LGISLATION

Lois, dcrets, arrts, directives : la hirarchie des normes

uest-ce ? De quoi parle-t-on ? Il sagit de droit. On sy perd dans tous ces documents ! Quel texte prvaut ? Il nest dj pas si simple de sy retrouver lchelon national mais quand le niveau europen sintercale, on a limpression dtre submerg. En fait, toutes ces textes sont hirarchiss mais pour plus de clart ncessitent quelques dfinitions. Cette courte prsentation na dautre ambition que de donner au lecteur quelques cls pour sorienter rapidement au sein des donnes juridiques que le SNPHAR voque rgulirement dans ses exposs.

Le systme de la hirarchie des normes est simple et pyramidal : la norme de niveau suprieur simpose celle de niveau infrieur. Une rgle nouvelle doit respecter les rgles antrieures de niveau suprieur mais peut modifier les rgles antrieures de mme niveau. Elle entrane, de faon logique, labrogation des rgles infrieures contraires. La logique veut que chaque niveau juridique infrieur dans la hirarchie ne peut quamliorer la situation telle quelle a t dfinie par les tages suprieurs

Enfin, la Cour de justice des Communauts europennes assure le respect du droit dans linterprtation et lapplication du trait de lUnion. Elle assure ainsi une interprtation uniforme du droit communautaire. Les normes de lUnion Europenne ont une autorit suprieure celles des lois franaises. En effet, l'arrt Boisdet CE 1990 affirme la supriorit des rglements communautaires sur la loi ; l'arrt Rothmans CE 1992 celle des directives, mme quand elles ne sont pas transposes (arrt Tte CE 1998). Rglements et directives nont pas faire lobjet dune mesure dintroduction en droit franais. Ds quils sont publis, il sintgrent dans le droit franais. Cest dire que la fameuse directive europenne n 93/104 tait applicable il y a 10 ans dj ! En matire de directives, la Cour de justice europenne peut condamner ltat pour non-excution de son obligation et les tribunaux franais peuvent sanctionner les mesures qui pourraient tre prises par le gouvernement franais et qui savreraient contraires celles prescrites par lUnion Europenne.

LES 3 NIVEAUX DU DROIT COMMUNAUTAIRE

Comment peuvent sintgrer rgles europennes (droit communautaire) et nationales au sein dun tel dispositif ? Le droit communautaire renvoie aux rgles fixes par les institutions de la Communaut europenne et de lUnion europenne, dfinies par le Trait de Rome du 25 mars 1957 et par le Trait de Maastricht du 7 fvrier 1992. Le droit communautaire comprend : Les recommandations et les avis qui nont aucun caractre obligatoire Le rglement qui a une porte gnrale et est obligatoire dans tous ses lments et directement applicable dans tout Etat membre ; tous les rglements sont publis au Journal officiel des Communauts europennes. La dcision qui est obligatoire dans tous ses lments pour les destinataires quelle dsigne La directive qui lie tout Etat membre destinataire quant au rsultat atteindre tout en laissant aux instances nationales la comptence quant la forme et aux moyens. Les Etats membres de lUnion Europenne sont tenus de transposer ces directives dans leurs droits internes dans les dlais prvus par celles-ci.

LES 4 NIVEAUX DU DROIT FRANAIS

Ces quelques donnes europennes fournies, envisageons larticulation de ce droit communautaire avec le droit franais qui est form de 4 blocs. Il sagit, du niveau suprieur au niveau infrieur, du bloc constitutionnel, du bloc lgislatif, du bloc rglementaire et du bloc contractuel. En haut de la pyramide, le bloc constitutionnel comprend la Constitution (celle du 4 octobre 1958 fondant la Ve Rpublique), le prambule de la Constitution du 27 octobre 1946, la dclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 aot 1789 ainsi que les lois organiques destines organiser certaines institutions de lEtat et complter la Constitution. De faon gale, les traits fondateurs et dvolution de la Communaut et de lUnion Europennes sont intgrs dans ce bloc puisquon a rvis la Constitution pour la rendre conforme aux traits alors quen pratique ces traits sont suprieurs la Constitution.

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Les dcrets en Conseil dtat, signs par le Premier Ministre pris sur avis conforme du Conseil dtat (gnralement dcrets labors par le Conseil dtat, donc il apparat plus facile de donner un avis conforme !). Le gouvernement na le choix quentre son texte initial et celui du Conseil dEtat (mais le choix est possible disposition par disposition). Cette rgle ne sapplique pas aux lois. Toutefois, le Conseil constitutionnel pourrait censurer une disposition de loi qui aurait t labore au cours de la runion darbitrage et naurait de lien ni avec le projet soumis au Conseil dEtat, ni avec le texte du Conseil dEtat. Les dcrets simples signs par le dtenteur habituel du pouvoir rglementaire : le Premier Ministre. Les arrts ministriels ou interministriels. Les arrts prfectoraux manant du Prfet reprsentant ltat dans le dpartement ou la rgion. En vertu de lart. 21 de la Constitution, le Premier ministre dispose du pouvoir rglementaire de droit commun (le Prsident ntant signataire que des dcrets rglementaires dlibrs en Conseil des ministres). Et enfin les contrats et les conventions ; les conventions lgalement formes tiennent lieu de lois entre les parties qui les ont faites (art. 1134 du Code civil). Dans la hirarchie des normes, on ninclut pas les circulaires qui ne simposent pas au juge.

Puis, vient le bloc lgislatif comprenant : Les lois ordinaires portant des rgles de droit La dcision du Prsident, prise en vertu de lart. 16 de la Constitution : acte pris par le Prsident de la Rpublique, en cas dinterruption du fonctionnement rgulier des pouvoirs publics. Dans ce cas, il peut prendre des dcisions dans le domaine normalement rserv au pouvoir lgislatif. La directive europenne non transpose mais parvenue sa date dapplicabilit devient directement applicable. Elle peut notamment tre voque dans un procs et applique par le juge. Lorsquelle est transpose, cest une loi voire une ordonnance- qui la rend applicable. Le rglement communautaire qui est directement applicable dans le droit des tats-membres. Puis, le bloc rglementaire comprenant : Les ordonnances : le Gouvernement peut, aux termes de lart. 38 de la Constitution, demander au Parlement, pour lexcution de son programme et pour une dure limite, lautorisation de prendre des mesures qui sont du domaine de la loi. Ces ordonnances sont des actes rglementaires jusqu leur ratification par le lgislateur et peuvent donc tre contestes devant le juge administratif Les dcrets signs en Conseil des Ministres signs donc par le Prsident de la Rpublique

LASSEMBLE NATIONALE, LE SNAT ET LES LOIS

En pratique, le Parlement (Assemble Nationale et Snat) exercent conjointement le pouvoir lgislatif puisquelles doivent voter la loi en termes identiques, mais le Snat, au contraire de lAssemble nationale na pas la possibilit de sopposer, de manire dcisive, au gouvernement ni sur le plan lgislatif ni sur celui du contrle. Le gouvernement peut, en effet, faire prvaloir le point de vue de lAssemble nationale sur celui du Snat, en lui demandant de statuer seule et dfinitivement. Dautre part, seule lAssemble nationale peut obliger le gouvernement dmissionner en votant une motion de censure la majorit absolue de ses membres. En revanche, le Snat est en mesure dopposer un veto juridiquement insurmontable aux rvisions constitutionnelles qui nauraient pas son accord. Le pouvoir lgislatif des deux assembles parlementaires a t

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Il peut engager sa responsabilit politique devant lAssemble nationale sur le vote dun texte et celui-ci est considr comme adopt si aucune motion de censure na t dpose ou nobtient pas la majorit des membres de lAssemble. Tout cela explique que moins de 10% des projets de loi dposs sont vots ! Au moment du vote dune loi, on vrifie quelle ne fait pas lobjet dun recours devant le Conseil constitutionnel (la Constitution permet au Prsident de la Rpublique, au Premier ministre, au prsident de chaque assemble, soixante dputs ou soixante snateurs de dfrer au Conseil constitutionnel une loi qui vient dtre vote). Le recours doit tre form avant la promulgation de la loi. Aprs, cest trop tard et on ne peut critiquer une loi promulgue devant aucun juge. Si un recours est form, la dcision du Conseil constitutionnel sera publi au Journal officiel. Depuis 1980, le dixime des lois a t dfr au Conseil constitutionnel. Dans la moiti des saisines, les requrants ont obtenu satisfaction (mais seulement trs partiellement dans la majorit des cas.) Linterprtation donne par le Conseil constitutionnel simpose tous, en vertu de lart. 62 de la Constitution. Les simples particuliers ne peuvent jamais obtenir dun juge franais lannulation dune loi, puisquils ne peuvent saisir le Conseil constitutionnel. En revanche, en saisissant le juge administratif, ils peuvent obtenir lannulation des actes rglementaires et des dcisions individuelles de ladministration, lorsquils sont entachs dillgalit ou dinconstitutionnalit. Depuis 1984, un dispositif de suivi des dcrets dapplication a t mis en uvre. Normalement, un projet de loi ne peut tre inscrit lordre du jour du Conseil des ministres sil nest pas accompagn dune bauche des dcrets dapplication et du calendrier de mise au point de ces dcrets. Un tableau de suivi des dcrets dapplication est tabli pour chaque loi. Enfin, il est ncessaire de soumettre lavis secret du Conseil dEtat, les projets de lois, ordonnances et dcrets (soit environ la moiti des dcrets rglementaires). Le Conseil dEtat joue un rle important du fait de ses deux fonctions distinctes : Juridiction administrative suprme. Il peut annuler une rglementation (par exemple un dcret) ou condamner une administration rparer un dommage Conseil au gouvernement. Lois, ordonnances (avant leur inscription au conseil des ministres) et environ la moiti des dcrets rglementaires

LES CODES
Au milieu de tous ces textes, voquons le Code (du travail, de la Scurit sociale, de la Sant publique) qui a pour objectif de faciliter la mise en uvre du principe selon lequel nul nest cens ignorer la loi et permettre aux citoyens, de mieux connatre leurs droits et obligations. Les textes pars sont rassembls et organiss de faon cohrente avec une rdaction harmonise et actualise. Les rgles de droit deviennent ainsi plus facilement accessibles. Les codes distinguent des parties L. O. (lois organiques) et L. (lois) qui sont regroupes dans la partie lgislative, et R. (dcrets en Conseil dEtat) et D. (dcrets simples), qui sont regroups dans la partie rglementaire. Il peut galement tre prvue une partie A. (arrts).

rduit par la Constitution. La procdure lgislative est dsormais trs largement domine par le gouvernement dot de nombreuses prrogatives lui permettant de faire pression de faon efficace sur les assembles parlementaires. Comme le gouvernement est en position de force (car soutenu par une majorit parlementaire fidle), il peut aussi bien sopposer aux propositions de loi qui ne lui conviennent pas que favoriser ses propres projets de loi. De plus, il possde la matrise de lordre du jour, il peut donc en retarder lexamen. Il possde des armes puissantes pour favoriser ladoption des projets de loi : Il les fait inscrire en priorit lordre du jour des assembles permettant le vote sur le texte initial du projet et non celui amend par les commissions parlementaires Il peut imposer un vote bloqu (il demande lassemble de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie de texte), vitant les discussions de dtail.

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avant leur publication lui sont soumis. Le Conseil dEtat rend un avis secret (mais le Gouvernement peut le rendre public) sur les questions de droit mais aussi de bonne administration.

LES PRINCIPES GNRAUX

DU DROIT
Ce ne sont ni des lois ni des dcrets, mais des rgles dgages par la jurisprudence, spcialement administratives et qui, dans la hirarchie des normes, se situent la mme hauteur que la loi. La loi nest donc pas subordonne aux principes gnraux. Le dcret, mme autonome, doit respecter ces principes. La rgle selon laquelle le juge est tenu dappliquer la loi sans pouvoir prtexter de son silence, de son obscurit ou de son insuffisance a bien videmment pour corollaire le pouvoir et lobligation de linterprter.

LE RLE DU PREMIER MINISTRE

Par larbitrage quil exerce, le Premier ministre a une part importante et ncessaire pour assurer la cohrence de laction du gouvernement et pour rguler laction lgislative car, dans la plupart des cas, le nombre des projets de loi est trop important par rapport la capacit dabsorption du Parlement. Son rle stend galement aux textes rglementaires, comme nous lavons vu. Une fois vrifis la signature des ministres chargs de lexcution, la correction formelle et la lgalit, le dcret est soumis la signature du Premier ministre et, le cas chant, (dcrets prsidentiels et dcrets en Conseil des ministres) une fois vrifis la signature des ministres responsables (ceux auxquels incombent la prparation et lapplication du dcret) celle du Prsident de la Rpublique. La signature du Premier ministre est obligatoire pour tous les dcrets. Puis le texte est publi au Journal officiel. Sagissant des textes de caractre rglementaire (cest--dire des textes posant des rgles gnrales par opposition aux dcisions individuelles ou aux recommandations), la publication au Journal officiel est une formalit ncessaire, en vertu dun dcret de 1870, pour les faire entrer en vigueur, et plus particulirement pour les rendre opposables aux citoyens. Le Journal officiel parat tous les jours, sauf le lundi. Sa confection incombe la direction des Journaux officiels, service du Premier ministre. Sont publis, galement, au Journal officiel : Des dcisions du Conseil constitutionnel Des arrts du Premier ministre, des arrts interministriels et des arrts ministriels Des circulaires ministrielles importantes Des dcisions rendues par les autorits administratives indpendantes (CNIL, conseil suprieur de laudiovisuel) Des informations parlementaires, Dautres textes officiels (avis de concours de la fonction publique, avis aux exportateurs) Prcisons que circulaires et instructions sont, en principe, dpourvus de valeur rglementaire. Ils se bornent donner des instructions aux services pour lapplication des lois et des dcrets, ou prciser linterprtation de certaines dispositions. Ils ne sont pas toujours publis.

En conclusion, le principe de la hirarchie des normes est, avant tout, politique : il veut que le pouvoir confi par le corps lectoral aux organes suprieurs de ltat simpose aux instances qui leur sont subordonnes. A cette fin, notamment, la Constitution fixe le cadre dans lequel le Parlement a le pouvoir de voter valablement la loi et attribue au gouvernement le pouvoir rglementaire. Dans le cadre des pouvoirs que la Constitution leur donne ainsi, le Parlement et le gouvernement permettent aux organes infrieurs de ltat (collectivits territoriales, tablissements publics) dagir dans lintrt gnral et dans les limites que fixent les lois et les dcrets.
Michel Dru Secrtaire Gnral Adjoint

REFERENCES
http://www.legifrance.gouv.fr/html/aproposdroit/aproposdroit.htm http://www.conseil-constitutionnel.fr http://www.chez.com/jurisfac/public/strat/c5strat.htm http://dfrochot.free.fr/DOCJUR/HIERARCHIE.html

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