES), tiene como propsito analizar y aprobar los nuevos contratos de financiamiento a fin de garantizar que se observe consistencia macroeconmica en el tiempo. - El Plan Anual de Inversiones, ha sido establecido para articular la poltica a un efectivo mejoramiento de los niveles de vida
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Aunque legalmente es una entidad de carcter privado, es propiedad del Banco Central del Ecuador y, por lo tanto, sus polticas generales se alinean al Consejo Sectorial.
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de los y las ciudadanas a travs de la articulacin de los proyectos presentados por las entidades pblicas a la concesin de los objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir y la Constitucin. Este instrumento requiere de una coordinacin entre las diferentes instituciones pblicas, siendo la SENPLADES la que determina las prioridades de inversin, en tanto que las entidades que conforman este Consejo Sectorial informan sobre la disponibilidad de recursos para financiar dicha inversin. - El Consejo de Programacin Macroeconmica se cre para actuar en el ciclo econmico y est conformado por el MCPE quien lo preside, el Ministerio de Finanzas, la SENPLADES, el Ministerio Coordinador de Sectores Estratgicos y el Banco Central del Ecuador. De esta manera se llena un espacio crucial para la conduccin de la poltica econmica, pues esta instancia ser la encargada de evaluar si los niveles de inversin planeados en el mediano plazo son adecuados para la situacin macroeconmica y la situacin del ciclo de la economa. Mediante las reformas y la institucionalidad mencionadas en los prrafos anteriores, se ha devuelto al gasto un objetivo que, a diferencia de la anomia administrativa de gobiernos anteriores, est orientado y organizado alrededor de los objetivos planeados en el Plan Nacional del Buen Vivir, en el marco de una responsabilidad intergeneracional. Es por ello que la asignacin de recursos no depende de presiones polticas, sino que se enmarcan dentro de las necesidades identificadas para alcanzar las metas establecidas en el Plan. Y esta es una diferencia transcendental, pues los agentes econmicos pueden conocer con exactitud las reas de intervencin del gobierno central, los ejes de expansin y los beneficios que obtendrn de la inversin pblica, ya sea como beneficiarios de la inversin social o como receptores de externalidades para asociar con sus planes econmicos. Por otro lado, se han establecido como funciones principales del
Banco Central del Ecuador el velar por el normal funcionamiento del sistema de pagos, y encontrar los mecanismos para reducir la dependencia de la economa a las transacciones en efectivo con el propsito de liberar una parte de la carga que impone la dolarizacin. Como eje de la institucionalidad econmica, an conserva una de las funciones ms importantes en todas las sociedades, esto es, proveer informacin macroeconmica y financiera, adems de la elaboracin anual de las previsiones macroeconmicas con las que se elabora el presupuesto general del sector pblico. Temporalmente el Banco Central del Ecuador es responsable por el cobro de las acreencias a los deudores de la banca que quebr en 1998-99. Esta actividad se desarrollar hasta que los depositantes impagos luego de diez aos de crisis bancaria, tengan sus haberes cubiertos. Para el futuro inmediato el Banco Central del Ecuador deber tambin asumir el rol fundamental de disear la regulacin bancaria, toda vez que la Superintendencia de Bancos y Seguros es por definicin de la Constitucin autnoma, y su cuerpo directivo es elegido por el Quinto Poder del Estado o Funcin de Transparencia y Control Social. En tal sentido, la Superintendencia de Bancos y Seguros ser encargada del control de las entidades del sistema financiero pblico y privado. La banca pblica ha sido fortalecida en los ltimos aos con el propsito, en un primer momento, de que cumpla con las funciones establecidas en las normas jurdicas que crearon a cada una de las entidades que la conforman. La canalizacin de recursos a travs de la RILD ha permitido que se ample significativamente el crdito, tal como se mostr en el diagnstico de esta agenda. Mediante la interaccin con el MCPE se han creado normas de funcionamiento para volver ms eficiente su accionar, se ha invertido en tecnologa para equiparar su gestin con la de la banca privada y se est desarrollando un esquema para establecer mercados objetivo particulares para cada uno de ellos. La banca pblica puede cumplir un rol primordial a fin de moderar las fluctuaciones del ciclo econmico, para que sectores que normalmente no son aten-
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didos tengan acceso y puedan incorporarse al sistema financiero, y para financiar proyectos que son prioritarios desde la perspectiva del Plan Nacional del Buen Vivir. Adicionalmente, se han establecido mecanismos de redistribucin y compensacin para aquellas zonas generadoras de la riqueza nacional. As, bajo la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos y a la Ley de Rgimen Tributario Interno aprobada en junio de 2010, se estableci que el 12% de las utilidades de la renta petrolera sean canalizadas, a travs del BEDE, para proyectos sociales de los Gobiernos Autnomos Descentralizados GAD, en las zonas de extraccin de hidrocarburos. Igualmente, la Ley de Minera aprobada en 2009 establece que las regalas derivadas de la explotacin sern destinadas en un 60% para proyectos productivos y de desarrollo local sustentable, a travs de los gobiernos autnomos descentralizados; y que cuando el caso lo amerite, el 50% de este porcentaje, a las instancias de gobierno de las comunidades indgenas y/o circunscripciones territoriales, priorizando las necesidades de las comunidades en reas de influencia directamente afectadas por la actividad minera.
Un nuevo Cdigo Financiero y Monetario es un componente crucial para profundizar la reforma institucional del sector. Este nuevo marco legal permitir: a. Reformular la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado y la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero; y b. Incluir las nuevas leyes de Mercado de Valores y de Banca Pblica. Esta nueva legislacin del Sector Econmico, debe construirse en coordinacin con la institucionalidad que determina la Ley Orgnica de Economa Popular y Solidaria que ya se encuentra en vigencia. Se crear una Superintendencia especializada en las finanzas populares y solidarias, pues se reconoce que existe una diferencia fundamental en el funcionamiento del sector financiero privado (bancos privados, mutualistas y financieras) y de los bancos pblicos, con respecto al sector financiero popular y solidario (las cooperativas y cajas de ahorro). Estas entidades requieren de un tipo de regulacin especializado que es diferente, pero exige el mismo rigor de seguridad para los depositantes o asociados. Finalmente, se debern fortalecer los mecanismos de dilogo, deliberacin y seguimiento de las polticas econmicas de acuerdo a lo establecido en la Constitucin de la Repblica y la Ley de Participacin Ciudadana. El Consejo Sectorial de Poltica Econmica tiene ya constituido y en funcionamiento su Consejo Consultivo Ciudadano en el que participan representantes de los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD), los sectores productivos, trabajadores, movimientos sociales, representantes del sector financiero privado y popular y solidario, y tambin algunos acadmicos. El Consejo Consultivo fue partcipe de la discusin de los lineamientos de polticas de la presente Agenda de Poltica Econmica.
4.3. Perspectivas de la transformacin institucional

Esta nueva organizacin del Sector Econmico permite tener mejor gobernabilidad de los sistemas financiero, monetario y crediticio. El Consejo Sectorial ser fortalecido para definir la poltica econmica de manera colegiada y en consejos especficos, en los siguientes mbitos: Financiero Monetario Crediticio Tributario Programacin Macroeconmica
Consistencia macroeconmica a travs de un modelo integral
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5. Consistencia macroeconmica a travs de un modelo integral
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5.1. Marco terico
comprehensin de la realidad socio-econmica; identificando y priorizando las necesidades de estudios ms detallados sobre temas especficos de poltica econmica, en relacin directa con el conjunto de polticas disponibles y los objetivos que se plantea el Gobierno Nacional. Para ello, el enfoque conceptual parte de la crtica a la economa convencional, en cuanto adopta un enfoque sistmico que concibe a la economa como parte inmanente del sistema socio-econmico-poltico que evoluciona junto a un contexto institucional especfico. En este sentido, se distingue de la aproximacin neoclsica, que mira a lo social como la suma de agentes homogneos de conocimiento perfecto, que solo interactan en el mercado, y ms bien entiende al individuo como dotado de conocimiento local que responde a la incertidumbre35 con reglas de comportamiento no necesariamente consistentes con la optimizacin de alguna funcin objetiva. Al entender que lo social est en constante evolucin, no se plantea como objetivo la prediccin de los estados futuros del sistema, pues lo social es esencialmente complejo e impredecible. Esto significa que la densa inter-relacin que existe entre los componentes del sistema social origina causalidades circulares, procesos de retroalimentacin que pueden, ya sea dotarlo de estabilidad dinmica, llevarlo a procesos de cambio radical u originar comportamiento catico; en el sentido de que puede exhibir trayectorias substancialmente divergentes debido a cambios pequeos en ciertos parmetros36 . Adicionalmente, es claro que lo social es un sistema esencialmente irreductible, en el sentido que plantea Wolfram37 , es decir que no puede ser simplificado para predecirlo y que la nica manera de conocer su estado futuro es observar
xiste un criterio de optimizacin en el diseo de una Agenda de Poltica Econmica. Esto significa que se deben evaluar los posibles efectos que tendran las diferentes opciones de poltica sobre la evolucin de la economa en su conjunto. Conscientes de la dificultad de la tarea, y de que sta es, fundamentalmente, un continuo proceso de aproximacin a una realidad compleja y evolutiva, se plantea un esquema amplio con un eje central y dos objetivos. El eje central consiste en integrar la informacin estadstica y el criterio de experto, al considerar que, debido a la complejidad del sistema socio-econmico, no se pueden esperar previsiones ni evaluaciones de poltica vlidas basadas solamente en el procesamiento estadstico de la informacin, debiendo integrarse el conocimiento tcito que incluya la intencionalidad poltica. Los objetivos, por su parte, son:
Estudiar la consistencia de las propuestas de la Agenda de Poltica Econmica, mediante la identificacin de las principales variables macroeconmicas y su inter-relacin estructural, incorporando lo mejor de la produccin estadstica disponible e integrando de forma sistemtica y sistmica el criterio experto y los estudios relevantes disponibles. Ordenar el anlisis macroeconmico, dotndolo de un marco conceptual claro, moderno y heterodoxo, que permita la
Incertidumbre en el sentido propuesto por Keynes y Knight, que denotan as las situaciones impredecibles, en donde ni siquiera se conoce el conjunto de posibles eventos, en contraposicin a situaciones de riesgo, en donde este conjunto es conocido y tiene asignada una medida de probabilidad. 36 Strogatz (1994). 37 Al respecto vanse los Principios de Equivalencia Computacional y de Irreducibilidad Computacional, en Wolfram (2002).
35
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efectivamente su evolucin; esto es especialmente cierto para un sistema al que se lo quiere hacer transitar a travs de una transformacin profunda. Cmo abordar entonces el anlisis de los posibles efectos de la poltica econmica? Se trata fundamentalmente de crear un escenario de discusin en donde puedan converger los estudios tericos, anlisis empricos y los criterios de expertos, de manera consistente. En la medida de lo posible, este ejercicio debera hacerse cuantitativamente, pero sin despreciar aportes no formales ni cuantitativos. Es decir, se trata de mirar el todo en su interaccin con las partes, descartar trayectorias imposibles por inconsistentes, integrar el anlisis que desde varias perspectivas se hace de la trayectoria socialmente deseable, y desde esa base definir y priorizar preguntas de investigacin relevantes. Para ello, se adopta la perspectiva que Dutt38 denomina estructuralista-institucional o que Taylor39 denomina neo-estructuralista; y que se asienta en el enfoque que adoptaron los pioneros de la teora del desarrollo econmico, tales como Myrdal y RosensteinRodan y desde el cual se han hecho los aportes latinoamericanos ms importantes a la teora econmica, por parte de autores tales como Prebisch, Sunkel o Fajnzylber. En palabras de Dutt, el punto de partida es la definicin de [] identidades contables que involucran flujos y niveles (incluyendo aquellas que ensean cmo los niveles cambian debido a los flujos) y posteriormente aade ecuaciones que representan relaciones institucionales y de comportamiento relevantes que involucran variables de nivel y de
flujos, de tal manera que podemos determinar los valores de las variables del sistema dados sus parmetros40. Estas identidades deben incluir las variables de poltica que se quiere emplear. Esto no significa asumir que estas identidades, la definicin de las variables incluidas y sus mecanismos de medicin, estn objetivamente dados. Es verdad que estas definiciones estn condicionadas por el contexto social y poltico en donde se desarrollan y que se reflejan, por ejemplo, en los escenarios de la controversia acadmica econmica. Sin embargo, la interaccin con este instrumento de consistencia, elaborado desde definiciones que gozan de un consenso ms amplio, permite tambin encontrar nuevas definiciones y variables que, a menudo, no son medidas con el suficiente cuidado, pero que deberan serlo (por ejemplo, el uso de la capacidad instalada de la economa).
Vase al respecto: Dutt, Amitava (2002). . Vase, por ejemplo: Taylor, Lance (2004). 40 Dutt, Amitava Krishna (2011) Macroeconomic Theory After the Crisis, Working Paper, University of Notre Dame, USA ,pg. 5
38 39
106
5.2. Relacin intersectorial en el modelo de consistencia
supuestos y entender causalidades y de este modo integrar intuiciones, siendo posible usar datos de diversas periodicidades y oportunidades para enriquecer la discusin. Los principales sectores de la economa y sus interrelaciones se muestran en el cuadro N 1:
Cuadro N 1: Interrelacin de los sectores econmicos
Un esquema de consistencia tiene como ventaja fundamental la coherencia de las cifras macroeconmicas, al reconocer y representar explcitamente la inter-relacin entre los diferentes sectores. Esto es crucial para poder analizar la macroeconoma como un todo sistmico. En este sentido, sin ser un instrumento de proyeccin, impone al conjunto de prospecciones posibles la restriccin de las identidades macro-contables. As, el instrumento puede incluir funciones de comportamiento, pero est fundamentalmente concebido como un espacio de discusin, que permita explicitar
Como complemento al cuadro anterior, el cuadro N 2 ilustra el flujo intersectorial de recursos en un diagrama de fuentes y usos:
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Tabla N 2: Flujo de fuentes y usos de los sectores econmicos
Es decir, la brecha ahorro-inversin de los dos agentes nacionales (privado y pblico) es cubierta por ahorro externo (igual a la cuenta corriente). Esta identidad es fundamental, pues permite dilucidar (con cifras de bastante precisin y oportunidad como son las fiscales y de balanza de pagos), el comportamiento del sector privado y deducir a quin est financiando o de quin se financia.
5.3. Principales supuestos y variables macroeconmicas 2011-2013

La brecha de ahorro del sector privado proviene del esquema de tres brechas, desarrollado por Bacha (1990) y que, partiendo de la identidad del PIB por el lado del ingreso y del gasto, conduce a la siguiente expresin:
5.3.1. Inflacin
Para su estimacin se utiliza un modelo vectorial con correccin de errores y variables exgenas (VECX). Dicho modelo parte de los valores del ndice de Precios al Consumidor de los perodos anteriores y de los supuestos sobre las variables exgenas: inflacin internacional41, PIB per cpita, tipo de cambio real, gasto pblico y tasa activa de inters. La proyeccin de la inflacin promedio para los aos 2011, 2012 y 2013 se ubicara en 4.13%, 3.93% y 3.79%, respectivamente. El grfico N 25 ilustra la trayectoria estimada de la inflacin promedio para el periodo anteriormente indicado. Al ser una variable aleatoria, se han considerado intervalos al 90% y 95% de confianza.
Donde : ahorro privado : inversin privada : ahorro pblico : inversin pblica : cuenta corriente
41
Esta inflacin internacional se encuentra calculada en relacin a las importaciones y los tipos de cambio de los principales socios comerciales del Ecuador.
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Grfico N 25: Inflacin proyectada 2011-2013

Fuente: INEC, MCPE
5.3.2. Petrleo
El Ministerio de Coordinacin de Poltica Econmica ha tomado las estimaciones hidrocarburferas para el perodo 2011 2013 enviadas por el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, que incorporan las cifras de produccin nacional y distribucin del petrleo crudo, as como tambin las cifras de oferta y demanda de derivados. Las empresas pblicas incrementarn su produccin con respecto al ao 2010 debido a mayores niveles de inversin destinados a la exploracin y explotacin petrolera, mientras que las compaas privadas aumentarn su produccin en 2013, dado que se consideran resultados positivos en la exploracin de campos nuevos en base a los montos de inversiones comprometidos en la renegociacin de los contratos.
Consistente con los niveles de produccin, las exportaciones de crudo tendran un crecimiento sostenido a partir de 2011. La modernizacin y repotenciacin de la Refinera de Esmeraldas prevista para 2012 y parte de 2013 afecta a la produccin de derivados y consecuentemente a la exportacin de los mismos. Una vez concluidos los trabajos se espera que los niveles de produccin y exportacin de derivados se incrementen en los prximos aos.
5.3.2.1. Precios
Las agencias internacionales especializadas, como EIA y Reuters, considerando la coyuntura mundial y la demanda internacional del crudo, presentan estimaciones para el precio del WTI con tendencia al alza para los aos 2011, 2012 y 2013. Tomando estos datos como referencia, se estima el precio promedio para el crudo ecuatoriano en cada ao.
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Grfico N 26: Precio por barril de crudo (dlares por barril)

Fuente: MRNNR, EIA, Reuters y otras agencias.
El diferencial entre el precio del WTI (crudo de referencia) y la cesta del crudo de Ecuador se estim a partir de los datos observados mensualmente durante los 24 perodos anteriores, con lo que se obtuvo un valor de USD 6.13 por barril para los aos 2011, 2012 y 2013. Los precios de exportacin e importacin para el perodo 2011 2013, de cada uno de los derivados, se han calculado tomando en cuenta la relacin observada con respecto al WTI.
eran depositados en instituciones financieras de otros pases. Estos proyectos y los planificados a futuro constituyen una importante fuente de dinamizacin de la economa a travs de la generacin de empleo, el incremento del stock de capital y el apoyo a la produccin.
5.3.3.1. Proyectos hidroelctricos

Actualmente se est llevando a cabo la construccin de importantes proyectos hidroelctricos, entre los que destacan por su inversin y capacidad de generacin: Coca Codo Sinclair, ToachiPilatn y Sopladora. Estos proyectos buscan, principalmente, incrementar la oferta del mercado elctrico ecuatoriano, aprovechar la capacidad hdrica del pas y disminuir la importacin de energa reduciendo la dependencia externa, permitiendo un ahorro sostenido al Estado y un cambio en la matriz energtica. La inversin aproximada en estos tres proyectos es de 3.400 millones de dlares.
5.3.3. Inversin
Contrario a la tradicin econmica ortodoxa de gobiernos anteriores, en la cual el ahorro se canalizaba a depsitos en el extranjero que financiaban otras economas, el Gobierno Nacional ha desarrollado un modelo econmico heterodoxo de ahorro basado en la inversin. Prueba de ello son los grandes proyectos que se han emprendido a nivel nacional, los cuales muestran rendimientos superiores a los que se obtenan en el pasado cuando los fondos
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Coca Codo Sinclair se encuentra entre las provincias de Napo y Sucumbos, es el proyecto de mayor generacin elctrica, tiene una potencia de 1.500 MW y aportar con 8.000 GWh anualmente al Sistema Nacional Interconectado. El proyecto demandar una inversin aproximada de 2.300 millones de dlares y entrar completamente en operacin en el ao 2016. Toachi Pilatn generar 1.090 GWh anualmente, el complejo est conformado por dos centrales que sern enlazadas al Sistema Nacional Interconectado (SNI). Estas son la Sarapullo, que tendr una capacidad de generacin 49 MW, y la Alluriqun, de 204 MW, es decir, que en su totalidad Toachi-Pilatn proveer al pas de 253 MW. Estos trabajos tienen una inversin de 517 millones de dlares. Sopladora aprovechar el potencial hdrico de la cuenca del ro Paute en la provincia del Azuay. La central tiene una potencia de 487 MW, aportar anualmente 2.800 GWh al Sistema Nacional Interconectado y se estima que entrar en operacin en el ao 2014. El proyecto, en lo referente a obras civiles y equipamiento electromecnico demandar una inversin de alrededor de 672 millones de dlares. Adicionalmente, en los prximos aos se incorporarn cinco centrales hidroelctricas: Mazar Dudas, Delsitanisagua, Minas San Francisco, Quijos y Chontal, las mismas que formarn parte del Sistema Nacional Interconectado, ampliando as la capacidad total de generacin elctrica del pas.
adems de la actividad de refinacin de petrleo generar materia prima para la industria petroqumica. La inversin prevista hasta el ao 2015 ser de 11.800 millones de dlares. El complejo estar en pleno funcionamiento en el ao 2016.
5.3.3.3. Proyectos mineros

El Gobierno Nacional ha emprendido la negociacin de los contratos con empresas extranjeras para la exploracin y explotacin minera con responsabilidad. El aprovechamiento de los recursos minerales (oro, plata y cobre) dar un gran impulso a la economa con sus consecuentes impactos positivos en materia de: empleo, generacin de riqueza, diversificacin de exportaciones, entre otros. Con la negociacin de los proyectos mineros se busca reducir los riesgos asociados a la explotacin minera artesanal, disminuir el impacto ambiental en las zonas donde se realiza dicha actividad y adems regularla. Los proyectos de Gran Minera planteados a nivel nacional son: Ro Blanco Mirador San Carlos Panantza Quimsacocha, y Fruta del Norte
5.3.4. El Cdigo de la Produccin y su impacto macroeconmico

El Cdigo de la Produccin es un instrumento legal que contempla una serie de estrategias e incentivos tributarios tanto para apoyar a la industria local como para atraer la inversin extranje-
5.3.3.2. Proyectos petroleros

La refinera del Pacfico Eloy Alfaro RDP se constituir en el primer complejo refinador y petroqumico en el Ecuador, ya que
111
ra, con el objetivo de apoyar la transformacin de la matriz productiva del Ecuador. Mediante su implementacin se pretende impulsar y diversificar las exportaciones, realizar una sustitucin estratgica de importaciones, regular la inversin productiva en sectores estratgicos de la economa y mejorar la competitividad de la industria local. En el modelo de consistencia macroeconmica se consideraron los ingresos generados por la aplicacin del Cdigo de la Produccin por concepto de impuesto a la renta e IVA por la nueva inversin, as como el impuesto a la renta a recaudarse por los
nuevos empleos creados a partir de su aplicacin.
5.4. Resultados del modelo

El grfico de tres brechas presenta una visin clara del comportamiento de los sectores privado, pblico y externo, en base a los supuestos presentados en la seccin previa para el perodo 2011-2013. Para una mejor interpretacin de la evolucin de las brechas y enmarcarlas en un contexto intertemporal, se presentan los valores como porcentajes del producto interno bruto de cada ao.
Grfico N 27: Tres brechas como porcentaje del PIB

Fuente: Modelo de Consistencia
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El grfico refleja que en los prximos aos el sector externo va a presentar una mejora de la relacin cuenta corriente con respecto al PIB, sin que necesariamente llegue a ser superavitaria debido principalmente al nivel de importaciones asociado a la ejecucin de grandes proyectos en los sectores estratgicos, es decir, la sostenibilidad de la cuenta corriente no se ve afectada en el mediano plazo. Los resultados del sector fiscal obedecen a una poltica activa de ejecucin de grandes proyectos de inversin que haban sido postergados durante dcadas y que se han canalizado a sectores fundamentales para la economa como: petrleo, generacin hidroelctrica, vialidad, telecomunicaciones, salud y educacin, mientras que el sector privado ira incrementando sus niveles de ahorro respecto a su inversin hasta el ao 2013. Las brechas presentadas en el escenario anterior responden a un conjunto de supuestos coyunturales sobre el desempeo de variables econmicas voltiles (como el precio del petrleo y los ndices de precios internacionales) que influyen en los resultados obtenidos a partir del modelo. Por lo expuesto, las brechas de financiamiento entre los sectores de la economa podran evolucionar de distinta manera al escenario base construido.
En este sentido, el Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica se encuentra trabajando actualmente en la inclusin de un mdulo de interaccin entre variables macro y microeconmicas que permita incorporar indicadores en materia de: empleo, subempleo, pobreza, consumo de alimentos e intermediacin financiera. Adicionalmente, se est desarrollando un instrumento de anticipacin de variables internacionales que genere indicadores de alerta temprana en base al monitoreo de un conjunto de indicadores internacionales relacionados a la economa ecuatoriana. Los desarrollos planteados previamente apuntan tambin al objetivo de presentar proyecciones con probabilidad de ocurrencia para las principales variables de resultados del modelo e incorporar otras que permitan identificar las brechas ambientales y energticas que no estn contempladas en el anlisis econmico tradicional. Paralelamente se pretende incorporar una mayor desagregacin de las principales variables del sector real, con el objeto de cuantificar el impacto de la poltica econmica en los sectores ms sensibles de la economa.
5.5. Desarrollos futuros

El esquema propuesto tambin permite identificar y priorizar temas de investigacin en cuanto a la relacin producto-tributacin, importaciones-aranceles, aportaciones-afiliacin a la seguridad social, inversin pblica y crecimiento, etc. El esquema modular del instrumento permite incrementar la desagregacin de las variables segn las necesidades que surjan en el anlisis de poltica econmica.
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Entidades coordinadas

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Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

AGENDA DE LA POLTICA ECONMICA PARA EL BUEN VIVIR 2011- 2013

Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica

Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica

AGENDA DE LA POLTICA ECONMICA PARA EL BUEN VIVIR 2011-2013

Indice de grficos y tablas

Katiuska King Mantilla Ministra Coordinadora de la Poltica Econmica

1.1. El Buen Vivir como principio rector de la Poltica Econmica

1.2. El sector econmico y la institucionalidad pblica

1.2.1. El Ministerio de Coordinacin de Poltica Econmica y el Consejo Sectorial

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Contexto y diagnstico macroeconmico

2. Contexto y diagnstico macroeconmico

Contexto y diagnstico macroeconmico

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

2.1. Contexto Econmico Mundial

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Contexto y diagnstico macroeconmico

Contexto y diagnstico macroeconmico

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Contexto y diagnstico macroeconmico

Contexto y diagnstico macroeconmico

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Contexto y diagnstico macroeconmico

0,9 0,8 0,7 0,6

Contexto y diagnstico macroeconmico

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Contexto y diagnstico macroeconmico

Contexto y diagnstico macroeconmico

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Contexto y diagnstico macroeconmico

2.2.1. La economa ecuatoriana en la primera dcada de dolarizacin

2.2. Contexto econmico nacional

Contexto y diagnstico macroeconmico

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

2.2.2. Un ciclo econmico de crecimiento con menos pobreza y ms equidad

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Contexto y diagnstico macroeconmico

Grfico N 7: Tasa de variacin del PIB

Contexto y diagnstico macroeconmico

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Contexto y diagnstico macroeconmico

Grfico N 8: Exportaciones e importaciones como porcentaje de la oferta (demanda) total

Contexto y diagnstico macroeconmico

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

Grfico N 9: Tasa de variacin anual promedio del valor agregado bruto

Hacia una sociedad ms incluyente

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Contexto y diagnstico macroeconmico

Contexto y diagnstico macroeconmico

Agenda de la Poltica Econmica para el Buen Vivir 2011-2013

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Contexto y diagnstico macroeconmico

La inflacin, un problema de dos caras

Grfico N 12: Tasa de inflacin anual

Contexto y diagnstico macroeconmico

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