MODELO BUROCRTICO DE ORGANIZACIN Por Max Weber OBJETIVOS

Sealar los antecedentes que propiciaron la inclusin de la teora de la burocracia en la teora administrativa. Identificar las caractersticas del modelo Burocrtico propuesto por Weber. Definir la racionalidad burocrtica y los dilemas de la burocracia Identificar y definir las disfunciones de la burocracia. Verificar cmo interacta la burocracia con el ambiente externo, y mostrar que se aplica en diversos grados de al realidad. Proporcionar una valoracin crtica de la teora de la burocracia.

A partir de al dcada de 1940, las crticas hechas tanto a la teora clsica, por su mecanicismo, como a la teora de las relaciones humanas, pro su romanticismo ingenuo, revelaron la falta de una teora de la organizacin slida y amplia que orientara el trabajo del administrador. Algunos estudiosos buscaron la inspiracin para esa nueva teora de la organizacin en los escritos del economista y Socilogo, ya entonces fallecido. As surgi la teora de la burocracia en la administracin. Teora de la burocracia

Teora de la Burocracia

Max Weber

1864 - 1920

Robert Mateus

Philip Selznick

Alvia W Gouldner

Richard H Hall

Nicos Mouzelis

ORGENES QE LA TEORA DE LA BUROCRACIA

La teora de la burocracia se puso en prctica en la administracin hacia la dcada de 1940 debido a las circunstancias siguientes: Fragilidad y parcialidad de la teora clsica y de la teora de las relaciones humanas opuestas y contradictorias entre s para presentar un enfoque global, integrado y totalizador de los problemas organizacionales. Ambas revelaban dos puntos de vista extremistas e incompletos sobre la organizacin, lo cual haca necesario formular un enfoque ms amplio y completo, tanto de la estructura como de los participantes de la organizacin. Era necesario encontrar un modelo de organizacin racional capaz de caracterizan todas las variables involucradas, as como el comportamiento de sus integrantes aplicable no slo a la fbrica, sino a todas las formas de organizacin humana y, en especial, a las empresas. El creciente tamao) la complejidad de las empresas exiga modelos organizacionales mejor definidos. Algunos historiadores verificaron que la fabricacin en gran escala depende de la organizacin, de a administracin y de un gran nmero de personas con diferentes habilidades. Millares de hombres y mujeres deben situarse en diferentes sectores de produccin y en diferentes niveles jerrquicos: los ingenieros y administradores en la cima de la pirmide, y los obreros en la base. Puesto que deben
En Chiavenato Idalberto (2000) Introduccin a la teora de la Administracin, Bogot D.C. editorial Mc Graw Hill, pginas 449-473
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ejecutar tareas especficas, deben ser dirigidos y controlados Tanto la teora clsica como a teora de las relaciones humanas se mostraron insuficientes para responder a la nueva situacin, que se haca cada vez ms compleja. El resurgimiento de la sociologa de la burocracia, a partir del descubrimiento de los trabajos de su creador Max Weber Segn esta teora, se puede pagar a un hombre para que acte y se comporte de manera predeterminada, la cual debe explicrsele con exactitud y minuciosidad, sin permitir por ningn motivo que sus emociones interfieran en su desempeo. La sociologa de la burocracia propuso un modelo de organizacin, y los administradores no tardaron en intentar aplicarlo a sus empresas. A partir (le all surge la teora de la burocracia en la administracin ORGENES DE LA BUROCRACIA La burocracia es una forma de organizacin humana que se basa en la racionalidad, es decir, la adecuacin de los medios a los objetivos (fines) pretendidos, con el fin de garantizar la mxima eficiencia posible en la consecucin de esos objetivos. Los orgenes de la burocracia, como forma de organizacin humana, se remontan a la Antigedad. No obstante, la burocracia tal como existe hoy, como base del sistema moderno de produccin se origin en los cambios religiosos ocurridos despus del Renacimiento. Adems, Weber seala que el sistema moderno de produccin, eminentemente racional y capitalista, no se origin en los cambios tecnolgicos ni en las relaciones de propiedad, como afirmaba Karl Marx, sino a partir de un nuevo conjunto de normas sociales y morales a las que denomin tica protestante el trabajo duro y arduo como don de Dios, el ahorro y el ascetismo que proporcionan la reinversin de las rentas excedentes, en vez de gastarlas y consumirlas r smbolos materiales e improductivos, en nombre de la vanidad y el prestigio, Verific que el capitalismo, la burocracia (como forma de organizacin) y la ciencia moderna constituyen tres formas de racionalidad que surgieron de los cambios religiosos ocurridos, inicialmente, en los pases protestantes como Inglaterra y no en pases con Las semejanzas entre el protestante (y principalmente el calvinista) y el comportamiento capitalista son impresionantes. Estas tres formas de racionalidad se apoyan en cambios religiosos Weber no consider la burocracia como un sistema social, sino corno un tipo de poder. Para comprender mejor la burocracia, estudi los tipos de sociedad y los tipos de autoridad, Tipos de sociedad Weber distingue tres tipos d sociedad: Sociedad tradicional, en la que predominan caractersticas patriarcales y hereditarias: la familia, el clan, la sociedad medieval, etc. Sociedad carismtica, en la cual priman caractersticas msticas, arbitrarias y personalistas: los grupos revolucionarios, los partidos polticos, las naciones en revolucin, etc. Sociedad legal, racional o burocrtica, en la que predominan las normas impersonales y la racionalidad en la seleccin de los medios y los fines: las grandes empresas, los Estados modernos, los ejrcitos, etc. Tipos de autoridad Segn Weber, a cada tipo de sociedad corresponde un tipo de autoridad. Autoridad significa la probabilidad de que una orden especfica sea obedecida La autoridad representa el poder institucionalizado y oficializado. Poder implica potencial para ejercer influencia sobre otras personas. Poder significa, segn Weber, la probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relacin social, aun en contra de cualquier forma de resistencia, y cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad Por tanto, el poder es la posibilidad de la imposicin de la voluntad de una persona en la conducta de otras. La autoridad proporciona poder: tener autoridad es tener poder. Lo recproco, sin embargo, no siempre es verdadero, pues tener poder no siempre significa tener autoridad. La autoridad y el poder que proviene de ella depende de la legitimidad, que es la capacidad de justificar su ejercicio. La legitimidad es el motivo que explica por qu determinado nmero de personas obedece las rdenes de alguien, confirindole poder. Esa aceptacin, esa justificacin del poder, se llama legitimacin. La autoridad es legtima cuando es aceptada. Si la autoridad proporciona poder, el poder conduce a la dominacin. La dominacin significa que la voluntad manifiesta (orden del dominador influye en la conducta de otros (dominados), de modo que el contenido de la orden, por s mismo, se

transforma en norma de conducta (obediencia) para os subordinados. La dominacin es una relacin de poder en que el gobernante (o domina la persona que impone su voluntad sobre otras cree tener derecho a ejerce poder, y el gobernado (dominado) considera que su obligacin es obedecer las rdenes. Las creencias que legitiman el ejercicio del poder existen tanto en la mente del lder como en la de los subordinados; tales creencias determinan la relativa estabilidad de a dominacin y reflejan as diferencias bsicas entre los diversos sistemas de dominacin. Para establecer su tipologa de autoridad, Weber no se basa en los tipos de poder empleados, sino en las fuentes y tipos de legitimidad aplicados Cuando a dominacin se ejerce sobre un gran nmero de personas y un vasto territorio, necesita un aparato administrativo personal administrativo para ejecutar las rdenes y servir como punto de unin entre el gobernante y los gobernados. Segn Moozelis, la legitimacin y el aparato administrativo son los dos principales criterios de la tipologa Weberiana, que analizaremos a continuacin. Weber describe tres tipos de autoridad legtima autoridad tradicional; autoridad carismtica; autoridad racional, legal o burocrtica. Autoridad Tradicional Cuando los subordinados consideran que las rdenes de los superiores son justificadas porque sa fue siempre la manera de hacer las cosas. El dominio patriarcal del padre d familia, del jefe de clan y el despotismo real representan el tipo ms puro de autoridad tradicional. El poder tradicional no es racional; puede transmitirse por herencia y es con ser en extremo. Tambin se presenta en ciertos tipos de empresas familiares muy cerradas Todo cambio social implica ruptura, ms o menos violenta, de las tradiciones En la dominacin tradicional, la legitimacin del poder viene de la creencia en el pasado eterno, en la justicia y en la validez de la manera tradicional de actuar. El lder tradicional es el seor que manda, en virtud de su condicin de heredero o sucesor. Aun que sus rdenes sean personales y arbitrarias, sus lmites los fijan las costumbres y los hbitos, y sus sbditos obedecen por respeto a su estatus tradicional. Cuando la dominacin tradicional tpica de la sociedad patriarca se extiende sobre un gran nmero de personas y un vasto territorio, puede asumir dos formas del aparato administrativo para garantizar su supervivencia Forma hereditaria: los funcionarios que preservan la dominacin tradicional sor los servidores del seor parientes, favoritos, empleados, etc., y casi siempre dependen econmicamente de l. 2, Forma feudal. el aparato administrativo presenta mayor grado de autonoma con relacin al seor, puesto que los funcionarios, en su calidad de vasallos o seores feudales, son sus aliados y e juran fidelidad. En virtud de este tipo de contrato, los vasallos ejercen una jurisdiccin independiente, disponen de sus propios dominios administrativos y no dependen del seor, en lo que atae a remuneracin subsistencia. Autoridad carismtica Los subordinados aceptan que las rdenes del superior son justificadas por la influencia de la personalidad y el lder del superior con el cual se identifican. Carisma es un trmino que antes se us en sentido religioso para sealar un don dado por Dios, un estado de gracia, etc. Modernamente, Weber y otros lo usaron con el sentido de una cualidad extraordinaria e indefinible en una persona. Es aplicable a grandes lderes polticos como Hitler, Kence etc,, y dirigentes industriales como Matarazzo, Ford, etc. El poder carismtico es un poder sin base racional, es inestable y a quiere fcilmente caractersticas revolucionarias. A diferencia del tradicional, no puede ser delegado ni heredado. Las sociedades en periodos revolucionarios, como Rusia en 1917 la Alemania nazi de 1933 o los partidos polticos revolucionarios o lderes como Jnio Quadros o Getlio Vargas len el Brasil), constituyen ejemplos histricos de; autoridad carismtica, El lder se impone por ser alguien fuera de lo comn, que posee habilidades mgicas, da muestras de herosmo o tiene poder de persuasin, que no proviene de su posicin o jerarqua. Es una autoridad basada en la devocin afectiva y emocional de los seguidores por el lder. La legitimacin de la autoridad carismtica proviene de las caractersticas personales carismticas del lder y de la devocin y las emociones que despierte en sus seguidores.

Cuando la dominacin carismtica incluye un gran nmero de seguidores, el aparato administrativo est constituido por los discpulos y subordinados ms leales, quienes desempean el papel de intermediarios entre el lder carismtico y la masa de seguidores, Este aparato administrativo es inestable e inconstante. El personal administrativo se es coge con base en la confianza que el lder deposite en los subordinados. La seleccin no se basa en calificaciones personales ni en la capacidad tcnica, sino en la devocin, autenticidad y confiabilidad del subordinado. Si el subordinado deja de merecer la confianza del lder, es sustituido por otro ms confiable. De all la inconstancia e inestabilidad del aparato administrativo en la dominacin carismtica. Autoridad racional, legal o burocrtica Cuando los subordinados aceptan que las rdenes de los superiores son justificadas por qu concuerdan con un conjunto de preceptos o normas que consideran legtimos, y de los cuales se deriva el poder de mando. Es el tipo de autoridad tcnica, meritocrtica y administrativa. Se basa en la promulgacin. La idea bsica reside en el hecho de que las leyes pueden ser promulgadas y reglamentadas libremente por procedimientos formales y correctos. El grupo gobernante elegido ejerce autoridad sobre los subordinados, de acuerdo con ciertas normas y leyes. La obediencia no se debe a una persona en s, por sus cualidades excepcionales o por su tradicin, sino a un conjunto de normas y reglamentos legales, previamente establecidos La legitimidad del poder racional y legal se basa en normas legales racionalmente definidas. En la dominacin legal, la creencia en la justicia de la ley es el fundamento de la legitimacin. El pueblo obedece las leyes porque cree que son promulgadas por un procedimiento escogido por gobernados y gobernantes. Adems, el gobernante es visto como una persona que alcanz tal posicin por procedimientos legales (como nominacin, elecciones, concursos, etc.), y en virtud de su posicin alcanzada ejerce el poder dentro de los lmites que le fijan las hormas y reglamentos sancionados legalmente. El aparato administrativo que corresponde a la dominacin legal es la burocracia, su fundamento son las lees y el orden legal. La posicin de los funcionarios (burcratas) y sus relaciones con el gobernante, los gobernados y sus propios colegas burcratas son estrictamente definidas por reglas impersonales y escritas que delinean, de manera racional, la jerarqua del aparato administrativo, los derechos y deberes inherentes a cada posicin, los mtodos de reclutamiento y seleccin, etc., como se estudiar ms adelante. La burocracia es la organizacin tpica de la sociedad democrtica moderna y de las grandes empresas. La autoridad legal, por ese motivo, no slo abarca la moderna estructura del Estado, sino tambin las organizaciones no estatales, en particular, las grandes empresas. A travs del contrato instrumento representativo de la relacin de autoridad dentro de la empresa capitalista, las relaciones de jerarqua constituyen esquemas de autoridad legal. TABLA 1 2.1 Tipologas de sociedad y de autoridad, y sus caractersticas, Tipo de Caracterstic Sociedad a Tradicional Patriarcal y hereditaria, conservador a Ejemplo Tipo de Caracterstic Autoridad as Legitimacin Aparato Administrativ o

Clan, tribu, Tradicional familia, sociedad, medieval

No es el Tradicin, Forma Poder hbitos, usos hereditaria y heredado o y costumbres forma feudal delegado basa en el seor No es racional ni hereditaria, ni delegable, Basado en el carisma Caracterstic as personales, herosmo, magia, padre del conocimient o y Inconstante e irascible, Escogido segn la lealtad y devocin al lder y no por calificaciones

Carismtico

Personaliza, mstica y arbitraria, revolucionari a

Grupos Carismtica revolucionari os, partidos polticos, naciones en revolucin.

carismtica de lder Legal, Racionalidad Racional o de los Burocrtica medios y objetivos Estados modernos, grandes empresas, ejrcitos Legal, Legal, racional o racional, burocrtica impersonal, formal, meritocrtica
Justicia de la ley, promulgacin y reglamentacin de normas legales previamente definidas

tcnicas Burocracia

Fuente: Weber (1938) Aunque en el pasado existieron organizaciones burocrticas, la burocracia slo do min en gran escala gracias al surgimiento del Estado moderno, el ejemplo ms prximo al tipo legal de dominacin. La burocracia no se imita a la organizacin estatal, pues aunque Weber plante el concepto de burocracia a partir de la sociologa poltica, utiliz el concepto de un modo muy amplio para cobijar las dems instituciones sociales, adems de la administracin pblica. Weber not que muchas organizaciones de gran tamao, tanto en el campo religioso (la Iglesia) como en el educativo la universidad) o el econmico (las grandes empresas), adoptaron el tipo burocrtico de organizacin, con centraron los medios de administracin en la cima de la jerarqua y utilizaron reglas racionales e impersonales para alcanzar la mxima eficiencia. Weber identifica tres factores principales que favorecen el desarrollo de la burocracia moderna: 1. Desarrollo de una economa monetarista: la moneda no slo facilita, sino que racionaliza las transacciones econmicas. En la burocracia, la moneda torna el lugar de la remuneracin en especie para los funcionarios, lo cual permite la descentralizacin de la autoridad y el fortalecimiento de la administracin burocrtica. Crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas administrativas del Estado moderno: slo clic tipo burocrtico de organizacin podra sustentar la enorme complejidad y el tamao de tales tareas. Superioridad tcnica en trminos de eficiencia del tipo burocrtico de administracin: esto sirvi como fuerza autnoma interna para imponer su predominio. La razn decisiva de la preeminencia de la organizacin burocrtica fue siempre y nicamente su superioridad tcnica sobre cualquier otra forma de organizacin

2.

3.

El desarrollo tecnolgico permiti que las tareas administrativas, destinadas al seguimiento, tendieran a perfeccionarse. As, cuando los, sistemas sociales crecieron demasiado, las grandes empresas pasaron a producir en masa. Adems, en las grandes empresas existe la necesidad creciente de controlar y prever su funcionamiento. El modelo concebido con gran anticipacin por Mas Weber tiene mucha semejanza con las grandes organizaciones modernas, como General Motors, Philips, Sears Roebuck, CARACTERSTICAS DE LA BUROCRACIA, SEGN WEBER Segn la concepcin popular, en la empresa u organizacin donde se desarrolla la burocracia, el papeleo crece y se multiplica, e impide dar soluciones rpidas y eficientes, El trmino burocracia tambin se emplea para designar el apego de los funcionarios a los reglamentos y rutinas, lo cual produce ineficiencia en la organizacin. Los legos denominan burocracia a los del sistema (disfunciones) y no al sistema en s mismo. El concepto de burocracia para Max Weber es exactamente lo contrario: la organizacin eficiente por excelencia. Para lograr esa eficiencia, la burocracia necesita describir con anticipacin, y con los ms mnimos detalles, a manera como deben ejecutarse las actividades. Segn Weber, la burocracia tiene las siguientes caractersticas principales 1. Carcter legal de las normas y reglamentos 2. Carcter formal de la; comunicaciones 3. Carcter racional y d del trabajo

4. Impersonalidad de las relaciones 5. Jerarqua de la autoridad 6. Rutinas y procedimientos estandarizados 7. Competencia tcnica y meritocracia 8. Especializacin de la administracin, que se independiza de los propietarios 9. Profesionalizacin de los participantes 10. Completa previsin el funcionamiento Veamos por separado cada una de estas caractersticas. 1. Caracterstica legal de las normas y reglamentos La burocracia es una organizacin unida por normas y reglamentos previamente establecidos por escrito. En otras palabras, se basa en una especie de legislacin propia (como la Constitucin del Estado, los estatutos de a empresa privada, etc.) que define con anticipacin cmo deber funcionar la organizacin burocrtica. Estas normas y reglamentos se ponen por escrito y son bastante detalladas porque buscan cubrir todas las reas de la organizacin, prever todas las situaciones posibles y encuadrarlas dentro de m esquema previamente definido, capaz de regular todo lo que ocurra dentro de la organizacin. Las normas y reglamentos son racionales porque son coherentes con los objetivos previstos. En este sentido, la burocracia es una estructura social racionalmente organizada. Las normas y reglamentos son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad un poder de coaccin sobre los subordinados, y les proporcionan los medios coercitivos para imponer la disciplina. Las normas y reglamentos se ponen por escrito para asegurar una interpretacin sistemtica y unvoca. De esta mal era, se economizan esfuerzos y se posibilita la estandarizacin en la organizacin. 2. Carcter formal de las comunicaciones La burocracia es una organizacin unida por comunicaciones escritas. Las reglas, decisiones y acciones administrativas se formulan y registran por escrito. De ah el carcter formal de la burocracia: todas las acciones y procedimientos se encaminan a garantizar la comprobacin y la documentacin adecuadas. Adems tambin se asegura la interpretacin unvoca de las comunicaciones. Como muchas veces ciertos tipos de comunicaciones se reiteran constantemente, la burocracia utiliza rutinas y formatos para facilitar las comunicaciones y asegurar su cumplimiento. 3. Carcter racional y divisin del trabajo La burocracia se caracteriza por la divisin sistemtica del trabajo, en aras de la racionalidad, es decir, se adapta a los objetivos por alcanzar: a eficiencia de la organizacin. De all el aspecto racional de la burocracia. Existe una divisin sistemtica del trabajo, del derecho y del poder, que establece las atribuciones de cada participante, los medios para implementar las normas y las condiciones necesarias. Cada participante desempea un cargo especfico, cumple funciones especficas y tiene su campo especfico de competencia y responsabilidad. Cada participante debe saber cul es su tarea y cules son los lmites de esta, cul es su autoridad sobre los otros, sus derechos y su poder, para no sobrepasarlos ni interferir en lo que es competencia de otros, ni perjudicar la estructura existente. As, las responsabilidades administrativas son altamente diferenciadas y especializadas; las actividades se distribuyen de acuerdo con los objetivos por alcanzar. 4. Impersonalidad en las relaciones La distribucin de actividades es impersonal, es decir, se desarrolla en trminos de cargos y funciones, y no de las personas involucradas. De ah el carcter impersonal de la burocracia, cuya administracin no considera las personas como tales, sino como individuos que desempean cargos y cumplen funciones. El poder de cada funcionario es impersonal y se deriva del cargo que ocupa. As mismo, la obediencia del subordinado hacia el superior es impersonal: no se obedece a la persona, sino al cargo que ocupa. La burocracia necesita garantizar su continuidad: las personas llegan y se van, los cargos y las funciones permanecen. Cada cargo abarca un rea de actuacin y de responsabilidad. 5. jerarqua de la autoridad

La burocracia establece los cargos segn el principio de jerarqua. Cada cargo inferior debe estar bajo el control y la supervisin de uno-superior. Ningn cargo queda sin control o supervisin. De ah la necesidad de la jerarqua de la autoridad para fijar las jefaturas en los diversos niveles de autoridad, los cuales constituyen la estructura jerrquica de la organizacin. La jerarqua es orden y subordinacin; los niveles de autoridad corresponden a las diversas categoras de participantes, funcionarios, clases, etc. Todos los cargos estn dispuestos en niveles jerrquicos que encierran determinados privilegios y obligaciones, estrechamente definidos por normas limitadas y especficas. La autoridad poder y el control resultante de una posicin reconocida es inherente al cargo y no a individuo especfico que lo desempea de modo oficial. La distribucin de la autoridad dentro del sistema sirve para reducir al mnimo los roces, por va del contacto oficial, el cual es bastante restrictivo, segn los procedimientos previamente definidos por la normas de la organizacin. De este modo, el subordinado est protegido de la accin arbitrara de su superior, ya que las acciones de ambos tienen lugar dentro de un conjunto de normas mutuamente reconocido 6. Rutinas y procedimientos estandarizados La burocracia fi reglas y normas tcnicas para el desempeo de cada cargo. Quien desempea un cargo, el funcionario no puede hacer lo que quiera, sino lo que la burocracia le impone. Las reglas y normas tcnicas regulan la conducta de quien ocupa cada cargo, cuyas actividades deben ejecutarse de acuerdo con las rutinas y procedimientos fijados por aqullas. Intencionalmente, toda la estructura de la burocracia se proyecta de acuerdo con principios racionales: la disciplina en el trabajo y el desempeo del cargo se aseguran mediante un conjunto de reglas y normas que buscan adaptar por completo al funcionario a las exigencias del cargo y de la organizacin: la mxima productividad. Esta racionalizacin del trabajo encuentra su forma extrema en la administracin cientfica que alcanz los mayores triunfos en el acondicionamiento y entrenamiento racionales del desempeo en el trabajo 20 Todas las actividades de cada cargo se desempean segn estndares definidos con claridad, en los cuales cada conjunto de acciones se relaciono funcionalmente con los propsitos de la organizacin, de modo ideal. Estos estndares facilitan la evaluacin rpida del desempeo de cada participante. 7. Competencia tcnica y meritocracia La burocracia basa la seleccin de las personas en el mrito y la competencia tcnica, y no en preferencias personales. La admisin, transferencia y promocin de funcionarios se fundamentan en criterios de evaluacin y clasificacin vlidos para toda la organizacin, y no en mritos particulares y arbitrarios. Estos criterios universales son racionales y tienen en cuenta la competencia, el mrito y la capacidad del funcionario respecto del cargo o funcin considerados. De all la necesidad de exmenes, concursos, pruebas y ttulos para la admisin y el ascenso de funcionarios. 8. Especializacin de la administracin La burocracia se basa en la separacin de la propiedad y la administracin. Los miembros del cuerpo administrativo deben estar completamente separados de a propiedad de los medios de produccin. En otros trminos, los administradores de la burocracia no son los dueos o propietarios de la empresa. El dirigente no es necesariamente el dueo del negocio ni un gran accionista de la organizacin, sino un profesional especializado en administracin. Con la burocracia surge el profesional que se especializa en dirigir la organizacin, y se produce el retiro gradual del capitalista de la gestin de los negocios, versificando a cambio sus inversiones financieras. Los medios de produccin, es decir, os recursos necesarios para desempear las tareas de la organizacin no son propiedad e los burcratas, sino que los administran. El funcionario no puede vender, comprar ni heredar su posicin o su cargo, y stos no pueden ser d su propiedad ni formar parte (le u patrimonio privado. Esta separacin estricta entre la propiedad del funcionario y de la Organizacin, ya sean privados o pblicos, es la caracterstica especfica de la burocracia y porque la distingue de los tipos de administracin hereditaria y feudal Existe un principio de total separacin entre la propiedad que pertenece a la organizacin y la propiedad personal del funcionario... 9. Profesionalizacin de los participantes

La burocracia se caracteriza por la profesionalizacin de sus participantes. Cada funcionario de la burocracia es un profesional, por las siguientes razones: Es un especialista: cada funcionario est especializado en las actividades de su cargo. Su especializacin vara segn el nivel donde est situado. Quienes ocupan posiciones en la alta direccin son generalistas, en tanto que a medida que se desciende en los niveles jerrquicos, quienes ocupan posiciones inferiores se vuelven, gradualmente, ms e Es asalariado: los funcionarios de la burocracia participan en la organizacin y, por ello, reciben salarios correspondientes al cargo que ocupan. Cuanto ms elevado en el cargo en la escala jerrquica, mayores son e! salario y, obviamente, el poder. Lo funcionarios slo deben devengar sus salarios y no deben recibir pagos de los clientes; de este modo, se garantiza su compromiso con la organizacin, sus normas reglamentos. Por lo general, su trabajo en la burocracia representa su principal nica fuente de ingresos. Ocupa un cargo: el funcionario de la burocracia ocupa un cargo. Esta actividad es si principal funcin en la organizacin y le absorbe todo su tiempo. De hecho, n ocupa un cargo por vanidad o por honor, sino porque es su medio de vida y su forma de ganar el sustenta. Es nominado por n superior jerrquico: el funcionario es un profesional seleccionado y escogido por su competencia y capacidad, nombrado (contratado), evaluado, ascendido o despedido de la organizacin por su superior jerrquico. El superior jerrquico tiene plena autoridad (autoridad de lnea) sobre sus subordinados. En otros trminos, es el superior jerrquico quien toma decisiones acerca sus subordinados. Su mandato es por tiempo indeterminado: cuando un funcionario ocupa un cargo dentro de la burocracia, su tiempo de permanencia en ese cargo es indefinido indeterminado, no porque el cargo sea vitalicio, sino porque no existe una norma regla que determine previamente su tiempo de permanencia, ya sea en el cargo, sea en la organizacin. Hace carrera dentro de la organizacin: si un funcionario demuestra mritos, capacidad y competencia, puede ser promovido a otros cargos superiores. En otras palabras, el funcionario tambin es recompensado a travs de un ascenso o promocin sistemtica en su carrera dentro de la organizacin. El funcionario es un profesional que trabaja para hacer carrera a lo largo de su vida. No tiene la propiedad de los medios de produccin y administracin: el administrador maneja la organizacin en nombre de los propietarios, mientras que el empleado, para trabajar, necesita las mquinas y los equipos provistos por a organizacin Como esas mquinas y esos equipos se van sofisticando gracias a la tecnologa, y, por tanto, se vuelven costosos, slo las grandes organizaciones tienen condiciones financieras para adquirirlos. De all que, gradualmente, las organizaciones tengan el monopolio de los medios de produccin. El administrador conduce la organizacin, pero no es propietario de los medios (le produccin. El empleado utiliza las mquinas y equipos, pero no es dueo de ellos. Es fiel al cargo y se identifico con los objetivos (le la empresa: el funcionario defiende los intereses del cargo y la organizacin, y hace a un lado los dems intereses involucrados. Las organizaciones burocrticas son dirigidas cada vez ms por administradores profesionales: segn Weber, los administradores profesionales tienden a controlar las burocracias por las siguientes razones: Aumento del nmero de accionistas de las grandes organizaciones, lo cual ocasiona dispersin y fragmentacin de la propiedad del capital. Los propietarios que, en funcin de su riqueza, controlaban una nica organizacin y concentraban en ella toda su fortuna, distribuyeron en muchas organizaciones los riesgos asociados a su inversin. Como consecuencia, en la actualidad el control accionario est sub dividido y disminuido con el crecimiento del nmero de accionistas. Durante su carrera en la organizacin, lo; administradores profesionales llegan a posiciones de mando y control, sin ser propietarios del objeto sobre el que mandan o controlan. De esta manera el administrador puede tener ms poder en la organizacin que un accionista. 10. Completa previsin del funcionamiento

El objetivo de la burocracia es prever el comportamiento de sus miembros. El modelo burocrtico (le Weber parte de la suposicin de que el comportamiento de los miembros de la organizacin es perfectamente previsible: todos los funcionarios debern comportarse de acuerdo con las normas y reglamentos de la organizacin para que sta alcance la mxima eficiencia posible. En la burocracia, todo se establece con el fin de prever con anticipacin todas las situaciones y rutinizar su ejecucin para que el sistema alcance la mxima eficiencia. En apariencia, Weber no previ ninguna diferenciacin del comportamiento humana dentro de a organizacin. Por el contrario, la burocracia parece sustentarse en una vi estandarizada del comportamiento humano. Weber no considera la organizacin informal; parece ignorarla. La organizacin informal no est prevista por Weber, es decir, no est considerada en las consecuencias deseadas de las organizaciones. La organizacin informal aparece como un factor de imprevisin de las burocracias, pues el sistema social racional puro de Weber presupone que las reacciones y el comportamiento humano son perfectamente previsibles, ya que todo est bajo el control de normas racionales y legales, escritas y detalladas al mximo. La organizacin informal surge como una derivacin directa del sistema burocrtico, una consecuencia de la imposibilidad prctica de normalizar y estandarizar por completo el comportamiento humano en las organizaciones

La burocracia se basa en:

Consecuencias previstas

Objetivo

1. Carcter legal de las normas y reglamentos 2. Carcter formal de las comunicaciones 3. Carcter racional y divisin del trabajo 4. Impersonalidad de las relaciones 5. Jerarqua de la autoridad 6. Rutinas y procedimientos estandarizados 7. Competencia tcnica y el mrito 8. Especializacin administracin 9. Profesionalizacin participantes 10. Completa funcionamiento de de la los del

Previsin del comportamiento humano Estandarizacin desempeo de participantes del los

Mxima eficiencia de la organizacin

previsin

FIGURA 12.2 Caractersticas de la burocracia, segn Weber. Ventajas de la burocracia Weber vio innumerables razones para explicar el avance de la burocracia frente a las dems formas de asociacin. Segn l, comparar los mecanismos burocrticos con otras organizaciones es lo mismo que comparar a produccin de a mquina con otros modos no mecnicos de produccin. Segn Weber, las ventajas de la burocracia son: Racionalidad en relacin con el logro de los objetivos de la organizacin. Precisin en la definicin del cargo y de la operacin, por el conocimiento exacto de los deberes. Rapidez en las decisiones, pues cada uno conoce lo que debe hacerse y quin debe hacerlo. Las rdenes y documentos se tramitan a travs de canales preestablecidos. Interpretacin unvoca garantizada por la reglamentacin especfica y escrita. Por otro lado, la informacin es discreta, pues se suministra slo a quien debe recibirla.

Uniformidad de rutinas y procedimientos, que favorece la estandarizacin y la reduccin de costos y errores, pues los procediditos se definen por escrito. Continuidad de la organizacin mediante la sustitucin del personal que se retira. Adems, los criterios de seleccin y contratacin de personal se basan en la capacidad y en la competencia tcnica. Reduccin de la friccin entre las personas, pues cada funcionario conoce aquello que se exige de l y cules son los lmites entre sus responsabilidades y las de los dems. Coherencia, pues los mismos tipos de decisin deben tomarse en las mismas circunstancias. Subordinacin de los ms nuevos a los ms antiguos, de modo bien riguroso y conocido, para que el superior pueda tomar decisiones relacionadas con los niveles inferiores. Confiabilidad, pues al conducir el negocio de acuerdo con reglas conocidas, un gran nmero de casos similares se tratan metdicamente de la misma manera, Las decisiones son previsibles, y el proceso decisorio, al ser impersonal ya que excluye sentimientos irracionales como amor, ira y preferencias personales, elimina la discriminacin personal. Existen beneficios desde el punto de vista de las personas en la organizacin, pues se formaliza la jerarqua, se divide el trabajo entre las personas de manera ordenada, y stas se entrenan para volverse especialistas en sus campos particulares, pudiendo hacer carrera en la organizacin, de acuerdo con sus mritos personales y su competencia tcnica.

Laski agrega que se profesionaliza el trabajo, se evita el nepotismo, y las condiciones de trabajo favorecen la moralidad econmica, lo cual dificulta la corrupcin. Blauner hace nfasis en la equidad de las normas burocrticas, basadas casi siempre en estndares universales de justicia y de tratamiento igualitario. Moore seala que la burocracia tiene la virtud de asegurar la cooperacin entre gran nmero de personas, sin que stas se sientan necesariamente cooperadoras. Las personas cumplen las reglas organizacionales porque los fines alcanzados por la estructura total son altamente valorados, y cada cual debe hacer lo que le corresponde para lograr el objetivo. Racionalidad burocrtica El concepto de racionalidad se halla muy ligado al de burocracia. En el sentido weberiano, racionalidad implica adecuacin de los medios a los fines; en el contexto burocrtico esto significa eficiencia Una organizacin es racional si escoge los medios ms eficientes para la consecucin de las metas. Sin embargo, slo se tienen en cuenta las metas colectivas de la organizacin y no las de sus miembros individuales. De este modo, el hecho de que una organizacin sea racional no implica, necesariamente, que sus miembros acten con racionalidad en lo que concierne a sus propias metas y aspiraciones. Por el contrario, cuanto ms racional y burocrtica se vuelve una organizacin, los miembros individuales se convierten m en simples engranajes (le una mquina, que ignoran el propsito y el significado de su comportamiento ste es el tipo de racionalidad que Mannheim de nomina racionalidad funcional, que segn Weber se alcanza mediante la elaboracin de reglas basadas en el conocimiento cientfico, que sirven para dirigir partiendo desde arriba todo el comportamiento en funcin de la eficiencia. Esta concepcin de racionalidad es la base de la teora .de la administracin cientfica, que busca el descubrimiento y aplicacin de la mejor manera de realizar un trabajo industrial Weber usa el trmino burocratizacin en un sentido ms amplio, refirindose tambin a las formas de actuar y pensar que existen no slo en el contexto organizacional, sino en toda la ida social. El trmino burocratizacin utilizado por Weber coincide ms o menos con el concepto de racionalizacin Segn este autor, el racionalismo puede referirse a los medios racionales y a su adecuacin o inadecuacin para llegar a un fin, cualquiera que ste sea actividad racional de la organizacin burocrtica), o a la visin racional del mundo, a travs de conceptos cada vez ms precisos y abstractos desarrolla dos incluso por la ciencia, que rechazan toda religin y valores metafsicos o tradicionales (desmitificacin del mundo). Aunque Weber consideraba que la burocracia es la ms eficiente forma de organizacin creada por el hombre, tema que esta eficiencia cuyos resultados se derivaban de la creciente burocratizacin del mundo moderno se convirtiera en una gran amenaza para la libertad individual y las instituciones democrticas de las sociedades occidentales.

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Dilemas de la burocracia El propio Weber not la fragilidad de la estructura burocrtica, que enfrenta un dilema tpico: por un lado, existen presiones constantes de fuerzas externas para obligar al burcrata a seguir normas diferentes de las de la organizacin; y por otro, el compromiso de los subordinados con las reglas burocrticas tiende a debilitarse gradualmente. Para ser eficiente, la organizacin requiere un tipo especial de legitimidad, racionalidad, disciplina y limitacin en sus alcances. La capacidad para aceptar que las rdenes y normas son legtimas, en especial cuando contraran los deseos de la persona, exige un nivel de renuncia que es difcil mantener Por consiguiente, las organizaciones burocrticas presentan tina tendencia a transformarse en la direccin carismtica o en la tradicional, donde las relaciones disciplinarias son ms naturales y afectuosas y estn menos separadas de las otras. Adems, la capacidad de renuncia exigida por la organizacin racional no se puede desarrollar en su interior, pues, como afirma Etzioni, depende de relaciones sociales ms amplias que se dan en la familia tradicional o en el grupo carismtico. Por tanto, la racionalidad de la estructura racional es frgil y necesita ser constantemente protegida contra presiones externas, a fin de poder dirigirla hacia sus objetivos, y no hacia otros1 Segn Weber, los burcratas conforman el cuerpo administrativo de la jerarqua y estructura de la organizacin, debidamente definida, sigilen las normas establecidas y sirven a los objetivos de la organizacin. No obstante, seala tambin la existencia de jefes no burocrticos que seleccionan y nombran los subordinados, establecen las reglas, determinan los objetivos que debern alcanzarse y, generalmente, son elegidos o heredan su posicin; por ejemplo, los presidentes, los directores y los reyes. Esos jefes (no burocrticos) de la organizacin desempean el importante papel de estimular la unin emocional, y aun irracional, de los participantes con la racionalidad, pues la identificacin con una persona, un lder o un jefe de la organizacin influye psicolgicamente, refuerza el compromiso abstracto con las normas en la organizacin y permite formarse una imagen ms concreta y afectuosa de ella. En la organizacin burocrtica, la identificacin se refiere a la posicin, y no a quien la ocupa. Si los individuos se ausentan, mueren o se jubilan, son sustituidos por otros con el criterio de calificacin tcnica; as, no se perjudica la eficiencia de la organizacin. Sin embargo, la ausencia u muerte de un jefe no burocrtico de la organizacin nico individuo que despierta identificacin no burocrtica, sino personal, provoca una crisis, llamada crisis de sucesin, que generalmente va seguida de un periodo de inestabilidad. Weber sostiene que tal crisis es ms evidente en los Estados totalitarios, aunque tambin las empresas, iglesias, ejrcitos u otras organizaciones pueden experimentarla Las burocracias establecen normas que necesitan imponer, tienen reglamentos y reglas, dan rdenes que deben obedecerse para que la organizacin funcione con eficiencia.

DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA En opinin de Weber, la burocracia es una organizacin cuyas consecuencias deseadas se resumen en la previsin de su funcionamiento para obtener la mayor eficiencia de la empresa. Sin embargo, al estudiar las consecuencias previstas (o deseadas) de la burocracia, que la conducen a la mxima eficiencia, Merton se percat tambin de las consecuencias imprevistas (o indeseadas que la llevan a la ineficiencia y a las imperfecciones. A estas consecuencias imprevista Merton las denomin disfunciones de la burocracia, para de signar las anomalas del funcionamiento, causantes del sentido peyorativo que el trmino burocracia adquiri frente a los legos en el asunto. Merton seala que los cientficos han hecho mucho nfasis en los resultados positivos y en las funciones de la organizacin burocrtica, y han descuidado las tensiones internas de tales estructuras, mientras que el lego, por el contrario, ha exagerado las imperfecciones de la burocracia.

Amitai Etzioni, op. cit., p. 85, Ibid.. pp. 85-87.

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Segn Merton, no existe una organizacin plenamente racional, ni el formalismo tiene la profundidad descrita por Weber. Por otro lado, el concepto popular de burocracia hace pensar que el grado de eficiencia administrativa de este sistema racional es muy bajo, puesto que el tipo ideal de burocracia es transformado por los hombres. El hombre (excluido de los estudios de Max Weber, que describi un sistema social inhumano y mecanicista cuando participa de la burocracia, hace que toda la previsin del comportamiento humano, que debera ser el mayor resultado de la organizacin, escape del modelo preestablecido. Se verifica lo que Merton llam disfunciones de la burocracia es decir anomalas e imperfecciones en el funcionamiento de sta. Cada disfuncin es el resultado de algn desvo o exageracin de una de las caractersticas del modelo burocrtico explicado por Weber. Cada disfuncin es una consecuencia no prevista por el modelo Weberiano. Las disfunciones de la burocracia son bsicamente las siguientes: interiorizacin de las normas y apego extremo a los reglamentos; formalismo y papeleo excesivos; resistencia al cambio; impersonalidad de las relaciones; jerarquizacin como base del proceso decisorio; conformidad extrema con rutinas y procedimientos; exhibicin de smbolos de autoridad; dificultad en la atencin a los clientes y conflictos con el pblico. A continuacin estudiaremos cada una de las disfunciones de la burocracia. 1. Interiorizacin de las normas y apego extremo a los reglamentos Las directrices de la burocracia, emanadas de las normas y reglamentos para alcanzar los objetivos de la organizacin, tienden a adquirir un valor positivo, propio e importante independiente de esos objetivos que los sustituye de moda gradual. De medios, las normas y reglamentos se transforman en objetivos, se vuelven absolutos y prioritarios: el funcionario asume un rol rgido y olvida que la flexibilidad es una de las principales caractersticas de cualquier actividad racional. De esta manera, el burcrata se vuelve un especialista, no por conocer sus tareas, sino por conocer perfectamente las normas y os reglamentos propios de su cargo o funcin. Los reglamentos dejan de ser medios y pasan a ser los principales objetivos del burcrata. 2. Formalismo y papeleo excesivos La necesidad de documentar y formalizar las comunicaciones dentro de la burocracia, a fin de que todo pueda ser debidamente certificado por escrito, puede conducir al exceso de formalismo, de documentacin y, en consecuencia, de papeleo. Este constituye una de las mayores disfunciones de la burocracia, que muchas veces lleva al lego a imaginar que toda la burocracia tiene un volumen inmenso de papeleo, de copias y de comunicaciones. 3. Resistencia al cambio Como en este tipo de organizacin todo es rutinizado, estandarizado y previsto con anticipacin, el funcionario se acostumbra a una repeticin absoluta de su tarea, lo que le brinda total seguridad acerca de su futuro en la burocracia. Al seguir las normas y reglamentos impuestos por la burocracia, el funcionario se vuelve un ejecutor de rutinas y procedimientos, que llega a dominar con el correr del tiempo. Cuando surge alguna posibilidad de cambio dentro de la organizacin, el funcionario tiende a interpretarlo como algo que l desconoce y, por tanto, representa peligro para su seguridad y tranquilidad. As el cambio es indeseable y el funcionario, en la medida de lo posible, se resistir a aceptar cualquier tipo de cambio que quiera implantarse en la burocracia. Tal resistencia puede mostrarse pasiva y calmada, o activa y agresiva, a travs de reclamos, manifestaciones y huelgas. 4. Despersonalizacin de las relaciones Una de las caractersticas de la burocracia es la despersonalizacin de las relaciones entre los funcionarios, pues hace nfasis en los cargos y no en las personas que los ocupan. Esta situacin menoscaba las relaciones personales entre los miembros de la organizacin: el burcrata no considera a los dems funcionarios como personas ms o menos individua les, sino como ocupantes de argos, con derechos y deberes previamente especificados. .\s surge la despersonalizacin gradual de las relaciones entre los funcionarios de la burocracia, que conocen a-sus colegas no por sus nombres de pila, sino por los rtulos de los cargos que ocupan. Algunas veces slo se conoce el nmero de registro del colega o cualquier otra forma de identificacin impuesta por la organizacin. 5. Jerarquizacin como base del proceso decisorio

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La burocracia se sustenta en una rgida jerarquizacin de la autoridad. Por tanto, quien toma decisiones en cualquier situacin ser aquel que posea la ms elevada categora jerrquica, independientemente de su conocimiento sobre el asunto. Siempre decide quien ocupa el cargo jerrquico ms elevado, aunque nada sepa del tema que va a resolverse. Adems, jerarquizar es una manera de clasificar las cosas, de estereotiparlas, con el fin de manejarlas con mayor facilidad, Cuanto ms se utilice la jerarquizacin en el proceso decisorio, sern menos las alternativas de solucin diferentes. 6. Conformidad extrema con rutinas y procedimientos La burocracia se basa en rutinas y procedimientos para garantizar que las personas hagan con exactitud lo que se espera de ellas. En la bsqueda de eficacia, exige devocin estricta a las normas y reglamentos que, por esa va, se transforman en cosas absolutas: las normas y rutinas ya no son relativas respecto de un conjunto de objetivos sino absolutas y, con e! tiempo se vuelven sagradas para el funcionario, El impacto de esas exigencias burocrticas sobre o individuo limita profundamente su libertad y espontaneidad personales, y le crea una creciente incapacidad para comprender el significado de sus propias tareas y actividades dentro de la organizacin como totalidad. Al estudiar el efecto de la estructura burocrtica sobre la personalidad de los individuos, algunos autores establecieron denominaciones como incapacidad entrenada (Veblen deformacin profesional (Warnotte) o, incluso, psicosis ocupacional (Dewey) para mostrar que el burcrata trabaja en funcin do los reglamentos y de las rutinas, y no en funcin de los objetivos organizacionales previstos. Esta conformidad extrema con las normas y los reglamentos, con las rutinas y los procedimientos conduce a tina rigidez en el comportamiento del burcrata, pues el funcionario pasa a ejecutar slo lo establecido en las normas, en los reglamentos, en las rutinas y procedimientos impuestos por la organizacin. As, sta pierde toda su flexibilidad, puesto que el funcionario se imita al desempeo mnimo; as mismo, pierde la iniciativa, la creatividad y la innovacin. 7. Exhibicin de smbolos de autoridad Como la burocracia destaca la jerarqua de la autoridad, es necesario crear un sistema que muestre a todos quines tienen el poder. De all surge la tendencia a utilizar smbolos o seales de estatus que indican la posicin jerrquica de los funcionarios: uniformes, localizacin de la oficina, del bao, del estacionamiento, de la cafetera, el tipo de escritorio, etc. As se seala quines son los principales jefes de la organizacin. En algunas organizaciones como el ejrcito, la Iglesia, etc., el uniforme constituye uno de los principales smbolos de autoridad. 8. Dificultad en la atencin a los clientes y conflictos con el pblico El funcionario se orienta de modo exclusivo hacia el interior de la organizacin: a sus normas y reglamentos internos, a sus rutinas y procedimientos, al superior jerrquico que evala su desempeo. En general, esa actuacin orientada hacia la organizacin lo lleva a crear conflictos con la clientela. Todos los clientes son atendidos de manera estandarizada, de acuerdo con los reglamentos y rutinas internos, lo cual hace que los clientes se enojen ante la poca atencin que se les presta y la descortesa con que se les trata cuando exponen sus problemas particulares y personales. La presin de los clientes, que exigen soluciones personalizadas que la burocracia estandariza, es percibida por el funcionario como amenazas a su propia seguridad. De all la tendencia a defenderse contra las presiones externas a la burocracia. Con estas disfunciones, la burocracia se torna rgida, le concede poca importancia al cliente que es su propio objetivo y pierde a capacidad (le innovacin y creatividad. Las causas de las disfunciones de la burocracia residen bsicamente en el hecho de que sta no tiene en cuenta la llamada organizacin informal que existe en cualquier tipo de organizacin ni se preocupa por la variabilidad humana (diferencias individua es entre las personas), que necesariamente introduce variaciones en el desempeo de la organizacin.

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Caracterstica de la Burocracia

Disfunciones de la Burocracia

1. Carcter legal de las normas 2. Carcter formal de las comunicaciones 3. Divisin del trabajo 4. Impersonalidad de las relaciones 5. Jerarqua de la autoridad 6. Rutinas y procedimientos 7. Competencia tcnica y el mrito 8. Especializacin administracin 9. Profesionalizacin de la

1. Interiorizacin de las normas 2. Formalismo y papeleo excesivo 3. Resistencia al cambio 4. Despersonalizacin de las relaciones 5. Jerarquizacin de las relaciones 6. Conformidad extrema con Rutinas y procedimientos 7. Exhibicin de smbolos de autoridad 8. Dificultad en atencin a los clientes y conflicto con el pblico

Previsin Del Funcionamiento

Imprevisibilidad Funcionamiento

Figura 12.3Caracteristicas y disfunciones de la Burocracia2

Sistema Social Racional Burocracia Exigencia de Control

Consecuencias Previstas Previsin del comportamiento

Consecuencias Imprevistas Disfunciones de la burocracia

Mayor Eficiencia

Ineficiencia

Modelo de Burocracia de Weber Adaptado de James G March y Hervert A. Simon. Teora de la Organizacin. RIo de Janeiro.

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