LMITES

DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA DE LOS

GOBIERNOS REGIONALES

EN MATERIA PRESUPUESTARIA

Por Csar Delgado-Guembes (1) El presente aporte analiza la procedibilidad reglamentaria de proyectos de ley presentados por gobiernos regionales, relativos a asuntos de ndole y naturaleza presupuestaria. Durante el perodo 2006-2011 varios gobiernos regionales presentaron ante el Congreso peruano diversos proyectos de ley cuya materia era la modificacin de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico. Entre ellos, por ejemplo, los proyectos de la regin Huancavelica del ao 2006, para autorizar el nombramiento de empleados administrativos; el del gobierno regional del Callao, para exceptuar del cumplimiento de procedimientos presupuestarios que permitieran la aplicacin de sentencias judiciales recadas en acciones de amparo ganadas por ex trabajadores del gobierno regional; o el del gobierno; o el del gobierno regional de Arequipa, para autorizar pago de adeudos por devengados, subsidios por sepelio y luto, o gratificaciones por 20, 25 y 30 aos de servicios laborales. De modo similar, en el perodo 2011-2016, el gobierno regional de Arequipa, a travs de su Presidente Regional, present igualmente un proyecto de ley, que cuenta con la aprobacin del respectivo Consejo Regional (Acuerdo Regional 152012-GRA/CR-AREQUIPA), mediante el cual se propone incorporar la centsima dcima tercera disposicin complementaria final a la Ley 29812 Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2012. La presentacin de este tipo de iniciativas despierta la interrogante respecto a la competencia de una regin para presentar proyectos de ley sobre materia presupuestaria. Por ello es til examinar la naturaleza y alcances de la capacidad de las regiones en relacin con el ejercicio de la facultad de iniciar un proceso legislativo. Son los gobiernos regionales sujetos o titulares de iniciativa legislativa cuando el contenido o materia de sta se refiere a asuntos presupuestaria?
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El autor es profesor de derecho, procesos y gestin parlamentaria, y ha estado vinculado al Congreso peruano desde el ao 1980 en diversidad de posiciones funcionariales o asesoriales. La opinin emitida es su responsabilidad exclusiva, y no pretende sustituirse en la que corresponde emitir a rganos parlamentarios competentes para opinar con carcter vinculante respecto de los contenidos, interpretacin o aplicacin del Reglamento del Congreso. La interpretacin institucional le corresponde a los rganos parlamentarios competentes segn la Constitucin y el propio Reglamento del Congreso. Dicha competencia le corresponde en principio al Pleno, y al Presidente del Congreso, as como a la Comisin de Constitucin y Reglamento. La Comisin de Constitucin y Reglamento es el rgano asesora al Pleno o a otros rganos parlamentarios a su solicitud. No existe en consecuencia intencin alguna de afectar la capacidad que corresponde a los titulares de la interpretacin o aplicacin del derecho parlamentario peruano.

I CUESTIONES REGLAMENTARIAMENTE RELEVANTES Las interrogantes que plantea la presentacin de la iniciativa del gobierno regional de Arequipa en el Congreso estn referidas a la procedencia o no de la propuesta de un gobierno regional, el mismo que, conforme al Artculo 107 de la Constitucin, y el inciso 4 del Artculo 76 del Reglamento del Congreso, tiene derecho de iniciativa en la materia que le es propia. Las cuestiones reglamentariamente relevantes son: 1. Cul es el rgano regional que puede presentar una iniciativa legislativa ante el Congreso de la Repblica? 2. De qu naturaleza y cules son los contenidos posibles de la competencia legislativa sobre la que las regiones pueden presentar iniciativas ante el Congreso? 3. Tiene algn rgano estatal competencia reservada sobre materia legislativa relativa a la legislacin presupuestaria? 4. Cabe que cualquier otro rgano constitucional concurra competencialmente respecto de iniciativas cuyo contenido suponga materia presupuestal? 5. Es la regin un rgano constitucional competente para presentar iniciativas legislativas relativas a la modificacin de la ley anual de presupuesto?

II COMPETENCIA DE LA REGIN PARA PRESENTAR INICIATIVAS LEGISLATIVAS ANTE EL CONGRESO En el rgimen poltico peruano la titularidad preeminente de la funcin legislativa le corresponde al Congreso. Es consecuencia de la designacin del parlamento, como rgano de representacin de la voluntad popular, como Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial. Y ello a su vez es consecuencia del principio de separacin de poderes en la organizacin de funciones estatales, mediante el cual a cada uno de los poderes del Estado se le reconoce una funcin prioritaria en la distribucin de competencias y atribuciones estatales.

La preeminencia en la titularidad legislativa del parlamento peruano, sin embargo, no tiene carcter excluyente. El rgimen poltico peruano no sigue una divisin irreconciliable de funciones entre cada uno de los poderes del Estado, sino que prev un esquema de funciones compartidas, que es consecuencia del modelo semiparlamentario. A diferencia del modelo presidencial, cuya caracterstica principal es la rigidez funcional entre los rganos estatales, en el Per se opta por la colaboracin entre poderes. Sin embargo, igualmente, a diferencia del modelo parlamentario, cuya caracterstica ms importante es la integracin funcional entre el parlamento y el gobierno, en el Per existen, comparativamente, rasgos de integracin parcial e incompleta, porque se presentan aspectos relativos de independencia prximos al rgimen presidencial. Sin embargo, dentro del modelo mixto, o eclctico, que histricamente ha mantenido el Per, el distanciamiento y diferenciacin frente los modelos rgidos o puros que definen el presidencialismo y el parlamentarismo ha generado un diseo funcional segn el cual la propia Constitucin reconoce la iniciativa legislativa a otros rganos distintos al Congreso. Entre ellos se reconoce, en primer lugar, al Presidente de la Repblica, pero se incluye igualmente, con carcter complementario y subsidiario a otros rganos e instituciones estatales o pblicos, y a los colegios profesionales. Adems, como elemento que se aparta del modelo puramente representativo de Estado y de democracia, se admite tambin la iniciativa legislativa popular. Las regiones no son incluidas en la Constitucin de forma expresa. Es el Reglamento del Congreso el instrumento normativo que incluye a las regiones como titulares de iniciativa legislativa en el inciso 4 del Artculo 76. Para hacerlo deba valerse de una de las categoras abiertas en el precepto constitucional que requeran de especificacin. Dichas categoras son, primero, otros poderes del Estado o, segundo, las instituciones pblicas autnomas. Considerando que las regiones son una unidad territorial de la repblica, su naturaleza no es propiamente la de una institucin sino la de una instancia de gobierno de nivel subnacional. Por consiguiente, las regiones deben recibir el tratamiento que le corresponde a un poder del Estado, el poder estatal de nivel no central sino descentralizado que tiene como autoridad al gobierno regional sobre un Departamento.

III NATURALEZA Y ALCANCE DE LA COMPETENCIA LEGISLATIVA DE LAS REGIONES No admite objecin constitucional alguna la titularidad de las regiones para presentar proyectos de ley. La cuestin que exige esclarecimiento es si la materia presupuestaria se encuentra entre los asuntos que corresponde calificar como parte de las competencias o materias que les son propias a las regiones.

Ahora bien, la plausibilidad de la inclusin de las regiones como titular de la iniciativa legislativa no es plena. Est sujeta a la limitacin constitucional referida en el segundo prrafo del Artculo 107, que seala que la iniciativa de este tipo de rganos se restringe a las materias que les son propias, concepto que perfila con mayor definicin el inciso 4 del Artculo 76 del Reglamento cuando acota que slo podrn versar sobre asuntos de su exclusiva competencia, debiendo precisarse la concordancia de competencia en el documento de remisin. No admite cuestionamiento en consecuencia la inclusin de las regiones como rganos premunidos de la facultad de presentar iniciativas legislativas ante el Congreso. Lo que s admite discusin es qu comprende la restriccin constitucional con la proposicin materias que les son propias, o la restriccin reglamentaria que desarrollando el texto constitucional precisa que esas materias son los asuntos de su exclusiva competencia. Pero adems de la acotacin en sentido positivo, el propio Reglamento concluye en el inciso 4 otra limitacin, esta vez de sentido negativo. Dice la ltima frase que no pueden versar sobre los asuntos sealados en el nmero uno precedente. Y el inciso 1 tiene como mbito las materias reservadas al Poder Ejecutivo, as como a los requisitos que ste debe cumplir. Como puede verse la atribucin de las regiones para presentar iniciativas legislativas no slo no es preeminente (como s lo es el Congreso), ni tampoco plena (como lo son los congresistas y el Presidente de la Repblica), sino que tiene carcter primero excepcional y, por ello mismo, alcance no extensivo sino restrictivo. Las regiones no concurren al proceso legislativo con igualdad, sino por excepcin o concesin, y cuando lo hacen, como resultado de esta concesin a la vez que constitucional tambin reglamentaria, se sujetan a las condiciones y requisitos que el propio Reglamento establece.

IV COMPETENCIA LEGISLATIVA SOBRE MATERIA PRESUPUESTARIA

En razn del carcter excepcional de la titularidad de las regiones para presentar proyectos de ley ante el Congreso, y el alcance restrictivo con el que debe entenderse la facultad excepcionalmente reconocida en razn de la especialidad de su competencia organizacional en el nivel subnacional del Estado, es necesario examinar si existe alguna instancia con competencia propia sobre iniciativa legislativa en materia o asuntos presupuestarios.

En el sistema legislativo nacional la norma que regula y organiza estatalmente el tratamiento ordenado del presupuesto pblico es la Ley 28411, conocida como la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. El Artculo 1 de esta norma indica que su objeto es establecer los principios, as como los procesos y procedimientos que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto a que se refiere el artculo 11 de la Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico - Ley N 28112, en concordancia con los artculos 77 y 78 de la Constitucin Poltica. El mbito de vigencia, de aplicacin, y los sujetos pblicos cuyas actividades y procesos deben encauzarse de acuerdo a la Ley 28411, tambin es cubierta en su cuerpo. El Artculo 2 dice que esta ley es de alcance, entre otros, a las Entidades del Gobierno General, comprendidas por los niveles de Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local. El inciso 2 seala que la referencia a la inclusin de las regiones como parte de los supuestos regulados en esta ley se entiende a los gobiernos regionales y sus organismos pblicos descentralizados. Del texto se deduce que las regiones, por lo tanto, no estn exentas ni excluidas de las previsiones que sus disposiciones establecen. La glosa anterior permite colegir que la Ley 28411 es la norma en la cual debe encontrarse la base y parmetros pertinentes al procesamiento de requerimientos que por su materia son propiamente presupuestarios. Y colegir tambin que la propia ley incluye como sujetos sometidos a su regulacin a las regiones. En este contexto es necesario contrastar el contenido de esta ley y sus clusulas con la cuestin de los alcances de la iniciativa legislativa de las regiones, para determinar si la accin iniciada ante el Congreso con el proyecto de ley presentado por el gobierno regional de Arequipa, est o no contenida como supuesto regulado en el marco y parmetros de la norma. Si bien la Constitucin reconoce la facultad de instancias diversas a los congresistas y al Presidente de la Repblica, es en el Reglamento y en las leyes dictadas por el Congreso que se desarrollan los alcances de esa facultad. El Reglamento del Congreso tiene en efecto una previsin expresa respecto del titular de la iniciativa legislativa en materia presupuestaria. El dispositivo pertinente es el inciso 1 del Artculo 76, que seala que las proposiciones que presenta ante el Congreso el Presidente de la Repblica, debidamente refrendadas por los Ministros competentes, pueden versar sobre cualquier asunto y de manera exclusiva le corresponde la iniciativa en materia presupuestal y financiera ()

La Ley 28411 tiene un precepto que, desarrollando, abundando y precisando la reserva que con carcter exclusivo establece el Reglamento del Congreso a favor del Presidente de la Repblica, cubre de manera explcita y aclara el procedimiento que debe observarse en el trmite de iniciativas legislativas de las regiones cuyas materias tengan contenido presupuestario. La Segunda Disposicin Final seala a este efecto que todo dispositivo con rango de ley o reglamento que de manera general o particular se vincule a materia presupuestal debe gestionarse necesariamente a travs del Ministerio de Economa y Finanzas. En consecuencia, si una regin requiriera o tuviera la necesidad de proponer una norma de nivel o materia presupuestaria tendra que recurrir al conducto procesal que se semana en la Segunda Disposicin Final de la Ley 28411, y presentar su requerimiento o propuesta ante el Ministerio de Economa y Finanzas. No podra vlidamente presentarla directamente ante el Congreso.

V CARCTER NO CONCURRENTE DE LAS COMPETENCIAS RESERVADAS EXCLUYENTES Habiendo encontrado los espacios normativos que incluyen el supuesto especfico que regula la presentacin de iniciativas legislativas sobre materia presupuestaria por las regiones, queda por examinar si las normas mencionadas tienen slo naturaleza de clusulas reservadas que prevn positivamente la competencia exclusiva de un rgano, o si adems admiten la posibilidad de alguna forma de competencia compartida o concurrente con otros rganos. En efecto, cabe que, reconocindosele a un rgano estatal competencia reservada sobre un asunto especfico, la norma que as lo precisa no impida que tal competencia sea compartida por otro rgano al que tambin se le reconozca la misma facultad o, por lo menos, que no exista en esa o en otra norma un precepto no se la reconociera o que se lo prohibiera. Si bien se reconoce de manera general que en materia de la legislacin que afecta a sujetos de derecho pblico no cabe la presuncin que s corresponde a los sujetos cuya conducta es regulada por el derecho privado, cabe no obstante suspender el amparo de ese criterio interpretativo, para evaluar si es que no existe norma expresa adicional que habilite en sentido no prohibitivo la capacidad de las regiones para presentar proyectos de ley relacionados con materia presupuestaria. A este respecto cabe examinar la norma que regula la estructura, organizacin, competencias y funciones legales y constitucionales de los gobiernos regionales. La norma apropiada es la Ley 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. En primer trmino, el Artculo 8 de dicha ley reconoce los principios rectores de las polticas y de la gestin regional. El inciso 14 de dicho Artculo refiere y desarrolla el principio de integracin. Bajo este principio la Ley 27867 reconoce el fortalecimiento del carcter unitario de la repblica (), que la gestin regional es parte de la gestin pblica del Estado, lo cual implica () el respecto en materia de sus competencias constitucionales y exclusivas, y la coordinacin y complementariedad respecto de las competencias compartidas, entre otros aspectos. 6

En el Artculo 9 de la misma ley seala cules son las competencias constitucionales de los gobiernos regionales, entre las cuales se cuenta a) Aprobar su organizacin interna y su presupuesto (), e i) presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia, entre otras. A las competencias antes indicadas el Artculo 10 aade dos categoras adicionales, las competencias exclusivas, y las competencias compartidas. La diferencia entre una y otra consiste en que las exclusivas son las que les quedan reservadas y que no pueden ser asumidas ni compartidas por otro rgano del nivel estatal que fuera, en tanto que las competencias compartidas son aquellas que pueden ejercitarse indistinta y concurrentemente por los gobiernos regionales y cualesquiera otros rganos a los que se les reconozca simultneamente el mismo tipo de competencia formal o material. En el inciso 1, literal c) del Artculo 10 se refiere como una competencia exclusiva de los gobiernos regionales aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las leyes anuales de presupuesto. Esta disposicin hace reenvo a la Ley 27209 de Gestin Presupuestaria del Estado, que es la que podra considerarse la ley marco en la que se regulan las diversas etapas del proceso presupuestario en el Per. Esta ley data del ao 1999, y tiene provisiones relativas a la inclusin de los gobiernos regionales, pero no existe disposicin alguna relativa a la competencia de los gobiernos regionales para presentar con independencia orgnica o funcional iniciativas relativas a materia presupuestaria. Las leyes anuales de presupuesto tienen, como se conoce, se caracterizan por el carcter temporal de su vigencia anual, y no tienen el objeto de establecer preceptos generales para definir competencias con carcter general. El literal c) del inciso 1, del Artculo 10, por lo dems, se limita a disponer que lo que de exclusivo les corresponde a los gobiernos regionales es la sola aprobacin de su presupuesto institucional, en cuyo caso carecen de autonoma presupuestaria y normativa puesto que los lmites de su accin son los predefinidos en la Ley 27209, y las sucesivas leyes anuales de presupuesto. En cuanto a las competencias compartidas incluidas en el Artculo 10 slo cabe constatar que el aspecto especfico materia de este informe no est incluido. Por lo tanto, no existe precepto que permita, en la Ley 27867, establecer alguna forma de justificar la capacidad de un gobierno regional para presentar un proyecto de ley sobre materia presupuestaria.

Por ltimo, conforme se deduce de las normas citadas, no cabe sustentar la competencia positiva de un gobierno regional para presentar proyectos de ley en materia presupuestaria, y tampoco se conoce de instrumento de delegacin alguno, de carcter general o singular, a los niveles regionales sobre este particular. Ello podra haber ocurrido si, conforme lo define el Artculo 52 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, el Poder Ejecutivo les hubiera delegado funciones propias de su competencia, en forma general o selectiva, mediante convenios suscritos por ambas partes, sujetos a las capacidades de gestin requeridas para ello, la coparticipacin en el desarrollo de las mismas, la factibilidad de optimizar la prestacin de servicios pblicos a la ciudadana y las normas establecidas en la presente ley.

VI TITULARIDAD NEGATIVA DE LAS REGIONES PARA PRESENTAR INICIATIVAS LEGISLATIVAS PRESUPUESTARIAS Como consecuencia de la revisin que antecede es posible aseverar que ninguna regin tiene competencia para presentar proyectos de ley en materia presupuestaria. El presupuesto del sector pblico es una norma de mbito nacional, cuya iniciativa es competencia exclusiva y reservada al Presidente de la Repblica. La revisin permite confirmar que las regiones, por el contrario, por carecer de facultad para presentar proyectos de ley sobre materia presupuestaria con carcter autnomo, y con independencia del procesamiento respectivo ante el Ministerio de Economa y Finanzas, tienen competencia rehusada o negativa. No pueden hacerlo, no slo porque no se les reconozca positivamente, sino porque existe otro rgano estatal al que s se le adjudica positivamente tal competencia. Los criterios que habran permitido que se les delegara competencia, adems, no estaran presentes por no cumplirse con los criterios para tal asignacin. No existe base de subsidiaridad, porque el mbito presupuestal tiene dimensin nacional y no regional ni local, salvo en cuanto a su formulacin o su ejecucin, observando el proceso estatal correspondiente. Tampoco existe base de selectividad o de proporcionalidad relativas a la inversin regional, o a la ejecucin del gasto social. Por el alcance de la materia especfica contenida en el Artculo nico del proyecto que aprueba el Acuerdo Regional 15-2012-GRA/CR-AREQUIPA, el carcter general de la materia que se pretende regular tampoco cumple con el criterio de provisin, puesto que no se precisa en forma alguna de continuidad ni eficiencia respecto de servicios que no han sido previamente transferidos. Y dado que es evidente que no existen competencias reconocidas, no cabe apelar tampoco al criterio de concurrencia competencial para que a su amparo se pretenda sustentar el propsito de iniciar un proyecto de ley ante el Congreso.

La Molina, 19 de Marzo del 2012 8