Relatório de Auditoria Do Tribunal de Contas À Parque Escolar

Tribunal de Contas
Proc.n.24/10AUDIT

RELATRIO DE
AUDITORIA
N. 09/2012

AUDITORIA ORIENTADA AO PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE
ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO
2007 A 2010

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NDICE
ndicesdefiguras,quadrosetabelas..............................................................................................................................................................................2
Relaodesiglaseabreviaturas....................................................................................................................................................................................3
SUMRIOEXECUTIVO..................................................................................................................................................................................................4
NOTAPRVIA.....................................................................................................................................................................................................................4
PRINCIPAISCONCLUSESEOBSERVAESDEAUDITORIA.....................................................................................................................................................4
RECOMENDAES............................................................................................................................................................................................................13
1. INTRODUO.....................................................................................................................................................................15
1.1. NATUREZAEMBITO..........................................................................................................................................................................................15
1.2. FUNDAMENTO,METODOLOGIAEAMOSTRA...........................................................................................................................................................15
1.3. OBJETIVOSDAAUDITORIA...................................................................................................................................................................................16
1.4. COLABORAODOSSERVIOS...........................................................................................................................................................................16
1.5. EXERCCIODOCONTRADITRIO..........................................................................................................................................................................17
2. OBSERVAESDEAUDITORIA........................................................................................................................................18
2.1 BREVECARACTERIZAODAPARQUEESCOLAR,EPE.........................................................................................................................18
2.1.1 ENQUADRAMENTOLEGAL...................................................................................................................................................................................18
2.1.2 RGOSSOCIAISEESTRUTURAORGANIZACIONAL...............................................................................................................................................18
2.1.3 SITUAOECONMICAEFINANCEIRA..................................................................................................................................................................21
2.1.3.1 Balano........................................................................................................................................................................................................21
2.1.3.2 DemonstraodosResultados...................................................................................................................................................................24
2.2 PRINCPIOSDEBOMGOVERNO........................................................................................................................................................25
2.3 EXERCCIODAFUNOACIONISTAEDETUTELA................................................................................................................................27
2.4 CONTRATOSPROGRAMAECONTRATODEGESTO............................................................................................................................28
2.5 PROGRAMAPAGARATEMPOEHORAS..........................................................................................................................................29
2.6 APLICAODOPLANODEGESTODERISCOSDECORRUPOEINFRAESCONEXAS.........................................................................30
2.7 PROGRAMADEMODERNIZAODOPARQUEESCOLARDESTINADOAOENSINOSECUNDRIO...................................................................31
2.7.1 CARACTERIZAOGERAL...................................................................................................................................................................................31
2.7.1.1 ObjetivosdePolticaEducativa.........................................................................................................................................31
2.7.1.2 SituaodoParqueEscolarNacional................................................................................................................................31
2.7.1.3 SeleodasEscolas.......................................................................................................................................................32
2.7.1.4 NovoModelodeEdifcioEscolar.......................................................................................................................................32
2.7.1.5 DistribuioGeogrficadasEscolasObjetodeInterveno...................................................................................................33
2.7.1.6 PlanodeIntervenoeOramentaodoPrograma............................................................................................................34
2.7.1.7 ModelodeFinanciamento................................................................................................................................................39
2.7.2 AVALIAODOSISTEMADECONTROLOINTERNO..................................................................................................................................................40
2.7.3 EXECUOFSICAEFINANCEIRA.........................................................................................................................................................................42
2.7.3.1 ExecuoFsica.............................................................................................................................................................42
2.7.3.2 IncumprimentodosPrazosdeExecuodasEmpreitadas....................................................................................................45
2.7.3.3 NoaplicaodeSanesContratuais..............................................................................................................................46
2.7.3.4 ExecuoFinanceira......................................................................................................................................................48
2.7.3.5 TrabalhosaMais,aMenoseErroseOmisses..................................................................................................................50
2.7.3.6 CustoMdiodasIntervenesporFase/Escola/m2/Aluno...............................................................................................52
2.7.4 MODELOEPROCEDIMENTOSDECONTRATAO...................................................................................................................................................54
2.7.4.1 ModelodeContratao...................................................................................................................................................54
2.7.4.2 ContrataodeProjetistasdeArquitetura...........................................................................................................................56
2.7.4.3 ResponsabilizaodosProjetistasporErroseOmisses......................................................................................................62
2.7.4.4 NoRemessadeContratosparaFiscalizaoPrviadoTC..................................................................................................65
2.7.4.5 ServiosdeGestoeFiscalizaodeEmpreitadasHabilitaodosCandidatos......................................................................70
2.7.4.6 AluguerdeMonoblocosPropostadeValorConsideravelmenteSuperior................................................................................72
2.7.4.7 ConversodosConcursosLimitadosInternacionaisemConcursoporNegociao....................................................................76
2.7.4.8 AquisiodeMobilirioeOutrosEquipamentosConcursosPblicosUrgentes.......................................................................80
2.7.5 FINANCIAMENTODAFASEDECONSTRUO/INVESTIMENTOINICIAL(20072015)...............................................................................................86
2.7.6 FINANCIAMENTOBANCRIO(M/LPRAZO)DOPROGRAMA.....................................................................................................................................88
2.7.7 ESFOROFINANCEIROPBLICO(2007A2010).................................................................................................................................................90
2.7.8 ESFOROFINANCEIROPBLICOFUTURO...........................................................................................................................................................91
2.7.9 VERIFICAESFSICASSESCOLAS....................................................................................................................................................................92
2.7.10 INQURITOSDEAVALIAODAQUALIDADEDOSERVIOPRESTADO.......................................................................................................................93
2.7.11 AUDITORIASDAINSPEO-GERALDEFINANASCONCLUSESERECOMENDAES..............................................................................................95
2.7.12 AVALIAOINTERNACIONALDOPROGRAMAPELAOCDE........................................................................................................................................96
2.7.13 IMPACTOECONMICOESOCIALDOPROGRAMADEMODERNIZAO.......................................................................................................................97
2.7.13.1 ImpactosaoNveldoInvestimento,EmpregoeEmpresas.....................................................................................................97
2.7.13.2 ImpactossobreaEducao.............................................................................................................................................98
2.7.13.3 ImpactosEducaosobreDesenvolvimentoEconmico.......................................................................................................99
2.7.14 SITUAOATUALEPERSPETIVASFUTURASDOPROGRAMA.................................................................................................................................100
3. VISTAAOMINISTRIOPBLICO.....................................................................................................................................102
4. DECISO...........................................................................................................................................................................103
5. ANEXOS............................................................................................................................................................................104
5.1 EVENTUAISINFRAESFINANCEIRAS/APURAMENTODERESPONSABILIDADES...................................................................................104
5.2 PRINCIPAISETAPASDOPROGRAMADEMODERNIZAO(2007-2009)................................................................................................105
5.3 EMOLUMENTOS...........................................................................................................................................................................106
5.4 ORGANIZAODOPROCESSO.......................................................................................................................................................106
5.5 FICHATCNICA...........................................................................................................................................................................106
5.6 MAPASANEXOS..........................................................................................................................................................................107
5.7 CONTRADITRIO..........................................................................................................................................................................112

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NDICEDEFIGURAS

Figura1ORGANOGRAMA...................................................................................................................................................................................................19
Figura2EVOLUODOPMP-PROGRAMAPAGARATEMPOEHORAS-(4.TRIM.2007AO1.TRIM.2011).........................................................................29
Figura3ANTIGUIDADEDOPARQUEESCOLARNACIONAL.......................................................................................................................................................31
Figura4NOVOCONCEITODEESCOLA..............................................................................................................................................................................33
Figura5ESCOLASOBJETODEINTERVENODISTRIBUIOGEOGRFICA...........................................................................................................................33
Figura6EVOLUODAESTIMATIVADOINVESTIMENTOTOTAL(2007A2010).......................................................................................................................34
Figura7EVOLUOMONTANTEDEINVESTIMENTOPREVISTOPORFASE(2007A2010).......................................................................................................35
Figura8MODELODEFINANCIAMENTONOMBITODOCONTRATOPROGRAMADE14DEZ2009..............................................................................................39
Figura9CRONOGRAMAPROGRAMADEMODERNIZAOPLANEAMENTOINICIAL,ALTERAESEEXECUO...........................................................................43
Figura10ADJUDICAESEFETUADASEINVESTIMENTOREALIZADO(ACUM.31DEZ2010)....................................................................................................48
Figura11EXECUOFINANCEIRAP/FASE(INVEST.PREVISTO,ADJUDICADOEREALIZADO)A31DEZ2010...........................................................................49
Figura12EVOLUODAEXECUOFINANCEIRA(2007A2010).........................................................................................................................................49
Figura135MAIORESAUMENTOSEDIMINUIESNOSVALORESCONTRATUAISDASEMPREITADAS(P/ESCOLAA31DEZ2010)................................................51
Figura14EVOLUODASFONTESDEFINANCIAMENTOPREVISTASPARAOPROGRAMA..........................................................................................................86
Figura15PREVISOPARAOFINANCIAMENTODOPROGRAMA...............................................................................................................................................87
Figura16ESTIMATIVADAEVOLUODADVIDAM/LPRAZO(M)-2009A2030...................................................................................................................89
Figura17ESTIMATIVAENCARGOSANUAISC/AMORTIZAOCAPITALEJUROSDEEMPRSTIMOSM/LPRAZOSCELEBRADOSAT31DEZ2010(M)-2009A2030
..............................................................................................................................................................................................................................89
Figura18N.DEEMPRESASENVOLVIDASNOPROGRAMAPORSECTOREREGIO(ACUM.31DEZ2009).................................................................................98
Figura19EMPREGOSDIRETOSEEMPRESASENVOLVIDAS(DIRETAEINDIRETAMENTE)2009E2010....................................................................................98
NDICEDEQUADROS
Quadro1RGOSECOMPETNCIAS.................................................................................................................................................................................18
Quadro2IDENTIFICAODOSMEMBROSDOCA/REASFUNCIONAIS...................................................................................................................................19
Quadro3DEPARTAMENTOSERESPONSABILIDADES............................................................................................................................................................20
Quadro4PRESTAODECONTASPELAPEPUBLICAES.................................................................................................................................................26
Quadro5CRITRIOSDESELEODASESCOLASAINTERVENCIONAR...................................................................................................................................32
Quadro6AVALIAODOSCICONTRATAOPBLICAEEXECUODEPROJETOS...............................................................................................................40
Quadro7MODELODECONTRATAO(PORFASEECOMPONENTE).......................................................................................................................................55
Quadro8SNTESEDASAUDITORIASDAINSPEO-GERALDEFINANAS................................................................................................................................95

NDICEDETABELAS
Tabela1PLANODEINTERVENO(N.DEESCOLAS)...........................................................................................................................................................42
Tabela2EXECUOFSICA(A31DEZ2009E2010).........................................................................................................................................................45
Tabela3CUMPRIMENTODEPRAZOSCONTRATUAISDASEMPREITADAS(A30ABR2011).......................................................................................................45
Tabela4DESVIOSRELATIVAMENTEAOSPRAZOSCONTRATUAISDASEMPREITADAS(A30ABR2011).....................................................................................46
Tabela5DISTRIBUIOGEOGRFICADASADJUDICAESEDOINVEST.REALIZADO(ACUM.31DEZ2010).............................................................................50
Tabela6TRABALHOSAMAIS,AMENOSEERROSEOMISSES(ACUM.31DEZ2010).............................................................................................................50
Tabela7VARIAESNOINVESTIMENTOPREVISTO(PORESCOLAS,M2EALUNO)...................................................................................................................52
Tabela8INVESTIMENTO(P/ESCOLA,M2,ALUNO)EREA/ALUNO........................................................................................................................................53
Tabela9LIMITESLEGAISDECONTRATAO-REGIMEEXCECIONAL(2007A2010)...............................................................................................................55
Tabela10PROCEDIMENTOSDECONTRATAOPORFASE(ACUM.31DEZ2009)..................................................................................................................56
Tabela11ADJUDICAESDEPROJETOSDEARQUITETURA..................................................................................................................................................56
Tabela12TRABALHOSDESUPRIMENTODEERROSEOMISSES(ACUM.31DEZ2010).........................................................................................................62
Tabela13ALUGUERDEMONOBLOCOSFASE1..................................................................................................................................................................72
Tabela14CONVERSODECONCURSOSLIMITADOSINTERNACIONAIS....................................................................................................................................76
Tabela15EXECUODASFONTESDEFINANCIAMENTO(A31DEZ2010).............................................................................................................................87
Tabela16CONTRATOSDEFINANCIAMENTOM/LPRAZO(A31DEZ2010)..............................................................................................................................88
Tabela17ESFOROFINANCEIROPBLICO(2007A2010)..................................................................................................................................................90
Tabela18ESCOLASOBJETODEVERIFICAOFSICA..........................................................................................................................................................93
Tabela19AVALIAESDAQUALIDADESERVIO(AMOSTRAERESULTADOS)2009E2010...................................................................................................94

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RELAODESIGLASEABREVIATURAS

SIGLA DESIGNAO
Acum. Acumulado
Art. Artigo
AVAC Aquecimento,VentilaoeArCondicionado
BDCE BancodeDesenvolvimentodoConselhodaEuropa
BEI BancoEuropeudeInvestimento
CA ConselhodeAdministrao
CCP CdigodosContratosPblicos
Cf. Conforme
CLC CertificaoLegaldeContas
CPA CdigodoProcedimentoAdministrativo
CPC ConselhodePrevenodaCorrupo
CRP ConstituiodaRepublicaPortuguesa
DGTC Direo-GeraldoTribunaldeContas
DGTF Direo-GeraldoTesouroeFinanas
DL Decreto-Lei
DR DiriodaRepblica
EPE EntidadePblicaEmpresarial
FEDER FundoEuropeudeDesenvolvimentoRegional
IGCP InstitutodeGestodaTesourariaedoCrditoPblico
IGF Inspeo-GeraldeFinanas
IIE IniciativaparaoInvestimentoeoEmprego
IVA ImpostosobreoValorAcrescentado
JOUE JornalOficialdaUnioEuropeia
LOPTC LeideOrganizaoeProcessodoTribunaldeContas
M MilhesdeEuros
OCDE OrganizaoparaaCooperaoeDesenvolvimentoEconmico
PA ProgramadeAuditoria
PA&O PlanodeAtividadeseOramento
PBG PrincpiosdeBomGoverno
PE ParqueEscolar,EPE
PEC ProgramadeEstabilidadeeCrescimento
PGA PlanoGlobaldeAuditoria
PIDDAC ProgramadeInvestimentoseDespesasdeDesenvolvimentodaAdministraoCentral
PMO ProjectManagementOffice
PMP PrazoMdiodePagamento
PTE PlanoTecnolgicodaEducao
QREN QuadrodeRefernciaEstratgicoNacional
R&C RelatrioeContas
RCM ResoluodoConselhodeMinistros
RI RegulamentoInterno
SCI SistemadeControloInterno
SEE SetorEmpresarialdoEstado
SETF SecretriodeEstadodoTesouroeFinanas
SNC SistemadeNormalizaoContabilstica
TC TribunaldeContas
TIC TecnologiasdaInformaoeComunicao

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SUMRIO EXECUTIVO
NOTA PRVIA
Em cumprimento do Plano de Fiscalizao da 2. Seco do Tribunal de Contas (TC) para 2010, foi realizada, pelo
Departamento de Auditoria V, uma auditoria Parque Escolar EPE
1
, orientada ao Programa de Modernizao do
ParqueEscolarDestinadoaoEnsinoSecundrio,cujaconcretizaocabequelaentidade.Estaauditoria,teveoseu
mbito circunscrito aos anos de 2007 a 2009, para efeitos de verificao do cumprimento das regras de contratao
pblica.Noqueserefereaosrestantes objetivosdaauditoria,optou-seporestenderoseumbitoataofinaldoano
de 2010, por uma questo de pertinncia e oportunidade do controlo, tendo-se, sempre que possvel, atualizado a
informaoa2011.
AbrangeuaindaarealizaodeverificaesfsicasacincoescolasdasFases0e1,queseiniciaramemmeadosde
janeirode2011,oque,faceaoandamentodostrabalhosesconclusespreliminares,justificouaautonomizaodos
referidostrabalhos,peloqueasrespetivasconclusesseroobjetodecincorelatriosautnomosdeauditoria.
PRINCIPAIS CONCLUSES E OBSERVAES DE AUDITORIA
PONTO CONCLUSESEOBSERVAES
2.1
BREVECARACTERIZAODAPARQUEESCOLAR,EPE
2.1.1 ENQUADRAMENTOLEGAL
A PE uma pessoa coletiva de direito pblico de natureza empresarial, dotada de autonomia administrativa,
financeira e patrimonial, sujeita tutela e superintendncia dos membros do Governo responsveis pelas reas
das finanas e da educao, criada em fevereiro de 2007, em resultado da aprovao do Programa de
Modernizao Destinado ao Ensino Secundrio, pela RCM n. 1/2007, de 3 de janeiro. Tem por objeto o
planeamento, gesto, desenvolvimento e execuo do programa de modernizao da rede pblica de escolas
secundriaseoutrasafetasaoMinistriodaEducao.
2.1.3
SITUAOECONMICAEFINANCEIRA
O PEC 2010-2013 definiu limites ao crescimento do endividamento das empresas do SEE, tendo a PE ficado
isentadecumprirolimitede7%para2010,apsfixaodoseustockdeendividamentofinanceiroaobservarno
final daquele ano nos 542M, por despacho conjunto da Ministra da Educao e do Secretrio de Estado do
Tesouro e Finanas, de 31 de dezembro de 2010, por forma a no comprometer fundos comunitrios e
financiamentodoBancoEuropeudeInvestimento.
O endividamento bancrio da PE, no final de 2010, foi de 665,9M, ficando 22,9% acima daquele limite. O valor
fixado (542M) representava j um crescimento de 290,5%, face a 2009, sendo o seu endividamento efetivo
equivalentea379,8%.
Cumpre salientar que 5 meses antes do final do ano, aquando da reviso do Plano de Atividades e Oramento
para2010,aPEtinhapropostotutela589,8M,peloqueno acauteloudevidamenteassuasresponsabilidades
aonveldalimitaodoseuendividamento.
2.2 PRINCPIOSDEBOMGOVERNO
Constatou-seocumprimentodasobrigaesdedivulgaodeinformao.Noobstante,ainformaodivulgada
relativa execuo do Programa de Modernizao escassa quanto ao seguinte: grau de cumprimento dos
prazos contratuais de execuo das empreitadas; alteraes aos custos globais das intervenes (por escola);
cronogramafinanceiroparaamortizaodosemprstimosbancrios;eindicaodosencargosfinanceirostotais.

1
Doravantedesignada,nesteRelatriodeAuditoriaporPE.

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2.3
EXERCCIODAFUNOACCIONISTAEDETUTELA
OMinistrodasFinanasnotemexercidoosseuspoderesdeTutelanoqueserefereaprovaodosPlanosde
AtividadeseOramentosdaentidade,ondeconstam,designadamente,oseuplanodeinvestimento,umavezque
noprocedeuaprovaodosPlanosreferentesaosanosde2007a2010.Relativamenteaesteltimoano,eno
seguimentodasorientaesestratgicasconstantesdoPEC2010-2013edoDespachon.510/10-SETF,de1de
junho,aentidadeprocedeureformulaodoseuPA&Opara2010,quefoiaprovadopordespachoconjuntodas
tutelas,de31dedezembrode2010,ouseja,extemporaneamente.
2.4 CONTRATOPROGRAMAECONTRATOSDEGESTO
ForamcelebradosentreoEstadoPortuguseaPEdoiscontratosprograma,em27desetembrode2007e14de
outubro de 2009, com vigncia at 31 de dezembro de 2009 o primeiro, e por trinta anos, a contar da sua
assinatura,osegundo.Ambososcontratostmporobjetoaregulaodasobrigaesdaspartesnaconcretizao
do Programa de Modernizao, no que se refere execuo do investimento, assim como a manuteno e
conservaodasescolasobjetodeinterveno.
Apesar da PE ter procedido ao envio s Tutelas das Finanas e da Educao de um Projeto de Minuta de
ContratodeGesto,comvistaaocumprimentodoEstatuto doGestorPblico,omesmono foicelebrado,pelo
quenofoidadocumprimentoaoestabelecidoporesteEstatuto,impossibilitandoaavaliaododesempenhodos
membrosdoConselhodeAdministrao.
2.5
PROGRAMAPAGARATEMPOEHORAS
O Prazo Mdio de Pagamento praticado subiu entre o 4. Trimestre de 2007 e meados de 2009, altura em que
atingiu os 81 dias, em resultado do crescimento acentuado da atividade da entidade. No entanto, o mesmo tem
vindoadiminuir,tendoatingidoos53diasno1.Trimestredoanode2011.
2.6
APLICAODOPLANODEGESTODERISCOSDECORRUPOEINFRACESCONEXAS
APEprocedeuaprovaodoseuPlanodePrevenodeRiscosdeGesto,incluindoosriscosdecorrupoe
infraesconexas,em18demarode2010.OrespetivoRelatriodeAcompanhamentoeAvaliao,relativoao
anode2010,foiaprovadopeloConselhodeAdministraoem11deagostode2011.
2.7
PROGRAMADEMODERNIZAODOPARQUEESCOLARDESTINADOAOENSINOSECUNDRIO
2.7.1
CARACTERIZAOGERALDOPROGRAMA
O Programa de Modernizao tem como objetivos a superao do atraso educativo portugus face aos padres
europeus, atravs da integrao de todas as crianas e jovens na escola, proporcionando-lhes um ambiente de
aprendizagem motivador, exigente e gratificante, oferecendo instalaes escolares com condies de
funcionalidade,conforto,segurana,salubridadeeaptasintroduonoprocessoeducativodenovastecnologias.
Visaaindaaaberturadasescolascomunidadeeacorretamanutenoeconservaodosedifcios.
2.7.1.6 No que se refere oramentao do Programa, foi previsto, aquando do seu lanamento em 2007, um
investimento total de 940M para a modernizao de 332 Escolas at 2015. O plano de interveno definido
inicialmente previa a concluso das intervenes nas 4 escolas piloto (Fase 0) at ao incio do ano letivo de
2008/2009, enquanto que a Fase 1 (26 escolas) deveria estar concluda at ao ano letivo de 2009/2010. Com a
IniciativaparaoInvestimentoeEmpregoforamredefinidososseusobjetivos,tendosidoantecipadasasobrasdas
75escolasdaFase2,elanadaaFase3,comaseleode100escolas.
O montante global de investimento previsto (oramento) para a concretizao do Programa foi largamente
ultrapassado,esucessivamenterevisto,tendopassadodos940Mparaamodernizaodas332escolas,paraos
3.168Mrespeitantesa205escolasincludasnasFases0a3.
Acresceque,aquelemontantedeinvestimentoestimadonoincluiosencargosdecorrentesdorecursoacrditos
bancriosparafinanciamentodoPrograma(juroseoutros),nemosencargoscomasuagesto,ondeseincluem
asdespesasdefuncionamentodaPE.

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Noinciode2011,foilanadaaFase4,abrangendo90escolas,com1.350Mdeinvestimentoestimado.
Apesardenoterhavidoalteraonoobjetivodemodernizaodas332escolas,apartirde2009deixoudehaver
estimativadoinvestimentonecessrioparasealcanaraqueleobjetivo.
Segundo a PE, as alteraes no montante global de investimento previsto resultaram, essencialmente, de
mudanasdepolticaeducativa,danecessidadedecumprimentodalegislaorelativaamatriasambientaisede
eficincia energtica, que levou a um aumento entre 15 e 20% do valor das empreitadas, da incluso do
investimentonecessrioparaa aquisiodetodo omobilirioeoutroequipamentonecessrioaofuncionamento
das escolas, do elevado estado de degradao das infraestruturas, do aumento das reas de construo a
intervencionar e, por ltimo, a inexistncia de informao histrica sobre intervenes desta natureza. Das
justificaes apresentadas, pode concluir-se por alguma suboramentao do investimento necessrio
concretizao do Programa aquando do seu lanamento, face natureza das intervenes que vieram a ser
realizadas.
No obstante,osargumentosapresentados nojustificamamagnitudedasvariaesocorridas,umavez quese
reportamafatoresanterioresaoarranquedafasedeconstruodasvriasintervenes.Comefeito,osaumentos
verificados resultaram, em grande medida, na no definio de limites mximos de investimento a realizar por
escola,bemcomodereadeconstruom2/aluno,sendoosmontantesdespendidosmuitodisparesentreestas,
bemcomoasrespetivasreasdeimplantao/aluno,semquesepercebaqualocritriosubjacente.
Oinvestimentoporescolaresultoudosplanosestratgicosapresentadospelosrgosdegestodasescolas
PE, onde se definiam os recursos fsicos necessrios (e respetivas reas de construo) concretizao do
projetoeducativo,equeserviramdebaseelaboraodosprojetosdearquitetura.
Todo este processo deveria ter sido balizado atravs da fixao daqueles tetos que, no deixando de ter em
consideraoasparticularidadesdecadaescola(ensinoregular,especial,profissional,etc.),eeventuaisexcees
aos mesmos, teria evitado os aumentos no montante global de investimento (e respetivas necessidades de
financiamento)quevieramaacontecer.
A realizao de trabalhos a mais e trabalhos de suprimento de erros e omisses que resultaram no aumento do
preo final de 93 das 105 escolas das Fases 0 a 2 (cf. Ponto 2.7.3.5), assim como os frequentes atrasos
verificados na execuo das empreitadas (cf. Ponto 2.7.3.2), tiveram, tambm, consequncias no custo final das
intervenes.
A forma de oramentao e gesto pela PE parece ter perdido de vista o objetivo de intervencionar 332 escolas
secundrias, no mbito do Programa de Modernizao, face ao modo como foram assumidas necessidades de
investimentocomasintervenesnas205escolasdasFases0a3,nomontantede3.168M,ede3.261M,para
212(inclui4escolase3conservatriosintegradosnoProgramaposteriormente).
Paraasrestantes120escolas,eaconsiderar-seomontantemdiodeinvestimento,porescola,dasFases0a3,
de15,5M,seriamnecessriosmaiscercade1.860M, asomaraos3.261M, oquetotalizaria5.121M, para o
cumprimento dos objetivos do Programa de Modernizao de 332 escolas, valor muito superior ao inicialmente
previsto (940M), aquando do seu lanamento, e dos 2.400M considerados no Plano de Negcios, de junho de
2008.
2.7.1.7 OModelodeFinanciamentofoiestabelecido,inicialmente,noprimeiroContratoPrograma,de2007,noqualforam
definidas duas fases distintas da atividade da PE: Fase de Construo / Investimento Inicial; e a Fase de
Disponibilidade. A primeira, compreende as necessidades de financiamento para o investimento relativo
concretizao das obras de modernizao e, a segunda, a manuteno e conservao das escolas
intervencionadas.EsteprimeiroContratoProgramadefiniaqueofinanciamentodoInvestimentoseriaassegurado,
essencialmente, por fundos comunitrios e o remanescente por transferncias do PIDDAC. Para as escolas no

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elegveisparaefeitosdefinanciamentocomunitrio,ofinanciamentoseriaassegurado,()preferencialmente,por
auto-financiamento. De acordo com este modelo, o esforo financeiro pblico encontrava-se limitado s
transfernciasdoPIDDACeaopagamentodaRemuneraopelosServiosPrestadosdegestodoPrograma.
O segundo Contrato Programa, de 2009, introduz a Renda de Investimento para a cobertura das necessidades
financeiras decorrentes do Investimento, para o perodo de 30 anos (revisto no prazo de 3 anos), que no sejam
cobertas por outras receitas. Face ao modelo de financiamento definido, esta renda servir, no essencial, para o
pagamentodoserviodadvidarelativoaosfinanciamentosbancrioscontradospelaPE.
2.7.2
AVALIAODOSISTEMADECONTROLOINTERNO
DolevantamentoeavaliaodoSistemadeControloInternoetendoemconsideraoosrespetivos pontosfracos
efortesidentificados,paraosanosde2007a2010,conclui-sequeomesmoregular,emmatriadecontratao
pblica,edeficiente,noqueserefereexecuodosprojetos.
De salientar, contudo, as medidas que foram sendo desenvolvidas pela PE, desde a sua criao, com vista
criao de sistemas de informao que permitam um adequado controlo sobre a execuo do Programa de
Modernizaoequeseencontramemplenofuncionamentoem2011.
2.7.3
EXECUOFSICAEFINANCEIRA
2.7.3.1 Tinham sido iniciadas, at ao final de 2009, 105 intervenes (51% do total de escolas), correspondentes s 3
primeiras Fases, das quaisseencontravam concludas 19 (9% do total). Um ano depois,tinham jsido iniciadas
mais 24intervenes,relativas Fase 3, encontrando-se concludas um total de 59 escolas,representando 29%
das205aintervencionar.
EmrelaoaestaltimaFase,nofinalde2010,estavamadjudicadas54empreitadaseemfasedeconcurso46,
tendo-seprevisto,queassuas100escolasestariamemexecuoatjunhode2011,oquenoveioaacontecer.
NoobstanteaexecuofsicadoProgramadeModernizaoterficadoaqumdacalendarizaoprevistaquanto
conclusodasdiferentesFases,talficouadever-seaofactodasmesmasassentaremnopressupostodequeas
intervenes seriam concretizadas num ano letivo, quando, na prtica, a durao mdia da fase de obra (e os
respetivosprazoscontratuais)superiora12meses(entre13e18).
A reviso do PA&O 2010, e o consequente diferimento do arranque formal das obras da Fase 3, teve como
objetivoreduziromontantedeinvestimentopara2010,procurando,assim,minimizaroseuimpactonaexecuo
financeira, em linha com os objetivos traados naqueles documentos de reduo das necessidades de
transferncias do Estado para o sector pblico empresarial e estabilizar o crescimento do endividamento deste
sectoremnveissustentveis.
AatividadedaPEnaexecuodoProgramadeModernizaoconsubstanciou-senaconclusodasintervenes
em59escolasataofinalde2010.
2.7.3.2 O atraso verificado na concluso das diferentes Fases deveu-se, em grande medida, ao incumprimento
generalizado dos prazos contratuais de execuo inicial das empreitadas em 83,6% (considerando-se 110
empreitadasprincipais),assimcomodosprazosfixadosapsprorrogaodaqueles(62,7%).
Esta questo assume particular importncia no apenas pelo nmero de situaes de incumprimento mas,
igualmente, pela magnitude dos desvios temporais em causa. Se, nomeadamente, a realizao de trabalhos
resultantes de situaes imprevistas podem fundamentar o incumprimento dos prazos contratuais, questiona-se
quemotivospoderojustificaraexistnciade66empreitadas(61,8%dototal)comatrasossuperioresa100dias,
havendo,inclusivamente,casosemqueaquelesultrapassamos300dias.
TendoaPEbeneficiadodeumregimelegaldecontrataopblicadecarcterexcecional,quesefundamentouna
necessidadedeserdotadademecanismoscleresdeatuaoporformaaalcanarosobjetivosdoProgramade
Modernizao, impunha-se um maior rigor quanto ao cumprimento dos prazos contratuais por todos os
intervenientesnaexecuodasempreitadas.

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2.7.3.4 Quantoexecuofinanceira,datade31dedezembrode2010,encontravam-seadjudicados/comprometidos
2.251M, o que correspondia a 75,2% do montante global do investimento previsto (2.994M). Daquele valor
destaca-se o relativo s empreitadas de obras pblicas, que atingiu o valor de 1.946M (86,4%), que constitui a
principalcomponentedoPrograma(requalificaoeconstruonova).
Relativamente ao investimento realizado/faturado, o mesmo ascendia a 1.298M, dos quais 828M (63,4%) em
2010,eoremanescente(470M)nostrsanosanteriores.
Geograficamente, o montante das adjudicaes e investimento realizado/faturado, concentrou-se nos distritos de
LisboaePortoque,noseuconjunto,atingiramos43,7%e46,9%,respetivamente,justificado,fundamentalmente,
pelograndenmerodeescolasintervencionadas(42,9%dototal).
2.7.3.5 Ovalorglobaldasempreitadas,relativassFases0a2,aumentou53,7Memvirtudedacelebraodecontratos
adicionais,queresultaramdarealizaodetrabalhosamaisedetrabalhosdesuprimentodeerroseomisses,
no valor global de 65,0M e 23,9M, respetivamente, enquanto que os trabalhos a menos se ficaram pelos
35,2M (aproximadamente metade dos trabalhos a mais). Destes ltimos, cerca de 41,5M (63,8%) foram
fixadosapreosnovosenquantoqueoremanescente(23,5M-36,2%)apreoscontratuais.
Foram realizados trabalhos a mais em todas as 105 escolas (100,0%) e trabalhos a menos em 89 escolas
(84,8%).Quantoaoserroseomissesverificaram-setrabalhosdesuprimentoem97escolas(92,4%).
2.7.3.6 Da anlise do custo mdio das intervenes por Fase, escolas, m2 e por aluno, conclui-se que as estimativas
elaboradas quanto ao investimento mdio por escola necessrio para cada uma das Fases do Programa tm
ficadosucessivamenteaqumdoscustosefetivosdasintervenes.
SenoRelatrioeContasde 2008sepreviauminvestimentomdioporescolade 15,0M, 12,6M,11,4Mede
12,1M,paraasescolasdasFases0a3,respetivamente,asestimativasinerentesaoRelatrioeContasde2010,
apontam para investimentos mdios de 18,6M, 12,8M, 14,0M e de 17,1M, que correspondem a desvios de
23,9%,1,6%,22,3%ede41,6%,respetivamente.
Quanto ao investimento por m2 de rea de construo, a Fase 0 apresenta o valor mais elevado (1.165/m2),
seguidodaFase3(1.035/m2).RelativamenteaocustoporalunoigualmentesuperiornaFase3(13.834M),ao
verificadonasduasFasesanteriores(11.119naFase1e11.363naFase2).
Perante um investimento desta natureza e face situao do Estado e da economia portuguesa, que sofreu,
particularmente no ano de 2010, um agravamento acentuado do dfice oramental e da dvida pblica, a opo
maisadequadadeveriatersidoodesenvolvimentode intervenesmenosdispendiosasparaasescolasdaFase
3,sendoinjustificvelqueasmesmassejam,inclusivamente,maiscaras,emtermosmdios,doqueasdasFases
1e2(emtermosdeinvestimentomdioporescola,porm2eporaluno).
AausnciadedefiniodetetosmximosdeinvestimentoarealizarporFase,escola,m2,alunoe/ourea(m2)/
aluno,fezcomqueseverificasseumagrandevariaonestesindicadoresentreescolas,comosejam:
Investimentoporescolavariouentreummnimode6,3Meummximode30,8M(Fase3);
Custoporm2-entre626e3.536(Fase3);
Custoporaluno-entre5.524(Fase1)eos30.258(Fase3);
readeConstruo(m2)poralunoentre5m2e22m2(Fase3).
Deveriatambmtersidodefinidaumareadereferncia(m2/aluno),comoformadeevitaraexistnciadereas
(deconstruo)excessivas/desaproveitadasnasescolaseassimconteroscustosdoinvestimentoarealizar.

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2.7.4 MODELOEPROCEDIMENTOSDECONTRATAO
2.7.4.1
Relativamente ao modelo de contratao, na Fase 0 houve um predomnio do recurso ao ajuste direto com
consulta a 3 ou a 5 entidades (84% das adjudicaes). Na Fase 1, cerca de 83% das adjudicaes foram
precedidasdeconcurso(pblico,limitadoporprviaqualificaoouurgente),percentagemquesubiuparaos95%
na Fase 2. Relativamente Fase 3, a PE estima que 96% das adjudicaes se concretizem mediante concurso
pblico.
2.7.4.2
A contratao dos projetistas de arquitetura para a elaborao de 206 projetos, com valor global adjudicado de
31,6M,ocorreu atravsdorecursoao procedimento de ajuste diretonasFases0,1e2,nostermosdon.1do
art.11.doDLn.41/2007,cit.,enaFase3,recorreu-seaoajustediretocomconviteaumaentidade(art.20.do
CCP), e a trs entidades (art. 6. do DL n. 34/2009, cit.), consoante fossem os projetistas convidados para a
elaborao de um ou mais projetos, respetivamente. O recurso a estes procedimentos consubstanciou uma
escolha unilateral da entidade adjudicatria, sem prvia demonstrao dos critrios de escolha, adequada
publicidadeeconsultaaomercado,restringindoosmecanismosdeconcorrnciaenoacautelandoosprincpios
datransparnciaedaigualdade.
2.7.4.3 Quantoresponsabilizaodosprojetistasporerroseomisses,foramnotificados,apartirdeoutubrode2010,70
projetistas de arquitetura e de especialidades (36 escolas) da Fase 2, tendo em vista o apuramento de
responsabilidadepelostrabalhosdesuprimentodeerroseomisseseefetivaodeseguroderesponsabilidade
civil.Nofinalde2010,verificaram-sesituaesdeerroseomissesem61escolas,cujostrabalhosdesuprimento
ascendiama23,9M.
Relativamente aos 18 contratos (26 escolas) das Fases 0 e 1, cujos montantes de trabalhos de suprimento de
erros e omisses ascenderam a 7,9M, no foram desenvolvidos procedimentos de responsabilizao dos
projetistas envolvidos, nem acionados os seguros de responsabilidade civil em situaes semelhantes, tendo-se
efetuado novas adjudicaes a projetistas cujas lacunas ou deficincias de projeto haviam j acarretado a
realizaodaqueletipodetrabalhos.
2.7.4.4 Foram realizadas despesas e pagamentos ilegais no montante de 256.269.021 e de 236.556.466,
respetivamente,emvirtudeda nosubmissoavistodoTribunaldeContas,porpartedaPE,de34contratosde
empreitadaedeaquisioelocaodebenseservioscelebradosnoperodoquemediouentreacriaodaPE
emfevereirode2007emarode2009.
2.7.4.5
No mbito do concurso limitado internacional para a seleo de equipas de anlise de projetos, apoio na
organizaodeconcursosdeempreitadas,respetivagestoefiscalizao,daFase1,foiintroduzidoumrequisito
de admisso dos candidatos que no podia ser cumprido (curso de coordenao de segurana de empreitadas
que no estava reconhecido), o que resultou numa restrio do princpio da concorrncia dos interessados no
procedimento.
2.7.4.6 FoiadjudicadooaluguerdeMonoblocosPr-Fabricadosparaainstalaoprovisriadesalasdeaulanasescolas
do Lote 1 da Fase 1, por um valor consideravelmente superior ao preo base, na sequncia da converso de
procedimentodeconcursopblicointernacionalemprocedimentodenegociao.Asdespesasilegaisascendema
487.968,eospagamentosilegaisa344.815.
2.7.4.7
NombitodosconcursospblicoslimitadosinternacionaisparaasobrasdemodernizaodaFase1(Lotes1a3),
foi decidido no adjudicar as propostas por serem significativamente superiores ao preo base, e
consequentemente,converteroprocedimentoemconcursopornegociao,aoabrigodaalneaa)don.1doart.
134.doDLn.59/99.
Aalteraodocritriodeadjudicaodepropostamaisvantajosa,emsededeconcursopornegociao,paraode
preomaisbaixo,resultounaausnciadeidentidadedecondiesprevistasparaaadoodaqueleprocedimento.

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luz dos princpios da transparncia, igualdade e concorrncia, o critrio de adjudicao e demais elementos
essenciais do procedimento devem manter-se inalterados, a fim de assegurar os pressupostos previamente
estabelecidos,paraqueosconcorrentespossamformularassuaspropostasemcondiesdeparidade.
Foram realizadas despesas ilegais no valor de 13.808.755 e pagamentos ilegais no montante de 13.531.763,
resultantes da adoo de concursospblicos urgentes para o apetrechamento das escolas das Fases 1 e 2, em
incumprimento dos pressupostos de urgncia e da natureza dos bens de uso corrente objeto das aquisies.
Foram, ainda, realizadas despesas e pagamentos ilegais, no montante de 12.181.143 e de 11.924.438,
respetivamente,pelaprticadefracionamentodedespesa.
2.7.5
FINANCIAMENTODAFASEDECONSTRUO/INVESTIMENTOINICIAL(2007A2015)
Omontanteglobaldefinanciamentofoisendoajustadodesde2007parafazerfaceaosaumentosdoinvestimento
comamodernizaodasescolas.Inicialmenteprevia-sequeoProgramafossefinanciadoessencialmenteatravs
deverbasdoPIDDACedefinanciamentocomunitrio,sendoque,oaumentodovalordoinvestimentoverificado
tevecomoconsequnciaocrescimentodasnecessidadesdefinanciamentobancrio.
As previses constantes do Relatrio e Contas de 2010, apontam para um financiamento maioritariamente
bancrio(59%),decercade1.940M,provenientedoBancoEuropeudeInvestimentos(1.490M)edoBancode
DesenvolvimentodoConselho daEuropa(450M). Ofinanciamentocomunitriodeverascendera 978M(30%
dototal).
Nofinalde2010,haviamsidojutilizadoscercade1.345M,encontrando-seassegurados2.142M,eporgarantir
aproximadamente990M,dosquais,790Mdefinanciamentobancrio.
2.7.6
FINANCIAMENTOBANCRIO(M/LPRAZO)DOPROGRAMA
At 31 de dezembro de 2010, haviam sido contratualizados trs financiamentos bancrios de m/l prazos para
financiamentodoprograma,sendodoiscomoBEI(novalortotalde900M)eumcomoBDCE(250M).
Estes financiamentos foram obtidos mediante a prestao de garantia pessoal do Estado portugus para
cumprimentodasobrigaesdecapitalejuros.
Os emprstimos contrados tm um perodo de carncia de capital de 5 (BEI) e 6 (BDCE) anos, o que tem
permitido PE desenvolver o Programa sem ter que fazer face amortizao daquelas dvidas. O montante em
dvida contrada at 31 de dezembro de 2010 comear a ser amortizada a partir de 2014 (ano da primeira
amortizao de capital). As amortizaes anuais de capital implicaro, em mdia, pagamentos de 67,6M entre
2014e2030,oscilandoentreummnimoanualde14,6M(2014)eummximode194,9M(2030).
Tendo em considerao que a PE prev recorrer a financiamentos bancrios adicionais no valor de 790M, dos
quais 590M junto do BEI e os restantes 200M do BDCE, o que, com os mesmos prazos de amortizao,
implicarumasubidanospagamentosanuaisdecapitalentre65%e70%.
2.7.7
ESFOROFINANCEIROPBLICO(2007A2010)
O esforo financeiro do Estado tem assumido diferentes formas, no se limitando tradicional atribuio de
subsdios ao investimento (PIDDAC e IIE). Assim, desde a criao da PE at final de 2010, foram atribudos
subsdiosaoinvestimentonovalorde342,6M(76,1MdoPIDDACe266,5MrelativosIIE)edotaodecapital
de1,4M.AttuloderemuneraopelagestodoPrograma deModernizaoforampagos17,2M,tendosido
prestadas garantias para a obteno de financiamento bancrios no valor de 1.150M e transferidas para a
propriedadedaPE,aquandodasuacriao,7escolasavaliadasem89,9M.PorDespachoConjuntodasTutelas,
dedezembrode2010,foramtransferidasmais31infraestruturasescolares.

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2.7.8
ESFOROFINANCEIROPBLICOFUTURO
Oesforofinanceiropblicotem-selimitado,nasuaquasetotalidade,aofinanciamentodafasedeinvestimento/
construo.Noentanto,enostermosdoContratoProgramacelebradoem2009(evlidoat2029),oEstadoter
quepagar PEumaRemuneraocomduascomponentes(pelosServiosdeManutenoeConservaoe
peloInvestimento),tendoestesatingido,em2010,os7,6Meos6,7M, respetivamente.Paraoanode2011,o
OEpreviaopagamentoPEde58,6Matravsdosoramentosdasescolas.
Se o esforo financeiro pblico foi, at ao final de 2010, relativamente reduzido, por fora, nomeadamente, da
grandecomponente definanciamento bancrioutilizadaparaarealizaodoinvestimento, certoque omesmo
sofrerumaumentoconsidervelnosprximosanos,pelasseguintesordensderazes:
Aumento do montante a pagar pelo Estado (ou escolas) a ttulo de Remunerao pelos Servios de
Manuteno e Conservao prestados pela PE, que, medida que as intervenes vo sendo concludas
assumearesponsabilidadepelagestodasinstalaesescolares(51escolasnofinalde2010,quepodero
duplicarataofinalde2011).
Considerando o valor de 1,65/m2/ms e a estimativa de 1.514.068 m2 de rea de construo para as
escolasdasFases0,1e2(105), quedeveroestartodasconcludasem2012,istorepresentarencargos
decercade30M/ano.Selhessomarmosasreasrelativassescolas(100)daFase3(1.648.900m2),os
encargosglobaispoderoatingiros62MapenasattulodeRendasdeManutenoeConservao.
AestemontantehqueadicionaroreferenteRendadeInvestimentoqueter desersuficienteparafazer
face amortizao de emprstimos contrados e respetivos juros que, como vimos, sero de, pelo menos,
23M, em2012e 2013,38M, em2014, eapartirde2015,sempresuperioresa60M/ano,at2030,isto
considerandoapenasosmontantesdefinanciamentocontratadosat31dedezembrode2010.
A confirmarem-se as necessidades de financiamentos bancrios adicionais de 990M (alm das j
contratualizadasatfinaisde2010,novalorglobalde1.150M),osencargoscomasamortizaesmencionadas
nopargrafoanterioriro,previsivelmente,ultrapassaros100M/ano.
Este montante restringe-se s escolas includas nas Fases 0 a 3 (205), pelo que as restantes 265 escolas com
ensinosecundrionoirobeneficiar-nostemposmaisprximosdassignificativasmelhoriasqueocorreramnas
escolasintervencionadascomacriaodoPrograma.
Poroutrolado,osoramentosdasescolasteroque fazerfaceaocrescimentodasdespesasdefuncionamento,
resultantesdoaumentodoscustoscomconsumosenergticos,que,conformeaequipapdeconstataremescolas
visitadas,levaramdeciso,porpartedergosdegesto,demanterequipamentosdeAVACdesligados.
O aumento do nmero de recursos humanos contratados pela PE desde a sua criao coloca desafios para o
futuro, por fora da mudana do seu negcio de gesto de projetos (de modernizao) para o da gesto de
infraestruturas escolares (sua manuteno e conservao), sendo que, neste ltimo, o nmero de recursos
humanosnecessriosdeverserconsideravelmenteinferioraoatual.
Todos estes aspetos constituem fatores que pressionaro o aumento da despesa pblica com as escolas
intervencionadas,comreflexonooramentodoMinistriodaEducao,numcontextoemquenovosdesafiosse
colocamemtermosdereduodedespesasnaquelesector.
2.7.9 VERIFICAESFSICASSESCOLAS
Atentas as especificidades da auditoria foi constituda uma equipa de auditoria pluridisciplinar, que abarcou as
vertentes jurdica, financeira, de engenharia e de arquitetura, para a realizao de verificaes fsicas, que se
iniciaram em meados de janeiro de 2011, e que abrangeram cinco escolas, cujo valor global das respetivas
empreitadas (19) ascendia, a 31 de dezembro de 2010, a 78,4M. As respetivas concluses sero objeto de
relatriosdeauditoriaautnomos.

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2.7.14
SITUAOATUALEPERSPETIVASFUTURASDOPROGRAMADEMODERNIZAO
Aofimde4anosdeexistnciadoProgramadeModernizaoedaPEsosignificativasasmelhoriasalcanadas
nas 59 escolas cujas intervenes se encontravam concludas no final de 2010, sendo de assinalar o grau de
satisfao manifestado por alunos, professores e outros funcionrios das escolas, medido atravs das duas
avaliaes da qualidade do servio prestado, realizadas em 2009 e 2010, mas igualmente testemunhado pelos
elementosdaequipadeauditoriadaDGTC,nombitodasvisitasrealizadasa9escolas.
No obstante, a situao atual preocupante, uma vez que, face situao de crise oramental e da dvida
pblica que vive o Estado Portugus, que levou, inclusivamente, ao apoio financeiro ao abrigo do Mecanismo
EuropeudeEstabilizaoFinanceira,nasequnciadaassinatura,nodia17demaiode2011,doMemorandode
Entendimento,acapacidadedeendividamentodaPEencontra-sefortementecondicionada.
Importasalientarque,apesardoPEC2010-2013definirlimitesaocrescimentodoendividamentodasempresasdo
SectorEmpresarialdoEstado,paraaqueleperodo,edaPEtersidoisentadadecumprirolimitepara2010,oseu
endividamentobancriofoide665,9M,ouseja,mais22,9%doqueolimitefixado.Valorestequejrepresentava
umcrescimentode290,5%facea2009,sendooseuendividamentoefetivo,em2010,equivalenteaumaumento
nostockdadvidademais379,8%.
Acresce que, a dvida de m/l prazo aumentar nos anos subsequentes, mais 550M, se tivermos apenas em
consideraoosfinanciamentosjcontratualizadosataofinalde2010.Assim,eraexpectvelqueaqueladvida
quaseduplicasse(+91,7%)ataofinalde2011,atingindoos1.150M(contraos600Mdofinalde2010).
Sea estevalorsomarmosasnecessidadesdefinanciamento adicionaisqueseestimam(+990M)atingimosum
valor de endividamento que pode, atendendo situao atual do nosso pas, ser incomportvel para o Estado
Portugus,dadooimpactoquetememtermosdomontanteglobaldadvidapblicaecompromissosassumidos
no mbito do acordo de financiamento. E todo este financiamento apenas para fazer face modernizao das
escolasabrangidaspelasFases0a3.
Assim, a execuo do Programa pode estar comprometida, no que se refere ao cumprimento do objetivo de
modernizaode332escolas,mas,tambm,relativamenteaalgumasescolas daFase3,facesdificuldadesde
financiamento,aoaumentodapressoparaareduodadespesaedadvidapblicaondeseincluiadaPE,e,
ainda,emresultadodocrescimentodomontanteglobaldeinvestimentonecessrio.
Emtermosdeopodegestoeluzdasituaodecriseoramentaledadvidapblica, dever-se-iatertidoa
preocupao de repartir o financiamento disponvel, nomeadamente proveniente do BEI, mas, igualmente, a
prpriacapacidadedeendividamentobancrioeacapacidadedeprestaodegarantiaspeloEstadoPortugus,
porummaiornmerodeescolas.
Importa no esquecer que existem no nosso pas 477 escolas secundrias, das quais se previa modernizar 332
(70%dototal),estandoabrangidaspelasFase0a3,212(44%dototale64%doobjetivodefinido).
No pode deixar de se assinalar que, face aos objetivos iniciais definidos aquando da apresentao pblica do
Programa, se verificou um aumento no montante de investimento estimado em, pelo menos, 218,5% (mais do
triplo),noobstanteabrangerapenas64%(26%abaixo)donmerodeescolasquesepretendiammodernizar.
Maispreocupantepoderseranoconclusodas obrasdemodernizaodetodasasescolasincludasnaFase
3,noobstante,oselevadosmontantesdeinvestimentojdespendidos,ficandoosresultadosalcanadosabaixo
dos64%mencionados.

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RECOMENDAES

AtentasasprincipaisconcluseseobservaesformuladasnopresenteRelatrio,recomenda-seaadoo
dasseguintesmedidas:
AosMinistrosdeEstadoedasFinanasedaEducaoeCincia:
1. Aprovaratempadamenteosplanosdeatividades,deinvestimentoeoramentosdaPE;
2. Celebrar os Contratos de Gesto com os membros do CA da PE, por forma a dar cumprimento ao
EstatutodoGestorPblico.
3. DefiniromontantemximodeendividamentodaPE,independentementedasuaeventualnosujeio
aocumprimentodoslimitesrelativosaosectorempresarialdoEstado.
ParqueEscolar,EPE:
1. Criar e operacionalizar uma unidade de auditoria interna de acordo com o preconizado pelas Linhas
DiretrizesdaOCDE;
2. CumprircomrigorasorientaesdasTutelasemmatriadelimitesaoendividamento;
3. Elaborar um relatrio especfico e autnomo sobre a execuo do Programa de Modernizao com
informao detalhada sobre cada uma das escolas objeto de interveno, no que se refere,
nomeadamente,a:
Graudecumprimentodosprazoscontratuaisdeexecuodasempreitadas;
Alteraesaoscustosglobaisdasintervenesfaceaosmontantesinicialmenteprevistos;
N.deempreitadasporinterveno/escola;
Indicaodovalorcontratualinicialdasempreitadaseseucustofinal;
Cronogramafinanceiroparaamortizaodosemprstimosbancrioscontrados;
IndicaodosencargosfinanceirostotaispagosdiretamenterelacionadoscomoPrograma.
4. ControlarosmontantesdeinvestimentoarealizarnombitodoProgramadeModernizao,porforma
a que os mesmos se mantenham dentro dos oramentos previstos, evitando-se a ocorrncia de
desvios;
5. Controlar o cumprimento dos prazos contratuais de execuo das empreitadas por parte dos
adjudicatrios.
6. Aplicarsanescontratuaisnassituaesdeincumprimentodeprazosparciaisdeexecuodaobra,e
deatrasonoincioouconclusodostrabalhos,porfactoimputvelaoempreiteiro;
7. Adotar procedimentos concorrenciais na contratao de projetistas de arquitetura ou de outros
prestadoresdeservios;

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8. Exercer o direito de indemnizao decorrente do incumprimento de obrigaes assumidas por
projetistas de arquitetura, nas situaes em que a violao culposa dos seus deveres legais e
profissionaisderorigematrabalhosdesuprimentodeerroseomisses;
9. RemeteraoTCoscontratossujeitosafiscalizaoprvia;
10. Definir com rigor os requisitos de admisso dos concorrentes aos procedimentos de contratao
pblica;
11. Utilizar o procedimento de concurso publico urgente apenas em situaes de urgncia, e para a
aquisiodebensdeusocorrente,nostermosconstantesdoart.155.doCCP,aprovadopeloDLn.
18/2008,de29dejaneiro;
12. Observar as disposies legais relativas aos procedimentos inerentes aquisio de servios, nos
termosprevistosnoCCP;
13. Aumentaraproximidadeemrelaoaosalunos,professoresefuncionrios,enquantoutilizadoresdas
infraestruturas escolares modernizadas, no s aquando da elaborao dos projetos, mas tambm,
designadamente, na fase ps-obra (de Explorao), indo, assim, ao encontro das preocupaes e
necessidadesdosmesmosnoquesereferemanutenoeconservaodasescolas;
14. Realizar avaliaes sobre a atividade desenvolvida por entidades por si contratadas (arquitetos,
empreiteiros e equipas de fiscalizao), uma vez que alguns dos fatores de insatisfao manifestados
pelosutilizadoresdasescolasseprendemcomosrespetivosdesempenhos.

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1. INTRODUO
1.1. NATUREZA E MBITO
EmcumprimentodoPlanodeFiscalizaoda2.SecodoTribunaldeContas (TC) para2010,aprovado
em3dedezembrode2009,foirealizada,peloDepartamentodeAuditoriaV,umaauditoriaParqueEscolar
EPE, orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio
2
, cuja
concretizaocabequelaentidade.
Aaodefiscalizaoteveoseumbitocircunscritoaosanosde2007a2009,paraefeitosdeverificaodo
cumprimentodasregrasdecontrataopblica,semprejuzodoalargamentodestehorizontetemporal,nas
situaes em que tal foi necessrio. No que se refere aos restantes objetivos da auditoria (cf. Ponto 1.3),
optou-se por estender o seu mbito at ao final do ano de 2010, por uma questo de pertinncia e
oportunidadedocontrolo,tendo-se,semprequepossvel,atualizadoainformaoa2011.
Centrou-se nas reas constantes do Plano Global de Auditoria (PGA) e Programa de Auditoria (PA), no
abrangendo, por conseguinte, todo o universo organizacional. Assim, as concluses expressas neste
Relatrionodevemserextrapoladasaorestanteuniverso.
Atentasasespecificidades,foiconstitudaumaequipadeauditoriapluridisciplinar,queabarcouasvertentes
jurdica,financeira,deengenhariaedearquitetura,paraarealizaodeverificaesfsicas acincoescolas
(cf.Ponto2.7.9),tendo-serecorridoaumaconsultoriaexternaparaasltimasduasvertentes.
Estasverificaesiniciaram-seemmeadosdejaneirode2011,oque,faceaoandamentodostrabalhoses
conclusespreliminares,justificouasuaautonomizao,peloqueasrespetivasconclusesseroobjetode
cincorelatriosdeauditoriaautnomos,relativosscincoescolasobjetodeverificaesfsicas.
1.2. FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA
Apresenteauditoriatevecomofundamentoaoportunidadedecontrolo,deharmoniacomodispostonaal.a)
doart.40.daLein.98/97,de26deagosto
3
.
AmetodologiautilizadaseguiuasorientaesconstantesdoManualdeAuditoriaedeProcedimentosdoTC,
desenvolvendo-se nas seguintes fases: Planeamento, Execuo, Avaliao dos Resultados/Relato e
AnteprojetodeRelatriodeAuditoria.
A verificao da documentao de suporte dos procedimentos de contratao pblica referentes
concretizaodoProgramadeModernizaofoiefetuadaporamostragemeteveporbaseolevantamentoe
avaliao do sistema de controlo interno (SCI), tendo-se adotado para aquele efeito mtodos no
estatsticos,econsideradoosseguintescritrios,nocumulativos
4
:
Verificaodocumprimentodasregrasdacontrataopblica(cf.Ponto2.7.4):

2
Doravantedesignados,respetivamente,deParqueEscolaredeProgramadeModernizao(ouPrograma).
3
LeideOrganizaoeProcessodoTribunaldeContas(LOPTC),alteradaerepublicadapelaLein.48/2006,de29deagosto,e
alterada pelas Leis n.s 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, e 2/2012, de 6 de
janeiro.
4
Parte dos contratos selecionados preenchem os dois critrios / fatores (ex: contratos de empreitada selecionados para as
verificaesfsicasnoremetidosaoTCparafiscalizaoprvia).

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Critrio1-contratosdeempreitadaedeaquisiodebenseserviosnoremetidosaoTCparaefeitos
defiscalizaoprviaeque,emfunodoseuvalor,odeveriamtersido(36contratos280,5M
5
);
Critrio 2 - contratos de aquisio de mobilirio escolar, equipamento de laboratrio, cozinha, bares,
etc.(156contratos14,3M);
Verificaesfsicas(cf.Ponto2.7.9):
Critrio3
6,7
-materialidade,desviosfinanceirosfaceaoprevistoinicialmenteenmerodeempreitadas
paraumamesmainterveno/escola(19contratos76,2M
8
).
Foram, ainda, analisados todos os procedimentos de contratao dos projetistas de arquitetura para as
Fases 0 a 3 (208 contratos cujo valor global adjudicado ascendeu a 31,6M) e de aluguer de monoblocos
(contratosnovalortotalde1,4M).
A representatividade da amostra selecionada ascendeu a 341,2M relativos a 410 contratos, o que
corresponde a 26,3% e 20,0% do total das despesas de investimento adjudicadas e dos contratos
celebrados,respetivamente,noperodode2007a2009(cf.MapaIdoAnexo5.6).
1.3. OBJETIVOS DA AUDITORIA
Odesenvolvimentodapresenteaovisouosseguintesobjetivos:
AvaliaodoSCInasreasdacontrataopblicaedaexecuodosprojetos;
CaracterizaofsicaefinanceiradoPrograma;
AvaliaodaexecuofsicaefinanceiradasFases0(Piloto),1,2e3;
Verificaodocumprimentodasregrasdacontrataopblica;
Apreciaodosmodelosdecontrataoadotadosparaasatividadesdeprojeto,gesto/fiscalizaode
obraeempreitada;
Anlisedasituaoeconmicaefinanceiradaentidadeedoseumodelodefinanciamento;
AvaliaodograudecumprimentodosPrincpiosdeBomGoverno;
VerificaodaaplicaodoPlanodeGestodeRiscosdeCorrupoeInfraesConexas,nostermos
don.2daRecomendaodoConselhodePrevenodaCorrupo(CPC),de1dejulhode2009
9
.
1.4. COLABORAO DOS SERVIOS
Regista-se a boa colaborao prestada pelos dirigentes e colaboradores da PE, manifestada atravs da
satisfao dos pedidos de elementos e esclarecimentos solicitados no decurso da ao, no se tendo
verificadocondicionantese/oulimitaesdignasderegisto,noqueelaboraodesteRelatriodeAuditoria
dizrespeito.

5
Dosquais258,5Mrelativosaoscontratosiniciaise22,0Maosrespetivosadicionais.
6
Dozecontratosdeempreitadas,novalorglobalde61,8M,foramselecionadoscomrecursoaoscritrios1e3.
7
Contratosque,emvirtudedacelebraodeadicionais,perfaziam,a31dedezembrode2010,ovalorglobalde78,4M.
8
Valorreportadodatade31dedezembrode2009
9
NostermosdaqualoCPC()solicitaatodososorganismosdeinspeo,controloeauditoriaque,nassuasaes,verifiquem
()seasentidadessoboseucontrolodispemeaplicamefetivamenteosplanosdegestoderiscos.

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1.5. EXERCCIO DO CONTRADITRIO
Nombitodoexercciododireitodocontraditrio,consagradonasnormasprevistasnoart.13.enon.3do
art.87.daLOPTC,osmembrosdoCAdaPEnosanosde2007a2010(cf.Quadro 2)eosatuaismembros,
foram instados para, querendo, se pronunciarem sobre os factos insertos no Relato de Auditoria. Foram
aindanotificadosoanteriorMinistrodeEstadoedasFinanas,asanterioresMinistrasdaEducaoeoex-
Secretrio de Estado do Tesouro e Finanas
10
, no perodo acima indicado, bem como os atuais ministros
daquelasreas
11
.
ConvirrelevarofactodoatualMinistrodeEstadoedasFinanas,bemcomooCAdaPEteremsolicitado,
duaseumaprorrogaodeprazos,respetivamente,tendosidoconcedidos20diasteisaoprimeiroecinco
diasteisaossegundos.
Os membros do CA apresentaram as suas longas alegaes (215 pginas) conjuntamente, as quais esto
sintetizadase/outranscritasnaspartesconsideradasrelevantesnosPontosrespetivosdesteRelatrio.
O atual Ministro de Estado e das Finanas respondeu ao contraditrio atravs da Secretria de Estado do
Tesouro e Finanas, que se pronunciou sobre a no remessa de contratos para fiscalizao prvia (Ponto
2.7.4.4), a adoo sistemtica de procedimentos de concurso urgente (2.7.4.8) e sobre o plano de
interveno e oramentao do Programa (Ponto 2.7.1.6), concluindo, sobre estas matrias, existir ()
conformesustentadonoRelatoquefoinotificado ()censurabilidadenosatospraticadospeloConselhode
AdministraodaParqueEscolar,E.P.E..
O atual Ministro da Educao e Cincia, Nuno Crato, transmitiu () nada ter a comunicar em sede de
pronnciaaoRelatodeAuditoria.
A ex-Ministra da Educao, Maria de Lurdes Rodrigues realou, nas suas alegaes, a importncia do
ProgramadeModernizaoparaaresoluodeproblemasexistentesaonveldasinfraestruturasescolares,
pronunciando-se,ainda,sobreaquestodosdesviosverificadosnaoramentaodoProgramaemtermos
idnticos aos usados pela PE e cuja anlise consta do respetivo Ponto 2.7.1.6. Afirmou ainda, no que se
refere ao recurso ao financiamento bancrio que, o () retorno deste investimento garantido e os
compromissos pela Parque Escolar e pelo Ministrio da Educao junto do BEI e do BDCE so
perfeitamentesustentveisseaplicadoomodelodegestofinanceiraedenegcio inicialmenteprevisto.A
decisodecontrairumemprstimobancriofoipoisumadecisopoltica()tendoemvistaaimportnciade
colocaromaiornmerodeescolasemigualdadedecondies.
Quanto ex-Ministra da Educao Isabel Veiga, no se pronunciou sobre nenhum ponto especfico do
Relato de Auditoria, tendo, ao invs, salientado alguns aspetos genricos relativos ao Programa,
considerandomuitopositivososresultadosalcanadosnoseumbito.
O ex-Ministro de Estado e das Finanas e o ex-Secretrio de Estado do Tesouro e Finanas no se
pronunciaram.
Com vista ao cumprimento pleno do exerccio do princpio do contraditrio, todas as alegaes / respostas
recebidasconstamnaintegradoAnexo5.7aopresenteRelatriodeAuditoria,nostermosdodispostonon.
4doart.13.daLOPTC.

10
AntnioTeixeiradosSantos,MariadeLurdesRodrigues,IsabelVeigaeCarlosCostaPina.
11
VitorGaspar(MinistrodeEstadoedasFinanas)eNunoPaulodeSousaArrobasCrato(MinistrodaEducaoeCincia).

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2. OBSERVAES DE AUDITORIA
2.1 BREVE CARACTERIZAO DA PARQUE ESCOLAR, EPE
2.1.1 ENQUADRAMENTO LEGAL
A PE, criada pelo DL n. 41/2007, de 21 de fevereiro
12
, uma pessoa colectiva de direito pblico de
natureza empresarial, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial () sujeita tutela e
superintendnciadosmembrosdoGovernoresponsveispelasreasdasfinanasedaeducao(n.1do
art.1.), e resultou da aprovao do Programa de Modernizao do Parque Escolar destinado ao Ensino
Secundrio(RCMn.1/2007,de3dejaneiro).
Temporobjetooplaneamento,gesto,desenvolvimentoeexecuodoprogramademodernizaodarede
pblicadeescolassecundrias
13
eoutrasafetasaoMinistriodaEducao,sendoreguladapelocitadoDL
n. 41/2007, pelos Estatutos anexos a este diploma, pelo Regulamento Interno (RI)
14
e, subsidiariamente,
peloregimejurdicodosectorempresarialdoEstado(SEE).
Oart.7.doDLn.558/99,de17dedezembro
15
,estabelecequeasempresaspblicasseregempelodireito
privado, salvo no que estiver disposto naquele regime e nos diplomas que tenham aprovado os respetivos
estatutos,estandosujeitassregrasgeraisdeconcorrncia,nacionaisecomunitrias(art.8.).
Osmembrosdorgodeadministraoestosujeitos aoEstatutodoGestorPblicoaprovadopeloDLn.
71/2007, de 27 de maro, e o respetivo estatuto remuneratrio segue o disposto no art. 18. da RCM n.
29/89, de 26 de agosto, sendo a PE equiparada a Empresa Pblica do Grupo A com a graduao de
complexidadedeNvel1.
2.1.2 RGOS SOCIAIS E ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
Osseusrgos(art.6.dosEstatutos)ecompetncias,deentreoutras,soasseguintes[Quadro 1]:
Quadro 1 RGOS E COMPETNCIAS
ConselhodeAdministrao
(CA)
art.8.dos
Estatutos
a) Propor os planos de ao anuais e plurianuais e respetivos oramentos, bem como os demais instrumentos de
gestoprevisionallegalmenteprevistos,eassegurararespetivaexecuo;()
i) Apresentarosdocumentosdeprestaodecontas,nostermosdefinidosnalei;
j) Aprovar e submeter a homologao do membro do Governo responsvel pela rea da educao o regulamento
internoefazercumprirasdisposieslegaiseregulamentaresaplicveis;()
q) Acompanhar a execuo do oramento, aplicando as medidas destinadas a corrigir os desvios em relao s

previsesrealizadas;
r) AssegurararegularidadedacobranadasdvidaseautorizararealizaoeopagamentodadespesadaParque
Escolar,EPE;()
t) Deliberarsobrearealizaodeemprstimosououtrasoperaesfinanceiras,medianteaprovaodomembrodo
Governoresponsvelpelareadasfinanasedatutela()
Fiscalnico art.16.dos
Estatutos
a) Verificararegularidadedoslivros,registoscontabilsticosedocumentosquelheservemdesuporte;
b) Darparecersobreorelatriodegestodoexerccioecertificarascontas;()
e) Proporarealizaodeauditoriasexternas,quandotalsemostrenecessrioouconveniente;()
h) Darparecersobrearealizaodeinvestimentoseacontraodeemprstimos;
i) Elaborarrelatriosdasuaaofiscalizadora,incluindoumrelatrioanualglobal.

12
AprovaosseusEstatutos,tendosidoalteradoerepublicadopeloDLn.83/2009,de2deabril.
13
Nosistemaeducativoportugusoensinosecundriocorrespondeao10.,11.e12.anosdeescolaridade.
14
Aprovado em sesso do CA, de 25 de setembro de 2008, e homologado por Despacho da Ministra da Educao, de 4 de
dezembrodomesmoano,nostermosdoprevistonon.3doart.1.eart.12.doDLn.41/2007,cit.
15
AlteradoerepublicadopeloDLn.300/2007,de23deagosto,ealteradopelasLeisn.s64-A/2008e55-A/2010,ambasde31
dedezembro.

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DoquadroseguinteconstaacomposiodoCA,nosanosde2007a2010,bemcomoasreascometidasa
cadaumdosseusmembros[Quadro2]:
Quadro 2 IDENTIFICAO DOS MEMBROS DO CA / REAS FUNCIONAIS
Cargo Nome Perodo reasFuncionais
Presidente JooMiguelDiasSintraNunes(*)
15/02/2007a
31/12/2010
Jurdica;ProjetosEspeciais;Contratao;
Infraestruturas(CoordenaoGeral,Apoio
TcnicoeInstalaesEspeciais)
Vogais
TeresaFredericaTojaldeValsassinaHeitor(*)
15/02/2007a
31/12/2010
AvaliaoeMonitorizao;Conceoe
AcompanhamentodeProjetos
JosRuiAzedoDominguesdosReis(*)
15/02/2007a
31/12/2010
ComunicaoeImagem;Inovaoe
Desenvolvimento;SistemasdeInformao
GerardoJosSampaiodaSilvaSaraivadeMenezes(**)
01/05/2009a
31/12/2010
InfraestruturasdoNorte,Centro,LisboaeSul;
Planeamento
PauloJooGriloFarinha(*)
01/05/2009a
31/12/2010
AdministrativaeFinanceira;RecursosHumanos;
ServioseLogstica
(*)Mantm-seemfunes.

(**)Cessoufunesem28/02/2011,porrenncia.

Oorganogramaseguinte
16
refleteaorganizaointernadaPE[Figura 1].
Figura 1 ORGANOGRAMA

NoseguimentodasorientaesestratgicasconstantesdoProgramadeEstabilidadeeCrescimento(PEC)
2010-2013 e do Despacho n. 510/10, do Secretrio de Estado do Tesouro e Finanas (SETF), de 1 de
junho, a entidade procedeu a uma reestruturao organizacional, onde se incluiu a reduo de quatro para
duasdelegaesregionais(Lisboa/SuleNorte/Centro).

16
AprovadopordeliberaodoCA,de23dedezembrode2009,econstantedoRelatrioeContas(R&C)de2009.

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Dasresponsabilidadesatribudasacadaumdosdepartamentosimportadestacar,atentaasuarelevncia
paraapresenteauditoria,asseguintes[Quadro 3]:
Quadro 3 DEPARTAMENTOS E RESPONSABILIDADES
DelegaesRegionais Gerir os projetos consoante a sua localizao fsica, em conformidade com os objetivos fixados, garantindo a
gestoeficientedemeioshumanos,materiaisefinanceirosdeformaaassegurarosresultadosesperados.
Deveaindaassegurarofuncionamentodasinfraestruturasafetasempresacomeficcia,seguranaequalidade,
garantindoospadresdeutilizaofixadoseprosseguindoobjetivosdegesto.
DireoGeraldeProjetos Tem como objetivos elaborar modelos de avaliao e monitorizao do cumprimento de metas e de modelo de
avaliaoderisco,promoveroacompanhamentoevalidaodosprojetosedisponibilizarainformaonecessria
elaboraodedocumentosdereporteinternoseexternos.
DireoGeraldeContratos Assegurar a preparao e harmonizao de procedimentos de contratao em matrias tcnicas, bem como o
desenvolvimento, coordenao e execuo de todas as atividades conducentes contratao no mbito do
investimentopblicoabrangidopeloProgramadeModernizao.
DireoGeralAdministrativae
Financeira
Asseguraagestoeconmicaefinanceiradaempresa,apoiandooCAedentrodaspolticasporeledefinidas,em
cooperaocomoutrosdepartamentos,nosentidodanormalizaodeprocedimentosedaotimizaodautilizao
dosrecursosfinanceiros.
Visa ainda dotar a empresa de instrumentos de gesto empresarial, atuando ao nvel da informao de gesto,
estudoseconmico-financeiros,bemcomodaelaboraoecontrolodosplanosdeatividadeseoramentos.
DireodePlaneamento Assegura o Planeamento Geral do Projeto, o respetivo Cronograma Fsico-Financeiro e a disponibilizao de
informaoatualizadasobreaquele.
Auditorias
(noinstitudacomounidadeorgnica)
No obstante constar do organograma, a unidade orgnica Auditorias no se encontra instituda de facto,
tendosidoinformado,pelaentidade,emsededeesclarecimentos,que:
()[M]uitoemboraoOrganogramaGeraldaParqueEscolarconstantedoRelatrioeContasde2009contemple,
de facto, a existncia de auditorias, contrariamente ao que poder levar a crer a simbologia (porventura mal
utilizada), o que se pretendeu ilustrar foi a supra referida deciso de existirem auditorias externas regulares
17
,
diretamenteacompanhadaspeloConselhodeAdministrao,enoaexistnciadeumaunidadeorgnicacomtais
funes.
Acrescentando que, no foi proposta a sua criao, apesar de constar na representao grfica do
organograma,conformesepode comprovarpelapropostadereajustamentoorgnicodoPresidentedaPE,
de 22 de dezembro de 2009. Assim, aquela referncia reporta-se a auditorias externas contratadas e a
contratarpeloCAenquanto()estratgiadegestoedeboagovernao.
No obstante o acima exposto, cumpre salientar a particular relevncia da existncia de uma unidade
orgnicadedicadaauditoriainterna,atendendo,antesdemais,aocrescimentoacentuadodaatividadeda
entidadedesdeasuacriao,oqueimporiaaadoodeprocedimentosdecontrolointernoadicionais.
Acresceque,adimensoedispersogeogrficadasescolasobjetodeinterveno,assimcomo,osfatores
de risco inerentes a esta (forte componente de contratao pblica de empreitadas e sua execuo e
aquisiesdebenseservios)constituem,tambm,razesquejustificamacriaodeumaunidadeinterna
deauditoria.
Poroutrolado,eapesardoentendimentodaPE,aoprivilegiararealizaodeauditoriasexternas,estasno
substituem a auditoria interna, devendo, antes de mais,ser complementares, como forma de atenuao de
fatoresderisco.

17
Reportam-seaauditoriascontratadasGPAGonalvesPereiraeAssociadoseaPriceWaterHouseCoopers(Elaborao
derelatriodeconformidadelegal,nascomponentesjurdicaeeconmico-financeira)ouaDeloitte&AssociadosSociedade
deRevisoresOficiaisdeContas,SA(AuditoriaFinanceiraContratualeAuditoriaaoSistemadeControloInterno).

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NestesentidoeemlinhacomopreconizadopelaOCDE,nassuasLinhasDirectrizes
18
paraasempresas
pblicas,deverestaentidadeprocedercriaoeoperacionalizaodeumaunidadedeauditoriainterna
enquantomedidadeBomGoverno,nombitodosprincpiosdeTransparnciaeDivulgao.Estaunidade
deverreportardiretamenteaorgoexecutivoeaorgodefiscalizaodaentidade
19
.
2.1.3 SITUAO ECONMICA E FINANCEIRA
2.1.3.1 Balano
DaanlisedoBalanodoanode2010(Cf.MapaIIdoAnexo5.6)conclui-seque:
O Ativo de 1.685,4M, tendo registado um aumento de 1.041,5M (+161.7%) face ao ano de 2009,
decorrente, fundamentalmente, do aumento do Ativo No Corrente (870,3M - 148,6%), onde se
incluem as Propriedades de investimento
20
(758,4M) e o Investimento em curso (696,6M), o que
sejustificapelomaiornmerodeintervenesconcludaseemcurso;
OAtivoCorrenteascendeua229,3M,sendoosvaloresreferentesaCaixaedepsitosbancriosde
195,4M(80,2%)
21
edvidadoEstadoeoutrosentespblicosde15,1M,valoresterelativoaoIVA
areembolsar;
O Capital Prprio totalizou 632,8M, o que representou um aumento de 106,1% (325,7M), face aos
307,1Mdoanoanterior;
O Capital realizado manteve-se inalterado nos 91,3M em relao aos dois anos anteriores. A sua
realizao foi feita atravs de entradas em numerrio de 1,4M, aquando da criao da entidade, e
entradas em espcie de 89,9M, atravs de aumento do capital estatutrio, realizado em 2008, em
resultado da avaliao dos imveis do domnio privado do Estado para si transferidos
22
(cf. art. 5. e
AnexoIIdoDLn.41/2007,cit.);
Nofinalde2010,encontravam-seregistadossubsdiosaoinvestimentonoreembolsveisnovalorde
753,8M,relativosaFEDER(402,2M),PIDDAC(76,1M)eIIE(266,5M),sendoasOutrasvariaes
nocapitalprpriode549,2M;
O Resultado Lquido do Exerccio foi negativo nos anos de 2010 e 2009 (-1,7M e -3,0M,
respetivamente);
O Passivo ascendeu a 1.052,6M (mais 715,8M do que no ano anterior) e maioritariamente No
corrente (798,0M), dos quais 600,0M de Financiamentos obtidos e 198,0M de Passivos por
impostosdiferidos;

18
OECD (2005). OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises. ISBN 92-64-00942-6. Sobre esta
matria veja-se, ainda, Accountability and Transparency: A Guide for State Ownership (OECD, 2010), onde afirmado que
(p.68) as empresas pblicas devem develop efficient internal audit procedures and establish an internal audit function that is
monitoredbyandreportsdirectlytotheboardandtotheauditcommitteeortheequivalentcompanyorgan,eque()Internal
auditors are important to ensure an efficient and robust disclosure process and proper internal controls in the broad sense,
acrescentando que, [i]nternal auditors constitute the first level of review of the quality of information concerning the ext ent to
which the organisation has achieved its established objectives () contribute to the improvement of risk-management and
controlsystems.
19
Cf.OECDPrinciplesofCorporateGovernance(OECD2004).
20
Correspondentes a: (i) terrenos e edifcios das escolas que tm por contrapartida uma remunerao paga pelo Estado
calculadaconsiderandoacomponentedeinvestimentoeacomponentedeServiosdeManutenoeConservao(conforme
ContratoPrograma)e(ii)outrosedifciosquesedestinamaoarrendamentopelautilizaodoespao.
21
Dosquais183MemaplicaesdetesourariaefetuadasnoInstitutodeTesourariaedoCrditoPblico(IGCP).
22
Ovaloratribudoaosbensresultoudamdiaaritmticasimplesdosvaloresobtidosnasduasavaliaesefetuadas,tendosido,
posteriormente,deduzidoovalordoinvestimentorealizadojnombitodoProgramadeModernizao(cf.AnexoaoBalanoe
DemonstraodeResultados).

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QuantoaopassivoCorrente,omesmototalizava254,6M,sendorelativo,nomeadamente,advidasa
Fornecedoresdeinvestimento(171,5M;67,4%)eFinanciamentosobtidos(65,9M;25,9%).
Importasalientarque,apesardoPEC2010-2013definirlimitesaolimitesaocrescimento doendividamento
dasempresasdoSEE,paraaqueleperodo
23
,aPEfoiisentadadecumprirolimitede7%paraocrescimento
do seu endividamento, tendo o seu stock de endividamento financeiro a observar no final de 2010 sido
fixadonos542M,porDespachoconjuntodaMinistradaEducaoedoSecretriodeEstadodoTesouroe
Finanas,de31dedezembrode2010,porformaanocomprometerfundoscomunitriosefinanciamento
doBancoEuropeudeInvestimento.
Noentanto,oendividamentobancriodaPEnofinalde2010foide665,9M
24
,ouseja,mais22,9%doqueo
limitefixadoemencionadoacima.Seovalorfixadojrepresentavaumcrescimentode290,5%,facea2009,
oendividamentoefetivoequivaleaumaumentonostockdadvidademais379,8%.
No mbito do contraditrio, a PE veio contestar o incumprimento do limite de endividamento fixado para
2010,noessencial,pelasseguintesrazes:
1. Impossibilidadedecumprimento retroativodo limitede endividamentoea inutilidadedoDespacho,
tendoaentidadesidonotificadadomesmoem18dejaneirode2011;
2. Inexistnciadeexplicaoracionalparaoconcretolimiteaoendividamentofixado,ouseja,542M;
3. O montante do stock de endividamento a considerar para efeitos de aferio do cumprimento do
limiteteriadeserde471Menoos665,9,umavezqueaPEeradetentora,nofinaldoano,de
depsitosbancriosnovalorde195M;
4. Ter sido autorizada
25
, por despacho conjunto da Ministra da Educao e do SETF () para a
aquisio de imveis ESTAMO () operaes que, no contexto atual, obrigavam utilizao de
linhas de curto prazo aprovadas em 2009, usadas em 66 milhes de euros. Na sequncia desse
despacho,alisforamoutorgadasdiversasescriturasdecompraevendanosmesesdenovembroe
dezembrode2010.
Por outro lado, alega que havia sido isentada, pelo Despacho n. 948/10, do SETF, de 3 de setembro, de
cumprirolimitede7%paraocrescimentodoseuendividamento,previstonoPEC2010-2013,peloqueno
estaria,porestarazo,()sujeitaem2010aqualquerlimiteaoendividamento.
Acrescentou,ainda,queaconsiderar-seumhipotticodesrespeito()doalegadolimitedeendividamento,
o mesmo sempre estaria justificado pelas condicionantes externas, como sejam, os () significativos
atrasosnosreembolsosdoIVAeo()atrasonalibertaodefundosdoQREN.
Da anlise das alegaes apresentadas, cumpre reconhecer, desde logo, o carcter extemporneo do
referidodespachoconjuntodaMinistradaEducaoedoSETF.Comefeito,eraimpossvelPE,tomarem
tempotil,quaisquermedidascomvistaaocumprimentodolimitedeendividamentode542M,umavezque
aquelefoiproferidonoultimodiadoexercciode2010(aspetoabordadopelaPEem1.).

23
Crescimentosde7%(2010),6%(2011),5%(2012)e4%(2013).
24
Dosquais600Mdem/lprazo(cf.Nota17doAnexosDemonstraesFinanceiraseCLCdoanode2010).
25
O referido despacho autoriza a PE a proceder aquisio dos imveis dele constantes. No seu contraditrio, a entidade
considerouqueaqueleamandatavaparaaqueleefeito.

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Face ao exposto, importa ter presente, antes de mais, que a iseno do cumprimento dos limites ao
crescimento do endividamento concedida entidade teve como fundamento a pertinncia de no
comprometer fundos comunitrios e o financiamento do Banco Europeu de Investimento, e surgiu na
sequncia das orientaes constantes do Despacho n. 510-SETF, de 1 de junho, que determinou a
reformulao dos planos de atividade e de investimento das entidades do sector empresarial do Estado,
para que estas entidades observassem os () limites mximos de endividamento previstos no Pacto de
EstabilidadeeCrescimento2010-2013.
Nasequnciadestedespacho,aPEprocedeurevisodoseuPA&O,paraoanode2010,queapresentava
comoendividamentoprevistoparaofinal daqueleexerccioomontantede589,8M,dosquais534Mno
correntese55,8Mcorrentes(oudecurtoprazo).
Quanto aos argumentos apresentados pela PE e sintetizados em 2. a 4., cumpre salientar os seguintes
aspetos. Com efeito, no se conseguevislumbrar a origem do limite de endividamento de 542M (2.), uma
vezqueomesmonoresultadenenhumdosdocumentosdisponveis.
A este facto h que acrescentar que, e semelhana do que afirmado pela PE, resulta contraditrio a
aprovaopelas Tutelasdo PA&O revisto,quetemcomopressupostoummontantedeendividamentode
589,8Me,poroutrolado,fixarolimitedeendividamentonos542M.
Noqueserefereconsideraodosdepsitosbancriosdetidospelaentidadeparaefeitosdeaferiodo
cumprimentodo limiteendividamento(3.),registe-sequeesteargumentonotemqualquersuportetcnico
oulegal,sendodenotarqueaprpriaDGTF,noseuRelatriodoSectorEmpresarialdoEstado,de julho
de2011
26
(p.50),considerouos659,8McomomontantedeendividamentodaPE,nofinalde2010.
Poroutrolado,aentidadenopodevirinvocarcondicionantesexternas,comoosatrasosnoreembolsodo
IVA ou nos desembolsos do QREN, para no cumprir com o montante de endividamento que ela prpria
propsnoseuPA&Orevisto,quesubmeteututeladasfinanasem5de agosto de2010,umavezque,
tais condicionantes fazem parte da atividade normal da empresa e eram por si conhecidas aquando da
elaboraodaqueledocumento,peloqueteriamdesertidasemcontanoseuBalanoPrevisional,para31
dedezembrode2010.
Quanto aquisio de imveis pela PE ESTAMO, esta encontrava-se j prevista no PA&O revisto, pelo
que no justifica o aumento de endividamento da entidade, por via do recurso a linhas de crdito de curto
prazo,tantomaisqueomesmoseverificou,fundamentalmente,nosemprstimosdemdioelongoprazos
27
.
Acresceque,estasaquisiesnoestorelacionadascomosfundamentosquejustificaramaisenodo
cumprimentodolimitedeendividamento.
Porultimo, aideiatransmitidapelaPE,emsededecontraditrio,dequeumavezquehaviasido isentade
cumpriroslimitesdeendividamentodoPEC2010-2013noseencontraria()sujeitaem2010aqualquer
limite ao endividamento totalmente inaceitvel, face ao atual contexto de crise da dvida soberana que
Portugalatravessa.

26
Disponvelemhttp://www.dgtf.pt/ResourcesUser/SEE/Documentos/Relatorios/2011-Boletins_Trim/Relatorio_SEE_2011.pdf.
27
O Balano Previsional, constante deste PA&O, previa para financiamentos de m/l prazos o valor de 534M. No entanto, os
mesmos,ascenderam,nofinalde2010,a600M(mais66M).

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Faceatudooqueacimaseexps,eemborasereconheaque,atendendoaoplaneamentodoinvestimento
a realizar no mbito do Programa de Modernizao, o endividamento da PE nunca poderia limitar-se, em
2010, a um crescimento de 7%, estabelecido pelo PEC 2010-2013, uma vez que aquele constituiu,
inclusivamente,oanodemaior investimentorealizadoporaquela,desdeasuacriaoem2007,nopode
deixardesechamaratenoparaofactodomontantedoendividamentoefetivamenteregistadopelaPE,
naqueleano,sersuperiorem76,1M(cercade13%)aoqueaprpriaentidadetinhapropostotutelacinco
mesesantes.
Assim,conclui-sequeaPEnoacauteloudevidamenteassuasresponsabilidadesaonveldalimitaodo
seuendividamento em linha com orientaes para o sector empresarial do Estado definidas no PEC 2010-
2011enosDespachosdoSETFsupramencionados.
Em face do exposto, recomenda-se ao Ministro de Estado e das Finanas e ao Ministro da Educao e
Cincia que, no obstante a existncia de excees ao cumprimento das medidas de limitao do
endividamentodasentidadesdosectorempresarialdoEstado,sejamdefinidos,atempadamente,montantes
mximosaobservarporestasentidades.
Recomenda-se,ainda,PE,ocumprimentorigorosodasorientaesdasTutelasemmatriade limitesao
endividamento.
2.1.3.2 Demonstrao dos Resultados
DaDemonstraodeResultadosdoanode2010(cf.MapaIIIdoAnexo5.6),derealaroseguinte:
Os Gastos com o pessoal atingiram o valor global de 11,7M, sendo 9,1M (77,8%) relativos s
remuneraes do pessoal e 0,4M a remuneraes dos rgos sociais. Os Encargos sociais
totalizaram2,2M.Estesgastosregistaramumaumentode92,6%faceaoanode2009,emvirtudedo
aumentodonmerodetrabalhadores(quepassoudeumamdiade133para246).
OsFornecimentoseserviosexternosascenderama6,8M,referentes,nomeadamente,aTrabalhos
especializados (2,2M) e Conservao e restauro (1,4M). Os primeiros incluem os () custoscom
apoio jurdico para os concursos da Fase 3, com trabalhos de consultoria e com a implementao de
software de gesto, enquanto que os segundos, incluem () os gastos com as escolas em fase de
operaoeedifciosprpriosadquiridosnoanocorrente
28
;
QuantoaosServiosprestados,estestotalizaram18,3MeresultaramdasrendaspagaspeloEstado
Portugus,nostermosdoContratoProgramacelebradoemoutubrode2009.Assim,attulodeRenda
deManutenoedeRendadeInvestimento,aPEreconheceu,nademonstraodosresultados,os
montantesde7,1Me6,7M,respetivamente,totalizando13,8M;
OsJurosegastossimilaressuportadosforamde6,8M,edizemrespeito,essencialmente,aosjuros
dosemprstimoscontratualizados;
Por ltimo, os Resultados antes de depreciaes, gastos de financiamento e impostos foram de
17,2M,oResultadooperacionalde5,0MeoResultadoantesdeimpostosde-1,6M.

28
R&C2010,p.XXXVIII.

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Sobreascontasdoanode2010
29
,importasalientaraseguintereservadoFiscalnico,naCertificaolegal
dasContas,emitidaem31demarode2011:
Da anlise s avaliaes realizadas por peritos independentes em novembro de 2010 e maro de 2011
constatamos que 31 infraestruturas escolares transitadas do Estado por Despacho das Tutelas de dezembro de
2010, no montante de cerca de 436.700 mil euros registadas em propriedades de Investimento e Investimento em
Curso,verifica-seumajustamentolquidodecercade62.650mileurosresultantede:(i)perdasporimparidadeno
registadas nas contas de Resultados no montante de 37.500 mil euros (negrito nosso), e (ii) valor dos terrenos
afetosa24infraestruturasescolares,noregistadasnoCapitalPrprio,nomontantedecercade100.150mileuros,
atendendoprevalnciadoprincpiodasubstnciasobreaformalegal.
Atpresentedata,noforamobjetodeavaliaoasrestantesinfraestruturasescolaresnomontantedecercade
937.000 mil euros. Na ausncia das avaliaes, face ao ajustamento verificado nas 31 infraestruturas escolares
avaliadase,dadaacapitalizaodecercade12.600mileuros(20107.7000mileuros)derendasealugueresde
monoblocos na fase de requalificao das escolas que incrementam o preo por metro quadrado, no podemos
concluir sobre o montante dos ajustamentos ao Ativo e aos Capitais Prprios, incluindo Resultado Lquido da
ParqueEscolar,EPEem31dedezembrode2010.
RelativamenteaestamatriaaPEinformou,nombitodocontraditrio,terprocedido,emsetembrode2011
ao lanamento de dois concursos pblicos para a prestao de servios de avaliao dos imveis, de
acordo,alis,comoestabelecidonosrespetivosEstatutos.
2.2 PRINCPIOS DE BOM GOVERNO
Os Princpios de Bom Governo (PBG) aplicveis s entidades do SEE encontram-se consagrados,
essencialmente,naRCMn.49/2007,de28de maro,eenglobamosprincpiosdirigidosaoEstado,assim
como,sempresasdetidasporeste,nastrsvertentesseguintes:
PrincpiosdirigidosaoEstado(enquantoacionistaeparterelacionada);
Princpiosdirigidossempresasporestedetidas;
Princpiosrelativosdivulgaodeinformao.
Um dos aspetos fundamentais prende-se com a divulgao pblica de informao, no stio da Internet das
empresasdoEstado(geridopelaDGTF)enostiodestas,assimcomonosseusR&C,sobreasuaatividade,
emrespeitopeloprincpiodatransparncia,comoobjetivodepermitirque()oscidados,contribuintese
demais interessados estejam mais informados sobre a situao das empresas detidas pelo Estado, como
igualmente servir para que, numa sociedade plural, haja um maior escrutnio da opinio pblica sobre as
estruturasdegovernoeodesempenhodestasempresas(cf.PrembulodaquelaRCM).
Constitui objetivo desta auditoria a avaliao do cumprimento destes princpios por parte da PE, tendo a
mesmaduasvertentes.Porumlado,osprincpiosdirigidosmesma,enquantoentidadedetidapeloEstado
e, por outro, os princpios relativos divulgao de informao (nos stios da Internet do SEE e da Parque
Escolar,bemcomonosseusR&C)cf.MapaVIdoAnexo5.6.
NoseurelatriodosPBG,de2010
30
,aDGTFconsiderouaPEcomoumadasentidadescomelevadograu
decumprimento.
Da anlise efetuada no mbito da presente auditoria queles princpios, cumpre salientar o cumprimento
generalizado das obrigaes de divulgao de informao por parte da PE, tendo esta entidade publicado,
desde a sua criao em 2007, extensa informao sobre a sua atividade, que se encontra disponvel e
facilmenteacessvelnoseustionaInternet.

29
ElaboradasdeacordocomasdisposiesdoSistemadeNormalizaoContabilstica(SNC).
30
Disponvelem:http://www.dgtf.pt/sector-empresarial-do-estado-see/relatorios-dos-principios-de-bom-governo].

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Atenta a qualidade da informao nele contida relativamente atividade da empresa, salientam-se os
documentosseguintes[Quadro 4].
Quadro 4 PRESTAO DE CONTAS PELA PE PUBLICAES

Acresce que, a PE divulga anualmente no apenas a lista dos fornecedores que representem mais de 5%
do total dos fornecimento externos ()
31
o que, para o ano de 2009, corresponderia aos fornecimentos de
valorsuperiora19M,mastambmalistadetodososfornecedorescom transaessuperioresa1M(cf.
R&C2009,p.53-4).Poroutrolado,divulga,ainda,emanexoaosseusR&Calistadetodososcontratose
adjudicaesrealizadosnoanorespetivo,commontantesuperiora5.000,comumconjuntodeinformao
relevante,comosejam:oadjudicatrio;oprocedimentodecontratao,oobjetoeovalor.
No obstante o afirmado anteriormente, considera-se que a informao divulgada pela entidade,
nomeadamentenosrespetivosR&C,escassaquantoaosseguintesaspetos:
Graudecumprimentodosprazoscontratuaisdeexecuodasempreitadas;
Alteraesaoscustosglobaisdasintervenesfaceaosmontantesinicialmenteprevistos;
N.deempreitadasporinterveno/escola;
Indicaodovalorcontratualinicialdasempreitadaseseucustofinal;

31
Cf.Ponto13doAnexoRCMn.49/2007,cit.
2007 2008 2009 2010

RelatrioeContas

RelatriosdeSustentabilidade

AvaliaodaQualidadedoServioPrestado
Cdigodetica
Dossier de Adjudicaes no mbito do

Programa de Modernizao das Escolas
Secundrias20072009(1)

PlanodeNegcios2007-2011

Renovar(2)
(1)MemorandodeapoioaudiodaComissoParlamentardeEducaoeCincia,de24deMarode2010
(2)PublicaodaParqueEscolaredoMinistriodaEducao.

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Cronogramafinanceiroparaamortizaodosemprstimosbancrioscontrados;
IndicaodosencargosfinanceirostotaispagosdiretamenterelacionadoscomoPrograma.
Esta informao mostra-se essencial, tanto mais que a entidade beneficiou, entre 2007 e 2010, de um
regime excecional de contratao pblica
32
, pelo que detm responsabilidades acrescidas em matria de
transparncianoqueserefere,designadamente,execuodoscontratoseencargosfinanceirosfuturos.
Em sede de contraditrio, a entidade informou que, em conjunto com o Relatrio e Contas de 2011 ser
apresentadoumrelatriosobreaexecuodoProgramadeModernizao,tendoacrescentado,noentanto,
queomesmonoincluirinformaoabrangidaporclusulasdeconfidencialidade.
Faceaoexposto,recomenda-sePEaelaboraodeumrelatrioespecficoeautnomosobreaexecuo
do Programa de Modernizao com informao detalhada sobre cada uma das escolas objeto de
intervenoquedeverincluirtodososaspetosacimamencionados.
2.3 EXERCCIO DA FUNO ACIONISTA E DE TUTELA
Nos termos do disposto no art. 11. do DL n. 558/99, cit., o exerccio da gesto das empresas pblicas
definidomedianteaemissodeorientaesestratgicas,oqueveioaacontecercomaaprovaodaRCM
n.70/2008,de22deabril.Podem,ainda,nostermosdomesmoartigo,serdefinidasorientaesgerais(por
sectordeatividade)e/ouespecificas(destinadasaumaempresapblica),quenoforamfixadasparaaPE,
atdata.
Deacordocomon.2doart.29.domesmoDL,atutelaabrange,nomeadamente,aaprovaodosplanos
deatividadeseoramentos.
Ora,nombitodapresenteauditorianoseobteveevidnciadaaprovao,peloMinistrodasFinanas,dos
Planos de Atividades e Oramentos (PA&O) onde constam, designadamente, o seu plano de investimento,
relativosaosanosde2007a2010,peloquenoforamexercidosospoderesdetutelanoqueaestamatria
dizrespeito.
Com efeito, apenas a verso revista do PA&O para 2010, no seguimento das orientaes estratgicas
constantesdoPEC2010-2013edoDespachon.510/10-SETF,cit.,foiaprovadopordespachoconjuntoda
Ministra da Educao e do Secretrio de Estado do Tesouro e Finanas, de 31 de dezembro de 2010, ou
seja,extemporaneamente
33
.
Faceaoexposto,recomenda-seaoMinistrodeEstadoedasFinanaseaoMinistrodaEducaoeCincia
aaprovaoatempadadosPlanosdeAtividades,deInvestimentoeOramentos.

32
DLn.41/2007,cit.,DLn.25/2008,de20defevereiro,eDLn.34/2009,de6defevereiro(cf.Ponto2.7.4.1).
33
DereferirqueaMinistradaEducaoaprovouestePlanoporDespachode17deagostode2010.

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2.4 CONTRATOS PROGRAMA E CONTRATO DE GESTO
Ao abrigo do disposto no art. 3. dos Estatutos da PE, publicados em anexo ao DL n. 41/2007, cit., foram
celebrados entre o Estado Portugus e aquela entidade dois contratos programa, em 27 de setembro de
2007e14deoutubrode2009
34
,comvignciaat31de dezembrode2009
35
oprimeiro,edetrintaanosa
contardasuaassinaturaosegundo
36
.
O contrato inicial tinha como objeto () a regulao das obrigaes das partes na concretizao do
Programa de Modernizao das Escolas destinadas ao Ensino Secundrio no Trinio 2007-2009, e,
subsequentemente, a definio do () mbito da prestao de servios de interesse pblico a cargo da
Parque Escolar nos termos dos respetivos estatutos () e do programa de modernizao () fixando a
correspondenteremuneraoearespetivaformadeclculo.
AsobrigaesdaPE,deacordocomaquelescontratos,foramdefinidasdaseguinteforma:
Conceo, projeto e execuo das obras de modernizao das Escolas (1.), Planeamento, gesto,
desenvolvimentoeaexecuodoInvestimentocomaoperaoeadisponibilizaodestasaoservio
pblicoapartirdadatadasuaconcluso(2.);
Manuteno e conservao das Escolas durante o trinio 2007-2009 (1.), Planeamento, gesto,
desenvolvimento e a execuo dos Servios de Manuteno e Conservao das Infraestruturas
Escolares(2.);
O planeamento, a gesto, o desenvolvimento e a execuo dos contratos especficos referentes aos
ServiosdeRenovao(2.).
Ao Estado compete, nos termos dos supra mencionados contratos, assegurar o pagamento dos servios
prestadoseoacompanhamentoecontroledaconcretizaofsicaefinanceiradoprograma.
Nostermosdodispostonoart.18.doDLn.71/2007,cit.,obrigatriaacelebraodecontratosdegesto
para as empresas que prestem servios de interesse geral, devendo o mesmo ser celebrado no prazo de
trsmesescontadosapartirdadatadadesignaodogestorpblico.Ocontratodevesercelebradoentre
esteeosmembrosdogovernoresponsveispelorespetivosectordeatividade(nocasodaPE,osMinistros
deEstadoedasFinanasedaEducao).
Comvistaaocumprimentodestaobrigaolegal,aPEprocedeuaoenvio,em12demarode2009,deum
ProjetodeMinutadeContratoGesto,quefoiobjetodedespachofavorveldaMinistradaEducao,no
tendotidoqualquerdesenvolvimentoporpartedoMinistrodasFinanas,comvistasuaassinatura.
Noobstanteoacimaexposto,entendeaPEqueasuaatuaocumpreodispostonoscontratos-programa
celebradoscomoEstadoecomosseusPA&O.
Almdedecorrerdaquelediploma,acelebraodosContratosdeGestoconstituiinstrumentoessencialde
avaliao da atividade dos gestores pblicos, na medida em que, apenas mediante a fixao prvia de

34
Emboraosseusefeitosretroajama1dejulhode2009(n.1daClusula25.).
35
On.2daclusula25.dosegundocontratooperouasuarevogaocomefeitosa30dejunhode2009.
36
O primeiro Contrato Programa foi devolvido por ser entendimento do TC, altura, que o mesmo no se enquadrava em
nenhumdostiposdecontratosprevistosnon.1doart46.daLOPTC,estando,poressarazo,dispensadodefiscalizao
prvia.OsegundoContratoProgramafoivisadoem25denovembrode2010,combasenoplanodenegcios2008-2011.

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objetivosemetasaatingir,poderaquelaserconcretizada,oque,nocasodaPE,noocorreu,emresultado
danocelebraodaqueleContrato.
Assim,recomenda-seTutelaaadoodasmedidasnecessriascelebraodoContratodeGestocom
osmembrosdoCAdaPE,porformaadarcumprimentodoEstatutodoGestorPblico.
2.5 PROGRAMA PAGAR A TEMPO E HORAS
Porformaamelhoraroambientedenegciosdaeconomiaportuguesareduzindocustosdefinanciamentoe
de transao, introduzindo maior transparncia na fixao de preos, criando condies para uma mais s
concorrncia,foicriado,pelaRCMn.34/2008,de22de fevereiro,oProgramaPagaraTempoeHoras,
cujoobjetivoconsistenareduosignificativadosprazosdepagamentoafornecedoresdebenseservios
praticados por entidades pblicas
37
. A publicitao dos prazos mdios de pagamento (PMP) da
responsabilidadedaDGTF(cf.n.50doAnexoquelaRCM).
De acordo com a informao disponvel no Portal
38
da DGTF, a evoluo do PMP da PE entre o quarto
trimestrede2007eoprimeirotrimestrede2011foiorefletidonafiguraseguinte[Figura 2].
Figura 2 EVOLUO DO PMP - PROGRAMA PAGAR A TEMPO E HORAS - (4. TRIM. 2007 AO 1. TRIM. 2011)

Atmeadosde2009oPMPcresceuacentuadamenteemvirtudedoaumentoda atividadedaentidade.No
entanto, a PE desenvolveu vrias medidas por forma a inverter esta tendncia, tendo implementado
operaes de confirming
39
, posteriormente considerada como uma medida () de apoio economia e de
reforodacompetitividade
40
.
QuantoaosobjetivosdefinidosparaoPMP (n.s8e9doAnexoRCMn.34/2008,cit.),osmesmosno
foramcumpridos,quantoreduodosprazosdepagamento,noanode2008,umavezqueseregistouum
agravamento(143%)faceao4.trimestrede2007
41
,tendo,noentanto,cumpridoomesmonoanoseguinte,
porviadareduoem15%daqueleprazo.

37
Ondeseincluemasempresaspblicasporforadon.1doAnexoquelaRCM.
38
Cf. http://www.dgtf.pt/ResourcesUser/SEE/DestaqueSEE/PMP_objectivos_1_Trim_2011_Evolucao_Site.pdf [acedido em 18
dejulhode2011].
39
Ou()contratodegestodepagamentosafornecedores()aquele,peloqualumempresriocontratacomumaentidade
financeira(adenominadaentidadedeconfirming)opagamentodassuasdvidasafornecedoresnadatadevencimento,ano
serqueestaacordecomosfornecedoresdoseucliente-empresrioopagamentoantecipadodasmesmas(cf.GONALVES,
AnaLciadaSilva(2011).OContratodeConfirmingouContratodeGestodePagamentosaFornecedores.Almedina.
40
Cf.ResoluodaAssembleiadaRepblican.110/2009,aprovadaem29denovembro.
41
Segundo aquela entidade, () a disponibilizao da verba proveniente do Oramento do Estado e a aprovao do
financiamento bancrio de curto prazo no foram asseguradas em tempo de garantir o cumprimento integral dos prazos de
pagamentocontratuais,peloqueasituaodetetadanofoi()daresponsabilidadedaempresa(cf.Relatrion.1135/2009
daIGF,relativoAuditoriaFinanceiralimitadanombitodaanliseaosGrandesProjetosdeInvestimentoPblicosp.19)
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Noqueserefereaestaconclusodaauditoria,aPEconsiderou, nombitodocontraditrio,queamesma
se encontrava () desajustada da realidade, tendo em conta o facto de em 2007 no existir ainda o
Programa Pagar a Tempo e Horas, nem qualquer outro diploma que estabelecesse um prazo de
pagamento.Relativamenteaoafirmado,importasublinharqueaconclusoextradasereportaa2008.Com
efeito, a RCM n. 34/2008, que estabelece no seu n. 9 os objetivos a alcanar face ao ano anterior, ou
seja,2007.DeacordocomoestabelecidonestaRCM,paracumprircomaquelesobjetivos,aentidadeteria
que registar, no final de 2008, um PMP entre os 30 e os 40 dias, o que no aconteceu, razo pela qual se
mantiveramasconclusesconstantesdoRelatodeAuditoria.
Cumpre, ainda, salientar que o prazo mdio praticado tem sido, desde o 4. trimestre de 2009, inferior ao
objetivodos60dias,propostopelaentidadenoProjetodeMinutadeContratodeGesto.
2.6 APLICAO DO PLANO DE GESTO DE RISCOS DE CORRUPO E INFRAES CONEXAS
OCPCumaentidadeadministrativaindependentequefuncionajuntodoTCetemcomofimdesenvolver,
nos termos da lei, uma atividade de mbito nacional no domnio da preveno da corrupo e infraes
conexas,tendosidocriadapelaLein.54/2008,de4desetembro.
Pordeliberaodaquelaentidade,de1dejulhode2009
42
,foirecomendadoaosrgosdirigentesmximos
das entidades gestoras de dinheiros, valores ou patrimnio pblicos (incluindo as entidades do SEE) que
procedessemelaboraodeplanosdegestoderiscosdecorrupoeinfraesconexas.Noseguimento
destarecomendao,aPEprocedeuelaboraodoPlanodePrevenodeRiscosdeGesto,incluindo
osriscosdecorrupoeinfraesconexas(aprovadoemreuniodoCAde18demarode2010).
Conforme j evidenciado anteriormente, a atividade da PE, enquanto entidade responsvel pelo Programa
deModernizao,revesteparticularsensibilidade,umavezquesecentra,essencialmente,naconcretizao
de investimento no mbito da realizao de empreitadas de obras pblicas e na aquisio de bens e
servios,atividadesestasderiscoagravado
43
paraaocorrnciadefenmenosdecorrupo.
Com vista aplicao generalizada no seio da organizao, procedeu sua divulgao atravs da
disponibilizao do Plano na sua Intranet, e que constitui, segundo a mesma, uma ferramenta de trabalho
doscolaboradores,tendo,ainda,dadocumprimentoRecomendaon.1/2010,de7deabril,doCPC,de
publicitaodomesmonoseustionaInternet.
NoqueserefereaoacompanhamentoeavaliaodaaplicaodaquelePlanofoi,pordeliberaodoCA,de
17dedezembrode2010,constitudaarespetivacomissodeacompanhamento,tendoaPEinformado,em
sede de contraditrio, que o Relatrio de Acompanhamento e Avaliao havia j sido aprovado pelo CA,
em11deagostode2011,eremetidoaoCPCem4deoutubrodomesmoano.

42
PublicadanoDR,IISrie,n.140,de22dejulho.
43
Nostermosdodispostonon.2doart.7daLein.54/2008,cit.

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2.7 PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO

2.7.1 CARACTERIZAO GERAL
2.7.1.1 Objetivos de Poltica Educativa
OProgramadeModernizaofoicriadopelaRCMn.1/2007,cit.,visandoosseguintesobjetivos:
1. Requalificar e modernizar os edifcios em que esto instaladas as escolas com Ensino Secundrio,
repondoaeficciafsicaefuncionaldosmesmos,numaperspetivadecriarcondiesparaaprticade
um ensino moderno, adaptado aos contedos programticos, s didticas e s novas tecnologias de
informaoecomunicao(TIC),inclusivoeestimulanteparatodaacomunidadeeducativa;
2. Abrir a Escola comunidade, associado a uma correta valorizao patrimonial garantindo o
aproveitamentointegraldaspotencialidadesinstaladasnainfraestruturaescolar;
3. Criarumnovomodelodegestodasinstalaes,garantindouma otimizaoderecursosinstaladose
umacorretagestodaconservaoemanutenodosedifciosapsainterveno.
Este Programa visa, ainda, a () superao do atraso educativo portugus face aos padres europeus
atravs da () integrao de todas as crianas e jovens na escola, proporcionando-lhes um ambiente de
aprendizagemmotivador,exigenteegratificanteatravsdaofertaatodososagentesdosistemaeducativo
de()instalaesescolarescomcondiesdefuncionalidade,conforto,segurana,salubridadeeaptas
introduonoprocessoeducativodenovastecnologias(cf.PrembulodaquelaRCM).
Consideram-se obras de modernizao, as obras de construo, reconstruo, ampliao, alterao,
reparao, restauro, adaptao, e, em geral, de beneficiao efetuadas em espaos das Escolas e
destinadas a corrigir problemas existentes, a melhorar as condies de habitabilidade, de segurana e de
acessibilidade, bem como a adequar as condies espao-funcionais s modernas exigncias
pedaggicas
44
,eosrespetivosestudoseprojetos,serviosdefiscalizaoegestoassociadoseaquisio
doscorrespondentesEquipamentosEscolareseEquipamentosTcnicosComplementares
45
.
2.7.1.2 Situao do Parque Escolar Nacional
Portugal tem 477 escolas com ensino secundrio, das quais 77% so posteriores a 1970, em resultado da
expansodaredeEscolareextensodaescolaridadeobrigatria[Figura 3].
Figura 3 ANTIGUIDADE DO PARQUE ESCOLAR NACIONAL
Fonte:AcolhimentoeIntegraodeNovosColaboradores,maio2010

44
Clusula7.doContratoProgramacelebradoentreoEstadoPortuguseaPE,em29desetembrode2007.
45
Cf.al.l)daClusula3.doContratoProgramacelebradoentreaquelaspartes,em14de outubrode2009.OsEquipamentos
Escolares incluem, designadamente, os equipamentos informticos, de software, de laboratrio, gimnodesportivos,
audiovisuais, de cozinhas e bares. So considerados Equipamentos Tcnicos Complementares, de entre outros, os
relacionados com a transformao, produo e distribuio de energia eltrica, com os sistemas de ventilao e
desenfumagem, climatizao e gesto tcnica de instalaes, com redes e comunicaes, de segurana e vigilncia, assim
como,deproduodeenergiasolarparaaquecimentodeguas(cf.als.h)ei)daClusula3.domesmoContratoPrograma.

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Com vista ao levantamento e caracterizao do estado de conservao dos edifcios escolares, foram
celebradosacordoseprotocoloscominstituiesdeensinosuperior
46
paraaelaboraodePeritagensao
EstadodeDegradaoeoutrosserviosdecooperaotcnicaespecializada,cujosresultadosserviramde
basedetrabalhoeapoioaoprocessodedeciso.
Aavaliaodosedifciosescolaresrevelouqueosmesmossofriam,emgeral,deproblemasdeconstruo,
deterioraofsica,agravadospelafaltadeprogramascontnuosdemanuteno.Poroutrolado,amudana
nousodesdeaconstruoinicial,aevoluodoscurrculoseprticaseducativas,assimcomoautilizao
crescentedasTICcontriburamparaasuaobsolescnciafuncional
47
.
2.7.1.3 Seleo das Escolas
AseleodasescolasaintervencionareaincluirnasdiferentesFasesdoProgramadeModernizaofeita
pela PE em articulao com as Direes Regionais de Educao de acordo com os seguintes critrios
[Quadro 5].
Quadro 5 CRITRIOS DE SELEO DAS ESCOLAS A INTERVENCIONAR
1.Graudedegradaodosedifcios; Adesqualificaofsico-construtiva-recintoexterior,envolventedasedificaes,interiordasedificaese
infraestruturas;
Adesqualificaoambiental-confortotrmico,acsticoelumnico,qualidadedoar,erecolhaeevacuaode
resduos;
Adesqualificaofuncional-organizaoecondiesespaciais(localizao,configurao,dimenso,
equipamentoeflexibilidadedeuso);insuficinciadereasletivasenoletivaseimagemgeraldaEscola.
2.Carnciadeinstalaes;
Edifciosmaisantigos-elevadograudedegradaoeinadequaofuncional,ecumulativamente,respetivovalor
patrimonial;
Edifciosmaisrecentes-elevadainadequaofuncionale,cumulativamente,graudedegradaosignificativo.
3.ReordenamentodaredeEscolar;
NombitodoreordenamentodaRedeEscolaralgumasEscolascomensinosecundrioestoarecebero3.
ciclo,oumesmoo2.ciclodoensinobsico,implicandoaintroduodenovosespaosletivosnasestruturas
existentes;
Nagrandepartedoscasosverifica-seseaindaanecessidadedealargaraofertadentrodasEscolasexistentes.
4.Otimizaodefinanciamento
comunitrio;
Atendendodistribuiodosrecursosfinanceirospelasregieselegveis,designadamentenasNUTSII,Norte,
CentroeAlentejo.
5.Distribuiogeogrfica.
Distribuiouniformeaolongodopasprocurandoalgumaproximidadegeogrficaquegarantaumamaiseficaz
polticadecontratao.
Fonte:RelatriodeSustentabilidade2008
A relao das escolas objeto de interveno definida por despacho do membro do Governo responsvel
pelaEducao
48,49
,comexceodasescolasdaFase0queconstamdaRCMn.1/2007,cit.
2.7.1.4 Novo Modelo de Edifcio Escolar
Omodelodeedifcioescolar desenvolvido nocorresponde definiodeumaescolatipo,procurando ir
aoencontrodosprojetoseducativosdecadaumadasescolasobjetodeinterveno,das()necessidades,
objetivos e caractersticas das comunidades locais, ao conforto da comunidade educativa, bem como
naturalevoluodosmodeloseducativoseprticaspedaggicas
50
.
Aconcretizaodasintervenespressupeaparticipaodosrgos degestodasescolasnasfasesde
programao e de elaborao do Programa-Base, em articulao com a PE e os projetistas, procurando,

46
UniversidadedoMinho,FaculdadedeEngenhariadaUniversidadedoPorto,UniversidadedeAveiro,InstitutoSuperiorTcnico
e a Associao para o Desenvolvimento da Engenharia Civil da Faculdade de Cincias e Tecnologia da Universidade de
Coimbra.
47
Cf.HEITOR,TeresaV.(2008).ModernisingPortugalsSecondarySchools.PEBExchange2008/01.OECD.
48
Despachosn.s5.395/2009(Fase2)en.19.088/2009(Fases1e3),publicadosemDR,IISrie,de17de fevereiroe18de
agosto,respetivamente.
49
Nostermosdon.4doart.1.doDLn.34/2009,de6defevereiro,constituirequisitodaaplicaodoregimeexcecionalde
contratao pblica a identificao, por despacho do membro do Governo responsvel pela rea sectorial, do conjunto de
investimentosconsideradosprioritrios.
50
Cf.R&C2008,p.13.

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desta forma, que o resultado final v ao encontro das necessidades identificadas pela escola e sua
envolvente. Este processo tem constitudo um dos fatores crticos para o grau de satisfao manifestado
pelas Comisses Executivas / Direes de Escola, na fase de elaborao dos projetos, no mbito das
avaliaesdaqualidadedoservioprestado(cf.Ponto2.7.10).
Noobstanteainexistnciadeumaescolatipo,foramdefinidasseisgrandesreasdeinterveno:Ncleo
deCinciaeTecnologiae/ouArtes;Ncleodebiblioteca/CentrodeRecursosedeConhecimentoeMemria
(espao museolgico); Espao Escola (Espao Estudante, Espao Professor, Loja Escolar e Espao
Alimentao);Aberturacomunidade;ConfortoTrmicoeAcstico,EficinciaeAuto-suficinciaEnergtica;
ModelodeGestoemFasedeFuncionamento.
A PE procedeu definio do Modelo Conceptual de Organizao Espao-Funcional representado pela
figuraseguinte
51
[Figura 4].
Figura 4 NOVO CONCEITO DE ESCOLA
Fonte:RelatriodeSustentabilidade2008
2.7.1.5 Distribuio Geogrfica das Escolas Objeto de Interveno
Adistribuiogeogrficadas205escolasreferentessquatroprimeirasFasesaseguinte[Figura 5]:
Figura 5 ESCOLAS OBJETO DE INTERVENO DISTRIBUIO GEOGRFICA
A maioria das intervenes concentram-se nos distritos de Lisboa, Porto, Setbal e Aveiro (61% do total),
noobstante,adispersogeogrficadasescolaspelos18distritosdoterritriodePortugalContinental.

51
APEprocedeuelaboraodemanuaisrelativosaonovoconceitodeescolaeaoEspaoEscolaparaapoioaosprestadores
deservios(ManualdeProjetodeArquitetura,deArquiteturaPaisagista,deProjetodeInstalaesTcnicas,deProjetoparaa
AcessibilidadeedeInstalaodeBibliotecas).

Fonte:RelatrioeContas2009
Fase 0 Fase 1 Fase 2 Fase 3
Escolas intervencionadas
<5 5-9 10-14 >14

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2.7.1.6 Plano de Interveno e Oramentao do Programa
Aquandodasuacriao,emmarode2007,aPEtinhacomoobjetivosaconcretizaodaintervenoem
332 Escolas at 2015
52
, representando um montante de investimento total de 940M
53
, tendo sido
apresentadas as Fases 0 (4 escolas), 1 (26 escolas) e 2 (com duas subfases, 70 (a) e 66 (b) escolas,
respetivamente)ondeseriamintervencionadas166escolasnototal.
Foi prevista, inicialmente, a concluso da Fase 0 (piloto) at ao incio do ano letivo de 2008/2009
54
,
enquantoqueaFase1deveriaestarconcludaataoanoletivode2009/2010
55
,oque,comoveremosmais
adiante(cf.Ponto 2.7.3.1),foiexcedido.
Posteriormente, e no mbito da Iniciativa para o Investimento e o Emprego (IIE
56
) foram redefinidos os
objetivos,noqueserefere,designadamente:
antecipaodoarranquedasobrasde75escolasquepassaramaconstituiraFase2;e
Ao lanamento da Fase 3 do Programa, com a seleo de 100 Escolas, incio do trabalho com as
Escolasnadefiniodeobjetivosdaintervenoeprojeto,garantindoolanamentodeconcursospara
obranoprimeirosemestrede2010.
Assim,passaramaestarincludasnestasFasesumtotalde205escolas.
Em29dejaneirode2011,foilanada,publicamente,aFase4,abrangendo90escolasemtodoopas,cujo
investimentoprevistoapontavapara1.350M,tendoasrespetivasescolassidoaprovadaspordespachoda
MinistradaEducao,de28demaro
57
.
Quanto ao montante global de investimento previsto para a concretizao do Programa, o mesmo sofreu
alteraessignificativasdesdeasuacriaoconformesepodeobservaremseguida[Figura 6]
58
.
Figura 6 EVOLUO DA ESTIMATIVA DO INVESTIMENTO TOTAL (2007 A 2010)

52
ObjetivoesteconstantedosdoisContratosProgramacelebradosentreaPEeoEstadoPortugus.
53
Cf.intervenesdaMinistradaEducaoedoPresidentedaPEnaapresentaopblicadoProgramadeModernizaoem
19 de maro de 2007. Disponvel em http://www.min-edu.pt/np3/511.html e em http://www.min-edu.pt/np3/514.html
[Recuperadosem5dejulhode2010].
54
Cf.RCMn.1/2007,cit.,PA&Ode2007(de julhodomesmoano)eContratoPrograma,de29de setembrode2007(parao
trinio2007/2009).AquelePlanoespecificavaque,comexceodaEscolaSecundriaRodriguesdeFreitascujainterveno
deveriadecorreratdezembrode2008,asrestantesseriamfinalizadasemagostodaqueleano.
55
Cf.ContratoProgramaePA&Osupramencionados.
56
Programa oramental criado pela Lei n. 10/2009, de 10 de maro, que, face ao contexto econmico de crise internacional,
estabeleceumconjuntodemedidasestratgicasdirigidasparareasconsideradasprioritriasparaodesenvolvimentodopas.
Esta iniciativa visa, fundamentalmente, promover o crescimento econmico e o emprego, contribuindo para o reforo da
modernizaoedacompetitividadedoPas,dasqualificaesdosPortugueses,daindependncia edaeficinciaenergtica,
bemcomoparaasustentabilidadeambientalepromoodacoesosocial(n.2doart.2.).
57
Despachon.5.904/2011,publicadoemDR,IISrie,de5deabril.
58
Ainformaoreferentesituaodatade31de dezembrode2010,foiprestadapelaPE,em25de fevereirode2011,em
respostaaopedidodeelementosde11domesmoms.Faceexistnciadealgumasincongrunciasnosdados,foisolicitada
asuaconciliaoem23demaro,oqueveioaacontecerem13deabril.
940
2.400
2.450
2.500
2.994
3.168
332
332
205 205 205 205
0
50
100
150
200
250
300
350
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
Apresentao
Programa
2007
Planode
Negcios2008
Plano
Actividades
Oramento
2009
Relatrioe
Contas2009
ParqueEscolar
(sit.a
31/12/2010)
Relatrioe
Contas2010
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A estimativa inicial inclua apenas as componentes de estudos/projetos, gesto e fiscalizao e obra,
nocontemplandoacomponenterelativaaequipamentos.
semelhana do que acontece com o montante total do investimento previsto, tambm os valores globais
estimadosparacadaumadasFasesdeintervenosofreramalteraesconsiderveis
59
[Figura 7].
Figura 7 EVOLUO MONTANTE DE INVESTIMENTO PREVISTO POR FASE (2007 A 2010)

Apesardenoterhavidoalteraonoobjetivodemodernizaodas332escolas,apartirde2009deixoude
existir estimativa do investimento necessrio para o efeito, sendo que, as estimativas iniciais foram
largamente ultrapassadas. Com efeito, se aquando da sua apresentao pblica se previa investir 940M
para se alcanar aquele objetivo, data de 31 de dezembro de 2009, o montante de investimento previsto
para as primeiras 205 escolas era j de 2,5 mil milhes de euros
60
. Conforme se observa na Figura 6, as
previsessubjacentesaoR&C2010apontavamparacercade3.168M.
Esta estimativa limita-se s205 escolas mencionadas, no incluindo, por uma questo de comparabilidade
dasestimativasapresentadas,osConservatriosdeMsicadeLisboaeCoimbra,oConservatriodeDana
de Lisboa, assim como as escolas de Cascais, Mem Martins 2, Quinta do Peru e Nuno Gonalves,
posteriormente includas no Programa de Modernizao. Considerando estas escolas, cuja estimativa
ascendea93M,omontanteglobaldoinvestimentonecessrioparaas212escolasde3.261M
61
.
Emsededecontraditrio,aPEcolocouemcausaos pressupostoseacomparabilidadedaanliseaqui
efetuadaedosdadosconstantesdaFigura6,umavezqueosdadosrelativosaolanamentodoPrograma
no contemplam os custos associados a equipamentos. Por outro lado, afirmou que, relativamente
previsoconstantedoseuPlanodeNegcios,elaboradoem2008,()aocontrriodoqueconstanaFigura
6 () essa previso nose refere a 332 escolas e nemsequer a 205 escolas () [a] previso avanada ()
abrangiaapenas166escolas.

59
Osvalores,porfase,relativossituaoem31de dezembrode2010,noincluemomontantede6M,relativoamobilirio
adquirido em 2010 e ainda no afeto s escolas. Assim o total do investimento constante na penltima coluna da Figura 7
totaliza2.988Menoos2.994MconstantesdaFigura6.DeigualmodoparaosdadosrelativosaoR&C2010.
60
Incluiequipamentosparaasprimeiras205Escolasjemfasedeprojetoseestudosouobras.
61
Cf. Quadro da p. 22, do R&C 2010. A referncia a 213 escolas,constante do quadro, deve-se ao facto daPE ter passadoa
considerar como nmero de escolas intervencionadas na Fase 0 cinco e no quatro, como at a tinha feito (considerando o
Conservatrio de Musica do Porto isoladamente e no como fazendo parte da interveno na Rodrigues de Freitas). Neste
RelatriodeAuditoria,manteve-searefernciaaquatroescolasnaquelafase.
34
60 70 75 74
128
327 327 356 332
445
857
952
1085
1048
1206
1151
1472
1707
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
R&C2007 R&C2008 R&C2009 ParqueEscolar(sit.a
31/12/2010)
R&C2010
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Fase0(Piloto) Fase1 Fase2 Fase3

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Ora, sobre estes dois aspetos importa notar que a comparabilidade dos dados contantes da Tabela em
questoencontra-sesalvaguardadapelospressupostosassumidosnaanliseefetuadanoRelato,umavez
queamesmateveporbaseasestimativasdaprpriaPE,nasdatasemquesto.Denotar,ainda,que,ano
incluso da previso relativa aos custos com equipamentos um aspeto de pouca relevncia, uma vez
que,edeacordocomosdadosdaPE(R&C2010,p.14),sobreatipificaodasintervenesnasescolas,
osmesmosrepresentam,emmdia,cercade7%doinvestimentoglobal.Porltimoacrescentarque,quanto
previsoconstantedoPlanodeNegcios,amesmaserefere,defacto,a332escolas,conformeconstado
Relato de Auditoria (cf. Plano de Negcios, p. 4), pelo que, a afirmao feita pela PE, no mbito do
contraditrio,apenassepodedeveraumlapsointerpretativodaquelePlano.
De notar que os montantes de investimento estimados e apontados como necessrios execuo do
programa no incluem os encargos decorrentes do recurso a crditos bancrios para financiamento do
Programa (jurose outros), nemosencargoscomagesto doPrograma,ondese incluemasdespesasde
funcionamentodaPE.
Segundo a entidade, o aumento do montante global de investimento previsto para a concretizao do
ProgramadeModernizaoresulta,essencialmente,doseguinte:
Alteraes inerentes a mudanas de poltica educativa, como sejam: a necessidade de aumento das
instalaesedonmerodesalasdeaula,parafazerfaceaoprevisvelnmerodealunosresultantedo
alargamento da escolaridade obrigatria para os 12 anos e da poltica do turno nico; o reforo do
ensino profissional e certificao de competncias com o inerente aumento do nmero de oficinas; o
aumento do nmero de laboratrios, salas de desenho e de artes por fora do desdobramento das
turmasemdisciplinasexperimentais;
A necessidade de cumprimento da legislao ambiental e de eficincia energtica
62
, resultou num
aumento entre 15 e 20% do valor das empreitadas, por fora da necessidade de incorporar nas
mesmas, por exemplo, equipamentos de condicionamento dos locais administrativos, renovao de ar
dassalasdeaulasedeventilaodesanitrios;
A incluso no montante global do investimento a realizar das verbas necessrias para a aquisio de
todo o mobilirio e outro equipamento necessrio ao funcionamento das escolas, como sejam,
computadores,vdeoprojetoreseequipamentosinterativos;
A natureza das intervenes, com uma forte componente de requalificao dos edifcios existentes,
ondeseincluemalgunsantigosliceusnacionais,oelevadoestadodedegradaodasinfraestruturase
ainda,noquerespeitaaosedifciosmaisrecentes,asdeficinciasdeconstruo;
Alteraesdasestimativasparaasreasdeconstruoaintervencionar
63
medidaqueosrespetivos
planosestratgicos
64
dasescolaseprojetosdearquiteturaiamsendoconcludos,deonderesultouum
aumentodareamdiaporescola;

62
DL n. 78/2006 (Sistema Nacional de Certificao Energtica e da Qualidade do Ar Interior nos Edifcios e transpe
parcialmente para a ordem jurdica nacional a Diretiva n. 2002/91/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de
dezembro, relativa ao desempenho energtico dos edifcios), DL n. 79/2006 (Regulamento dos Sistemas Energticos de
Climatizao em Edifcios ) e DL n. 80/2006 (Regulamento das Caractersticas de Comportamento Trmico dos Edifcios),
todosde4deabril.
63
Noquereferenosreatotalmas,tambm,quantodistinoentreconstruonovaereabilitao.
64
Consiste num documento orientador das intervenes, apresentados pelas direes das escolas, () no qual explicitam os
objetivosestabelecidosnoseuprojetoeducativoeidentificamasnecessidadesemtermosderecursosfsicosdadecorrentes
(cf. p. 4 do Manual de Projeto: Arquitetura, Verso 2.1, edio de agosto de 2009, elaborado pela PE e disponvel em
http://www.parque-escolar.pt/pt-manual-projectos-arquitectura.php).

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A inexistncia de informao histrica sobre intervenes desta natureza, no que se refere,
designadamente, a solues para a recuperao de edifcios, instalaes especiais, sustentabilidade
energtica, climatizao, acstica, laboratrios, cozinhas, salas tipo, salas TIC, assim como, outras
salaseauditriosdeensinoespecialadaptadosaensinoespecialdasartes.
Para fazer face a estas dificuldades e por forma a obter maior controlo sobre os oramentos, a PE
desenvolveu um esforo de padronizao atravs da elaborao de orientaes vinculativas para a
elaborao de projetos e fornecedores como sejam, designadamente, os manuais de arquitetura, de
instalaestcnicasoudeinstalaodebibliotecas.
Cumpre salientar, ainda, que a Fase 3 se encontra a decorrer, para efeitos de elaborao de medies e
oramentos,emModeloProNIC
65
-EstruturadeCodificaodeArtigos,oquepermitir,ainda,acriaode
umabasededados,avalorizaodasinterveneseocontrolodeoramentosnofuturo.
No obstante tudo o que acima se exps e que leva a concluir pela suboramentao do investimento
necessrioconcretizaodoProgramadeModernizaoaquandodoseulanamento,facenaturezadas
intervenes que vieram a ser realizadas, o aumento significativo dos valores previstos para as suas
diferentes Fases ter consequncias ao nvel do cumprimento dos objetivos globais definidos para este
Programa(cf.Ponto2.7.14).
No entanto, importa, desde j, referir que, apesar dos argumentos apresentados implicarem de facto
alteraes ao nvel do investimento necessrio face ao previsto aquando do lanamento, altura em que
diversos aspetos do mesmo eram ainda desconhecidos, aqueles no justificam amagnitudedasvariaes
ocorridas,umavezquesereportam,essencialmente,afatoresanterioresaoarranquedafasedeconstruo
dasvriasintervenes.
Assim, as alteraes verificadas no investimento previsto para a Fase 0 (4 escolas) de 60M para 75M
(+25%, equivalente, em mdia, a 4M por escola), entre o final de 2008 e o final de 2010, no podem ser
explicadas pelas razes acima expostas pela PE, uma vez que no final daquele primeiro ano, a execuo
fsicadamesmaseencontravajnasuafasefinal.
Nomesmosentido, entreo finalde2009e2010,omontanteprevistoparaaconcretizaoda Fase1 (26
escolas),aumentoude327Mparaos356M,ouseja,mais29M(8,9%)oqueequivale,emmdia,amais
1,1M por escola. Como veremos no Ponto 2.7.3.1, no final de 2009, j haviam sido iniciadas todas as 26
intervenes e concludas 15 (58%), pelo que os seus custos j eram conhecidos. A reduo no montante
previstoparaestaFase,dos 356M,nofinalde2010,para332M,deacordocomestimativaconstantedo
R&C2010,deveserolhadacomreservafacessucessivasrevisesparacimaocorridasaolongodosanos.
A Fase 2 viu, igualmente, aumentar o investimento previsto, entre aqueles anos, em 133M (+13,9%, ou
seja, 1,8M, em mdia, por escola), dos 952M para os 1.085M, no obstante, no final de 2009, j se

65
Para o efeito, a PE celebrou um contrato de prestao de servios com o consrcio ProNIC, para a implementao de um
sistemadegestodainformaotcnicadosseusprojetos,cujoprojetoconsistenumaestruturadecodificaodostrabalhos
daconstruo evisa:contribuir paraamelhoriadaqualidadena construo,porviadacriaodeumarefernciasobreas
melhores prticas e corretas especificaes tcnicas dos trabalhos da construo; potenciar a reduo de custos na fase de
elaborao e anlise de cadernos de encargos; reduzir os erros de interpretao dos documentos de concurso e projeto e,
assimminoraroscustosdanoqualidadeeopesodostrabalhosamais;facilitaragestodeempreitadasesubempreitadase
desta forma, aumentar a eficincia da gesto atravs da criao e disponibilizao de indicadores tcnicos e econmicos
apropriados. Informao disponvel em http://www.parque-escolar.pt/pronic-estrutura-codificacao.php [Recuperado em 2 de
marode2011].

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encontrarem em curso todas as intervenes, pelo que o investimento necessrio concretizao das
mesmasnodeveriasofrerdesviostosignificativos.
Porltimo,oaumentodoinvestimentoprevistoparaaFase3,de1.206M(R&C2008)paraos1.707M,ou
seja, mais 501M (+ 41,5%), parece no se adequar a um contexto de crise financeira, econmica e
oramental.
Aexplicaoparaaquelesincrementosreside,emgrandemedida,nanodefiniopelaentidadede tetos
mximos de investimento a realizar por escola, bem como de rea de construo (m2) / aluno, sendo os
montantes despendidos muito dispares entre estas, bem como as respetivas reas de implantao / aluno,
semquesepercebaqualocritriosubjacente(cf.Ponto2.7.3.6).
De acordo com a prpria entidade, o investimento, por escola, encontra-se dependente dos planos
estratgicos apresentados pelos respetivos rgos de gesto PE, onde se definem, por exemplo, os
recursosfsicosnecessrios(e respetivasreasdeconstruo)concretizaodoseu projetoeducativo,e
queservirodebaseparaaelaboraodosprojetosdearquitetura.
Ora,todoesteprocessodeveriatersidobalizadoatravsdafixaodaquelestetosque,nodeixandodeter
emconsideraoasparticularidadesdecadaescola(ensinoregular,especial,profissional,etc.),eeventuais
excees aos mesmos, permitiriam que o montante global de investimento (e respetivas necessidades de
financiamento)paraaconcretizaodoProgramadeModernizaonosofresseosaumentosverificados.
Poroutrolado,tambmarealizaodetrabalhosamaisetrabalhosdesuprimentodeerroseomissesque
resultaram no acrscimo do preo final de quase todas as empreitadas realizadas pela PE e que se
transformaram,decertaforma,numaquaseregraemtermosdeexecuodas mesmas(cf.Ponto2.7.3.5),
contriburamparaoaumentodoinvestimentonecessrio.
Acresce que, os frequentes atrasos verificados na execuo das empreitadas (cf. Ponto 2.7.3.2), e
independentemente da responsabilidades pelos mesmos ser do dono de obra ou do adjudicatrio) tm,
tambm,consequnciasnoscustosdasintervenesaonvel,nomeadamente,dosmontantesapagarcom
osserviosdefiscalizaodeobraedoaluguerdemonoblocosparainstalaoprovisriadesalasdeaula.
A forma de oramentao e gesto pela PE parece ter perdido de vista o objetivo de intervencionar 332
escolas secundrias, no mbito do Programa de Modernizao, face ao modo como foram assumidas
necessidades de investimento com as intervenes nas 205 escolas das Fases 0 a 3, no montante de
3.168Mede3.261Mpara212(cf.Pontos2.7.3.6e2.7.14).
Paraasrestantes120escolas,eaconsiderar-seomontantemdiodeinvestimentoporescoladasFases0
a 3, de 15,5M, seriam necessrios mais cerca de 1.860M, a somar aos 3.261M, o que totalizaria
5.121M, para o cumprimento dos objetivos do Programa de Modernizao de 332 escolas, valor muito
superior ao inicialmente previsto, 940M, aquando do seu lanamento, e dos 2.400M considerados no
PlanodeNegcios,dejunhode2008.
Face ao exposto, recomenda-se PE um maior rigor e controlo sobre os montantes de investimento a
realizar no mbito do Programa de Modernizao, por forma a que os mesmos se mantenham dentro dos
oramentosprevistos,evitando-se,assim,ossucessivosaumentosverificadosnopassado.

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2.7.1.7 Modelo de Financiamento
O Modelo de Financiamento do Programa de Modernizao foi estabelecido, inicialmente, no Contrato
ProgramacelebradoentreaPEeoEstadoportugus,em29desetembrode2007
66
,emqueforamdefinidas
duasfasesdistintasdaatividadedaquelaentidade:porumlado,aFasedeConstruo/InvestimentoInicial
e,poroutro,aFasedeDisponibilidade.Aprimeirafasecompreendeasnecessidadesdefinanciamentopara
investimento relativo concretizao das obras de modernizao, enquanto a segunda se refere
manutenoeconservaodasescolasquevopassandoparaaesferadaquelaentidadeapsarealizao
dasintervenes.
Este primeiro Contrato Programa definia que o financiamento do Investimento seria assegurado,
essencialmente, por () fundos provenientes do QREN e no remanescente pelas transferncias anuais do
PIDDAC (cf. n. 2 da clusula 10.). Para as escolas no elegveis para efeitos de financiamento
comunitrio, o financiamento seria assegurado, () preferencialmente, por autofinanciamento (n. 3 da
mesmaclusula).Oesforofinanceiropblicoencontrava-selimitadostransfernciasanuaisdoPIDDACe
aopagamentodeumaRemuneraopelosServiosPrestados(clusula11.)degestodoPrograma
67
.
Posteriormente,oContratoProgramacelebradoem14deoutubrode2009,veiodefinirumnovoModelode
Financiamento,esquematizadoemseguida[Figura 8].
Figura 8 MODELO DE FINANCIAMENTO NO MBITO DO CONTRATO PROGRAMA DE 14 DEZ 2009
Fonte:R&C2009,p.26
A novidade neste Contrato-Programa, ao nvel do esforo financeiro pblico, foi a introduo Renda de
Investimento
68
, para a () cobertura de todas as necessidades financeiras decorrentes do Investimento,
paraoperodode30anos(revistonoprazode3anos),quenosejamcobertasporoutrasreceitas(clusula
18.).Faceaomodelodefinanciamentodefinidoeorigemdomesmo(cf.Pontos2.7.6e2.7.7),estarenda
servir, no essencial, para o pagamento do servio da dvida relativo aos financiamentos bancrios
contradospelaPE.

66
Ondefoiestabelecidaaprogramaoefinanciamentodoinvestimentoarealizarnotrinio2007-2009.
67
De acordo com aquela clusula, estes consistiam na () organizao, montagem, lanamento e fiscalizao dos
procedimentosedoscontratosparaarealizaodasObrasdeModernizao.
68
Este Contrato-Programa prev ainda a Renda de Manuteno e Conservao que consiste no preo a pagar pelo Estado
pelos servios prestados pela PE no que refere s manutenes preventivas, corretivas, funcionais e grandes manutenes
(conceitosdefinidosnoContratoPrograma).
PARQUE
ESCOLAR
Bancos
(Servio da dvida)
Rendas de Imveis
Fornecedores, Pessoal e Impostos
Receitas de Operao (Despesas Operacionais)
Estado Portugus
Contrato Programa (Outubro de 2009)
Renda de Manuteno e Conservao
Empreiteiros
Renda de Investimento
(Manuteno)

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2.7.2 AVALIAO DO SISTEMA DE CONTROLO INTERNO
EfetuadoolevantamentodoSCIexistente,conclui-sepelosseguintespontosfortesefracos[Quadro 6]:
Quadro 6 AVALIAO DO SCI CONTRATAO PBLICA E EXECUO DE PROJETOS
AVALIAODOSISTEMADECONTROLOINTERNO
PONTOSFORTES
CONTRATAO
PUBLICA
Existncia de manuais/normas de procedimentos aplicveis aos processos de contratao pblica,
encontrando-sedefinidasminutas-tipoautilizarnosprocedimentosarealizar;
Segregao de funes ao longo das diferentes fases dos procedimentos. Importa destacar a
interdisciplinaridade da Direco-Geral dos Contratos, que se encontra dividida em duas Direes
(Contratao e Jurdica), responsveis pela conduo dos procedimentos de contratao (vertentes tcnica
dosprojetosejurdica,respetivamente);
Adeso, a partir de outubro de 2009, ao Portal das Compras Pblicas da Construlink (plataforma certificada)
paraagestodetodososprocedimentosdecontratao,comvistadesmaterializaodesteseutilizao
demeioseletrnicosnaformaodoscontratos;
Publicitaodosprocedimentosdecontrataonostermoslegais(DRePortaldosContratosPblicos);
Contrataodeauditoriasexternas,paraasvertentesjurdica,financeiraedecontrolointerno
69
.
EXECUODE
PROJECTOS
Definiodefuneseresponsabilidadesentreosdiferentesintervenientesnasvriasfasesdeexecuodos
projetosesegregaodaquelasfunes;
Descentralizao do acompanhamento da execuo das intervenes atravs da criao das Direes
Regionais de Infraestruturas (Norte, Centro, Lisboa e Sul), dotadas de meios humanos com formao em
engenhariacivilearquitetura;
Criao da figura do Diretor Coordenador, Arquiteto Coordenador, Diretor do Projeto e Adjunto do Diretor do
Projeto, nas Direes Regionais, para melhor acompanhamento das intervenes, em colaborao com a
Fiscalizaodaempreitada,contratadapelaentidadeparaoefeito;
Recurso a outsourcing para Assessoria, Fiscalizao e Coordenao de Segurana em Obra para a
concretizaodosprojetosdeintervenocujasfunesenvolvemtodasasatividadesinerentes;
CriaodoDepartamentodePlaneamento,AcompanhamentoeControlo,quetemcomomissocriaregeriro
Planeamento Geral do Projeto e o respetivo Cronograma Fsico-Financeiro, atravs da implementao de
um Project Management Office (PMO), que consiste num sistema de planeamento, monitorizao e controlo
fsicoefinanceiro,procurandodisponibilizarinformaoatualizadasobreosvriosprojetos.
PONTOSFRACOS
CONTRATAO
PBLICA
Com exceo de 28 escolas da Fase 3,noforam realizadasconsultas ao mercadocomvista contratao
dosserviosdeprojetistadearquitetura(cf.Ponto2.7.4.2);
Violaodosprincpiodaunidadedadespesapblicaefracionamentodamesmanaaquisiodemobilirioe
equipamentoescolar(cf.Ponto2.7.4.8);
Noremessaafiscalizaoprviadatotalidadedecontratosdeempreitadaeaquisiodebenseserviosa
issosujeitos,relativossFases0e1(cf.Ponto2.7.4.4);
Inexistnciadeinformaosistematizadasobretodasasalteraesaoscontratosdeempreitada,decorrentes
detrabalhosamais,amenos,referentessupressodeerroseomissesesprorrogaesdeprazos;
EXECUO
PROJECTOS
Inexistnciadeumaestruturaorgnicaestabilizadaqueassegureagestodetodasasintervenes;
Crescimento acentuado da atividade da entidade, que, associado necessidade de cumprimento dos
(apertados)prazosparaaexecuodoProgramadeModernizao,fragilizaoambientedecontrolo;
Inexistnciadeinformaoatualizadaefivelsobreasituaodetodasasintervenes,namedidaemque,a
informaogeradapeloPMOaindanooferecesegurana
70
.Acresceque,asFases0e1noseencontram
inseridasnosistema;

69
PricewaterhouseCoopers e pela Gouveia Pereira & Associados, Sociedade de Advogados, RL, auditoria de conformidade
legal (vertentes financeira e jurdica), aos procedimentos de contratao pblica (Fase 0 e 1), tendo sido emitidos dois
relatrios (vertente jurdica, de 26 de outubro de 2009, e agregado, de 29 do mesmo ms). Em 2010, foi realizada nova
auditoria pela Gouveia Pereira & Associados cujo relatrio foi concludo em outubro daquele ano e contratada a Deloitte &
Associados,SA,paraarealizaodeumaAuditoriaFinanceiraContratualeAuditoriaaoSistemadeControloExterno.
70
Situaoqueseverificavaaquandodarealizaodotrabalhode campoeconfirmadapelo responsveldoDepartamentode
Planeamento,AcompanhamentoeControlo(JooAlvesChoro),emreuniocomaequiparealizadaem21dejulhode2010.

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PONTOSFRACOS
EXECUO
PROJECTOS
(cont.)
Inexistncia de informao sistematizada sobre a globalidade das escolas objeto de interveno no que se
refereaosprazosdeexecuo,sdatasdereceoprovisriadasempreitadaseinexistnciadesistemade
alertaparaassituaesqueconstituamdesviosaoplanodetrabalhoscontratual;
NoaprovaopeloCA,datade7desetembrode2010
71
,dasnormasrelativasaaspetosfundamentaisda
execuo das empreitadas como trabalhos a mais, erros e omisses, assim como, incumprimentos,
penalidadeseprorrogaesquantosaosprazosdeexecuodasobras;
No obstante a existncia de trabalhos de suprimento de erros e omisses dos projetos no mbito da
execuo das empreitadas de obras pblicas de montantes elevados, apenas foram desenvolvidos
procedimentoscomvistaresponsabilizaodosprojetistasapartirdeoutubrode2010,noquerespeitaa36
das61escolasdaFase2,ondesedetetouaexistnciadeerroseomisses(cf.Ponto2.7.4.3).Deacordocom
os elementos facultados no mbito da presente auditoria, at data de elaborao do Relato de Auditoria
(Setembro2011),nohaviasidoefetivadaqualquerresponsabilidade;
Incumprimento generalizado dos prazos contratuais iniciais de execuo das empreitadas, sendo frequentes
asprorrogaeslegaisdaquelesprazos.Noentanto,tambmosprazoscontratuaisfixadosapsprorrogao
so,comfrequncia,incumpridos,existindomesmosituaesemque,apesardelargamenteultrapassadosos
prazoscontratuaisiniciais,nosoformalizadasasdevidasprorrogaes(cf.Ponto2.7.3.2).
Existnciadesituaesemqueasordensdeexecuoparaarealizaodetrabalhosamaissodadaspor
entidadesemcompetncialegalparaoefeito,queimplicamemregra,oaumentodopreodaempreitada;
Execuo de trabalhos a mais antes da celebrao dos correspondentes adicionais aos contratos e mesmo
apsaconclusodasempreitada;
Existnciadesituaesdecompensaodetrabalhosamaiseamenosnoformalizadascontratualmente,e
em que essas alteraes ao contratualizado apenas foram conhecidas aps a realizao de vistorias s
escolas.
Atentos os pontos fracos e fortes acima enunciados, conclui-se que o SCI regular, em matria de
contrataopblica,edeficiente
72
,noqueserefereexecuodosprojetos.
No mbito das verificaes fsicas realizadas s escolas (cf. Ponto 2.7.9), sero analisados mais
detalhadamente,nosrespetivosrelatriosparcelares,ospontosfracosidentificadosnombitodaexecuo
deprojetos,emsededeapreciaosobreamonitorizao,gestoecontrolodasempreitadas.
Em sede de contraditrio, a PE no concorda com os pontos fracos identificados, fazendo referncia
detalhadanasuaresposta,smedidasqueforamsendodesenvolvidas,comvistacriaodesistemasde
informaoeficazesquepermitamumadequadocontrolosobreaexecuodoProgramadeModernizaoe
queseencontramemplenofuncionamentoem2011.
No obstante as medidas que foram sendo desenvolvidas, e uma vez que, no perodo objeto da presente
auditoria (2007 a 2010), aqueles sistemas no se encontravam implementados (ou encontravam-se em
desenvolvimento),mantm-seaavaliaodoSCIconstantedoRelatodeAuditoria.

71
Facultadosequipa deauditoria,em21de maiode2010,emrespostaaopedidodeelementosiniciais,comaindicaode
que se encontravam em apreciao pelo CA. Posteriormente, em resposta, de 7 de setembro de 2010, a um pedido de
esclarecimentos,foiinformadoqueasmesmasseencontravamaindaem()discusso,notendo,nessesentido,sidoobjeto
deaprovaoporpartedoConselhodeAdministrao.
72
NostermosdoManualdeAuditoriaedeProcedimentosdoTC,oSCIpodeserDeficiente,RegularouBom.

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2.7.3 EXECUO FSICA E FINANCEIRA
2.7.3.1 Execuo Fsica
A calendarizao prevista para a concretizao do Programa de Modernizao foi inicialmente definida no
Contrato Programa para o trinio 2007-2009, celebrado entre a PE e o Estado Portugus, em 29 de
setembro de 2007, e apontava para a execuo de obras de modernizao em 166escolas at ao final do
anoletivode2010/2011.
Noquadroseguinteevidenciam-seasalteraesnoPlanodeInterveno,emresultado,nomeadamente,da
IIE,comaconsequenteantecipaonaconcretizaodasintervenesemalgumasescolas[Tabela 1].
Tabela 1 PLANO DE INTERVENO (N. DE ESCOLAS)
Anoletivo Previsoinicial(Acum.) Execuoreal(Acum.)
2007/08 4 4
2008/09 22 30
2009/10 61 105
2010/11 115 205
2011/12 181
2012/13 244
2013/14 291
2014/15 332
Fonte:PA&O2010
Posteriormente, com a assinatura do novo Contrato Programa, em 14 de outubro de 2009, foi definido um
Cronograma de concluso estimado
73
das intervenes, por escola, que refletia j a execuo da Fase0,
comasuaconclusono1.semestredaqueleano,eapontavaparaaconclusode22empreitadasdaFase
1duranteo2.Semestrede2009easremanescentesaolongodo1.Semestrede2010.QuantosFases2
e3,asmesmasdeveriamestarconcludasataofinalde2010e2011,respetivamente,oquecomoveremos
noseratingido.

73
AnexoIdoreferidoContratoPrograma.

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Emseguida,apresentam-seasalteraesregistadasnoplaneamentodoProgramadeModernizao,assim
comoosdesviosverificadosnasuaconcretizao[Figura 9]:
Figura 9 CRONOGRAMA PROGRAMA DE MODERNIZAO PLANEAMENTO INICIAL, ALTERAES E EXECUO (*)

(*)AFiguracontemplaapenasafasedeobra.
AFase0entrouemoperao/explorao
74
,em15desetembrode2008,tendosidoexecutadasnoano
seguinte as empreitadas de arranjos exteriores. Considerou-se na Figura anterior que a concluso desta
interveno apenas aconteceu em 2009, por se encontrar, no final do ano de 2008, ainda em curso a
construodoAuditriodoConservatriodeMsicadoPorto.

74
Tambm designada por Fase de Disponibilidade. Consiste no momento posterior Fase de Investimento, em que as
escolas intervencionadas passam para a esfera da PE, passando esta entidade a ser responsvel pela sua manuteno e
conservao.
2013 2014 2015
Cont rat o Programa de 2007
/ Plano de Negcios 2007-2011
Programa 2009-2011
Execuo
Programa 2009-2011 c/ I I E
Execuo
Execuo
Execuo
Fases Seguint es
ContratodeProgramade2007/ PlanodeNegcios2007-2011-Faseemobra
Fonte:AdaptaodoTCaoQuadroVIIIdoRelatrioeContas2009
DesviodaExecuoFaceaoPrevisto(paraasFases2e3consideraram-seosprazoscontratuaisconhecidosa31deDezembrode2010,reflectindoestaltimaapenasasituaodas24escolasiniciadas
atqueladata,dototalde100escolas,peloqueafiguranorepresentaaexecuodetodaaFase).
Fase 1
26 ESCOLAS
26 ESCOLAS
26 ESCOLAS
127 ESCOLAS (mdia de 42 escolas por ano)
Programa2009-2011C/ IIE
ProgramaInicial
Fase 2
74 ESCOLAS
75 ESCOLAS
75 ESCOLAS
Fase 3
62 ESCOLAS
100 ESCOLAS
100 ESCOLAS
CRONOGRAMA DA FASE DE OBRA
Fase 0
4 ESCOLAS
4 ESCOLAS c/ 6
I nt erv.
4 ESCOLAS c/ 6
I nt erv.
2007 2008 2012 2009 2010 2011

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NoqueserefereFase1,estavamemcurso,nofinaldoanode2009,11intervenes(cf.Tabela 2)quese
previaviremaestarconcludasnofinaldo1.Semestrede2010,notendo,noentanto,talvindoaacontecer
em relao a 9, onde se inclua, por exemplo, a Escola D. Filipa de Lencastre
75
. No final do ano de 2010,
encontrava-se apenas em curso a empreitada de remodelao da Escola Secundria S de Miranda, que
viriaaserinauguradaem21dejaneirode2011
76
.
RelativamenteFase2,foramcelebradososrespetivoscontratoseconsignadasasempreitadasentremaio
eagostode2009,encontrando-setodasadecorrernofinaldesteano.Em2010,foramconcludas30(40%
dototal),transitandoemobraparaoanoseguinte45intervenes
77
.
OsprazosprevistosparaaexecuodatotalidadedasescolasdestaFaseprolongaram-seatdezembrode
2011,peloqueoprazoestabelecidoparasuafinalizao(inciodoanoletivode2010/2011)foiultrapassado,
conforme se pode observar na Figura 9
78
da pgina anterior, no obstante 42 escolas j se encontrarem
concluidasemJunhode2011.
Quanto fase 3 ao contrrio do planeado para o ano de 2009
79
, a PE no procedeu ao lanamento dos
concursos para as empreitadas desta Fase, em regime de pr-qualificao, durante o 4. trimestre daquele
ano,tendoapenasprocedidoadjudicaodosprojetosdearquiteturaemdezembro,quandoseencontrava
previstoquetalocorresseemabrildaqueleano.
Posteriormente, para o ano de 2010, estava previsto o lanamento e adjudicao de todos os concursos
referentes s empreitadas para as 100 escolas entre o 1. e 3. trimestre daquele ano
80
. No entanto, o
arranque formal desta Fase apenas veio a acontecer em 10 de setembro de 2010, com a adjudicao de
empreitadasreferentesa17escolas,originandooadiamentodasobrasdaFase3refletidonaFigura 9.
Tal facto ficou a dever-se, fundamentalmente, reviso do PA&O para o ano de 2010, das orientaes
estratgicas constantes do PEC 2010-2013 e do Despacho n. 510/10-SETF, cit., de onde resultou o
diferimentogradualparamelhorrevisodosprojetos()visandoaadjudicaointegraldamesmanoquarto
trimestrede2010,semsignificativoimpactonaexecuofinanceiradoexerccio2010
81
.
Ataofinaldoanode2010,foramadjudicadasumtotalde54empreitadas,tendosidoiniciadasobrasem24
destaseencontravam-senafasedeconcursoasrestantes46,tendo-seprevistoqueas100escolasdesta
Faseseencontrassememexecuoatjunhode2011,oquenoveioaacontecer.

75
Visitadapelaequipadeauditoriaem14dejunhode2010.
76
Escolaobjetodeverificaofsica,em23e24defevereirode2011(cf.Ponto2.7.9).Apesardeinauguradanofinaldejaneiro,
deacordocomoAutodeVistoriaparaefeitosdereceoprovisriadaEmpreitadadeRemodelaodaEscolaSecundriade
SdeMiranda2.Fase,realizadanodia28daquelems,aindaseencontravamtrabalhosporrealizar,quedeveriamestar
concludosem15demarode2011.
77
AconclusodestaFasefoiadiadaparaofinaldedezembrode2011,porforadacednciadeposiocontratualdaBascol/
Electroprofissional, ACE, nos contratos de empreitada relativos s intervenes nas escolas Abade de Baal e Dr. Joo de
Arajo Correia, para a Ferreira Construes, SA, ocorrida em 28 de fevereiro de 2011, tendo passado a vigorar os novos
prazosdeconclusocontratual(30e31daquelems,respetivamente).
78
Refira-seque,nofoiconsideradanestaanliseaEscolaSecundriadeFafe,umavezque,edeacordocomoesclarecimento
prestado pela PE, em 3 de junho de 2011, ainda se encontrava em curso, nesta data, o ConcursoLimitado Internacional por
Prvia Qualificao da Nova Escola Secundria de Fafe, situao originada pela demora verificada na elaborao do seu
projeto.Assim,aFigura 9,apenasreflete,74dototalde75escolasdaFase2.
79
Cf.PA&O2009,versorevistade2demarodaqueleano,nasequnciadaIIE,equesubstituiuaversode30deoutubrode
2008,p.34-35.
80
Cf.PA&O2010,p.12.
81
PA&O2010 -Revisto,p.5(aprovadoporDespachodaMinistradaEducao,de17de agostode2010,eporDespachodo
SETF,de31dedezembrodomesmoano).

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Atabelaseguinterefleteasituaodatade31dedezembrode2009e2010[Tabela 2].
Tabela 2 EXECUO FSICA (A 31 DEZ 2009 E 2010)
Fases
Escolas
A
Intervencionar
Em31/12/2009 Em31/12/2010
Iniciadas
%
Iniciadas
Concludas
%
Concludas
Iniciadas
%
Iniciadas
Concludas
%
Concludas
0 4 4 100% 4 100%

4 100%
1 26 26 100% 15 58%

25 96%
2 75 75 100% 0 0%

30 40%
3 100 0 0% 0 0% 24 24% 0 0%
205 105 51% 19 9% 129 63% 59 29%
Fonte:ElaboraopelaEquipadeAuditoriacombaseemdadosfornecidospelaPE
A execuo fsica do Programa de Modernizao ficou aqum da calendarizao prevista quanto
conclusodasdiferentesFases,oqueseficouadever,dealgummodo,aofactodasmesmasassentarem
nopressupostodequeasintervenesseriamconcretizadasnumanoletivo,quando,naprtica,adurao
mdiadafasedeobrasuperiora12meses(entre13e18)
82
,istotendoemconsideraoamultiplicidade
detarefasaexecutar(cf.Anexo5.2).
O incumprimento generalizado dos prazos contratuais de execuo das empreitadas, cuja anlise ser
realizadaemseguida,tambmcontribuiuparaestasituao.
A atividade da PE na execuo do Programa de Modernizao consubstanciou-se na concluso das
intervenesem59escolasataofinalde2010.
2.7.3.2 Incumprimento dos Prazos de Execuo das Empreitadas
No obstante se reconhecer um certo otimismo na fixao dos prazos globais para a concretizao das
vrias Fases do Programa (cf. Figura 9), tambm verdade que, da anlise da execuo fsica das 110
empreitadasprincipaisrelativas sFases0,1e2
83
,seconstataramatrasossignificativosrelativamenteaos
prazos contratuais, assim como, a existncia de situaes em que, apesar do incumprimento dos prazos
contratuais,nohouvelugarrespetivaprorrogao[Tabela 3].
Tabela 3 CUMPRIMENTO DE PRAZOS CONTRATUAIS DAS EMPREITADAS (A 30 ABR 2011)
Fases
N.
Empreitadas
(a)
Cump.Prazo
ContratualInicial
(b)
Prorrogao
Prazo
(c)
S/ProrrogaoPrazoe
Incump.PrazosContratuais
(d)
Cump.PrazoC/
Prorrogaes(*)
(e)
%
(b)/(a) (c)/(a) (d)/(a) (e)/(c)
0 10 0 9 1 0 0,0 90,0 10,0 0,0
1 26 6 14 6 3 23,1 53,8 23,1 21,4
2 74 12 40 22 16 16,2 54,1 29,7 40,0
110 18 63 29 19 16,4 57,3 26,4 30,2
(*)RelativamenteFase2,on.apresentadoinclui10empreitadasqueseencontravamaindaemcursodatade30deabrilde2011
Estas situaes ocorreram em todas as Fases, sendo, contudo particularmente significativas na Fase 0,
onde,emnenhumadas10empreitadasfoicumpridooprazocontratualinicial,nemoprazocontratualfixado
apsasuaprorrogao(em9,umavezquenumadasempreitadasnohouveprorrogao).
Constatou-se, ainda, que, em apenas 18 das 110 empreitadas (16,4%) foi cumprido o prazo de execuo
inicialmentefixadonocontrato.Poroutrolado,mesmonas63situaesemquehouveprorrogaodaquele
prazo,onveldecumprimentoreduzido(apenasem19empreitadas,ouseja,30,2%).

82
Cf.QuadroITipificaodasIntervenesnasEscolas,R&C2009,p.23.
83
Anlise efetuada com base na informao (atualizada) prestada pela PE, em 17 de maio de 2011, quanto aos prazos
contratuais,eem25defevereirodomesmoano,nosqueserefereaplicaodesanescontratuais.

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Por ltimo, salienta-se a existncia de 29 empreitadas (26,4% do total) em que, apesar do incumprimento
dosprazosiniciaisdeexecuo,noocorreramasprorrogaes.
Quanto aos desvios verificados em relao aos prazos contratuais (prazos iniciais e/ou prazos contratuais
apsprorrogaes)asituaoaseguinte[Tabela 4]:
Tabela 4 DESVIOS RELATIVAMENTE AOS PRAZOS CONTRATUAIS DAS EMPREITADAS (A 30 ABR 2011)
Intervalos(n.diasdeatraso)(*) N.Empreitadas %
FaceaosPrazosContratuaisIniciais

0 18 16,4
> 0 100 24 21,8
> 100 200 36 32,7
> 200

32 29,1
Total 110 100,0

FaceaosPrazosContratuais(comprorrogaes)

0 41 37,3
> 0 100 34 30,9
> 100 200 21 19,1
> 200

14 12,7
Total 110 100,0
(*)Semaiorquezero(0)
Verificou-seoincumprimentogeneralizadodosprazosdeexecuoiniciais(83,6%),assimcomo,dosprazos
fixados aps prorrogao daqueles (62,7%). Esta questo assume particular importncia, no apenas pelo
nmerodesituaesdeincumprimento,mas,igualmente,pelamagnitudedosdesviostemporaisemcausa.
Se, nomeadamente, a realizao de trabalhos resultantes de situaes imprevistas pode fundamentar o
incumprimento dos prazos contratuais, questiona-se que motivos podem justificar a existncia de 68
empreitadas (61,8% do total) com atrasos superiores a 100 dias, havendo, inclusivamente, casos em que
estesultrapassamos300dias.
Sobre esta matria h que ter em conta as obrigaes acrescidas da PE na gesto do Programa de
Modernizao, ao nvel do cumprimento dos prazos dassuasvrias Fases, uma vez que beneficiou de um
regime legal de contratao pblica de carcter excecional, que se fundamentou na necessidade de ser
dotadademecanismoscleresde atuao.Assim,esejustificvela adoodaquelesmecanismospara
queasintervenessejamconcludasmaisrapidamente,noadmissvelque,noqueserefereexecuo
fsica das empreitadas, se permitam, por exemplo, desvios superiores a 50% em relao ao prazo
inicialmente estabelecido em cerca de das empreitadas, e em que o incumprimento dos mesmos
constitua,decertaforma,aregra.Nestesentido,impunha-se,porpartedaentidade,ummaiorrigorquanto
aocumprimentodosprazoscontratuaisportodososintervenientesnaexecuodasempreitadas.
Assim, recomenda-se PE um maior controlo e exigncia sobre o cumprimento dos prazos contratuais de
execuodasempreitadasporpartedosadjudicatrios.
Aqui chegados importa abordar a questo da aplicao de sanes contratuais pelo incumprimento dos
prazosdeexecuodasempreitadas.
2.7.3.3 No aplicao de Sanes Contratuais
Nas empreitadas a execuo da obra est sujeita ao cumprimento do prazo contratual previsto para a sua
concluso,prevendoaleiassituaesquejustificamasprorrogaesdoprazoinicialmentefixado,asquais
podemresultar,danecessidadedeexecuodetrabalhosamais(n.2doart.151.doDLn.59/99,de2de

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maro,eart.374.doCCP
84
),suspensodetrabalhos(art.194.doDLn.59/99,cit.,eart.365.doCCP),
trabalhosdesuprimentodeerroseomisses(n.2doart.377.doCCP),reposiodoequilbriofinanceiro
docontrato(art.298.doCCP)emodificaoobjetivadocontrato(311.doCCP).
Assim,anoconclusodaobrapeloempreiteironoprazofixado,acrescidodeeventuaisprorrogaes,bem
comoaviolaodeprazosparciaisvinculativos,determinaaaplicaodemultas,deacordocomoscritrios
definidosnoart.201.doDLn.59/99
85
,cit.,eart.403.doCCP,semprejuzodoressarcimentodosdanos
resultantesdassituaesdeincumprimentoquecomprovadamenteforemapuradas.
Atento este enquadramento jurdico, o primeiro aspeto que cumpre salientar a ausncia de aplicao de
multascontratuaisnombitodasFases0e1,apesardasinmerassituaesdeincumprimentodeprazos
verificadasemexecuodeobra.
ApenasnaFase2foramdesencadeadosprocedimentossancionatriosrelativamentea33empreitadas,em
queocorreramviolaesdeprazosparciais(31situaes)efinais(2situaes)vinculativosdeexecuode
obra,equejustificariam,eventualmente,aaplicaodemultas.
Acresce, tambm, que considerada a totalidade dos procedimentos sancionatrios desencadeados, e
decorridas que foram as Fases 0 e 1, somente em duas circunstncias tinham sido aplicadas multas, e
ambasenvolvendoempreiteirosresponsveisporobrasdaFase2
86
.
Emsededecontraditrio,aPEinvocaqueoelevadograudecomplexidadedasintervenes,osreduzidos
prazos de execuo, atenta a calendarizao do programa, associados a outros constrangimentos, a
levarama()introduzirumacertatolerncia/flexibilidadenaavaliaodassituaesdeatrasodaconcluso
das obras nos prazos fixados, de forma a que, apenas nas situaes em que o empreiteiro concorreu
irremediavelmente,edeformagrave,paraoatrasonostrabalhos,sejustificavaaaplicaodesanes.
Acrescenta que, na deciso de aplicao de sanes era necessrio acautelar o princpio da
proporcionalidade,considerandoa()imputabilidade(ecensurabilidade)doatrasoregistadoaoempreiteiro;
gravidadedomesmoemfacedaprossecuodointeressepblicoemjogo;eprejuzosedanossofridosem
virtudedesseatraso.
Sobreesteultimopressuposto,aentidadealegaaindaque()noobstanteaempreitadanoseencontrar
concluda e no ter comeado a decorrer o prazo de garantia, j ter ocorrido um termo ou auto de entrega
provisria,permitindoassimautilizaodaescolaporpartedosprofessores,alunosefuncionrios,eque
() a falta de concluso daquelas empreitadas no implicou a produo de qualquer leso/dano que
justificasseumareparao,medianteaaplicaodesanescontratuais.
As explicaes apresentadas, invocando o regime legal de sanes contratuais, no alteram o quadro de
omissoqueseverificouaesterespeito,comespecialenfasenombitodasempreitadasinseridasFases0
e1doProgramadeModernizaoequeacimaseexps.
Defacto,aassunodeumacertatolerncianaavaliaodassituaesdeincumprimento,advenientede
fatoresdecomplexidadedasintervenesedecalendarizaodoprograma,almdenotersuportelegal,

84
OCCPintroduziuumaalteraonoregimevigente,determinandoquenoexisteprorrogaodeprazoquandoaexecuode
trabalhosamaisnocontendecomonormaldesenvolvimentodaobranostermosdon.2doart.374.doCCP.
85
AplicvelsempreitadasdasFases0e1.
86
Do total dos procedimentos, em dois (2) foi manifestada a inteno de aplicao de sano, em dezoito (18) as entidades
foramnotificadasemsededeaudinciaprviasobreprojetodedecisodeaplicaodemultas,emonze(11)foicomunicadaa
decisofinal,sendoqueemapenasemdois(2)foramaplicadassanes.

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contraditrio com o facto da escolha das empresas convidadas a apresentarem propostas nos
procedimentos de consulta prvia da Fase 0 ter tido como critrio o de serem empresas especializadas no
sector da construo civil, com estrutura empresarial, capacidade financeira, curricula e corpo tcnico
adequado,logocomreconhecidacapacidadeparaexecutaraobra,nascondiesdetempoedequalidade
previstasnocadernodeencargos.
Se tal no se verifica, cabe ao dono da obra encetar as diligncias necessrias aplicao de sanes
contratuais,norespeitopeloprincpiodaproporcionalidade,ponderandotodasascircunstnciasrelevantes,
oquenoaconteceunasFases0e1,todavia,estaumasituaodistintadaqueseapurounombitoda
auditoria, porquanto a PE no desencadeou nenhum procedimento sancionatrio, apesar da verificao de
situaes de incumprimento de prazos contratuais durante a sua execuo, pelo que se reitera a anlise
efetuadanorelatoeasconclusesdelaresultantes.
Assim, recomenda-se a aplicao de sanes contratuais em todas as situaes de incumprimento de
prazosparciaisdeexecuodaobraedeatrasonoincioouconclusodostrabalhos,porfactoimputvelao
empreiteiro.
2.7.3.4 Execuo Financeira
A execuo financeira do Programa de Modernizao, no que se refere aos montantes adjudicados e
realizados
87
,nofinalde2010,aqueseapresentaemseguida[Figura 10]
88
.
Figura 10 ADJUDICAES EFETUADAS E INVESTIMENTO REALIZADO (ACUM. 31 DEZ 2010)
ADJUDICADO REALIZADO
Naquela data, encontravam-se adjudicados 2.251M, o que correspondia a 75,2% do montante global do
investimentoprevisto(2.994M).Daquelevalordestaca-seorelativosempreitadasdeobraspblicas,que
atingiu o valor de 1.946M (86,4%), que constitui a principal componente do Programa (requalificao e
construo nova). Os montantes relativos a Rendas e Alugueres (40M) respeitam ao aluguer de
monoblocosnecessriosparaainstalaodesalasdeaulas.

87
Considerou-se,naelaboraodopresenteRelatriodeAuditoria,investimentorealizadocomooinvestimentofaturado.
88
No mbito do contraditrio, a PE veio apontar supostas incorrees nos dados constantes nesta Figura, uma vez que, de
acordocomaprpria,amesmaapresentavadivergnciasfaceaosdadosfacultadospelaentidadeem25defevereirode2011
(porlapsoindicoucomodataderespostaodia11defevereiro,noentanto,estaadatadopedidodeelementosefetuadopela
Equipa de Auditoria). Sobre esta matria importa referir que, aps a anlise dos elementos facultados naquela data,
constataram-se incongruncias nos mesmos, tendo sido solicitado PE, em 23 de maro de 2011, a sua conciliao, o que
veioaacontecerem13deabril,tendoestesltimosservidodebaseanliseefetuada.Nombitodaanlisedocontraditrio,
foram conferidos os dados e a anlise efetuada, no se tendo apurado quaisquer incorrees nos mesmos, face aos dados
fornecidospelaPE,razopelaqual,noseprocedeuaqualqueralteraodestePontodoRelatrio,faceaoqueconstavado
RelatodeAuditoria.

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Quanto ao investimento realizado, o mesmo ascendia a 1.298M, dos quais 828M (63,4%) em 2010, e o
remanescente(470M)nostrsanosanteriores.
No que se refere execuo financeira por Fase do Programa, a situao, na mesma data, encontra-se
evidenciadanogrficoseguinte[Figura 11]
89
.
Figura 11 EXECUO FINANCEIRA P/ FASE (INVEST. PREVISTO, ADJUDICADO E REALIZADO) A 31 DEZ 2010

Nota: Os valores adjudicados e realizados no incluem o montante de 30M e 6M, respetivamente,
relativosamobilirioaindanoafetosescolas.
No final do ano de 2010, a execuo financeira da Fase 0 e 1 encontravam-se praticamente concludas,
enquanto que a Fase 2 estava bastante adiantada em termos de adjudicaes realizadas. Na Fase 1,
encontrava-sejfaturado84%doinvestimentototalprevisto,umavezqueasempreitadasseencontravam
jquasetodasconcludas.RelativamenteFase2,oscontratosdeempreitadaforamadjudicadosentreos
meses de maio e agosto de 2009, sendo que os montantes faturados atingiram cerca de 92% das
adjudicaestotais.QuantoFase3,foramadjudicados,essencialmente,oslevantamentostopogrficos,os
projetosdearquiteturadasescolasalvodeintervenoeoscontratosdeempreitadarelativosa63escolas.
Em resultado do aumento das intervenes em obra verificou-se, no ano de 2010, um crescimento
significativodoinvestimentorealizadopelaPE,cujomontante(828M)foisignificativamentesuperioraototal
registadonostrsanosanteriores(470M)[Figura 12].
Figura 12 EVOLUO DA EXECUO FINANCEIRA (2007 A 2010)

89
semelhanadoqueaconteceurelativamenteFigura10,emsededecontraditrio,aPEapontoualegadasincorreesno
montante do investimento previsto para a Fase 3 constante da Figura 11. O referido montante consta do PA&O da entidade
paraoanode2011(p.12,relativamenteaototaldoinvestimentoep.41,paraoinvestimentoprevistoporFasedoPrograma),
QuantoaomontantedasadjudicaesdaFase2,omesmoconstadoselementosfacultadospelaPEemencionadosnanota
de rodap anterior e reportam-se data de 31 de dezembro de 2010, ao contrrio dos dados invocados pela entidade no
contraditrio,quesereportamdatadeelaboraodoR&C2010(demarode2011).Faceaoexposto,noh,assim,lugara
qualqueralteraonosdadosdoRelatodeAuditoriaequeaquisereproduzem.
75
356
1.077
1.485
67
297
940
917
70
300
869
54
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
Fase0 Fase1 Fase2 Fase3
InvestimentoPrevisto Adjudicaes Realizado
36
316
1.298
2.251
82
470
1.298
280
982 953
7 75
388
828
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
2007 2008 2009 2010
Adjudicado(Acum.) Facturado(Acum.)
Adjudicado Facturado

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Quanto distribuio geogrfica do montante das adjudicaes e investimento realizado, registou-se uma
concentrao nos distritos de Lisboa e Porto que, no seu conjunto, atingiram os 43,7% e 46,9%,
respetivamente, o que se justifica, fundamentalmente, pelo grande nmero de escolas intervencionadas
naquelesdistritos(42,9%dototal)[Tabela 5].
Tabela 5 DISTRIBUIO GEOGRFICA DAS ADJUDICAES E DO INVEST. REALIZADO (ACUM. 31 DEZ 2010)
90

M
INVESTIMENTOTOTAL
(2007-2010)
ADJUDICADO REALIZADO
REGIO(NUTSII) DISTRITO N.ESCOLAS VALOR % VALOR %
Alentejo
Beja 4 38 1,7 20 1,6
vora 8 95 4,2 49 3,8
Portalegre 5 45 2,0 37 2,9
Santarm 4 35 1,6 34 2,6
Setbal 3 10 0,5 9 0,7
Algarve Faro 8 112 5,0 11 0,9
Centro
Aveiro 9 102 4,5 38 2,9
CasteloBranco 1 1 0,1 0 0,0
Coimbra 6 82 3,6 79 6,1
Guarda 2 13 0,6 11 0,8
Leiria 10 96 4,3 80 6,2
Santarm 5 38 1,7 32 2,5
Viseu 4 26 1,2 22 1,7
Lisboa
Lisboa 48 484 21,5 315 24,2
Setbal 14 135 6,0 56 4,3
Norte
Aveiro 9 130 5,8 64 4,9
Braga 14 168 7,5 110 8,4
Bragana 3 24 1,1 7 0,5
Porto 40 500 22,2 295 22,7
VianadoCastelo 3 45 2,0 17 1,3
VilaReal 3 26 1,1 7 0,6
Viseu 2 15 0,7 0 0,0
ESCOLASGERAIS(1) 30 1,3 6 0,5
Total 205 2.251 100,0 1.298 100,0
Fonte:AdaptaodoTCaoQuadroXXVIIdoR&C2009.DadosatualizadospelaPE.
(1)Referenteamobilirioaindanoafetosescolas.

Por regies, o Norte a que apresenta o maior montante de investimento adjudicado e realizado, que
ascendeua908M(40,4%dototal)e500M(38,4%),respetivamente.
2.7.3.5 Trabalhos a Mais, a Menos e Erros e Omisses
Para efeitos de verificao das alteraes aos contratos resultantes de trabalhos a mais, trabalhos a
menos e erros e omisses, foi considerado um universo de 219 empreitadas, relativas s Fases 0 a 2
91
(105escolas),cujomontanteglobaladjudicadoinicialascendeua1.082M
92
.Asuasituaodatade31de
dezembrode2010eraaseguinte[Tabela 6]:
Tabela 6 TRABALHOS A MAIS, A MENOS E ERROS E OMISSES (ACUM. 31 DEZ 2010)
M
Fase
Adjudicado
Inicial
(1)
Trabalhosa
Mais
(2)
Trabalhosa
Menos
(3)
Errose
Omisses
(4)
Adicionais
[(5)=(2)-(3)+(4)]
AdjudicadoTotal
[(6)=(1)+(5)]
0 49,7 6,1 1,3 1,1 5,8 55,6
1 221,7 29,1 9,0 6,9 27,0 248,7
2 810,5 29,9 24,9 15,9 20,9 831,4
Total 1.081,9 65,0 35,2 23,9 53,7 1.135,7

90
Emcontraditrio,aPEconsiderouqueestaTabelacontinhadadosincorretos,noentanto,omesmodeveu-se,provavelmente,
ao facto de ter considerado na sua anlise 214 escolas, e no as 205 considerados no Relato de Auditoria. Assim, as
divergnciasapontadasresultaramdaadoodediferentespressupostosdeanliseenodequalquerincorreo,razopela
qual,noseefetuouqualquerretificaoTabelafaceconstantedoRelatodeAuditoria.
91
NoseteveemconsideraoaFase3,umavezque,asrespetivasadjudicaesapenastiveramincionofinalde2010no
tendo,atfinaldaqueleano,sidoadjudicadasasuatotalidade.Porestarazo,mesmoemrelaosadjudicadasnaqueleano,
asuaanlisenofariasentidoporseencontraremaindanumafaseinicialdasuaexecuosendo,poressemotivo,improvvel
aexistnciadealteraesaocontrato.
92
RelativamenteFase2,ovalordaadjudicaesapresentadorefere-seaomontantedosvrioscontratosdeempreitadaapsa
supresso de trabalhos, relativos a mobilirio e equipamento de acordo com o Mapa Controlo Contratos 20-09-2010,
aquelesascenderama36,8M.

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O valor global das empreitadas aumentou 53,7M em virtude da celebrao de contratos adicionais, que
resultaramdarealizaodetrabalhosamaisedetrabalhosdesuprimentodeerroseomisses
93
,novalor
globalde65,0Me23,9M,respetivamente,enquantoqueostrabalhosamenosseficarampelos35,2M
(aproximadamentemetadedostrabalhosamais).Destesltimos,cercade41,5M(63,8%)foramfixadosa
preosnovosenquantoqueoremanescente(23,5M-36,2%)apreoscontratuais.
O valor global dos contratos adicionais celebrados representou, em todas as escolas das Fases 0 e 1, um
aumentonovalordasempreitadas(por escola),ouseja,emnenhumaescolaovalorfinaldasempreitadas
foiinferiorouigualaoinicialmenteadjudicado.NaFase2,osadicionaiscelebradosatfinalde2010,tinham
representadoumaumentonovalordasintervenesem63escolaseumadiminuioem12.
Foram realizados trabalhos a mais em todas as 105 escolas (100,0%), enquanto que se verificaram
trabalhos a menos em 89 escolas (84,8%). Quanto aos erros e omisses houve necessidade de
realizaodetrabalhosdesuprimentoem97escolas(92,4%).
Na Figura seguinte apresentam-se os cinco maiores aumentos e diminuies dos montantes globais das
empreitadasresultantesdecontratosadicionaiscelebradosporescola(valoresemM)[Figura 13].
Figura 13 5 MAIORES AUMENTOS E DIMINUIES NOS VALORES CONTRATUAIS DAS EMPREITADAS (P/ ESCOLA A 31 DEZ
2010)
Das escolas com os maiores aumentos, apenas a Escola Rodrigues de Freitas faz parte da Fase 0. As
restantes so relativas Fase 1, sendo as escolas com maiores diminuies todas da Fase 2. De referir,
contudo,queosdadosdasFases0e1nosodiretamentecomparveiscomosdaFase2,umavezqueas
escolasseencontravam,nofinaldoanode2010,emestadosdeexecuodistintos(cf.Ponto2.7.3.1),pelo
que, e atendendo ao facto de apenas 40% das escolas desta ltima fase se encontrarem concludas, os
respetivoscontratospoderoviraindaasofreralteraessignificativas.

93
De acordo com o estabelecido no DL n. 59/99, cit. (revogado pelo CCP), consideravam-se trabalhos a mais, alm dos
previstosnoseuart.26.,osdecorrentesdeerroseomisses.ComaaprovaodoCCP,ostrabalhosamaisdeixaramde
incluir os trabalhos necessrios ao suprimento de erros e omisses. Para efeitos de leitura da Tabela 6, e apesar do CCP
apenasseraplicvelaalgunsdosprocedimentosdecontrataodaFase1eatodososdaFase2,todososerroseomisses
encontram-serefletidosnarespetivacolunaenoenquantotrabalhosamais.
0,000
0,039
0,031
0,054
0,186
0,102
0,508
0,924
1,108
0,210
-0,425
-0,561
-0,881
-1,809
-1,429
-0,796
-0,066
-0,211
-0,617
-1,851
0,332
0,425
0,721
1,244
0,646
2,766
1,640
1,465
2,097
4,401
-0,093
-0,098
-0,129
-0,511
-0,597
2,072
2,082
2,178
2,588
2,761
PONTEDESR
AMORA
SDABANDEIRA
PROF.RUYLUSGOMES
MARQUESDECASTILHO
RAINHADONAAMLIA
JOOGONALVESZARCO
ANTNIOSRGIO
RODRIGUESDEFREITAS
D.FILIPADELENCASTRE
Adicionais Tmais Tmenos ErrosOmissoes

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Importa ressalvar que esta anlise se baseou na informao relativa aos contratos adicionais celebrados
pela PE at 31 de dezembro de 2010. Neste sentido, e uma vez que, em resultado dasverificaes fsicas
efetuadasacincoescolas(cf.Ponto2.7.9),seconstatouarealizaodetrabalhosamaiseamenosqueno
foram objeto de formalizao, os resultados da anlise aqui efetuada, devero ser interpretados com
reservas.
Poroutrolado,estaanlisenoconstituiqualquerjuzoquantoaocumprimentodosrequisitoslegaisparaa
realizao(equalificaoenquantotal)detrabalhosamaisedesuprimentodeerroseomisses,noquese
refere,nomeadamente,nocasodosprimeiros,aofactodeseteremtornadonecessrios,ouno,porfora
decircunstnciaimprevista(art.26.,n.1doDLn.59/99,cit.,eal.adon.1doart.370.doCCP).Essa
anliseserfeitaquantoscincoescolasqueforamobjetodeverificaesfsicas.
2.7.3.6 Custo Mdio das Intervenes por Fase / Escola / m2 / Aluno
Conforme j afirmado anteriormente (cf. Ponto 2.7.1.6) os custos associados ao investimento necessrio
execuo do Programa de Modernizao sofreram aumentos significativos, sendo que, de acordo com as
estimativassubjacentesaoR&C2010osmesmossesituamem,pelomenos,3.168Mparaas205escolas
das Fases 0 a 3, sem incluir eventuais adicionais por trabalhos a mais e erros e omisses, revises de
preose/ououtrosencargosnoprevistos.
No essencial, a PE justifica estes aumentos com a prpria natureza das intervenes, que se vieram a
revelarmaisprofundasdoqueinicialmenteprevisto,aquandodolanamentodoPrograma.
No entanto, a justificao fundamental prende-se com a no definio de limites mximos de investimento
por Fase, escola, m2, aluno, e/ou de rea (m2) / aluno [Tabela 7], apesar de se reconhecer a
suboramentaodomesmonoinciodoPrograma.
Tabela 7 VARIAES NO INVESTIMENTO PREVISTO (POR ESCOLAS, M2 E ALUNO)
Fase
N.
escolas
Inv.MdioEscola
(M)
Custom2(reaconstruo)
()
Custoaluno
()
R&C
2008
R&C
2009
Sit.a
31/12/2010
(*)
R&C
2010
Var.
(10/08)
(%)
R&C
2008
R&C
2009
Sit.a
31/12/2010)
(*)
R&C
2010
Var.
(10/08)
(%)
R&C
2008
R&C
2009
Sit.a
31/12/2010)
(*)
R&C
2010
Var.
(10/08)
(%)
0 4 15,0 17,5 18,7 18,6 23,9 937 1.093 1.174 1.165 24,3 10.909 12.727 17.792 17.651 61,8
1 26 12,6 12,6 13,7 12,8 1,6 1.051 991 1.035 965 -8,2 10.219 10.219 11.917 11.119 8,8
2 75 11,4 12,7 14,4 14,0 22,3 874 913 975 947 8,3 9.522 10.578 11.689 11.363 19,3
3 100 12,1 11,5 14,8 17,1 41,6 965 817 900 1.035 7,3 10.050 9.592 12.033 13.834 37,7
(*)Elaboradocombasenainformao,porescola,facultadapelaPE,em25defevereirode2011,emrespostaaopedidodeelementosde11domesmoms,ereportada
situaodoProgramadeModernizao,datade31dedezembrode2010.
Notas:

Clculosnotmemcontaocustoadicionalestimadode50MparaaFase3;
RelativamenteescolaBernardinoMachado(Fase3),umavezqueaelaboraodoprojetoseencontravaemcursonoforamindicadasasrespetivasreas.Foi
consideradoparaoefeitoareamdiadaquelafase.
As estimativas elaboradas pela PE quanto ao investimento mdio por escola necessrio a cada uma das
Fases do Programa de Modernizao tm ficado sucessivamente aqum dos custos efetivos das
intervenes. Se os aumentos do investimento com a Fase 0 (23,9%) se podem, de algum modo,
compreender, uma vez que se tratava da Fase Piloto e no existia ainda informao histrica sobre este
tipodeintervenes,jdequestionarvariaestosignificativascomoasexistentesparaasFases2e3
(de22,3%e41,6%,respetivamente).
Por outro lado, uma vez que as Fases 0 e 1 se encontravam, data de 31 de dezembro de 2010,
praticamenteconcludas,importateremcontaqueosdadosconstantesdaTabelaanteriorparaestasFases,
nodevemsofreralteraesqueimpliquemaumentosdecustoscomasmesmas.Pelocontrrio,omontante

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doinvestimentonecessrioparaasFases2e3,poder,ainda,sofreralteraessignificativas,sevierema
repetir-se, por exemplo, as alteraes aos contratos de empreitada que se verificaram nas duas Fases
anteriores,peloque,osseuscustosporescola/m2/alunopoderovirasersuperioresaosapresentados.
Quantocomparaodoinvestimentomdioporescola,aFase0(18,6M)apresentaovalormaiselevado,
seguidodaFase3(17,1M).Importa,umavezmais,teremconsideraoqueosdadosapresentadospara
asFasesanterioresFase3serem,faceaoseuestadomaisavanadodeexecuofsica,maisprximos
doscustosfinais,dadoqueaquelaseencontrava,nofinaldoanode2010,aindanumestadoinicial.
Ora, se o investimento por m2 era na Fase 3, no final de 2010, o mais baixo das quatro Fases (900/m2),
aquelejsubiuparaos1.035/m2,deacordocomoR&C2010,ouseja,passouaseromaiselevado,logoa
seguirFase0(1.174/m2).
Assim, perante um investimento desta natureza e grandeza, de questionar que, face situao atual do
Estadoedaeconomiaportuguesa,quesofreu,particularmentenoanode2010,umagravamentoacentuado
dodficeoramentaledadvidapblica,nosetenhaoptado,pelodesenvolvimentodeintervenesmenos
dispendiosas para as escolas da Fase 3, e que estas sejam, inclusivamente, mais onerosas, em termos
mdios,doqueasdasFases1e2.
Acresceque,aonveldocustoporaluno,estemaiselevadonasintervenesdaFase3,emcomparao,
mais uma vez, com as Fases 1 e 2 (+24,4% e 21,7%, respetivamente), com exceo do custo mnimo da
Fase2.
Por outro lado, e comparando os dados por escola, observa-se uma grande variao entre os respetivos
custos[Tabela 8].
Tabela 8 INVESTIMENTO (P/ ESCOLA, M2, ALUNO) E REA / ALUNO
Fase
N.
escolas
Inv.p/Escola
(M)
Custom2(reaconstruo)
()
Custoaluno
()
reaConstruo(m2)/
Aluno
Mnimo Mdio Mximo Mnimo Mdio Mximo Mnimo Mdio Mximo Mnimo Mdio Mximo
0 4 12,7 18,6 24,8 784 1.165 2.324 11.286 17.651 27.051 12 16 21
1 26 7,4 12,8 26,5 685 965 1.820 5.524 11.119 24.199 8 12 19
2 75 8,4 14,0 25,5 633 947 1.540 6.986 11.363 20.438 8 12 21
3 100 6,3 17,1 30,8 626 1.035 3.536 6.729 13.834 30.258 5 14 22
Face ao exposto conclui-se que, sem prejuzo da melhoria considervel registada nas escolas aps a
realizao das intervenes, dos motivos apresentados pela PE para o crescimento do montante global de
investimento necessrio realizao do Programa e dos aumentos no valor do preo a pagar pelas
empreitadas em virtude da celebrao de adicionais, a razo fundamental para a subida dos encargos
prende-secomaausnciadedefinio,aquandodolanamentodasdiferentesFases,dovalormximo(ou
referncia), por escola, m2 e/ou por aluno a suportar com as intervenes, o que levou, ao aumento
significativodoinvestimentonecessrio.
Deveriatambmtersidodefinida,umareadereferncia(m2/aluno),comoformadeevitaraexistnciade
reas(deconstruo)excessivas/desaproveitadasnasescolaseassimconteroscustosdoinvestimentoa
realizar.
Em contraditrio, a PE apresentou trs cenrios de anlise para os indicadores aqui apresentados, que
consistiram, no essencial, assuno de pressupostos distintos dos adotados no Relato de Auditoria, no
alterando,porconseguinte,asconclusesformuladasnestasede.

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2.7.4 MODELO E PROCEDIMENTOS DE CONTRATAO
2.7.4.1 Modelo de Contratao
Emmatriadeempreitadasdeobraspblicasedeaquisiodebenseserviosforamaplicveis,PE,aos
procedimentosiniciadosat29dejulhode2008,oDLn.59/99,cit.easdisposiesdocapituloXIIIdoDL
n.197/99,cit.
94
,namedidaemqueasuaatividadeconsistenaprestaodeserviosdeinteressegeralsem
finslucrativos,quepreencheosrequisitosdon.1doart.3.destediploma.Apartirdaqueladataaplicvel
oDLn.18/2008,de29dejaneiro(CCP),assimcomoasDiretivascomunitriasemmatriadecontratao
pblica.
A sua atividade rege-se pelos princpios gerais da () economicidade e operacionalidade, sem prejuzo ()
dasuaorientaoporprincpiosdeprossecuodointeressepblicoedeutilizaoracionaleeficientedos
recursosdisponveis,tendopresenteoconjuntodeatribuiesdenaturezapblicaquelheestocometidas
(art.20.doRI).
As mesmas tm que obedecer aos () princpios gerais da livre concorrncia, transparncia e boa gesto,
designadamenteafundamentaodasdecisestomadas(n.2doart.11.doDLn.41/2007,cit.).
A PE beneficiou de regimes excecionais de contratao, sem recurso a procedimentos concursais. Com
efeito,oDLn.41/2007,cit.,previa,noseuart.11.,queaquelascontrataes()cujaestimativadevalor
global do contrato, no considerando o IVA, seja inferior aos limites previstos para aplicao das diretivas
comunitrias(),poderiamserrealizadas,at31dedezembrode2007()comrecursoaosprocedimentos
por negociao, consulta prvia ou ajuste direto. Este regime excecional foi, posteriormente, prorrogado
peloDLn.25/2008,de20defevereiro(at31dedezembrode2008)
95
.
J na vigncia do CCP, foi criado um novo regime excecional, constante do DL n. 34/2009, de 6 de
fevereiro
96
,aplicvelaosprocedimentosdeconcursolimitadoporprviaqualificaoedeajustedireto,cuja
deciso de contratar, ocorresse, respetivamente, at 31 de dezembro de 2010 e 31 de dezembro de 2009
(art.11.)
Para os procedimentos de formao de contratos pblicos por ajuste direto, a respetiva vigncia deste
regimefoiprorrogada,at31dedezembrode2010,peloDLn.29/2010,de1deabril,desdequeadeciso
decontratarocorresseatqueladata.
Contudo, com a publicao da Resoluo da Assembleia da Repblica n. 52/2010, de 7 de junho, que
repristinou as normas expressamente revogadas por aquele DL, a vigncia daquele regime excecional
cessouem7dejunhode2010.

94
Acrdo do TC n. 6/2007, de 7de maio 1 S/PL. Para estabelecer se uma entidade tem ou nonatureza empresarial (ou
carcterindustrialoucomercial)devemexaminar-setodososelementosdefactoededireitoatinentescriaodoorganismo
escondiesemqueomesmoexerceasuaatividade,nomeadamente,seadesenvolveounoemregimedeconcorrncia
desenvolvida, se a oferta de bens e servios se processa ou no em condies normais de mercado, se prevalece o fim
lucrativoouaboaprestaodeserviosdeinteressegeral,sehounoassunodosriscosassociadosatividade,seesta
noouobjetodefinanciamentopblico.
95
AplicadoexclusivamenteaoProgramadeModernizao.
96
Estabelece medidas excecionais de contratao pblica necessrias para a concretizao de medidas dos seguintes eixos
prioritrios:a)Modernizaodoparqueescolar;b)Energiasrenovveis,eficinciaenergticaeredesdetransportedeenergia;
c)ModernizaodainfraestruturatecnolgicaRedesdeBandaLargadeNovaGerao;d)ReabilitaoUrbana.

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Apresentam-se em seguida, os limiares previstos para o recurso aos procedimentos de contratao,
aplicveisPE,porforadoseuregimeexcecional[Tabela 9].
Tabela 9 LIMITES LEGAIS DE CONTRATAO - REGIME EXCECIONAL (2007 A 2010)
TIPODE
CONTRATAO
LEGISLAO
LIMITE
2007 2008 2009 2010
EMPREITADAS,
BENSESERVIOS
At31dedezembrode2008Negociao,ConsultaPrviaeAjusteDireto
DL41/2007(art.11.);DL25/2008(art.1.)
Empreitadas 5.278.000 5.150.000
BenseServios 211.000 206.000

Apartirde1dejaneirode2009-AjusteDiretoc/Consultaa3entidades,NegociaoeConcursoLimitado
DL34/2009(arts.1.a6.)
Empreitadas
5.150.000 4.845.000
BenseServios
206.000 193.000
QuantoaplicaodesteregimeporAtividade(Projeto,Gesto/FiscalizaodeObraeEmpreitada)eFase
(ModelodeContratao),osprocedimentosadotadosforamosseguintes[Quadro 7]:
Quadro 7 MODELO DE CONTRATAO (POR FASE E COMPONENTE)
Fase0 Fase1 Fase2 Fase3
ProjetodeArquitetura
AjusteDireto(s/
consulta)
AjusteDireto(s/consulta) AjusteDireto(s/
consulta)
AjusteDireto(s/ouc/consulta)
97
(Emabrilde2010,foiabertooconcurso
internacionalInovaoequalidadenos
espaosescolares,paraaseleode
equipasdeprojetopara3escolas)
Gesto/Fiscalizao
Obra
ConsultaPrviaa3
ConcursoLimitadoInternacional
porPrviaQualificao
(4Lotesde6a8Escolas)
ConcursoLimitadoInternacionalporPrviaQualificao
(Lotesde6a8Escolas)
Empreitada ConsultaPrviaa5
ConcursoLimitadoInternacional
porPrviaQualificao
(4Lotesde6a8Escolas)
ConcursoLimitadoInternacionalporPrviaQualificao
(Lotesde3,2e1Escolas)
No que se refere ao peso de cada um dos tipos de procedimentos de contratao adotados entre 2007 e
2009
98
, constatou-se uma alterao significativa no tipo de procedimentos de contratao utilizados entrea
Fase 0 e as subsequentes. Com efeito, na Fase 0 foi privilegiado o recurso ao ajuste direto e consulta
prvia para a adjudicao das empreitadas, enquanto que 83% do valor das adjudicaes da Fase 1 foi
precedidodeconcursopblicoouconcursolimitadoc/prviaqualificao.Importateremcontanestaanlise
que, do valor total das adjudicaes aqui em considerao, relativamente s Fases 0 a 2 (1.254,3M),
apenas66,7M,ouseja,5%respeitamFase0.

97
AregraadotadapelaPEnacontrataodestesserviosfoioajustediretos/consulta.Noentanto,naFase3foramrealizadas
consultaspara28dassuas100escolas.
98
Paraadjudicaessuperioresa5.000.

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Na Fase 2 apenas cerca de 4% das adjudicaes no foram precedidas de concurso (pblico, limitado por
prvia qualificao ou urgente), enquanto que, para a Fase 3, a PE estima que 96% das adjudicaes se
concretizem mediante concurso pblico, 3% por ajuste direto e o remanescente atravs da Central de
Compras[Tabela 10].
Tabela 10 PROCEDIMENTOS DE CONTRATAO POR FASE (ACUM. 31 DEZ 2009)

M
PROCEDIMENTOSCONTRATAO
Fase
Ajuste
Direto
Consulta
Prvia
Conc.Limitado
Internacional
p/Prvia
Qualificao
Conc.
Pblico
Internacional
Conc.
Pblico
Nacional
Conc.
Pblico
Urgente
Central
Compras
Estado
No
Abrangido
peloCCP
TotalGeral
0 10,3 55,7 0,4 0,2 66,7
1 13,0 20,7 6,6 211,0 6,7 10,4 2,5 0,4 271,2
2 35,3 3,0 870,8 1,5 4,8 0,1 0,8 916,4
Total0a2 58,6 79,5 877,4 212,5 6,7 15,6 2,7 1,2 1.254,3
3 14,9 5,2 20,1
Total0a3 73,5 84,7 877,4 212,5 6,7 15,6 2,7 1,2 1.274,3
Fonte:AdaptaodosdadosconstantesdoDossierdeAdjudicaesnombitodoProgramadeModernizaodasEscolasSecundrias2007-2009
(memorandodeapoioaudioparlamentarde24maro2010)-ComissoParlamentardeEducaoeCincia
Da anlise da amostra selecionada para efeitos de verificao do cumprimento das regras da contratao
pblica,relativamenteaoperodode2007a2009(cf.Ponto1.2)conclui-sequeasdespesasrealizadaspela
PE, no mbito do Programa de Modernizao, so legais e regulares, com exceo das analisadas em
seguida.
2.7.4.2 Contratao de Projetistas de Arquitetura
UmdosvetoresfundamentaisdoProgramadeModernizaoacontrataodosserviosdeprojetistasde
arquiteturae,paraesteefeito,aPEadotouoprocedimentodeajustediretonasFases0,1e2doPrograma,
nos termos do n. 1 do art.11. do DL n. 41/2007, cit., e na Fase3 oajuste diretocom conviteauma, ao
abrigo do art. 20. do CCP, e a trs entidades, nos termos do art. 6. do DL n. 34/2009, cit., consoante
fossem convidados para a elaborao de, respetivamente, um ou mais projetos, tendo o montante global
adjudicadoascendidoa31,6M[Tabela 11].
Tabela 11 ADJUDICAES DE PROJETOS DE ARQUITETURA
Fase0 Fase1 Fase2 Fase3 Total
NmerodeProjetos 4 26 75 101 206
NmeroArquitetos 4 19 57 91 103
V.AdjudicaoTotal() 805.677 4.145.845 14.573.790 12.111.832 31.637.143
RelaoNProjetos/NArquitetos 1,0 1,4 1,3 1,1 2,0
ValorAdjudicaoMdiop/Projeto() 201.419 159.456 194.317 119.919 153.578
No mbito das Fases 2 e 3
99
a fundamentao para a adoo destes procedimentos reconduz-se s
seguintessituaes:
a) Anecessidadedecumprimentodosprazosdoprograma;
b) OmodelodeprojetodesenvolvidopelaPEqueconsideraimportanteoenvolvimentoderepresentantes
daescolaedoprojetista,tendoemvistaumamelhorqualidadedoprojeto;

99
Na Fase 0 do programa a adjudicao dos projetistas de arquitetura no foi objeto de fundamentao especfica, tendo a
escolha recado em quatro arquitetos que haviam elaborado os masterplan do programa de modernizao relativamente a
escolasqueincluam:ensinosecundrioeprofissional;edifciosdetipologiareferenteaoperodocompreendidoentreofinaldo
sculo XIX e os anos trinta do sculo XX; edifcios vocacionados para o ensino artstico e edifcios de tipologia pavilhonar
construdosapartirdosanossetentadosculoXX.

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c) A dificuldade de compatibilizar os procedimentos de um concurso pblico com a metodologia definida
naalneaanterior;
d) A dificuldade de compatibilizar os prazos de interveno com os prazos inerentes contratao por
concursopblico;
e) Aanliseeavaliaodotrabalhorealizadopelosarquitetosselecionadosparaasanteriores
100
.
Umelementocomumaestesprocedimentos,quecumprenotar,ofactodomontantedasadjudicaesse
aproximar dos limiares limite para o recurso ao ajuste direto ao abrigo das supracitadas normas, sem que
existaumarelaodiretaentreaquelesmontanteseanatureza,dimensoevalordo projetodearquitetura
emcausa.
Relativamenteaestamatria,aentidadeesclareceuque:
() os procedimentos de contratao () tm sido lanados como ajustes diretos ao abrigo de tais regimeslegais
excecionais, conjugados com o disposto no Cdigo dos Contratos Pblicos, que permite igualmente o uso do
procedimentoporajustedireto.Refira-sequeestesregimessseaplicamaoscontratosdecustoglobalinferioraos
limites previstos pela contratao pblica pelas Diretivas Comunitrias. Ora, o trabalho j realizado referente
modernizao das escolas secundrias fase 0, fase 1, fase 2 e fase 3 demonstra, que os procedimentos mais
cleres autorizados pelo artigo 11 do Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de fevereiro, e permitiram a realizao das
referidas obras no curto perodo de tempo exigido. De facto, atendendo complexidade do Programa de
ModernizaodasEscolascomEnsinoSecundrio,tornou-senecessrioprocederaolanamentodoscompetentes
procedimentosdecontrataodosprojetistasmedianteajustediretolanadoaoabrigodocitadodiploma,deforma
a garantir a concluso da elaborao dos projetos para serem patenteados nos procedimentos conducentes
adjudicao dos contratos de empreitada, dado que a utilizao de outro procedimento poria em causa no s o
Programa de Modernizao e o inerente cumprimento dos prazos associados, mas igualmente o prprio
financiamentocomunitrioassociado.Poroutrolado,cumprereferirque,noqueconcerneaoregime excecionaldo
Decreto-Lei n. 34/2009, 6 de fevereiro, o procedimento de contratao por ajuste direto obrigatoriamente feito
com convite a trs entidades, regime este que a par de ser um regime legal permitido, no pe deste modo em
causa o Princpio da Concorrncia. Por ltimo, cumpre referir que relativamente aos projetos destas fases,
compostos por um total de 208 (duzentos e oito), foram adjudicados projetos a 103 (cento e trs) gabinetes
diferentes.
Nesse sentido, todas as decises tomadas para a escolha dos co-contratantes privados para elaborao dos
ProjetosdeArquiteturaforamdevidamentefundamentadaseobedeceramaosprincpiosdetransparnciaedeboa
gestoeconsequentemente,aoPrincpiodaConcorrncia.
O regime excecional de contratao permitia PE proceder aquisio de bens e servios e contratar
empreitadasatravsdosprocedimentosdenegociao,consultaprviaouajustedireto,quandoovalordos
contratos fosse inferior aos limiares comunitrios nos termos do n. 1 do art. 11, do DL n. 41/2007, cit.,
dispondo o n. 2 do mesmo artigo que,() devem os regulamentos internos da Parque Escolar, E. P. E.,
garantir o disposto no nmero anterior, bem como, em qualquer caso, o cumprimento dos princpios gerais
da livre concorrncia, transparncia e boa gesto, designadamente a fundamentao das decises
tomadas.
Osupramencionado regimedecontrataofoi objetodealteraes,assumindoespecialrelevonocontexto
dapresenteanlise,aintroduzidapeloDLn.34/2009,cit.,quenoseuart.6.veiodeterminarque()Para
efeitos da aplicao do artigo 112. do Cdigo dos Contratos Pblicos, nos procedimentos de ajuste direto
adotadosaoabrigodoregimeestabelecidopelopresentedecreto-lei,deveaentidadeadjudicanteconvidar,

100
NadecisodeadjudicaodaexecuodosprojetosdaFase2considerouotrabalhorealizadopelosarquitetosselecionados
para a fase piloto e 1, assim como, o modo de relacionamento profissional mantido no decurso do contrato, por arquitetos
responsveispelacoordenaodeprojetosdecaractersticasidnticas,informaesrecolhidasjuntodeentidadespblicas,e
aanlisedeCurrculosenviadoparaaPE,conjugadacomarecolhadeinformaoexterna,e,noqueconcerneaadjudicao
dosprojetosdaFase 3,foi criada uma comisso, deforma a avaliar o trabalho desenvolvido pelos projetistas envolvidos em
fases anteriores do projeto, em que se consideraram critrios de qualidade, cumprimento de prazo e relacionamento
institucionalcomaPE,comasescolaseoutrasentidadesenvolvidas.

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pelo menos, trs entidades distintas para apresentao de propostas, as quais so obrigatoriamente
mencionadasnafichadepublicitaoreferidanon.2doartigo2.
101
.
Porm, a instituio de regimes especficos de contratao, viabilizando o recurso a procedimentos
simplificadoscomooajustedireto,queemfacedoregimegerallevariamadoodeoutrosmaisabertosao
mercado, tem sido questionada na perspetiva da sua conformidade com as Diretivas Comunitrias,
mormente no que respeita necessidade de salvaguardar o imperativo da promoo dos princpios da
transparncia, no discriminao, igualdade de tratamento e concorrncia, previstos nos Tratados
Comunitrios
102
.
Esta questo enquadra-se, alis, no teor da comunicao interpretativa da Comisso de 23 de junho de
2006
103
, sobre o direito comunitrio aplicvel adjudicao de contratos no abrangidos, ou apenas
parcialmente,pelasDiretivasComunitriasrelativasaoscontratospblicos,emquesesustentaaaplicao
de princpios da contratao ao nvel comunitrio, aos contratos com relevncia para o mercado interno,
nomeadamente,atransparnciaepublicidade,deformaapromoveraaberturaconcorrnciadoscontratos
eaimparcialidadenosprocedimentosdeadjudicao
104
.
A relevncia destes princpios de contratao pblica, com particular nfase, o da concorrncia, tem sido
abordada na Jurisprudncia do TC, salientando-se no Acrdo n 40 /10, de 3 de novembro, 1 S/SS
(HospitalSoJooE.P.E),que()Aindaqueasdiretivasemitidasparaacoordenaodosprocedimentos
nacionaisdeadjudicaodecontratospblicosexcluam doseumbitoalgumasreasdacontrataobem
comocontratosquenoatinjamdeterminadosmontantes,oTJCEtemsidoclaroeafirmativonosentidode
queosprincpios referidosseaplicammesmoquenosejamaplicveisas diretivasrelativasaoscontratos
pblicos,umavezquederivamdiretamentedosTratados.,acrescentando,ainda,oAcrdon.7/2011,de
22 de fevereiro, 1 S/SS, (Hospital Garcia da Orta, E.P.E), na mesma linha de argumentao, que ()
sempre que a lei estabelea excees aos procedimentos concorrenciais mais abertos deve ser-se muito
rigoroso e exigente na interpretao e na aplicao dessas excees, procurando sempre a salvaguarda
mxima do princpio da concorrncia e admitindo a realizao de procedimentos fechados apenas quando
nohajaalternativaconcorrencialpossvel.

101
Conforme resulta do prembulo do diploma () As medidas a adotar visam reduzir os prazos previstos para os concursos
limitadosporprviaqualificao,bemcomopreverapossibilidadedeadoodoprocedimentodeajustedireto,paraalmdos
limiaresnacionais,apenasnacelebraodecontratosdestinadosmodernizaodoparqueescolaremelhoriadaeficincia
energticadeedifciospblicos.Oregimeestabelecidodistingue,todavia,amodernizaodoparqueescolareamelhoriada
eficinciaenergticadosedifciospblicos,estabelecendo,nesteltimocaso,umlimiardecontrataopblicanosuperiora
2.000.000. Com a aplicao desta possibilidade salvaguarda -se, tambm, a concorrncia, na medida em que, quando seja
adotadooprocedimentodeajustedireto,seimpeoconvitea,pelomenos,trsentidadesdistintas.
102
Relevante sobre esta matria, no mbito da Jurisprudncia Comunitria, o acrdo Telaustria Proc. 324/98, de 7 de
dezembrode2000,ondesereconhecearelevnciaautnomadosprincpiosnascontrataesabaixodolimiarcomunitrio,na
medidaemqueosprincpiosdoTratadotemimplicaesnoprocedimentoparaaformaodoscontratos,apesardeestesno
estaremcontempladosemqualquerdiretivaespecfica,realandoaimportnciadaadequadapublicidadeetransparnciados
procedimentosdemodoapropiciaraconcorrnciaeatribuirocontratoamelhoroferta,garantindo-se,assim,aboagestodos
dinheirospblicos.
103
PublicadanoJornalOficialdaUnioEuropeia(JOUE)n.C-179,de1deagosto,ondesereferequantoaoscontratosdevalor
estimadoinferiorsdiretivascomunitriasque()Estescontratosrepresentamoportunidadesdenegciossignificativaspara
as empresas no mercado interno, em particular para PME e empresas em fase de arranque. Ao mesmo tempo, mtodos
abertoseconcorrenciaisdeadjudicaoajudamasadministraespblicasaatrairumagamamaisalargadadeconcorrentes
potenciaisparaessescontratoseaobterpropostaseconomicamentemaisvantajosas.Faceaosproblemasoramentaiscom
quesedefrontammuitosEstados-Membros,damaiorimportnciaassegurarautilizaomaiseficazdosdinheirospblicos.
104
Recentemente, o acrdo do Tribunal Geral de 20 de maio de 2010, no processo T 258/06, veio reiterar o entendimento
expressonestacomunicao,peseemboraoseucarcternovinculativo.

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Trata-se,emsuma,danecessidadedepromoverprocedimentosmaisabertose,dessaforma,salvaguardar
princpios gerais de ndole constitucional (art. 81., al. f) da CRP), e legal (arts. 8., 9., e 10. do DL n.
197/99, cit., e n. 4 do art. 1. do CCP), de defesa da concorrncia, igualdade e transparncia, por
estruturantesdaatividadecontratualdaadministraopblica.
Ora, luz dos princpios supra mencionados, o ajuste direto no pode deixar de assumir natureza
excecional, a adotar em circunstncias restritas, quando outros procedimentos de natureza mais solene se
reveleminadequadosouimpossveisdeconcretizar,assimsepretendendoapromoo,omaisabrangente
possvel, da concorrncia e da igualdade de oportunidades de acesso ao procedimento, tanto mais, que o
prprioregimeexcecionalpreviaprocedimentosdeconsultaenegociao,quenoexclusivamenteoajuste
diretocomconviteaumaentidade.
Pelo que, no pode deixar de se concluir que a adjudicao dos servios de projetistas, nos moldes
preconizados pela PE, traduzidos numa seleo unilateral da entidade adjudicante, sem prvia
demonstrao dos critrios de escolha, adequada publicidade e consulta efetiva ao mercado, impediu o
acesso de outros potenciais interessados ao procedimento, restringindo os mecanismos de concorrncia,
ainda que a adjudicao dos projetos da fase 3 tenha sido precedida de um processo de avaliao e da
realizao,attuloresidual
105
,deconsultasamaisdoqueumaentidade.
Todavia,mesmonestecontextoinerenteevoluodoprograma,sempreficapordemonstrarejustificara
especialaptidodosprojetistasescolhidoseasrazesporquelhesforamadjudicadososserviosemcausa,
em detrimento de outros interessados, reconduzindo-se o universo de possveis candidatos aos
consideradosedesignados,comotal,pelaPE.
ConformedecorredaexplicaoapresentadapelaPE,aadoodoajustediretotersidoditadaporrazes
de celeridade, resultantes de um calendrio particularmente exigente de execuo do Programa de
Modernizao, da mesma forma que a possibilidade de recurso a este procedimento decorria do regime
excecionaldecontrataoedoCCP,todavia,mesmonestecontexto,nopodedeixardeseconcluirqueno
mbito destas contrataes se verificou uma efetiva restrio da concorrncia e no abertura ao mercado,
tanto mais que o prprio regime excecional previa, a partir de 2009, a adoo de procedimentos
concorrenciaismaisabertoscomoaconsultaouanegociao
106
.
Acresce,ainda,queas28consultasatrsentidadesefetuadasnaFase3,pretendendodarcumprimentoao
disposto no art. 6. do DL 34/2009, cit., e aduzir um carcter mais transparente aos procedimentos, no
evitaram que as adjudicaes recassem, novamente, em projetistas contratados em Fases anteriores do
Programa,enasrestantessituaes(73),emqueseexigiaestaconsulta,aPEoptouporrecorreraoregime
geral de escolha do procedimento, previsto no art. 20. do CCP, para assim continuar a efetuar ajustes
diretoscomconviteaumaentidade,talcomovinhaacontecendoabinitio.

105
Dototaldosprojetosdearquiteturaparaescolasdafase3(101),apenasem28casosfoiefetuadaconsultaatrsentidades
aoabrigodoarts.5.e6.doDLn.34/2009,cit.eart.124.doCCP.
106
OprprioDL34/2009,cit.,veioacentuarestecontextodeausnciademecanismosdepromoodaconcorrncianombito
desteregimeexcecional,aoestabelecernon.2doseuart.6.,queaslimitaesprevistasnosn.s2a5doart.113.doCCP
a)Contrataoreiteradadomesmooperadoreconmico b)Proibiodecontratarentidadesanteriormentefornecedorasa
ttulogratuito-nosoaplicveisscontrataesinseridasnombitodamodernizaodoparqueescolar.

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Ouseja,peseemboraoregimeexcecionalprevistonoDL34/2009,cit.,determinarqueaadoodoajuste
diretofosseprecedida,sempre,deconsultaatrsentidadesnostermosdoseun.1doart.6.,aPEinvocou
o regime previsto no art. 20 do CCP, para dessa forma efetuar ajustes diretos sem consulta, contornando,
assim,aslimitaesimpostascontratao,definidasporaquelediploma.
ComoconstadoRelatriodeauditoriadoTCn.18/2009(HospitalGarciadaOrta)
107
,arespeitodoregime
decontrataodoshospitaisE.P.E,()oajustediretossejustificaemtermosdeboagestodosdinheiros
pblicos, quando no h alternativas. um princpio de boas prticas de gesto, que independe da
legislao. Acresce que, no obstante nas aquisies, abaixo do limiar comunitrio, os hospitais EPE se
regularem por regras de direito privado, o poder discricionrio dos seus responsveis encontra-se limitado
pelosprincpiosqueenformamaatividadedaAdministraoPblicaemgeral,designadamenteosprincpios
consagradosnoCdigodoProcedimentoAdministrativoereferenciadosnon.2doartigo13doDecreto-Lei
n. 233/2005, de 29 de dezembro, vigente no perodo em anlise, devendo garantir os princpios da livre
concorrncia, transparncia e boa gesto dos dinheiros pblicos, designadamente fundamentando as
decisestomadas.
Resulta, assim, que o facto de a PE gozar de um regime excecional de contratao no legitima um uso
destes mecanismos e o exerccio das prerrogativas neles previstas, de forma a serem desconsiderados
princpiosestruturantesdacontrataopblicanacionalecomunitria.
Emconcluso,aPEestavaobrigada,pelosnormativoscomunitrios,constitucionaisedoregimeexcecional
que lhe foi atribudo, ao cumprimento dos princpios da concorrncia, transparncia e igualdade de
oportunidadesdeacessoaosprocedimentos,sendoque nacontratao dos projetistasde arquitetura, no
foramosmesmos,devidamenteacautelados
108
.
Emcontraditrio,aPEalegaque:
() a raiz do desenvolvimento de processo operacional tendente possibilidade de abertura das escolas em
cumprimento dos apertados prazos determinados pelo Governo tinha necessariamente que passar por uma
definio,oquantoantes,dosprojetosarquitetnicosaexecutarsemosquais,naturalmente,nopoderiaserdado
inciocontrataodaexecuodenenhumadasempreitadas,rapidamentesepercebeuqueautilizaodeoutro
tipodeprocedimentopr-contratualquenoodeajustediretopoderiapremcausaocumprimentodessesprazos,
bemcomo,()amanutenodofinanciamentocomunitriodoprojeto.
Acrescenta,tambm,que:
()a adoo do procedimento de ajuste direto por parte da PE foi sempre escrupulosamente alicerada nos
referidos normativos legais vigentes, sendo certo que a circunstncia de a PE no ter enviado convites a vrias
entidadesparaaapresentaodepropostasdeprestaodeserviosdearquiteturanosignificaquetenhaatuado
ilegalmente.,almdeque()estandoemcausaacelebraodeumcontratodevalorinferioraodeterminadopelo
legislador como impondo, em regra, a tramitao de um procedimento pr-concursal, a entidade adjudicante no
carecedejustificar,emconcreto,arestriodaconcorrncia.Enocarecedeofazerporque,muitosimplesmente,
tal tarefa j foi antes realizada pelo legislador do CCP, ponderando todas as circunstncias relevantes para esse
efeito.
Por outro lado, e considerando o princpio do interesse pblico alega a PE que o () legislador tambm
reconheceque,quandoadotadairrestritamentenaformaodessescontratos,aobrigaodeadoodeum
procedimento concorrencial poderia conduzir a resultados incomportveis para o interesse pblico,
provocando, no limite, uma paralisao da prpria atividade administrativa, pelo que, e por fora de opo

107
TodaajurisprudnciacitadanesteRelatrioencontra-sedisponvelemwww.tcontas.pt.
108
Como refere Cludia Viana, obra citada, p. 268, () o recurso contratao direta para a celebrao de contratos em
situaes no excecionais e (apenas) com fundamento na circunstncia desses contratos estarem excludos pelo valor, da
aplicao das diretivas comunitrias no constitui argumento bastante para justificar a fuga aplicao dos princpios
comunitrios.

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do legislador () a entidade adjudicante fica habilitada a impor uma restrio genrica concorrncia
atravsdaadoodeumprocedimentodeajustedireto,dispensandoarealizaodeumapelogenricoao
mercado e a publicao de um anncio, conferindo-lhe o poder de predeterminar antecipadamente as
entidadesqueparticiparonoprocedimentoatravsdeumconvitediretoapresentaodepropostas.
Emboranodeixandodereconhecerarelevnciadosprincpiosdaconcorrnciaedaigualdadedeacesso
aos procedimentos, em que no so aplicveis as diretivas comunitrias, argumenta a PE que atuou ao
abrigo de norma permissiva que lhe permitia recorrer ao ajuste direto, no lhe sendo exigvel a
fundamentaodasescolhasefetuadas,sendoessaanicaformadeassegurarocumprimentodosprazos
doprogramademodernizao,eosobjetivosaeleinerentes.
A este respeito, cabe reiterar, novamente, o facto do regime excecional consagrar a adoo de outros
procedimentosmaisabertos,comoaconsultaprviaouanegociao,quenoapenasoajustedireto,oqual
excluiqualquerelementoconcorrencial,enofavoreceatransparnciadeprocedimentos.
Assim,aocontrriodoquepretendedemonstraraPE,aoestabelecerumregime excecionalcomrecursoa
vriostiposdeprocedimento,nopretendeuolegisladorqueoajustediretofosseoregimeregranostermos
preconizados pela entidade, porquanto dessa forma ficaria destitudo de efeito til a previso de recurso
consulta ou negociao, e a tal se ope o teor do n. 2 do art. 11. do DL n. 41/2007, cit, ao exigir que
deviam()osregulamentosinternosdaParqueEscolar,E.P.E.,garantir()ocumprimentodosprincpios
gerais da livre concorrncia, transparncia e boa gesto, designadamente a fundamentao das decises
tomadas.
Enoaceitvelargumentar-sequeumeventualdesencadeardeprocedimentosdeconsultaprviaoude
negociaoiriacomprometerdeformairremedivelocumprimentodosprazosdoPrograma,umavezquese
trata de procedimentos de tramitao e execuo clere, quando comparados com outros procedimentos
maissolenes,comooconcursopblico.
Importa,ainda,lembrarqueestaquestofoinoticiadaemvriosmeiosdecomunicaosocial,dandoconta
da insatisfao manifestada por um grupo de arquitetos, que contestavam os termos em que decorreu o
processo de contratao aqui em anlise, traduzida na entrega de vrias exposies junto de rgos de
soberania,tendocomofundamentoaimpossibilidadedeparticipaodetodososinteressados,assimcomo,
adiscricionariedadeenofundamentaodeescolhasefetuadas.
Atento o exposto, reiteram-se as concluses constantes do Relato de Auditoria, sublinhando-se que o
sistemtico recurso ao ajuste direto para a contratao de projetistas de arquitetura, sem a necessria
fundamentao da preterio de procedimentos mais abertos, constantes do prprio regime excecional,
resultounumalimitaoconcorrncia,transparnciaeigualdadedeoportunidadesdeacessodetodosos
interessados, recomendando-se a adoo de procedimentos mais concorrenciais na contratao daqueles
projetistas,bemcomodeoutrosprestadoresdeservios.

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2.7.4.3 Responsabilizao dos Projetistas por Erros e Omisses
Daanlisedosdadosreferentesaoscontratosadicionaisrelativosexecuodetrabalhosdesuprimentode
erroseomisses(Fases0a2)
109
constata-sequeosmesmosascendiam,nofinalde2010,a23,5M,com
refernciaa56contratosdeempreitada(90escolas)
110
[Tabela 12].
Tabela 12 TRABALHOS DE SUPRIMENTO DE ERROS E OMISSES (ACUM. 31 DEZ 2010)

Fases V.Adjudicao N.Contratos

ErroseOmisses
+ -
0 14.623.163 3 1.107.956 0,00
1 224.782.303 15 6.809.915 0,00
2 782.360.110 38 15.619.930 -95.072
1.021.765.575 56 23.537.801 -95.072

Importa salientar que apenas se verificou a diminuio (-) do valor global da empreitada em 3 escolas em
virtude de erros e omisses dos projetos, cujo valor ascendeu a 95.000. Nas restantes 87 escolas
(correspondentes a 98 empreitadas), verificou-se um agravamento (+) dos custos com a empreitada
(23,537M)
111
.
Os contratos de prestao de servios aqui em questo foram celebrados antes da entrada em vigor do
CCP.Ora,oregimeanteriornoprevia,expressamente,aresponsabilizaodosprojetistaspelosuprimento
detrabalhosdecorrentesdeerroseomisses,todavia,asentidadesadjudicantesnoestavamdesobrigadas
deexigirareparaodosdanosdeleresultantesnostermosgeraisdaresponsabilidadecivil.
ComoCCP,aquestoveioaserobjetodeclarificao,determinandoodispostonon.6doart.378.queo
dono da obra (PE) tem que exercer obrigatoriamente o direito que lhe assiste a ser indemnizado, nas
situaes de () erros ou omisses [que] decorram do incumprimento de obrigaes de conceo
assumidasporterceiros,nestecasoosprojetistas.
Damesmaforma,oDLn.31/2009,de3de julho,queaprovaoregimejurdicodaqualificaoprofissional
dos tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio de projetos dispe no n. 1 do art. 19. que Os
tcnicos e pessoas a quem a presente lei seja aplicvel so responsveis pelo ressarcimento dos danos
causados a terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou norma legal , devendo subscrever seguros de
responsabilidadecivilnostermosdefinidosnoart.24.destediploma.
No obstante os elevados montantes aqui em questo, a PE no desencadeou, at outubro de 2010,
qualquer procedimento de responsabilizao dos projetistas, conforme previsto no Cdigo Civil. Apenas a
partir daquela data procedeu ao envio de notificaes a 70 projetistas de arquitetura e de instalaes
especiais, envolvidos na modernizao de 36 escolas inseridas na Fase 2, para pronncia, em sede de
audincia prvia, com vista ao apuramento da responsabilidade pelos trabalhos de suprimento de erros e
omisseseefetivaodeseguroderesponsabilidadecivil.Cumpre,noentanto,salientarque,relativamente

109
Os montantes apresentados relativos s adjudicaes e aos trabalhos de suprimento de erros e omissesso distintosdos
queconstamdoPonto 2.7.3.5,umavezqueaquiapenasseteve emconsideraoasempreitadasprincipaissubjacentess
intervenes.
110
Onmero decontratosinferioraodeescolas,dadoquenasescolasdasFases1e2houveadjudicaesdeempreitadas
porlotes.
111
Os valores apresentados so os lquidos, ou seja, correspondem ao aumento do preo da empreitada em resultado da
execuodostrabalhosdesuprimentodeerroseomissesdeduzidodeeventuaisreduesdepreodecorrentesigualmente
deerroseomisses.

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a esta Fase do Programa, verificavam-se data de 31 de dezembro de 2010, erros e omisses em 61
escolas.
Relativamente aos 18 contratos (26 escolas) das Fases 0 e 1, indicados na Tabela 12, cujos montantes de
trabalhos de suprimento de erros e omisses ascenderam a 7,917M, no foram desenvolvidos quaisquer
procedimentoscomvistaresponsabilizaodosrespetivosprojetistas.
Acresceque,haviasidojrecomendadopelaIGF,naauditoriaquedeuorigemao Relatrion.1135/2009,
de agosto de 2009, que a PE procedesse quela responsabilizao (cf. Ponto 2.7.11), ou seja, a entidade
levoucercadeumanoatdesenvolverprocedimentoscomvistaaoacatamentodaquelarecomendao.
Noquerespeita snotificaesenviadaspelaPEacimamencionadas,emqueseidentificamevaloramas
situaes de trabalhos de suprimento de erros e omisses e os prejuzos imputveis aos projetistas, as
entidades visadas vm contestar os factos que lhe so imputados e negar a sua responsabilidade,
questionando, tambm, a notificao da PE enquanto meio idneo para demonstrar e concretizar os seus
direitosindemnizatriosnestamatria.
De facto, embora as notificaes refiram a audincia prvia para pronuncia sobre o respetivo teor, no
constadasmesmasumprojetodedecisodeatribuioderesponsabilidades,paraqueestejamreunidosos
pressupostoslegaisdaquelafiguraprocedimental,eessaquestofoilevantadaporvriosprojetistas.
Neste sentido, e porque no expectvel que as entidades visadas assumam as suas responsabilidades
voluntariamente, cumpre salientar que no foram obtidas evidncias de que tenham sido acionados os
segurosderesponsabilidadecivil,ouefetuadasoutrasdiligncias,almdasmencionadasnotificaes,para
umcabalesclarecimentoeconcretizaodosdireitosqueaPE,enquantodonodeobra,invoca.
Poroutrolado,aindanoquerespeitaaestamatria,aPEnosnoefetivou(defacto)nenhumasituao
de responsabilizao, designadamente, atravs do acionamento de seguro de responsabilidade civil, como
efetuou novas adjudicaes a projetistas cujos projetos anteriores levaram realizao de trabalhos de
suprimento de erros e omisses. Situao tanto mais incompreensvel, uma vez que no teve em
consideraoestefatornaavaliaoquefez,emjulhode2009
112
,dotrabalhodosarquitetosenvolvidosnas
Fases0,1e2,paraefeitosdeadjudicaodosprojetosparaasescolasdaFase3.
Do exposto, conclui-se que os factos aqui apontados acabam por constituir a regra se tivermos em
consideraoqueaquelessereportama84escolasnumtotalde105,quecompemasFases0,1e2,ou
seja, em 80% destas escolas verificou-se um aumento do preo das empreitadas resultante da execuo
destes trabalhos, sem que tenham sido acionados os mecanismos legalmente previstos a que acresce o
facto,comovimosnoPontoanteriordenagrandemaioriadoscasos,asadjudicaesteremsidofeitas por
ajustediretosemconsulta.

112
DeliberaesdoCAde30dejunhode2009(aprovaarealizaodeumprocessodeavaliaodesenvolvidopelosprojetistas
envolvidos nas Fases anteriores do Programa para efeitos de seleo dos projetistas da Fase 3) e de 16 de julho de 2009
(ratifica a metodologia e os resultados atribudos pela comisso criada para o efeito, na avaliao do trabalho desenvolvido
pelosprojetistas()eaprovaalistadeprojetistasdearquiteturaselecionados()paraaFase3().

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Em sede de contraditrio, a PE, alegou que, () diversamente do que parece decorrer do Relato (), do
RelatriodaInspeo-GeraldeFinanasn.1.135/2009(),noconstanenhumarecomendaogenrica
necessidade de responsabilizao dos projetistas por erros e omisses mas () uma recomendao muito
especfica dirigida necessidade de responsabilizao dos projetistas de duas empreitadas a analisadas
().
Argumentou, ainda, que () embora a possibilidade de responsabilizao dos projetistas por erros e
omisses resultantes de incumprimento de obrigaes de conceo j decorresse dos termos gerais da
responsabilidadecivilprevistanoCdigoCivil,averdadequea efetivaodestetipoderesponsabilidade
s veio a assumir um cariz vinculativo e verdadeiramente generalizante com a aprovao do CCP, e, mais
tarde, da Lei n. 31/2009, de 3 de julho e que () os procedimentos de responsabilizao dos projetistas
comearam, progressivamente, a ser desencadeados, embora numa primeira fase se tenham circunscrito,
pelasrazesacimaapontadas,aoserroseomissesrelativosaosprojetosdaFase2doPrograma.
Tendoacrescentadoque,()atpresentedataaPEjdesencadeoutodososprocedimentostendentes
regularizao dessa situao, estando os mesmos em fase de anlise das pronncias apresentadas pelos
projetistasemsededeaudinciaprvia.
Considera,igualmente,queatentooprazodeprescriodoart.309.doCdigoCivil,oatrasonoassume
particularrelevncia,salientandoque()datadarealizaodaauditoriajhaviamsidodesencadeados70
procedimentos tendentes ao apuramento de responsabilidades, tendo, entretanto, sido regularizadas as
situaes dos erros e omisses verificados nas demais 25 escolas que data se encontravam pendentes,
estandoestesprocedimentos,igualmente,nafasedeanlisedaspronnciasapresentadaspelos projetistas
emsededeaudinciaprvia.
Refere,porfim,quantoaoacionamentodossegurosderesponsabilidadecivilquetalssejustificaquando
()houverumadecisodefinitivanombitodosprocedimentosadministrativosjdesencadeados,daqual
resultecomevidnciaaresponsabilidadedos projetistasporesseserroseomissesepelaverificaodos
danosdadecorrentes.
Sobreasalegaesapresentadas,cumpreafirmar,antesdemais,queasmesmasapenassepodemdever
a um lapso de interpretao da PE relativamente ao recomendado pela IGF no relatrio supra identificado.
Com efeito, esta entidade, recomenda, de forma suficientemente clara, para a PE "[p]assar a acionar os
mecanismosderesponsabilizaodosprojetistasporerroseomissesdosrespetivosprojetosprevistosno
CdigoCivilenoCCP()"(p.21doRelatriodaIGF),razopelaqualsemanteveaconclusoconstantedo
Relato de Auditoria e aqui reproduzida. Acresce que, mesmo relativamente s duas situaes identificadas
poraquelainspeo-geral(escolasD.JoodeCastroeSoaresdosReis)emencionadasnocontraditrio,a
PEnodesenvolveuquaisqueraescomvistaresponsabilizaodosseusprojetistas.
Relativamenteaestamatria,osargumentosapresentadosnoalteramaconstataoefetuadaemsedede
Relato de Auditoria, de que apenas em outubro de 2010, a PE desencadeou procedimentos tendentes
quela responsabilizao, e mesmo neste contexto, limitando o mbito das diligncias encetadas s
empreitadas da Fase 2, sendo incompreensvel, porque incompatvel com uma gesto diligente, que
passados trs anos desde o inicio da sua atividade, no tivesse sido tomada qualquer iniciativa a este
respeitorelativamentesFases0e1.

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Neste sentido, a ausncia de norma expressa para a responsabilizao dos projetistas, no impedia que a
mesma fosse exercida nos termos gerais da responsabilidade civil, tal como a prpria entidade reconhece,
sendo manifestamente improcedente relevar a especial complexidade das intervenes em causa para
justificar uma maior tolerncia em face das situaes de erros e omisses detetadas, atento o facto das
mesmas no comportarem esse especial grau de dificuldade, e a escolha dos projetistas ter sido efetuada
segundocritriosdeexperinciaeconhecimentodeobrassemelhantes.
Assim, pese embora se afirme que a no responsabilizao dos projetistas no mbito da Fase 0 e 1 do
ProgramaseficouadeveraumquadrodeindefiniolegaleaumapoliticadetolernciaassumidapelaPE,
e que as medidas tomadas quanto ao apuramento das situaes verificadas na Fase 2 no foram ditadas
pela necessidade de cumprimento de recomendaes de auditorias, a prpria entidade que afirma nas
suasalegaesnotersidocontempladaaquestoreferenteresponsabilidadedosprojetistas,e()No
que diz respeito aos erros e omisses dos projetos referentes s Fases 0 e1, () tm a ver com a
circunstnciade,data,aPEnoestarsensibilizadaparaessanecessidade.
Umaltimanotaparasesublinharque,relativamenteafirmaodeque(negritonosso),()em16dejulho
de2009,quandooConselhodeAdministraodaPEdeliberouaprovaralistadeprojetistasdearquiteturaa
convidarparaaFase3 listaqueteveporbaseos resultadosdaavaliaoentretantoefetuada notinha
quaisquer dados quanto aos erros e omisses dos projetos elaborados pelos projetistas das fases
anteriores,amesmanoencontraadernciacomarealidadeapuradanombitodaauditoriarealizada.
Com efeito, refira-se, a titulo meramente exemplificativo, o caso do Contrato n. 393 referente ao Lote 1 (8
escolas) da Fase 1, cujo empreiteiro apresentou em 7 de janeiro de 2009 uma reclamao por erros e
omisses no valor total de 8.377.955, bem como dos Adicionais, celebrados em 29 de janeiro e 18 de
junho de 2009, aos Contratos n. 305 e 316, respetivamente, ambos da Escola Rodrigues de Freitas (Fase
0),respeitantesformalizaodeerroseomisses,novalortotalde689.680,peloquenoseaceitao
alegadodesconhecimentoinvocadopelosresponsveisemsededecontraditrio.
Faceaoexposto, reitera-seaanlise efetuadanoRelatodeAuditoriaerespetivasconcluses,peloquese
recomenda PE que exera osseus direitos indemnizatrios decorrentes do incumprimento de obrigaes
dos projetistas, nas situaes em que a violao culposa dos deveres legais e profissionais der origem a
trabalhosdesuprimentodeerroseomisses.
2.7.4.4 No Remessa de Contratos para Fiscalizao Prvia do TC
A PE desde a sua criao e at maro de 2009 (aproximadamente 2 anos), procedeu celebrao de 34
contratos (empreitada e de aquisio de bens e servios), de montante superior ao limiar
fixado na Lei do
OramentodoEstado(OE)paraefeitosdesubmissoafiscalizaoprviadoTC
113
,nostermosprevistosno
art. 48. da LOPTC, sem que, no entanto, os tenha remetido a este Tribunal para aquele efeito, apesar de,
atentos os respetivos valores, a isso se encontrar obrigada, por fora do disposto na al. b) do n. 1 do art.
46.daquelaLei.Omontanteglobaldadespesainerenteaestescontratosfoide256.269.021(cf.MapaIV-
Anexo5.6).

113
Olimiarparaoanode2007erade326.000,deacordocomasdisposiesconjugadasdoart.48.daLOPTCeart.130.da
Lein.53-A/2006,de29dedezembro,eart.1.daPortarian.88-A/2007,de18dejaneiro(fixouovalordondice100),epara
2008de333.000,nostermosdaqueleartigodaLOPTC,doart.121.daLein.67-A/2007,de31dedezembro,edoart.1.
daPortarian.30-A/2008,de10dejaneiro.Para2009,essevalor,deacordocomaqueleartigodaLOPTCeoart.159.daLei
64/A-2008,de31deDezembro,erade350.000.

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Dispeaalneac)don.1doart.5.daLOPTCquecompeteaoTribunal:
() fiscalizar previamente a legalidade e o cabimento oramental dos atos e contratos de qualquer natureza que
sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos e responsabilidades, diretos ou indiretos,
para as entidades referidas no n. 1 do artigo 2. do mesmo diploma, e os das entidades de qualquer natureza
criadas pelo Estado ou por quaisquer outras entidades pblicas, para exercer funes administrativas
originariamente a cargo da Administrao, com encargos suportados por transferncia do oramento da entidade
queascriou,semprequedaresulteasubtraodeatosecontratosfiscalizaoprviadoTribunaldeContas.
Estediplomaprev,tambm,naalneaa)don.1doseuart.47.,queestoisentosdefiscalizaoprvia
os atos e contratos celebrados pelas entidades identificadas nos n.s 2 e 3 do art. 2., sem prejuzo do
dispostonasupramencionadaalneac)doart.5..
Atentoosentidodasnormasanteriormentecitadas,verifica-sequeaPEseinserenombitodesujeioda
fiscalizaoprvia,namedidaemque:
a) Desempenha funes originariamente a cargo da Administrao Pblica, cabendo-lhe,
estatutariamente
114
, desenvolver e modernizar uma rede de escolas que condio de exerccio da
funodoEstadodegarantiraeducaodosseuscidados;
b) Os seus encargos so suportados por transferncias do oramento da entidade (Estado) que a criou,
medianteaalocaodefundosdoOEsuaatividade;
c) Com a suaconstituio se poderiam ver subtradosfiscalizaodo TCos atosecontratos inseridos
noseuobjetosocial.
Desalientarque,em17denovembrode2008,aquelaentidadeenviouDGTCumaexposio
115
sobreesta
questo, subscrita pelo seu Presidente, onde se defende a no sujeio da empresa a fiscalizao prvia,
argumentando-se,entreoutrosmotivos,que()aatividadecometidaParqueEscolarE.P.Etemnatureza
essencialmente de iniciativa pblica empresarial afastando-se do conceito de funes administrativas a
cargo da administrao pblica, e com base nesse pressuposto () temos considerado que a Parque
Escolarnoseintegranaprevisodoartigo5.,n.1,al.c),daLein.98/97,de29deagosto.
Atravsdoofcion.19116,de21denovembrode2008,aDGTCinformouque:
() O Tribunal de Contas e os seus servios no detm competncia consultiva na matria e () tendo sido
recentemente submetidos a fiscalizao prvia contratos celebrados por entidades similares, nomeadamente por
HospitaisEPEeporempresasmunicipais,inclusivereferentesainvestimentosfinanciadosporfundoscomunitrios,
osmesmosforamapreciadospeloTribunalqueconcluiupelasuasujeioaestamodalidadedefiscalizao,atento
o disposto na alnea c) do n. 1 do art. 5. na redao que lhe foi introduzida pela citada Lei n. 48/2006. S a
submisso a fiscalizao prvia dos contratos celebrados pela Parque Escolar, E.P.E, que se enquadrem no
disposto no artigo 46. da Lei n. 98/97, permitir ao Tribunal delimitar, em concreto, os casos em que ela haja
lugar.
116
Sucedeu-se,ento,atrocadecorrespondnciaentreasentidades,eoenviodeelementospelaPE,sendo
que apenas em 9 de fevereiro de 2009 a entidade remeteu o primeiro processo de empreitada, relativo
execuodasobrasdemodernizaodaEscolaSecundriaGarciadaOrta
117
,e,posteriormente,em27de
maro,verificando-se,apartirdeento,oenvioaoTCdoscontratossubsequentesparaefeitosdevisto.

114
Deacordocomoart.4.doDLn.41/2007,cit.,aPEtemporobjetoo()planeamento,gesto,desenvolvimentoeexecuo
do programa de modernizao e manuteno da rede pblica de escolas secundrias e outras afetas ao Ministrio da
Educao.
115
OfciodaPEcomareferncia08/3758/CA/S.
116
Nosentidodequeasempresasmunicipaisestosujeitasafiscalizaoprvia,veja-seoAcrdodoTCn.34/2009,de14de
julho,1S/PL.
117
ContratovisadopeloTC,emsessodiriadevisto,de2dejunhode2009.

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Neste contexto, e atentos os factos anteriormente descritos, no pode deixar de se concluir pelo
incumprimento das regras relativas fiscalizao prvia, pela no submisso a visto de contratos a esta
sujeitos.
Solicitados esclarecimentos sobre as questes aqui evidenciadas, a entidade reiterou a convico j
expressaemanterioresrespostasaoTC,dequenoestavasujeitaafiscalizaoprvia,entendimentoeste,
suportadoporparecerjurdicoemitidoporumjurista,queacompanhavaasuaresposta.
Sucede,porm,queresultaalgoincongruenteafirmarumaconvicodenosujeioafiscalizaoprvia,
quando se verificou que, aps maro de 2009, e at presente data, a PE tem remetido, para efeitos de
visto, todos os contratos sujeitos e respetivos adicionais (neste ltimo caso, apenas a partir de maio de
2010),peloque,sedvidasexistiamaesterespeito,deveriaaentidadetersubmetido,abinitio,oscontratos
porsicelebrados,paraaferirsobreaquelasujeio.
Quantoaoparecer jurdicosubscrito porumprofessoruniversitrio,ondeamatria dafiscalizaoprvia
abordadadeformaaprofundada,defendeomesmoanosujeiodaPEavisto,podendo-seresumir,para
efeitosdeeconomiadopresentedocumento,asrespetivasconcluses,nasseguintesideiasfundamentais:
As empresas do SEE apenas esto sujeitas a fiscalizao prvia quando assumam uma situao de
falsa empresarializao, ou seja, quando a empresa exerce a sua atividade de forma a no obter
ganhos de eficincia, o que no sucede relativamente PE, pois esta entidade desenvolve uma
atividadeempresarialenoadministrativa;
A considerar que a entidade se insere no mbito de previso da al. c) do n. 1 do art. 5., sempre
caberia ao TC determinar, em sede de fiscalizao concomitante ou sucessiva, a sujeio de
determinadaempresapblicaavistoprvio.
Aeste respeito,importareferir queosentidodasalteraesintroduzidasLOPTCpelaLein.48/2006,de
29 de agosto, foi o de alargar as vrias formas de controlo exercidas pelo TC a todas as entidades que
gerem dinheiros pblicos, na medida em que o critrio aferidor da competncia material da sua ao
fiscalizadora,reforadamente,odautilizaoougestodedinheirosouvalorespblicos.
De facto, e como resulta da exposio de motivos da proposta de Lei n. 73/X, que deu origem Lei n.
48/2006,cit.,considerou-seque()Noquerespeitafiscalizaoprvia,estende-seoseumbitoanovas
entidades que, por no estarem at data sob a jurisdio do Tribunal, eram frequentemente utilizadas e
instrumentalizadascomomecanismodefugaaessespoderes.
Importa considerar, tambm, que a PE embora seja uma empresa pblica, ela no exerce uma atividade
empresarialestritaoupura,umavezque,paratal,teriadeseverificarqueaatividadesedestinavaoferta
de bens e prestao de servios num contexto de mercado, sujeita a mecanismos de concorrncia,
prosseguindo fins lucrativos. No entanto, a sua misso principal o desenvolvimento e modernizao da
rede escolar, colocando ao servio da populao, em geral, infraestruturas pblicas de ensino, o que
condio essencial para assegurar mais e melhor educao para todos, enquanto funo do Estado,
constitucionalmenteprevistaegarantida
118
.

118
Cf.n.s1e2doart.73.,daCRP.

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No que concerne ao segundo dos argumentos constantes do parecer, sublinha-se que em sede de
fiscalizao prvia, a cargo da 1 seco do TC, que se afere a sujeio da atividade contratual de uma
determinada entidade a visto, devendo ser submetidos os processos que se enquadrem nos pressupostos
desta vertente fiscalizadora do Tribunal
119
, a fim de aferir se os atos e contratos em causa esto por ela
abrangidos.
Pelo exposto, conclui-se que a atividade desenvolvida pela PE e o respetivo enquadramento estatutrio e
legalconsubstanciamoexercciodefunesadministrativasouserviosdeinteressegeraloriginariamentea
cargo da Administrao Pblica, com encargos suportados por transferncias do OE, preenchendo, assim,
osrequisitosdaal.c)don.1doart.5daLOPTC,peloque estsujeitaaospoderesdecontroloprviodo
TC.
Assim,conclui-sequeforamvioladasasnormasdaal.c)don.1doart.5.ealneab)don.1doart.46.
daLOPTC.
AresponsabilidadepelanoremessaaoTCdoscontratosdeempreitadaedebenseservios,emviolao
do regime de fiscalizao prvia consubstanciado nos normativos anteriormente citados, que originaram
despesasilegaisnomontantede256.269.021,doCAdaPE,constitudodatadosfactospeloPresidente
JooSintraNuneseVogaisTeresaValsassinaHeitoreJosDominguesdosReis.
Os pagamentos ilegais, no valor de 236.556.466, foram autorizados pelos responsveis identificados no
Anexo5.1.
Em sede de contraditrio, a PE, enunciou um conjunto de fatores tendentes no efetivao de
responsabilidade financeira, desde logo porque, tendo solicitado a emisso de um parecer jurdico a um
especialista na matria
120
, a interpretao a que se chegou, conflua no sentido de que a empresa estaria
apenassujeita aduasmodalidadesdecontrolo,designadamenteoconcomitantee osucessivo,peloqueo
seuCA()ficoufirmementeconvictodaautoridadedasconclusesalcanadasnoaludidoparecerjurdico,
razopelaqual,confiandonoquealivinhadito,entendeunosubmeternenhumdoscontratosfirmadospela
PEfiscalizaoprviadessetribunal.
Argumenta,ainda,quetendotidoconhecimentodequeoutrasempresaspblicasestariamaenviarosseus
contratos para fiscalizao prvia e que o TC estaria a levar a cabo essa fiscalizao, solicitou
esclarecimentos(cercadeumanoemeioapsasuacriao)sobreasuasujeioavisto,sendoque()a
partir do momento em que recebeu a indicao de que era entendimento do Tribunal de Contas que o
procedimento adequado para definir a sujeio fiscalizao prvia consistia em submeter os contratos
apreciaodoTribunal,aPEpassou,pois,afaz-lo.
Consideram, em sntese () que tendo em conta as circunstncias que envolveram esta matria ()
dificilmente se poderia exigir maior rigor cuidado e ateno no tratamento deste assunto, ao ponto de se
poder justificar uma censura e reprovao da sua conduta por se entender que a atuao dos membros
desseConselhonosecompaginacomaqueseriaexigvelaumgestorcuidadosoeresponsvel.

119
Nos termos do n. 1 do art. 81., da LOPTC, os processos a remeter ao TC, para fiscalizao prvia, devem ser instrudos
pelosserviosouorganismos,emconformidadecomasinstruespublicadasna2.sriedoDR.
120
A PE juntou em anexo s suas alegaes um aditamento a este Parecer onde so abordados os contra-argumentos
constantesdoRelatodeauditoriaequenoalteramaanliseefetuada.

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Analisando as alegaes da entidade nesta matria, verifica-se que no foram aduzidos factos novos,
suscetiveisdealterarasconclusesconstantesdoRelatodeAuditoria,noqueconcerneasujeiodaPEa
fiscalizao prvia, desde logo, porque os responsveis no podiam desconhecer o quadro de sujeio a
vistoaqueentidadeestavasujeita,quantoaoscontratossupraidentificados.
Defacto,conformevemsendojurisprudnciauniformedoTC,ereconhecidonasalegaesapresentadas,
a impreparao ou desconhecimento das regras aplicveis por parte dos responsveis pela gesto e
administrao da coisa pblica no pode, nem deve ser motivo excludente da responsabilidade das sua
decises, na medida em que ao gestor pblico exigido um especial rigor e diligncia na apreciao das
questessobreasquaischamadoapronunciar-se, nopodendoadotarumacondutaquesecircunscreva
a uma mera adeso s informaes e pareceres dos Servios, peritos ou especialistas num determinado
domnio.
Como se refere no Acrdo do TC n. 04/09, 3 Seco, de 26 de outubro () O argumento de que os
DemandadosdecidiramdeacordocomasinformaesepareceresdosServiosnoreleva.Naverdade,e
comojurisprudnciauniformedoPlenrioda3Seco,quemrepousanapassividadeounasinformaes
dosTcnicosparasejustificardedecisesilegaisesquecequeaboagestodosdinheirospblicosnose
compadececomtamanhapassividade.
At porque, se duvidas existiam acerca da interpretao do disposto na alnea c) do n. 1 do art. 5. da
LOPTC, deviam ter sido arguidas em sede prpria, atravs do envio ao TC dos contratos, cuja sujeio a
vistosuscitavadvidas,talcomofizeramoutrasentidadesdenaturezaempresarial,comooshospitaisE.P.E.
Oquenocoerente,porincompatvelcomooregimedafiscalizaoprvia,acelebraodeumconjunto
de32contratos,quecorrespondemaoessencialdasempreitadaseaquisiesdebenseserviosdaFase0
e 1 do Programa de Modernizao, num montante global de 256.269.021, sem que o TC se tenha
pronunciadosobrealegalidade,obstando-se,assim,aqualquerformadecontroloprviosobreosmesmos.
Veja-seque,atesedefendidapelaentidadelevariaaconcluir,nopressuposto daexistnciadeumparecer
jurdicoemsentidocontrrio,queasua atividadenuncaestariasujeitaaoescrutniodoTribunaldeContas,
quando o quadro normativo vigente claramente determina que so as entidades que devem enviar os
contratosparaefeitosdaaferiodaeventualsujeioafiscalizaoprvia.
Neste contexto, no pode deixar de se citar o entendimento da atual Secretria de Estado do Tesouro e
Finanas, ouvida emsededecontraditrio, de que () reveste-se de meridiana clareza que, partida, por
aplicao do artigo 5 , n. 1 alnea c) da LOPTC, a Parque Escolar se encontrava sujeita a fiscalizao
prviadoTribunaldeContas,equeporessemotivo,()aprticaperfilhadapelaParqueEscolarseafigura
manifestamente desconforme com o enquadramento legal vigente ao momento, sendo a conduta do
ConselhodeAdministraocensurvel.
O que transparece, assim, dos factos apurados, foi a vontade de assegurar a mxima celeridade aos
processos de contratao, de forma a garantir o arranque das obras de modernizao e o cumprimento da
calendarizaodoPrograma,desconsiderandoanecessidadedeenviodoscontratosparaefeitosdevisto.
Face ao exposto, reitera-se o enquadramento jurdico constante do Relato de Auditoria, assim como, as
concluses dele resultantes, podendo esta situao determinar a eventual responsabilidade financeira
sancionatria,aoabrigododispostonaalneah)don.1doart.65.daLOPTC.

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2.7.4.5 Servios de Gesto e Fiscalizao de Empreitadas Habilitao dos Candidatos
NombitodaFase1,foiabertoconcursolimitadointernacionalporprviaqualificao
121
,paraaseleode
equipas de anlise de projetos, apoio na organizao de concursos de empreitadas, respetiva gesto e
fiscalizao,comumvalorestimadode4M
122
(s/IVA),abrangendoumtotalde26escolas,inseridasem4
lotes
123
,sendoocritriodeadjudicaoodopreomaisbaixo.
O Ponto 8.3.2.4 do Caderno de Encargos estabelecia, sob a epgrafe Organizao e meios do
adjudicatrio, o seguinte () Consideram-se como habilitaes mnimas para o Coordenador dos Servios
de Coordenao da Segurana de empreitadas () a formao especfica em Coordenao de Segurana
comcursoreconhecidopeloISHST,ecomaduraomnimade200horas.
Em19desetembrode2007,emsededeaberturadecandidaturas,oJrideliberouquantoquelerequisito
que()objetivamenteimpossveldesatisfazeremvirtudedetalreconhecimentoser,data,inexistente,
tendo decidido que () no exigvel a formao especfica em Coordenao de Segurana com curso
reconhecido pelo ISHST
124
. No obstante, mantm-se as restantes exigncias cumulativas constantes do
Ponto8.3.2.4doCadernodeEncargos
125
.
Questionada a entidade no mbito da presente auditoria, informou que, () no momento em que lanou o
procedimento de concurso, encontrava-se na convico, errada, de que o referido reconhecimento pelo
ISHSTjseencontravaimplementado,porregulamentao,()tendoemcontaqueacondioestabelecida
pelaParqueEscolareraimpossveldesatisfazer,entendeuamesmanoseimporaanulaodoconcurso,
umavezquetodasasempresasemcondiesdeconcorrernopodiam,emfacedasua atividade,alegaro
desconhecimentodalegislaoemvigornumareatosensvelcomoadaSegurana.()sendocertoque
todososcandidatosincumpriramorequisito.
Acrescenta-sequeestaquestohaviasidolevantadajuntodaPE,em14desetembrode2007,pelaPrtico-
Gabinete de Engenharia, Lda., em data posterior prevista no caderno de encargos para a solicitao de
esclarecimentos, tendo-lhe sido comunicado, em 17 de setembro, que a questo do no reconhecimento
pelo ISHST da mencionada formao especfica, poderia ser levantada na candidatura a apresentar pela
empresa,afimdeserponderadapelojri,nosejustificandoaprorrogaodoprazoparaapresentaode
candidaturasouaanulaodoprocedimentoemapreo.
Ora,resultadodispostonoart.10.doDLn.197/99,cit.,e atualmentedon.1doart.4.doCCP,queum
dos princpios orientadores da contratao pblica o respeito e promoo dos mecanismos da
concorrncia,enquantofatordeobtenodemelhorescondiescontratuaiseaotimizaodospreos,com
oconsequentebenefcioemtermosdoacrscimodeeficinciadadespesapblica.

121
PublicadoDR,IIsrie,de22deagostode2007,enoJornalOficialdasComunidades(2007/S155-193745),de14deagosto
de2007.
122
Ovalorestimadodocontratocomrefernciaacadalotefoide1.000.000.
123
Acomposiodoslotesfoiaseguinte;Loten.1RegioNorte6escolas;Loten.2NorteeCentro6escolas;Loten.
3LisboaeAlentejo7escolas;Loten.4LisboaeAlentejo7escolas.
124
InstitutoparaaSeguranaHigieneeSadenoTrabalho.
125
Oqualpassouateraseguinteredao:()Consideram-secomohabilitaesmnimasparaoCoordenadordosServiosde
Coordenao da Segurana de empreitadas o bacharelato ou a licenciatura em engenharia civil e, cumulativamente, a
experincia de 5 anos em fiscalizao ou direo de obras. Devero ser indicados, pelo menos, 5 tcnicos com estas
habilitaes,quedeveroobrigatoriamentefazerpartedoquadrodoConcorrente.

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Aintroduoderequisitosdeadmissoaoprocedimentoquenopodemsercumpridos,almdeserumato
semefeitosprticos,quenadaacrescentaaorigordoprocedimento,podeassumir-secomofatordeinibio
de potenciais interessados, redutor do universo de concorrencial, mormente, se esses eventuais
interessados considerem no dispor de pessoal com as habilitaes exigidas, abdicando, assim de
apresentarpropostas
126
.
Assim, foroso concluir que, no contexto destas contrataes, no foram devidamente acautelados os
princpios da concorrncia e da igualdade, que visam assegurar, em sede de formao dos contratos, uma
efetiva paridade de condies de acesso e de participao dos interessados em contratar, devendo a PE
acautelar,nofuturo,umaadequadaerigorosadefiniodosrequisitosdeadmissoaosprocedimentos.
Emsededecontraditrio,aPEafirmouque:
() desconhecia que o referido reconhecimento ainda no se encontrava devidamente regulamentado e que, por
essa razo, ainda nenhum curso havia sido reconhecido., e que por esse motivo () acabou por admitir que o
cumprimentodestapartedorequisitonoponto8.3.2.4 docadernode encargosnoera,afinal,condioessencial
para participao no concurso., alm de que () caso estivessem mesmo motivadas em concorrer, todas as
potenciais empresas interessadas em participar poderiam, com facilidade ter colocado considerao da PE a
impossibilidadedecumprimentodorequisito.
Conclui,ainda,que()orequisitoemcausafoiencaradopelomercadoaoqualoconcursosedirigiacomo
umaexignciaimpossveldesercumpridae,comotal,passveldeserdesconsiderada,razopelaqualno
fazqualquersentidoainsistncianaideiadequeaintroduodorequisitoemcausapodeterconstitudoum
fatordeinibiodepotenciaisinteressados.
No se acompanha o raciocnio da entidade quando afirma que o mercado a que o concurso se dirigia
consideroucomonoescritoesserequisito,sendoantesdeconsiderarqueteveumefeitoinibitrio juntode
potenciaisinteressadosqueseabstiveramdeconcorrerporverem,naintroduoderequisitoimpossvel,um
obstculosuaparticipaonoprocedimento.
Assim, este efeito potencial de restrio da concorrncia que no pode deixar de se reafirmar, porque
impeditivo da obteno de melhores condies contratuais e otimizao dos preos, enquanto fatores do
acrscimodeeficinciadadespesapblica,peloqueserecomendaPEqueprocedadefiniorigorosa
dosrequisitosdeadmissoaoprocedimento.

126
Numcontextosemelhante,emboracomrefernciaaoart.49.doCCP(Proibiodemenoamarcas)veja-seoAcrdodo
TCn.25/10,de6dejulho-1S/SS,disponvelemwww.tcontas.pt,ondeserefereque()Temestenormativoporescopo
semelhanadoquesucediacomoseuantecessorartigo65.,n.s5e6doDLn. 59/99,cit. proibirque,aindaque porvia
indireta, se dificulte ou afaste a candidatura de empresas que no preencham determinados requisitos. Podendo, embora,
resultar,primafacie,dotextodoartigo49.doCCP,quetalproibiodigarespeitoaocadernodeencargos,ocertoquealei
quisproibir,comautilizaoabusivadeespecificaestcnicas,quesevioleaconcorrncia,ou,ditodeoutromodo,-ecomo
seestipulanon.1desteartigo49.-quispermitiraparticipaodosconcorrentesemcondiesdeigualdadeeapromooda
concorrncia.

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2.7.4.6 Aluguer de Monoblocos Proposta de Valor Consideravelmente Superior
No ano de 2008, a PE procedeu abertura de Concurso Pblico Internacional para o Fornecimento e
Montagem,emRegimedeAluguer,deMonoblocosPr-FabricadosparaaInstalaoProvisriadeSalasde
AulaparaoFuncionamentodeAtividadesLetivasedeServiosdeApoionasEscolasqueIntegramaFase1
do Programa de Modernizao das Escolas com Ensino Secundrio, com um valor total estimado de
900.000(S/IVA)[Tabela 13]:
Tabela 13 ALUGUER DE MONOBLOCOS FASE 1

Lote
rea
Geogrfica
N.
Escolas
N.
Monoblocos
Publicao
Critrio
Adj.
V.Base
(S/IVA)
V.
Adjudicado
DR JOUE
1 Lisboa/Alentejo 8 78
IISrie-7deabril 2008/S63-085220
Preomais
baixo
351.000 487.968
2 Lisboa 3 22 99.000 89.003
3 Norte 6 59 265.500 230.917
4 Norte/Centro 5 41 184.500 225.636
Total 900.000 1.033.524

No que respeita especificamente ao procedimento e relativamente ao Lote 1 verificou-se, em sede de
avaliaodepropostas,queanicapropostaadmitida,adaempresaAlgeco,S.A,nomontantede608.945,
ultrapassavaem73,5%opreobasedoconcurso(351.000).Defacto,resultadoteordorelatriopreliminar
deavaliaodepropostasque:
() face aos valores previsveis que foi possvel apurar na fase de preparao do concurso e que levaram
definiodovalorbase,eaindacomparativamentecomospreosunitriosapresentadosnaspropostasdosLotes
2,3e4,mesmotendoematenoofator"distncia"queagravaoscustosdetransporte.Assim,edeacordocomo
que tem sido o entendimento da Jurisprudncia do Tribunal de Contas, aplicvel por analogia, considera-se que,
tendosidoexcedidaamargemde25%(vinteecincoporcento)dovalorbaseestimadode351.000,00(trezentos
e cinquenta e um mil euros), a proposta do concorrente n. 2 - ALGECO, S.A. para este lote considerada
inaceitvel,nostermosdodispostonaalneaa)don.1doartigo57doDecreto-Leino197/99,de08dejunho.
Por este motivo, o CA decidiu proceder abertura de procedimento por negociao sem publicao prvia
de anncio relativamente ao Lote 1, mediante convite a cinco empresas, ao abrigo do disposto no n. 2 do
art.57.eal.d)doart.84.,ambosdoDLn.197/99,cit.
Deacordocomodispostonaalneaa)don.1doart.57.destediploma,asentidadesadjudicantesesto
impedidasdeadjudicaraspropostas quesejamconsideradasinaceitveispelaentidadeadjudicante,pelo
quebemandouaPEaodecidirnoadjudicaranicapropostaapresentada,emsededeconcursopblico,
atenta a manifesta discrepncia, apurada em 73,5%, relativamente aos valores fixados na abertura do
procedimento.
Damesmaforma,epelasimilitudedesituaesemanlise,nopodedeixardeseinvocaraesterespeitoa
normadaalnea.b)don.1doart.107.doDLn59/99,cit.,queestabeleceidnticalimitaoadjudicao
depropostasdevalorconsideravelmentesuperiornasempreitadas.
Sucede,porm,quenasequnciadoprocedimentopornegociao,amelhorpropostaapresentadanovalor
de 487.968, pela empresa Elevatrans, Lda, e adjudicada por deliberao do CA de 23 de maio de 2008,
apresentava,aindaassim,umdesviode39%faceaovalorinicialmenteestimado.
Ora, o dever de no adjudicao de propostas, em ambos os regimes de aquisio de bens e servios e
empreitadas,anteriormentecitados,noseesgotanombitodoconcursopblicoinicial,antesseprojetando
em procedimento subsequente com ele relacionado, vinculando o decisor pblico tambm em sede de
negociao, na medida em que se possa concluir que exista igualmente proposta consideravelmente
superioraovalorbase.

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um facto que a proposta adjudicada em sede de negociao se veio a revelar inferior apresentada no
concurso pblico antecedente, mas ainda assim, representa um acrscimo de 39% em relao ao preo
base,eestecircunstancialismodeterminavaparaaPEumdeverdenoadjudicaodaquelaproposta,por
inaceitvel, em obedincia s normas legais anteriormente citadas, assim como do princpio da
concorrncia(art.10.doDLn.197/99,cit.)
127
.
E, em consequncia, proceder abertura de novo procedimento de concurso pblico internacional, nos
termosdon.2doart.57.,art.80.eart.190.,n.1,al.b)domesmodiploma.Solicitadosesclarecimentos
sobreestaquesto,aquelaentidadeinformouque:
ApropostadoconcorrenteAlgeco,SA,paraolote1noconcursoacimaidentificadoascendiaa608.945,00,valor
que ultrapassava em 73,5% o valor base do concurso. Aps o procedimento de negociao, a proposta
adjudicatriaultrapassava,aindaassim,em39%opreobasedoconcursoinicial.Noobstante,aParqueEscolar
considerou-aaceitvel,luzdocitadoartigo57.,n.1,al.a),facescondiesespecialmentedesfavorveisdeste
Lotequantoaotransporte,acessosecolocaodosmonoblocosnoslogradourosescolarespoiso fatordistncia
impunha-seefetivamentecommaiorpesonestemesmolote,emrelaoaosoutros,paraorespetivofornecedor.
Desde logo, no colhe o argumento da maior disperso geogrfica das escolas do Lote 1 (8 Escolas/78
monoblocos)parajustificarumadiferenasignificativadepreorelativamenteaosrestanteslotes,porquanto
essas condicionantes de natureza geogrfica existiam com maior acuidade relativamente ao lote 4, que
compreendia o fornecimento de 41 monoblocos, em 5 escolas da Regio Norte e Centro, e que foi
adjudicadopelomontantede225.636,20
128
.
Note-seque,doconjuntodosoitoestabelecimentosdeensinoquecompemomencionadoLote1,seisse
situamemLisboa(5)earredores(1),eosdoisrestantesemBenaventeeBeja,respetivamente,sendoqueo
Lote 4, compreende uma escola no Porto, Vila do Conde, Espinho, Penafiel e Coimbra, pelo que a existir
dispersogeogrfica,elamaisevidentenacomposiodasescolasdestelote,aindaqueestejaemcausa
ummenornmerodeestabelecimentosedemonoblocosafornecer.
E mais difcil se torna compreender o desfasamento de custos verificado, quando se apurou que os
documentos do procedimento no fazem aluso ou evidenciam uma especial complexidade de acesso e
colocaodosmonoblocosnasescolasdoaludidoLote1.
A presente questo, alis, foi abordada no acrdo do TC n. 27/04, 1 S-SS, no mbito de contrato de
empreitada, mas cujas concluses tm plena validade no mbito da contratao aqui em anlise, onde se
sufraga o dever de no adjudicao de propostas de valor consideravelmente superior, em procedimento
subsequente,comrefernciaal.b)don.1doart.107.doDLn.59/99,cit.,enquantofatordepromoo
da concorrncia, da transparncia, do rigor dos projetos e da estimativa de custos, de forma a evitar o
crescimento desmesurado da despesa com a realizao de empreitadas pblicas, ou no caso presente, de
locaodebens.

127
Atualmenteconsagradonon.4doart.1.doCCP.
128
Esta diferena significativa de custos tambm notria relativamente ao Lote 3, que compreendia o fornecimento de 59
monoblocos em 6 escolas na Regio Norte (Porto (2), Vila Nova de Gaia, Braga, Pvoa do Varzim, Matosinhos), e que foi
adjudicadopelovalorde230.917,02.

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Considerando-se, tambm, nos acrdos do TC n.s 5/02, 1 S-PL
129
e 18/10, 1 S/SS, que o conceito de
preo consideravelmente superior deve ser interpretado com recurso a outros desvios previstos e
permitidosnoDLn.59/99,cit.,nomeadamenteoconstantedoart.45.paraaadmissibilidadedarealizao
detrabalhosamais,considerando-seilegalaadjudicaodepropostascujovalorultrapassasseem25%o
preobase.
Porsuavez,noparecerdaProcuradoriaGeraldaRepblican.117/2004,de30dejunho
130
,considerou-se
queumapropostasuperiora23,78%dopreodeveriaserconsideradamanifestamentesuperiorimpedindoo
donodaobradeprocederadjudicao,emboraaquisedefendaqueoconceito valorconsideravelmente
superior,enquantoconceitoindeterminado,devaserapreciadodeformacasusticaluzdecritrioscomoo
interessepblicoemcadasituaoconcreta
131
.
Equeaaplicaodeumcritriopuramentequantitativodevalorconsideravelmentesuperioraopreobase
pode, em algumas situaes, ser insuficiente para considerar uma proposta como substancialmente
superior
132
.
Todavia,nopresentecaso,nosaquelelimitefoiultrapassadonumvalorprximodos40%,comonoficou
demonstradonemqueopreobaseestivessedesfasadodospreosdemercado,emenosaexistnciade
razes justificativas da variao de custo do fornecimento e instalao de monoblocos, quando comparado
comoslotes3e4,quecompreendiam,igualmente,orespetivotransporteemontagememEscolassituadas
noutrasregiesdoPas(Norte/Centro).
Pelo exposto, conclui-se pela violao do art. 10. (princpio da concorrncia), al. a) do n. 1 e n. 2 do art.
57.,art.80.,190.,n.1,al.b),todosdoDLn197/99,cit.,emvigordatadosfactos.
A despesa ilegal no valor global de 487.968,00 foi autorizada pelos membros do CA Joo Sintra Nunes,
Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingues dos Reis, por deliberao de 26 de junho de 2008. A
responsabilidadepelaautorizaodospagamentosilegais,nomontantede344.815,dosmembrosdoCA
identificadosnoAnexo5.1.

129
Nesteacrdoconsiderou-seilegal,porconsideravelmentesuperioraovalorbase,aadjudicaodeumaempreitadaemque
existia uma discrepncia de 35,4% entre a propostamais baixa e o valor base, no mbito de concurso pblico lanado aps
anteriorconcurso,comomesmoobjeto,cujapropostamaisfavorvelerasuperiorem59%aovalorbase,eporessemotivo,
haviasidoanulado.
130
PublicadoemDR,IISrie,de4dejulhode2006.
131
Comosesalientanesteparecer()Adecisodenoadjudicao,comoreferidofundamento,deversertomadaemfuno
das circunstncias concretas de cada caso, fazendo-se apelo, para a densificao do conceito indeterminado
consideravelmente superior ali utilizado, aos quadros valorativos paralelos, embora de cariz simtrico, consignados no
mesmo diploma para possibilitar ao empreiteiro a resciso do contrato com fundamento na supresso de trabalhos (artigos
31.,n.1,e35.,n.1),nasubstituiodetrabalhosincludosnocontratoporoutrosdeespciediferente(artigos31.,n.2,e
234.,n.1e2),ouna maioronerosidade resultantede maiordificuldadenaexecuodaempreitadapormotivoatinenteao
dono da obra (artigos 196., n. 1 e 2, e 234., n. 1 e 2); No juzo valorativo a efetuar, dever o dono da obra levar em
consideraoeventuaisdesajustamentosdopreobaseemrelaoaospreosefetivamentepraticadosnomercadodatada
aberturadoconcurso,desdequetaldesajustamentonopossa,peloseurelevooupelasuanatureza,terpostoemcausaos
princpiosdatransparnciaedaconcorrncia.
132
A este respeito, sustenta Raquel Carvalho (em As invalidades Contratuais nos Contratos Administrativos de solicitao de
bens e Servios, Almedina, Coimbra, 2010, p. 46), que () Na verdade, esta interpretao impede com mais eficcia um
possvel conluio entre os proponentes bastava que por acordo dos candidatos o preo base fosse alterado para valores
inferioresa25%que,nohavendoindciosdesseconluio,impunha-seadministraoodeverdeconcluiressecontrato.

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Em sede de exerccio do direito de contraditrio, a PE apresentou as alegaes que se sintetizam em
seguida:
Odispostonaalneab)don.1doart.107.doDLn.59/99,cit.,noaplicvel aoprocedimentoem
apreo,massimoart.57.doDLn.59/99,cit.,sendoquenelenofoi()fixadoqualquerpreobase
doconcurso,isto,umvalorlimitecondicionadordospreosaproporpelosconcorrentes,masapenas
umvalorestimadodocontrato,oqualalmdenoserobrigatrio,noequivaleaumvalorlimitedos
preosaproporpelosconcorrentes;
A verificao dos pressupostos da inaceitabilidade das propostas nos termos da aludida norma do DL
n. 197/99, cit., pressupe uma margem de livre apreciao decisria pela entidade adjudicante, e
sendo o concurso por negociao um segundo procedimento com vista celebrao do mesmo
contrato, no era de prever a obteno de melhores condies de preo, sendo que j havia sido
conseguidaumaimportantereduorelativamenteaosvaloresobtidosnoprimeiroprocedimento;
As condies de execuo do contrato, no que concerne ao Lote 1, eram manifestamente mais
desfavorveis, quanto ao transporte, acesso, e colocao dos monoblocos nos logradouros das
escolas,emvirtudedamaiordispersogeogrficadasmesmas,oqueseatestapelofactodosvalores
unitrios,apresentadospelosconcorrentes,teremsidomaiselevadosquantoaestelote;
Atenta a calendarizao assumida no contrato-programa celebrado com o Estado Portugus, era
necessrio assegurar que os monoblocos estivessem operacionais no incio do ano escolar de
2008/2009,deformaapermitiroinciodaexecuodasobraseacontinuidadedasatividadesletivas,o
queficariacomprometidocomaeventualidadedeterdeprocederaberturadenovoprocedimentode
concursopblico,comprejuzoparaointeressepblicosubjacente.
Asalegaesaduzidasmerecemosseguintescomentrios.
Quantoprimeiraordemdeargumentos,cumprerealarquepeseemboraanodeterminaodeumpreo
basenoprocedimentoemanlise,eindependentementedeseconsiderar,ouno,asuaobrigatoriedadeao
abrigodoDLn.197/99,cit.,foicombasenovalorestimadodocontratoqueseconsideroucomoinaceitvel
apropostamaiseconmicaapresentadanoprocedimento,porsersuperiora25%daquelaestimativabase,
eque,assim,desencadeouumprocedimentodenegociaoaoabrigodadispostonaal.a)don.1doart.
57.destediploma.
Ou seja, a PE considerou como limite a partir do qual as propostas poderiam ser consideradas como
inaceitveis,ovalorqueexcedesseem25%ovalorporsiestimadoparaarespetivaadjudicaoe,poresse
motivo,considerouquedeviarejeitaradevalormaisreduzido,queultrapassavaem73,5%aquelemontante.
ComotemvindoaserdefendidopelajurisprudnciadoTCcitada,equeatentaaanalogiadassituaesem
anlise,justificaarespetivaaplicaoaoregimeprevistonaalnea.b)don.1doart.107.,doDLn59/99,
cit., no mbito da aquisio de bens e servios, reafirma-se a impossibilidade de adjudicao de propostas
de valor consideravelmente superior em sede de negociao, na sequncia de concurso anterior, atenta a
necessidade de controlo da despesa pblica, evitando que em procedimentos menos formais as propostas
venhamaatingirvaloresincomportveisenosindicveis.

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Relativamente margem de livre apreciao que a entidade dispe para aferir sobre a inaceitabilidade de
uma proposta, reconhece-se que um critrio puramente quantitativo pode revelar-se insuficiente enquanto
critriogeral,comoevidenciadonorelato,masfoicombasenapercentagemde25%,delimitedetrabalhos
a mais do regime de empreitadas, adotado pela jurisprudncia do TC, que a PE fundamentou a no
aceitaodepropostasnombitodorespetivoconcursopblicointernacional.
Ora, no caso concreto e atentas as circunstncias descritas, no podia deixar de se entender que uma
propostaqueultrapassa,emsededenegociao,umapercentagemde39%dovalorestimado,devesertida
como inaceitvel e logo rejeitada, pelos mesmos motivos e enquadramento legal suscitado no concurso
pblicoinicial.
Acorroboraresteentendimento,veja-seoAcrdodoTCn.18/10,1S/SS,arespeitodeumaempreitada
daEstradasdePortugalSA,ondeseconcluipelaviolaododispostonaal.b)don.1doart.107.doDL
n.59/99,cit.,porconsiderar,comoconsideravelmentesuperior,umapropostaqueultrapassavaemmaisde
25%opreobase, sublinhando-se()noqueconcernepropostadoadjudicatrio,trata-sedeumdesvio
de30,37%,oque,emtermosdesensocomum,umdesviodeverasassinalvel,sobretudoconsiderandoo
montanteemquesetraduzesseagravamentodopreoapresentado.
Porltimo,equantonecessidadedemontagemdemonoblocosnasescolasdeformaagarantiraabertura
doanoletivo2008-2009,paraalmdenoseterdemonstradoqueesseobjetivoficasseinviabilizadocoma
abertura de novo procedimento, veio revelar que os concursos no foram lanados atempadamente,
acautelando-seeventuaisvicissitudesquepudessemafetaronormaldecorrerdosprocessosaquisitivos.
Atentooexposto,mantem-seoenquadramentojurdicoacimaexpresso,nosubsistindomotivosparaalterar
as respetivas concluses dele decorrentes, sendo a situao descrita suscetvel de gerar responsabilidade
financeirasancionatria,aoabrigododispostonaalneab)don.1doart.65.daLOPTC.
2.7.4.7 Converso dos Concursos Limitados Internacionais em Concursos por Negociao
No sentido de proceder () execuo das obras de modernizao e servios de manuteno e
conservao previstos na primeira fase do programa de modernizao, foram lanados no ano de 2007
quatroconcursoslimitadosinternacionaiscompublicaoprviadeanncio
133
[Tabela 14]:
Tabela 14 CONVERSO DE CONCURSOS LIMITADOS INTERNACIONAIS

Lote reaGeogrfica
N.
Escolas
Publicao
PreosBase
(S/IVA)(a)
V.
Adjudicado
Conc.p/Neg
DR JOUE
1 Lisboa/Alentejo 8
IISrie27de
dezembro
2007/S245-298248
48.815.000 60.330.000
2 Lisboa/Alentejo 6 2007/S245-298249 43.700.000 52.500.000
3 Norte 6 2007/S246-299856 41.550.000 51.930.477
4 Norte/Centro 6 2007/S246-299857 42.300.000 n/a(b)
Total 176.365.000 164.760.477

(a) Componenteconstruo
(b) n/a-RelativamenteaoLote4foramdesencadeadosprocedimentosdeconcursopblicoautnomospor
Escola.
Relativamente aos Lotes 1 a 3, em particular, aps uma fase prvia de avaliao e seleo de pedidos de
participao de empresas interessadas, foram os candidatos admitidos convidados a apresentar as suas
propostas
134
.

133
NostermosdadeliberaodoCAde13dedezembrode2007.
134
Apresentarampropostas4dos10candidatosselecionados(Lote1),5dos12(Lote2),6dos12(Lote3).

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De salientar que os programas de concurso previam que este seria composto numa primeira fase pelo
anncioeprogramadeconcursoenumasegundafasepelaspeasescritasedesenhadasepelocaderno
de encargos, onde foi definido e comunicado aos concorrentes admitidos o preo base da componente
construo
135
. O critrio de adjudicao era o da proposta economicamente mais vantajosa (preo 75% e
valiatcnica25%).
Emboraovalorglobalestimadoprevistonaatadeaberturadoprocedimentosereportassescomponentes
deconstruoemanuteno,osconvitespreviramapenasopreobasedacomponenteconstruo,tendoa
Comisso de anlise considerado para efeitos da sua admissibilidade e ponderao em termos
comparativos,apenasosvalorespropostospeloscandidatosparaestacomponente.
Apsoatopblicodeaberturadepropostas
136
eatentoovalordospreosapresentadospelosconcorrentes,
deliberou o CA no adjudicar as empreitadas destes lotes
137
, uma vez que considerou apresentarem um
valorconsideravelmentesuperioraopreobase
138
,nostermosdodispostonaal.b)don.1doart.107.,do
DLn.59/99,cit.
139
,aplicveldatadosfactos.
Deliberou,tambm,lanarumprocedimentodeconcursopornegociao,aoabrigodaalneaa)don.1do
art.134.doDLn.59/99,cit.,tendosidoconvidadosaapresentarpropostatodososconcorrentesadmitidos
no anterior procedimento de concurso limitado
140
. Do teor dos convites, consta a informao aos
concorrentesdeque:
() tratando-se de um processo de concurso relativo mesma obra, o qual dever ser lanado em condies
substancialmente idnticas s do procedimento anterior, devero os concorrentes limitar as suas propostas de
alteraoaretificaodepreosresultantesdeprocessosdenegociaocomsubempreiteirosoufornecedores,ou
a marcas e modelos de materiais e equipamentos descritos no articulado do concurso, que apresentem
caractersticastcnicasidnticasspreconizadasnocadernodeencargoselistasdemediesequenoimplique
qualqueralteraoaofaseamentoconstrutivo,tudonostermosdoartigo134.,n.1alneaa)en.2doDLn59/99,
de2demaro".
Em aditamento, a PE esclareceu, ainda, que () o critrio de adjudicao da empreitada descrita em
epgrafe,noprocessodeconcursopornegociao,limitar-se-aopreo,constituindototalresponsabilidade
dos concorrentes a garantia do cumprimento de todos os requisitos relativos manuteno das
caractersticas tcnicas preconizadas no caderno de encargos e listas de medies e que no implique
qualquer alterao ao faseamento construtivo, sendo que o processo de negociao decorreria em duas
sesses,umaintermdiaparaesclarecimentoseoutra,distinta,denegociao
141
.
No que concerne ao Lote 4, foi decidido no adjudicar o contrato com o mesmo fundamento da
inaceitabilidade das propostas, por consideravelmente superiores ao preo base, embora neste caso, a

135
Os valores estimados foram de32.500.000 (Lote 1), 25.500.000 (Lote 2), 27.500.000 (Lote 3) e 30.000.000 (Lote 4).Os
preosbaseevaloradjudicadoconstantesdaTabela14,reportam-seapenascomponentedeempreitada.Ovalorglobal
dos contratos celebrados (inclundo a componente de servios de manuteno e conservao) foi de 68.170.500 (Lote 1),
57.450.945(Lote2)ede58.941.589(Lote3),quetotalizaram184.563.034.
136
Apresentarampropostasparaacomponentedeconstruoedemanutenodaempreitada4dos10candidatosselecionados
(Lote1),5dos12(Lote2)e6dos12(Lote3).
137
Na sequncia das comunicaes internas n.s 08/DGI/03, de 23 de julho (Lote 1), 08/DGI/01, de 16 de julho (Lote 2),
08/DGI/02,de16dejulho(Lote3),enviadaspeloPresidentedojridosconcursosaoPresidentedoCA.
138
Aspropostasdemenorpreoapresentavamosseguintesdesviosaopreobase:23,9%(Lote1);23,3%(Lote2);24,7%(Lote
3).
139
Pordeliberaode24(Lotes2e3)e29dejulhode2008(Lote1).
140
Convitesenviadosem25(Lotes2e3)e30dejulhode2008(Lote1).
141
Comunicaes datadas de 30 de julho de 2008 (Lote 2 e 3), sendo que este esclarecimento j constava do convite
inicialmenteenviadoaosconcorrentesdoLote1.

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entidade tenha optado por lanar procedimentos de concurso pblico individualizados para cada uma das
escolasneleenglobadas
142
.
Ora,nasequnciadoprocessodenegociaoqueentretantodecorreu,foramadjudicadasaspropostasde
menor valor apresentadas pelos concorrentes convidados para os referidos trs lotes
143
, nos termos das
deliberaesdoCA,datadasde7(Lote2)14(Lote3)e21deagostode2008(Lote1).
Aesterespeito,importateremcontaodispostonaalneaa)don.1doart.134.doDLn.59/99,cit.,em
vigor data dos factos, onde se estipulava que, "(...) [p]ara alm do caso previsto na alnea c) do n. 2 do
artigo 48., o concurso por negociao s admissvel, seja qual for o valor estimado do contrato, nos
seguintes casos: quando as propostas apresentadas em concurso pblico ou limitado sejam irregulares ou
inaceitveis e o concurso por negociao se destine execuo da mesma obra, em condies
substancialmenteidnticas."
Nostermosdasupramencionadanorma,aconversodoconcursopblicoemconcursopornegociao,tem
comopressupostosotratar-sedamesmaobraequeasuaexecuodecorranaquelascondies.
O facto de ter sido alterado o critrio de adjudicao permite questionar a existncia de condies
substancialmente idnticas e de que forma essa alterao se coaduna com os principio da transparncia,
igualdadeeconcorrncia.
Defacto,aonoseremconsideradasascondiesinicialmentefixadasparaoresultadopretendido,fazendo
valer,emsededenegociao,ocritriodopreomaisbaixo,noseprivilegiouumaeventualproposta,que
em termos qualitativos e quantitativos, melhor servisse o interesse da entidade adjudicante
144
e o interesse
pblicoinerenteaoprocedimento.
Nestesentido,eatentaamodificaodocritriodeadjudicaonostermosefetuadospelaPE,nosepode
afirmar a existncia da identidade de pressupostos em ambos, o concurso pblico e o de negociao, e o
mesmocontextodeigualdadeeconcorrncia,deformaaterporverificadasascondiessubstancialmente
idnticasnaaceodaal.a)don.1doart.134.doDLn.59/99,cit.
Sobreestamatria,aPEesclareceuque:
()Ocritriodeadjudicaodoconcursoanteriorlimitadointernacional objetodeconversoeraavaliatcnica,a
qualficouconhecidadetodososconcorrentes,aquandodo atopblicodeaberturadaspropostas.Alis,ocontrato
que se veio a celebrar com o adjudicatrio aps o procedimento de negociao, remete expressamente para a
propostado adjudicatrioapresentadaemsededeconcurso,comodocumentaointegrante domesmo.Assim,o
nico fator que era possvel abrir concorrncia era o preo. Por outro lado, a execuo da obra foi feita em
condiessubstancialmenteidnticas,umavezqueoCadernodeEncargosfoiinequivocamenteomesmo.

142
NostermosdadeliberaodoCAde28dejulhode2008.
143
Lote 1, Mota Engil (68.170. 500); Lote 2, Novopca, SA / Eiffage / Teodoro Gomes Alho, SA / Joo Jacinto Tom, SA
(57.450.945);Lote3,Casais,SA/Eusbios&Filhos,SA/ConstruesGabrielCouto,SA(58.941.589),tendooscontratos
sidoassinadosem1desetembrode2008.
144
Sobre a relevncia do critrio de adjudicao da proposta economicamente mais vantajosa, no mbito de grandes
investimentos pblicos, referem Joo Amaral e Almeida e Pedro Fernandez Sanchez, (in As medidas excecionais de
contratao pblica para os anos de 2009 e 2010, Coimbra Editora, 2009, p. 88, que () Embora no se desconhea que
cabeentidadeadjudicante,luzdassuasnecessidades,dassuaspreocupaesedassuasrestries,adiscricionariedade
deescolha,entreosdoiscritrios,daquelequemelhorseadequascaractersticasdoobjetodocontratoacelebrar,averdade
que o critrio de adjudicao da proposta economicamente mais vantajosa se impe sempre que as propostas devam ser
avaliadas no apenas segundo a perspetiva econmica (o preo) mas segundo outros elementos, de cariz qualitativo. Ora,
justamente no mbito de contratos que o legislador afirma serem destinados realizao de projetos pblicos de grande
envergadura e grandes projetos de investimento pblico, difcil compreender que a melhor proposta possa ser escolhida
prescindindo de um qualquer relevo a atribuir a aspetos qualitativos da prestao em causa. Neste tipo de projetos quase
impossvelnoatender,naescolhadamelhorproposta,aumcritrioquerelacione,compensatoriamente,opreoequalidade.

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Sucede, porm, que no obstante a manuteno do caderno de encargos em sede de negociao, aos
concorrentes apenas foi permitido proceder a alteraes das suas propostas no que respeita aos preos
apresentados,desconsiderandoaponderaoemtermosconcorrenciaisdeelementosdevaliatcnica,pelo
que passou a valer a proposta de menor valor e no aquela que era qualitativamente e quantitativamente
mais vantajosa no confronto do interesse pblico inerente ao procedimento, como inicialmente proposto, e
queeraoexpectveleconhecidoportodososconcorrentes.
Da que se possa concluir pela inexistncia de condies substancialmente idnticas, na medida em que a
alteraodocritriodeadjudicaoeodecursodoprocessodenegociaotendenteadjudicaoimplicou
que no tivesse sido assegurada a manuteno das condies que foram previamente estabelecidas para
queosconcorrentespudessemformularassuaspropostas.
Acrescequesendoocritriodeadjudicaoumelementoessencialdoprocedimento,aodeterminaraforma
como os concorrentes se dispem a formular as suas propostas, a sua alterao, em sede de negociao,
noacautelouosprincpiosdaigualdadeeconcorrnciaentreosconcorrentes.
Note-se que, alguns dos concorrentes que apresentaram propostas no concurso pblico decidiram no o
fazer no mbito do procedimento de negociao
145
, alegando, entre outras razes, a impossibilidade de
reduziremassuaspropostas,taladiferenaexistenteparaasdemenorvalorqueforamapresentadas
146
.
Em concluso, considerando os factos anteriormente expostos, verifica-se a ausncia de identidade de
condies previstas para a adoo de concurso de negociao, designadamente a existncia de
circunstnciassubstancialmenteidnticasparaaexecuodeobra,deacordocomaalnea.a)don.1do
art.134.doDLn.59/99,cit.,sendoassimexigvelPEfuturamente,luzdosprincpiosdatransparncia,
igualdade e concorrncia do n. 4 do art. 1. do CCP, um maior rigor na apreciao dos pressupostos que
legitimamaadoodeprocedimentosemfunodecritriosmateriais,nostermosprevistosnosarts.23.a
25.doCCP,atentanosasuanatureza excecional,comotambmofactodeaelesestarassociadoum
menorgraudegarantiaepromoodaquelesprincpiosfundamentaisdacontrataopblica.
Nombitodocontraditrio,aPEalegouque:
() Amanutenodomesmocritriodeadjudicaono,porconseguinte,luzdodispostonaalneaa)don.1
doartigo134.doDecreto-Lein.59/99,de2demaro,condioparaaadmissibilidadedeadoodoconcursopor
negociao, nem da respetiva validade, razo pela qual a escolha pela PE do critrio do mais baixo preo nos
concursospornegociaonoconfiguraumaviolaododispostonaalneaa)don.1doartigo134.doDecreto-
Lein.59/99,de2demaro.
Considera,tambm,que:
() Ainda que o critrio da proposta economicamente mais vantajosa seja aquele que melhor pode assegurar a
qualidade dos trabalhos a prestar, nada impede que, quando o caderno de encargos defina todos os restantes
aspetos da execuo do contrato a celebrar que incidam sobre interesses pblicos afetados por essa execuo,
apenas o fator preo estejasubmetido concorrncia, sendo certo que entidade adjudicante que cabe, luz
das suas necessidades, das suas preocupaes e das suas restries, a discricionariedade de escolha, entre os
doiscritrios,daquelequemelhorseadequascaractersticasdoobjetodocontratoacelebrar.

145
Atituloexemplificativo,aConstrutoraEdifer,S.A,informaem7de agosto,relativamenteaoLote2que:()apsareanlise
do processo e negociao com subempreiteiros e fornecedores, no conseguimos encontrar solues que permitissem
apresentar uma proposta de valor global inferior ao anteriormente apresentado pelo Consrcio liderado pelo Novopca
Construtores. Tendo em conta o critrio de apreciao das propostas, ser exclusivamente o preo decidimos no apresentar
propostaparaoconcursoacimareferido.
146
QuantoaoLote3,aconstrutoraMota-Engil,S.A,em7deagosto,veiodeclararque:()Oscritriosdeadjudicaoprevistos
paraoconcursolimitadooraconvertidonoserotidosemcontanoatualprocedimento()aMota-Engil,S.Apretendesempre
apresentar propostas competitivas e que cumpram os requisitos previstos no concurso () por todas estas circunstncias,
entende que no conseguir apresentar uma proposta competitiva e que cumpra o critrio nico de adjudicao,
nomeadamenteabaixodomontantedapropostamaisbaixaapresentadanoconcursolimitadooraconvertido.

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Afirma,ainda,quenosepodeconcluirque ()aPEtenhaobrigadoosconcorrentesamanteros aspetos
qualitativosdaspropostasapresentadasnosprocedimentosdeconcursoanteriores,apenaslhesfacultando
a possibilidade de alterarem os preos a apresentados, mas que () resulta evidente que nos concursos
pornegociaoaspropostasserestringiramapresentaodepreosparaumprojetocontratualfechadoe
igual para todos os concorrentes, plasmado no Caderno de Encargos, tendo os concorrentes tido a
oportunidade,seassimentendessem,deeliminarosatributosquenosconcursoslimitadoseramponderados
nombitodofatorvaliatcnicadaspropostas.
Aesterespeito,etalcomoafirmadonoRelatodeAuditoria,orequisitodequeoconcursopornegociaose
destina execuo da mesma obra, em condies substancialmente idnticas", no se pode ter por
verificadonosprocedimentosemanlise,porefeitodaimpossibilidadedosconcorrentesalteramosatributos
dasuaproposta,valendoapenasacomponentepreo.
EemboraaPEvenhadefenderqueosconcorrentestiveramaoportunidade dealterar aspetosqualitativos
das suas propostas, no isso que resulta das cartas convite e menos ainda da correspondncia trocada
entreentidadeadjudicatriaepotenciaisadjudicantes,talcomoconstadosdocumentosdoprocedimento.
De facto, as condies estabelecidas em sede de negociao pela PE eram claras quanto ao facto de
apenaspermitirprocederaalteraesdassuaspropostasnoquerespeitaaospreosindicadosequeesse
condicionalismofoientendidoportodososconcorrentes,levandoalgunsanoapresentarempropostaspor
essemotivo.
Aodeixardeserconsideradaapropostaquerepresentariauma maiorvaliatcnica,nostermosemquese
verificouaadjudicaonoprocedimentodenegociao,deixaramdeestarreunidosospressupostosparaa
execuo da obra em condies substancialmente idnticas s estabelecidas para efeitos de concurso,
resultando na alterao do resultado financeiro do concurso, o qual no se pode cingir determinao da
proposta mais barata em termos de preo absoluto, antes implica uma anlise concreta da relao entre o
preoeaqualidadeecaractersticasdaobra.
ComosereferenoacrdodoTCn.41/03,1S/PL,numcontextoemtudoidnticoaoaquianalisado,()
cabeAdministrao,nasuaqualidadededonodaobra,fixarasregrascomquesepropecontratare,em
segundo,quedepoisdefixadasepublicitadasficaaelasvinculada.Ora,nocasoemapreo,oquesucedeu
foiqueoIHMsedesvinculoudoscritriosquepreviamentefixouepublicitou(primeiroatravsdoannciode
abertura do concurso pblico e depois nos ofcios convite) para efeitos de adjudicao. Fez saber aos
concorrentes que a relevncia maior seria dada qualidade do projeto (50%) e depois, quando da deciso
adjudicatria, apenas relevou o fator preo (cuja ponderao percentual era de apenas 30%) escolhendo a
propostademenorvalor.
2.7.4.8 Aquisio de Mobilirio e Outros Equipamentos Concursos Pblicos Urgentes
Noperododenovembrode2008adezembrode2009,aPEdesencadeou152procedimentosdeconcurso
pblico urgente para a aquisio de bens de equipamento destinados ao apetrechamento das escolas da
Fase 1 e 2
147
, cujo montante global em termos de valor base anunciado atingiu os 19,5M (cf. Mapa V do
Anexo5.6).

147
Foramadquiridosatravsdeconcursosurgentesbenscomomesasecadeirasparasalasdeaulaseoutromobilirioescolar,
equipamento de cozinha e bar, oficinas, laboratrios, bibliotecas, informtica (Computadores / Videoprojectores / Quadros
interativos),audiovisualedecentraisfotovoltaicas.

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A adoo do procedimento de concurso pblico urgente surge justificada nas diversas propostas de
adjudicao com um conjunto de fatores, como a continuidade das atividades letivas e o normal
funcionamentodasinstituies,aimprescindibilidadedeequiparasinstalaesescolaresnasequnciadas
obras de modernizao em curso, assim como a impossibilidade de planeamento das aquisies antes do
inciodecadaanoletivo.
Este tipo de concurso pblico, previsto
148
nos art. 155. a 161. do CCP
149
, tem como enquadramento as
situaesde()urgncianacelebraodeumcontratodelocaooudeaquisiodebensmveisoude
aquisio de servios de uso corrente para a entidade adjudicante, e os pressupostos so o do valor de
contratoserinferioraoslimiaresreferidosnaal.b)don.1doart.20.,eocritriodeadjudicaoodopreo
maisbaixo.
Desde logo, a soluo normativa contida no CCP pressupe uma situao de urgncia que dever ser
comprovada e fundamentada de forma casustica, e que no pode ser confundida com a necessidade de
assegurar uma celeridade acrescida aquisio de determinados bens ou servios, por esse ser um meio
mais expedito para alcanar as metas do Programa de Modernizao, ou seja, atravs da verificao de
umasituaoexcecionaldeurgnciaquealeipermiteautilizaodoprocedimentodeconcursourgente.
Como se refere no Acrdo do TC n. 6/2011, da 1 Seco/SS, no mbito dos concursos urgentes de
empreitadas
150
, ao analisar o conceito de urgncia: () Desde logo, e apartando equvocos, importar
distinguir a urgncia da celeridade. Esta ltima, na aceo de dever imposto Administrao [vd. art.
57., do CPA], reconduz-se prontido e eficcia administrativa, ao passo que a urgncia sobrevm, em
regra, a circunstncias dominadas pelo risco ou perigo iminente de que o interesse pblico prioritrio no
sejasatisfeito.
Noqueconcerneaosegundodosrequisitosprevistosnaquelanorma(art.155.),nosepoderoconsiderar
comobensdeusocorrente,nostermosdefinidosnoCCP,aquelesqueforamadquiridospelaPEatravsde
concursos urgentes, na medida em que se trata de bens de equipamento de natureza duradoura, que
exigiram um investimento considervel, e que devero assegurar as necessidades das escolas num
horizontetemporalqueseprevalargado,sendoosexemplosmaisevidentesdoqueseafirma,acomprae
instalaodecozinhasecentraisfotovoltaicas.
Ainda no caso vertente, verificou-se que a entidade recorreu a este procedimento para adquirir bens e
servios com as mesmas caractersticas (objeto), indispensveis para o normal funcionamento dos vrios
espaos educativos intervencionados (fim), tendo como base decises de adjudicao que ocorreram na
mesma data ou em datas aproximadas (proximidade temporal), consubstanciando aquisies
interdependentesesemautonomiatcnicaentresi(unidade).

148
O DL n. 197/99, cit., permitia a adoo de processo urgente,com tramitao especifica, em sede de concurso limitado por
prviaqualificao(art.111.),edenegociaocompublicaoprviadeanncio(art.132.),eoDLn.59/99,cit.,previanos
concursoslimitadoscompublicaodeanncio(art.126.),queemcasosdeurgnciaosprazosparareceodospedidosde
participaoeparaapresentaodaspropostas,emprocedimentodeempreitadapblica,podiamserreduzidospara15e10
dias,respetivamente.
149
Aoprocedimentodeconcursopblicourgente,enquantomanifestaodeumprincpiodeaceleraoprocedimentalpresente
noCCP,noaplicvelodispostonosartigos.50.,61.,64.,67.a69.,72.,88.a91.,133.,138.e146.a154.deste
Cdigo.
150
Oart.52.,n.2,doDecreto-Lein.72-A/2010,de8dejunho,veiopossibilitar,noanode2010,aadoodoprocedimentode
concursopblicourgente,previstonoart.155.,doCCP,tambmnodomniodoscontratosdeempreitadaesempreque:a)Se
tratedeumprojetoco-financiadoporfundoscomunitrios;b)Ovalordocontratosejainferioraoreferidonaal.b)doart.19.do
CCP;c)0critriodeadjudicaosejaodomaisbaixopreo.

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Defacto,emambasassituaes,emqueapropostadelanamentodeprocessodeaquisionicapara
uma escola ou abrange vrios estabelecimentos distintos, a PE optou por realizar procedimentos
individualizados, cujo valor no ultrapassa os limiares para a adoo de concurso pblico ou limitado
internacionalporprviaqualificao.
Eestesprocedimentos,denaturezamaissolene,eramexigveis,nostermosdoCCP(art.130.eseguintes),
porqueestavamemcausabenseservioscomamesmanatureza,adquiridosparaomesmofim,devendo
ser executados e entregues em condies idnticas, razo pela qual no poderiam deixar de ser
consideradoscomoumnicoobjetoaquisitivo.
Defacto,on.1doart.16.doDLn.197/99,cit.
151
dispequeadespesaateremconsideraoparaefeitos
de determinao do procedimento a adotar o do custo total da locao ou aquisio de bens e servios,
expressandoon.2queproibidoofracionamentodadespesas comaintenodeasubtrairaoregime
previstonestediploma.
Assim, em obedincia ao princpio da unidade da despesa e a inerente proibio do seu fracionamento,
previstanestasnormas,emvigorporforadoart.22.doCCP,deveriamtersidoconsideradas,numnico
procedimentodeconcursopblicointernacional
152
,umconjuntodeaquisiesconexaseinterligadas,pelos
motivosjanteriormenteexplicitados,quesurgemidentificadasnoMapaVdoAnexo5.6.
Questionadaapresentesituao,aPEesclareceuque:
() A concretizao do Programa de Modernizao das Escolas veio a revelar-se nas diferentes fases at agora
levadas a efeito, de grande complexidade na definio do prprio mobilirio na sua quantificao, nomeadamente
por interveno das direes das escolas e de acordo com o faseamento construtivo definido para cada escola.
Estesfactosnopermitiram,apesardosesforosfeitosnessesentido,aagregaodediversostiposdemobilirio
nem a definio exata das datas em que ele deveria ser entregue e instalado nas escolas. Assim, o recurso ao
procedimentoconcursopblicourgente,emcasoalgumseficouadeveraqualquerinteno de fracionamento de
despesa, mas sim imperiosa necessidade de dar satisfao aos equipamentos necessrios s escolas sempre
com a inteno de no comprometer a abertura dos anos letivos. Considerou-se, por isso, dentro dos diversos
procedimentos contratuais estabelecidos no Cdigo dos Contratos Pblicos que aquele que mais fomentava a
concorrnciaepossibilitavaamelhorsatisfaodosinteressesdasescolaseraoConcursoPblicoUrgente.
Os esclarecimentos prestados no so suscetveis de alterar a posio supra assumida, porquanto os
diversostiposdebensemcausa,destinadosaoapetrechamentodasescolas,tmigualnaturezaeservemo
mesmo fim, e nestas circunstncias a adoo de um procedimento nico e agregador, potenciaria a
obtenodecondiescontratuaismaisvantajosasparaadespesaemcausa,designadamente,peloefeito
depromoodaconcorrnciaedaaberturamaisampladoprocedimentoapotenciaisinteressados.
Por outro lado, no pode deixar de se notar que o recurso ao concurso urgente no pode ser utilizado de
formageneralizada,namedidaemqueasimplificaodeformalidades
153
eaceleridadeintroduzidasneste
procedimento podem resultar, por si s, em fatores limitativos da concorrncia e da transparncia (n. 4 do
art.1.doCCP).

151
Nostermosdodispostonaal.f)don.1doart.14.doDLn.18/2008,de29dejaneiro.
152
Nostermosdaal.b)don.1doart.20.doCCP.
153
Noconcursopblicourgentenoseprevaexistnciadeumconjuntodeformalidades,taiscomo:afasedeesclarecimentos
e retificaes das propostas (art. 50.), processo de erros e omisses (art. 61.), jri do procedimento (art. 67. a 69.),
publicitaodaspeasdoprocedimentoedalistadeconcorrentesnoportaldoscontratospblicosounaplataformaeletrnica
daentidade(133.),relatriospreliminaresoufinaisedeaudinciaprvia(146.a148.doCCP).

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Acresce, ainda, que mal se compreende o argumento da dificuldade de definio das datas de entrega
quandoseverificouqueaintenodeadjudicao,considerandocadaespciedebens,foi,nageneralidade
dassituaes,concretizadanomesmoatodedeliberaoouemreuniesprximas,combaseempropostas
similares,paraescolasinseridasnamesmafaseconstrutiva,tendocomolimitetemporaladatadeabertura
doanoletivo
154
ouadisponibilizaodosespaosescolaresapsofimdostrabalhosdeempreitada.
Emsuma,atentososfactosanteriormenteexpostos,conclui-sequeaadoodeprocedimentosdeconcurso
urgente,nosmoldespreconizadospelaPE,resultanaviolaodasseguintesnormaslegais:
a) N. 4 do art. 1. e art. 155. do CCP, relativamente totalidade dos procedimentos adotados, por
violaodosprincpiosdaconcorrnciaetransparnciaeincumprimentodospressupostosdeurgncia
edanaturezadebensdeusocorrenteobjetodoscontratos,etambm;
b) N.s1e2doart.16.doDLn.197/99,cit.,eart.22.doCCP,pelaprticade fracionamentonoque
concerne aos procedimentos que deviam ser agregados em obedincia ao princpio da unidade da
despesa.
Asdespesasilegaisporviolaodasnormasindicadasnasanterioresalneasa)eb),nosmontantesglobais
de 13.808.755 e 12.181.143, respetivamente, foram autorizadas pelos membros do CA identificados no
Anexo 5.1. A responsabilidade pela autorizao dos pagamentos ilegais no valor de 13.531.763 e de
11.924.438consta,igualmente,daqueleAnexo.
Emsededecontraditrio,aPEapresentouosargumentosquesesintetizamemseguida:
O recurso ao procedimento de concurso urgente no resultou numa restrio aos princpios da
concorrncia e transparncia, na medida em que a entidade podia, em alternativa, recorrer ao
procedimento de ajuste direto, ao abrigo do regime excecional de contratao aplicvel PE, no lhe
sendoaplicveisaslimitaesconstantesdosn.s2a5doart.113.doCCP;
A adoo de concursos pblicos urgentes gerou uma ampla participao concorrencial, para o que
contribuiuafixaodeprazosrazoveisparaapresentaodepropostas(noveemmdia),expressana
apresentao de propostas por vrios concorrentes (seis em mdia por procedimento), e no facto dos
valores das propostas adjudicadas terem sido, em mdia, 70,89%, inferiores aos preos base dos
concursos, reconhecendo-se, no entanto, que para cada tipo de bens se apresentaram,
invariavelmente, as mesmas empresas e apenas uma entidade estrangeira apresentou proposta no
mbitodestesconcursos;
NaopiniodaPE,oconceitodeurgncia,aqueserefereoart.155.doCCP,deveserentendidocomo
qualquer urgncia, determinada pela premncia de acautelar determinadas necessidades de interesse
pblico, mesmo que no resulte de acontecimentos imprevisveis e seja imputvel prpria entidade
adjudicante, em concreto, a necessidade de assegurar o arranque e a continuidade de atividades
letivas,nasequnciadasobrasdemodernizao,tendosidosentidasdificuldadesatinentesalterao
das caractersticas tcnicas dos equipamentos e a atrasos na definio da poltica de renovao de
mobilirio,quedeterminaramasuaaquisioimediata;
Quanto ao conceito de bens de uso corrente, a PE defende que os bens adquiridos no mbito dos
concursos urgentes se inserem neste conceito, na medida em que se tratava de bens existentes no
mercado,relativamenteaosquaisfoipossveldefinirasrespetivasespecificaestcnicas,inserindo-se

154
Oqueocorreprevisivelmentenaprimeiraquinzenadesetembro.

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estas aquisies nas atribuies da entidade relativas ao apetrechamento das escolas previsto no
programademodernizao.
SendoaPEumaempresapblicanoseencontrasujeitaaodispostonosn.s1e2doart.16.doDL
n. 197/99, cit., tendo estas normas um mbito de aplicao distinta do art. 22. do CCP, versando as
primeirassobreadistribuiodecompetnciasparaautorizar adespesaeasegundasobreasregras
deescolhadeprocedimentosdeadjudicao,sendoqueageneralidadedosprocedimentosemcausa
eraminsusceptiveisdeintegrarumnicocontrato,porquantocadaescolaseconsideravaumaunidade
decontrataoautnomaeasespecificaestcnicasdosbensnoeram,muitasvezes,coincidentes,
concluindo que no ficou demonstrada a inteno deliberada de subtraco s regras de contratao,
noqueconcerneaescolhadeprocedimento.
Desdelogo,nosequestionaqueaPEpodia recorrer aoutrosprocedimentoscomooajuste diretoparaa
adjudicaodosbensemcausa,todavia,aanliseconstantedorelatodeauditoriaprende-se,nocomcada
procedimento considerado isoladamente, mas com a necessidade da sua agregao em obedincia ao
princpio da unidade da despesa, sendo irrelevante discutir qual dos procedimentos, ajuste direto ou
concurso urgente, melhor assegura uma ampla concorrncia, na medida em que se apurou no ter sido
adotado o procedimento de concurso pblico internacional, que a Lei determina aplicvel totalidade das
despesasquedeviaserconsiderada.
Combasenestepressuposto,irrelevanteograudeparticipaodeempresasinteressadasouofacto dos
valores pagos serem inferiores ao dos valores base fixados, porquanto sempre fica por demonstrar que,
mediante a adoo de concursos pblicos internacionais, no se obteriam melhores condies contratuais,
aproveitandooefeitodeagregaoeumamaiorparticipaodeempresasconcorrentes,tantomaisquese
verificouqueparacadatipodebensseapresentaramasmesmasempresas,sendopraticamenteinexistente
apresenadeentidadesestrangeiras.
Da mesma forma, no se pode concordar com a abrangncia com que vem enquadrado o requisito de
urgncia previsto no art. 155. do CCP, porquanto, e sendo certo que este conceito deve ser verificado e
ponderado casuisticamente, em face da premncia do interesse pblico em causa, o recurso sistemtico a
um procedimento desta natureza pela PE demonstra que se trata de uma opo tomada aprioristicamente,
independentemente da considerao dos pressupostos de urgncia que pudessem subsistir em cada
situaoconcreta.
Conformeexplicitadoemsedederelato,combasenajurisprudnciadoTC,aurgnciadeveserditadapor
umaparticularpremnciadointeressepblico,noconfrontodanecessidadedosbensaadquirir,quenose
podeterporverificada,embloco,emtodososconcursosurgentessupraidentificados,conformesustentaa
PE.
Ora o motivo determinante da urgncia que vem invocado, assente na exigncia de assegurar o
funcionamentodosespaosescolares,poderiatersidoacauteladomedianteumadequadoplaneamentoe
previsodasnecessidadesdasescolas,conjugadocomaaberturaatempadadeprocedimentosdeconcurso
pblico internacional, aplicveis em funo do efeito de agregao, obviando-se, assim, s alegadas
dificuldadesverificadasnombitodasintervenescomasescolasemfuncionamento(desconhecimentode
legislao aplicvel/atrasos na definio da politica de renovao de equipamentos/alterao das
caractersticasdosmveiseequipamentos),queapenaspodemserimputveisprpriaPE.

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Naslongasalegaesenviadas,aprpriaPEreconhecequeotempomdiodetramitaodoprocedimento
compublicaointernacional,nassituaesemanlise,dedoismeses,sendodeapenasum,nocontexto
doconcursourgente,peloquedaquinoresultaumdesfasamentotemporaltorelevante,queinviabilizasse
osfinspretendidoscomasaquisieseointeressepblicosubjacente.
Quantoaorequisitodesetratardebensdeusocorrente,tambmaquiaabrangnciacomqueentendido
este conceito levaria a concluir que todo e qualquer bem poderia ser objeto de um concurso urgente,
considerando-sequetodososbensadquiridos, emqueseincluemmobiliriodiversoparasalasdeaulase
bibliotecas, quadros cermicos, e outro material informtico e audiovisual especfico, adaptados ao ensino,
soprodutosdeprateleira,oquenoaceitvel.
Ora, os bens de uso corrente que a lei refere identificam-se como aqueles de utilizao quotidiana e
imediatamente disponveis no mercado e que no so coincidentes com os adquiridos pela PE, em que se
incluem centrais fotovoltaicas/elicas e cozinhas, cujas caractersticas tiveram de ser ponderadas e
adaptadasemsededecadernosdeencargos,atentasasnecessidadesparticularesdaempresa.
esteoentendimentodeMrioeRodrigoEstevesdeOliveira
155
,aoconsideraremqueousocorrente()
deve ele entender-se reportado a bens consumveis, cujo stock necessrio repor frequentemente e cuja
oferta,pelosdiversosfornecedoreseprestadorespraticamenteidntico-semprejuzodehavernichosde
mercadoondeosmesmosrevestemaltaqualidadeecustampreosbemmaiselevadosdoqueoscorrentes
disponveis-, sendo as respetivas especificaes tcnicas e funcionais, porque estandardizadas, facilmente
definveisnatotalidade.
Quantoaplicabilidade,ouno,doregimeprevistonon.1e2doart.16.doDLn.197/99,cit.,esclarece-
se que a anlise tem como base o regime do CCP, designadamente o seu artigo 22., que no pode ser
dissociado da aplicao daquele artigo, cuja vigncia este cdigo expressamente salvaguardou, visando
ambos os preceitos acautelar a ciso artificial de prestaes contratuais, pelo que nenhuma confuso se
devepretenderestabeleceraesterespeito.
De facto, no se acompanha a PE quando alega que os dois normativos tm um mbito de aplicao
diferente,oart.16.daqueleDecreto-Lei,visandoadefesadasregrasdecompetnciaparaautorizaoda
despesa, e o art. 22. do CCP, considerado como uma forma de obviar escolha de procedimentos
obrigatriosemfunodovalordadespesa,namedidaemqueanormadoDLn.197/99,cit.,estatuisobre
a proibio de fracionamento, tendo em vista a no aplicao do regime constante daquele diploma,
abrangendo,assim,tantoaproteoderegrasatinentescompetncia,comoasquedeterminamaescolha
doprocedimentoemfacedovalorglobaldadespesa.
Assim, o art. 22. do CCP deve ser interpretado conjugadamente com o art, 16. do DL n. 197/99, cit., no
sentido em que, tambm neste, se probe a ciso da despesa, com o intuito de obstar adoo de
procedimentocorrespondenteaocustototaldaaquisio,notendoqualquersuportelegalafirmarqueesta
ultimadisposioselimitaproteodasregrasdecompetncia,poisoseumbito,nestecontexto,mais
abrangente.
Alm de que, foi a prpria PE que adotou o regime constante do DL n. 197/99, cit., apelando s normas
desdediplomaparainstruirefundamentaratramitaodosprocedimentosemanlise.

155
Concursospblicoseoutrosprocedimentosdecontrataopblica,Almedina,2011,Pg.722.

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No se aceita, ainda, que cada contrato deva ser considerado isoladamente, tal como vem alegado,
porquanto o que releva para efeitos de fracionamento a idntica natureza dos bens a adquirir, pelo que
deviaaPEterasseguradoarealizaodosprocedimentosemfunodocustototaldasaquisiesaefetuar
enodecadanecessidadeespecfica,porsetratardeprestaesdomesmotipo.
Por fim, quanto ao entendimento de que no ficou demonstrada a inteno fraudulenta de fracionamento,
no existindo sequer indcios a esse respeito, evidencia-se que os factos relativos ao lanamento,
adjudicao e contratualizao de dezenas de aquisies de bens,com a mesma natureza, para o mesmo
fim, na mesma data, em escolas inseridas num programa comum de modernizao da PE, indiciam,
inequivocamente,omencionadopropsitodefracionamentodadespesa.
Est em causa, neste contexto, o recurso a concursos pblicos urgentes, cujo valor contratual deve ser
inferioraoslimiaresprevistosnasdiretivascomunitrias,porforadodispostonaal.b)don.1doart.19.do
CCP(206.000),peloque,considerandoovalorglobaldeaquisiesconexasporquesimilares,noseriam
suscetveis de serem adotados aqueles procedimentos, denotando-se, aqui, a inteno da PE se furtar
realizaodeconcursospblicosinternacionais.
Faceaoexposto,reitera-seoenquadramentojurdicoatrsexposto,sendoestasituaosuscetveldegerar
responsabilidadefinanceirasancionatria,aoabrigododispostonaalneab)don.1doart.65.daLOPTC.
2.7.5 FINANCIAMENTO DA FASE DE CONSTRUO / INVESTIMENTO INICIAL (2007 2015)
Talcomojafirmadoanteriormente,osmontantesdeinvestimentoglobalprevistosparaaconcretizaodo
ProgramadeModernizaosofreramalteraessignificativasdesdeoseulanamento.Emresultadodestas,
verificou-seoseguinteajustamentonasfontesdefinanciamento[Figura 14].
Figura 14 EVOLUO DAS FONTES DE FINANCIAMENTO PREVISTAS PARA O PROGRAMA

343M;14% 354M;14%
959M;32%
978M;30%
368M;15%
451M;18%
343M;11%
343M;11%
1.078M;44%
1.250M;50%
1.361M;45%
1.490M;46%
172M;7%
250M;10%
330M;11%
450M;14%;
490M;20%
195M;8%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
R&C2008 R&C2009 Sit.31/12/2010 R&C2010
QREN-FEDER ESTADO-PIDDAC+IIE BEI BDCE OutraBancaInvestimento

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O montante de financiamento total necessrio previsto passou de 2.450M em finais de 2008, para os
2.994M
156
,nofinaldoanode2010,destacando-seoaumentosignificativodacomponenteprevistaparao
financiamento comunitrio (QREN FEDER) de 14% (343M) para 30% (978M) e o desaparecimento da
componentequeseesperavaobterjuntodebancosdeinvestimento,oquesejustificaporforadaatualfalta
deliquidezexistentenosmercadosdecapitaisinternacionais.
AprevisoconstantedoR&C2010paraofinanciamentodasintervenesnas212escolas
157
,nomontante
totalde3.261M,repartidodaseguinteforma[Figura 15]:
Figura 15 PREVISO PARA O FINANCIAMENTO DO PROGRAMA

Quantoexecuodofinanciamento,asituaonofinalde2009e2010eraaconstantenoquadroseguinte
[Tabela 15].
Tabela 15 EXECUO DAS FONTES DE FINANCIAMENTO (A 31 DEZ 2010)

M
FINANCIAMENTO
Financ.Utilizado/
Executado(acum.)
Situaoem31-12-2010
Assegurado/
TotalEstimado
(%)
Executado/
Assegurado
(%)
31/12/2009 31/12/2010 Assegurado TotalEstimado
OE(PIDDAC+IIE) 303 343 343 343 100,0 100,0
QRENFEDER 0 402 649 959 67,7 62,0
BEI 130 550 900 1.361 66,1 61,1
BDCE 0 50 250 330 75,8 20,0
TOTAL 433 1.345 2.142 2.993 71,6 62,8
Desalientarque,nofinalde2010,seencontravajexecutadoofinanciamentoprevistoporviadoOE,tendo
esteatingidoovalortotalde343M,sendo267MrelativosIIEeosrestantes76MaPIDDAC.
Quanto ao investimento estimado necessrio para a concretizao do Programa de Modernizao
(2.993M),encontrava-seassegurado/contratualizado,nofinalde2010,ocorrespondentea71,6%,sendo
que,deste,haviajsidoutilizado62,8%.
RelativamenteaofinanciamentoprovenientedoQRENFEDER,considerou-seovalorde649M(montante
contratualizado at ao final de 2010). De acordo com informao prestada pela entidade em 3 de junho de
2011,omontanteassegurado,provenientedestafontedefinanciamento,ascendea778M.

156
Emtermosdemodelodefinanciamento,omontanteglobalestimadode2.993M.Noentanto,considerou-sequeadiferena
de1Mexistenteentreoinvestimentoestimadoeofinanciamentomaterialmenteirrelevanteparaefeitosdapresenteanlise.
157
Nocontraditrio,aPEconsiderouquesedeveriafazerrefernciaa213escolasenoa212.Estadiferenaresidenofactoda
entidadeter,apartirdedeterminadomomento,passadoaconsideraraintervenonaescolaRodriguesdeFreitas(incluindoo
ConservatriodeMusicadoPorto),comomodernizaodeduasescolasenodeuma.Porumaquestodeuniformidade e
coerncia, no Relato de Auditoria considerou-se que a mesma se reportava a apenas uma escola. Assim, a anlise feita
naquele Relato, reportava-se a 205 escolas, inicialmente previstas para as Fases 0 a 3, a que se somaram as 7 escolas j
mencionadas(equenoforamconsideradasnestaauditoria),perfazendo,nototal,as212.

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Se considerarmos o montante global de investimento estimado (3.261M) e atendendo aos 2.271M
assegurados(2.142M+129M
158
),conclumosquesonecessriosassegurar,ainda,cercade990Mpara
aconclusodasobrasdemodernizaodas212escolasdasFases0a3,previsivelmenteduranteosanos
de2012e2013.
Em abril de 2011, foi apresentada candidatura, pela PE, a um terceiro financiamento (o 1. e 2.
financiamentoconstadaTabela 16)peloBEInovalorglobalde750M.Deacordocominformaoconstante
doMemorandorelativoaoPontodeSituaoenviadoaoMinistrodaEducaoeCincia,em4de julhode
2011, encontra-se em aprovao, aguardando autorizao do Governo, relativamente ao montante de
600M, sendo que os remanescentes 150M, respeitantes a uma [l]inha de financiamento aberta para
assegurarcontingncias(emnegociao).
2.7.6 FINANCIAMENTO BANCRIO (M/L PRAZO) DO PROGRAMA
Conforme j referido anteriormente, as alteraes no montante global de investimento previsto originaram
alteraes no financiamento do Programa. Se na sua fase inicial (2007), se previa que o mesmo fosse
assegurado, essencialmente, atravs de financiamento comunitrio e na componente nacional, atravs de
transferncias do OE, com o aumento do investimento previsto assumiu preponderncia o financiamento
bancrioatravsdoBEIedoBDCE.
No final de 2010, haviam j sido celebrados entre a PE e aquelas duas entidades 3 contratos de
financiamento,nomontanteglobalde1.150M[Tabela 16].
Tabela 16 CONTRATOS DE FINANCIAMENTO M/L PRAZO (A 31 DEZ 2010)

M
Banco
Contrato PedidosDesembolso
TaxasemVigor
(31-12-2010) Data
Contrato
Valor Durao
Carncia
Capital
1Amortiz.
Capital
ltima
Amortiz.
Valor Data
BEI
22-05-09 300 20 5anos 01-04-2014 01-04-2029 130 15-06-2009
Euribor
6m+0,403%
1,347%
taxavarivelmargemfixa8
anosrevisvel
100 04-03-2010
Euribor
6m+0,452%
1,396%
anossemreviso
70 20-05-2010
Euribor
6m+0,358%
1,176%
anossemreviso
27-05-10 600 20 5anos 01-04-2015 01-04-2030 100 31-08-2010 - 2,036% taxafixa5anosrevisvel
150 15-09-2010 - 1,894% taxafixa5anosrevisvel
BDCE 21-06-10 250 19,5 6anos 15-04-2017 15-04-2030 50 15-10-2010
Euribor
6m+0,49%
1,209%
taxavarivel19,5anossem
reviso
TotalContratado 1.150 TotalDesembolso 600
Fonte:PE

Ascondiesdefinanciamentodem/lprazoobtidassomparesemuitofavorveis,setivermosemcontaas
condiesatuaisdefinanciamentodoEstadoPortugusnosmercadosinternacionais.
O financiamento obtido junto do BEI, at data, surgiu no seguimento da apresentao de um dossier de
candidatura, em 14 de janeiro de 2009, no montante de 1.085M (correspondente a cerca de 50% do
investimento global estimado naquele dossier de 2.177M para o Programa de Modernizao). Tendo em
consideraoaexecuofinanceiradoProgramaatfinaisde2010, eraexpectvelqueofinanciamentode
600Mseesgotasseantesdofinalde2011
159
,nosedispondodemaisinformaosobreestamatria.
Todos estes financiamentos foram obtidos mediante a prestao de garantia pessoal do Estado portugus
paracumprimentodasobrigaesdecapitalejuros(cf.Ponto2.7.7).

158
ProvenientesdoQREN-FEDER,entretantoassegurados(eresultantesdadiferenaentreos778Meos649M).
159
Nos termos do referido contrato o montante do crdito pode ser acedido mediante a apresentao de um mximo de dez
pedidosdedesembolsonomontantemnimode50Matdatalimitededisponibilidade,nestecaso27demaiode2012.

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O Grfico seguinte mostra a variao da evoluo da dvida relativa aos emprstimos contrados at 31 de
dezembrode2010
160
[Figura 16].
Figura 16 ESTIMATIVA DA EVOLUO DA DVIDA M/L PRAZO (M) - 2009 A 2030
Estesemprstimostmumperododecarnciadecapitalde5(BEI)e6(BDCE)anos,oquetempermitido
PE desenvolver o Programa de Modernizao sem ter que fazer face amortizao daquelas dvidas (cf.
Tabela 16). Assim, o montante em dvida situar-se-, pelo menos
161
, nos 1.150M, comeando a diminuir a
partirde2014,anoemqueocorreraprimeiraamortizaodecapital.
No entanto, tendo apenas em considerao os financiamentos de 1.150M j contratados at ao final de
2010, possvel estimar que as suas amortizaes impliquem no futuro pagamentos no valor mdio de
67,6M,entreosanosde2014e2030,oscilandoentreummnimoanualde14,6M(2014)eummximode
194,9M(2030)[Figura 17].
Figura 17 ESTIMATIVA ENCARGOS ANUAIS C/ AMORTIZAO CAPITAL E JUROS DE EMPRSTIMOS M/L PRAZOS
CELEBRADOS AT 31 DEZ 2010 (M) - 2009 A 2030
Refira-se,aestepropsito,queaPEprevaindarecorrerafinanciamentosadicionaisnovalorde790M -
cf. Ponto 2.7.5), dos quais 590M junto do BEI e os restantes 200M atravs do BDCE, o que, a
considerarem-se os mesmos prazos de amortizao, implicar uma subida nos pagamentos de capital
anuaisentre65%e70%.

160
Assumiu-se como pressuposto que osmontantes dos emprstimoscontrados junto do BEI e doBDCE no desembolsados
em 2010, o sero, na totalidade, durante o ano de 2011, pelo que a dvida a estes dois bancos atingir os 1.150M no final
desteano.
161
Umavezqueaentidadeterderecorreramaisfinanciamentosparafazerfaceaoinvestimentoemcurso.
130
600
1.150 1.1501.150
1.135
1.096
1.057
999
942
884
826
769
711
653
596
538
480
423
365
195
550
900 900 900 885
846
807
768
729
690
651
611
572
533
494
455
416
376
337
186
50
250
250
250 250 250 250
231 213
194
176
157
139 120
102
83
65
46 28
9
0
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
BEI+BDCE BEI BDCE
38
62
61
79
78
77
75
74
73
72 71
69 68
67 66
176
197
0
0 0
0 15
39 39
58
58 58 58 58 58 58 58 58 58 58
58
170
195
1
3
11
23
23 23 23 22 21
20 19 18 16 15 14 13 12 11 9
8
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0
50
100
150
200
250
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Amortiz.Capital+Juros(cenrio) Amort.Capital Juros(cenrio)

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Quanto aos encargos com o pagamento de juros, apresenta-se na Figura 17, um cenrio (otimista)
162
por
forma a que se tenha uma noo da amplitude dos encargos, neste caso mnimos, que a PE ter que
suportartendoemconsideraoapenasosfinanciamentosde1.150Mjcontratualizados.
Apesar das condies contratualizadas pela PE subjacentes a estes financiamentos serem extremamente
favorveis,osencargosasuportarfuturamenteteroumimpactosignificativoaonveldoesforofinanceiro
pblico,comoveremosemseguida.
2.7.7 ESFORO FINANCEIRO PBLICO (2007 A 2010)
OesforofinanceirodoEstadocomoProgramadeModernizao relativamenteaoperodode2007a2010
no se limitou atribuio de subsdios ao investimento (PIDDAC e IIE), tendo assumido outras formas
como, por exemplo, a prestao de garantias pessoais, para assegurar o cumprimento de obrigaes de
capitalejurosdosemprstimoscontradospelaPE[Tabela 17].
Tabela 17 ESFORO FINANCEIRO PBLICO (2007 A 2010)

M
2007 2008 2009 2010 Total
SubsdiosaoInvestimento 6,2 14,6 281,8 40,0 342,6
PIDDAC 6,2 14,6 15,3 40,0 76,1
Outros(IIE) 0,0 0,0 266,5 0,0 266,5
DotaesdeCapital 1,4 0,0 0,0 0,0 1,4
Remunerao 0,9 1,1 1,0 14,2 17,2
GestodoPrograma 0,9 1,1 1,0 0,0 3,0
ServiosManutenoeConservao
(FaseDisponibilidade)
0,0 0,0 0,0 7,6 7,6
Investimento 0,0 0,0 0,0 6,7 6,7
GarantiasConcedidas 0,0 0,0 300,0 850,0 1.150,0
BensImveiscujapropriedadefoitransferidaparaaPE 0,0 89,9 0,0 0,0 89,9
Nos termos do art. 5. do DL n. 41/2007, cit., as escolas constantes do Anexo II
163
daquele DL integramo
patrimnio da PE, por transferncia das mesmas do domnio privado do Estado, sendo que o aumento de
capital correspondente, por incorporao de bens em espcie, apenas foi concretizado em 2008, aps a
realizao de duas avaliaes por entidades independentes. O valor do aumento de capital de 89,9M
resultou da mdia aritmtica simples das duas avaliaes (139,6M), deduzido do investimento realizado
pelaPEnasescolasemquesto,atdataderefernciadasavaliaes(49,7M).
PorDespachoConjuntodastutelas,dedezembrode2010,foramtransferidas,dodomnioprivadodoEstado
paraopatrimniodaPE,mais31infraestruturasescolares.
ConformejabordadonoPonto0,oContratoProgramacelebradoem2009,peloprazode30anos,prev,
no essencial, o pagamento pelo Estado PE, de duas componentes de Remunerao (Servios de
ManutenoeConservaoeInvestimento).Aprimeirafixadaporumperodode3anos,eoseupreo
determinadoporm2dereaBrutadeConstruodecadaescoladisponibilizada(n.4daClusula18.).A
segunda,definidaanualmente(n.3,cit.).OmontanteglobaldaRemuneraofixadoanualmenteat31
dedezembrodoanoeconmicoanterior(n.2,cit.).

162
ForamconsideradososjurospagosefetivamentepelaPEat31dedezembrode2010,bemcomoaquelescujomontanteera
conhecido naquela data mas o pagamento apenas seria efetuado no(s) ano(s) seguinte(s). Para as restantes situaes foi
considerada a taxa de juro de 2%. Assim, o montante de juros apresentados para os anos de 2009 e 2010 so os efetivos,
enquanto os restantes, apenas estimativas, no obstante inclurem valores j conhecidos. Esto nesta situao os referentes
aosdoisprimeirosdesembolsos,novalorde250M,doemprstimode600MdoBEI,umavezque,ataxadejurocontratada
fixaa5anos,peloqueosjurosapagarparaaqueleperodoeramjconhecidosnofinalde2010.
163
Escolas Rodrigues de Freitas, Soares dos Reis, D. Dinis, D. Joo de Castro, Pedro Nunes, Machado de Castro e Passos
Manuel.

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Nos termos daquele Contrato Programa, o montante global relativo aos Servios de Manuteno e
Conservaofoifixadoem1,65(aoqualacresceIVA)porm2/ms,paraotrinio2009-2011.Relativamente
componenteInvestimento,ovalorpara2009foide2,9M.
No obstante, e de acordo com a informao constante do R&C 2009 (p. 160), a PE no procedeu ao
reconhecimentocomoproveitosdaRemuneraorelativaaesteContratoPrograma,umavezque,datada
aprovaodascontasrelativasa2009,omesmo aguardava oVistodoTCqueseencontravapendentede
resposta por parte dos Ministrios da Educao e das Finanas aos esclarecimentos solicitados pelo
Tribunal.Dereferirqueomesmofoivisadoem15denovembrode2010.
A RCM n. 76/2010, de 1 de outubro, veio () autorizar a repartio plurianual dos encargos oramentais
decorrentes do Programa de Modernizao, tendo estabelecido que os mesmos no poderiam exceder os
11,5M,para2010,eos48,5M,em2011.
At ao final de 2010, o esforo financeiro pblico limitou-se, na sua quase totalidade, ao financiamento da
fase de investimento / construo, com a atribuio de subsdios ao investimento (PIDDAC e IIE). No
obstante, e nos termos do Contrato Programa, celebrado em 2009, o Estado ter que pagar PE, uma
Remunerao com duas componentes (pelos Servios de Manuteno e Conservao e pelo
Investimento),tendoestesatingido,em2010,os7,6Meos6,7M,respetivamente.
2.7.8 ESFORO FINANCEIRO PBLICO FUTURO
Para o ano de 2011, o OE previa o pagamento PE de 58,6M atravs dos oramentos das Escolas
SecundriaseAgrupamentosdeEscolasComEnsinoSecundrio.
Se o esforo financiamento pblico foi, at ao final de 2010, relativamente reduzido, por fora,
nomeadamente, da grande componente de financiamento bancrio utilizada para a realizao do
investimento no mbito do Programa de Modernizao, certo que o mesmo sofrer um aumento
considervelnosprximosanos,pelasseguintesordensderazes.
Antesdemais,peloaumentodomontanteapagarpeloEstado(ouescolas)attulodeRemuneraopelos
ServiosdeManutenoe ConservaoprestadospelaPE,que,medidaqueas intervenesvosendo
concludas assume a responsabilidade pela gesto das instalaes escolares. Ora, em 2010, aquela
entidaderecebeurendasrelativamentea51escolasintervencionadas,podendoestenumeroduplicaratao
final de 2011
164
. Se considerarmos o valor de 1,65/m2/ms e a estimativa de 1.514.068 m2 de rea de
construo para as escolas das Fases 0, 1 e 2 (105), que devero estar todas concludas em 2012, isto
representar encargos de cerca de 30M/ano. Somando as reas relativas s escolas (100) da Fase 3
(1.648.900 m2), os encargos globais podero atingir os 62M apenas a ttulo de Rendas de Manuteno e
Conservao.
AestemontantehqueadicionaroreferenteRendadeInvestimentoqueterquesersuficienteparafazer
faceamortizaodeemprstimoscontradoserespetivosencargosfinanceirosque,comovimos,naFigura
17 (cf. Ponto 2.7.6), sero de, pelos menos, 23M, em 2012 e 2013, 38M, em 2014, e a partir de 2015,
sempre superiores a 60M/ano, at 2030, isto considerando apenas os montantes de financiamento
contratadosat31dedezembrode2010.

164
ReferentesatodasasescolasdasFases0,1e2,comexceodaAbadedeBaal,Dr.JoodeArajoCorreiaeFafe.

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Por outro lado, a confirmarem-se as necessidades de financiamentos bancrios adicionais de 990M - cf.
Pontos 2.7.5 e 2.7.6 - (alm das j contratualizadas at finais de 2010, no valor global de 1.150M), os
encargos com as amortizaes mencionadas no pargrafo anterior iro, previsivelmente, ultrapassar os
100M/ano.
Importanoesquecerqueomontanteapresentadoserestringesescolasobjetodemodernizao,peloque
as restantes 265 escolas secundrias existentes no nosso pas continuaro a padecer das mesmas
deficinciasquejustificaramacriaodoPrograma.
Por outro lado, os oramentos das escolas tero, ainda, que fazer face ao aumento das despesas de
funcionamento, resultantes do aumento dos custos com os consumos energticos. Estes resultam, por um
lado, do aumento (muitas vezes duplicao) das reas de construo (ps interveno), mas tambm, do
funcionamento dos sistemas de AVAC instalados nas escolas que, conforme a equipa pde constatar nas
visitas realizadas, provocaram o crescimento dos consumos de gs e eletricidade, que levaram,
inclusivamente,deciso,porpartedergosdegesto,demanteraquelesequipamentosdesligados.
Por ltimo, de sublinhar que o aumento verificado no nmero de recursos humanos contratados pela PE
desdeasuacriaocolocadesafiosconsiderveisparaofuturo,porforadamudanadoseunegcio,por
via da passagem de uma empresa virada para a gesto de projetos (de modernizao) para uma empresa
que gere infraestruturas escolares (responsvel pela sua manuteno e conservao), sendo que, nesta
ltima situao, o nmero de recursos humanos necessrios ser consideravelmente inferior aos que a
entidadedetmatualmente.
Todos estes aspetos constituem fatores que pressionaro o aumento da despesa pblica com as escolas
intervencionadas, com reflexo no oramento do Ministrio da Educao, num contexto em que novos
desafiossecolocamemtermosdereduodaquelasdespesasnosectordaeducao,porforadasmetas
estabelecidasnoMemorandumOfUnderstandingOnSpecificEconomicPolicyConditionality,assinadoem
17demaiode2011,paraareduodestasem195Me175M,nosanosde2012e2013,respetivamente,
oque,tornarestamissomaiscomplexa.
2.7.9 VERIFICAES FSICAS S ESCOLAS
Atentas as especificidades da auditoria foi constituda uma equipa de auditoria pluridisciplinar, que abarcou
asvertentesjurdica,financeiraedeengenharia,paraa realizaodeverificaesfsicasaumconjuntode
empreitadasdeobraspblicas,tendo-serecorridoaconsultoriaexternanareadaengenhariacivil
165
,para
fazerfacesespecificidadesdasuaexecuotcnica,fsicaefinanceira.
Estasverificaesvisaram,noquesempreitadas selecionadasdizrespeito,concluirseforamrespeitados
osrequisitoslegais,financeirosetcnicosnaexecuodasmesmas,bemcomo,nostrabalhosamais,nos
erroseomisseseprorrogaesdeprazos.Adicionalmente,foianalisadoopapeldafiscalizaodaobrano
controlodaexecuodamesma.

165
AutorizadaemPlenrioda2.Seco,de25demarode2010.

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Atento o critrio da materialidade, os desvios financeiros face ao previsto inicialmente e o nmero de
empreitadasparaumamesmainterveno/escola,foramselecionadasasseguintesescolas[Tabela 18].
Tabela 18 ESCOLAS OBJETO DE VERIFICAO FSICA

Ovaloresapresentadosparaasescolasselecionadasreferem-sea19empreitadasereportam-sesituao
dasmesmasdatade31dedezembrode2010.
Relativamente s empreitadas da escola Passos de Manuel no existiam, naquela data, os respetivos
fechosdeconta,peloqueosvaloresapresentadosnosoosfinais.Aestepropsito,saliente-sequeos
mesmosnocontemplamo3.Adicional,celebradoem18demaiode2011,aoContraton.393,relativoa
trabalhosnovalorglobalde3.232.423(sendo4.708.611detrabalhosamaise1.476.188detrabalhos
amenos).
Estasverificaesiniciaram-seemmeadosdejaneirode2011,oque,faceaoandamentodostrabalhoses
concluses preliminares, justificou a autonomizao destes trabalhos, pelo que, as respetivas concluses
seroobjetoderelatriosautnomos.
2.7.10 INQURITOS DE AVALIAO DA QUALIDADE DO SERVIO PRESTADO
A PE tem procedido anualmente (2009 e 2010) aferio do grau de satisfao da comunidade escolar
(professores, funcionrios, alunos, encarregados de educao) em relao ao servio por si prestado,
atravsdarealizaodeavaliaesdaqualidadedoservio.

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Estas avaliaes so efetuadas atravs de inquritos, realizados por uma empresa de consultoria, e
assentamnosseguintesmomentos:ElaboraodoProjeto;ExecuodaObrae;Ps-Obra[Tabela 19].
Tabela 19 AVALIAES DA QUALIDADE SERVIO (AMOSTRA E RESULTADOS) 2009 E 2010
PartesInteressadas
RelatriosdeAvaliao
2009 2010
Pop. Amostra Pop. Amostra
Alunos 11.669 543 17.779 1.420
ConselhoExecutivo/DireodaEscola - 31 81 57
Professores 1.684 118 2.214 208
Funcionrios 394 36 682 64
AssociaodePais - - - 10
Comunidade - - - 15
13.747 728 20.756 1.774
Escolas 11
18
AvaliaoGlobal 4,1 3,9
Fonte:RelatriosdeAvaliaodaQualidadedoServioPrestadode2009e2010
Daanlisedestesrelatriosdeavaliaoimportasalientarostrsaspetos/fatoresmaisvalorizadosparaos
destinatriosdoProgramadeModernizao,sendoessenciaisparaoaumentodonveldesatisfaodestes
e,assim,melhoraraqualidadedoservioprestado.
Em primeiro lugar, o nvel de satisfao tanto maior quanto a proximidade de relacionamento com a PE.
Assim, na fase da elaborao do projeto, a parte interessada mais satisfeita o Conselho Executivo /
Direo da Escola, uma vez que o principal interlocutor na elaborao do Programa-Base, seguida das
AssociaesdePais,aquemdadaaoportunidadedesepronunciaremsobreomesmo.Osalunossoos
menossatisfeitos,umavezquenosoouvidosnestafase.
Por outro lado, os alunos, professores e funcionrios apresentam nveis de satisfao inferiores, por fora
dos constrangimentos associados execuo das intervenes, uma vez que so os mais afetados pelos
impactosdasobras(rudo,acessibilidadesecomportamentodosempreiteiros).Nodeixam,noentanto,de
manifestar a sua satisfao em relao funcionalidade e qualidade dos novos espaos e equipamentos
escolaresemelhoriadascondiesdeconforto,qualidadedoareacstica.
Por fim, a necessidade de estabelecimento de uma dinmica de relacionamento que permita otimizar a
gestoemanutenodosespaosescolaresps-interveno(fasedeexplorao), daresponsabilidadeda
PE,masquenopoderserasseguradasemocontributodosConselhosExecutivos.
Em resultado do acima exposto, recomenda-se PE o aumento da proximidade em relao aos alunos,
professores e funcionrios, no s aquando da elaborao dos projetos, mas tambm durante as fases
subsequentes,tantomaisque,medidaqueasintervenesvosendoconcludaseseentranafaseps-
obra (de Explorao), a gesto das instalaes escolares ter de ter em conta as preocupaes dos seus
utilizadores. Atendendo a que alguns dos fatores de insatisfao manifestados se prendem com o
desempenho de entidades contratadas pela PE (arquitetos, empreiteiros e equipas de fiscalizao),
recomenda-se,ainda,arealizaodeavaliaessobreaatividadedestasentidades.

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2.7.11 AUDITORIAS DA INSPEO-GERAL DE FINANAS CONCLUSES E RECOMENDAES
Nombitodassuasatribuiesdecontrolo,previstasnon.2doart.2.doDLn.79/2007,de29demaro
(aprovaasuaorgnica),aIGFrealizou,em2009,duasauditoriasPE[Quadro 8].
Quadro 8 SNTESE DAS AUDITORIAS DA INSPEO-GERAL DE FINANAS
Auditoria ParqueEscolar,EPE-AuditoriaFinanceiralimitadanombitoda
anliseaosGrandesProjetosdeInvestimentoPblicos
(agostode2009)
ParqueEscolar,EPE-AcompanhamentoeControloFinanceirodo
ProgramadeModernizaoEscolaredaMedidaEstrutural
"ModernizaodasEscolas"tomadanombitodaIIE-Iniciativa
paraoInvestimentoeEmprego
(novembrode2009)
mbito "Contratosdeempreitadaeprestaodeserviosassociados
executadosdesdeoinciodaempresaatdezembrode2008";
"Contratosdeempreitadas,aquisiodebenseservios
executadosdesdeoinciodaempresaatfinaldemaiode2009";
Objetivos Analisaros"()aspetoscrticosquantoaosprocedimentosde
contratao,gestodasempreitadas-emparticularaqualidade
dossistemasdecontrolointernonasreasdarealizaofsicae
financeira-efontesdefinanciamento";
"AnlisedasituaodoProgramadeModernizaodasEscolas,
desenhareproporumsistemademonitorizaoe
acompanhamentodestePrograma,emgeral,edamedida
ModernizaodasEscolas,tomadanombitodaIIE,emparticular,
quepermitaaobtenodeinformaoatualizadaefidedigna";
Principais
Concluses
"Foicumpridaalegislaoaplicvelnaadjudicaodas
empreitadasedoscontratosdeprestaodeserviosassociados";
"Osadicionaissogeralmenteaprovadoseformalizadosapsa
realizaodostrabalhosparanoporemcausaoavanonormal
dasobras";
"Duasempreitadasanalisadastiveramsignificativosatrasos,
justificadosporalteraes,incompatibilidadesentreosvrios
projetosecorreesdedeficincias,semquetenhahavidoa
respetivaresponsabilizao,nomeadamente,dosprojetistas";
"OsmembrosdosConselhosExecutivoscontactados,
manifestaramumelevadonveldesatisfao;noentanto,nas
visitasefetuadas,detetaram-sealgumasanomalias,
essencialmenteanveldeexecuodeempreitadas(...)";
"(...)notemcumpridoosprazosdepagamentoestabelecidoscom
osempreiteiros,nemosobjetivosdereduodoprazode
pagamentoaosfornecedoresestabelecidopelaRCMn.34/2008,
de14defevereiro,porrazesligadasaoseufinanciamento".
"Foicumpridaalegislaoaplicvelnaadjudicaodas
empreitadasecontratosdeprestaodeserviosassociadosedas
aquisiesdebenseservios()";
"()constata-sequeovalorunitriodeconstruofoiinferiornas
escolasdessafase[Fase1](738/m2)faceaosmesmosvalores
deconstruoverificadosnasescolasdasfasespilotoe2,
respetivamente838/m2e868/m2.
AParqueEscolarnoestudouasrazesdoacrscimode17,5%
registadonovalorunitriodeconstruonasescolasdafase2face
aosmesmosvaloresdeconstruonasescolasdafase1."
"Osatrasosregistadosnaconclusodostrabalhosde19
empreitadasdasescolasdafasepilotoe1forambastante
significativos".
Recomendaes "Eliminararealizaodetrabalhospreviamentesuaaprovaoe
contratualizao";
"Passaraacionarosmecanismosderesponsabilizaodos
projetistasporerroseomissesdosrespetivosprojetos()";
"Assegurarocumprimentodasobrigaesdodonodeobra,
designadamente,instituindoprocedimentoscomvistaaacionaros
mecanismosparaaaplicaodemultasaosempreiteirospor
violaodoprazocontratual";
"[D]everacionarasgarantiasdoscontratosdeempreitadapara
solucionarasdeficinciasdeexecuodetetadas,sobretudo,na
EscolaRodriguesdeFreitasenoConservatriodeMsicado
Portoepassaraexigir,emempreitadasfuturas,ummaiorrigorna
fiscalizaodaqualidadedostrabalhos";
"(D)everprecaveremprojetosfuturos,anorepetiodas
deficinciasdeconceodosprojetosdetetadasnafasepiloto";
"Observarocumprimentodosobjetivosdereduodoprazode
pagamentoafornecedoresestabelecidosnaRCMn.34/2008,de
14defevereiro".
"Implementarumsistemadeinformaoconducente
disponibilizaodeinformaotrimestralsobreoProgramade
Modernizao()"deacordocomopropostonorelatrio;
"[T]eremconta,emfuturoscontratosdeempreitada,oelevado
crescimentoregistadonovalorunitriodeconstruodasescolas
dafase2,eosubsequenteimpactofinanceironovalordo
investimentoerespetivofinanciamentodoProgramade
Modernizao(...)";
"Procederaplicaodepenalizaesemtempotil,quandoa
responsabilidadepelosdesviosnaexecuofsicasejados
empreiteiros";
Na sequncia das recomendaes formuladas pela IGF no primeiro relatrio, o CA deliberou, em 15 de
outubrode2009,darprovimentosrecomendaesdaIGF,aavaliarmediantemonitorizaosemestral.
Questionada a entidade sobre o procedimento adotado para o seu acompanhamento e monitorizao, foi
informadoquehaviasidoincumbidooDiretorGeraldeContratos,queemitiuem23deoutubrode2009um
conjunto de instrues para recolha de informaes at 15 de janeiro de 2010, que permitiriam elaborar o
primeirorelatriosemestral. Noentanto,omesmonuncaveioaserconcretizado,tendoaPEafirmadoque
talsedeveuaofactodetersido()adjudicadaempresaDeloitteeAssociadosSociedadedeRevisores
Oficiais de Contas, S.A a prestao de servios referente Auditoria Financeira contratual e auditoria de
sistemadecontrolointerno,ondefoiplasmadaaavaliaoemquesto.

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Quanto ao seguimento dado s recomendaes nos dois relatrios, importa destacar, quanto
implementao de um sistema de informao sobre a execuo do Programa, que a PE tem em
desenvolvimento um Project Management Office (PMO), que permite a gesto do Planeamento Geral do
Projeto e o respetivo Cronograma Fsico-Financeiro. data da concluso do trabalho de campo desta
auditoria (Outubro de 2010), a informao produzida ainda no se encontrava atualizada e no era ainda
fivel.
No que se refere ao acionamento dos mecanismos de responsabilizao dos projetistas e aplicao de
penalizaesaoempreiteiros por incumprimentodosprazoscontratuais,a respetivaapreciaoconstados
Pontos2.7.4.3,2.7.3.2e2.7.3.3.
Relativamente realizao de trabalhos a mais previamente sua aprovao e contratualizao, s
deficinciasdeexecuodetetadaseaorigornafiscalizaodaqualidade,asuaanliseserefetuadanas
5escolasobjetodeverificaesfsicas(cf.Ponto2.7.9).Noentanto,importa,desdej,afirmarquenoquese
refere escola Rodrigues de Freitas e ao Conservatrio de Musica do Porto (nas quais a IGF apontou a
existncia de deficincias), a verificao realizada pela equipa da DGTC permitiu constatar que as
deficinciasapontadashaviamsidocorrigidas/colmatadaspeloempreiteiro.
Por ltimo, conforme anlise constante do Ponto 2.5, a PE deu cumprimento recomendao relativa aos
PMPdepagamentoafornecedores.
2.7.12 AVALIAO INTERNACIONAL DO PROGRAMA PELA OCDE
No ano de 2009, por solicitao do Ministrio da Educao, a atividade da PE, no mbito da gesto do
ProgramadeModernizao,foisubmetidaaumaavaliaointernacionalpelaOrganizaoparaCooperao
eDesenvolvimentoEconmico(OCDE)
166
.
Sodesalientarasseguintesconclusesdaavaliaoefetuada:
A gesto do Programa tem sido determinada, eficaz e desenhada e assente nas melhores prticas
internacionaisnoquesereferequalidadefsicaeadequaodasintervenes;
Aestruturadegestodaentidadeencontra-sebemorganizadaegeridaporpessoascomexperincia
relevanteeapropriadanasreasdaarquitetura,engenharia,financeiraedagestodeprojetos;
AconclusodoProgramadentrodosprazosdefinidosencontra-senobomcaminho,oquerepresentar
()animpressiveachievement(p.8);
Oreconhecimentopelosresultadosalcanadosnumtocurtoespaodetempo;
Omodeloadotadopodeservirdebaseaplicaodeprogramassemelhantesnoutrospases.
Emsntese,aOCDEfaz,nasua review,umaavaliaofavorveldagestoedomodelo adotadopelaPE,
naconcretizaodoProgramadeModernizao,afirmandoque[t]heprocessisclearlyefficient(p.8).No
entanto,consideraseraindaprematuropronunciar-sesobreasuaeficincia(cost-effectiveness).

166
Relatrio disponvel em http://www.oecd.org/dataoecd/56/51/44247100.pdf e no sitio da internet da PE em www.parque-
escolar.pt/admin/uploads/Relatorio-OCDE-PE.pdf.

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Sem prejuzo do exposto, a OCDE deixou algumas notas relativamente ao futuro do Programa de
Modernizao e da PE, nomeadamente, no que se refere inexistncia de financiamento para a
modernizao das escolas secundrias no abrangidas pelo Programa (cerca de 145
167
) que, por certo,
enfermamdasmesmasdeficinciasquejustificaramacriaodoPrograma.
Noentanto,conforme veremosnoPonto 2.7.14,encontram-se,atualmente,emcausa,noapenasaquelas
145escolas,mastodasas265noabrangidasnasFases0a3
168
.
2.7.13 IMPACTO ECONMICO E SOCIAL DO PROGRAMA DE MODERNIZAO
O Programa de Modernizao, enquanto programa de investimento pblico cuja execuo representa um
importanteesforonacionalnosectordaeducao,emparticular,enodesenvolvimentodopas,emgeral,
face escassez de recursos, num contexto de crise econmica, oramental e da dvida, encerra em si
mltiplosimpactospositivos,quedevemserconsideradosparaefeitosdasuaavaliao.
Face forma como o mesmo se encontra estruturado, os impactos resultam, desde logo, da fase de
investimento / construo onde, como veremos em seguida, ser realizada a parte significativa do
investimentoe,emresultadodeste,expectvelacriaodepostosdetrabalhonasmaisvariadasrease
ondeseencontroenvolvidasmltiplasempresas.
Poroutrolado,comaconclusodosprojetosderequalificaodasescolas,soesperadosefeitospositivos
sobre a educao indo, assim, ao encontro da () superao do atraso educativo portugus face aos
padreseuropeusenquantodesafionacional(RCMn.1/2007,cit.).
2.7.13.1 Impactos ao Nvel do Investimento, Emprego e Empresas
No seguimento da reunio do Conselho da Europa, realizada em Bruxelas em 11 e 12 de dezembro de
2008
169
, foi criada a IIE, destinada a minimizar os efeitos da crise financeira e econmica internacional ea
permitir o relanamento da economia portuguesa atravs de um plano de investimento pblico, visando
promover o crescimento econmico e o emprego, integrando um conjunto de medidas especialmente
dirigidassreasprioritriasparaodesenvolvimentodoPas,dasquaisfazparteamedidaModernizao
dasEscolas.
Nombitodestainiciativa,oProgramadeModernizaoteveimpactosignificativoaonveldoinvestimento
realizado,criaodeempregoeempresasenvolvidasnasuaconcretizaodasmaisvariadasreas,como
sejam, empreiteiros de obras pblicas, subempreiteiros, fiscalizao de obras, projetistas, fornecedores de
mobilirio e equipamentos escolares, fruto, designadamente, da natureza do investimento e a prpria
disperso geogrfica das escolas intervencionadas (distribuindo-se pelos 18 distritos de nosso territrio
continental.

167
Resultantesdadiferenaentreonmerototaldeescolassecundrias(477)eas332.
168
Considerando212escolas(205iniciaismaisas7includasposteriormentecf.Ponto2.7.3.1).
169
Emquefoiaprovadoumplanoderelanamentodaeconomiaeuropeiaparafazerfaceaosefeitosdacriseeconmica.

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Assim,noperodode2007a2009,foramadjudicadasdiretamentepelaPE
170
arealizaodeempreitadase
aquisiodebenseserviosa792empresas[Figura 18].
Figura 18 N. DE EMPRESAS ENVOLVIDAS NO PROGRAMA POR SECTOR E REGIO (ACUM. 31 DEZ 2009)
No ano de 2010, a regio Norte passou a ter o maior nmero de empresas envolvidas, com 38% do total,
seguidadaregioCentro(26%)eLisboa(24%).
Relativamente ao nmero de empregos diretos e ao nmero (estimado) de empresas envolvidas direta e
indiretamente,aolongodoanode2009e2010,emfasedeobra,osdadossoosseguintes[Figura 19].
Figura 19 EMPREGOS DIRETOS E EMPRESAS ENVOLVIDAS (DIRETA E INDIRETAMENTE) 2009 E 2010

2.7.13.2 Impactos sobre a Educao
No podemos deixar de salientar os efeitos positivos que o investimento realizado na modernizao das
instalaesescolares,ternosresultadoseducativos,umavezqueomesmovaiaoencontrodeaspetosque
influenciam o desempenho escolar
171
, como sejam a melhoria da funcionalidade daqueles espaos, o
conforto,asegurana,salubridadeeintegraodeTICnaaprendizagem.

170
Considerandoapenasasdevalorsuperiora5.000.
171
Existem vrios estudos sobre a relao entre o investimento em infraestruturas escolares e a melhoria da performance
educativa,noentanto,destaca-se,pelasuasimilitude,oAppendixE(LiteratureReview)doEvaluationofBuildingSchoolsfor
theFutureTechincalReport(December2007),doDepartmentforChildren,SchoolsandFamilies,doReinoUnido.Disponvel
emhttp://www.teachernet.gov.uk/docbank/index.cfm?id=12364[Recuperadoem8desetembrode2010].

1T 2009 2T 2009 3T 2009 4T 2009 1T 2010 2T 2010 3T 2010 4T 2010
30 42 101 93 89 84 84 66 N. Escolas em Obra

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Nestesentido,soinmerososaspetosquedemonstramocontributodoProgramadeModernizaoparao
aumentodaqualidadedaquelesespaos,cumprindodestacar,attuloexemplificativo,acriaodeespaos
especficos destinados ensino secundrio geral, profissional, tecnolgico e artstico especializado, como
sejam, os espaos destinados ao ensino experimental das cincias, salas de artes, salas de TIC, oficinas
paracursosdeeletricidade/eletrnica,deinformticaedemecnica
172
.
AprpriaRCMn.1/2007,cit.,quecriouoPrograma,refereanecessidadede()avaliaopermanentedo
sucessodasintervenes,queraonveldodesempenhoescolardosalunos,queraonveldasuaadequao
ao curriculum, em resposta s solicitaes da comunidade educativa. Assim, deve em paralelo ser
desenvolvidoeimplementadoumplanodeobservao,demonitorizaoedeavaliaocontnuadoparque
escolardestinadointervencionado.
TambmaOCDEnasuaavaliao,recomendouqueseprocedessemonitorizaodoimpactonaprocura
e nos resultados da oferta de ensino vocacional atendendo s alteraes das necessidades do mercado
laboraleaoimpactodaampliaodaescolaridademnimaobrigatria.
Por tudo o que acima se disse, e apesar da evidente melhoria das instalaes escolares aps a sua
requalificao por via do Programa de Modernizao, necessrio que esta no constitua um fim em si
mesmo,masummeioparaalcanarmelhoresresultadosaonveldodesempenhoescolardosalunos,sendo
fundamentalaavaliaodomesmo,atravsdeindicadoresquepermitamestudarosefeitosverificados,por
exemplo,naevoluonastaxasdesucessoeabandonoescolar.
2.7.13.3 Impactos Educao sobre Desenvolvimento Econmico
Os benefcios econmicos resultantes do investimento em educao so mltiplos e no se restringem
esferaprivada/individual,sendo,igualmente,pblicos.
Quantoaoprimeiroaspeto,importa,desdelogo,destacarasconclusesdaOCDE
173
quantorentabilidade
privada (ao nvel salarial) do investimento em formao escolar, uma vez que a mesmo crescente em
funodonveldeescolaridade(existnciade umprmiosalarial).Poroutrolado,soaindaconhecidosos
efeitosqueasdiferenasnonveldeescolaridadetmsobreaparticipaonomercadodetrabalho(riscode
desemprego / inatividade)
174
. Por ultimo, a influncia da formao acadmica sobre a produtividade
domstica, sendo reconhecida a importncia da transferncia de conhecimentos entre geraes na
acumulaodecapitalhumano
175
.
Quantoaosbenefciospblicosresultantesdoinvestimentoemeducao,esteconsideradoimprescindvel
aqualquerprocessodedesenvolvimentoeconmicoesocial
176
.Obenefciomaisbvioresultadasmaiores
receitas fiscais obtidas pelos Estados, por via dossalrios mais elevados, alcanados atravs de melhores
qualificaes.

172
ManualdeProjeto:Arquitetura,Verso2.1,agosto2009.
173
Cf.aediode2010doEducationataGlance.
174
Existemaindaosoutcomessociaisdaeducao,calculadospelaOCDEatravsdeindicadoresquemedem,porexemplo,a
proporo de pessoas que se consideram de boa sade por nvel educacional (formao superior, secundrios e inferior
secundria).
175
PORTUGAL, Pedro (2004). Mitos e Factos Sobre o Mercado de Trabalho Portugus: A Trgica Fortuna dos Licenciados.
BoletimEconmico.Marode2004.BancodePortugal.p.73-80.
176
OECD(2010).HighlightsFromEducationataGlance2010.p.14.

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Assim, se por um lado a receita fiscal superior, so ainda esperados, por outro, menores custos com a
proteo social dos desempregados, em virtude da diminuio do seu nmero (face a um menor risco de
desempregoporpartedaspessoasmaisqualificadas)eumamenordurao,umavezque,igualmente,de
esperar que quanto mais qualificadas forem as pessoas, maiores as suas capacidades de encontrar novo
emprego,porvia,designadamente,dasuamaiorcapacidadedeadaptaoanovasrealidades.
Veja-se, no mesmo sentido, o plano da UE para combater o abandono escolar precoce, recentemente
apresentado, que tem como objetivo reduzir a taxa mdia de abandono para menos de 10% at 2020.
SegundoaComissoEuropeia:
O abandono escolar implica no s custos individuais, mas impede o crescimento econmi co e a
competitividade. As economias modernas, fortemente dependentes da alta tecnologia, necessitam de mo-
de-obra qualificada. Ora, os jovens em situao de abandono escolar sero muito provavelmente futuros
beneficirios de prestaes sociais, o que exercer uma presso considervel sobre os sistemas de
seguranasocial.
177
A reduodo abandono escolar umdoscinco objetivosfundamentaisdaEstratgiaEuropa2020

178
para
promoverocrescimentoeoempregonoseiodaUE.
AindasegundoaComissoEuropeia,areduodataxamdiaeuropeiadeabandonoescolarprecoceem
apenas1pontopercentualgarantiriaeconomiaeuropeia,todososanos,quasemeiomilhodepotenciais
trabalhadores jovens qualificados
179
, pelo que hoje consensualmente aceite que o investimento da
educaouminvestimentocomelevadosretornos,designadamente,nodomnioeconmico.
2.7.14 SITUAO ATUAL E PERSPETIVAS FUTURAS DO PROGRAMA
Ao fim de 4 anos de existncia do Programa de Modernizao e da PE, so significativas as melhorias
alcanadasnas59escolascujasintervenesseencontravamconcludasnofinalde2010.
ainda de assinalar o grau de satisfao manifestado por alunos, professores e outros funcionrios das
escolas,medidoatravsdasduasavaliaesdaqualidadedoservioprestadopelaPE,realizadasporuma
empresa de consultoria, em 2009 e 2010, mas igualmente testemunhado pelos elementos da equipa de
auditoria,nombitodasvisitasrealizadasa9escolas
180
.
Em 31 de dezembro de 2010, haviam sido feitas adjudicaes no valor global de 2.251M e faturados
1.298M,sendoomontantetotalde investimentoprevistoparaasprimeiras205escolas,abrangidaspelas
Fases 0 a 3, de 2.994M, sem incluir revises de preos, despesas de gesto do programa e encargos
financeirosdiretamenterelacionadoscomoseufinanciamento.
Quanto ao financiamento, as ltimas estimativas apontam para que seja maioritariamente assegurado
atravs de financiamento bancrio, junto do BEI (1.490M) e do BDCE (450.M) que, no seu conjunto
assegurariam60%dototalde3.261M.Poroutrolado,estimava-sequeofinanciamentocomunitrio(QREN
FEDER)possaatingirovalorde978M(30%).

177
Cf.http://ec.europa.eu/news/culture/110202_pt.htm[acedidoem25deabrilde2011].
178
AdoptadapeloConselhoEuropeuem17dejunhode2010.
179
Cf. Combater o Abandono Escolar Precoce: Um Contributo Essencial para a Estratgia Europa 2020. Comunicao da
ComissoaoParlamentoEuropeu,aoConselho,aoComitEconmicoeSocialEuropeueaoComitdasReunies.Bruxelas,
31.1.2011,COM(2011)18final.
180
QuatroescolasdeLisboaforamvisitadasnaprimeirafasedotrabalhodecampodaauditoria(HerculanodeCarvalho,Eade
Queiroz,D.DiniseD.FilipadeLencastre,emLisboa),ecincoescolas,emsededeverificaesfsicas/vistoriastcnicas(D.
JoodeCastroePassosManuel,emLisboa,RodriguesdeFreitaseCerco,noPorto,eSdeMiranda,emBraga)

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Em 31 de dezembro de 2010, encontravam-se assegurados / contratualizados 2.142M, ou seja, 72% do
total de financiamento estimado, naquela data, necessrio concretizao das Fases 0 a 3 do Programa.
Acresceque,ofinanciamentoasseguradoerainferiraovalornecessrioparafazerfaceaoscompromissos
assumidoscomasadjudicaesefetuadas,at31dedezembrode2010,em109M.
Parafazerfaceaofinanciamentonecessrioeaindanoassegurado(cercade990M),aPEesperavaobter
juntodoBEIumfinanciamentoadicional(ouseja,asomaraos900Mjcontratualizados)
181
,de590M,ede
mais 200M atravs do BDCE. Estes financiamentos adicionais encontravam-se em fase de negociao,
enquantoqueofinanciamentocomunitrioadicionalrefere-seacandidaturasasubmeter,em2011,relativas
a17escolasdaFase3.
Conformejsedisseanteriormente,foiapresentadapelaPE,emabrilde2011,candidaturajuntodoBEI,a
um terceiro financiamento (o 1. e 2. financiamentos constam da Tabela 16) no valor global de 750M. De
acordo com informao constante do Memorando relativo ao Ponto de Situao enviado ao Ministro da
Educao e Cincia, em 4 de julho de 2011, encontra-se em aprovao, aguardando autorizao do
Governo, relativamente ao montante de 600M, sendo que os remanescentes 150M, respeitantes a uma
[l]inhadefinanciamentoabertaparaassegurarcontingncias(emnegociao).
Oraestasituaopreocupante,umavezque,faceatualsituaodecriseoramentaledadvidapblica
que vive o Estado Portugus, que levou, inclusivamente, ao apoio financeiro ao abrigo do Mecanismo
Europeu de Estabilizao Financeira
182
, na sequncia da assinatura, no dia 17 de maio de 2011, do
Memorandum Of Understanding On Specific Economic Policy Conditionality, a capacidade de
endividamentodaPEencontra-sefortementecondicionada.
Face a tudo o que acima j se disse, foroso concluir que a execuo do Programa pode estar
comprometida, particularmente no que se refere s intervenes da Fase 3, uma vez que no se encontra
asseguradoofinanciamentonecessrioconcretizaodasintervenesnaquelasescolasesodeesperar
dificuldades acrescidas no acesso aos mercados financeiros para a obteno de financiamento, custos e
financiamentoacrescidoseoaumentodapressoparaareduodadvidapblicaondeseincluiadvidada
PE.
Refira-se contudo que, semprejuzo da melhoria considervel registada nas escolas aps a realizao das
intervenes, e face ao contexto que envolveu a atividade da PE, o crescimento do montante global de
investimentonecessriorealizaodoPrograma,contriburam,tambm,paraasituaoatualdeste.
Assim,emtermosdeopodegestoeluzdasituaodecriseoramentaledadvidapblica,dever-se-
ia ter tido a preocupao de repartir o financiamento disponvel, nomeadamente proveniente do BEI, mas,
igualmente, a prpria capacidade de endividamento bancrio bem como a prestao de garantias pelo
EstadoPortugus,porummaiornmerodeescolas.
Importanoesquecerque,existemnonossopas477escolascomensinosecundrio,dasquaisseprevia
modernizar332 aoabrigodoPrograma(cercade70%dototal),sendoqueseencontram abrangidaspelas
Fase0a3,212(44%dototale64%doobjetivodefinido).

181
O dossier de candidatura apresentado pela PE assentava num investimento global estimado de 2.177M, sendo que o
financiamentoporaquelebancopoderiachegaraos1.085M(cercade50%).
182
RegulamentodoConselho(UE)n.407/2010de11demaiode2010.

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Assim,nopodedeixarde seassinalarque,faceaos objetivos iniciaisdefinidosaquandodaapresentao
pblicadoProgramadeModernizao,severificouumaumentonomontantedeinvestimentoestimadoem,
pelo menos, 218,5% (mais do triplo), no obstante abranger apenas 64% (26% abaixo) do nmero de
escolasquesepretendiammodernizar.
Maispreocupantepoderseranoconclusodasobrasdemodernizaodetodasasescolasincludasna
Fase 3, no obstante os elevados montantes de investimento j despendidos, ficando os resultados
alcanadosabaixodos64%mencionados.
3. VISTA AO MINISTRIO PBLICO
FoidadavistadoprocessoaoProcurador-GeralAdjuntonesteTribunal,nostermoseparaosefeitosdon.5
doart.29.daLein.98/97,de26deagosto.

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4. DECISO
Peloexposto,osJuzesdoTribunaldeContasdecidem,emsubsecoda2.Seco,oseguinte:
1) Aprovar o presente relatrio nos termos da al. a) do n. 2 do art. 78. da Lei n. 98/97, de 26 de
agosto;
2) NotificarosMinistrosdeEstadoedasFinanasedaEducaoeCincia,osanterioresMinistrosde
EstadoedasFinanasedaEducao,osmembrosdoCA,constantesdoQuadro 2,eoatualCA,
comoenviodecpiadorelatrio;
3) RemeterorelatrioerespetivoprocessoaoProcurador-GeralAdjuntonesteTribunal,nostermose
paraosefeitosdon.4doart.29.,n.4doart.54.,n.2doart.55.en.1doart.57.,todosda
Lein98/97,de26deagosto;
4) No prazo de 180 dias, devero os Ministros de Estado e das Finanas e da Educao e Cincia,
informar o Tribunal sobre as diligncias efetuadas relativamente s recomendaes que lhes so
diretamenteaplicveis;
5) No prazo de 120 dias, dever o atual CA da PE informar o Tribunal sobre o seguimento dado s
recomendaesformuladas;
6) Aps as notificaes e comunicaes necessrias, divulgar em tempo oportuno o Relatrio pelos
rgosdecomunicaosocialepelaInternet;
7) EmolumentosapagarpelaPE(cf.Anexo5.3):17.164,00,aqueacresceovalorde36.552,47(c/
IVA) dos servios prestados pelos consultores tcnicos da empresa Souza Medeiros, Gesto e
FiscalizaodeProjetosdeObras,Lda.queapoiaramarealizaodapresenteauditorianombito
dasverificaesfsicasefetuadasacincoescolas,emconformidadecomodispostonoart.56.,n.s
1e4daLein.98/97,de26deagosto.
TribunaldeContas,em22demarode2012
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5. ANEXOS
5.1 EVENTUAIS INFRAES FINANCEIRAS / APURAMENTO DE RESPONSABILIDADES
6. EVENTUAIS INFRAES FINANCEIRAS / APURAMENTO DE RESPONSABILIDADES
ITEM
VOL/FLS.
PROC.
DESCRIODASITUAOE
MONTANTES
NORMASVIOLADAS RESPONSVEISEMONTANTES
RESPONSABILIDADE
SANCIONATRIA
2.7.4.4
VIIaIX/
1455a
1912
Despesasepagamentosilegais
pelanoremessaparaefeitosde
fiscalizaoprvia,decontratosde
empreitadaedefornecimentoe
aluguerdebenseserviosaele
sujeitos.
Despesasilegais:256.269.021
Pagamentosilegais:
236.556.466.
Al.c)don.1doart.
5.,eal.b)don.1
doart.46.daLein.
98/97,de26de
agosto
183
.
Responsveispelanoremessa:
JooSintraNunes;
TeresaValssassinaHeitor;
JosDominguesdosReis.
Autorizaodospagamentos:
JooSintraNunes(111.722.591);
TeresaValssassinaHeitor(55.525.856);
JosDominguesdosReis(147.958.002);
GerardoSaraivadeMenezes(3.534.953);
PauloGriloFarinha(172.292.970).
Al. h) do n. 1 do art.
65. da Lei n. 98/97,
de26deagosto.
2.7.4.6
IX/
1941a
2062
Despesas e pagamentos ilegais
decorrentes da adjudicao de
propostas de aluguer de
monoblocos por um valor
consideravelmente superior ao
preobasedoprocedimento.
Despesasilegais:487.968.
Pagamentosilegais:344.815.
Art. 10.; al.a) do n.
1 e n. 2 do art. 57.;
80.;al.b)don.1do
art. 190., do DL n
197/99, de 8 de
junho, em vigor
data da prtica dos
factos.
Autorizaodasdespesas:
JooSintraNunes;
TeresaValssassinaHeitor;
JosDominguesdosReis.
JooSintraNunes(344.815);
TeresaValssassinaHeitor(77.375);
JosDominguesdosReis(149.804);
PauloGriloFarinha(117.260).
Al. b) do n. 1 do art.
65. da Lei n. 98/97,
de26deagosto.
2.7.4.8
XIaXII/
2522a
3269
Despesas e pagamentos ilegais
em virtude da adoo sistemtica
de procedimentos de concurso
urgente,paraaquisiodebensde
usono corrente,em violaodos
princpios da concorrncia e
transparnciaeincumprimentodos
pressupostos de urgncia e da
natureza de bens de uso corrente
objeto dos contratos, bem como,
pelaprticadefracionamento.
AdoodoConc.PblicoUrgente:
Despesasilegais:13.808.755.
Pagamentosilegais:13.531.755.
FracionamentodaDespesa:
Despesasilegais:12.181.143.
Pagamentosilegais:11.924.438.
N. s 1 e 2 do art.
16. do DL n.
197/99, de 8 de
junho.
N. 4 do art. 1.; art.
22. e art. 155. do
CCP, aprovado pelo
DL n. 18/2008, de
29dejaneiro.
Autorizaodasdespesas:
AdoodoConc.PublicoUrgente:
GerardoSaraivadeMenezes
(11.247.824);
GerardoSaraivadeMenezes
(10.099.797);
AdoodoConc.PublicoUrgente:
GerardoSaraivadeMenezes(226.167);
GerardoSaraivadeMenezes(194.492);

183
LeideOrganizaoeProcessodoTribunaldeContas(LOPTC),alteradaerepublicadapelaLein.48/2006,de29deagosto,
ealteradapelaLein.35/2007,de13deagosto,epelaLein.3-B/2010,de28deabril.

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5.2 PRINCIPAIS ETAPAS DO PROGRAMA DE MODERNIZAO (2007-2009)

5.2 PRINCIPAIS ETAPAS DO PROGRAMA DE MODERNIZAO (2007-2009)
Fonte:ElaboraoprpriapelaequipadeauditoriadaDGTC.

Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
Lanamentos
Concursos
Empreitadas
- Fase 1(4
Lotes)
Abertura
Procedimento
Consulta Proj.
Especialidades
Escolas
- Fase 1
Lanamento
Concursos
Gesto e
Fiscalizao
Empreitadas
Fase 1
Adjudicao
Proj.
Especialidades
Escolas
- Fase 1
Criao da
Parque Escolar,
EPE
Inicio
Empreitadas
Soares dos
Reis e
Rodrigues de
Freitas
- Fase 0
Adjudicao da
Gesto e
Fiscalizao
Empreitadas 4
Escolas
- Fase 0
Lanamento dos
Procedimentos
de Consulta
Empreitadas
- Fase 0
Adjudicao
Projectos
Arquitectura 4
Escolas
- Fase 0
Inicio das
Adjudicaes
Empreitadas
- Fase 0
Assinatura do
Contrato
Programa
com o Estado
2007-2009
Adjudicao
Projectos
Arquitectura
26 Escolas
- Fase 1
Inicio
Empreitada D.
Dinis
- Fase 0
2007
Lanamento
Concursos Aq.
Mobilirio
(Lotes 1a 3 e ex-
Lote 4)
- Fase 1
Lanamento
Concursos
Aluguer
Monoblocos
Instalao Prov.
Salas de Aulas
(4 Lotes)
- Fase 1
Adjudicao
"Empreitadas
Trabalhos
Urgentes"
Abertura Ano
Lectivo 6
Escolas
- Fase 1
Adjudicao
Empreitadas
ex-Lote 4 (5
escolas)
- Fase 1
Adjudicao
Empreitada ex-
Lote 4 (1
escola)
- Fase 1
Adjudicao
Aq. Mobilirio
(Lotes 1a 3 e ex-
Lote 4)
- Fase 1
Adjudicao
Empreitadas 6
Lotes (14
Escolas)
- Fase 2
Adjudicao
Aq. Estantes
Compactas
(Lotes 1a 3 e ex-
Lote 4)
- Fase 1
Adjudicao da
Gesto e
Fiscalizao
Empreitadas
- Fase 2
Lanamento
Concursos
Empreitadas 8
Lotes (10
Escolas)
- Fase 2
Adjudicao
Servios
Levant.
Topogrfico 30
Escolas
- Fase 3
Inicio
Empreitadas
em 12 Escolas
- Fase 1
Inicio
Empreitadas
em 8 Escolas
- Fase 1
Lanamento de
2 Concursos
para Gesto e
Fiscalizao
Empreitadas
- Fase 2
Concluso
D. Dinis e D.
Joo de Castro
- Fase 0
2008
Lanamento
Proced.
Consulta
Levantamentos
Topogrficos
das Escolas -
Fase 2
Adjudicao
Aluguer
Monoblocos
Instalao
Prov. Salas de
Aulas (4 Lotes)
- Fase 1
Inicio
Empreitada D.
Joo de Castro
- Fase 0
Adjudicao
da Gesto e
Ficalizao de
Empreitadas
- Fase 1
Adjudicao
Projectos
Arquitectura 75
Escolas
- Fase 2
Adjudicao
Empreitadas
Lotes 1a 3 (20
Escolas)
- Fase 1
Lanamento
Concursos
Empreitadas
33 Lotes (64
Escolas)
- Fase 2
Adjudicao
Empreitadas 20
Lotes (37
Escolas)
- Fase 2
Concluso de
2 Escolas
- Fase 1
Concluso de 5
Escolas
- Fase 1
Inicio
Empreitadas
em 2 Escolas
- Fase 1
Aquisio
Centrais
Fotovoltaicas e
Elicas (4
Escolas)
- Fase 0
Inicio
Empreitadas em
2 Escolas
- Fase 1
Lanamento
Concurso Aq.
Computadores,
Videoprojectores
e Quadros
Interactivos (9
Escolas)
- Fase 1
Adjudicao Aq.
Computadores,
Videoprojectores
e Quadros
Interactivos (9
Escolas)
- Fase 1
Inicio
Empreitadas em
2 Escolas
- Fase 1
Inicio
Empreitadas em
3 Escolas
- Fase 2
Assinatura dos
contratos de
empreitada das 6
escolas do ex
Lote 4 - Fase 1
Inicio
Empreitadas
em 24 Escolas
- Fase 2
Inicio
Empreitadas em
39 Escolas
- Fase 2
Inicio
Empreitadas em 8
Escolas
- Fase 2
2009
Assinatura do
Contrato
Programa
com o Estado
2009-2011
Concluso de 2
Escolas
- Fase 1
Adjudicao
Projectos
Arquitectura 100
Escolas
- Fase 3
Concluso
Soares dos
Reis
- Fase 0
Concluso
Rodrigues de
Freitas
- Fase 0
Assinatura
contrato
financiamento
BEI - 300 M
Concluso de
8 Escolas
- Fase 1

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5.3 EMOLUMENTOS
Nostermosdodispostonosn.s1dosarts.1.,10.e11.,doRegimeJurdicodosEmolumentosdoTribunaldeContas
(RJETC),aprovadopeloDecreto-Lein.66/96,de31demaio
184
,sodevidosemolumentosnovalorde17.164,00.
RegimeJurdico:AAF
Descrio
BasedeClculo
Valor
CustoStandarda) UnidadeTempo ReceitaPrpria/lucros
Acesforadareadaresidnciaoficial
119,99 30 3.599,70
Acesnareadaresidnciaoficial
88,29 1028
90.762,12
1%s/ReceitasPrprias
1%s/Lucros.........................................

Emolumentoscalculados

94.361,82
EmolumentosLimitemximo(VR)

17.164,00
Emolumentosapagar.....................

17.164,00
Cfr.Resoluon.4/98-2.seco.
5.4 ORGANIZAO DO PROCESSO
Volume Documentosqueintegra Fls.

I PlanoGlobaldeAuditoria,ProgramadeAuditoria,RelatodeAuditoria; 1-209
II
Amostra, Enquadramento Legal, Estrutura Organizacional, Situao Econmica e Financeira, Princpios de Bom
Governo,ContratodeGesto,ProgramaPagaraTempoeHoras;
210214
III
Plano de Gesto de Riscos, Situao do Parque Escolar, Seleo de Escolas, Modelo de Edifcio, Distribuio
Geogrfica,PlanodeIntervenoeOramentaodoProgramaeSistemadeControloInterno(1);
415675
IV SistemadeControloInterno(2); 6761002
V ExecuoFsicaeFinanceiraeModelodeContratao(1); 10031318
VI ContrataodeProjetistasdeArquitetura; 13191454
VIIeVIII NoRemessadeContratosparaFiscalizaoPrvia(1e2); 14551839
IX NoRemessadeContratosparaFiscalizaoPrvia(3),FiscalizaodeEmpreitadaseAluguerdeMonoblocos; 18402062
X ConversodeConcursosLimitadosInternacionais(1); 20632367
XI ConversodeConcursosLimitadosInternacionais(2),eConcursosPblicosUrgentes(1); 23682712
XIIeXIII ConcursosPblicosUrgentes(2e3); 27133269
XIV FinanciamentodoProgramadeModernizaoeEsforoFinanceiroPblico; 32703446
XV VerificaesFsicas,InquritosdeAvaliao,AvaliaoInternacional(OCDE);RelatriosdaIGF. 34473624
XVI Contraditrio 36253889
XVI AnteprojetodeRelatriodeAuditoria 3890-4003
5.5 FICHA TCNICA
CoordenaoGeral/Superviso
AuditoraCoordenadora
MariadaLuzCarmezimPedrosodeFaria
LicenciaturaemEconomia
DireodaEquipa
AuditoraChefe
AnaFraga(at31deagostode2010)
LicenciaturaemDireito
AnabelaSantos(apartirde1dejaneirode2011)
EquipadeAuditoria
LusFilipeFerreiradaMotaTcnicoVerificadorSuperior1.Classe
LicenciaturaemOrganizaoeGestodeEmpresas
NunoMiguelMartinsLopesTcnicoVerificadorSuperior1.Classe

184
ComasalteraesintroduzidaspelaLein.139/99,de28deagosto,eLein.3/B-2000,de4deabril.

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5.6 MAPAS ANEXOS
MAPAIAMOSTRASELECIONADA

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NaturezadoInvestimento
Universo Amostra
Valor
Adjudicado
N.
Contratos
Valor
Adjudicado
N.
Contratos
Representatividade
(%)
Valor N.
Empreitadas 1.157,8 129 286,1 35 24,7 27,1
Estudoseprojetos 65,5 972 31,6 208 48,3 21,4
GestoeFiscalizao 27,3 23 6,6 4 24,2 17,4
MobilirioeEquipamento 19,8 313 14,3 156 72,2 49,8
RendaseAlugueres 12,4 65 1,4 5 11,3 7,7
PTE 9,6 126 1,2 2 12,5 1,6
O.BenseServios 5,1 424 0,0 0 0,0 0,0
1.297,6 2052 341,2 410 26,3 20,0
MAPAIIBALANO(31DEDEZEMBRODE2010)

Milhares
RUBRICA 31-12-2010 31-12-2009 Variao(%)
ACTIVO

NoCorrente

Ativosfixostangveis 878 709 23,8
Propriedadesdeinvestimento 758.443 272.135 178,7
Investimentoemcurso 696.569 312.885 122,6
Ativosintangveis 207 70 195,7

1.456.097 585.799 148,6
Corrente

Clientes 10.505 393 2573,0
Estadoeoutrosentespblicos 15.140 14.197 6,6
Outrascontasareceber 7.265 40.261 -82,0
Diferimentos 1.048 115 811,3
Caixaedepsitosbancrios 195.357 3.165 6072,4

229.315 58.131 294,5

TotaldoAtivo 1.685.412 643.930 161,7

CAPITALPRPRIOEPASSIVO

CAPITALPRPRIO

Capitalrealizado 91.343 91.343 0,0
Resultadostransitados -6.045 -3.027 99,7
Outrosvariaesnocapitalprprio 549.199 221.749 147,7
Resultadolquidodoperodo -1.732 -3.018 42,6

Totaldocapitalprprio 632.765 307.047 106,1
PASSIVO

NoCorrente

Financiamentosobtidos 600.000 130.000 361,5
Passivosporimpostosdiferidos 198.011 79.950 147,7
Outrascontasapagar 15 46 -67,4

798.026 209.996 280,0
Corrente

Fornecedores 2.215 1.886 17,4
Estadoeoutrosentespblicos 693 370 87,3
Financiamentosobtidos 65.929 8.800 649,2
Fornecedoresdeinvestimentos 171.517 114.316 50,0
Outrascontasapagar 12.647 1.515 734,8
Diferimentos 1.620

254.621 126.887 100,7
Totaldopassivo 1.052.647 336.883 212,5
Totaldocapitalprprioedopassivo 1.685.412 643.930 161,7
MAPAIII-DEMONSTRAODOSRESULTADOSPORNATUREZADOPERODODE2010

(Milharesdeeuros)
RUBRICA 31-12-2010 31-12-2009 Variao(%)
Serviosprestados 18.334 1.308 1301,7
Trabalhosparaaentidade 10.858 8.736 24,3
Fornecimentoseserviosexternos -6.785 -2.581 -162,9
Gastoscomopessoal -11.661 -6.055 -92,6
Outrosrendimentoseganhos 6.906 1.296 432,9
Outrosgastoseperdas -437 -342 -27,8
Resultadosantesdedepreciaes,gastosdefinanciamentoeimpostos 17.215 2.362 628,8
Gastos/reversesdedepreciaesedeamortizao -12.215 -2.678 -356,1
Resultadooperacional(antesdegastosdefinanciamentoeimpostos) 5.000 -316 1682,3
Juroserendimentossimilaresobtidos 150 75 100,0
Jurosegastossimilaressuportados -6.781 -2.739 -147,6
Resultadosantesdeimpostos -1.631 -2.980 45,3
Impostosobreorendimentodoperodo -101 -38 -165,8
Resultadolquidodoperodo -1.732 -3.018 42,6

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MAPA IV PROCESSOS DE EMPREITADA E DE AQUISIO DE BENS E SERVIOS NO REMETIDOS AO TC PARA
FISCALIZAOPRVIA

Ano N.Contrato Fase Projeto Adjudicatrio Adjudicado Pago Objeto

2007 96 0 ArtsticaSoaresdosReis EdiferConstrues 4.926.621 4.926.621 EmpreitadadeConstruodasreasOficinais;
2007 112 0 D.JoodeCastro HCI-Construes,S.A. 943.675 943.675 EmpreitadadeFundaeseEstrutura-CorposAeB;
2007 113 0 RodriguesdeFreitas
TeixeiraDuarte-Engenhariae
Construes,S.A.
4.971.302 4.971.302
EmpreitadaderemodelaoerequalificaodosblocosNascentee
Central;
2007 117 0 ArtsticaSoaresdosReis EdiferConstrues 4.968.053 4.968.053 EmpreitadadeConstruodasreasLetivas;
2007 125 0 D.Dinis Mota-Engil 4.902.000 4.902.000 EmpreitadadeBeneficiaoeRecuperaodosPavilhes;
2008 260 0 D.JoodeCastro HCI-Construes,S.A. 4.770.912 4.770.912 EmpreitadadeRemodelaodoEdifcioExistente;
2008 261 0 D.Dinis Mota-Engil 1.457.496 1.457.496 BeneficiaoeAmpliaodoPavilhoGimnodesportivo;
2008 262 0 D.JoodeCastro HCI-Construes,S.A. 4.997.556 4.997.556
EmpreitadadeAcabamentoseInstalaesEspeciaisdoEdifcio
Novo;
2008 301 1 EscolasFase1(Lote1) GesbauLda 1.393.400 1.393.400
Anlisedeprojetos,apoionaorganizaodeconcursosde
empreitadas,gestoefiscalizaodeempreitadaseacoordenao
dasegurana-Lote1;
2008 302 1 EscolasFase1(Lote2)
Tecnoplano-Tecnologiae
Planeamento,S.A.
1.188.000 1.188.000
dasegurana-Lote2;
ProspectivaProjetos,Servios,
Estudos,Lda.
1.141.000 1.141.000
dasegurana-Lote3;
Sopsec-Soc.PrestaoServios
EngenhariaCivil
1.245.150 1.245.150
dasegurana-Lote4;
Construes,S.A.
4.899.268 4.899.268
EmpreitadadeRemodelaoeRequalificaodosBlocosPoentee
SuldaEscolaRodriguesdeFreitasparaasNovasInstalaesdo
ConservatriodeMsicanoPorto;
Construes,S.A.
4.752.593 4.752.593
EmpreitadadeConstruodoAuditrioeRestantesInstalaesde
ApoiodoConservatriodeMsicadoPorto;
2008 345 1 EscolasFase1(Lote1) Elevatrans-PrFabricados,Lda. 487.968 487.968
FornecimentoeMontagem,emregimedealuguer,deMonoblocos
pr-fabricadosparainstalaoprovisriadesalasdeaulanasescolas
queintegramaFase1-Lote1;
2008 353 0 EscolasFase0(Piloto)
Iberogal-Gesto,Informticae
Servios,Lda.
705.095 705.095
FornecimentodeComputadoresAcerVeriton,QuadrosInteractivose
VideoprojectoresparaEscolasPiloto;
2008 357 0 EscolasFase0(Piloto)
REGRA-Gab.deProc.Electrnicode
Dados,S.A.
470.257 470.257
FornecimentoeinstalaoderedederealocalparaasEscolas
Piloto;
2008 358 1 PassosManuel HCI-Construes,S.A. 1.672.214 1.672.214 EmpreitadadeEstruturaseFundaesdoEdifciodoRefeitrio;
2008 361 1 D.FilipadeLencastre
Novopca-ConstrutoresAssociados,
S.A.
1.980.230 1.980.230
BeneficiaoeAmpliaodaEscolado1cicloFilipadeLencastre-
AlaSul;
Construes,S.A.
2.691.001 2.691.001 ConstruodeGimnodesportivo;
2008 391 0 ArtsticaSoaresdosReis IrmosMoreiras,S.A. 644.289 644.289 ArranjosExteriores;
2008 393 1 EscolasFase1(Lote1) Mota-Engil 68.170.500 60.749.610
ConcursoLimitadoInternacionalcomPublicaoPrviadeAnncio
paraaExecuodasObrasdeModernizaoeosServiosde
ManutenoeConservao-Lote1
Novopca-ConstrutoresAssociados,
S.A.
57.450.945 52.512.160
2008 395 1 EscolasFase1(Lote3) CMGE-ConstrutorasEscolares,ACE 58.941.589 51.601.869
2008 410 0 D.Dinis Oikos-Construes,S.A. 585.910 585.910 ArranjosExterioresdaEscolaD.Dinis;
2008 420 1 JosRgio Telhabel-Construes,S.A. 1.952.347 1.952.347
EmpreitadadeTrabalhosdeConstruodosblocosC,EeF,da
cantinadoblocoA;
2008 421 1 Penafiel
Ladrio-SociedadedeConstrues,
Lda
918.961 912.888
EmpreitadadeTrabalhosdeConstruodeestruturasecobertura
dosblocosCeANascente;
2008 428 1 Cerco
JFS-Soc.deConst.JoaquimF.dos
Santos,Lda
2.040.889 2.033.803
EmpreitadadetrabalhosdeconstruodosBlocosA1eA6e
trabalhosdeestruturasnoblocoA4;
2008 429 1 Dr.ManuelGomesdeAlmeida
J.Gomes-SociedadedeConstrues
doCvado,SA
1.340.120 1.340.120
EmpreitadadetrabalhosdeconstruodoBlocoA1etrabalhosde
estruturasnosblocosA4eA5;
2008 430 1 GarciadeOrta Cantinhos-SocdeConstrues,S.A. 2.898.930 2.898.930
EmpreitadadetrabalhosdeconstruocivildosBlocosA2,Ginsioe
aladoslaboratriosnoedifcionovoetrabalhosdeestruturae
coberturadoedifcionovo;
2008 431 1 AvelarBrotero RamosCatarino,S.A. 3.267.649 3.267.649 EmpreitadadetrabalhosdeconstruodoBlocoB;
2008 522 0 D.JoodeCastro HCI-Construes,S.A. 1.049.994 1.049.994 ExecuodaEmpreitadadeArranjosExteriores;
2008 531 0 D.JoodeCastro HCI-Construes,S.A. 1.499.998 1.499.998 Construodecampodesportivocoberto;
2009 973 0 RodriguesdeFreitas IrmosMoreiras,S.A. 943.109 943.109 EmpreitadadePaisagismoeArranjosExteriores;

256.269.021 236.556.466
MAPAVAQUISIODEMOBILIRIOEOUTROSEQUIPAMENTOS-CONCURSOSPBLICOSURGENTES
(a) (b)
N.
Contrato
Adjudicatrio ObjetoConcurso
AberturaProcedimento Adjudicao
ValorPago
Fracionamento
Aprovadoem
CA
ValorBase Data ValorAdjudic. ValorBase ValorAdjudic. ValorPago
1 514 Nautilus,SA
FORN.MESAS,CADEIRAS,BANCOS-LOTES1E2-
FASE1;
20-11-2008 190.000 18-12-2008 158.805 158.868 n/a n/a n/a
2 518 Nautilus,S.A.
FORN.QUADROSCERAMICOS-LOTES1,23E4-
FASE1
20-11-2008 75.000 18-12-2008 54.585 51.913 n/a n/a n/a
3
1
517 Indumeca,Lda
FORN.MOBILIARIOESCRITORIOEDIVERSOS-
LOTES1,23E4
20-11-2008 180.000 23-12-2008 139.015 129.784
495.000 421.985 411.475 4 513 Lemis,Lda
FORN.ARMARIOSEPRATELEIRAS-LOTES1,23E4-
FASE1
20-11-2008 110.000 23-12-2008 98.975 98.975
5 516 Lemis,Lda
FORN.MESASDESENHO,ESTIRADORES,LOTES1,2,
3E4
20-11-2008 205.000 23-12-2008 183.995 182.716
6
2
507 Laborial,SA FORN.MONTAGEMLABORATORIOSROCHAPEIXOTO 27-11-2008 125.000 23-12-2008 68.125 68.125
1.530.000 1.003.388 1.001.730
7 503 CMC,Lda
FORN.MONTAGEMLABORATORIOSAURLIADE
SOUSAECAROLINAMICHAELLIS
27-11-2008 200.000 23-12-2008 134.159 132.501
8 504 Laborial,SA FORN.MONTAGEMLABORATORIOSCERCO 27-11-2008 100.000 23-12-2008 68.028 68.028
9 505 Laborial,SA
FORN.MONTAGEMLABORATORIOSGARCIADE
ORTA
27-11-2008 200.000 23-12-2008 132.440 132.440
10 512 CMC,Lda
FORN.MONTAGEMLABORATORIOSAVELAR
BROTERO
27-11-2008 180.000 23-12-2008 130.532 130.532
11 506 Laborial,SA FORN.MONTAGEMLABORATORIOSJOSREGIO 27-11-2008 150.000 23-12-2008 93.471 93.471
12 508
IndustrialLaborum
Ibrica,SA
FORN.MONTAGEMLABORATORIOSANTNIO
SRGIO
04-12-2008 125.000 23-12-2008 81.132 81.132
13 510
IndustrialLaborum
Ibrica,SA
FORN.MONTAGEMLABORATORIOSEADE
QUEIROSEMARQUESADEALORNA
04-12-2008 200.000 23-12-2008 144.365 144.365
14 509
IndustrialLaborum
Ibrica,SA
FORN.MONTAGEMLABORATORIOSJOAO
GONALVESZARCO
04-12-2008 125.000 23-12-2008 78.018 78.018
15 511 IndustrialLaborum FORN.MONTAGEMLABORATORIOSESCOLA 04-12-2008 125.000 23-12-2008 73.118 73.118

Tribunal de Contas

1
0
9

/

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1
2

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A
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o

(a) (b)
N.
Contrato
ValorPago
Fracionamento
Aprovadoem
CA
Ibrica,SA D.MANUELIEMBEJA
16
3
519 PintoeCruz,Lda
FORN.EMONTAGEMCOZINHASJOOGONALVES
ZARCOEJOSEREGIO
04-12-2008 205.000 23-12-2008 153.161 153.161
455.000 349.305 349.305 17 521 PintoeCruz,Lda FORN.EMONTAGEMCOZINHAROCHAPEIXOTO 04-12-2008 125.000 23-12-2008 99.979 99.979
18 520 TAER,Lda
FORN.EMONTAGEMCOZINHAPEDRO
ALEXANDRINO
04-12-2008 125.000 23-12-2008 96.165 96.165
19 579 MOBAPEC,Lda.
FORN.EMONTAGEMDEBANCADASOFICINAIS
LOTES1E2
23-12-2008 15.000 22-01-2009 13.352 13.352 n/a n/a n/a
20 620
IndustrialLaborum
Ibrica,SA.
FORN.EMONTAGEMDELABORATORIOSPASSOS
MANUEL
08-01-2009 150.000 22-01-2009 106.985 106.985 n/a n/a n/a
21 740 CMC,Lda
FORN.EMONTAGEMDEMOBILIARIOE
EQUIPAMENTODELABORATORIOSRAINHAD.
AMLIA;
22-01-2009 125.000 19-02-2009 61.788 61.788 n/a n/a n/a
22
4
734 OMF,Lda FORN.EMONTAGEMCOZINHAANTONIOSERGIO 22-01-2009 120.000 19-02-2009 77.725 75.458
230.000 149.432 147.165
23 738 Ecozima,Lda FORN.EMONTAGEMCOZINHAJOSEFADEBIDOS 22-01-2009 110.000 19-02-2009 71.707 71.707
24 745
IndustrialLaborum
Ibrica,SA
FORN.EMONTAGEMDEMOBILIARIOE
EQUIPAMENTODELABORATORIOSD.PEDROV
05-02-2009 125.000 05-03-2009 73.000 68.099 n/a n/a n/a
25
5
837 PintoeCruz,Lda
FORN.EMONTAGEMEENSAIOSDEEQUIPAMENTO
DECOZINHAEANEXOSLOTES1E2
19-02-2009 124.000 26-03-2009 66.336 66.336
286.000 157.236 151.078
26 824 Tecnozim,Lda.
FORNEMONTAGEMEENSAIOSDEEQUIPAMENTOS
DECOZINHASEANEXOSGILVICENTE
05-03-2009 162.000 26-03-2009 90.900 84.742
27 845 Nautilus,SA
FORN.EMONTAGEMDEMESASECADEIRASFILIPA
DELENCASTRE
19-03-2009 13.000 02-04-2009 11.070 11.070 n/a n/a n/a
28
6
978 JesetPortugal
FORN.EMONTAGEMDEESTANTESCOMPACTAS
LOTES1E2
15-05-2009 200.000 04-06-2009 178.935 178.935
1.115.000 885.536 864.985
29 977 JesetPortugal
FORN.EMONTAGEMDEESTANTESCOMPACTAS
LOTES3E4
15-05-2009 150.000 08-06-2009 144.665 143.064
FORN.EMONTAGEMDEBANCADASTELESCPICAS
CAROLINAMICHAELISSDEMIRANDA;
01-06-2009 160.000 18-06-2009 109.038 109.038
EADEQUEIRSEPEDROALEXANDRINO;
01-06-2009 205.000 18-06-2009 149.388 149.388
32 1007 S&M,Lda
D.PEDROVEGILVICENTE,D.MANUELE
BENAVENTE;
01-06-2009 200.000 18-06-2009 156.200 156.200
JOSEFADEBIDOS,MARQUESADEALORNAE
PASSOSMANUEL;
01-06-2009 200.000 18-06-2009 147.310 128.360
34
7
1074 Iberogal,Lda
FORN.EMONTAGEMDECOMPUTADORES,
VIDEOPROJECTORESEQUADROSINTERACTIVOSD.
MANUELI;
16-07-2009 120.000 06-08-2009 90.402 89.752
2.372.000 1.848.488 1.839.008
35 1090 REGRA,SA
VIDEOPROJECTORESEQUADROSINTERACTIVOS
JOSRGIO;
20-07-2009 175.000 10-08-2009 137.959 137.959
36 1092 REGRA,SA
MANUELGOMESDEALMEIDA;
20-07-2009 155.000 10-08-2009 121.798 121.798
37 1097 REGRA,SA
PEDRONUNES;
20-07-2009 125.000 10-08-2009 97.064 97.064
38 1098 Iberogal,Lda
PENAFIEL;
20-07-2009 202.000 10-08-2009 156.094 147.263
39 1099 REGRA,SA
RAINHAD.AMLIA;
20-07-2009 160.000 10-08-2009 120.813 120.813
40 1091 REGRA,SA
VIDEOPROJECTORESEQUADROSINTERACTIVOSS
DEMIRANDA;
20-07-2009 125.000 10-08-2009 99.528 99.528
41 1093 REGRA,SA
ANTNIOSRGIO;
23-07-2009 205.000 10-08-2009 155.777 155.777
42 1095 REGRA,SA
AURLIADESOUSA;
23-07-2009 200.000 10-08-2009 165.974 165.974
43 1096 REGRA,SA
AVELARBROTERO;
23-07-2009 195.000 10-08-2009 149.492 149.492
44 1105 REGRA,SA
VIDEOPROJECTORESEQUADROSINTERACTIVOSD.
PEDROV;
23-07-2009 160.000 13-08-2009 129.826 129.826
45 1102 REGRA,SA
GARCIADEORTA
23-07-2009 205.000 13-08-2009 159.652 159.652
46 1104 REGRA,SA
JOOGONALVESZARCO
23-07-2009 145.000 13-08-2009 109.199 109.199
47 1103 REGRA,SA
ROCHAPEIXOTO
23-07-2009 200.000 13-08-2009 154.910 154.910
48
8
1121 Woodone,SA
FORN.EMONTAGEMDEMOBILIRIOPARA
BIBLIOTECASJOSEFADEBIDOS,GILVICENTE,
MARQUESAALORNA,PASSOSMANUELEEA
QUEIRS;
16-07-2009 200.000 16-07-2009 110.380 110.020
543.000 303.545 275.754
49 1122 Woodone,SA
FORN.EMONTAGEMDEMOBILIRIOPARA
BIBLIOTECASBENAVENTE,D.MANUELI,EMBEJAE
PEDROALEXANDRINO,NAPVOADESANTO
ADRIO;
16-07-2009 120.000 20-08-2009 60.581 60.581
50 1125 Herbertt,Lda
FORN.EMONTAGEMDEMOBILIRIOPARAAS
BIBLIOTECASRAINHAD.AMLIA,PEDRONUNES,D.
PEDROVEFILIPADELENCASTRE;
20-07-2009 155.000 20-08-2009 93.357 67.478
51 1124 Herbertt,Lda
GABRIELPEREIRA,EMVORAEMOUZINHO
SILVEIRA,EMPORTALEGRE;
20-07-2009 68.000 20-08-2009 39.227 37.675
52 1116 Lemis,Lda
OFICINASCERCO;
23-07-2009 9.500 20-08-2009 8.613 8.613 n/a n/a n/a
53 1115 Lemis,Lda
OFICINASJOOGONALVESZARCO;
23-07-2009 16.650 20-08-2009 12.449 12.449 n/a n/a n/a
54 1106 Lemis,Lda
OFICINASROCHAPEIXOTO,NAPVOADOVARZIM;
23-07-2009 8.350 20-08-2009 8.341 8.341 n/a n/a n/a
55 1108 Lemis,Lda
OFICINASAVELARBROTERO;
23-07-2009 57.500 20-08-2009 41.643 41.643 n/a n/a n/a
56 1110 Lemis,Lda
OFICINASD.MANUELI;
23-07-2009 6.150 20-08-2009 4.074 4.074 n/a n/a n/a
57 1114 Lemis,Lda
OFICINASGABRIELPEREIRA;
23-07-2009 17.000 20-08-2009 16.765 16.765 n/a n/a n/a
58 1112 Lemis,Lda
OFICINASANTNIOSRGIO;
23-07-2009 18.750 20-08-2009 14.775 14.775 n/a n/a n/a
59 1111 Lemis,Lda
OFICINASMANUELGOMESDEALMEIDA;
23-07-2009 6.500 20-08-2009 6.074 6.074 n/a n/a n/a
60
9
1129 NAN,Lda
FORN.EMONTAGEMDEEQUIPAMENTO
AUDIOVISUALDASSALASPOLIVALENTES,PARAAS
ESCOLASDOLOTE1,DAFASE1;
30-07-2009 200.000 24-08-2009 162.488 162.488
650.000 528.086 492.435
61 1128 NAN,Lda
30-07-2009 150.000 24-08-2009 121.866 100.520

Tribunal de Contas

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N.
Contrato
ValorPago
Fracionamento
Aprovadoem
CA
62 1132 NAN,Lda
30-07-2009 150.000 24-08-2009 121.866 121.866
63 1130 NAN,Lda
30-07-2009 150.000 24-08-2009 121.866 107.561
FORN.EMONTAGEMDEESTANTESCOMPACTASS
DEMIRANDA;
03-08-2009 48.000 27-08-2009 43.916 43.916 n/a n/a n/a
65 1134 Jermovel,Lda
FORN.EMONTAGEMDEQUADROSEXPOSITIVOS
LOTE1;
03-08-2009 110.000 24-08-2009 98.889 98.889 n/a n/a n/a
66 1131 Nautilus,SA
FORN.EMONTAGEMDEMOBILIRIODIVERSOLOTE
2;
10-08-2009 23.700 24-08-2009 21.338 19.081 n/a n/a n/a
67 1127 Lemis,Lda
FORN.EMONTAGEMDEMOBILIRIODIVERSOLOTE
1;
10-08-2009 128.000 24-08-2009 126.999 121.249 n/a n/a n/a
68
10
1187
SPEQDIDATIC,
Lda
FORN.EMONTAGEMDEMATERIALDIDCTICODE
ELECTRICIDADEEELECTRNICAROCHAPEIXOTO,
ANTNIOSRGIO,MANUELGOMESDEALMEIDA,
CERCOEAVELARBROTERO;
24-08-2009 160.000 10-09-2009 130.501 130.501
1.384.000 1.183.381 1.183.381
69 1181
SPEQDIDATIC,
Lda
ELECTRICIDADEEELECTRNICAD.MANUELIE
GABRIELPEREIRA;
24-08-2009 58.000 10-09-2009 33.757 33.757
70 1179 Alecop,Lda
MECNICAROCHAPEIXOTO,NAPVOADOVARZIM;
24-08-2009 200.000 10-09-2009 199.456 199.456
71 1180 Alecop,Lda
FORN.EMONTAGEMMATERIALDIDCTICODE
MECNICAD.MANUELI;
24-08-2009 87.000 10-09-2009 61.707 61.707
72 1195 Alecop,Lda
FORN.EMONTAGEMMATERIALDIDCTICODE
MECNICAAUTOANTNIOSRGIO;
24-08-2009 198.000 14-09-2009 155.778 155.778
73 1196 Alecop,Lda
MECNICAAUTOPEDROALEXANDRINO,NAPVOA
DESANTOADRIO;
24-08-2009 205.000 14-09-2009 187.088 187.088
74 1197 Alecop,Lda
MECNICAAUTOAVELARBROTERO;
24-08-2009 198.000 14-09-2009 153.528 153.528
75 1182 Noveduc,Lda
CONSTRUOCIVILAVELARBROTERO;
24-08-2009 78.000 10-09-2009 76.898 76.898
76 1198 Alecop,Lda
MECNICAGABRIELPEREIRA;
24-08-2009 200.000 14-09-2009 184.668 184.668
77 1143 Woodone,SA
FORN.EMONTAGEMDEESTANTESPARA
BIBLIOTECASLOTE1
31-08-2009 49.000 03-09-2009 29.225 24.455 n/a n/a n/a
78 1224 J.Roma
OFICINAS(ELECTRICIDADE/ELECTRNICA)ROCHA
PEIXOTO
10-09-2009 120.000 15-10-2009 110.620 110.620 n/a n/a n/a
79 1237
SPEQDIDATIC
Lda
OFICINAS(ELECTRICIDADE/ELECTRNICA)GABRIEL
PEREIRA;
10-09-2009 60.000 22-10-2009 49.204 49.204 n/a n/a n/a
80
11
1287 Pinto&Bentes,SA
FORN.EMONTAGEMDECENTRALFOTO-VOLTAICAE
ELICAPARAPRODUODEENERGIAELCTRICA
D.DINIS;
21-09-2009 189.500 26-11-2009 94.417 86.978
968.000 524.057 516.619
81 1286 Gigabeira,Lda
NOPOLOPROFISSIONALD.JOAODECASTRO
21-09-2009 199.000 26-11-2009 120.122 120.122
82 1289 NETPLAN,SA
RODRIGUESDEFREITAS;
21-09-2009 193.000 26-11-2009 107.866 107.866
83 1285 NETPLAN,SA
SOARESDOSREIS;
21-09-2009 198.500 26-11-2009 103.866 103.866
84 1288 NETPLAN,SA
RAINHAD.AMELIA;
21-09-2009 188.000 26-11-2009 97.786 97.786
85 1231 Noveduc,Lda
CONSTRUOCIVILANTNIOSRGIO,EMVILA
NOVADEGAIA;
17-09-2009 115.000 22-10-2009 84.783 84.783 n/a n/a n/a
86 1487 Alecop,Lda
MECNICAAVELARBROTERO;
08-10-2009 206.000 19-11-2009 134.627 134.627 n/a n/a n/a
87
12
1242 Mundotel,SA
FORN.EMONTAGEMDEEQUIPAMENTOCOZINHAE
BARRAINHAD.LEONOR
08-10-2009 130.000 05-11-2009 88.500 84.758
4.871.000 3.281.786 3.171.140
88 1241 PintoeCruz,Lda
BARD.FILIPADEVILHENA;
08-10-2009 120.000 02-11-2009 89.836 89.836
89 1245 Mundotel,SA
BARALCAIDESFARIA;
08-10-2009 90.000 02-11-2009 55.871 54.480
BARRUYLUSGOMES;
15-10-2009 125.000 05-11-2009 93.169 93.169
BARCARLOSAMARANTE
15-10-2009 120.000 02-11-2009 91.929 91.929
92 1247 SternBLU,SA
BARSANTOANDR,NOBARREIRO;
15-10-2009 135.000 09-11-2009 86.931 86.931
BARLOUSADA;
15-10-2009 128.000 05-11-2009 95.990 95.990
94 1255 Mundotel,S.A
FORN.EMONTAGEMDEEQUIPAMENTOCOZINHA
GUASSANTAS;
15-10-2009 100.000 16-11-2009 60.000 66.500
95 1283 SternBLU,SA
BAREMDIONAVARRO;
15-10-2009 135.000 12-11-2009 92.494 91.969
96 1275 SternBLU,SA
FORN.EMONTAGEMDEEQUIPAMENTOCOZINHA
AMORA;
15-10-2009 125.000 23-11-2009 84.268 83.074
97 1249 SternBLU,SA
BARPADREALBERTONETO
22-10-2009 115.000 12-11-2009 85.018 76.729
98 1252 SternBLU,SA
BARPOMBAL,EMPOMBAL;
22-10-2009 145.000 16-11-2009 93.520 88.241
99 1253 Mundotel,SA
BARFRANCISCORODRIGUESLOBO;
22-10-2009 128.000 16-11-2009 100.500 99.311
100 1254 SternBLU,SA
BARALCCERDOSAL;
22-10-2009 150.000 16-11-2009 97.989 97.989
BARFRANCISCOARRUDA;
22-10-2009 115.000 12-11-2009 82.833 82.833
BARPROF.REYNALDODOSSANTOS;
22-10-2009 132.000 19-11-2009 83.701 83.701
103 1256 Mundotel,SA
BARJOSSARAMAGO,
22-10-2009 110.000 16-11-2009 66.500 60.000
104 1276 Tecnozim,Lda
BAR1CICLOEJARDIMDEINFNCIAINTEGRADONA
ESCOLAEB23PEDRODESANTARM
22-10-2009 150.000 23-11-2009 102.460 102.460
BARDR.AZEVEDONEVES;
22-10-2009 95.000 19-11-2009 64.051 63.681
BARDR.ANTNIOCARVALHOFIGUEIREDO;
22-10-2009 107.000 23-11-2009 66.800 66.800
BARDR.JOODEARAJOCORREIA;
29-10-2009 116.000 19-11-2009 86.025 49.285
BARDR.MANUELLARANJEIRA;
29-10-2009 115.000 19-11-2009 82.209 82.209
FORN.EMONTAGEMEQUIPAMENTOCOZINHAEBAR
MARQUESDECASTILHO;
29-10-2009 115.000 19-11-2009 83.275 79.302
BARTOMAZPELAYO;
29-10-2009 125.000 23-11-2009 79.400 79.400
111 1281 SternBLU,SA FORN.EMONTAGEMDEEQUIPAMENTOCOZINHAE 29-10-2009 140.000 26-11-2009 89.180 83.455

Tribunal de Contas

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(a) (b)
N.
Contrato
ValorPago
Fracionamento
Aprovadoem
CA
BARDR.JOSMACEDOFRAGATEIRO;
BARALBERTOSAMPAIO;
29-10-2009 107.000 26-11-2009 66.500 66.500
BARFONTESPEREIRADEMELO;
29-10-2009 120.000 26-11-2009 75.500 75.500
BARJOSESTEVO,EMAVEIRO;
29-10-2009 110.000 10-12-2009 80.934 71.545
BARINFANTAD.MARIA;
09-11-2009 110.000 30-11-2009 68.700 63.424
BARBOMBARRAL;
12-11-2009 130.000 07-12-2009 92.110 92.110
FORN.EMONTAGEMEQUIPAMENTOCOZINHAEBAR
PADREANTNIOVIEIRA;
12-11-2009 135.000 07-12-2009 93.171 93.171
118 1300 Mundotel,S.A
FORN.EMONTAGEMDEEQUIPAMENTOCOZINHA,
BARECOZINHAPEDAGGICACAMILOCASTELO
BRANCO;
12-11-2009 113.000 10-12-2009 66.100 64.515
BARD.MARIAII;
12-11-2009 113.000 14-12-2009 78.225 78.225
BAREMIDIONAVARRO;
12-11-2009 115.000 10-12-2009 79.998 62.105
BAROLIVEIRAJUNIOR;
12-11-2009 130.000 10-12-2009 89.419 89.419
BARRAFAELBORDALOPINHEIRO;
12-11-2009 125.000 10-12-2009 78.725 78.725
BARSANTAMARIADAFEIRA;
16-11-2009 122.000 10-12-2009 82.230 82.230
BARSANTAMARIA;
16-11-2009 100.000 10-12-2009 60.500 59.457
BARSEBASTIODEGAMA;
16-11-2009 60.000 10-12-2009 33.468 26.424
BARD.INSDECASTRODEALCOBAA;
16-11-2009 140.000 10-12-2009 94.000 94.000
FORN.EMONTAGEMDEEQUIPAMENTOCOZINHASE
BARPEDAGGICOSPARAASESCOLAS
SECUNDRIASDELOUSADA,DR.MANUEL
LARANJEIRA,INSDECASTROESANTAMARIADA
FEIRA;
19-11-2009 75.000 10-12-2009 39.757 39.757
128 1294 CMC,Lda
FORN.EMONTAGEMDEMOBILIRIOLABORATRIOS
JOSSARAMAGO;
12-11-2009 90.000 07-12-2009 89.799 89.799 n/a n/a n/a
129 1295 CMC,Lda
FORN.EMONTAGEMDEMOBILIRIOE
EQUIPAMENTOLABORATRIOSDR.ANTNIO
CARVALHOFIGUEIREDO;
12-11-2009 90.000 07-12-2009 89.109 89.109 n/a n/a n/a
130
13
1329 Woodone,SA
FORN.EMONTAGEMDECADEIRASPARASALASDE
AULA(DIL)
19-11-2009 200.000 21-12-2009 115.080 115.039
2.496.000 1.544.918 1.520.364
131 1313 Nautilus,SA
FORN.EMONTAGEMDEMESASPARASALASDE
AULA(DIL)
19-11-2009 205.000 14-12-2009 125.489 125.489
FORN.EMONTAGEMDEMESASDIVERSASPARAAS
ESCOLAS(DIL)
19-11-2009 195.000 14-12-2009 132.810 130.231
FORN.EMONTAGEMDEQUADROSPARAAS
ESCOLAS(DIL)
19-11-2009 82.000 14-12-2009 63.630 58.932
134 1331 Oferqual,Lda FORN.EMONTAGEMDECADEIRASDIVERSAS(DIL) 19-11-2009 15.000 21-12-2009 7.223 7.223
135 1333 Indumeca,Lda
FORN.EMONTAGEMDEARMRIOSEMOBILIRIO
DIVERSO(DIL)
19-11-2009 58.000 21-12-2009 38.013 29.594
136 1328 MOBAPEC,Lda
(DIS)
19-11-2009 75.000 21-12-2009 45.728 45.728
AULA(DIS)
19-11-2009 85.000 21-12-2009 49.250 49.250
138 1334 Nautilus,SA FORN.EMONTAGEMDEMESASDIVERSAS(DIS) 19-11-2009 50.000 21-12-2009 32.420 32.420
139 1335 Nautilus,SA FORN.EMONTAGEMDEQUADROS(DIS) 19-11-2009 6.000 21-12-2009 3.930 3.930
140 1336 Indumeca,Lda
DIVERSO(DIS)
19-11-2009 175.000 21-12-2009 116.310 114.917
141 1330 Pinofil,Lda
AULA(DIN)
19-11-2009 155.000 21-12-2009 77.155 77.155
AULA(DIN)
19-11-2009 135.000 21-12-2009 80.770 80.770
143 1332 Lemis,Lda FORN.EMONTAGEMDEMESASDIVERSAS(DIN) 19-11-2009 205.000 21-12-2009 105.770 105.770
144 1338 Nautilus,SA FORN.EMONTAGEMDEQUADROS(DIN) 19-11-2009 50.000 21-12-2009 37.260 37.260
145 1376 Rall,SA FORN.EMONTAGEMDECADEIRASDIVERSAS(DIN) 19-11-2009 135.000 23-12-2009 64.135 64.135
146 1339 Lemis,Lda
(DIN)
19-11-2009 205.000 21-12-2009 169.160 165.015
147 1343 Woodone,SA
AULA(DIC)
19-11-2009 165.000 21-12-2009 97.980 97.980
AULA(DIC)
19-11-2009 140.000 21-12-2009 84.420 84.420
149 1341 Lemis,Lda FORN.EMONTAGEMDEMESASDIVERSAS(DIC) 19-11-2009 110.000 21-12-2009 62.055 62.016
150 1342 Nautilus,SA FORN.EMONTAGEMDEQUADROS(DIC) 19-11-2009 50.000 21-12-2009 36.330 33.090
151 1377 Epicentro,Lda
FORN.EMONTAGEMDEBANCADATELESCPICA
CALDASDASTAIPAS;
30-11-2009 110.000 23-12-2009 93.827 93.827 n/a n/a n/a
FORN.EMONTAGEMESTANTESDECOMPACTAS
ELCTRICAS(DIS);
14-12-2009 100.000 07-01-2010 62.957 62.957 n/a n/a n/a
19.478.100 13.808.755 13.531.763 17.395.000 12.181.143 11.924.438

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MAPAVIPRINCPIOSDEBOMGOVERNO
PRINCPIOSDEBOMGOVERNO
ENQUANTOEMPRESADETIDAPELOESTADO(MEDIDASDEGOVERNAO)
ProsseguimentodaMisso,ObjectivosePrincpiosgeraisdeactuao
Cumpriramissoeosobjectivoseconmicos,financeiros,socialeambiental
Elaborarplanosdeactividadeseoramentosadequadosaosrecursosefontesdefinanciamentodisponveis
Definirestratgiasdesustentabilidadenosdomnioseconmicos,socialeambiental
Adoptarplanosdeigualdade
Informar,anualmente,comofoiprosseguidaasuamisso,dograudecumprimentodosseusobjectivos,daformacomofoicumpridaapolticaderesponsabilidade
social,dedesenvolvimentosustentveleostermosdoserviopblicoeemquetermosfoisalvaguardadaasuacompetitividade
Cumpriralegislaoearegulamentaoemvigor.Oseucomportamentodeve,emparticular,sereticamenteirrepreensvelnoquerespeitaaplicaodenormasde
naturezafiscal,debranqueamentodecapitais,deconcorrncia,deprotecodoconsumidor,denaturezaambientaledendolelaboral,nomeadamenterelativas
nodiscriminaoepromoodaigualdadeentrehomensemulheres
Tratarcomrespeitoeintegridadeosseustrabalhadores,contribuindoactivamenteparaasuavalorizaoprofissional
TratarcomequidadetodososStakeholderseestabeleceredivulgarosprocedimentosadoptadosemmatriadeaquisioeadoptarcritriosdeadjudicao
orientadosporprincpiosdeeconomiaeeficciaequeasseguremaigualdadedeoportunidadesparatodososinteressadoshabi litadosparaoefeito
Conduzirosseusnegcioscomintegridade,nopodendopraticardespesasconfidenciaisounodocumentadas
Terouaderiraumcdigodetica
TerContasauditadasanualmenteporentidadesindependentes
Criaremanterumsistemadecontroloadequadodimensoecomplexidadedaempresaquedeveabarcartodososriscosrelevantesassumidospelaempresa
Prevenodeconflitosdeinteresses
Osmembrosdosrgossociaisdevemabster-sedeintervirnasdecisesqueenvolvamosseusprpriosinteresses
Declarao,pelosmembrosdosrgossociais,noinciodecadamandato,aorgodeadministraoeaorgodefiscalizaoIGF,quaisquerparticipaes
patrimoniaisquedetenhamnaempresa,bemcomorelaesrelevantesquemantenhamcomosstakeholders,susceptveisdegerarconflitosdeinteresse
MEDIDASDEDIVULGAODEINFORMAO
ElementosadivulgarnostiodaInternetdaEntidade
Histria,Viso,MissoeEstratgia
EstruturaOrganizacionaleFuncionaldaEmpresa(Organigrama)
Identificarosmembrosdosrgossociaiserespectivoselementoscurriculares
Identificarasprincipaisreasderesponsabilidadedosmembrosdoconselhodeadministrao
IdentificarComissesexistentesnasociedade
Identificarsistemadecontroloderiscosimplementadonasociedade
Remuneraesdosrgossociais
RegulamentosInternoseExternos
Identificaodastransacesefectuadasforadascondiesdemercadoeasrelevantescomentidadesrelacionadas
AnlisedaSustentabilidadeeconmica,socialeambiental
Cdigodetica
Obrigaesdeserviopblicoaqueseencontrasujeita
Termoscontratuaisdoserviopblico
Modelodefinanciamentosubjacente
ApoiosfinanceirosrecebidosdoEstadonosltimostrsexerccios
Graudecumprimentodosseusobjectivos
ElementosadivulgarnoRelatrioeContas
Indicaodamissoepolticasdaformacomoprosseguida
Indicaodosobjectivosedograudecumprimento
Identificaotodososmembrosdosrgossociais
RemuneraesdosmembrosdosrgosSociais
RegulamentosInternoseExternos
Informaosobretransacesrelevantescomentidadesrelacionadas
Procedimentosadoptadosemmatriadeaquisiodebenseservios
Transacesquenotenhamocorridoemcondiesdemercado
Listadefornecedoresquerepresentemmaisde5%dosfornecimentoseserviosexternos
Anlisedesustentabilidadenodomnioeconmico,socialeambiental
AvaliaosobreograudecumprimentodosPBG's
Cdigotica
SistemadeControlodeRiscos
Fonte:ElaboraoprpriacombasenorelatrioPrincpiosdeBomGovernode2010(DGTF).
5.7 CONTRADITRIO
Relativamente a este item e dada a extenso das alegaes (221 pginas) remetidas pela PE, a que
acrescem as alegaes das ex-Ministras da Educao, as mesmas, para efeitos de notificao, constaro
emformatoeletrnico(suporteCD).

RESPOSTA DA PARQUE ESCOLAR, E.P.E.
AO
RELATO DE AUDITORIA DO TRIBUNAL DE CONTAS

AUDITORIA ORIENTADA AO PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR
DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO (ANOS 2007-2009)

(Processo n. 24/10 AUDIT DA V)

10 DE OUTUBRO DE 2011

2
PLANO DA RESPOSTA

PARTE I CONSIDERAES PRVIAS

I. A MISSO E O PAPEL DESEMPENHADOS PELA PARQUE ESCOLAR DESDE 2007 E O
SALDO INDISCUTIVELMENTE POSITIVO DA SUA ACTUAO
i. O enquadramento gentico
ii. A acelerao do Programa
iii. O balano e o impacto scio-econmico do Programa

II. EVIDENCIAO DOS (MUITOS) ASPECTOS POSITIVOS NO PRPRIO RELATO DO
TRIBUNAL DE CONTAS
i. Ao nvel dos resultado produzido
ii. Ao nvel da negociao do financiamento
iii. Ao nvel da contratao pblica
iv. Ao nvel do impacto econmico-social do Programa
v. Ao nvel do funcionamento interno

III. O PROPSITO FIRME DE CORRECO, NO FUTURO, DOS ASPECTOS CRTICOS QUE
VENHAM A SER ASSINALADOS NO RELATRIO FINAL DA AUDITORIA

PARTE II OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS
ACTIVIDADE DA PE NA GESTO DO PROGRAMA NO
SUSCEPTVEIS DE DESENCADEAR RESPONSABILIDADE
FINANCEIRA

I. CONSIDERAES INICIAIS: OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS
ASSENTES EM DADOS INCORRECTOS

II. AO NVEL DO FUNCIONAMENTO INTERNO DA PE
i. Consideraes prvias
ii. No realizao de auditorias internas
ii. Reserva do Fiscal nico na Certificao Legal das Contas,
emitida em 31 de Maro de 2011
iii. Escassez de alguma da informao divulgada

3
iv. Programa Pagar a Tempo e Horas
v. No realizao do acompanhamento e avaliao da
aplicao do Plano de Gesto de Riscos de Corrupo e
Infraces Conexas
vi. Sistema de Controlo Interno deficiente no que se refere
execuo dos projectos e regular em matria de contratao
pblica
vii. Necessidade de a PE manter maior proximidade com a
comunidade escolar e de realizar avaliaes s entidades
por si contratadas

III. AO NVEL DO CUMPRIMENTO DAS REGRAS DE CONTRATAO PBLICA
i. Restrio da concorrncia na contratao de projectistas
ii. Adjudicaes a projectistas cujos projectos anteriores
padeciam de erros e omisses
iii. Introduo de requisitos de admisso ao procedimento que
no podem ser cumpridos
iv. Converso de concursos limitados em procedimentos por
negociao com alterao indevida do critrio de
adjudicao

IV. AO NVEL DA GESTO DA EXECUO DOS CONTRATOS
i. Necessidade de maior rigor quanto verificao do
cumprimento dos prazos de execuo de empreitada
ii. No aplicao de sanes contratuais
iii. No responsabilizao dos projectistas por erros e omisses
dos projectos

V. AO NVEL DA GESTO FINANCEIRA DO PROGRAMA
i. Alterao ao longo do Programa da previso de
investimento inicial a medida das variaes
ii. Alterao ao longo do Programa da previso de
investimento inicial a explicao para as variaes
iii. O controlo financeiro realizado pela PE
iv. A perspectivao global e adequada da gesto financeira do
investimento

4
PARTE III RESPOSTA S OBSERVAES CRTICAS SUSCEPTVEIS DE
DESENCADEAR RESPONSABILIDADE FINANCEIRA
SANCIONATRIA

I. INCUMPRIMENTO DO LIMITE DE ENDIVIDAMENTO BANCRIO DA PE FIXADO PARA O
FINAL DE 2010
i. A impossibilidade de cumprimento retroactivo do limite de
endividamento e a nulidade parcial do Despacho conjunto
de 31 de Dezembro de 2010
ii. A no sujeio da PE, em 2010, a qualquer limite de
endividamento
iii. A no violao pela PE de um alegado limite de
endividamento que lhe fosse aplicvel em 31 de Dezembro
de 2010: a desconsiderao pelo TC das aplicaes
bancrias da PE
iv. Os condicionamentos envolventes de um hipottico
desrespeito pela PE do alegado limite de endividamento em
31 de Dezembro de 2010
v. Concluso: a actuao da PE no merece qualquer crtica
quanto ao endividamento bancrio assumido em 31.12.2010
vi. A no verificao dos pressupostos objectivos e subjectivos
da responsabilidade financeira dos administradores da PE

II. NO REMESSA DE CONTRATOS PARA FISCALIZAO PRVIA DO TC
i. A no verificao dos pressupostos objectivos e subjectivos
ii. Da extino da responsabilidade com fundamento em
relevao da responsabilidade e da reduo do limite
mximo das multas a metade

III. ADJUDICAO DE PROPOSTAS DE PREO CONSIDERAVELMENTE SUPERIOR AO
PREO BASE
i. A no existncia de preo base no procedimento e no
aplicao ao procedimento do Decreto-Lei n. 59/99
ii. A margem de livre apreciao das entidades adjudicantes na
deciso sobre a inaceitabilidade da proposta
iii. A deciso da PE de considerar aceitvel a proposta
adjudicada

3
iv. O (limitado) controlo jurisdicional da deciso da PE
v. A no verificao dos pressupostos objectivos e subjectivos

IV, ADOPO DE CONCURSOS PBLICOS URGENTES
i. Da bondade da escolha desse procedimento concursal, luz
dos princpios da concorrncia e da transparncia
ii. Do preenchimento dos requisitos do concurso pblico
urgente
iii. Da no sujeio da PE ao artigo 16., n.s 1 e 2 do Decreto-
Lei n. 197/99, de 8 de Junho
iv. Da razoabilidade do critrio utilizado e, consequentemente,
da no violao do artigo 22. do CCP
v. Em qualquer caso: do preenchimento dos pressupostos para
a relevao da responsabilidade financeira sancionatria

PARTE IV CONSIDERAES CONCLUSIVAS: A SUSTENTABILIDADE FUTURA
DO PROGRAMA

LISTA DE DOCUMENTAO ANEXA

6
PARTE I
CONSIDERAES PRVIAS

I. A IMPORTNCIA DA MISSO E DO PAPEL DESEMPENHADOS PELA PARQUE ESCOLAR
DESDE 2007 E O SALDO INDISCUTIVELMENTE POSITIVO DA SUA ACTUAO

1. Uma auditoria Parque Escolar, E.P.E. (simplesmente designada PE)
orientada para a anlise ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado
ao Ensino Secundrio (doravante, o Programa) no pode conceber-se desligada do
circunstancialismo gentico do Programa e, concomitantemente, do respectivo
impacto scio-econmico.

i. O enquadramento gentico

2. A origem do Programa reside, como se sabe, no objectivo de superao
do atraso educativo portugus face aos padres europeus, objectivo esse que o
Governo Portugus considerou, em 2006, apenas poder ser logrado atravs da
integrao de todas as crianas e jovens na escola, proporcionando-lhes a um
ambiente de aprendizagem motivante, exigente e gratificante
1
. Nesta linha, assumiu-se
a importncia fundamental da oferta aos alunos, docentes e demais agentes do
sistema educativo de instalaes escolares com condies de funcionalidade,
conforto, segurana, salubridade e aptas sua integrao e adaptao ao processo
dinmico de introduo de novas tecnologias
2
.
A concepo de um programa de modernizao do parque escolar como meio
para o desenvolvimento educativo dos portugueses surgiu, evidentemente, alavancado
por uma situao fsica de significativa degradao da rede escolar nacional. Em
2006, era patente o mau estado de conservao das escolas portuguesas, que
no conseguiam, por isso, oferecer comunidade escolar um espao adequado
transmisso e assimilao de conhecimentos.

1
Cfr. Despacho n. 7503/2006, de 13 de Maro, da Ministra da Educao, publicado na 2.
Srie do Dirio da Repblica de 7 de Junho.
2
Cfr. Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, de 3 de Janeiro de 2007, que aprova o
Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio, e
determina a criao de uma entidade pblica empresarial que tenha por objecto principal,
em moldes empresariais, o planeamento, a gesto, o desenvolvimento e a execuo da
poltica de modernizao e manuteno da rede pblica de escolas secundrias.

7
Os edifcios escolares que vieram a ser abrangidos pelo Programa
apresentavam na generalidade nveis elevados de desqualificao do ponto de vista
fsico-construtivo
3
, ambiental
4
e funcional
5
, que traduziam um deficiente desempenho
em servio e o incumprimento de exigncias legais actuais, conforme melhor se
compreender pela leitura da descrio constante do DOCUMENTO N. 1, designado
Desqualificao Fsica, Construtiva e Funcional do Parque Escolar Nacional.
At ento, o parque escolar nacional no havia sido objecto de uma
interveno generalizada e programada, mas apenas de esparsas intervenes de
conservao, manuteno e adaptao s novas exigncias realizadas de forma
casustica e pontual, consubstanciando abordagens superficiais e apenas para fazer
face a necessidades concretas sentidas em cada escola
6
. Paralelamente, o modelo de
gesto e financiamento destas actividades de manuteno e conservao dos edifcios
escolares era ineficaz e ineficiente cfr., a este respeito, o depoimento, subscrito
pela Exma. Senhora Prof. Maria de Lurdes Rodrigues, Ministra da Educao no XVII
Governo Constitucional, em funes data do lanamento do Programa, junto como
DOCUMENTO n. 2.
Tambm em 2006 a gesto da rede escolar era praticamente inexistente, o
que foi acentuado por uma ausncia de articulao entre as polticas de educao e a
polticas de ordenamento do territrio cfr., a este propsito, o mesmo depoimento.

3
Cerca de 23% dos edifcios foram construdos at ao final da dcada de 1960, antes da
entrada em vigor do Regulamento de Segurana das Construes Contra os Sismos
(RSCC) de 1958, e cerca de 46% foram construdos na dcada de 1980, em que parte
significativa foi construda anteriormente a 1983, altura em entrou em vigor o Regulamento
de Segurana e Aces em Estruturas de Edifcios e Pontes (RSAEEP). No obstante, a
desqualificao fisico-construtiva no apenas resultado de insegurana ssmica, sendo
igualmente relevante a ausncia de conservao e manuteno face ao desgaste
provocado pelo uso e pelas patologias construtivas a que os edifcios esto sujeitos ao
longo da sua vida til.
4
A desqualificao ambiental resulta de os parmetros de conforto ambiental serem
inferiores aos exigidos pela legislao actual, designadamente no Regulamento das
Caractersticas de Comportamento Trmico dos Edifcios (RCCTE), no Regulamento dos
Sistemas Energticos de Climatizao em Edifcios (RSECE) o Regulamento dos
Requisitos Acsticos dos Edifcios (RRAE) e na utilizao de materiais e sistemas que no
cumprem a Directiva dos produtos de construo (Directiva 93/68/CEE

) no que se refere a
higiene, sade e proteco do ambiente e contra o rudo e economia de energia e
isolamento trmico.
5
A desqualificao funcional resultado da evoluo do modelo educativo e dos processos
de ensino-aprendizagem e traduz-se na rigidez da organizao espacial dos vrios sectores
funcionais da escola, na inadequao das condies funcionais dos diversos sectores
funcionais e na insuficincia de reas lectivas especializadas e reas complementares (no
lectivas) e pode ser generalizada a todos o parque escolar, independentemente do perodo
construtivo.
6
Cfr. Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, de 3 de Janeiro de 2007.

8
3. O que se ambicionava empreender era, portanto, completamente
diferente do que at ento se vinha fazendo: o mote era fazer um investimento
sistemtico e num curto espao de tempo
7
.
A modernizao das escolas secundrias foi encarada como um desafio
poltico imperioso de resposta s crescentes exigncias da qualificao e da reduo
do atraso que o sistema educativo portugus apresentava em relao aos padres
europeus, porque era urgente dar s escolas, aos alunos e aos professores a
qualidade que o pas tinha no domnio da arquitectura, como no domnio da
engenharia. To urgente quanto difcil, uma vez que exigia significados volumes de
recursos financeiros, a definio de uma estratgia e metodologia de interveno
adequados, bem como a mobilizao de capacidades tcnicas e de gesto tudo
factores inexistentes no ME
8
.
Efectivamente, os obstculos a ultrapassar eram de diferente natureza. Em
primeiro lugar, a modernizao dos edifcios escolares devia ser considerada
prioritria e objecto de programa prprio. A preparao de um novo QREN oferecia-se
como uma oportunidade para dar prioridade ao investimento nas escolas. Em segundo
lugar, era preciso reinventar uma metodologia de interveno sistemtica que
recuperasse a viso nacional da rede de escolas, adoptasse critrios claros na
identificao das escolas a ser objecto de interveno e definisse o mbito das
intervenes indispensveis requalificao dos edifcios e a sua adaptao s
actuais exigncias do ensino
9
.
Foi aquele desiderato que com o Programa se visou atingir e foram estas as
dificuldades que o Programa deveria debelar.
Tratava-se agora de um verdadeiro programa, isto , de um plano concertado
de interveno em toda a rede escolar (abrangendo, inicialmente, 332 escolas
10
, no
perodo 2007-2015), que visava atingir trs objectivos primordiais:
Recuperar e modernizar os edifcios;
Abrir a escola comunidade;
Criar um sistema eficiente e eficaz de gesto do edifcios.

7
Cfr. p. 11 do depoimento da Exma. Senhora Prof. Maria de Lurdes Rodrigues, junto como
documento n. 2.
8
Cfr. p. 5 do depoimento da Exma. Senhora Prof. Maria de Lurdes Rodrigues, junto como
documento n. 2.
9
Cfr. depoimento da Exma. Senhora Prof. Maria de Lurdes Rodrigues, junto como
documento n. 2.
10
No se abrangeram todas as escolas secundrias, uma vez que algumas delas eram
recm-construdas e para outras estava j projectada a sua desactivao.

9
4. Objectivos to ambiciosos tiveram, naturalmente, que ser
implementados de forma faseada, atendendo, sobretudo, circunstncia de se
tratar um programa complexo e dispendioso e sem antecedentes, o que era
dificultado pela ausncia de registos adequados e fiveis sobre os edifcios escolares
nacionais.
Alis, e este aspecto no despiciendo quando se analisar a concretizao da
iniciativa, data do lanamento do Programa, o conhecimento sobre a realidade do
patrimnio escolar e o prognstico sobre o que o Programa efectivamente implicaria
era ainda, assumidamente, muito tnue. O trabalho desenvolvido pelo grupo de
trabalho constitudo em 2006, no obstante a sua extraordinria valia, no era
exaustivo e s j durante a execuo do Programa foi feito um levantamento e
caracterizao tcnica do estado de conservao de todas as escolas secundrias do
Pas.
Comeou-se, por conseguinte, por um projecto-piloto, dedicado a um nmero
muito reduzido de escolas com perfis diferentes, precisamente para que esta fase
pudesse funcionar como incubadora de solues tcnicas, financeiras, organizacionais
e jurdicas. A ideia era, pois, testar primeiro para consolidar depois. Desta fase
resultou, de imediato, a necessidade, e a subsequente deciso nesse sentido, de o
nvel de interveno nas escolas ser mais profundo que o inicialmente previsto, na
linha, alis, das intervenes similares em curso na Europa, em particular em
Inglaterra, no Programa Building Schools for the Future.
A essa primeira fase juntar-se-iam posteriormente as fases de alargamento do
Programa, j assentes na experincia anterior, perspectivando-se uma segunda fase
com 26 escolas e uma terceira com mais 100.

5. Em matria de gesto financeira do Programa, a ideia sempre foi o
financiamento atravs da utilizao de fundos comunitrios e de endividamento
bancrio isto mesmo consta do Plano de Negcios da PE para o perodo 2007-
2011 (que abrange 30 anos), apresentado s Tutelas em Julho de 2008 e aprovado
em Dezembro desse ano (cfr. Plano de Negcios entregue nesse Tribunal no mbito
da presente auditoria, para o qual se remete e aqui se considera integralmente
reproduzido).
Foi, alis, este modelo uma inovao na gesto pblica
11
que garantiu a
sustentabilidade do Programa
12
.

11
Cfr. p. 10 do depoimento da Prof. Maria de Lurdes Rodrigues, junto como documento n. 2.
12
Sobre as vantagens do modelo financeiro em que assenta o Programa, cfr. pgina 3 e
seguintes do depoimento da Prof. Maria de Lurdes Rodrigues, junto como documento n. 2.

10
O modelo de financiamento decorre do contrato-programa celebrado entre o
Estado e a PE em 2009, em linha, alis, com o contrato-programa celebrado em 2007,
o qual define os princpios de sustentabilidade econmica da empresa, aplicados a
duas fases distintas do Programa: a Fase de Construo (Investimento Inicial) e a
Fase de Disponibilidade (Operao) (cfr. os dois contratos-programa juntos
DOCUMENTOS N.S 3 e 4).
Para a Fase de Investimento, as fontes de financiamento previstas tm
evoludo da seguinte forma:

14
13
44
7
20
I|nanc|amento 1ota| Lst|mado para o
rograma de Modern|zao em 2008
C8Ln -lLuL8
LS1AuC (luuAC + llL)
8Ll
CL8
8AnCA CCML8ClAL
30
11
46
14
I|nanc|amento 1ota| Lst|mado para o
rograma de Modern|zao em 2010
C8Ln -lLuL8
LS1AuC (luuAC + llL)
8Ll
CL8

Ao longo do Programa, tem existido uma forte preocupao em diminuir o peso
da contribuio do Oramento de Estado, tendo a PE procurado aumentar o
financiamento atravs de emprstimos no reembolsveis, nomeadamente fundos
comunitrios.
De acordo com o mesmo modelo, a Fase de Disponibilidade ter como fonte
de financiamento a remunerao determinada no contrato-programa e considera duas
componentes: investimento e manuteno. O montante global da remunerao a
pagar pelo Estado nos termos do contrato-programa assegura a cobertura de todas as
necessidades financeiras decorrentes do investimento para o perodo a que respeita,
que no se encontrem cobertas por outras receitas prprias e emprstimos tal como
previstos no Plano de Negcios, por comparticipaes, dotaes, subsdios,
compensaes financeiras e demais subvenes do Estado, por fundos comunitrios
ou por indemnizaes de eventuais seguros.
Assim assegurado o investimento necessrio, a PE seria ressarcida do mesmo
atravs do recebimento de uma remunerao paga pelo Ministrio da Educao por
via das escolas, uma vez concludas as obras de interveno e transferida a
respectiva propriedade para a PE, remunerao essa decomposta em duas
componentes:
Remunerao de investimento referente amortizao da dvida
contrada junto das instituies bancrias;

11
Remunerao de manuteno referente aos custos de conservao e
manuteno.

6. Uma especial referncia, por se tratar ainda de um aspecto distintivo do
Programa, merece o maior envolvimento e responsabilizao das escolas na
utilizao dos recursos pblicos assumido pelo Programa.
Em sintonia com a progressiva concentrao de competncias de gesto nas
escolas, o Programa concedeu aos respectivos rgos de gesto uma participao
activa no Programa, seja a montante, na definio das prioridades do seu projecto
educativo com impacto ao nvel do projecto de requalificao a executar, seja a
jusante, na fase de conservao e manuteno, ao nvel da gesto do espao escolar,
em observncia estrita de regras estabelecidas para a utilizao do espao e dos
equipamentos.
De salientar o facto de as escolas terem aumentado significativamente a sua
capacidade de produzir receitas prprias, atravs da cedncia de espaos para
aces de formao, eventos, desporto e lazer, tendo, simultaneamente, passado a
partilhar estas receitas com a PE (destinando-se a componente desta entidade a
amortizar os custos operacionais com os consequentes impactos na remunerao de
manuteno).

7. Para a melhor consecuo de um objectivo to ambicioso, foi decidido, pelos
rgos com competncia poltica e legitimidade democrtica para o efeito, criar uma
entidade empresarial pblica a PE cuja misso seria, justamente, a de planear,
gerir, desenvolver e executar o Programa em moldes empresariais. Para tanto,
importaria, por um lado, dotar a PE de mecanismos cleres de actuao no que
respeita s contrataes a realizar, mas sem comprometer, contudo, os interesses do
Estado e da rigorosa transparncia na assuno dos encargos e, por outro lado,
mobilizar as fontes de financiamento que permitissem uma rpida concretizao do
Programa.
Se, na perspectiva nacional, a criao do Programa constituiu um desafio
poltico imperioso, a sua implementao e execuo, sobretudo na fase inicial,
representou para a PE e para toda a equipa envolvida, uma incessante batalha
diria, para cujo sucesso foi determinante o envolvimento profissional e pessoal de
todos quantos nela lutaram, encarando-a, no apenas como um desafio, mas
sobretudo como uma misso a misso de construo do futuro de todos ns
13
.

13
Cfr. Mensagem do Presidente no Relatrio e Contas de 2010 da PE, entregue a esse
Tribunal no mbito da auditoria, para o qual se remete e se considera aqui reproduzido para
todos os efeitos legais.

12
Esta forte mobilizao da equipa de colaboradores da PE , alis, uma manifestao
dos trs princpios bsicos da cultura de empresa (Servio Pblico, Rigor e Eficcia e
Trabalho de Equipa), enunciados pelo Presidente do Conselho de Administrao da
PE na primeira interveno pblica que realizou e permanentemente reiterados junto
de toda a equipa.
Efectivamente, a colocao em marcha do Programa consistiu num laboratrio
de difceis ensaios, no qual diariamente emergiam inmeros combates fossem
tcnicos, organizacionais, jurdicos ou financeiros que se impunha vencer com
sucesso.
A experincia vivida pela PE no tinha antecedentes em Portugal, seja
pela dimenso do desafio, seja pela sua complexidade.
Esta realidade perfeitamente demonstrada pela anlise da representao
grfica da interveno territorial da PE a nvel nacional, evidenciada no quadro
seguinte:

notrio e facilmente intuvel o impacto da operacionalizao logstica e
funcional de uma tal interveno nacional.

13
Salienta-se, a esse ttulo, o necessrio esforo na concretizao e instalao
de uma estrutura de cariz tcnico por todo o territrio nacional, abrangendo regies
cuja atractividade laboral praticamente nula, bem como na manuteno de uma
gesto rigorosa da contratao laboral que permitisse dotar a PE de capacidade de
resposta ao investimento, mas sem comprometer, contudo, a sustentabilidade futura
da PE. Esta segunda preocupao, sempre assumida, alis, pelo Conselho de
Administrao da PE, reflectiu-se num esforo permanente em adequar as
necessidades do Programa e a dinmica dos respectivos projectos necessria
flexibilidade da sua estrutura, condicionada, naturalmente, s orientaes da Tutela
em matria de ritmo da execuo do Programa, seja na vertente do Investimento, seja
em matria de gesto da manuteno.
Esta complexa gesto laboral do Programa est evidenciada no quadro
seguinte, que representa a evoluo do nmero de colaboradores da PE at ao final
de Setembro de 2011:

Deve salientar-se que, nos termos do Plano de Actividades de 2011 revisto e
da anteviso para 2012, encontra-se j em curso um processo de reduo de recursos
humanos, atentas as orientaes de suspenso das intervenes em 34 escolas da
Fase 3 e das escolas da Fase 4.

14
ii. A acelerao do Programa

8. Posta ao comando de uma to grande misso, a PE viu a sua tarefa ser
ainda mais dificultada a partir de 2009.
A crise financeira mundial de 2008 teve um efeito de contraciclo no
Programa, tendo sido responsvel por uma acelerao do seu ritmo de
execuo.
Efectivamente, se a crise financeira implicou na maior parte dos sectores da
economia um efeito de abrandamento, inverso foi o respectivo impacto no Programa.
O Programa foi associado ao programa europeu de combate crise econmica e
financeira e a interveno no parque escolar foi perspectivada como uma medida
dinamizadora da economia e da criao de emprego.
O Programa, que deveria, inicialmente, ficar concludo em 2015, ficou agora
limitado a um horizonte temporal mais curto: 2013.
Esta acelerao foi, em concreto, determinada pela Iniciativa para o
Investimento e Emprego (IIE), aprovada pela Lei n. 10/2009, de 10 de Maro, na
sequncia das deliberaes do Conselho Europeu de 11 e 12 de Dezembro de 2008
(conforme decorre das Concluses da Presidncia do Conselho Europeu de Bruxelas
juntas como DOCUMENTO N. 5), tendo resultado num processo de antecipao e
acelerao da calendarizao e nmero de escolas envolvidas cfr. cronograma
constante da pgina 29 do Relatrio e Contas da PE de 2010.
Consequncia desta acelerao foi um incremento do investimento
previsto, que assim se concentrou nos anos de 2009 e 2010, os quais apresentam,
portanto, um aumento do investimento em face das previses pr-IIE. Isto mesmo
visvel no quadro seguinte, que contm informao sobre a evoluo do nmero de
escolas em obra e do investimento mensal:

13

9. Esta precipitao da calendarizao da execuo do Programa representou
para a PE mais um grande desafio. O que at ento era urgente tornou-se agora
absolutamente prioritrio, tendo sido necessrio mobilizar os meios e recursos
necessrios para o efeito.
Esta ordem de acelerao teve como consequncia inevitvel uma vivncia de
certo modo paradoxal no mago da PE, muito particularmente ao nvel da gesto. Por
um lado, o contexto geral era, e , de crise; por outro lado, a palavra de ordem no
Programa foi de acelerao e aumento de intensidade do investimento como resposta
crise.
Este ritmo exps, naturalmente, a gesto da PE a uma forte presso na
conduo da sua actividade, que veio acrescer sua, j de si, ambiciosa e
complexa misso. Efectivamente, a exigncia simultnea de promover o maior
investimento pblico em curso com a necessidade de obteno de financiamento num
contexto de crise financeira internacional tem vindo, desde 2008, a revelar-se um
processo complexo, quer para a PE, quer para os empreiteiros e fornecedores em
geral.
Porm, mesmo neste contexto ainda mais adverso, a capacidade de
concretizao da PE no oferece dvidas, como reconhecem o prprio Tribunal de
Contas e vozes autorizadas: s foi possvel tomar essa deciso (de antecipar e
alargar o programa) porque a Parque Escolar, EPE, revelou nveis de profissionalismo,
eficincia e capacidade de concretizao verdadeiramente invulgares. A prova dessas
capacidades invulgares que no existiu, apesar da vontade poltica do Governo, em
nenhum outro sector de investimento pblico (sade, segurana social e
comunicaes, etc) capacidade de dar resposta com o mesmo nvel de eficcia da
Parque Escolar. Todos os outros programas previstos no Plano do Governo de
combate crise ficaram muito aqum dos objectivos definidos pelo Governo
14
; [a]
Parque Escolar respondeu de forma exemplar e demonstrou mais uma vez a sua
eficincia, capacidade de concretizao e de cumprimento de prazos
15
; [a] criao
da parque Escolar como uma empresa pblica, especificamente incumbida de planear
e executar o Programa de Modernizao foi um factor importante, seno decisivo, para
o xito obtido at agora
16

14
15
Cfr. p. 4 do depoimento da Prof. Isabel Veiga, junto como DOCUMENTO N. 6.
16
Cfr. OCDE/CELE, Review of the Secondary School Modernization Programme in Portugal,
disponvel em www.parque-escolar.pt.

16
iii. O balano e o impacto scio-econmico do Programa

10. No ainda possvel falar-se do Programa como um ciclo concludo.
Por um lado, o Programa constitui uma aposta de longo prazo, que no se fica
apenas pela realizao de mais uma obra (ainda que complexa e de cobertura
nacional), estendendo-se fase de conservao e manuteno da obra realizada,
antevendo-se a sua durao pelo menos por mais 30 anos, correspondente ao perodo
de vigncia do segundo contrato-programa celebrado entre o Estado e a PE em 14 de
Outubro de 2009 (cfr. documento j junto como n. 4).
Por outro lado, a primeira fase do Programa a designada fase de
investimento , que consiste na realizao das intervenes dos estabelecimentos
escolares, no se encontra ainda encerrada. Muito embora tenham sido j concludas
as intervenes em 103 escolas, tendo-se encerrado as Fases 0 e 1, o Programa
encontra-se ainda a percorrer o seu caminho, estando actualmente ainda em
concluso a Fase 2 e tendo sido j iniciada a Fase 3. Para alm destas, est ainda
programada a execuo de uma Fase 4, que abrange intervenes em 94 escolas.
Neste quadro, uma avaliao cabal e definitiva dos resultados obtidos com o
Programa afigura-se, evidentemente, prematura.

11. Contudo, ressalvado o facto de se tratar ainda de dados provisrios e
parciais, j possvel fazer-se uma apreciao sobre o impacto scio-econmico que
o Programa j produziu, bem como sobre o modo como o Programa vem sendo
desenvolvido e executado pela PE.
Fundamental ter-se em mente que no se trata de uma avaliao global do
Programa, perspectivado como um todo anlise que s no futuro ser possvel
empreender , mas apenas de um balano acerca do que j foi feito e j existe.
No perdendo de vista o muito que ainda est por fazer, e porque toda a
equipa de colaboradores da PE que trabalhou incansavelmente, evidenciando, no
apenas um elevado profissionalismo, mas tambm um elevado esprito de misso
cvica, vestindo a camisola do Programa merece o reconhecimento do seu
empenho, no pode deixar de afirmar-se, com justeza, que o que j foi feito muito
e que o muito que foi feito foi bem feito. Reconhecendo-se que fazer muito e bem
no , efectivamente, tarefa fcil, esse , porm, um resultado de que a PE se orgulha
com erros, certo, mas assumindo-os, porque s no erra quem no faz.
No faltam, de resto, testemunhos sobre o sucesso, a vrios nveis, da
execuo do Programa at data, aspecto que tambm reconhecido, ainda que no
integralmente, por esse Tribunal.

17
12. Em primeiro lugar, avulta o grau de execuo do Programa e o
cumprimento da calendarizao assumida nos contratos-programa celebrados
com o Estado, o primeiro dos quais em 2007 e o segundo, e ltimo, j em 2009 (cfr.
documentos n.s 3 e 4 atrs referidos).
Com efeito, [n]o final de 2009, dois anos aps a criao da Parque Escolar,
EPE, o programa de requalificao e modernizao estava concludo em 30 escolas.
As obras tinham arrancado em 75 estabelecimentos escolares e havia projectos de
arquitectura em curso para escolas da denominada fase 3. O programa da Parque
Escolar j abrangia 200 escolas secundrias. possvel dizer que nenhum outro
programa de construo escolar, dos vrios existentes em Portugal desde 1938,
atingiu em 4 anos estes nveis de concretizao. O mrito ainda maior se tivermos
presente (1) que as actividades de requalificao e modernizao diferenciada tm
maior exigncia tcnica e maior complexidade do que a simples construo de raiz de
escolas todas iguais ou similares e que (2) a empresa sofreu uma enorme presso no
sentido de responder eficazmente s exigncias da crise econmica antecipando e
alargando a sua actividade
17
.
As metas e os calendrios vm sendo, pois, indiscutivelmente cumpridos,
sejam quais forem os condicionamentos que so impostos PE.

13. Tambm ao nvel dos modelos de contratao, organizao e
financiamento adoptados pela PE o sucesso inegvel (ainda que sobre alguns
destes aspectos, o Tribunal de Contas aponte PE, pontualmente, aqui e ali, algumas
crticas que adiante se explicaro, na certeza de que esse Tribunal, em funo dos
novos dados, corrigir as suas concluses preliminares).
Conforme pode ler-se no Relatrio e Contas de 2010 da PE, a ambio e a
dimenso dos objectivos fixados no Programa levaram a romper com os modelos
tradicionais de planeamento, organizao, projecto, contratao e financiamento de
obras, tendo, consequentemente, sido definidos novos modelos de contratao e
financiamento que garantam em conjunto:
Execuo do Programa em conformidade com os objectivos e prazos
definidos pelo Governo;
Garantia do financiamento integral do Programa;
Maximizao dos ganhos de eficincia atravs das sinergias entre os
diversos projectos que compem o Programa;
Garantia da qualidade, prazos de execuo e controlo oramental dos
projectos;

17

18
Garantia da implementao de planos de conservao e manuteno de
longo prazo associados s intervenes de requalificao das instalaes
escolares;
Garantia da eficcia na gesto das operaes de conservao e
manuteno na fase de explorao;
Minimizao dos encargos futuros para o Estado, de modo a assegurar a
sustentabilidade financeira do Programa ao longo de toda a vida til das
instalaes alvo de modernizao.
No que toca ao modelo de contratao adoptado, muito embora a PE tenha
beneficiado de um regime excepcional de contratao pblica, a sua actuao tem-se
conformado estritamente com a normao legal comunitria e nacional aplicvel. A PE
rege-se, na sua actividade, por princpios de economicidade e operacionalidade, sem
prejuzo da observncia dos princpios do interesse pblico e da utilizao racional e
eficiente dos recursos disponveis e dos princpios da concorrncia, igualdade e
transparncia.
De relevar, neste contexto, ainda o facto de pouco tempo aps o incio da
execuo do Programa, ter entrado em vigor em Portugal o Cdigo dos Contratos
Pblicos (aprovado pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, doravante CCP),
que veio, atendendo ao seu cariz inovador, alterar significativamente o modo de
actuao da PE e obrigou a mudanas internas e procedimentais, que constituram
tambm um facto acrescido de complexificao da actividade da empresa e um novo e
exigente desafio com que esta teve de lidar.
A boa conduo do modelo de contratao resulta evidenciada pelo
reconhecimento de que o custo de construo por m2 do Programa, conseguido
pela PE na gesto da sua actividade, muito inferior ao obtido em programas
congneres em outros pases europeus, como decorre de vrios estudos
18
e
tambm assinalado no documento subscrito pela Senhora Prof. Maria de Lurdes
Rodrigues, Ministra da Educao do XVII Governo Constitucional, junto como
documento n. 2.

18
Destacam-se os seguintes estudos realizados: Estudo de Benchmark Anlise de Projectos
Internacionais e Nacionais, realizado pela KPMG Portugal (Maro de 2011); National
Auditing Office of Uk - Building Schools for the Future Evaluation (Abril de 2011); British
Government - Review of Education Capital - Building Schools for the Future (Abril de 2011);
OCDE Better Value for Schools (Maio de 2011); Turner & Townsend - Relatrio
International Cost Survey (2009); BEI Case studies de financiamento - Conferncia Better
Value for Schools (Maio de 2011); ICS, case studies Better Value for Schools (Maio de
2011); PARQUE ESCOLAR - Levantamento os Custos de Investimento em 45 Centros
Escolares em Portugal (2011).

19
Alis, isso mesmo demonstrado pelas concluses do Relatrio executivo
sobre benchmark, junto como DOCUMENTO N. 7, que se podem sintetizar do seguinte
modo:

Fonte Escolas Invest. (/m
2
) s
construo
Kpmg Frana 1.799
Kpmg Irlanda 2.285
Kpmg Inglaterra 2.264
Kpmg Esccia 1.758
DRE Escola Secundria Toms de
Barbosa (Aores)
1.663
DRE Escolas Bsicas Parque Expo
(Lisboa)
907
DRE, Autarquias e
Projectistas
Amostra 45 Centros
Escolares
776 a 807
Gov. Ingles -Review
Education Capital
Alemanha, Dinamarca e
Sucia
75 a 85 %
caso Ingls
ICS Holanda 900 a 1600
Parque Escolar 205 escolas
815

Deve ainda referir-se que o custo de construo por m2 do Programa,
conseguido pela PE na gesto da sua actividade, apenas superior, em mdia,
5% a 10% ao custo dos Centros Escolares, cuja complexidade tcnica em termos
de espaos especficos e equipamentos desportivos no se compara ao de uma
escola secundria
19
, at porque os Centros Escolares se destinam a uma populao
escolar de 50 a 200 alunos, enquanto uma escola secundria abrange populaes
escolares de 800 a 2000 alunos, o que faria supor, naturalmente, que os volumes de
investimento fossem, nestas ltimas, muito superiores.

14. O modelo de financiamento concebido tem sido o grande responsvel
pela sustentabilidade do Programa. Graas a esse modelo, conseguiu-se retirar os
encargos de manuteno das escolas (necessidades certas, regulares e
permanentes), do PIDDAC (fonte de financiamento incerta e de valor sempre limitado),
passando-os a prazo para o oramento de funcionamento sob a forma de rendas. Esta

19
Cfr. Relatrio executivo sobre benchmark junto como documento n. 7.

20
mudana uma condio essencial para garantir a sustentabilidade das actividades
de manuteno e conservao. O objectivo assegurar que depois da interveno da
PE no se volta a repetir a situao de degradao em que as escolas permaneceram
durante demasiados anos. No contrato-programa celebrado entre o Governo e a PE,
bem como no modelo de negcio aprovado pela tutela, prev-se que, no final do
programa, depois da interveno em todas as escolas, os encargos totais, para o ME
e as escolas, com os contratos de arrendamento, possam ser da ordem dos 180
Milhes de Euros por ano. Com este valor, a Parque Escolar, EPE, amortizar nos
prximos 30 anos os emprstimos contrados, obrigando-se a responder pela
manuteno e conservao dos edifcios
20
.
A sua execuo tem sido igualmente bem sucedida, seja ao nvel do grau de
execuo dos nveis contratualizados com o Estado, seja ao nvel da maximizao da
utilizao de fontes de financiamento no reembolsvel, o que tem sido conseguido,
designadamente, na negociao das condies dos emprstimos bancrios a que a
PE tem recorrido, aspecto este que , alis, evidenciado pelo Tribunal de Contas.
Seno veja-se:
O Programa aumentar o co-financiamento, face a 2007, de 354 milhes
de euros para sensivelmente 957 milhes de euros, quase triplicando o
previsto, com o apoio do QREN no mbito do Programa Operacional de
Valorizao do Territrio;
O Programa acolheu pela primeira vez para Portugal o reconhecimento da
qualidade das candidaturas apresentadas em 2009, 2010 e 2011 ao Banco
Europeu de Investimento, em candidaturas respectivamente de 300, 600 e
750 milhes de euros;
Pela primeira vez, Portugal foi beneficiado com o apoio do banco supra
comunitrio CEB Council of Europe Development Bank, com 250 milhes
de euros, sendo certo que esta entidade mantm o interesse em aumentar
o financiamento a este projecto;
O custo do financiamento do Programa junto de tal entidade tem implcito
um spread de 0,3% a 0,4% em regime de taxa varivel, ou um spread de
2% em regime de taxa fixa a 20 anos;
O esforo do Estado na fase de investimento representar apenas 11% do
total previsto, sensivelmente 340 milhes de euros, dos quais 267 milhes
de euros no mbito da Iniciativa para o Investimento e Emprego, visando o
combate crise econmica e financeira internacional;

20

21
Por ltimo importa referir que o retorno do Programa para a economia, em
efeitos fiscais e laborais, cobrir mais de 50% dos capitais alheios
recorridos na fase de investimento.
O BEI e o CEB so instituies internacionais criadas pelo tratado de Roma e
pelo Conselho da Europa, com ratings triplo AAA+ e com as melhores condies de
financiamento a nvel mundial. O financiamento faz-se ento em condies
completamente iguais entre Estados-membros, seja para um projecto da Alemanha ou
de Portugal. Como se compreender, o BEI tem de ser competitivo, mesmo com o
financiamento que a Alemanha obtm nos mercados. Resulta assim que o
financiamento obtido pela PE completamente diverso de qualquer outro projecto
realizado em Portugal, tanto mais que BEI e CEB asseguram 60% do total do
investimento, percentagem que nenhum projecto de PPP ou de investimento pblico
conseguiu no passado recente e dificilmente conseguir actualmente.
Assim, o custo do financiamento actual da PE incomparavelmente mais baixo
do que o de outras entidades do sector pblico ou empresarial conforme ilustra o
seguinte quadro, que compara a taxa da PE com as taxas a que outras entidades se
financiam:

Comparador do custo do financiamento Parque Escolar Vs
Estado/SEE/Empresas, e diferencial face Euribor

22
Esta performance e o desempenho da PE, ao nvel da captao de
financiamento para investimento, objecto, alis, de elevadssimo reconhecimento
internacional, so tanto mais meritrios quanto conhecido o contexto de acentuada
crise financeira mundial.
Se o reconhecimento da apreciao tcnica e financeira das candidaturas
pelas entidades supra nacionais altamente meritrio, importa tambm enquadrar o
financiamento internacional obtido pela PE em termos de benefcio para Portugal.
Deve sublinhar-se, a esse ttulo, que o financiamento obtido pela PE tem a
vantagem de contribuir para o preenchimento da quota de Portugal, no mbito do
financiamento que o BEI assegura aos pases da Unio Europeia, a qual, no sendo
utilizada implicaria a transferncia dessa liquidez para outras naes, atendendo a que
o prprio BEI tem objectivos anuais em termos comerciais.
De acrescentar, enfim, o facto de o financiamento da PE, sendo
exclusivamente internacional, no consumir recursos banca portuguesa, no
representando, portanto, qualquer papel condicionador disponibilidade do crdito
nacional para o mercado e empresas portuguesas.

15. O prprio modelo de gesto financeira adoptado corresponde, no obstante
as crticas desse Tribunal execuo financeira do Programa a que adiante
detalhadamente se responder , a um modelo de sucesso.
A este respeito, veja-se a apreciao da Exma. Senhora Prof. Maria de Lurdes
Rodrigues:
Em termos de avaliao dos custos financeiros do programa da Parque
Escolar, vale a pena fazer uma avaliao contextualizada com um exerccio de
comparao. Entre 1990 e 2006 o ME disps de 2.340 Milhes de Euros, a preos
correntes, nos seus oramentos de PIDDAC que foram gastos na construo, na
manuteno e conservao dos edifcios escolares, na construo de bibliotecas
escolares e na construo de pavilhes desportivos das escolas bsicas e
secundrias. Os resultados destes investimentos so pouco visveis, mas podem ser
avaliados. Referimos j que em 2005 o estado de degradao das escolas era uma
situao generalizada. No existiam escolas recuperadas ou requalificadas e ainda
existiam centenas de escolas sem biblioteca. Se nada se tivesse feito estaramos
ainda hoje na mesma situao: nenhuma escola secundria modernizada. Todavia os
recursos pblicos teriam continuado a ser gastos, a conta gotas, sem que os
problemas fossem resolvidos e sem que tivssemos qualquer resultado significativo.
Assim, com o projecto da PE o investimento a preos constantes deve ser da mesma
ordem de grandeza e tem os resultados que esto vista de todos: mais de 100

23
escolas recuperadas e outras 100 escolas com projecto j concludo existindo todas as
condies financeiras para realizar as obras previstas
21
.

16. Indesmentvel o impacto positivo do Programa na educao, aspecto
tambm reconhecido no projecto de relatrio de auditoria do Tribunal de Contas a que
ora se responde (o Relato).
Trata-se efectivamente de um facto pblico e notrio, o qual, por isso, nem
careceria de demonstrao.
Sintoma do efeito de atractividade de que o Programa dotou as escolas
secundrias nacionais o aumento de alunos no ensino secundrio, como
resultado directo das obras de modernizao levadas a cabo pela PE.
Esse aumento foi particularmente visvel nas escolas que, em 2005, estavam
em processo de encerramento ou em perda dramtica de alunos, como o caso das
escolas Rodrigues de Freitas, Oliveira Martins, Machado de Castro, Passos Manuel,
Gil Vicente, o Plo D. Joo de Castro.
No final do Programa ter-se-, portanto, menos escolas (apenas as que so
necessrias tendo em conta o nmero de alunos), com mais alunos e com uma oferta
formativa diversificada (cursos cientfico humansticos, cursos profissionais,
conservatrios de msica e escolas de artes).
Alis, [a] Parque Escolar com o seu conhecimento profundo da rede escolar
do pas e com o trabalho de grande proximidade que estabeleceu com as escolas,
mas tambm com cada uma das 5 Direces regionais de Educao, permitiu que no
Ministrio da Educao se voltasse a ter uma noo de rede nacional de escolas e,
consequentemente, que se tomassem decises importantes nesta matria
22
.
Estes resultados devem ser enquadrados no balano que , por ora, possvel
fazer-se do Programa, sendo certo, contudo, que, aquando da concluso da fase de
investimento e aquando da concluso do Programa, uma avaliao que ento se faa
dos respectivos impactos na educao nacional exibir seguramente resultados ainda
mais positivos e significativos.

17. Neste contexto, essencial ter-se ainda presente a avaliao que a OCDE
faz do Programa, o qual constituiu uma das maiores operaes europeias de
requalificao global integrada dos edifcios escolares.

21
Cfr. pgina 17 do depoimento da Prof. Maria de Lurdes Rodrigues, junto como documento
n. 2.
22
Cfr. p. 2 depoimento da Prof. Isabel Veiga, junto como documento n. 6.

24
Este programa foi alvo de um estudo de avaliao externa por parte de um
grupo de peritos da OCDE, do Centre for Effective Learning Environments (CELE),
dirigido por Richard Yelland, o qual destacou o carcter inovador do projecto, bem
como a capacidade de concretizao da PE, surgindo esta mesmo referenciada como
um paradigma de interveno e investimento pblico, passvel de ser adoptado por
outros pases
23
.
Deve frisar-se que o resultado de uma auditoria externa, solicitada pelo
Governo do Reino Unido, recentemente realizada sobre o Programa Building Schools
for the Future, iniciado em 2003, aponta como um dos factores de insucesso do
programa no Reino Unido a ausncia de uma estrutura centralizada com capacidade
tcnica apropriada para uniformizar processos de gesto global de empreendimento
(desde o projecto at concluso da obra), tirando partido da aprendizagem obtida
pela viso integrada dos problemas.

18. Um outro nvel em que os impactos do Programa so outrossim muito
positivos o dos impactos scio econmicos, isto , dos efeitos que a execuo do
Programa teve na economia nacional aspecto tambm evidenciado, como no
poderia deixar de ser, no Relato produzido pelo Tribunal de Contas. Est a falar-se da
criao de emprego e da dinamizao das empresas.
A anlise deste efeito no deve ser desligada do contexto da actual crise
financeira, que determinou que em Portugal o crescimento econmico decrescesse
2,5%, em 2009, embora, em 2010, se registasse uma ligeira melhoria na actividade
econmica.
O Programa foi, como se disse j, encarado como um factor de recuperao da
actividade econmica nas comunidades onde ser inserem as escolas
intervencionadas, criando oportunidades de emprego e de negcio a nvel nacional.
E, de facto, o Programa no ficou aqum das expectativas que em seu torno se
geraram em termos de contribuio para o crescimento econmico.
Em 2009, o volume de emprego directo gerado pelo Programa ascendeu a um
valor mximo de 8.700 empregos, com 102 escolas em obra e envolvendo
activamente cerca de 2.150 empresas. O valor global de investimento atingiu cerca de
406 milhes de euros, incidindo sobretudo em pequenas e mdias empresas
subcontratadas. Em 2010, o impacto foi significativamente superior ao verificado em
2009. O volume de emprego directo ascendeu a 11.000 empregos, com cerca de
3,750 empresas envolvidas.

23
Cfr. OCDE/CELE, Review of the Secondary School Modernization Programme in Portugal,
disponvel em www.parque-escolar.pt.

23
Alis, em estudo recente que fez uma anlise ilustrativa que identifica a relao
entre a eficcia na promoo de objectivos e o peso do contributo para o
endividamento, ou o maior peso que os financiamentos de curto e de longo prazo para
o pas tm na fundamentao dos investimentos, concluiu-se que os investimentos de
proximidade, como as escolas, criam mais empregos por milho de euros investido do
que algumas das grandes obras, sendo um investimento onde existem muitos ganhos
de longo prazo
24
.

Para alm do efeito de criao de emprego, ainda evidente o impacto positivo
na dinamizao das empresas ligadas ao sector, isto , ao nvel dos produtores de
matrias-primas e na fabricao a montante do processo de montagem da obra e
fabrico e montagem de equipamentos. Neste quadro, estima-se, de acordo com as
indicaes do mercado da construo civil e de equipamentos escolares, que o
Programa tenha num impacto altamente significativo (cfr. Conjuntura da Construo,
de FEPICOP - Federao Portuguesa da Indstria da Construo e Obras Pblicas, e
O Mercado da Reabilitao, de AECOPS - Associao de Empresas de Construo
e Obras Pblicas e Servios, anexos como DOCUMENTOS N.S 8 e 9).
Em 2010, a PE contratou o Ncleo de Investigao em Polticas Pblicas
(NIPE) da Escola de Economia e Gesto da Universidade do Minho para investigar os
impactos do Programa na economia portuguesa, dando especial ateno
perspectiva macroeconmica. Este estudo, que procede Avaliao do Impacto
Econmico do Programa de Modernizao (cfr. DOCUMENTO N. 10) permite concluir o
seguinte, ilustrado no quadro infra:

24
Cfr. MANUEL CALDEIRA CABRAL e JOANA TAVEIRA ALMODVAR, Promoo de Investimento pelo
Estado e Sustentabilidade das Contas Pblicas, Artigo 1/2010, GPEARI_MFAP, 2010.

26
Durante a fase de construo (2007 a 2012), estima-se uma expanso do
PIB fruto da implementao do Programa de quase 3,4 mil milhes de
euros;
Numa lgica de ciclo de vida do projecto, considerando o horizonte temporal
2007 2031, o impacto no PIB ronda os 1,9 mil milhes euros (valores
actualizados em 2010);
Os impactos sobre o emprego sero muito significativos: o Programa dar
origem, em termos lquidos, a cerca de 75.000 empregos de durao anual
at 2031, sendo cerca de 43.200 directos e os restantes indirectos;
Os impactos no emprego concentram-se essencialmente nos anos de 2010
e 2011, ainda que tenham j sido expressivos no ano de 2009. De facto, em
2010 e 2011, o Programa criar cerca de 48.000 empregos a nvel nacional
e em termos lquidos;
Do ponto de vista da expanso do produto, as regies mais beneficiadas
pelo Programa so a regio Norte e a regio Centro (40% e 28%,
respectivamente);
Dos quase 75.000 empregos criados em termos lquidos pelo Programa at
2031, cerca de 80% ocorrer no sector da construo e quase 12% no
sector da indstria transformadora;
Os inquritos e entrevistas realizadas aos fornecedores da PE permitiram
confirmar o impacto positivo do Programa, na medida em que mais de um
tero das empresas referiu que os contratos de adjudicao conduziram
criao lquida de emprego e que evitaram despedimentos de mo-de-obra.

Em face destes dados, no pode deixar de reconhecer-se, com justeza, que
estes impactos positivos que o Programa teve resultaram da grande capacidade de

27
concretizao dos administradores, como das vrias equipas tcnicas envolvidas no
projecto
25
.

19. Finalmente, uma ltima palavra para o grau de desempenho ambiental
assumido no Programa.
A necessidade de dotar as escolas de novos meios tecnolgicos, com vista a
proporcionar um ambiente de trabalho adequado a cada espao e permitir a sua
utilizao pelos diversos utentes (alunos, professores, funcionrios e outros), fez com
que a sua remodelao ao nvel das instalaes tcnicas tenha tido um peso elevado
comparado com aquela que era a importncia assumida pela vertente tecnolgica no
passado. Concomitantemente, o novo enquadramento legislativo, resultante da
transposio de directivas europeias, nomeadamente na rea da climatizao e
ventilao, acstica, acessibilidades e segurana, contribuiu de forma muito intensa
para o aludido elevado peso da componente tecnolgica.
Consciente dos impactos econmicos que esta mudana de paradigma, ao
nvel do conforto e da eficincia energtica (entendida como menor consumo para o
mesmo nvel de funes) nas escolas, teria na Fase do Investimento e na Fase de
Explorao, a PE tem vindo a desenvolver a sua actividade, no estrito cumprimento da
legislao e normativo tcnico em vigor, suportada em cinco pilares fundamentais: (i)
monitorizao, (ii) iniciativa com vista a alteraes legislativas, (iii) formao e
consciencializao, (iv) parcerias com instituies de reconhecido mrito social,
tcnico e cientfico na rea do ambiente e eficincia energtica; (v) Programa
Renovveis nas Escolas.
No que respeita ao primeiro pilar monitorizao , em causa est uma
monitorizao de escolas representativas nas fases pr e ps-interveno, atravs de
meios prprios ou recorrendo a parcerias externas. De forma genrica, pode concluir-
se que a interveno garante uma melhoria significativa nos parmetros relativos a
acstica, qualidade do ar, temperatura, grau de humidade e inrcia trmica, apesar de
grande parte da rea de interveno corresponder a reabilitao. Constata-se que os
nveis de consumo de energia, elevados no perodo imediatamente aps a concluso
da interveno, apresentam uma tendncia para descida ao longo do primeiro ano de
utilizao, fruto de um crescente conhecimento em termos de correcta utilizao dos
equipamentos e da Gesto Tcnica Centralizada, que possibilita a monitorizao e
controlo local dos sistemas. Apesar do incremento dos consumos, os valores de
consumo encontrados so inferiores aos valores de referncia regulamentares
(RSECE) que determinam a eficincia energtica de um edifcio.

25

28
Tambm em termos de acompanhamento da evoluo legislativa tem sido
activa a postura da PE. Consciente de que a nova legislao, em particular a referente
qualidade do ar, introduz um nvel de consumos muito superior, procurou-se, desde
o incio, manter um dilogo aberto com a ADENE, no sentido de clarificar aspectos
especficos da legislao, com o objectivo de evitar custos de investimento e
explorao desnecessrios (cfr. correspondncia trocada entre a PE e a ADENE e
apresentao pela PE de sugestes de alterao da legislao como DOCUMENTO N.
11). Neste particular destacam-se duas reivindicaes da PE:
Aumento do intervalo de temperatura de conforto definido dos 20 a 25 graus,
para os 18 a 28 graus, garantindo, ainda, que em 5% do tempo de
funcionamento da escola, esse intervalo possa ser ultrapassado;
Garantia de que algumas reas especficas da escola possam ter sistemas
autnomos, como por exemplo auditrios e ginsios, evitando factores de
sobreposio no dimensionamento dos sistemas gerais.
Numa segunda fase, atravs da participao no Conselho Consultivo para
reviso do RSECE QAI, a PE tem vindo a contribuir de uma forma construtiva,
baseados na experincia adquirida, na sensibilizao para alterao da legislao, em
particular no que refere necessidade de:
Incorporao obrigatria da componente de ventilao natural, com vista a
minimizar as solues e componentes mecnicos em benefcio do
incremento da eficincia energtica passiva dos edifcios;
Diminuio das exigncias nos parmetros do caudal e qualidade de ar
nos regulamentos nacionais de forma a equipara-los maioria das normas
internacionais.
Ao nvel da formao e consciencializao, a preocupao combater o
excessivo consumo energtico logo no perodo imediatamente ps interveno
(resultante da aprendizagem normal de adaptao ao novo espao e aos sistemas
instalados, bem como do difcil trabalho de calibrao dos sistemas, num meio escolar,
muito diferente de um edifcio de servios com funcionamento constante no perodo de
funcionamento) e contribuir para a sua manuteno em nveis desejveis. Nesta
perspectiva, a PE tem vindo a realizar aces de formao com os responsveis por
estas reas nas escolas, bem como seminrios de partilha de boas prticas
ambientais, consumos energticos, potenciao do uso das instalaes e correcta
gesto dos espaos disponibilizados.
Aproveitando a imensa matria de estudo oferecida pelas prprias escolas,
com os seus sistemas complexos, e estando na vanguarda da aplicao dos novos
regulamentos, a PE tem vindo a celebrar parcerias e protocolos com instituies de

29
reconhecido mrito social, tcnico e cientfico na rea do ambiente e eficincia
energtica, destacando-se:
ADENE- Agncia para a energia A Adene pretende, no mbito da sua
misso de promoo da eficincia energtica, estudar a implementao de
um sistema de medio e verificao internacional International
Performance Measurement and Verification Protocol (IPMVP) com vista
avaliao da reduo de consumo de energia decorrente da
implementao de medidas de eficincia energtica em algumas escolas
intervencionadas pela PE. O estudo realizado incide sobre escolas em
Lisboa (Passos Manuel, Gil Vicente, Pedro Alexandrino), Penafiel e
Portalegre (Secundria Mouzinho da Silveira), estando prevista a aplicao
das suas concluses no programa ECO.AP (Programa de Eficincia
Energtica na Funo Publica);
IST-MIT-GALP Em causa est a realizao de estudo na rea das
solues sustentveis de energia, visando uma anlise detalhada dos
consumos das escolas, com vista identificao de padres de consumo
bem como dos maiores consumidores, com a consequente prioritizao de
reas de interveno para a eficincia energtica. As escolas escolhidas
para o estudo foram a E.S. Pedro Alexandrino (Odivelas), E.B.S. Passos
Manuel (Lisboa), E.S. D. Dinis (Lisboa). Na sequncia deste estudo, ser
entregue PE uma folha de clculo que facilite a estimativa de consumos
em escolas e a interpretao da sua decomposio, ajudando a
estabelecer referenciais, para comparao com outras escolas;
Cisco-Schneider A parceria com a Cisco, surge no mbito do programa
Connected Urban Development CUD, desenvolvido pela Cisco como
compromisso da empresa com o Programa Clinton Global Initiative, para
reduo das emisses de carbono, sendo a Parque Escolar um dos seus
primeiros parceiros. O primeiro objectivo da Cisco foi, aproveitando o facto
de deter a totalidade dos sistemas de comunicao instalados na rede
escolar portuguesa, desenvolver e testar o sistema energy wise. Trata-se
de um software que permite a gesto de todos os sistemas TIC,
conseguindo poupanas de 26%, nos consumos energticos associados a
estes sistemas. Esta ferramenta desenvolvida e testada na E.S. D. Dinis e
na E.S. Fonseca Benevides, deu origem a um produto comercial j no
mercado. O objectivo final a poupana energtica pela combinao de
utilizao de sistemas inteligentes de gesto (por monitorizao e
controle), das tecnologias instaladas, mas tambm pela melhoria dos

30
comportamentos dos utilizadores obtida por sensibilizao no mbito deste
programa;
A SCHNEIDER, responsvel pelo sistema de Gesto Tcnica Centralizada
(GTC) de muitas das escolas intervencionadas pela PE, encontra-se a
desenvolver uma soluo de integrao com a rede Cisco de forma a
permitir a aplicao do comando inteligente GTC. Est em
implementao a ligao da produo de energias renovveis GTC, e a
transmisso da informao relativa a consumo vs produo em painis
instalados na escola para sensibilizao da sua comunidade. Este projecto
de vanguarda tem como seu objectivo ltimo a integrao total da gesto
da energia, desde o consumidor at ao seu distribuidor, racionalizando at
ao limite a sua utilizao. Nesse sentido est previsto mais um nvel de
projecto-piloto com a integrao da rede da escola com as smart grids da
EDP, numa mini anteviso da cidade do futuro;
WSBP Electronics, Lda Avaliao da eficincia energtica e da
sustentabilidade ambiental em sete escolas secundrias. O estudo
consiste na monitorizao do ambiente (qualidade do ar interior e
condies exteriores), monitorizao dos consumos e sua desagregao,
integrao e anlise dos dados recolhidos com os dados fornecidos pela
GTC, e centralizao dos mesmos em alojamento na internet, de forma a
que possam ser acessveis remotamente, nomeadamente pela PE. Este
estudo permitir no s melhorar a gesto das escolas estudadas como
tambm contribuir com o desenvolvimento de ferramentas que facilitem a
gesto energtica integrada da rede de escolas, com estabelecimento de
referncias e a possibilidade de antecipao de desvios, ou da sua rpida
correco em caso de ocorrncia;
ISA (Intelligent Sensing Anywhere, S.A.) - EDP O Projecto de Eficincia
Energtica em Escolas Secundrias, em fase de arranque, um projecto
desenhado pela EDP, no mbito do Plano Nacional de Aco para a
Eficincia Energtica, e que visa a instalao de contadores inteligentes na
escola, permitindo a monitorizao dos consumos, com vista sua anlise
e interpretao. O estudo dos perfis de consumo essencial para uma
correcta gesto energtica da escola, pelo que a participao do ISA neste
projecto tem em vista a anlise destes dados, com vista definio de
medidas prticas a implementar para melhorar a gesto energtica da
escola estudada;
Faculdade de Cincia e Tecnologia da Universidade de Coimbra:

31
o Programa de estgio de mestrado em processos de ventilao natural
Pretende-se avaliar as possibilidades de utilizao dos processos de
ventilao natural, em detrimento dos sistemas mecnicos, para
garantir as condies de qualidade do ar no interior nos edifcios
escolares. O estudo feito com base em campanhas de monitorizao
comparadas numa escola intervencionada e noutra no
intervencionada, tendo como objectivo a realizao de um relatrio,
para aconselhamento de projectistas e instaladores e legisladores sobre
mtodos de maximizao da ventilao natural;
o Dissertao de mestrado Auditorias de energia em escolas do ensino
secundrio. Anlise comparativa antes e aps requalificao. A tese
incide sobre a Escola Secundaria de Pombal, avaliando o seu
desempenho energtico antes e depois da interveno e identifica
aces para uma maior optimizao dos consumos;
o Laboratrio de Gesto de Energia FCT Universidade Coimbra A
parceria em desenvolvimento visa aproveitar a disponibilidade dos
alunos de mestrado integrado em Eng Electrotcnica e de
Computadores, do ramo Energia, para realizao de estudos, no mbito
das suas teses, sobre os casos prticos das escolas do Parque Escolar.
O objectivo o acompanhamento das instalaes de escolas
escolhidas 1 ou 2 com vista a apoiar a escola na conduo das
novas instalaes, ajudando na gesto da energia do edifcio, e na
identificao de boas prticas, cuja extrapolao possa ser estendida a
outras escolas da rede.
Muito relevante o Programa de Energias Renovveis nas Escolas, no
mbito do qual a PE tem instalado em todas as escolas requalificadas painis solares
para aquecimento de guas, contribuindo assim para a poupana energtica. De igual
forma tem vindo a preparar a quase totalidade das escolas reabilitadas, j desde a
Fase 2, para virem a dispor de painis foto-voltaicos, na lgica de produtor
consumidor. J foram instalados painis foto-voltaicos em 5 escolas (reas reduzidas)
de forma a monitorizar o ciclo de produo/consumo. A previsvel evoluo da
produtividade e eficincia dos painis foto-voltaicos, a par da tambm previsvel
criao de uma indstria nacional forte neste sector, aconselha a instalao desta
infra-estrutura no prazo de 3 a 5 anos.

20. Procurou-se, em suma, evidenciar o papel que o Programa tem
desempenhado na sociedade portuguesa desde a sua criao e, bem assim, a tarefa e
a misso que, paralelamente, foi atribuda PE.

32
As observaes antecedentes so essenciais, julga-se, para uma
adequada compreenso do Relato a que se responde e para uma perspectivao
realista das observaes crticas que nele so formuladas ao Programa e PE.
[S]eja qual for a viso que se possa ter sobre os problemas e as prioridades
para a educao pblica, sejam quais forem as dificuldades financeiras e econmicas
que o pas enfrente hoje ou no futuro, nenhuma destas alteraes pode justificar que
no se considerem os factos relativos aos problemas graves que a Parque Escolar
veio resolver, aos resultados que foram obtidos, bem como ao contexto em que
determinadas decises foram tomadas
26
.

II. EVIDENCIAO DOS (MUITOS) ASPECTOS POSITIVOS DO PROGRAMA NO PRPRIO
RELATO DO TRIBUNAL DE CONTAS

21. Tendo em conta as consideraes antecedentes, a percepo que a PE
infere do Relato, numa sua primeira leitura, a de que ele confirma muito da
apreciao positiva que resulta dos elementos at aqui trazidos colao.
Com efeito, postos margem os mpetos espontneos mais emotivos e olhado
o Relato friamente no seu conjunto, a PE verifica que o diagnstico traado por esse
Tribunal aponta para uma viso geral muito positiva do trabalho entretanto
desenvolvido pela PE na execuo do Programa, pontuada apenas por algumas
observaes crticas associadas a situaes muito especficas.
Segundo a convico da PE, as prprias observaes crticas, na sua grande
maioria, assentam, como se demonstrar de seguida, em elementos que o Tribunal
supe erradamente ou deles faz uma apreciao inexacta, porventura condicionada
por alguma falta de informao, pelo que, com facilidade, podero ser revistas na
sequncia da presente exposio.

22. Efectivamente, so diversos os aspectos positivos do Programa e da
actuao da PE que so salientados por esse Tribunal.
Tendo em vista a complexidade e o cariz inovatrio do Programa, tais aspectos
devem ser, coerentemente, interpretados luz dessa mesma dimenso e
complexidade.
No pode, por conseguinte, deixar de considerar-se que subjacente aos
pontos fortes do Programa e da sua gesto est um trabalho de toda uma

26
Cfr. p. 20 do depoimento da Dra. Maria de Lurdes Rodrigues, junto como documento n. 2.

33
equipa cujo mrito exactamente proporcional s dificuldades que esse
trabalho enfrentou.
Como se disse, o Tribunal de Contas enaltece um conjunto de aspectos
relacionados com o funcionamento e gesto da empresa e com o trabalho por si
desenvolvido.

i. Ao nvel dos resultados produzidos

23. Desde logo, deve dar-se especial relevncia ao facto de o Tribunal de
Contas, como era de esperar, salientar a capacidade de concretizao da Parque
Escolar na execuo do Programa de Modernizao, consubstanciada na concluso
das intervenes em 59 escolas at ao final de 2010 atenta a complexidade da sua
misso pelos motivos j expostos, mas tambm, pelo nmero de escolas englobadas,
sua disperso geogrfica e a necessidade de recrutamento dos recursos humanos
necessrios
27
(o destacado da PE).
Reconhece-se expressamente que, ao fim de 4 anos de existncia do
Programa de Modernizao e da Parque Escolar, so significativas as melhorias
alcanadas nas 59 escolas cujas intervenes se encontravam concludas no final de
2010
28
(o destacado da PE).
Assinala-se ainda o grau de satisfao manifestado por alunos,
professores e outros funcionrios das escolas, medido atravs de duas avaliaes
de qualidade do servio prestado pela Parque Escolar, realizadas por empresa de
consultoria, em 2009 e 2010, mas igualmente testemunhados pelos elementos da
equipa de auditoria do TC, no mbito das visitas realizadas a 9 escolas
29
(o
sublinhado da autoria da PE).

ii. Ao nvel da negociao do financiamento

24. A respeito das condies de financiamento de mdio e longo prazo
conseguidas pela PE, esse Tribunal considera-as mpares e muito favorveis, se

27
Cfr. Ponto 2.7.3.1, p. 30 do Relato.
28
Cfr. Ponto 2.7.14, p. 75 do Relato.
29

34
tivermos em conta as condies actuais de financiamento do Estado Portugus nos
mercados internacionais
30
.

iii. Ao nvel da contratao pblica

25. Reala-se outrossim no Relato o cumprimento dos limites legais para a
realizao de trabalhos a mais e de suprimento de erros e omisses (...) em todas
as empreitadas aqui em anlise
31
.
Sem prejuzo de alguns casos relativamente aos quais o Tribunal tece algumas
observaes crticas e de que se tratar infra, conclui-se que as despesas
realizadas pela Parque Escolar, no mbito do Programa de Modernizao, so legais
e regulares
32
.
Em matria de obras e de gesto financeira, o Tribunal de Contas reconhece
que a PE fez um esforo de padronizao atravs de elaborao de orientaes
vinculativas para a elaborao de projectos e fornecedores, tendo em vista obter
maior controlo sobre os oramentos
33
.

iv. Ao nvel do impacto econmico-social do Programa

26. O Tribunal reconhece que o Programa encerra em si mltiplos impactos
positivos, que devem ser considerados para efeitos da sua avaliao, sendo
expectvel a criao de postos de trabalho nas mais variadas reas e onde se
encontraro envolvidas mltiplas empresas, bem como efeitos positivos sobre a
educao.
Mais se refere que o Programa tem tido impacto significativo ao nvel do
investimento realizado, criao de emprego e empresas envolvidas na sua
concretizao das mais variadas reas (...) fruto, designadamente, da natureza do
investimento e a prpria disperso geogrfica das escolas intervencionadas
(distribuindo-se pelos 18 distritos do nosso territrio continental)
34
.

30
31
32
33
34
Cfr. Ponto 2.7.13 e 2.7.13.1, p. 72 do Relato.

33

v. Ao nvel do funcionamento interno

27. tambm salientado o elevado grau de cumprimento dos Princpios de
Bom Governo (PBG), constantes da Resoluo do Conselho de Ministros n.
49/2007, de 28 de Maro, o qual foi evidenciado pelo Relatrio PBG, de Julho de
2010, elaborado pelo Direco Geral do Tesouro e das Finanas.
Concretamente a esse respeito, destaca-se o cumprimento generalizado das
obrigaes de divulgao de informao por parte da Parque Escolar, tendo esta
entidade publicado, desde a sua criao em 2007, extensa informao sobre a sua
actividade, que se encontra disponvel e facilmente acessvel no seu stio na
Internet
35
.
Ainda nesse domnio, o Relato reala o facto de a PE divulgar anualmente no
apenas a lista dos fornecedores que representam mais de 5% do total dos
fornecimentos e servio externos, prevista no ponto 13 do Anexo Resoluo do
Conselho de Ministros n. 49/2007, de 28 de Maro, como tambm, em anexo aos
seus Relatrios e Contas, a lista de todos os contratos e adjudicaes realizados no
ano respectivo, com montante superior a 5.000 , com um conjunto de informao
relevante, como sejam: o adjudicatrio; o procedimento de contratao, o objecto e o
valor
36
.
Por outro lado, so destacadas as medidas adoptadas pela PE, com vista
reduo dos prazos mdios de pagamentos a fornecedores de bens e servios,
dando-se especial relevo implementao de operaes de confirming, na esteira
das medidas de apoio economia e de reforo da competitividade recomendadas ao
Governo pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 110/2009, de 18 de
Dezembro. Reala-se tambm a circunstncia de o prazo mdio praticado ter sido,
desde o 4. semestre de 2009, inferior ao objectivo dos 60 dias, proposto pela
entidade no Projecto de Minuta de Contrato de Gesto
37
.
Reconhece-se ainda que a PE desenvolveu um Plano de Gesto de Riscos de
Corrupo e Infraces Conexas, conforme previsto na legislao aplicvel, tendo
procedido sua divulgao interna e, bem assim, no seu stio da internet, assim
cumprindo a recomendao n. 172010 de 7 de Abril, da Comisso de Preveno da
Corrupo
38
.

35
Cfr. Ponto 2.2., p. 11 do Relato.
36
37
38
Cfr. Ponto 2.6, p. 16 do Relato.

36
Enfim, no quadro da avaliao do sistema de controlo interno da PE, so
assinalados vrios pontos fortes ao nvel da contratao pblica e da execuo de
projectos em particular, o Tribunal de Contas classifica o sistema de controlo interno
regular em matria de contratao pblica.

III. PROPSITO FIRME DE CORRECO, NO FUTURO, DOS ASPECTOS CRTICOS QUE VENHAM
A SER ASSINALADOS NO RELATRIO FINAL DA AUDITORIA

28. com base nestes aspectos que configuram para a PE o essencial do
Relato a que se responde que a PE considera que o diagnstico traado pelo
Tribunal de Contas , em geral, positivo, encerrando uma homenagem, e justa,
actividade da PE desde a sua criao at data.

29. No se ignora, com isto, as crticas que desse Relato tambm constam e
no , de modo algum, inteno da PE menosprezar ou subestimar as crticas que
esse Tribunal considerou dever assinalar.
Alis, testemunho disso mesmo so as pginas que se seguem, nas quais a
PE se concentra, precisamente, em refutar detalhadamente, uma a uma, todas as
crticas que lhe so dirigidas no Relato.
Simplesmente, certo que, para alm de a PE pretender justamente nesta
resposta munir o Tribunal de Contas de todos os dados e elementos que lhe permitam
corrigir as concluses crticas que adiantou, a verdade que as mesmas consistem
em aspectos pontuais da actividade da PE e do Programa, no podendo, portanto,
ainda que as mesmas sejam mantidas no relatrio final da auditoria, tomar-se a
floresta pela rvore.

30. Colocada firmemente na posio que assume de que as crticas
veiculadas no Relato so, atenta a dimenso imensa do Programa, relativamente
pouco expressivas e insusceptveis de afectar o diagnstico geral positivo e meritrio
da actividade da PE que se extrai do Relato , e em coerncia com a atitude que
sempre tem vindo a demonstrar ao longo dos anos, consciente de que sempre
possvel ambicionar mais e melhor, a PE tem o firme propsito de dar cumprimento
futuro a todas as recomendaes que venham a ser includas no relatrio final
da auditoria do Tribunal de Contas, acerca da gesto do Programa e da sua
actividade.
Assim tem actuado, alis, perante todas as recomendaes que outras
entidades e auditorias lhe tm dirigido, almejando sempre e continuamente a melhoria

37
da qualidade do servio prestado e a obteno de melhores resultados para o
Programa
Este mesmo esprito de colaborao da PE foi sentido igualmente pelos
servios de auditoria desse Tribunal e vem testemunhado na pgina 5 do Relato
que, ao longo de um ano, estiveram presentes nas instalaes da PE, solicitaram
informaes, documentos e esclarecimentos que nunca foram recusados ou adiados,
tendo a PE contribudo o melhor que pde e soube no sentido de que o Relato a que
se responde se baseasse em dados e elementos o mais rigorosos possvel.

38
PARTE II

OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS ACTIVIDADE DA PE NA
GESTO DO PROGRAMA NO SUSCEPTVEIS DE DESENCADEAR
RESPONSABILIDADE FINANCEIRA

I. CONSIDERAES INICIAIS: OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS ASSENTES
EM DADOS INCORRECTOS

31. Antes de se avanar para a anlise detalhada das observaes crticas
tecidas pelo Tribunal de Contas, permitimo-nos referir, para os efeitos tidos por
convenientes, que o Relato padece de algumas incorreces, na sua maioria,
certamente, resultantes de lapsos involuntrios na informao fornecida ao longo da
auditoria, que, embora no muito relevantes, podero, em alguma medida, influenciar
negativamente a apreciao que feita actuao da PE, pelo que importa proceder
respectiva rectificao, nos termos melhor constantes do DOCUMENTO N. 12 que se
anexa.

II. AO NVEL DO FUNCIONAMENTO INTERNO DA PE

i. Consideraes prvias

32. Entrando na anlise concreta das observaes crticas constantes do
Relato, o Tribunal de Contas comea por apontar pequenas falhas detectadas ao nvel
do funcionamento interno da PE, as quais, tendo em conta o saldo indiscutivelmente
positivo da sua gesto, no podem deixar de ser vistas como meros aspectos menos
bem conseguidos.
Em todo o caso, e porque a PE sempre se pautou pelos princpios da
transparncia e da cooperao, importa contribuir para o esclarecimento desses
aspectos.

39
ii. No realizao de auditorias internas

33. No Relato a que se responde, o Tribunal de Contas vem apontar o facto de
no ter sido instituda uma unidade orgnica de auditoria. Em concreto, refere que,
(...) apesar do entendimento da PE, em privilegiar a realizao de auditorias
externas, estas no substituem a auditoria interna, devendo, antes de mais, ser
complementares, como forma de atenuao do risco.
39
.
Antes de mais, importa referir que a PE concorda com o entendimento
propugnado pelo Tribunal de Contas, reconhecendo a importncia da criao de
comisses de auditorias internas em conformidade com o que se encontra
enunciado nas Directrizes da OCDE, referidas no Relato, bem como com o que resulta
dos Princpios de Bom Governo, constantes do anexo Resoluo do Conselho de
Ministros n. 49/2007, de 28 de Maro.

34. Sucede, porm, que, no perodo especfico a que a auditoria se reporta
(2007 a 2009), se verificaram vrios condicionalismos, no imputveis PE, que
implicaram que a deciso de criao de uma unidade interna com essas funes fosse
adiada.
Desde logo, importante ter presente que a existncia de um rgo interno de
auditoria pressupe a existncia de trs condies em simultneo: (i) procedimentos
internos de enquadramento dos normativos legais; (ii) corpo tcnico com profundo
conhecimento dos processos e procedimentos e, finalmente, (iii) cultura de empresa
sedimentada.
Ora, a PE foi constituda apenas em Maro de 2007, iniciando de raiz todos os
processos de contratao de pessoal, criao de uma estrutura orgnica, definio de
normativos tcnicos e legais de enquadramento tarefas prvias criao de
qualquer rea de auditoria interna. Isso associado ao calendrio apertado de
concretizao do Programa de Modernizao fez com que apenas mais tarde fosse
possvel levar a cabo o processo de criao de uma comisso de auditoria interna.
Por outro, cumpre sublinhar que, em 2008 e portanto, cerca de (apenas) um
ano aps a criao da PE , o quadro legal relativamente contratao pblica foi
profundamente alterado com a entrada em vigor do CCP, fazendo coincidir no tempo a
fase normal de sedimentao da estrutura orgnica e normativa, comum a qualquer
nova empresa que seja criada, com o normal perodo de adaptao/interpretao das
regras de contratao pblica introduzidas pelo novo diploma.

39
Cfr. Ponto 2.1.2. rgos Sociais e Estrutura Organizacional p. 8 do Relato.

40

35. No entanto, o Conselho de Administrao da PE sempre considerou (e
continua a considerar) de extrema importncia a existncia de um departamento de
auditoria interna, tendo previsto a sua constituio e o recrutamento de staff com
qualificaes tcnicas necessrias realizao de um trabalho com a dimenso e
complexidade da PE, dando resposta necessidade de auditar a empresa como um
todo e o Programa de Modernizao em particular
40
. Enquanto rene as condies
para tal, e estando consciente da necessidade de auditoria ao sistema de controlo
interno da empresa, o Conselho de Administrao decidiu, em 2010, contratar uma
empresa de auditoria de reputao internacional, por forma a garantir ter os recursos
necessrios para fazer a auditoria empresa, envolvendo projectos em todo o
territrio nacional com o nvel de qualidade e independncia desejados.
A prestao de servios foi adjudicada empresa de auditoria Deloitte &
Associados, SROC, S.A., para os exerccios de 2010 e 2011. O mbito do trabalho
adjudicado vai muito para alm do mbito de uma auditoria financeira. De facto,
conforme consta do Caderno de Encargos, compete a esta entidade para alm da
auditoria financeira (e da avaliao de controlo interno susceptvel de ser efectuada no
mbito daquela)
41
: Avaliar a adequao e a eficcia do sistema de controlo interno da
Parque Escolar, E.P.E. face aos requisitos do sistema de controlo interno necessrios
a uma empresa com as suas especificidades, designadamente: i) As obrigaes
decorrentes do seu enquadramento legal e da necessidade de cumprimento integral
das disposies legais que lhe so aplicveis; ii) A necessidade de dispor de um
sistema que garanta no s um adequado controlo da Parque Escolar mas tambm do
Programa de Modernizao do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundrio e da
Medida Modernizao das Escolas tomada no mbito do Programa para Iniciativa
Investimento e Emprego.
Por outro lado, desde o incio da actividade da empresa, foram solicitadas pelo
Conselho de Administrao testes de conformidade execuo legal e financeira dos
contratos, efectuadas pela PricewaterhouseCoopers Assessoria de Gesto, Lda. e
pela Sociedade de Advogados Gouveia, Pereira e Associados.

36. Importa ainda salientar que, em Maro de 2010, tendo presente a alnea g)
do artigo 5 da lei de Organizao e de Processo do Tribunal de Contas, a PE solicitou

40
Tanto assim que, desde 1 de Outubro de 2010, encontra-se em funcionamento o GPAG -
Gabinete de Planeamento e Apoio Gesto, com atribuies especficas na rea de
auditoria interna gesto de contratos, tendo vindo a promover aces diversas neste
mbito.
41
Cfr. DOCUMENTO N. 13, que ora se junta.

41
ao Governo que desencadeasse as aces necessrias para a competente auditoria,
na dimenso total dos poderes do Tribunal de Contas, de modo a que se pudessem
demonstrar os exactos termos da actuao desta empresa em matria de contratao
pblica e em tudo quanto diz respeito sua gesto.

37. Deste modo, importa realar as diversas auditorias externas a que a PE
esteve sujeita pelas diversas instncias e organismos de controlo/fiscalizao
nacionais, a saber: Tribunal de Contas, Inspeco-Geral de Finanas e o IFDR
Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, I.P., que pode ser sintetizado da
seguinte forma:

Entidade Objecto da auditoria e outros dados
Tribunal de Contas mbito: Aco de fiscalizao concomitante. Sector
pblico empresarial na rea da educao
Incio: Abril 2009
Fim: Dezembro 2009
Concluso: Por despacho judicial a aco foi terminada sem
relato.
Tribunal de Contas mbito: Aco de acompanhamento da execuo em
Portugal do Plano de Recuperao Econmico
Financeira da Unio Europeia (Processo n. 30/09-AUDIT;
Relatrio de auditoria n. 20/2010 2. seco)

Incio: 2009
Fim: Setembro 2009
Concluso: A auditoria incidiu sobre as medidas de apoio ao
investimento pblico, criao de emprego, e apoio banca,
sendo que, no tocante ao apoio financeiro, foi confirmada a
total execuo do Programa de Modernizao, e que o
regime de contratao previsto nas disposies comunitrias
acelerou a contratao pblica. O programa embora j se
encontrasse em execuo, foi antecipado quanto Fase 2 e
3.
Tribunal de Contas mbito: Auditoria ao cumprimento da Unidade de
Tesouraria do Estado por Entidades Pblicas
Empresariais(Processo n. 08/2010-AUDIT; Relatrio de
auditoria n. 34/2010 2. Seco)
Incio: Novembro de 2010

42
Fim: Dezembro 2010
Concluso: No processo de auditoria no se
evidenciaram infraces ou irregularidades financeiras.
A Parque Escolar procedeu ao depsito das remuneraes
da banca comercial, na DGTF conforme disposio legal, e
remeteu um conjunto de melhorias necessrias para o IGCP,
nomeadamente poltica de servios de Confiming bancrio,
conforme recomendao da Assembleia da Repblica.
Tribunal de Contas mbito: Auditoria Parque Escolar E.P.E. e ao Programa
de Modernizao do Parque Escolar destinado ao Ensino
Secundrio, incluindo trabalhos de verificao tcnica e
financeira junto de 5 escolas (Processo n. 24/10-AUDIT)
Incio: Maio 2010
Fim: Em fase de contraditrio
Concluso: Em curso desde Maio de 2010, envolvendo
equipas tcnicas do Tribunal de contas e empresas de
engenharia externas nos trabalhos de campo. Inclui tambm
uma auditoria fsica a 5 escolas do programa, de todas as
fases.
Tribunal de Contas mbito: Auditoria Concomitante a acrscimos
financeiros nas obras pblicas e nomeadamente
indemnizaes e derrapagens nos prazos de execuo
das obras e nos respectivos prazos de pagamento com
excepo dos decorrentes de trabalhos a mais e de erros
e omisses.
Incio: Junho 2011
Fim: Em curso
Concluso: Em curso desde Junho de 2011, estando
reportado pela empresa os casos solicitados a 30 de Junho
Inspeco Geral de
Finanas
mbito: Auditoria financeira limitada no mbito da
anlise aos Grandes Projectos de Investimentos
Pblicos no perodo de 2007 a 2009
Incio: Fevereiro 2009
Fim: Setembro 2009
Concluso: Verificou-se o cumprimento pela empresa da
legislao relativa contratao pblica aplicvel;
deteco de algumas anomalias no mbito da execuo das
empreitadas envolvendo duas escolas piloto, mas ausncia

43
de deficincias significativas ao nvel do controlo das
empreitadas
Inspeco Geral de
Finanas
mbito: Acompanhamento e Controlo Financeiro do
Programa de Modernizao Escolar e da Medida
Estrutural Modernizao das Escolas tomada no
mbito da Iniciativa de Investimento e Emprego incluindo
o controlo do contrato-programa
Fim: Dezembro 2009
Concluso: O auditor informou a tutela que a ter lugar um
aumento de 100 /m
2
no custo de construo das escolas da
Fase 2, que generalizando poderia ter um impacto de 200
(duzentos milhes de euros) do custo global do programa.
O auditor props manter um de sistema de informao,
elemento essencial para o acompanhamento e suporte da
IGF. Ambas as recomendaes tm merecido especial
cuidado pela empresa
Inspeco Geral de
Finanas
mbito: Acompanhamento e controlo financeiro das
empresas pblicas, monitorizao das medidas de
conteno de despesas relativas s remuneraes dos
gestores pblicos e funcionrios
Fim: No definido a informao relatada ao dia 15
de cada ms
Concluso: Em curso desde Fevereiro de 2011, sendo que a
empresa reporta os vencimentos dos mais de 300
colaboradores e rgos sociais, de forma nominal todos os
meses
Inspeco Geral de
Finanas
mbito: Auditoria financeira PE
Incio: Abril 2011
Fim: Em curso
Concluso: Em curso desde Abril de 2011, incidindo sobre a
auditoria fsica a 4 escolas e totalidade do programa
nomeadamente aos custos e investimento do mesmo
Inspeco Geral de
Finanas
mbito: Auditoria ao Plano de Reduo de Custos
Operacionais da Parque Escolar, E.P.E.
Incio: Junho 2011
Fim: Em curso

44
Concluso: Em curso desde Junho de 2011, incidindo sobre
as medidas propostas pela Parque Escolar no seu Plano de
Actividades
Inspeco Geral de
Educao
mbito: Regularizao Extraordinria dos Pagamentos
aos Fornecedores do SEE
Incio: Maio 2011
Fim: Em curso
Concluso: Em curso desde Maio de 2011, incidindo sobre a
facturao vencida a mais de 60 dias, e que em finais de
2010 representava apenas 0,2% ( 400. 000,00 face a 170.
000.000).
Esclarecimentos prestados pela PE a 30 de Junho
IFDR
Instituto Financeiro
para o
desenvolvimento
Regional IP

mbito: Auditoria em operaes Despesa Publica
certificada no seio do QREN-POVT
Incio: Junho 2011
Fim: Em curso
Concluso: Em curso desde Junho de 2011, e visa confirmar
procedimentos contratuais nos termos dos regulamentos
comunitrios e envolve a auditoria financeira a mais de
400.000.000 (quatrocentos milhes de euros), reembolsados
empresa, e tambm a auditoria tcnica e fsica a vrias
escolas.

38. Daqui resulta, em sntese, que a actividade da empresa tem sido objecto de
acompanhamento, tanto pela Inspeco Geral das Finanas como pelo Tribunal de
Contas, ao longo da vida da empresa, no s atravs de informao financeira e no
financeira reportada periodicamente, como tambm atravs das aces ad-hoc de
fiscalizao realizadas por estas entidades.

39. Importa ainda sublinhar que, para alm das auditorias externas realizadas
PE e que foram determinadas por entidades pblicas de fiscalizao, diversas
auditorias foram especificamente solicitadas pela prpria PE, reveladoras da sua
preocupao em garantir e atestar a conformidade da sua actuao com as regras
econmicas e financeiras, bem como com as regras de contratao pblica. Em rigor,
foram solicitadas e realizadas as seguintes anlises de conformidade por entidades
externas e independentes:

43

Entidade Objecto da auditoria e outros dados
Gouveia Pereira e
Associados,
Sociedade de
Advogados

mbito: Relatrio de Conformidade Legal
Incio:
Fim: Junho 2009
Concluso: .. resulta da anlise efectuada aos
procedimentos de contratao consultados que, muito
embora se verifiquem irregularidades pontuais, como
denominador comum, a Parque Escolar cumpriu as regras
e princpios gerais da contratao pblica, designadamente
os princpios da concorrncia, publicidade, transparncia,
imparcialidade e igualdade de tratamento, plasmados na
legislao nacional de contratao pblica, na Directiva n.
2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31
de Maro e na Comunicao Interpretativa da Comisso
2006/C 179/02.
Pricewaterhouse
Coopers,
Assessoria de
Gesto, Lda.

mbito: Relatrio de Conformidade na vertente
econmica e financeira
Incio:
Fim: Agosto 2009
Concluso: Foram analisados 23 contratos de
empreitadas com mais de 80 Milhes de euros, sendo
transmitido empresa melhorias a implementar nos
sistemas de informao e normalizao de procedimentos
O.Lima, N.Silva,
F.Colao, A.Coelho
e L.Rosa, SROC,
Lda.
42

mbito: Auditoria Parque Escolar 2010
Incio:
Fim: Setembro 2010
Concluso: Auditoria efectuada pelos novos Revisores
nomeados em Setembro de 2010, para o trinio 2010-2012,
da qual resulta a necessidade de clarificar orientaes
especificas pela empresa para a empresa, considerando a
dificuldade na operacionalizao do contrato programa o
qual s ocorreu em finais de 2010 aps visto do Tribunal de
Contas.
Gouveia Pereira e
Associados,
mbito: 2 Relatrio de Conformidade Legal
Incio:

42
Em bom rigor, trata-se de um rgo da PE, nomeado pelo Governo.

46
Sociedade de
Advogados

Fim: Outubro 2010
Concluso: Resulta da anlise efectuada aos
procedimentos de contratao consultados, que a Parque
Escolar cumpre globalmente as regras e os princpios
gerais da contratao pblica, nomeadamente os princpios
da concorrncia, publicidade, transparncia, imparcialidade
e igualdade de tratamento, plasmados na legislao
nacional e comunitria, um esforo contnuo na melhoria,
uniformizao e simplificao de procedimentos.
As irregularidades detectadas resultam, pois, de situaes
pontuais, em grande parte derivadas da falta de evidncia
de documentao arquivada de suporte, no se podendo,
consequentemente, retirar que as mesmas resultem de
prticas desconformes e reiteradas na conduo dos
procedimentos
Deloitte &
Associados, SROC,
S.A.
mbito: Avaliar a adequao e a eficcia do sistema de
controlo interno da Parque Escolar, E.P.E. face aos
requisitos do sistema de controlo interno necessrios a uma
empresa com as suas especificidades, designadamente:
i) As obrigaes decorrentes do seu
enquadramento legal e da necessidade de cumprimento
integral das disposies legais que lhe so aplicveis;
ii) A necessidade de dispor de um sistema que
garanta no s um adequado controlo da Parque Escolar
mas tambm do Programa de Modernizao do Parque
Escolar destinado ao Ensino Secundrio e da Medida
Modernizao das Escolas tomada no mbito do Programa
para Iniciativa Investimento e Emprego
43

Incio:
Fim: Dezembro 2010
Concluso: Foi efectuado o levantamento do sistema de
controlo interno da PE e efectuados os testes de

43
Note-se que sem prejuzo do trabalho definido pelo auditor contratado em funo da anlise
do risco efectuada foi expressamente solicitado ao auditor que na definio da natureza,
mbito e extenso do trabalho a efectuar, fossem tidas em considerao todas as
componentes do Controlo Interno: Ambiente de controlo, processo de avaliao do risco
pela Empresa, os sistemas de informao, as actividades de controlo e a monitorizao de
controlos.

47
conformidade com a natureza, mbito e extenso
consideradas necessrias pelo Auditor. Foram identificadas
melhorias a implementar no sistema de controlo interno da
PE que no essencial se traduzem num sistema de controlo
interno mais eficiente e eficaz mas que no revelaram
insuficincias e/ou irregularidades que pudessem colocar
em risco o cumprimento dos objectivos de um sistema de
controlo interno. As recomendaes mais relevantes esto
relacionadas com os sistemas de informao, e a
necessidade de aperfeioar critrios e mtodos
relacionados com os activos da Empresa, designadamente
no que respeita ao reconhecimento, valorizao e mtodos
de depreciao bem como com o reconhecimento dos
proveitos operacionais.
Deloitte &
Associados, SROC,
S.A.
mbito: Auditoria Financeira
Incio:
Fim: Maio 2011
Concluso: A auditoria financeira externa foi solicitada
pelo Conselho de Administrao, em complemento
Revisao Legal das Contas efectuada pelo Fiscal nico e o
Revisor Oficial de Contas da PE com o objectivo de ter as
Demonstraes Financeiras da empresa auditadas por uma
entidade credenciada internacionalmente e com os meios e
recursos necessrios para fazer face complexidade
associada PE e s suas demonstraes financeiras.
As concluses esto em linha com as do Fiscal nico,
relevando as imparidades efectivas (resultantes no
essencial das desvalorizaes de terrenos) e/ou a ausncia
de avaliaes independentes para todas as escolas em que
a Parque Escolar vem investindo..
Sugere tambm rever com a tutela os encargos com custos
do programa de investimentos efectuados com as
instalaes em funcionamento, nomeadamente alugueres
de salas de aula provisrias.
Foi ainda relevado o facto de os contratos e execuo do
QREN-POVT terem ultrapassado o montante total do Eixo,
estando em overbooking e que tal reviso, pela Comisso
Executiva do QREN, carecia data de fecho de

48
reprogramao pela tutela do Ministrio da Economia.

40. Por aqui se v, portanto, que, desde a sua criao, a actividade e a gesto
da PE tm sido sujeitas a um forte escrutnio no apenas por parte de entidades
pblicas, como tambm por empresas de auditoria externa e/ou entidades
especialistas e independentes, contratadas para esse efeito, o que afasta, em alguma
medida, a relevncia do comentrio tecido a propsito da ausncia, durante o perodo
compreendido entre 2007 e 2009, de uma unidade de auditorias.

iii. Reserva do Fiscal nico na Certificao Legal das Contas, emitida em 31
de Maro de 2011

41. Na anlise das demonstraes dos resultados da PE, o Relato vem ainda
citar uma passagem do Fiscal nico, na Certificao legal das Contas, emitida em 31
de Maro de 2011, da qual se destaca o seguinte excerto: (...)at presente data,
no foram objecto de avaliao as restantes infra-estruturas escolares no montante de
cerca de 937.000 mil euros. Na ausncia das avaliaes, face ao ajustamento
verificado nas 31 infra-estruturas escolares avaliadas e, dada a capitalizao de cerca
de 12.600 mil euros (2010 7.700 mil euros) de rendas e alugueres de monoblocos na
fase de requalificao das escolas que incrementam o preo por metro quadrado, no
podemos concluir o montante dos ajustamentos ao Activo e aos Capitais Prprios,
incluindo Resultado Liquido da Parque Escolar, E.P.E. em 31 de Dezembro de
2010.
44
.
A este respeito, importa prestar os esclarecimentos que se seguem.

42. A PE pauta a sua conduta pela transparncia e divulgao de toda a
informao relevante aos utilizadores das demonstraes financeiras. Todos os dados
e factos referentes aos imveis foram objecto de divulgao detalhada quer no
Relatrio de Gesto de 2010, quer nas Demonstraes Financeiras de 2010,
disponibilizadas a esse Tribunal no mbito da auditoria e que aqui se do por
reproduzidos.
Em 31 de Agosto de 2011, o valor das perdas por imparidade no registadas
por opo da PE situava-se em cerca 4.200.000,00 (quatro milhes e duzentos mil
euros), sendo que, deste valor, aproximadamente 4.100.000,00 (quatro milhes e
cem mil euros) correspondiam desvalorizao do valor do terreno das escolas

44
Cfr. ponto 2.1.3.2 Demonstrao dos Resultados

49
incorporadas no capital da empresa. At ao final do ano de 2011, este valor ir
naturalmente ficar diludo pelo efeito das depreciaes dos edifcios.
Conforme resulta daquilo que foi exposto supra, as perdas por imparidade
resultam essencialmente da oscilao do preo de mercado dos terrenos, o qual se
encontra condicionado pela actual conjuntura econmica e o impacto desta no
mercado imobilirio. Uma vez que, de acordo com os seus Estatutos, proibido PE
proceder venda das escolas cuja propriedade lhe foi transferida, no existindo assim
um mercado activo para os mesmos imveis
45
, a PE entendeu no registar este valor
nas Demonstraes Financeiras, tendo procedido no entanto sua divulgao. Todas
as notas sobre este tema esto devidamente fundamentadas nas notas explicativas s
Demonstraes Financeiras permitindo aos stakeholders da empresa fazer uma
adequada leitura das demonstraes financeiras.

43. Acrescente-se, ainda, que, de acordo com as Normas Contabilsticas e de
Relato Financeiro em vigor, a PE apenas tem obrigao de proceder avaliao dos
activos se existirem indcios de imparidade.
Ora, para as restantes escolas o valor registado nas contas corresponde nica
e exclusivamente ao custo suportado com a requalificao dos edifcios custos
estes que foram objecto de validao pelo Revisor Oficial de Contas e Fiscal nico da
empresa, com a extenso e profundidade consideradas (por ele) necessrias, no
tendo sido detectada qualquer necessidade de ajustamento nem tendo sido objecto de
qualquer meno na Certificao Legal das Contas ou no Relatrio e Parecer do
Fiscal nico.
Concretamente, importa realar que, no obstante a reserva do Fiscal nico na
Certificao Legal de Contas, no Relatrio e Parecer o Fiscal nico emite um parecer
favorvel aprovao das Contas de 2010, dele constando o seguinte: somos de
parecer que: a) Aproveis o Relatrio de Gesto e as contas do exerccio de 2010; b)
Aproveis a proposta do Conselho de Administrao sobre a aplicao do resultado do
exerccio
46
.

45
Mercado activo: um mercado no qual se verifiquem todas as condies seguintes: a) os
itens negociados no mercado so homogneos; b) Podem ser encontrados em qualquer
momento compradores e vendedores dispostos a comprar e a vender; e c) os preos esto
disponveis ao pblico. (cfr. Norma contabilstica e de relato financeiro (NCRF), n. 12,
Pargrafo 4, integrante do Sistema de Normalizao Contabilstica (SNC) aprovado pelo DL
n. 158/2009, de 13 de Julho.)
46
Cfr. Relatrio e Parecer do Fiscal nico anexo s contas de 2010, j disponibilizados a esse
Tribunal no decurso da auditoria.

30
44. De igual modo, importa tambm sublinhar que, conforme estipulado nos
Estatutos da PE, a empresa tem a obrigao de proceder avaliao dos imveis
sempre que se verifica a transferncia de patrimnio do domnio privado do Estado.
Assim, em 2008, os bens incorporados no capital estatutrio da empresa
resultaram da mdia de duas avaliaes independentes realizadas, sendo que o valor
do terreno corresponde ao valor mdio das avaliaes e o valor do edifcio mdia
das duas avaliaes deduzido do valor do investimento previsto.
Ainda assim, em Setembro de 2011, a PE lanou dois concursos pblicos para
prestao de servios de avaliao do patrimnio, apesar do custo que estes servios
acarretam para a empresa, bem como do facto de no serem evidentes quaisquer
indcios de imparidade nos seus activos.

iv. Escassez de alguma da informao divulgada

45. No obstante o Relato realar o cumprimento dos princpios do bom
governo, principalmente ao nvel da informao disponibilizada publicamente atravs
do site, refere, no entanto, que a informao divulgada pela entidade, nomeadamente
nos respectivos R&C. escassa quanto aos seguintes aspectos:
Grau de cumprimento dos prazos contratuais de execuo das
empreitadas;
Alteraes aos custos globais das intervenes face aos montantes
inicialmente previstos;
N. de empreitadas por interveno/escola;
Indicao do valor contratual inicial das empreitadas e seu custo final;
Cronograma financeiro para amortizao dos emprstimos bancrios
contrados;
Indicao dos encargos financeiros totais pagos directamente relacionados
com o Programa.
Acrescenta que esta informao mostra-se essencial, tanto mais que a
entidade beneficiou, entre 2007 e 2010, de um regime excepcional de contratao
pblica, pelo que detm responsabilidades acrescidas em matria de transparncia no
que se refere, designadamente, execuo dos contratos e encargos financeiros
futuros. Neste sentido, dever ser ponderada a elaborao, pelo Parque Escolar, de
um relatrio especfico e autnomo sobre a execuo do Programa de Modernizao
com informao detalhada sobre cada uma das escolas objecto de interveno
47
.

47
Cfr. ponto 2.2 Princpios de bom Governo pp. 12 e 13.

31

46. Em primeiro lugar, importa elucidar que a disponibilizao das
informaes referidas no resulta de qualquer directriz constante da Resoluo do
Conselho de Ministros n. 49/2007, de 28 de Maro, ou de outro qualquer diploma
legal.
Em todo o caso, estando ciente da importncia da transparncia de toda a sua
actuao, informa-se que a PE j acolheu a recomendao do Tribunal de Contas.
Para o efeito, foram dadas indicaes aos servios, no sentido de, at ao final do ms
de Outubro do presente ano, ser apresentado ao Conselho de Administrao um
modelo de relatrio por escola, de forma a garantir que, em conjunto com o Relatrio e
Contas de 2011, seja apresentado um relatrio especfico e autnomo sobre a
execuo do Programa de Modernizao, com informao detalhada sobre cada uma
das escolas objecto de interveno, tal como sugerido no Relato
48
.
Todavia, a PE entende que as informaes a prestar no relatrio tm que ser
complementadas ou adaptadas em funo dos seguintes aspectos:
a) Em primeiro lugar, o relatrio por escola dever incluir os primeiros seis
meses de funcionamento em pleno da escola requalificada sendo um
perodo de adaptao, no permitindo por isso concluses definitivas, o
relatrio dar, ainda assim, algumas indicaes sobre pequenas
adaptaes a introduzir na componente de instalaes e sobre aces de
formao da comunidade escolar que se revelem necessrias
optimizao do uso das instalaes;
b) Relativamente informao financeira a divulgar, importa referir que a
mesma no abrange a divulgao de informaes que estejam abrangidas
por clusulas de confidencialidade;
c) Esse relatrio deve ainda especificar as principais causas de alterao dos
custos globais das intervenes face aos montantes inicialmente previstos,
para obstar a uma leitura descontextualizada, assim se evitando
concluses e observaes precipitadas.

v. Programa Pagar a Tempo e Horas

47. Apesar de serem salientadas as vrias medidas adoptadas pela PE at
meados de 2009, com vista a uma reduo significativa do prazo mdio de

48
Cfr. Extracto da acta n. 319 da reunio do Conselho de Administrao da PE de 15 de
Setembro, que ora se junta como DOCUMENTO N. 14.

32
pagamento a fornecedores de bens e servios (tambm designado por PMP),
refere-se, no Relato, que quanto aos objectivos definidos para a PMP (n.s 8 e 9 do
Anexo RCM n 34/2008, cit.) os mesmos no foram cumpridos, quanto reduo
dos prazos de pagamento, no ano de 2008, uma vez que se registou um agravamento
(143%) face ao 4 trimestre de 2007, tendo, no entanto, cumprido o mesmo no ano
seguinte por via da reduo em 15% daquele prazo
49
.
A PE entende, porm, que a comparao efectuada encontra-se desajustada
da realidade, tendo em conta o facto de em 2007 no existir ainda o Programa Pagar
a Tempo e Horas, adoptado atravs da Resoluo do Conselho de Ministros n.
34/2008, de 22 de Fevereiro, nem qualquer outro diploma que estabelecesse um prazo
mdio de pagamento.
A PE iniciou a actividade em 2007, tendo o 1 ano de actividade registado um
crescimento pouco expressivo ao nvel das aquisies de bens e servios,
apresentando um forte impulso a partir do 3 trimestre de 2008, acompanhando o
crescimento da actividade da empresa, conforme se pode verificar no grfico seguinte:

0
30.000
100.000
130.000
200.000
230.000
300.000
330.000
400.000
430.000
300.000
1 1
07
2 1
07
3 1
07
4 1
07
1 1
08
2 1
08
3 1
08
4 1
08
1 1
09
2 1
09
3 1
09
4 1
09
1 1
10
2 1
10
3 1
10
4 1
10
'000
Lvo|uo da rubr|ca de Iornecedores 2007]2010
pagamenLos
aqulsles
dlvlda

Como se pode verificar pela anlise do grfico, os pagamentos acompanharam
sempre, desde o incio da actividade at ao final de 2010, o ritmo de aquisies,
exceptuando-se o perodo referente ao 1 semestre de 2009 em que o valor em dvida
se sobreps ao valor dos pagamentos efectuados.
Este facto no est apenas relacionado com o aumento da actividade conforme
referido no Relato do Tribunal de Contas, mas sim com a ausncia de recebimento
atempado dos subsdios definidos para esta fase do programa, e que levaram a que,
nos 1 e 2 trimestres de 2009, a PE tivesse tido que recorrer ao financiamento

49
Cfr. ponto 2.5. Programa Pagar a tempo e horas p. 17 do Relato.

33
bancrio de curto prazo at exausto das linhas existentes, conforme se pode
observar no grfico seguinte:

48. Isso mesmo corroborado pela justificao constante do Relatrio n.
1335/2009 da Inspeco Geral de Finanas, relativo Auditoria Financeira limitada no
mbito da anlise dos Grandes Projectos de Investimento Pblicos, o qual evidencia
que esse atraso no pode ser imputado PE
50
: (...) a disponibilizao da verba
proveniente do Oramento do Estado e a aprovao do financiamento bancrio do
curto prazo no foram asseguradas em tempo de garantir o cumprimento integral dos
prazos de pagamento contratuais, pelo que a situao detectada (...) no foi da
responsabilidade da empresa.
De facto, em 2009 ocorreu um nico recebimento de verbas proveniente do
Programa PIDDAC, no valor de 15.000.000 (quinze milhes de euros), sendo que os
recebimentos referentes ao Programa de Incentivo ao Investimento e ao Emprego (IIE)
s aconteceram a partir de Junho. Durante o 1 semestre, os pagamentos tiveram que
ser garantidos com as linhas de curto prazo existentes. Durante este perodo, a
empresa conseguiu, porm, negociar novas linhas de curto prazo que comearam a
ser utilizadas no 2 trimestre de 2009.
Salienta-se ainda a assinatura do contrato de financiamento com o BEI, em
Maio de 2009, que permitiu atravs do 1 pedido de desembolso em Junho, que a
tesouraria da empresa se voltasse a equilibrar, e o prazo mdio de pagamentos
retomasse o nvel de indicadores esperado.
Cumpre ainda assinalar que nos perodos em que a PE passou por maiores
dificuldades de tesouraria, a empresa, (i) no teve qualquer conflito comercial com
qualquer fornecedor, (ii) no liquidou quaisquer juros de mora, nem teve qualquer
contencioso, e que, (iii) face s restries de liquidez, optou por uma soluo de
pagamentos parciais a todos os fornecedores, sendo que em termos contabilsticos

50
Cfr. Relatrio da IGF entregue a esse Tribunal no mbito da auditoria, para o qual se remete
e se considera aqui reproduzido.

34
mantiveram-se partes das dvidas parciais vencidas. Contudo, desta forma
asseguraram-se princpios de bom relacionamento com os fornecedores, evitando-se
contenciosos e encargos decorrentes da mora.

49. Em relao referncia que feita sobre a implementao de operaes
de Confirming, consideramos oportuno realar o seguinte: a PE assinou o primeiro
protocolo para envio de facturas para Confirming no final de 2009. Atravs deste
protocolo, a empresa envia para a entidade bancria uma relao de facturas
contabilizadas e no vencidas, atravs da qual a entidade bancria poder
disponibilizar a cada fornecedor a antecipao do valor das suas facturas. Esta
medida tem vindo a ter uma adeso crescente, no pelo facto da PE no cumprir os
prazos contratados, mas antes devido conjuntura econmico-financeira que se vive
desde 2010, sendo que o Confirming permite ao fornecedor receber a sua factura num
prazo substancialmente inferior ao contratado com a PE, e a empresa por seu turno,
paga ao banco no prazo estipulado no contrato com o fornecedor. Ao contrrio do que
dito no relatrio do TC, o Confirming no utilizado como forma da empresa reduzir
o PMP, pois a Empresa regista o pagamento das facturas na sua data de vencimento,
que quando feito o dbito no banco. Acrescente-se ainda que o Confirming no
acarreta qualquer encargo para a PE.

50. Nesta medida, pelas razes apresentadas, a PE entende que a referncia
negativa ao prazo mdio de pagamento registado no ano de 2008 deve ser retirada ou
reformulada de acordo com o que acima se exps.

vi. No realizao do acompanhamento e avaliao da aplicao do Plano de
Gesto de Riscos de Corrupo e Infraces Conexas

51. O Tribunal de Contas vem ainda apontar que no que se refere ao
acompanhamento e avaliao da aplicao daquele Plano foi, por deliberao do CA,
de 17 de Dezembro de 2010, constituda a respectiva comisso de acompanhamento.
No entanto, e de acordo com esclarecimento obtido junto do CA, em 12 de Julho pp., a
entidade no tinha procedido ainda ao seu envio, no obstante, de acordo com aquele
Plano, o relatrio anual de acompanhamento dever ser elaborado at 31 de Janeiro do
ano seguinte
51
.

51
Cfr. ponto 2.6. Aplicao do Plano dos Riscos de Corrupo e Infraces Conexas
p. 16 do Relato.

33
A este respeito, informa-se que o Relatrio de Acompanhamento e Avaliao
da Aplicao do Plano dos Riscos de Corrupo e Infraces Conexas relativo ao ano
de 2010 foi aprovado em sesso de Conselho de Administrao n 314, de 11 Agosto
de 2011, e enviado ao Tribunal de Contas a 27 Setembro de 2011
52
. Mais
recentemente, em 4 de Outubro de 2011, aps se ter detectado que o mesmo tinha
sido, por lapso, dirigido ao Tribunal de Contas, voltou a enviar-se, remetendo-se, desta
vez, para o Conselho de Preveno da Corrupo
53
.
O atraso registado no seu envio justifica-se: a um tempo, pelo facto de a
Comisso de Acompanhamento apenas ter sido nomeada em 17 de Dezembro de
2010, tornando muito difcil o cumprimento daquele prazo que, sublinhe-se, foi
internamente imposto
54
; e, a outro tempo, pelo facto de ser o primeiro relatrio,
tendo sido necessrio, previamente, criar a metodologia e os procedimentos de
avaliao, tornando impossvel concluir, com a profundidade e o rigor pretendidos, o
relatrio em data anterior.
No obstante, importa realar que, sem prejuzo da avaliao efectuada pela
referida comisso, o acompanhamento da aplicao do Plano foi sendo efectuado, ao
longo do ano de 2010, pelos dirigentes das diversas unidades orgnicas da empresa,
a quem competiu, nos termos do Captulo IV do Plano, implementar e verificar o
cumprimento do mesmo.

vii. Sistema de Controlo Interno deficiente no que se refere execuo dos
projectos e regular em matria de contratao pblica

52. No ponto 2.7.2., constante das pginas 26 e 27 do Relato, o Tribunal de
Contas enuncia um conjunto de pontos fortes e de pontos fracos, no que respeita
avaliao do sistema de controlo interno da PE, concluindo que o SCI regular, em
matria de contratao pblica, e deficiente, no que se refere execuo dos
projectos. Em concreto, aponta, em geral, para a falta de informao sistematizada
sobre a globalidade das escolas objecto de interveno, no que se refere,

52
Cfr. ofcio n. NUI 2011 008244 S, de 27 de Setembro de 2011, que ora se junta como
DOCUMENTO n. 15.
53
Cfr. ofcio NUI2011008459-S, de 4 de Outubro de 2011, que ora se junta como
DOCUMENTO N. 16.
54
Com efeito, esse prazo foi fixado no Plano de Preveno de Riscos de Gesto elaborado
pela PE. Da Recomendao do CPC, de 1 de Julho de 2009, apenas resulta que deve
constar desse plano a elaborao anual de um relatrio sobre a execuo do plano que
deve ser remetido ao CPC, bem como aos rgos de superintendncia, tutela e controlo
sem definir, no entanto, qualquer prazo (cfr. ponto 1.1., alnea d), e ponto 1.2., da
recomendao).

36
nomeadamente, aos prazos de execuo, s datas de recepo provisria das
empreitadas e inexistncia de um sistema de alerta para as situaes que
constituam desvios ao plano de trabalhos contratual.
Todavia, esta e as restantes crticas que so tecidas a este respeito no tm
correspondncia com o que, hoje em dia, se verifica em matria de sistema de
controlo interno (SCI) da PE.

53. A histria da evoluo da estrutura de controle de gesto da PE
corresponde evoluo da misso que lhe foi confiada. Inicialmente pensada como
uma interveno menos pesada, quer do ponto de vista qualitativo, quer quantitativo, o
aprofundamento do modelo de interveno e a acelerao do nmero de intervenes,
obrigaram a rever os sistemas inicialmente pensados.
Actualmente, seguro afirmar que o modelo de controlo de gesto est
estabilizado, com recurso a quatro ferramentas essenciais: (i) PRIMAVERA/GOA , que
corresponde ao mdulo de Gesto que integra o ENTERPRISE RESOURCE
PLANNING (ERP)
55
da PE) e que procede ao registo de toda a informao desde a
fase do concurso (de acordo com as regras do CCP) at concluso do projecto;(ii)
PMO - Project Management Office (PMO), que se traduz numa ferramenta EPM MS
Project Server da Microsoft , a qual visa permitir o planeamento, monitorizao e
controlo dos vrios projectos da PE, de forma integrada e controlada, bem como a
disponibilizao da correspondente informao actualizada dos projectos de forma
interligvel com outras ferramentas de apoio gesto da Empresa ao nvel
designadamente de bases de dados Microsoft SQL; (iii) o SIIG - Sistema de
Informao Integrado de Gesto (SIIG), que corresponde a um sistema desenvolvido
internamente, com a utilizao da ferramenta do tipo Business Inteligence (BI) da
QlickView, que permite agregar e sistematizar toda a informao de gesto tratada nas
diversas ferramentas informticas da empresa, nomeadamente de gesto oramental
e de execuo dos projectos (ERP Primavera), de Planeamento (EPM MS Project
Server) e de gesto de capacidades e caractersticas das intervenes (DWH), atravs
de ligaes s bases de dados fonte de cada um dos referidos sistemas, com
responsabilizao directa e validao de cada um dos sectores da empresa; e, por fim,
(iv) o PRONIC
56
Aplicao ao Programa de Modernizao do projecto de
investigao aplicada da metodologia PRONIC, desenvolvido pelo consrcio Instituto
da Construo (IC-FEUP), o Laboratrio Nacional de Engenharia Civil (LNEC) e o

55
Em portugus: Sistemas Integrados de Gesto Empresarial (SIGE ou SIG).
56
Em cumprimento, note-se, da recomendao do Tribunal de Contas sobre a adopo do
PRONIC pela Administrao Pblica, in Relatrio n 17/2009-AUDIT de Maio 2009
(Auditoria a empreendimentos de Obras Pblicas por gesto directa).

37
Instituto de Engenharia de Sistemas e Computadores do Porto (INESC Porto), que
visa sistematizar, normalizar e qualificar a informao usada no ciclo da construo,
contribuindo assim para a reduo do risco de erros e incertezas, para a reduo de
custos nas fases de elaborao e anlise de cadernos de encargos e de
oramentao, para a melhoria e simplificao da gesto da construo e para o
aumento da eficincia da gesto atravs da disponibilizao de indicadores tcnicos e
econmicos apropriados.

54. Ora, todos estes sistemas so utilizados na PE, sendo certo que o Tribunal
de Contas teve acesso aos mesmos, com excepo do sistema SIIG, cuja
implementao apenas ocorreu em Janeiro de 2011.
De todo o modo, e para que dvidas no restem quanto eficcia desses
subsistemas, que impedem que o SCI possa ser reputado como deficiente em matria
de execuo de projectos, importa fornecer ao Tribunal uma breve descrio de cada
uma dessas ferramentas:

a) PRIMAVERA - GOA
A PE dispe, desde 2008, de uma ferramenta de gesto oramental e de
execuo dos projectos desenvolvida e parametrizada no ERP da empresa para dar
resposta cabal s necessidades de controlo legais e internas decorrentes do CCP e
dos procedimentos de controlo interno, a qual esteve disponvel equipa do Tribunal
de Contas durante todo o perodo da auditoria.
O GOA permite o registo de toda a informao desde a fase do concurso, de
acordo com as regras do CCP, at concluso do projecto. Assim, os gestores de
projecto e/ou qualquer utilizador com perfil adequado pode, em qualquer momento,
analisar o estado actual do projecto e/ou contrato, nomeadamente i) valor
oramentado vs. valor adjudicado, ii) plano de pagamentos, iii) execuo do projecto,
iv) aditamentos ao contrato inicial, entre outros, bem como v) consultar toda a
informao associada ao contrato a saber, contrato e alteraes contratuais;
proposta; cronograma dos trabalhos; autos de consignao: autos de recepo
provisria e recepo definitiva; garantias bancrias; comprovativo do pagamento dos
emolumentos ao Tribunal de Contas (quando aplicvel); e visto do Tribunal de Contas
(quando aplicvel), entre outros) , sendo que todos os documentos de suporte esto
digitalizados e disponveis para consulta no sistema.
Esta aplicao permite a anlise de todos os dados referentes aos contratos
(incluindo a sua execuo, revises de preos, indemnizaes, entre outras
componentes) de diferentes formas, isto , a perspectiva do contrato e/ou da

38
escola/projecto e/ou do departamento ou estrutura interna e/ou do Programa como um
todo.
Todos os relatrios e informaes passveis de serem retiradas do ERP da PE
esto actualizados on-line, pelo que possvel uma anlise fivel ao projecto e/ou ao
contrato sempre que necessrio.
O sistema procura assim corresponder ao disposto na Resoluo do Conselho
de Ministros n. 70/2008 de 27 de Maro, mormente o ponto II Principais reas de
orientao dirigidas ao sector empresarial do Estado
Repare-se que o sistema implementado suporta, nos cerca de 4 anos de
existncia da empresa, mais de 9.000 adjudicaes, 300 utilizadores, e milhares de
processos mensais de aprovaes electrnicas.
Mais do que isso, veja-se que o sistema procura corresponder a uma soluo
que teve de atender customizao para vrios regimes de contratao pblica,
incluindo regimes especiais, ao desenvolvimento de interfaces com o sistema da
CONSTRULINK de compras pblicas, mdulos de controlo de Ordens de Execuo
em fase de obra, mdulos de Planeamento, de Gesto Documental e de Business
Inteligence, compatibilizando a integrao com um sistema ERP convencional.
Por ltimo, no teria sido possvel suplantar todos os obstculos logsticos em
matria de elaborao de propostas de contratao, de aprovao de autos e facturas
sem uma total desmaterializao de workflows e aprovaes electrnicas com o carto
do cidado, matrias suportadas e auditveis no sistema implementado.
Trata-se de uma soluo cujo beneficio excede largamente os recursos
dispendidos, face a outras solues high-end de grandes indstrias de software, que
normalmente deixam fortes encargos de suporte e elevados investimentos de
customizao.

b) PMO - Project Management Office
Entre o 1 trimestre de 2009 e o 1 trimestre de 2010, no mbito do Project
Management Office (PMO), procedeu-se implementao e instalao da ferramenta
EPM MS Project Server da Microsoft, a qual visa permitir o planeamento,
monitorizao e controlo dos vrios projectos da PE, de forma integrada e controlada,
bem como a disponibilizao da correspondente informao actualizada dos projectos
de forma interligvel com outras ferramentas de apoio gesto da Empresa ao nvel
designadamente de bases de dados Microsoft SQL.
Cada interveno numa Escola corresponde a um projecto separado no MS
Project onde so identificadas, valorizadas, e calendarizadas todas as principais
actividades necessrias realizao desse projecto, desde a sua fase de concepo,
que inclui os Estudos e Projectos (Design) de Arquitectura e Engenharia, at Fase

39
de Construo/Obra, que inclui a empreitada e os servios e fornecimentos de
materiais e equipamentos necessrios sua implementao e materializao.
Significa isto que cada projecto de uma interveno de uma escola tem um
planeamento prprio, designado como plano PPE, que elaborado e actualizado com
uma periodicidade, no mnimo, mensal, pelo Director de Projecto e pela sua equipa,
procedendo estes ao registo do progresso e das previses de custo e tempo das
actividades fundamentais desse projecto, incluindo o correspondente cronograma
fsico-financeiro.

c) SIIG Sistema de Informao Integrada
No final do ano 2010 iniciou-se a implementao de um Sistema de Informao
Integrado de Gesto (SIIG) da Empresa, com a utilizao da ferramenta do tipo
Business Inteligence (BI) da QlickView, sistema este desenvolvido internamente por
vrios sectores da empresa.
A implementao deste sistema teve em vista: i) proporcionar informao
actual e nica de suporte gesto, relativa dimenso e estado das intervenes,
quer ao nvel fsico quer ao nvel financeiro; ii) dar cumprimento s recomendaes
das Auditorias Externas no controle dos desvios de custos e prazos, bem como dos
objectivos estabelecidos pela Administrao e legislao aplicvel; e iii) responder
crescente dimenso e complexidade das intervenes a gerir e a quantidade de
informao que lhes est associada, bem como a necessidade de normalizar a sua
obteno e tratamento.
Em traos gerais, este sistema de informao permite agregar e sistematizar
toda a informao de gesto tratada nas diversas ferramentas informticas da PE,
nomeadamente de gesto oramental e de execuo dos projectos (ERP Primavera),
de Planeamento (EPM MS Project Server) e de gesto de capacidades e
caractersticas das intervenes (DWH), atravs de ligaes s bases de dados fonte
de cada um dos referidos sistemas.
Em termos esquemticos tem-se:

60

A informao disponibilizada pelo SIIG sobre as intervenes agrupada de
acordo com os seguintes sete principais grupos de dados:
A Caracterizao Geral do Projecto de Investimento onde se
disponibiliza informao sobre: a identificao dos principais
responsveis da Parque Escolar EPE pela interveno (Director Geral;
Director Coordenador e Director de Projecto); a localizao da
interveno (Regio NUTS, Distrito, Concelho e Localidade); os
principais dados relativos ao Projecto Educativo da Escola a que se
refere a interveno (N de Turmas e de Alunos previsto e actual por
Tipo de Formao/Curso da Escola; N total de pessoal Docente,
Administrativo e Assistentes Operacionais; bem como disponibilizao
ou no de cursos nocturnos); as reas do Projecto, nomeadamente,
reas de interveno, reas de implantao, reas brutas de
construo, reas de exteriores, entre outras; a caracterizao sumria
dos principais Espaos da Escola, nomeadamente, n de salas de aula,
salas TIC, Laboratrios, Polivalentes Cobertos, Ginsios; a designao
da tipologia inicial da Escola; o nmero mximo de unidades de
monoblocos previstos mobilizar/instalar durante toda a fase de

61
construo da Escola; as principais empresas contratadas para a
realizao da interveno, nomeadamente para o Projecto,
Fiscalizao, Construo e Instalaes Provisrias; as principais Datas
Chave, nomeadamente, incio do processo de contratualizao do
Projecto, a data de assinatura do contrato de Projecto de Arquitectura,
data de concluso do Projecto de Execuo, data incio da fase de
pedido de proposta aos concorrentes do concurso da empreitada, data
de assinatura do contrato e de consignao da empreitada, bem como a
data de recepo provisria da empreitada; e os valores globais de
investimento directo da responsabilidade da PE previsto para a
interveno, nomeadamente valores da previso inicial, bem como
valores do ltimo oramento e da previso actual do Director de
Projecto;
B Caracterizao Geral do Projecto contm a identificao do nmero
de principais espaos por cada unidade de construo da Escola a
intervencionar; identificao das reas associadas a cada unidade de
construo da Escola, nomeadamente reas brutas de construo,
reas exteriores cobertas e reas exteriores; planta esquemtica da
escola;
C Caracterizao Geral do Investimento refere os dados relativos ao
investimento directo da responsabilidade da PE por cada uma das seis
naturezas de investimento directo consideradas (Projectos e Estudos
Especficos, Fiscalizao, Empreitadas, Fornecimentos, Instalaes
Provisrias e Outros Directos), incluindo mais concretamente: valor de
Realizado no ms de anlise e valor de Realizado acumulado para o
ano de anlise e origem; valores acumulados origem dos totais de
Autos Registados bem como valores totais do ltimo Oramento;
valores totais da previso actual do Director de Projecto, bem como
valores de previso acumulados para o ano de anlise e para a origem;
valores do Diferencial entre o valor previsto pelo Director de Projecto da
responsabilidade PE e o valor reclamado;
D Custos e Proveitos disponibiliza, com referncia a cada interveno,
os valores de Realizado no ms de anlise, os valores de Realizado
acumulado para o ano de anlise e origem, bem como valores totais
da previso actual do Director de Projecto quer para a Fase de
Investimento quer para a Fase de Operao;
E Planeamento Fsico e Financeiro do Investimento contm, para o ano
em anlise e para o ano imediatamente seguinte, os cronogramas dos

62
seguintes dados mensais relativos interveno: valores de
Investimento da Empreitada Geral da responsabilidade PE (valores
contratuais, valores previstos pelo Director de Projecto e valores de
realizao); valores do Investimento Global relativos ao conjunto dos
Custos Directos da responsabilidade PE (valores contratuais, valores
previstos pelo Director de Projecto e valores de realizao); datas de
entrega de cada Unidade de Construo; o n de unidades totais dos
principais Espaos da Escola entregues mensalmente por tipo de
espao funcional; o n de m2 de rea bruta de construo entregues
mensalmente; o n mximo mensal de unidades de monoblocos
previstos instalar, bem como o n efectivamente instalado;
F Parmetros de Gesto apresenta o seguinte conjunto de dados de
apoio gesto relativos interveno: rcios de investimento global
inicial e actual de rea Bruta de Construo por Aluno, de Custo Directo
da responsabilidade PE por Aluno, e de Custo Directo da
responsabilidade PE por unidade de rea Bruta de Construo;
percentagem correspondente ao peso do n total mximo mensal de
monoblocos instalados na Escola interveno no ms em anlise
relativamente ao n total de espaos funcionais principais da Escola ps
interveno; apresentao da evoluo das percentagens de execuo
real, no ano em anlise e no ano imediatamente anterior ao da anlise,
da Empreitada Geral, dos Custos Directos de investimento global da
responsabilidade PE, bem como das reas brutas de construo
executadas, do n de salas de aula concludas e do n de laboratrios
concludos; indicadores de impacto social relacionados com o n de
emprego directo, n de emprego indirecto, n de empresas com
actividades principais e no principais no projecto interveno;
G Seguimento Qualitativo do Investimento contm uma descrio
genrica e sinttica do Director de Projecto relativamente s principais
notas e aspectos do estado dos Projectos, da Fiscalizao, da
Empreitada, dos Equipamentos, da Escola e das Entidades Externas
(Ex: Entidades Licenciadoras) no ms de anlise.
Neste momento, o SIIG j disponibiliza informao actualizada mensalmente
sobre todas as intervenes das Escolas da Parque Escolar sendo actualmente uma
ferramenta importante e fundamental na gesto e controlo dos projectos de
interveno da Empresa.

63
d) PRONIC
Em Novembro de 2009,a PE estabeleceu um contrato com o Consrcio ProNIC
para a prestao de servios de investigao e desenvolvimento para adaptao da
metodologia ProNIC ao Programa.
Concretamente, o ProNIC Protocolo para a Normalizao da Informao
Tcnica na Construo resulta de um projecto de investigao, cujo objectivo
essencial desenvolver um conjunto sistematizado e integrado de contedos tcnicos
credveis, suportados por uma ferramenta informtica moderna, e que se pretende que
possam constituir um referencial para todo o sector da construo portuguesa.
No mbito deste contrato, identificaram-se os seguintes objectivos
fundamentais: viabilizar a utilizao em ambiente real da aplicao ProNIC atravs
da sua implementao nos processos das obras em curso e a promover pela PE;
desenvolver a componente tcnica do projecto relativa reabilitao de edifcios
escolares; desenvolver e implementar metodologias e funcionalidades destinadas
monitorizao de projectos pblicos de investimento imobilirio, em matria de
controlo econmico da fase de produo e tambm da fase de utilizao, por via da
aplicao efectiva dos resultados do ProNIC ao Programa de Modernizao do
Parque Escolar.
Os objectivos fundamentais identificados visam (i) contribuir para a melhoria da
qualidade na construo, por via da criao de uma referncia sobre as melhores
prticas, correctas especificaes tcnicas dos trabalhos da construo e integrao
das vrias fases do processo construtivo;(ii) potenciar a reduo de custos na fase de
elaborao e anlise de Cadernos de Encargos; (iii) induzir uma significativa reduo
de custos e de incerteza na fase de oramentao; (iv) reduzir os erros de
interpretao dos documentos de concurso e projecto e assim minorar os custos da
no qualidade e o peso dos trabalhos a mais; (v) facilitar a gesto de empreitadas e
subempreitadas:; e aumentar a eficincia da gesto atravs da criao e
disponibilizao de indicadores tcnicos e econmicos apropriados.
A execuo de obras em ambiente ProNIC assegura a elaborao do projecto
em ambiente colaborativo, tendo como base um referencial de Mapa de Trabalhos
comum e um modelo de organizao da documentao de acordo com a legislao
vigente (Portaria 701-H), que pode ser esquematizado do seguinte modo:

64

Por outro lado, assegura ainda: a definio de um mapa de trabalhos nico e
integrado, comum s vrias especialidades de projecto: a gesto de permisses e
acessos nas vrias fases; a disponibilizao de mecanismos de controlo de erros,
assinatura de documentos e envio para o dono de obra; a gesto dos processos a
montante, durante e aps concurso por parte do Dono de Obra, nomeadamente
verificaes, tramitao e agilizao do envio do projecto para concurso (articulao
com plataformas electrnicas de contratao); o tratamento das alteraes decorrentes
dos processos de esclarecimentos e erros e omisses; os mecanismos de controlo de
propostas e identificao da proposta vencedora; a elaborao de autos de medio
mensais com assinatura digital dos documentos finais; o repositrio de informao da
obra acessvel a todos os intervenientes e transversal s vrias fases do processo
construtivo; o tratamento de elementos adicionais ao contrato inicial (trabalhos a mais,
trabalhos a menos, suprimento de erros e omisses); e os indicadores para a obra,
transversais a vrias obras de nvel geral ou especfico ao nvel do artigo (definio de
preos de referncia).
O trabalho at aqui realizado envolveu a formao e apoio para utilizao do
ProNIC a um universo de aproximadamente 600 gabinetes de projecto de diferentes
reas e especialidades e o tratamento de cerca de 100 projectos, correspondentes
Fase 3 do programa da PE.
Neste momento, a aplicao est disponvel via internet para os utilizadores do
universo Parque Escolar. Os utilizadores so arquitectos e engenheiros da PE,
projectistas que participaram no desenvolvimento dos projectos das escolas da Fase
3, as fiscalizaes que acompanham estas obras e a equipa de desenvolvimento
ProNIC.
Actualmente existem cerca de 1500 acessos criados na base de dados - 1200
para Projectistas, cerca de 100 para a Parque Escolar e aproximadamente 200 para
as Fiscalizaes.

55. Em suma, a descrio do SCI acima exposta evidencia que o controlo de
gesto tem sido, desde o incio da criao da PE, uma das suas maiores

63
preocupaes, tendo se esforado constantemente para, em face de uma misso to
exigente como a implementao do Programa, manter o rigor e eficcia no controlo
da utilizao do dinheiro pblico no obstante todas as dificuldades acrescidas
associadas acelerao, dimenso e disperso geogrfica das intervenes, bem
como s alteraes introduzidas no quadro legal de contratao pblica e em
determinada legislao tcnica sobre edifcios.
Nada justifica, portanto, a este respeito, os pontos fracos que so identificados
pelo Tribunal de Contas, em matria de contratao pblica e de execuo de
projectos.

56. Uma ltima nota ainda devida, porm, no que respeita afirmao de que
a (alegada) seleco pela Parque Escolar dos processos de empreitada objecto de
anlise no mbito da auditoria de conformidade legal e da Auditoria ao Sistema de
Controlo Interno realizadas em 2010 constitui uma limitao realizao daquelas
auditorias.
E isto porque tal afirmao no corresponde, de maneira alguma, verdade
dos factos.
Conforme consta do Caderno de Encargos, compete ao auditor externo
contratado pela PE que constitu uma entidade credenciada e reconhecida
internacionalmente e que se rege no s pelas norma nacionais de reviso e auditoria
mas tambm pelas normas internacionais, dado tratar-se de uma entidade
internacional seleccionar as amostras de auditoria.
Isso mesmo atestado pelo Caderno de Encargos do contrato entidade
auditora adjudicada Delloite e Associados, SROC, S.A., onde, entre o mais, se
estabelecia que (...) o adjudicatrio dever proceder seleco dos
processos/reas de negcio e/ou de suporte da Empresa que sero objecto de
anlise, tendo em considerao o respectivo risco associado. A seleco dos
processos/reas a analisar deve ter em considerao que a reviso a efectuar
tem por objectivo, a obteno de segurana sobre a adequao e a eficcia do
sistema de controlo interno da Parque Escolar como um todo, pelo que o
trabalho a realizar pelo adjudicatrio no se circunscreve componente de
relato financeiro. Dada a necessidade de serem realizados testes de efectividade aos
principais controlos e considerando que o sistema de controlo interno da Empresa
dinmico, o adjudicatrio dever proceder previamente a uma anlise da situao
actual dos processos com vista a concluir sobre a respectiva aderncia prtica
actualmente implementada. A anlise a efectuar tem que incluir obrigatoriamente a
avaliao de conformidade da gesto da contratao pblica de empreitadas e
respectiva execuo (...). Por outro lado, especificamente a propsito dos testes de

66
controlo, estabelecia-se tambm que o adjudicatrio dever verificar a eficcia
dos controlos e, consequentemente, concluir sobre o nvel de adequao aos
objectivos do sistema de controlo interno, ou seja, sobre a respectiva
capacidade de mitigar os riscos da actividade da Parque Escolar.
E, nesse domnio, determinava ainda o Caderno de Encargos que o
adjudicatrio deve seleccionar amostras com extenso adequada devendo o
mtodo de definio da amostra e o resultado dos testes efectuados ser parte
integrante do relatrio (...):
Por ltimo, repare-se que o Caderno de Encargos estipulava que o
adjudicatrio deve articular com o prestador de servios jurdico, a contratar pela
Parque Escolar, para efectuar a anlise jurdica e de conformidade legal dos
procedimentos de contratao no sentido de maximizar a eficincia e eficcia de
ambas as aces de auditoria contratadas pela Parque Escolar, sendo certo que, em
todo esse processo se exigia que actuasse com independncia: o adjudicatrio
responsvel por garantir que cumpre os requisitos de independncia exigidos
legalmente.

57. Em face das passagens do Caderno de Encargos acima transcritas,
verifica-se que a afirmao constante do Relato, quanto aos critrios de definio de
amostras, no s no se afigura consentnea com a realidade como ainda coloca em
causa o profissionalismo, a idoneidade, a independncia, a responsabilidade, a
competncia, a urbanidade, a legalidade, o sigilo profissional e a qualidade do trabalho
daquela entidade contratada, uma vez que tal corresponderia a um incumprimento do
cdigo de tica profissional a que qualquer auditor se encontra vinculado.

58. Como tentativa de corroborar a sua afirmao, o Relato acrescenta ainda,
na nota de rodap n. 63, da pgina 265, De referir, a este propsito, a afirmao da
Delloitte, constante do seu relatrio (.p.13) de que [c]aso tivssemos seleccionado
uma amostra diferente, outros assuntos poderiam ter sido identificados
Ora, a este respeito, cumpre elucidar o Tribunal de Contas quanto
possibilidade que assiste ao auditor de, em conformidade com o disposto nas Normas
de Auditoria Nacionais e Internacionais, recorrer ao uso de amostragem estatstica e
no estatstica quando conceber e seleccionar a amostra de auditoria, executar testes
de controlos e testes de pormenores, e avaliar os resultados da amostra, sendo que
da inteira responsabilidade do auditor conceber e executar procedimentos de auditoria
para assegurar que a auditoria realizada suficiente para permitir tirar concluses
razoveis sobre as quais se h-de basear o entendimento do auditor.

67
No pode aqui ser descurado o facto de uma das questes associadas
auditoria ser precisamente o risco de amostragem, isto , o risco que o
auditor/revisor corre ao extrapolar para a populao, as concluses obtidas
atravs da anlise de uma amostra, uma vez que estas concluses podem ser
diferentes das obtidas se o auditor tivesse analisado toda a populao.
De facto, durante o processo de seleco da amostra o auditor pode optar por
amostras estatsticas ou por amostras no estatsticas. Se o processo de amostragem
for um processo estatstico, o risco de amostragem pode ser medido e controlado, e o
auditor obtm uma concluso qual atribui uma probabilidade. Contrariamente, se o
auditor recorrer a um processo de amostragem no estatstico, est inviabilizada a
extrapolao e por conseguinte os resultados obtidos dependem directamente da
amostra seleccionada. No tendo a Deloitte utilizado um amostra estatstica
(conforme resulta do Relatrio) no pode extrapolar as concluses, sendo certo
que naturalmente as concluses seriam outras se tivesse sido seleccionada uma
amostra diferente.

59. Em face do exposto, a PE no concorda com os pontos fracos identificados
pelo Tribunal de Contas, entendendo que o SCI da PE, quer em matria de execuo
de projectos quer em matria de contratao pblica, no padece de qualquer falha
que merea ser apontada, devendo, outrossim, tendo em conta as explicaes dadas,
ser qualificado e reputado como um sistema francamente positivo.

viii. Necessidade de a PE manter maior proximidade com a comunidade escolar
e de realizar avaliaes s entidades por si contratadas

60. Por ltimo, a apreciao feita pelo Relato incide ainda sobre os relatrios
de avaliao do servio prestado pela PE, elaborados pelos professores, funcionrios,
alunos, encarregados de eduo e os membros dos conselhos executivos das escolas
intervencionadas. E a esse respeito, vem concluir pela (...) necessidade de
estabelecimento de uma dinmica de relacionamento que permit[a] optimizar a gesto
e manuteno dos espaos escolares no ps-interveno (fase de explorao), da
responsabilidade da Parque Escolar, mas que no poder ser assegurada sem o
contributo dos Conselhos Executivos
57
.

57
Cfr. Ponto 2.7.10 Inquritos de avaliao da qualidade do servio prestado , pp. 69 e
70 do Relato.

68
A PE concorda com o juzo geral tecido pelo Tribunal de Contas e envidar
todos os esforos para assegurar que, na fase de explorao, haja uma proximidade
maior, nomeadamente em relao aos alunos, professores e funcionrios, de modo a
garantir um maior envolvimento e, bem assim, que a gesto das instalaes escolares
tenha em conta as preocupaes de todos os seus utilizadores.
Entende-se, no entanto, que deveria ser feita uma ligeira alterao ao exposto
no Relato, por forma a que a leitura do mesmo no suscite quaisquer dvidas de que
esta observao se refere especificamente fase de operao.

III. AO NVEL DO CUMPRIMENTO DAS REGRAS DE CONTRATAO PBLICA

i. Restrio da concorrncia na contratao de projectistas

61. Conforme o Relato d nota e reala, da anlise da amostra seleccionada
para efeitos de verificao do cumprimento das regras de contratao pblica,
relativamente ao perodo de 2007 a 2009, conclui-se que as despesas realizadas pela
Parque Escolar no mbito do Programa de Modernizao, so legais e regulares
58
.
No entendimento do Tribunal de Contas, a nica excepo muito boa
apreciao geral do modelo e procedimentos de contratao pblica seguidos pela PE
a que diz respeito contratao dos servios de projectistas de arquitectura, no
mbito da qual foi, em regra, adoptado o procedimento de ajuste directo, nuns casos
com convite a uma nica entidade e noutros casos com convite a vrias.
Isto porque, embora o Relato reconhea que todos os procedimentos de ajuste
directo adoptados pela PE encontram respaldo no regime excepcional de contratao
pblica de que era beneficiria esta entidade e no CCP, acaba por considerar que,
luz dos princpios da concorrncia, da igualdade e da transparncia, o ajuste directo
no pode deixar de assumir natureza excepcional, a adoptar em circunstncias
restritas, quando outros procedimentos de natureza mais solene se revelem
inadequados ou impossveis de concretizar, assim se pretendendo a promoo, o mais
abrangente possvel, da concorrncia e da igualdade de oportunidades de acesso ao
procedimento, tanto mais, que o prprio regime excepcional [consagrado no Decreto-
Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro] previa procedimentos de consulta e negociao,
que no exclusivamente o ajuste directo com convite a uma entidade
59
. Por esse
motivo, acaba o Relato por concluir que a adjudicao dos servios de projectistas,

58
Cfr. p. 41 do Relato.
59

69
nos moldes preconizados pela Parque Escolar, traduzidos numa seleco unilateral da
entidade adjudicante, sem prvia demonstrao dos critrios de escolha, adequada
publicidade e consulta efectiva ao mercado, impediu o acesso de outros potenciais
interessados ao procedimento, restringindo os mecanismos de concorrncia, ainda
que a adjudicao dos projectos na fase 3 tenha sido precedida de um processo de
avaliao e da realizao, a ttulo residual, de consultas a mais do que uma
entidade
60
.
De acordo com aquele que o entendimento do Tribunal de Contas vertido no
Relato, o facto de a Parque Escolar gozar de um regime excepcional de contratao
no legitima o uso destes mecanismos e o exerccio das prerrogativas neles previstas,
de forma a serem desconsiderados princpios estruturantes da contratao pblica
nacional e comunitria, razo pela qual a Parque Escolar estava obrigada, pelos
normativos comunitrios, constitucionais e do regime excepcional que lhe foi atribudo,
ao cumprimento dos princpios da concorrncia, transparncia e igualdade de
oportunidades de acesso aos procedimentos, sendo que na contratao de
projectistas de arquitectura, no foram os mesmos devidamente acautelados
61
.

62. Antes de se entrar na anlise e refutao das acusaes imputadas PE,
no pode esta entidade deixar de salientar e realar que, conforme resulta do prprio
Relato
62
, o grosso da despesa contratual levada a cabo pela PE nas designadas
Fases 0 a 3 do Programa foi, em regra, precedido de procedimentos pr-
contratuais de tipo concorrencial, mais concretamente o concurso limitado
internacional por prvia qualificao, o concurso pblico internacional, o concurso
pblico nacional e o concurso pblico urgente. O total das despesas efectuadas com
recurso aos referidos procedimentos ronda valores na ordem dos 1.112.200.000,00
(mil e cento e doze milhes e duzentos mil euros), o que representa cerca de 87% da
globalidade das despesas analisadas no Relato.
Como o prprio Tribunal de Contas acentua, da Fase 0 para as fases
subsequentes houve uma alterao significativa no tipo de procedimentos de
contratao utilizados, sendo de salientar que na Fase 2 apenas cerca de 4% das
adjudicaes no foram precedidas de concurso (pblico, limitado por prvia
qualificao ou urgente), enquanto na Fase 3 a Parque Escolar estima que 96% das

60
61
62
Cfr. pp. 40 e 41 do Relato.

70
adjudicaes se concretizem mediante concurso pblico, 3% por ajuste directo e o
remanescente atravs da Central de Compras
63
.
O panorama global do tipo de procedimentos de contratao pblica adoptados
pela PE , por isso, francamente positivo, havendo, de forma clara e evidente, uma
poltica orientada no sentido da preferncia pelos procedimentos pr-contratuais que
apelam genericamente ao mercado, tendo em vista a apresentao de propostas o
mais competitivas possvel. Ou seja, dito de outro modo, a expresso financeira da
despesa objecto de adjudicao em procedimentos de ajuste directo bastante
reduzida, percentualmente, quando comparada com o valor global do investimento
realizado.
O primeiro ponto a registar , portanto, que a despesa adjudicada por ajuste
directo com convite corresponde a apenas 8,3% do montante global da despesa
adjudicada no mbito do Programa (aqui se incluindo tambm os ajustes directos com
convites a mais do que uma entidade), o que significa que a opo por este tipo de
procedimento acabou por se revelar verdadeiramente excepcional, tendo este sido
utilizado, essencialmente, para a contratao da realizao dos projectos de
arquitectura.

63. De qualquer modo, analisando com maior profundidade a questo, e
sempre sem prejuzo da argumentao de fundo que adiante se apresenta, a
adjudicao destas despesas teve subjacente uma necessidade incontornvel e
transparente, j evidenciada em sede de esclarecimentos ao Tribunal de Contas
prestados no decurso da auditoria.
De facto, desde cedo se percebeu que a concretizao de um plano to
ambicioso e exigente como o Programa destinado ao ensino secundrio iria implicar
uma verdadeira corrida contra o tempo, entre outros motivos, por forma a que se
conseguisse assegurar o cumprimento da rigorosa calendarizao prevista na
Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, de 3 de Janeiro, e a manuteno do
financiamento proveniente do PIDDAC e dos fundos comunitrios.
Nesse contexto, e tendo presente que a raiz do desenvolvimento de processo
operacional tendente possibilidade de abertura das escolas em cumprimento dos
apertados prazos determinados pelo Governo tinha necessariamente que passar por
uma definio, o quanto antes, dos projectos arquitectnicos a executar sem os
quais, naturalmente, no poderia ser dado incio contratao da execuo de
nenhuma das empreitadas , rapidamente se percebeu que a utilizao de outro tipo
de procedimento pr-contratual que no o de ajuste directo poderia pr em causa o

63

71
cumprimento desses prazos, bem como, consequentemente, a manuteno do
financiamento comunitrio do projecto.
Ora, como o prprio Relato reconhece, nenhum desses procedimentos foi
adoptado ao arrepio da legislao sobre contratao pblica ao tempo vigente, uma
vez que todos, sem excepo, encontram fundamento no regime excepcional de
contratao pblica de que era beneficiria a PE e no prprio CCP.
Com efeito, a verdade que o regime excepcional de contratao pblica
inicialmente previsto no n. 1 do artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de
Fevereiro, e mais tarde reiterado no Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro,
permitia PE proceder aquisio de bens e servios com recurso escolha do
procedimento pr-contratual de ajuste directo claro est, apenas para a formao
dos contratos cujo valor estimado fosse inferior aos limites previstos para a aplicao
das directivas comunitrias sobre contratao pblica , sendo que o primeiro permitia
entidade adjudicante que apenas uma entidade fosse convidada a participar no
procedimento.
Para alm desse regime excepcional, tambm o CCP permite a adopo de um
procedimento de ajuste directo para a celebrao de contratos de prestao de
servios cujo benefcio econmico se situe dentro do limite previsto na parte final da
alnea a) do n. 1 do artigo 20. do CCP, sendo que, como sabido, tambm este
diploma no impe o envio do convite a mais do que uma entidade (cfr. n. 1 do artigo
112. e artigo 114.).
Vale o mesmo por dizer que a adopo do procedimento de ajuste directo por
parte da PE foi sempre escrupulosamente alicerada nos referidos normativos legais
vigentes, sendo certo que a circunstncia de a PE no ter enviado convites a vrias
entidades para a apresentao de propostas de prestao de servios de arquitectura
no significa que tenha actuado ilegalmente.
A este respeito, importa dar nota que, diversamente do que referido no
Relato, em todos os casos em que foi deliberado o envio do convite a apenas uma
entidade, a PE teve sempre o cuidado de fundamentar uma tal opo com a
necessidade de cumprimento dos prazos do Programa, tendo os projectistas
seleccionados sido escolhidos com base na respectiva experincia e competncia na
elaborao de projectos de reconverso e reabilitao urbana e na sua reconhecida
valia tcnica para dar resposta ao pretendido em prazos excepcionalmente reduzidos.
Por outro lado e ao contrrio do que suposto no Relato, o limite previsto no
n. 4 do artigo 20. do CCP no aplicvel PE, uma vez que esta, como sabido,
no integra o elenco das entidades adjudicantes a que se refere o n. 1 do artigo 2.
desse mesmo diploma, pelo que a PE no se encontrava vinculada a respeitar um tal
limite.

72
Em sntese, resulta evidente que a actuao da PE nesta matria no
merecedora de crticas, pelo que, antecipando aquela que ser a concluso final deste
ponto do contraditrio, a argumentao do Tribunal de Contas, como se passa a
esclarecer, no procedente, na medida em que, como se ver, o que o Relato exige,
ao fim e ao cabo, algo que no encontra fundamento na lei: a um tempo, que,
mesmo tendo possibilidade de adoptar o procedimento de ajuste directo, a entidade
adjudicante est vinculada a adoptar procedimentos do tipo concorrencial, e, a outro
tempo, que os procedimentos de ajuste directo impliquem obrigatoriamente a consulta
ou o convite dirigido a vrias entidades, quando, como sabido, desde que exista
fundamento para a escolha deste tipo de procedimento, as entidades adjudicantes
podem decidir, com inteira discricionariedade, se querem decidir adopt-lo ou no e,
em caso afirmativo, se querem dirigir o convite a uma ou vrias entidades.
Consequentemente, a posio sustentada no Relato a que ora se responde
no tem, luz da lei em vigor, fundamento legal.

64. Entrando na anlise das observaes crticas do Tribunal de Contas,
importa olhar com detalhe para aquela que a tese central sobre a qual alicera os
juzos de ilegalidadeacerca da escolha pela PE do procedimento de ajuste directo.
Partindo do pressuposto, alis correcto, de que os regimes comunitrio e
nacional da contratao pblica reclamam, por via da regra, a escolha de
procedimentos concursais para a celebrao de contratos pblicos, retira da e dos
princpios subjacentes a essa regra que, mesmo beneficiando da faculdade de
adopo do ajuste directo, a PE no pode desconsiderar os princpios estruturantes da
contratao pblica nacional e comunitria, razo pela qual, salvo em circunstncias
restritas e verdadeiramente excepcionais, deve pautar a sua actuao pela promoo
da igualdade de oportunidades de acesso aos procedimentos, o que s se mostra
vivel atravs da adopo de procedimentos concorrenciais.
Acontece que o entendimento vertido no Relato labora, salvo melhor opinio,
num equvoco: o de que, sendo o valor do contrato a celebrar inferior ao que o
legislador nacional fixou como determinante da apresentao de um apelo genrico
concorrncia, ainda assim se mostraria necessrio que, em todos os casos concretos,
a entidade adjudicante apresentasse justificaes para optar pelo ajuste directo.
Justificaes essas que, naturalmente, deveriam ser outras que no o prprio valor do
contrato a celebrar.
No entendimento da PE no , contudo, assim. que, estando em causa a
celebrao de um contrato de valor inferior ao determinado pelo legislador como
impondo, em regra, a tramitao de um procedimento pr-concursal, a entidade
adjudicante no carece de justificar, em concreto, a restrio da concorrncia. E no

73
carece de o fazer porque, muito simplesmente, tal tarefa j foi antes realizada pelo
legislador do CCP, ponderando todas as circunstncias relevantes para esse efeito.
Seno vejamos.

65. No se contesta a preferncia explcita que as ordens jurdicas comunitria
e nacional assumem pela adopo de procedimentos de natureza concorrencial para a
formao dos contratos celebrados pela Administrao Pblica e para a inerente
escolha do seu co-contratante.
Com efeito, no que toca ao nvel europeu, a lgica subjacente ao regime
comunitrio de contratao pblica prende-se, (...) em ltima instncia, com o
objectivo de realizao do mercado nico e, assim, com a observncia de princpios
do Tratado tais como a liberdade de circulao ou o princpio da concorrncia que
implicam a proibio de prticas discriminatrias tambm em matria de contratao
pblica
64
. Isto para alm de, como princpio fundamental e estruturante, surgir o
princpio de uma economia de mercado aberta e de livre concorrncia
65
e a aposta
numa economia social de mercado altamente competitiva
66
. Desta forma, o Direito
Comunitrio preocupa-se essencialmente em garantir a concorrncia e em
assegurar que a celebrao de contratos pblicos no cause entraves realizao do
mercado nico
67
. Da as sucessivas geraes de Directivas comunitrias em
matria de contratao pblica
68
(representadas hoje, para o que aqui nos interessa,
pela Directiva 2004/18/CE, de 31 de Maro de 2004, transposta para a ordem jurdica
interna atravs do CCP), tendo justamente como pano de fundo a ideia de uma
economia de mercado aberta e de livre concorrncia, assegurarem a efectiva
eliminao das chamadas barreiras invisveis ao mercado interno da contratao
pblica, bem como as condies fundamentais de igualdade dos agentes econmicos
na participao nos diversos procedimentos de formao dos contratos pblicos
69
.
Simplesmente, as directivas sobre contratao pblica tm um mbito de
aplicao limitado
70
, seja porque o legislador comunitrio no ousou elaborar regras

64
Cfr. MARIA JOO ESTORNINHO, Direito Europeu dos Contratos Pblicos, Almedina, 2006, p.
25. O Tratado tido em vista no segmento citado o Tratado da Comunidade Europeia, o
qual corresponde, hoje, ao Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia
65
Cfr. RUI MEDEIROS, mbito do novo regime da contratao pblica luz do princpio da
concorrncia, in Cadernos de Justia Administrativa, 69, Maio/Junho de 2008, pp. 3-29, p.
3.
66
Cfr. RUI MEDEIROS, Ob. Cit., p. 3.
67
Cfr. MARIA JOO ESTORNINHO, Ob. Cit., p. 355. Com destaques no original.
68
Cfr. MARIA JOO ESTORNINHO, Ob. Cit., p. 37.
69
Cfr. RUI MEDEIROS, Ob. Cit., pp. 3-4.
70

74
aplicveis a todo e qualquer contrato pblico cuja formao pudesse ser submetida
concorrncia de mercado
71
, seja porque, mesmo em relao aos contratos
abrangidos pelas directivas, a normao comunitria s vincula acima dos limiares
comunitrios
72
. Ora, a formao dos contratos pblicos no abrangidos pelas
directivas sobre contratao ou, em relao aos contratos das directivas, de valor
inferior aos limiares comunitrios no pode ignorar os princpios estruturantes de um
mercado interno assente numa economia social de mercado altamente competitiva
consagrados nos tratados que regem a Unio Europeia
73
. Por isso, contratao
(total ou parcialmente) excluda das directivas no sinnimo de contratao excluda
do mbito da Unio Europeia
74
. Significa isto que, para l do mbito de aplicao das
regras vertidas nas directivas, continuam a relevar os princpios jurdicos vertidos nos
Tratados ou deles extrados, designadamente, pelo labor jurisprudencial do Tribunal
de Justia. H, assim, que contar com os princpios da concorrncia, da livre
circulao, da igualdade de tratamento e da no discriminao em razo da
nacionalidade, da transparncia ou da publicidade.

66. Numa perspectiva radical, poder-se-ia at afirmar que o cumprimento
estrito do princpio da concorrncia imporia sempre a promoo de um procedimento
concursal para a formao de qualquer contrato, independentemente do respectivo
valor; a no ser, obviamente, nas hipteses em que a concorrncia estivesse partida
excluda por, em razo de motivos de ordem diversa, a prestao objecto do contrato
s poder ser confiada a uma entidade determinada.
Mas, a este ttulo, importa manter em mente que o valor da concorrncia mais
no do que um instrumento ao servio do projecto do mercado interno europeu. Ora,
este mesmo vector direccional da ordem jurdica comunitria que, encarado numa
outra perspectiva, conduz o legislador comunitrio a contemplar, de forma explcita e
frontalmente assumida, a existncia de razes, de ordem quantitativa e material,
que o conduzem soluo diametralmente oposta: a autorizao para a adopo
de procedimentos que restringem ou mesmo eliminam a concorrncia.
Com efeito, a partir do momento em que o princpio da concorrncia se
apresenta como mola propulsora do projecto europeu do mercado interno, natural
que o legislador tenha recortado no panorama dos contratos da Administrao aqueles

71
72
Cfr. RUI MEDEIROS, Ob. Cit., p. 4. Esclarea-se que a referncia a Tratados, no segmento
citado, tem em vista, para alm do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia, o
Tratado da Unio Europeia.
73
Cfr. RUI MEDEIROS, Ob. Cit., , p. 4.
74

73
que, efectivamente, so capazes de gerar alguma efectiva concorrncia no segmento
de mercado relevante. Por isso mesmo, assumiu que, abaixo de determinados valores,
os contratos no se apresentam como catalisadores eficazes da circulao de
pessoas, bens mveis, servios e capitais, e so, como tal, tendencialmente
destitudos de relevncia para o projecto do mercado interno. A esses contratos, como
j se referiu, aplicam-se apenas os princpios fundamentais com assento no Tratado
de Roma.
Todavia, importa ter presente que o prprio Tribunal de Justia reconhece que
mesmo esse regime procedimental directamente deduzido dos princpios do Tratado
de Roma apenas convocado quando o contrato a celebrar apresente um elemento
transfronteirio: o interesse econmico muito reduzido de um contrato tornar
desnecessria e ociosa a realizao de um procedimento concorrencial, j que os
efeitos nas liberdades fundamentais em causa seriam considerados demasiado
aleatrios e demasiado indirectos para justificar a aplicao das normas derivadas do
direito comunitrio primrio
75
.
Em suma: quando esteja ausente esse elemento transfronteirio o que se
presume ocorrer sempre que o valor do contrato a celebrar seja inferior aos limiares
quantitativos de aplicao das directivas comunitrias , o contrato no cai no
domnio natural de abrangncia do regime comunitrio da contratao pblica, seja o
consagrado nas directivas, seja o decorrente dos princpios do Tratado de Roma. Em
virtude dessa sua irrelevncia para a promoo dos objectivos a que a ordem jurdica
comunitria se encontra teleologicamente votada, esta, pelo contrrio, desinteressa-se
de regular o procedimento de formao do contrato, abrindo-se, deste modo, o espao
para a adopo de um procedimento que, partida, se poderia qualificar como
restritivo da concorrncia.

67. Mas a lgica da concorrncia em matria de contratao pblica tambm
decorre, como o Relato refere, do quadro constitucional portugus.
Desde logo, em virtude do lugar central que uma economia de mercado
concorrencial ocupa, por imperativo constitucional, na ordem jurdico-econmica
portuguesa
76
. Ou dos princpios constitucionais da actividade administrativa, que
garantem o modelo constitucional (...) de relao entre a Administrao Pblica e o

75
Cfr. Processo C 231/03 Coname, Acrdo de 21 de Julho de 2005, pargrafo 20; no mesmo
sentido cfr. Comunicao interpretativa da Comisso sobre o direito comunitrio aplicvel
adjudicao de contratos no abrangidos, ou apenas parcialmente pelas directivas
comunitrias relativas aos contratos pblicos, COM 2006/C 179/02, de 01.08.2006, ponto
1.3.
76
Cfr. RUI MEDEIROS, Ob. Cit, p. 6. Com itlico no original.

76
cidado
77
, domnio este em que avultam os princpios da imparcialidade e da
igualdade, nas relaes entre as entidades administrativas e os cidados
78
. E
tambm porque, na perspectiva da Lei Fundamental, a efectiva abertura dos
contratos pblicos concorrncia, alm de favorecer as empresas competitivas,
contribui para a melhor prossecuo do interesse pblico e, consequentemente, para
adopo das melhores solues, incluindo do ponto de vista financeiro, pela
Administrao
79
. Tal significa que a prpria ordem constitucional portuguesa que
assume como valor estruturante da organizao econmica a defesa da
concorrncia
80
.
Em sntese, no se contesta que o princpio da concorrncia (e, bem assim, os
demais princpios jurdicos que militam em favor da consagrao de uma lgica da
concorrncia) tem como reflexo, ao nvel da actividade contratual das entidades
adjudicantes, uma preferncia pela adopo de procedimentos pr-contratuais
concorrenciais.

68. Todavia, deve sublinhar-se que o princpio da concorrncia surge
associado ao princpio da prossecuo do interesse pblico. Isto , quando a
concorrncia se destina a encontrar o co-contratante de uma entidade administrativa,
a concorrncia arvora-se, em simultneo, numa garantia de igualdade dos prestadores
no mercado pretende-se uma tutela de interesses privados ou particulares e num
meio de que a Administrao dispe para maximizar as possibilidades de encontrar as
condies contratuais mais adequadas no mercado pretende-se ento uma tutela de
interesses pblicos e necessidades gerais ou colectivas.
Se assim , deve, ento, colocar-se a questo de saber qual a resposta a dar
perante situaes em que o lanamento de um procedimento concorrencial se mostra
prejudicial ao interesse pblico. Isto porque, na verdade, casos h em que, quando
aplicado irrestritamente na formao de um contrato pblico, o princpio da
concorrncia pode conduzir a resultados incomportveis para o interesse pblico,
provocando, no limite, uma paralisao da prpria actividade administrativa. Isto
porque, na verdade, casos h em que, quando aplicado irrestritamente na formao de
um contrato pblico, o princpio da concorrncia pode conduzir a resultados

77
Cfr. MARIA JOO ESTORNINHO, Ob. Cit., p. 358.
78
Cfr. MARIA JOO ESTORNINHO, Ob. Cit., pp. 358-359.
79
80
Cfr. JOO AMARAL E ALMEIDA/PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, A Contratao Pblica de
Servios de Assessoria Jurdica, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo
Correia, II, Lisboa: Faculdade de Direito de Lisboa. 2010, p. 374.

77
incomportveis para o interesse pblico, provocando, no limite, uma paralisao da
prpria actividade administrativa.
Alis, em rigor, o mesmo pode ser evidenciado nas boas prticas de
contratao privadas. Ningum, por certo, contestar que uma empresa privada,
orientada para a obteno do lucro, tudo far para fazer as melhores contrataes.
Mas, em muitos casos, na gesto das escolhas, as empresas privadas sabem que no
se justifica convidar para apresentar propostas mais do que uma entidade.
justamente porque a aplicao ilimitada do princpio da concorrncia poderia
conduzir a uma paralisao da actividade administrativa na satisfao das
necessidades da comunidade que, em sentido contrrio, militam os princpios da
celeridade na prossecuo do interesse pblico e da desformalizao da actividade
administrativa contratual. Princpios estes que, no quadro na prossecuo do interesse
pblico, pressupem a adopo de um procedimento que, mesmo impondo uma
restrio concorrncia, permita entidade adjudicante a celebrao mais rpida do
contrato e a clere satisfao do interesse pblico que presidiu deciso de contratar.
nessas situaes que se impe o procedimento de ajuste directo.

69. Ora, basta realizar uma simples anlise ao regime jurdico de formao de
contratos pblicos para se perceber que, sendo convocado para resolver esta coliso
de princpios, o legislador tambm reconhece que, quando adoptada irrestritamente na
formao desses contratos, a obrigao de adopo de um procedimento
concorrencial poderia conduzir a resultados incomportveis para o interesse pblico,
provocando, no limite, uma paralisao da prpria actividade administrativa. E, tendo
sido convocado para resolver esta coliso de princpios, o legislador procedeu a uma
ponderao destinada a satisfazer o respectivo contedo normativo at onde seja
juridicamente possvel. E f-lo com clara vantagem, desde logo, ao nvel da segurana
jurdica, relativamente ao que resultaria de uma ponderao casustica por parte de
cada entidade adjudicante, a propsito do procedimento de formao de cada
concreto contrato (o que tanto mais relevante se se tiver em conta que a
jurisprudncia principialista do Tribunal de Justia em matria de contratao pblica
criticada, justamente, por constituir um factor de insegurana jurdica)
81
.
Nessa medida, estabeleceu um conjunto de limites quantitativos ao benefcio
econmico resultante do contrato pblico que a Administrao pretende celebrar,
presumindo, de modo absoluto ou inilidvel, que, sempre que tais limites quantitativos
no sejam atingidos, o interesse ou a necessidade de submeter as prestaes

81
Cfr. GONALO GUERRA TAVARES/NUNO MONTEIRO DENTE, Cdigo dos Contratos Pblicos, I.,
Almedina, 2009, p. 149.

78
contratuais concorrncia de mercado reduzido, pelo que o sacrifcio que a
adopo do ajuste directo representa para os princpios da igualdade, da
imparcialidade e da concorrncia minimizado, designadamente quando
comparado com os prejuzos que a adopo de um procedimento de tipo concorrencial
comporta para a celeridade na prossecuo do interesse pblico
No caso concreto da PE, tal ponderao resulta evidente dos prembulos de
ambos os mencionados diplomas que criaram o regime excepcional de contratao
pblica de que esta era beneficiria. Com efeito, da resulta que, tendo em
considerao a urgncia na execuo das medidas a previstas no Programa e por
forma a dar resposta, em moldes adequados e necessariamente eficazes ao propsito
que levou criao da PE, tornava-se necessrio estabelecer medidas excepcionais
de contratao pblica que permitissem tornar mais geis e cleres os procedimentos
de formao de contratos
82
.

70. Assim, para os contratos de aquisio de servios celebrados pela PE,
esses limites para a adopo do ajuste directo eram os fixados no n. 1 do artigo 11.
do Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro, no n. 2 do artigo 5. do Decreto-Lei
n. 34/2009, de 6 de Fevereiro, e na alnea a) do n. 1 do artigo 20..
At tais valores o legislador presumiu que o benefcio econmico resultante
do contrato seria demasiado reduzido para forar a entidade adjudicante a adoptar um
procedimento concorrencial
83
.
Logo, nestes casos, por fora da opo do legislador legitimado
democraticamente, a entidade adjudicante fica habilitada a impor uma restrio
genrica concorrncia atravs da adopo de um procedimento de ajuste directo,
dispensando a realizao de um apelo genrico ao mercado e a publicao de um
anncio, conferindo-lhe o poder de predeterminar antecipadamente as entidades que
participaro no procedimento atravs de um convite directo apresentao de
propostas
84
.

71. Feito este necessrio enquadramento, interessa, ento, analisar a questo
na perspectiva da PE, a qual, tendo decidido contratar, carece de optar pelo

82
Cfr. dcimo sexto pargrafo do prembulo do Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro, e
stimo e nono pargrafos do prembulo do Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro.
83
Cfr. JOO AMARAL E ALMEIDA/PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, As Medidas Excepcionais de
Contratao Pblica para os Anos de 2009 e 2010, Coimbra: Coimbra Editora, 2009, pp. 99-
100.
84
Cfr. JOO AMARAL E ALMEIDA/PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, As Medidas..., ob. cit., p. 100.

79
procedimento cuja tramitao lhe permite alcanar o objectivo da celebrao do
contrato.
Neste mbito importa comear por sublinhar que, em regra, a administrao
goza de discricionariedade na escolha do procedimento pr-contratual. Isto , pode
escolher livremente de entre os vrios procedimentos legalmente previstos desde que
o valor do contrato a celebrar no ultrapasse os limites previstos para cada
procedimento. Ao decidir celebrar um contrato, a Administrao formula uma
estimativa de valor e com base nessa estimativa que escolhe o procedimento a
seguir.
Ora, tendo presente que, (i) com a fixao de limites quantitativos ao benefcio
econmico resultante do contrato celebrado na sequncia de ajuste directo, a prpria
lei que presume, de modo absoluto ou inilidvel que o interesse ou a necessidade de
submeter as prestaes contratuais concorrncia de mercado reduzido, e que (ii)
at esses limiares entendeu o legislador que a concorrncia cede o passo em face do
interesse pblico que advm da adopo de um procedimento mais clere e menos
formalizado, resulta evidente que a entidade adjudicante no carece de justificar a sua
opo, na medida em que o prprio legislador j ponderou o peso do princpio da
concorrncia aquando da fixao desses limiares.
Ou seja, nesse mbito, s se justifica que a entidade adjudicante adopte um
procedimento concorrencial se, com base em juzos de mrito ou convenincia, esta
entender que existem mais vantagens na submisso da prestao contratual
concorrncia (maximizao das efectivas possibilidades de obteno de melhores
propostas), mesmo que isso implique assumir todos os custos inerentes ao sacrifcio
da agilidade, da eficincia e da eficcia da actividade administrativa.
Em suma: dentro dos limites quantitativos impostos pelo recurso ao ajuste
directo (isto , quando o valor do contrato a celebrar seja inferior aos indicados no n.
1 do artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro, no n. 2 do artigo 5.
do Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro, e na alnea a) do n. 1 do artigo 20. do
CCP), a escolha do procedimento pr-contratual pela entidade adjudicante
feita, em exclusivo, no domnio da melhor e mais eficiente prossecuo do
interesse pblico. Ou seja, no domnio do dever de boa administrao.
por isso que, contrariamente ao que pretende o Relato, no exerccio do poder
discricionrio conferido por aquelas normas no carecem de ser ponderadas as
exigncias dos princpios da igualdade e da concorrncia, pois o legislador reservou
para si essa ponderao e exerceu-a, a montante, na fixao de limites ao valor do
contrato como consequncia da adopo do ajuste directo.
Afigura-se-nos, assim, improcedente o entendimento expresso no Relato de
acordo com o qual a adopo de um ajuste directo deve constituir uma medida de

80
natureza excepcional, visto que a prpria lei que, por um lado, elege o ajuste directo
como procedimento-regra sempre que estejam em causa contratos at um
determinado valor.
Afirmar que, mesmo gozando da possibilidade de adopo do ajuste directo, a
PE no pode desconsiderar o cumprimento dos princpios da concorrncia, da
transparncia e da igualdade, para com isso inviabilizar a adopo do procedimento
de ajuste directo para a formao de um contrato que necessariamente se conter nos
limites quantitativos estabelecidos pelo legislador, representa, em rigor, uma proibio
da adopo deste tipo de procedimento, uma vez que, no limite, esta sempre ilegal
por violao do princpio da concorrncia.
Na verdade, aquilo que se retira do Relato que o Tribunal de Contas entende
que, mesmo abaixo dos limiares fixados na directivas comunitrias de contratao
pblica e no CCP, as entidades adjudicantes no so livres de adoptar o ajuste
directo, quando foi o prprio legislador a quem cabe fixar esses limiares que,
ponderando os princpios relevantes, estabeleceu a regra quanto liberdade de
escolha do procedimento de ajuste directo.
Como bvio, tal opo legislativa de fixar o montante abaixo do qual a
entidade adjudicante livre de optar pelo procedimento de ajuste directo pode ser
discutvel e ser considerada errnea ou inconveniente. Mas o que indiscutvel que
foi a que o legislador quis tomar considerando todos os interesses e valores a
ponderar.

72. Por fim, no que diz respeito escolha do nmero de entidades a convidar,
uma vez tomada a opo pela adopo do procedimento de ajuste directo, com
excepo dos procedimentos de ajuste directo adoptados ao abrigo do n. 2 do artigo
5. do Decreto-lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro, a lei confere entidade adjudicante a
prerrogativa de escolher o nmero e a identidade dos destinatrios do(s) convite(s)
que formula para a apresentao de propostas. Nesse sentido, a exigncia
implicitamente contida no Relato relacionada com a obrigao de consulta a vrias
entidades no tem, em rigor, consagrao legal.
De resto, a opo do legislador nacional est em conformidade com a opo
das directivas comunitrias de contratao pblica que, justamente, no contm
nenhuma regra quanto ao nmero mnimo de entidades a convidar quando seja
legtimo adoptar um procedimento no concorrencial.
Em suma, semelhana do que se verifica com a deciso de escolha do
prprio procedimento pr-contratual de ajuste directo, tambm a definio do nmero
de entidades a convidar representa um aspecto de convenincia, de mrito ou de

81
oportunidade, e tambm por isso deve o Relato ser revisto em conformidade com o
que supra se deixou referido.

ii.Adjudicaes a projectistas cujos projectos anteriores padeciam de erros e
omisses

73. Ainda no mbito do projecto de observaes e recomendaes relativas ao
nvel do cumprimento das regras da contratao pblica, refere o Relato que a PE
no s no efectivou (de facto) nenhuma situao de responsabilizao,
designadamente atravs do accionamento de seguro de responsabilidade civil, como
efectuou novas adjudicaes a projectistas cujos projectos anteriores levaram
realizao de trabalhos de suprimento de erros e omisses. Situao tanto mais
incompreensvel, uma vez que no teve em considerao [o factor referente aos erros
e omisses constatados], por exemplo, na avaliao que fez, em Julho de 2009, do
trabalho dos arquitectos envolvidos nas Fases 0, 1 e 2, para efeitos de adjudicao
dos projectos para as escolas da Fase 3
85
.
No que diz respeito a esta matria, sem prejuzo do que adiante se dir a
propsito da responsabilizao dos projectistas por erros e omisses dos respectivos
projectos, cumpre dar nota do seguinte:

74. Embora a possibilidade de responsabilizao dos projectistas por erros e
omisses resultantes de incumprimento de obrigaes de concepo j decorresse
dos termos gerais da responsabilidade civil prevista no Cdigo Civil, a verdade que a
efectivao deste tipo de responsabilidade s veio a assumir um cariz vinculativo e
verdadeiramente generalizante com a aprovao do CCP, e, mais tarde, da Lei n.
31/2009, de 3 de Julho.
At ento, (i) no s no havia nenhuma norma que, de forma evidente,
imputasse aos projectistas a responsabilidade pelo ressarcimento dos danos causados
a terceiros decorrentes da violao culposa, por aco ou omisso, de deveres no
exerccio da actividade a que estejam obrigados por contrato (cfr. n. 1 do artigo 19.
da Lei n. 31/2009, de 3 de Julho), (ii) como tambm no existia nenhuma disposio
que, de forma expressa, vinculasse o dono de obra pblica a exercer o direito que lhe
assiste a ser indemnizado pelos prejuzos causados pelos erros e omisses
decorrentes do incumprimento de obrigaes de concepo assumidas pelos
projectistas (cfr. n. 6 do artigo 379. do CCP).

85

82
Com efeito, e como o prprio Relato reconhece
86
, o Decreto-Lei n. 59/99, de 2
de Maro, no previa expressamente a possibilidade de os projectistas serem
responsabilizados pelos custos decorrentes dos trabalhos de suprimento de erros e
omisses, nem to-pouco impunha aos donos de obra o exerccio de qualquer
responsabilizao dos mesmos. Nesse sentido, no s no era lquido em que termos
que o interesse pblico dirigido ao apuramento dessa responsabilidade se poderia
concretizar, como no existia uma expressa consagrao legal do dever de
apuramento da mesma por parte dos donos de obras pblicas, o que faz com que bem
se perceba por que que, depois de ponderados os custos que as aces judiciais
dirigidas a um tal objectivo poderiam implicar, bem como a morosidade na efectivao
das responsabilidades da advenientes, a maioria dos donos de obra no tenha, at
entrada em vigor do CCP, despertado para a possibilidade e vulgarizao desse tipo
de responsabilizao.
Nesta matria, a PE, semelhana de inmeras outras entidades adjudicantes,
no constituiu uma excepo, o que ajuda a explicar a circunstncia de, at data em
que foram concludos os trabalhos que estiveram na base do Relato a que se
responde, ainda no terem sido desencadeados os procedimentos de
responsabilizao dos projectistas das empreitadas das Fases 0 e 1 que, como
sabido, se regularam pelo regime previsto no revogado Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de
Maro.
A este respeito, no deve ser subestimada a circunstncia de as obras em
causa serem obras de especial complexidade, justamente por se traduzirem em obras
de reabilitao e no em obras novas, bem como o facto, j salientado, de existirem
poucos dados sobre o real estado das escolas e de se tratar, nestas fases iniciais do
Programa, das primeiras intervenes a realizar, com todo o risco de incerteza que
este factores acarretavam para os projectistas. Alis, a maior complexidade de obras
de reabilitao quando comparada com obras novas resulta especialmente
reconhecida no n. 3 do artigo 370. do CCP, a propsito dos trabalhos a mais,
justificando a consagrao legal de limites quantitativos superiores para a realizao
desses trabalhos nesse tipo de obras. Aplicado este princpio aos erros e omisses,
sempre poderia, do mesmo modo, justificar-se uma maior tolerncia quanto a erros e
omisses dos projectistas neste tipo de obras, tanto mais quanto conhecida a sua
incerteza quanto ao real estado dos edifcios.
Certo , contudo, que comportamento bem diferente foi j o assumido pela PE
quanto aos projectos relativos Fase 2, uma vez que quanto a estes j existia uma

86

83
generalizada consciencializao do dever de exerccio do direito de indemnizao a
que se refere a alnea a) do n. 6 do artigo 378. do CCP.

75. Ora, as novas adjudicaes a que o Relato se refere so as relativas
contratao dos projectistas das empreitadas da Fase 3 do Programa, cujo
procedimento se iniciou no final do ms de Julho de 2009.
Conforme consta desse mesmo Relato, o Conselho de Administrao da PE
teve o cuidado de, para efeitos da seleco da identidade dos projectistas a convidar
para a elaborao dos projectos dessa fase, proceder a uma prvia avaliao do
trabalho dos projectistas anteriormente contratados para as Fases 0, 1 e 2. Nesse
sentido, determinou, em 30 de Junho de 2009 (e no em 30 de Junho de 2010, como
certamente por lapso indicado no Relato de Auditoria
87
), que fosse criada uma
comisso que procedesse avaliao do trabalho levado a cabo pelos projectistas
envolvidos nas fases anteriores do Programa. Para efeitos dessa avaliao foram
considerados, entre outros aspectos, (i) a adequao das solues anteriormente
propostas aos objectivos do Programa, (ii) a capacidade de resoluo de problemas,
(iii) a relao custo/qualidade dos projectos apresentados, (iv) o cumprimento de
prazos, (v) a capacidade tcnica de resposta da equipa, e (vi) o relacionamento
institucional desses projectistas, quer com a PE, quer com as escolas e demais
entidades envolvidas no desenvolvimento do Programa (cfr. extracto da acta do
Conselho de Administrao n. 137, que ora se junta como DOCUMENTO N. 17).
Como o Relato refere, e bem, no foi contemplada a questo referente
responsabilidade desses projectistas por erros e omisses dos respectivos projectos.
E no foi pela seguinte ordem de razes:
No que diz respeito aos erros e omisses dos projectos referentes s Fases 0 e
1, pelos motivos j explicados e que tm a ver com a circunstncia de, data, a PE
no estar sensibilizada para essa necessidade.
J no que concerne aos erros e omisses dos projectos da Fase 2, porque
pura e simplesmente estes ainda no eram passveis de serem conhecidos data da
realizao dessa avaliao, na medida em que as empreitadas desta fase s
comearam a ser executadas entre os meses de Maio e Outubro de 2009, depois das
respectivas consignaes, no havendo, at ao ms de Julho nem erro ou omisso j
constatado que merecesse destaque.
Por esses motivos, resulta evidente que, em 16 de Julho de 2009, quando o
Conselho de Administrao da PE deliberou aprovar a lista de projectistas de
arquitectura a convidar para a Fase 3 lista essa que teve por base os resultados da

87
Cfr. nota de rodap n. 105 constante da p. 47 do Relato.

84
avaliao entretanto efectuada no tinha qualquer dado quanto aos erros e
omisses dos projectos elaborados pelos projectistas das fases anteriores. E por essa
razo, diversamente do que se supe no Relato a que ora se responde, quando o
Conselho de Administrao efectuou as novas adjudicaes referentes s empreitadas
da Fase 3, no estava consciente de que na verdade estaria a contratar projectistas
cujos anteriores projectos levaram realizao de trabalhos de suprimento de erros e
omisses, pelo que, nessa medida, a conduta no merecedora de censura (cfr.
extracto da acta n. 142 que ora se junta como DOCUMENTO N. 18).

iii. Introduo de requisitos de admisso ao procedimento que no podem ser
cumpridos

76. Considera ainda esse Tribunal, a propsito do concurso limitado
internacional para a seleco de equipas de anlise de projectos, apoio na
organizao de concursos de empreitadas, respectiva gesto e fiscalizao, da Fase
1, que o facto de terem sido introduzidos requisitos de admisso dos candidatos que
no podiam, a final, ser cumpridos, alm de um acto sem efeitos prticos, que nada
acrescenta ao rigor do procedimento, pode assumir-se como um factor de inibio dos
potenciais interessados, redutor do universo concorrencial, mormente, se esses
eventuais interessados considerem no dispor de pessoal com as habilitaes
exigidas, abdicando, assim de apresentar propostas
88
. E por essa razo que
entende esse Tribunal ser foroso concluir, que, no contexto destas contrataes,
no foram devidamente acautelados os princpios da concorrncia e da igualdade, que
visam assegurar, em sede de formao dos contratos, uma efectiva paridade de
condies de acesso e de participao dos interessados em contratar
89
.
Rejeitam-se, no entanto, as consideraes tecidas a este propsito, na medida
em que se entende que o requisito de admisso a concurso que foi introduzido, apesar
de insusceptvel de ser cumprido, acabou por no se revelar um factor inibidor da
participao do concurso diversamente do que suposto no Relato a que se
responde , pelos motivos que ora se passam a explicar.

77. Em primeiro lugar, importa desde logo reiterar que, no momento em que
lanou o concurso, a PE estava de facto convicta, face aos elementos de que na altura
dispunha, de que poderia ser exigida a aludida formao especfica em Coordenao

88
89

83
de Segurana com curso reconhecido pelo ISHTS, quer porque essa era a informao
veiculada pelos tcnicos da PE que preparam as peas do procedimento, quer porque
tal exigncia tambm constava dos cadernos de encargos de concursos semelhantes
promovidos por outras entidades adjudicantes. Ou seja, e em bom rigor, a PE
desconhecia que o referido reconhecimento ainda no se encontrava devidamente
regulamentado e que, por essa razo, ainda nenhum curso havia sido reconhecido.
E a verdade que, at comunicao enviada pela empresa Prtico-Gabinete
de Engenharia, Lda., nenhuma outra entidade havia levantado qualquer objeco ao
cumprimento do requisito exigido, nem sequer tinham sido apresentados quaisquer
pedidos de esclarecimento dirigidos alegada impossibilidade desse cumprimento.
Todavia, a realidade que, quando mais tarde foi alertada pela referida
empresa para a questo da inexistncia de um reconhecimento pelo ISHST da
mencionada formao especfica, depressa a PE abriu a possibilidade de poder ter
cometido um lapso, passando a admitir que poderiam ser apresentadas
candidaturas que no cumprissem tal requisito. Com efeito, e tal como o Relato
salienta
90
, quando questionada pela Prtico-Gabinete de Engenharia, Lda. quanto
inexistncia do referido reconhecimento, a PE permitiu imediatamente que fossem
apresentadas candidaturas que no cumprissem o requisito em anlise, tendo
informado essa empresa que, depois de apresentada a candidatura e desde que tal
questo nela fosse suscitada, o jri ponderaria admiti-la (ou no) consoante
confirmasse ou desmentisse a inexistncia desse reconhecimento (cfr. resposta da
PE, de 17 de Setembro de 2007, exposio apresentada pela aludida empresa, que
ora se junta como DOCUMENTO N. 19). Esta resposta foi imediatamente junta s peas
e demais documentos patentes para consulta no mbito do concurso. Ou seja, resulta
evidente da referida comunicao a que todos os interessados puderam ter acesso,
que a PE acabou por admitir que o cumprimento de parte do requisito previsto no
ponto 8.3.2.4. do caderno de encargos no era, afinal, condio essencial para
participao no concurso.
De resto, no deixa de ser curioso que, mesmo depois de esclarecida quando
no essencialidade do cumprimento do referido requisito, a Prtico-Gabinete de
Engenharia, Lda. no tenha apresentado uma candidatura ao concurso nem tenha
impugnado esse mesmo concurso com fundamento na alterao do requisito
entretanto ocorrido, o que acaba por ser revelador de que, afinal, a no participao
no concurso no se ficou a dever insusceptibilidade de cumprimento desse requisito.
Mas ainda que a PE no tivesse expressamente admito uma tal possibilidade,
nem por isso se pode considerar que o requisito em causa foi inibidor de uma

90

86
participao mais alargada ao concurso em anlise, uma vez que, como evidente,
caso estivessem mesmo motivadas em concorrer, todas as potenciais empresas
interessadas em participar poderiam, com facilidade ter colocado considerao da
PE a impossibilidade de cumprimento do requisito. Ora, o que facto que, como j
se anunciou, nenhum pedido de esclarecimento nesse sentido foi apresentado junto
da PE e, nem por isso, aquelas empresas que estavam efectivamente interessadas
em participar deixaram de o fazer, mesmo sabendo que no conseguiam cumprir o
requisito em anlise, o que, por si s, demonstrativo do carcter no inibidor da
fixao do mesmo.
Repare-se que estamos a falar de um requisito referente formao em
coordenao de segurana, elemento que, evidentemente, todas as empresas a
operar no sector tm facilidade em determinar se pode ou no ser cumprido e em que
termos. Nesse sentido, afigura-se perfeitamente inverosmil que qualquer agente
econmico operador no segmento de mercado ligado gesto e fiscalizao de obras,
potencialmente interessado em apresentar proposta no concurso, o no o tivesse feito
por desconhecimento de que o requisito no podia afinal ser cumprido.
A realidade que, no obstante o referido requisito, o concurso no ficou
deserto (como seria de supor uma vez que nenhum candidato conseguiria cumprir tal
exigncia), acabando por acolher uma srie de candidaturas que, mesmo no
preenchendo esse requisito, no deixaram de ser apresentadas, o que torna bvio que
as empresas no sector encararam tal exigncia como objectivamente impossvel de
ser cumprida, razo pela qual no se consideraram impedidas de concorrer.
Embora esse Tribunal no tenha dado a devida importncia ao facto de no ter
sido apresentado nenhum pedido de esclarecimentos sobre esta matria, nem tenha
atribudo qualquer relevo circunstncia de terem sido apresentadas muitas
candidaturas (11) e de nenhuma delas ter logrado cumprir o referido requisito, parece-
nos que a conjugao destes dois factos se revela absolutamente decisiva para
desmentir a tese defendida no Relato a que ora se responde. Pelo contrrio, resulta
evidente que o requisito em causa foi encarado pelo mercado ao qual o concurso se
dirigia como uma exigncia impossvel de ser cumprida e, como tal, passvel de ser
desconsiderada, razo pela qual no faz qualquer sentido a insistncia na ideia de que
a introduo do requisito em causa pode ter constitudo um factor de inibio de
potenciais interessados.
E tal o que basta para, diversamente do que suposto no Relato a que ora
se responde, se mostrar patente que no foi pelo facto do requisito aqui em causa ter
sido inicialmente introduzido que o concurso deixou de ter mais candidatos.

87
iv. Converso de concursos limitados em procedimentos por negociao com
alterao indevida do critrio de adjudicao

78. A propsito dos concursos limitados internacionais com publicao prvia
de anncio que foram lanados pela PE para a execuo das obras de modernizao
e realizao de servios de manuteno e conservao da Fase 1 do Programa, e que
mais tarde foram convertidos em concursos por negociao ao abrigo do previsto na
alnea a) do n. 1 do artigo 134. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, entende o
Relato que o facto de [entretanto] ter sido alterado o critrio de adjudicao [fixado
nos concursos limitados], permite questionar a existncia de condies
substancialmente idnticas, e de que forma essa alterao se coaduna com os
princpios da transparncia, igualdade e concorrncia
91
.
Na gnese de uma tal concluso esto duas ordens de razes.
Desde logo, a circunstncia de o Tribunal de Contas considerar que sendo o
critrio de adjudicao um elemento essencial do procedimento, [por] determinar a
forma como os concorrentes se dispem a formular as suas propostas, a sua
alterao, em sede de negociao, no acautelou os princpios da igualdade e
concorrncia entre os concorrentes
92
.
Por outro lado, o facto de esse mesmo Tribunal entender que ao no serem
consideradas as condies inicialmente fixadas para o resultado pretendido, fazendo
valer, em sede de negociao, o critrio do preo mais baixo, no se privilegiou uma
eventual proposta, que em termos qualitativos e quantitativos, melhor servisse o
interesse da entidade adjudicante e o interesse pblico inerente ao procedimento
93
.
Sucede que as concluses ali alcanadas laboram, tambm elas, em dois
equvocos: um de ordem jurdica, relacionado com a circunstncia de o Tribunal de
Contas entender que a alterao do critrio de adjudicao no concurso por
negociao contende com o previsto na parte final da alnea a) do n. 1 do artigo 134.
do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro; e outro de ordem fctica, referente ao
pressuposto, errado, de que a PE ter obrigado os concorrentes a manterem-se
amarrados aos aspectos qualitativos das suas propostas apresentados nos
procedimentos anteriores, apenas lhes permitindo alterar os preos apresentados.

79. Comeando pela demonstrao da validade da adopo, no mbito do
concurso de negociao, de um outro critrio de adjudicao que no o inicialmente

91
92
93

88
fixado no concurso limitado, importa desde logo atentar no prprio contedo prescritivo
da norma que permitiu a adopo do concurso por negociao.
Conforme resulta da alnea a) do n. 1 do artigo 134. do Decreto-Lei n. 59/99,
de 2 de Maro, a adopo do concurso por negociao pressupe o cumprimento de
dois requisitos distintos: (i) o carcter irregular ou inaceitvel das propostas
apresentadas em concurso anterior e (ii) que o concurso por negociao se destine
execuo da mesma obra, em condies substancialmente idnticas.
A verificao do primeiro desses requisitos no posta em causa no Relato a
que ora se responde e no se projecta no iter procedimental do concurso por
negociao de que ora se cura. Diferentemente, o segundo requisito cuja observncia
imposta por essa mesma norma, assume este sim, impacto no mbito do prprio
concurso por negociao e pode servir de auxlio para se concluir se o critrio de
adjudicao nos concursos por negociao poderia ter sido outro que no o adoptado
no anteriores concursos limitados.
Tal como se anunciou, exige o legislador que o concurso por negociao se
destine execuo da mesma obra em condies substancialmente idnticas. Por
outras palavras: o aludido requisito estende-se esfera da execuo contratual,
impondo que os termos da execuo do contrato sejam substancialmente idnticos
aos que resultavam do concurso anterior, isto , em rigor, que o caderno de encargos
seja substancialmente idntico ao caderno de encargos anterior, por forma a que se
possa dizer que ainda se trata da celebrao do mesmo contrato.
Independentemente do apuramento do exacto alcance deste requisito na
obrigao de cristalizao dos termos contratuais do concurso anterior alcance esse
que no posto em causa no Relato uma vez que a se reconhece que o caderno de
encargos foi integralmente mantido
94
, parece desde logo evidente que o legislador
no estabelece como condio de validade do novo procedimento que as regras
procedimentais se mantenham substancialmente idnticas ao do procedimento
anterior no qual no se logrou adjudicar qualquer proposta.
E tal faz todo o sentido, na medida em que a possibilidade de recurso, no caso,
ao concurso por negociao se justifica pelo facto de o anterior procedimento se ter
mostrado incapaz de produzir uma adjudicao. Justifica-se, assim, a abertura do
legislador a que o novo procedimento flexibilize o modo como as propostas podem ser
apresentadas e avaliadas, num contexto, ademais, em que preciso fixar as baias em
que se h-de mover a fase de negociao (nomeadamente o respectivo objecto),
problema que no se colocava no procedimento original.

94

89
Nesta medida, a letra do preceito legal exterioriza a preocupao do
legislador apenas com a manuteno das condies contratuais submetidas
concorrncia no concurso anterior e no com os termos e os passos em que se
desenrola o procedimento at celebrao do contrato.
O critrio de adjudicao, inserindo-se no procedimento pr-contratual, e
desempenhando a funo instrumental de escolha do adjudicatrio, fica margem do
requisito legal de manuteno das condies de execuo do contrato, j que no
releva no mbito da fase da execuo do contrato, mas apenas e s na fase pr-
contratual.
A manuteno do mesmo critrio de adjudicao no , por conseguinte, luz
do disposto na alnea a) do n. 1 do artigo 134. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de
Maro, condio para a admissibilidade de adopo do concurso por negociao, nem
da respectiva validade, razo pela qual a escolha pela PE do critrio do mais baixo
preo nos concursos por negociao no configura uma violao do disposto na alnea
a) do n. 1 do artigo 134. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro.

80. Acresce que os concursos por negociao adoptados, muito embora em
virtude do insucesso dos procedimentos concursais anteriores e no obstante ainda
serem limitados aos concorrentes dos anteriores concursos, no deixam de constituir
novos procedimentos, que, ultrapassado o momento da sua gnese, se assumem
como verdadeiramente autnomos dos anteriores, e nos quais a entidade adjudicante
pode fazer as opes que considere mais convenientes, desde que em conformidade
com as condies legalmente impostas.
Ora, tendo presente que os concursos por negociao no deixam de constituir
um novo procedimento e que no existe qualquer norma que impusesse PE a
escolha do critrio da proposta economicamente mais vantajosa, resulta evidente que
a soluo adoptada pela PE no merecedora de qualquer censura por parte desse
Tribunal, revelando-se perfeitamente legtimo que esta entidade tenha, entretanto,
julgado pertinente atender apenas aos aspectos financeiros das propostas, at para
que pudesse ser ultrapassada a situao de impasse at ento constatada.
Ainda que o critrio da proposta economicamente mais vantajosa seja aquele
que melhor pode assegurar a qualidade dos trabalhos a prestar, nada impede que,
quando o caderno de encargos defina todos os restantes aspectos da execuo do
contrato a celebrar que incidam sobre interesses pblicos afectados por essa
execuo, apenas o factor preo esteja submetido concorrncia, sendo certo que
entidade adjudicante que cabe, luz das suas necessidades, das suas preocupaes

90
e das suas restries, a discricionariedade de escolha, entre os dois critrios, daquele
que melhor se adequa s caractersticas do objecto do contrato a celebrar
95
.

81. Mas tal no significa ao contrrio daquilo que o Relato parece supor
que a PE tenha obrigado os concorrentes a manter os aspectos qualitativos das
propostas apresentadas nos procedimentos de concurso anteriores, apenas lhes
facultando a possibilidade de alterarem os preos a apresentados.
Embora o teor das cartas convite enviadas aos concorrentes dos Lotes 2 e 3,
para efeitos de apresentao de propostas no mbito dos concursos por negociao,
pudesse ter conduzido a uma precipitada concluso de que a PE estaria a proibir os
concorrentes de proceder a quaisquer outras alteraes das propostas inicialmente
apresentadas nos concursos limitados anteriores para alm da alterao do preo (cfr.
DOCUMENTOS N.S 20 e 21, a verdade que o sentido da indicao a contida
rapidamente foi corrigido atravs das comunicaes de 30 de Julho de 2008 enviadas
a esses mesmos concorrentes (cfr. DOCUMENTOS N. S 22 e 23), sendo que este
esclarecimento, como o prprio Relato confirma, j constava do convite inicialmente
enviado aos concorrentes do Lote 1 (cfr. DOCUMENTO N. 24).
Com efeito, resulta dessas comunicaes e j resultava da carta convite
enviada aos concorrentes do Lote 1
96
que os concorrentes s se encontravam
vinculados a garantir o cumprimento de todos os requisitos relativos manuteno
das caractersticas tcnicas preconizadas no caderno de encargos e listas de
medies e que no implique qualquer alterao ao faseamento construtivo. Ou seja,
basicamente o que da resulta que a entidade adjudicante fechou concorrncia
todos os aspectos relativos ao modo de execuo da obra, razo pela qual deu
indicao aos concorrentes que as propostas se deveriam limitar a garantir os
requisitos mnimos fixados no Caderno de Encargos, passando os preos a apresentar
a reflectir, apenas e s, a contrapartida econmica da execuo da obra nos termos
descritos no caderno de encargos e nada mais. Posto de outra forma, resulta evidente
que nos concursos por negociao as propostas se restringiram apresentao de
preos para um projecto contratual fechado e igual para todos os concorrentes,
plasmado no Caderno de Encargos, tendo os concorrentes tido a oportunidade, se
assim entendessem, de eliminar os atributos que nos concursos limitados eram
ponderados no mbito do factor valia tcnica das propostas.
Alis, o teor das cartas de alguns concorrentes que apresentaram propostas no
concurso pblico e que decidiram no o fazer no mbito dos procedimentos de

95
Cfr. JOO AMARAL E ALMEIDA/PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, A Contratao..., ob. cit., nota
de rodap n. 54 da p. 88.
96
Cfr. nota de rodap n. 133 constante da p. 56 do Relato.

91
negociao veio confirmar isso mesmo. Com efeito, da resulta que a nica razo que
verdadeiramente esteve na base da deciso de no apresentao de proposta a estes
novos procedimentos residiu na impossibilidade de apresentao de um preo mais
baixo do que o anteriormente apresentado, no porque tal preo seria invivel em face
de uma qualquer obrigao de manuteno dos aspectos qualitativos das propostas
anteriormente apresentadas como o Relato parece supor , mas antes porque,
pura e simplesmente, no estavam em condies de apresentar propostas de preo
mais competitivas, isto , de baixar os preos anteriormente apresentados e que
haviam sido classificados como consideravelmente superiores (cfr. DOCUMENTOS N.
OS

25, 26 e 27).
Neste sentido, tendo os concorrentes tido a oportunidade de, no segundo
procedimento, alterarem aspectos qualitativos das propostas originariamente
apresentadas, designadamente por forma a torn-las mais competitivas em termos de
preo, no v a PE como que a alterao do critrio de adjudicao pode ter violado
os princpios da igualdade e concorrncia.
certo que, como a PE referiu em esclarecimento prestado junto do Tribunal
de Contas
97
, o contrato que se veio a celebrar com o adjudicatrio aps o
procedimento de negociao, remete expressamente para a proposta do adjudicatrio
apresentada em sede de concurso, como documentao integrante do mesmo.
Todavia, tal assim sucedeu apenas e s porque esse concorrente, tendo tido
oportunidade de alterar a parte qualitativa da proposta anteriormente apresentada,
decidiu, no entanto, mant-la porque esta j se aproximava sobejamente dos mnimos
fixados no Caderno de Encargos.
Em suma, no s a alterao do critrio de adjudicao se afigura como legal e
legtima, como tal alterao no ps em causa a validade dos concursos de
negociao na medida em que, nos termos em que as propostas foram apresentadas
e avaliadas nestes concursos, os aspectos qualitativos das propostas anteriormente
apresentadas, dirigidos ao factor de avaliao em causa, podiam ter sido eliminados
pelos concorrentes nas novas propostas solicitadas.
Assim, tendo a actuao seguida sido vlida luz das normas aplicveis,
tambm por esta razo, e nestes termos, deve ser corrigido o teor do Relato.

97

92
III. AO NVEL DA GESTO DA EXECUO DOS CONTRATOS

i. Necessidade de maior rigor quanto verificao do cumprimento dos
prazos de execuo de empreitada

82. Noutro plano, o Tribunal de Contas vem ainda identificar um conjunto de
situaes (pretensamente) ocorridas no quadro da gesto da execuo dos contratos
de empreitada, em relao s quais, apesar de no serem configuradas como
infraces financeiras susceptveis de originar responsabilidade financeira, importa
apresentar esclarecimentos, por forma a evidenciar que as mesmas no constituem
quaisquer irregularidades, assim se impondo o afastamento do juzo crtico que a esse
respeito formulado.

83. Neste mbito, o Relato comea por referir que (...) da anlise da execuo
fsica das 110 empreitadas relativas s Fases 0, 1 e 2, se constaram atrasos
significativos relativamente aos prazos contratuais, assim como, a existncia de
situaes em que, apesar do incumprimento dos prazos contratuais, no houve lugar
respectiva prorrogao, evidenciando que em apenas 18 das 110 empreitadas
(16,4%) foi cumprido o prazo de execuo inicialmente fixado no contrato. Perante
este cenrio, o Relato refere que a PE tinha (...) obrigaes acrescidas (...) na
gesto do Programa de Modernizao, ao nvel do cumprimento dos prazos das suas
vrias Fases, uma vez que beneficiou de um regime legal de contratao pblica de
carcter excepcional, que se fundamentou na necessidade de ser dotada de
mecanismos cleres de actuao, concluindo, assim, que se justificvel a
adopo daqueles mecanismos para que as intervenes sejam concludas mais
rapidamente, no admissvel que, no que se refere execuo fsica das
empreitadas, se permitam, por exemplo, desvios superiores a 50% em cerca de das
empreitadas, e em que o incumprimento dos mesmos constitua, de certa forma, a
regra.
98

Todavia, a leitura que o Tribunal faz afigura-se descontextualizada e mostra-se
alheia s concretas razes que estiveram na base das derrapagens verificadas ao
nvel do cumprimento dos prazos de execuo.

98
Cfr. ponto 2.7.3.2, pp. 31 e 32 do Relato.

93
84. Tal como foi oportunamente explicado pela PE nos diversos
esclarecimentos remetidos para o Tribunal de Contas
99
no mbito da presente
auditoria, que antecederam o Relato a que ora se responde, importa notar que foram
sentidas diversas dificuldades, essencialmente decorrentes da complexa natureza das
intervenes a realizar nas escolas durante o funcionamento das mesmas, bem como
de mltiplos e sucessivos imprevistos que se registaram.
Com efeito, nas diversas fases, apesar da existncia de relatrios de avaliao
sobre o estado das patologias e avarias que os edifcios tinham, no foi possvel
determinar previamente com exactido todos os aspectos que careciam de correco,
pois apenas em fase de execuo se puderam evidenciar casos problemticos de
recuperao e necessrias adaptaes que ocorreram, fruto de situaes impossveis
de identificar e caracterizar em fase de projecto e que normal acontecer em obras de
recuperao de edifcios.
Nesta perspectiva, em reunies sucessivas com projectistas, empreiteiro e
fiscalizao, com superviso de equipa de coordenao da PE, foram sendo
estudadas solues que proporcionassem, por um lado, uma garantia do nvel global
de qualidade e, por outro, a manuteno de todas as funcionalidades previstas e/ou
necessrias. Concomitantemente, houve que controlar a manuteno dos custos
dentro do oramento inicialmente previsto, salvaguardando a eventual necessidade de
adicionais dentro dos limites legais o que, como o prprio Tribunal de Contas
reconhece, foi cumprido
100
.
No que concretamente diz respeito s empreitadas executadas nas Fases 0 e
1, importa notar que as mesmas tiveram lugar em momento, aps o arranque inicial da
actividade da Parque Escolar em 2007, em que a Medida para o Investimento e
Emprego aprovada em Conselho de Ministros de 13 de Dezembro de 2008, na
sequncia das resolues do Conselho Europeu de 11 e 12 de Dezembro de 2008 de
combate crise econmica e financeira internacional, veio incrementar
significativamente o nmero de escolas a intervencionar, tendo levado, neste perodo,
a que os recursos em meios materiais e humanos fossem reduzidos face aos
objectivos, situao que se veio progressivamente a regularizar no decurso de 2010.

99
Concretamente: ofcio com referncia NUI-2011-0037665-S, de 17 de Maio de 2011; ofcio
com referncia NUI-2011-003441-S, de 5 de Maio de 2011; ofcio com referncia NUI-2011-
002985-S, de 18 de Abril de 2011; ofcio com referncia NUI-2011-003115-S, de 26 de Abril
de 2011; e ofcio com referncia NUI-2011-008319-S, de 28 de Agosto de 2011.
100
Com efeito, o Tribunal de Contas reconhece que quanto ao cumprimento dos limites legais
para a realizao de trabalhos a mais e de suprimento de erros e omisses, os mesmos
foram cumpridos em todas as empreitadas aqui em anlise, com excepo da Escola
Rainha D. Amlia, no que se refere aos contratualizados formalmente.

94
Essas adversidades sentiram-se particularmente nas empreitadas das escolas
da Fase 0 integradas no denominado projecto-piloto , atenta a elevada componente
de experimentao do Programa, bem com a ( data) ainda pouca maturidade da
empresa, tambm associada aos escassos recursos humanos especializados para
tratamento dos procedimentos administrativos existentes.
Em suma, todas essas fases foram repletas de situaes imprevistas, que se
pautaram por uma impossibilidade de prever antecipadamente
metodologias/procedimentos, considerando as condicionantes em que se
desenrolaram as empreitadas, mas que, em todo o caso, ajudaram a melhorar a
necessria aprendizagem do processo de reabilitao de instalaes escolares, assim
como a identificar boas prticas a repetir e erros a evitar durante os processos
seguintes.

85. Ora, as condicionantes supra apontadas, relacionadas com a
impossibilidade de prever antecipadamente parte das aces e procedimentos,
atendendo s contingncias em que se desenvolveram e o curto espao de tempo em
que foram realizados os trabalhos, deram origem a prorrogaes legais dos prazos de
empreitada, uma vez que implicaram a realizao de trabalhos a mais, trabalhos de
suprimento de erros e omisses, tendo ainda determinado, em algumas situaes, a
suspenso parcial dos trabalhos tudo em conformidade com o disposto na
legislao aplicvel data dos factos.
No mbito das empreitadas Fases 0 e 1, regidas pelo disposto no Decreto-Lei
n. 59/99, de 28 de Maro, as prorrogaes concedidas foram, na sua maioria,
relacionadas com vicissitudes na execuo da empreitada decorrentes de elementos
desconhecidos aquando da elaborao dos projectos e descobertos apenas durante a
execuo da empreitada, tais como (i) elementos enterrados
101
, (ii) problemas
estruturais dos edifcios existentes e ainda (iii) constrangimentos provocados pelo
funcionamento das prprias escolas e respectivo condicionamento na desocupao
dos espaos e consequentes frentes de trabalho. Essas situaes tiveram como
consequncia a prorrogao do prazo de execuo, nos termos legais.
Repare-se ainda que, no mbito dessas fases, foram concedidas prorrogaes
graciosas, ao abrigo do disposto no artigo 13. do Decreto-Lei n. 6/2004, de 6 de
Janeiro, por se terem reputado como atendveis os motivos invocados pelos
empreiteiros, como sucedeu no caso dos Contratos n.s 08/394/CA/C, 08/393/CA/C, e

101
A ttulo exemplificativo, foi o que sucedeu com o caneiro da Escola Passos Manuel, no
mbito do Contrato n. 08/393/CA/C.

93
08/395/CA/C, em virtude de pequenos ajustes de projecto em sede de assistncia
tcnica.
Por seu turno, nas empreitadas da Fase 2, abrangidas pelas regras constantes
da Parte III do CCP, as prorrogaes concedidas decorreram, na maior parte das
vezes, da execuo de trabalhos a mais e de trabalhos de suprimento de erros e
omisses no detectveis durante a fase de formao do contrato e do respectivo
impacto no desenvolvimento do Plano de Trabalhos
102
, ao abrigo do disposto,
respectivamente, nos artigos 374. e 377., n. 2.
Tambm concorreram para a necessidade de prorrogao de prazo, as
situaes em que houve necessidade de remover elementos construtivos em
fibrocimento e amianto, o que s poderia ocorrer aps autorizao da entidade
competente, cuja emisso demorava entre dois a trs meses, conduzindo
necessidade de suspenso parcial dos trabalhos, e ainda os casos em que foram
encontrados terrenos com caractersticas geo-mecnicas distintas das consideradas
para definio das solues preconizadas em projecto (por exemplo, contrato n.
09/971/CA/C) ou as decorrentes de achados com valor arqueolgico. Essas situaes
conduziram necessidade de suspenso parcial dos trabalhos, implicando, por
conseguinte, a prorrogao do prazo pelo perodo da suspenso, de acordo com o
disposto nos artigos 298., n. 2, e 365., alnea b), do CCP.

86. Alm do mais, tendo presente o facto de a fixao de um prazo de
concluso visar acautelar que a obra seja disponibilizada dentro desse perodo, para
servir o interesse pblico a que se encontra associada, importa notar que, em bom
rigor, os desvios no devem ser reportados data da recepo provisria, como
acontece no Relato, mas sim data em que efectivamente ocorreu a disponibilizao
das instalaes.
que, com efeito, atenta a urgncia em concluir as obras, por forma a
condicionar o menos possvel a leccionao das aulas, a PE adoptou um mecanismo,
atravs do qual, assim que as obras se encontrassem em condies de ser utilizadas,
era efectuado um termo ou auto de entrega provisria, a partir do qual as instalaes
remodeladas passavam a poder ser utilizadas, no obstante a obra no se encontrar,
em aspectos acessrios ou complementares, concluda, e, naturalmente, sem prejuzo
da recepo provisria a realizar aps essa concluso, altura em que comearia ento
a decorrer o prazo de garantia.

102
A ttulo exemplificativo, foi o que sucedeu nos Contratos n. s 09/1031/CA/C e
09/1001/CA/C.

96
Assim sendo, tendo sido as obras disponibilizadas em momento anterior data
em que efectivamente ocorreu a respectiva recepo provisria, a identificao dos
desvios registados deve ter por referncia o perodo de tempo que mediou entre a
data prevista (com ou sem prorrogaes, consoante tenham ou no existido) para a
concluso e o momento em que foi assinado o referido termo. E repare-se que esse
exerccio permite verificar que os desvios so significativamente inferiores queles que
so apontados pelo Tribunal de Contas. O desvio mdio relativamente concluso
contratual prevista, sem prorrogaes, desce de 167 para 86 dias, quando
consideramos a entrega escola e no a recepo provisria, conforme se pode
concluir pela anlise do mapa relativo ao controlo de entrega de obras que se junta
como DOCUMENTO N. 28.

87. Atento o enquadramento factual exposto, mormente os constrangimentos
sentidos que conduziram aos atrasos registados na execuo das empreitadas, no
imputveis PE, nenhuma censura merece a sua actuao, pelo que, tambm quanto
a esta parte, dever ser determinada a reformulao do Relato.

ii. No aplicao de sanes contratuais

88. No seguimento das observaes tecidas a propsito do incumprimento dos
prazos de execuo das empreitadas, o Relato do Tribunal de Contas vem salientar a
ausncia de aplicao de multas contratuais no mbito das Fases 0 e 1, apesar das
inmeras situaes de incumprimento de prazos verificadas em execuo de obra,
acrescentando que apenas na Fase 2, foram desencadeados procedimentos
sancionatrios, relativamente a 36 empreitadas, em que ocorreram violaes de
prazos parciais (35 situaes) e finais (1 situao) vinculativos de execuo de obra, e
que justificariam, eventualmente, a aplicao de multas.
103
.
Apesar de no ser formulado qualquer juzo assertivo concreto a respeito das
situaes em que no houve lugar aplicao de sanes contratuais as quais,
sublinhe-se, nem sequer so especificamente identificadas no Relato, dificultando a
defesa da PE , o tratamento que matria dado pelo Tribunal de Contas denuncia
um tom crtico, o qual poder suscitar dvidas sobre o cumprimento pela PE das
normas legais aplicveis.
Por essa razo, impe-se prestar os esclarecimentos que se seguem.

103
Cfr. ponto 2.7.3.3., p. 32 do Relato.

97
89. Antes de mais, importa deixar claro que as nicas situaes em que se
pode discutir a conformidade da deciso da PE, no sentido da no aplicao de
sanes contratuais por incumprimento dos prazos finais de execuo das
empreitadas das Fases 0, 1 e 2, so aquelas em que, no tendo sido objecto de
prorrogaes legais ou graciosas, houve incumprimento do prazo inicialmente fixado,
ou, tendo havido, foi incumprido o prazo inicial acrescido dessas prorrogaes. No
poderia ser sequer de outra forma, uma vez que, independentemente da pertinncia
dos comentrios que possam ser feitos a propsito da derrapagens verificadas ao
nvel dos prazos inicialmente fixados, as prorrogaes implicam, luz das disposies
legais vigentes, a fixao de um novo prazo, no havendo assim nenhum
incumprimento contratual, por parte do empreiteiro, por no ter sido observado aquela
prazo inicial.
Isto posto, o primeiro aspecto a esclarecer que a abordagem feita neste
ponto no incide, portanto, sobre todas as situaes identificadas no ponto anterior
(cfr. 2.7.3.2. do Relato).

90. Por outro lado, cumpre ainda esclarecer que, no tendo o Tribunal de
Contas procedido a uma anlise casustica das situaes em que no houve lugar
aplicao de sanes contratuais, no tendo, nessa medida, apontado as razes
concretas pelas quais, no seu entender, tal deveria ter ocorrido, no caber
naturalmente PE substituir-se ao mesmo e identificar exaustivamente essas
situaes defendendo-se de uma imputao que no chegou sequer a existir.
Por esse motivo, limitando-se o Relato a uma apreciao muito genrica,
atravs dos comentrios que se seguem pretende a PE elucidar o Tribunal de Contas
sobre o juzo que presidiu avaliao dessas situaes de incumprimento e, bem
assim, determinao daquelas em que, em face da ponderao de um conjunto de
interesses e elementos fcticos, no se justificava a aplicao de sanes contratuais.

91. Perante o ritmo acelerado do Programa e a necessidade de concluir as
empreitadas o mais atempadamente possvel, tendo em conta os naturais
constrangimentos que tal implicava ao nvel da leccionao, foram estabelecidos nos
cadernos de encargos prazos de execuo dos trabalhos muito reduzidos, tornando
assim extremamente difcil a boa execuo das empreitadas dentro daqueles prazos.
Com efeito, tal como se pode ver pelo mapa supra referido, os prazos fixados para as
obras de remodelao em cada uma das escolas foram, em mdia, pouco superiores
a um ano.
Assim, atento, por um lado, os prazos exguos fixados e, por outro, a
complexidade das intervenes a realizar durante o funcionamento das escolas, a PE

98
cedo se apercebeu que o esforo solicitado aos empreiteiros excedia os padres
normais, pedindo-se uma diligncia muito acima daquela que normalmente exigvel
no quadro da execuo de uma empreitada da mesma categoria.
Alis, foi exactamente por essa razo que os prazos no constituram qualquer
factor de avaliao das propostas, tratando-se de uma condio no submetida
concorrncia, cujo os concorrentes tinham pura e simplesmente que respeitar.
Essa circunstancia associado ao facto de, durante a execuo das empreitadas
se terem registado inmeros constrangimentos, tal como acima apontado, os quais
nem sempre eram susceptveis de, luz do enquadramento legal, provocar a
prorrogao do prazo fixado, levou a que a PE decidisse introduzir uma certa
tolerncia/flexibilidade na avaliao das situaes de atraso da concluso das obras
nos prazos fixados. Tal sucedeu, na medida em que, atento o enquadramento
descrito, dificilmente se poderia dizer que o incumprimento do empreiteiro lhe era
exclusivamente imputvel, tendo em conta, desde logo, a exiguidade dos prazos
definidos pela PE no Caderno de Encargos , ainda sem conhecimento total das
dificuldades inerentes a este tipo de trabalhos que naturalmente contriburam para a
inevitabilidade de alguns desses atrasos. Deve referir-se que, na Fase 2, esta
deficincia foi corrigida, passando o prazo mdio previsto para a execuo das
empreitadas a ser de 15,9 meses, contra os 13,3 meses na Fase 1.
Entendeu-se, portanto, que apenas nos casos em que o empreiteiro tinha
irremediavelmente contribudo para o atraso registado, e que esse atraso se afigurava
de tal maneira grave que estava a comportar prejuzos e danos para o interesse
pblico nomeadamente por impossibilitar que se procedesse, num curto espao de
tempo, disponibilizao das instalaes, nos termos explicados supra , que se
justificava desencadear o respectivo procedimento de aplicao de sanes
contratuais.

92. No fundo, com o seu procedimento, a PE ponderou, como era exigvel, a
aplicao ou no de multas luz do princpio da proporcionalidade.
O apelo pela PE ao princpio da proporcionalidade neste domnio tem plena
justificao. Com efeito, justamente por configurar o exerccio de uma prerrogativa
jurdico-pblica inerente execuo de contrato administrativo, o poder de aplicar uma
sano pecuniria traduz-se na prtica de um acto administrativo que, por natureza
104
,
deve ser presidido pela proporcionalidade ou pela justa medida, entre o benefcio para
o interesse pblico que se pretende obter e a gravidade da leso para o interesse

104
Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, Coimbra, 2001, p.
635

99
particular que resultar de tal acto maxime quando a medida em causa reveste um
carcter sancionatrio e a gravidade da sano se deve reputar proporcional
gravidade e censurabilidade da conduta a que se pretende reagir. A deciso de
aplicao de sanes contratuais deve, portanto, atender ao princpio da
proporcionalidade que , como se sabe, um princpio geral da actividade
administrativa, com expresso assento constitucional (cfr. n. 2 do artigo 266. da
Constituio da Repblica Portuguesa) e legal (cfr. n. 2 do artigo 5. do Cdigo de
Procedimento Administrativo) , o qual impede que seja aplicada uma sano
contratual que resulte da imposio ao empreiteiro do pagamento de um montante se
que se revele desproporcionado e desadequado em funo dos prejuzos causados
pelo incumprimento e dos interesses que a norma que prev a penalidade visa
salvaguardar.
Por isso, concretamente, a PE ponderou, luz do princpio da
proporcionalidade, se se justificava ou no a aplicao de sanes contratuais em
funo dos seguintes pressupostos: (i) imputabilidade (e censurabilidade) do atraso
registado ao empreiteiro; (ii) gravidade do mesmo em face da prossecuo do
interesse pblico em jogo; e (iii) prejuzos e danos sofridos em virtude desse atraso.
Alis, em rigor, todos esses pressupostos encontram expresso no prprio
regime legal de aplicao de sanes contratuais, no se tendo por isso verificado
qualquer ilegalidade no comportamento adoptado pela PE.

93. Desde logo, importa notar que a prpria lei que exige que os atrasos
verificados nas empreitadas tenham que ser exclusivamente imputveis ao
empreiteiro, sendo este o primeiro requisito para a aplicao de sanes contratuais.
O artigo 201. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, aplicvel s
empreitadas integradas nas Fases 0 e 1 do Programa dispe o seguinte: 1. Se o
empreiteiro no concluir a obra no prazo contratualmente estabelecido, acrescido de
prorrogaes graciosas ou legais, ser-lhe- aplicada, at ao fim dos trabalhos ou
resciso do contrato, a seguinte multa contratual diria, se outra no for fixada no
caderno de encargos: a) 1
0
/
00
do valor da adjudicao, no primeiro perodo
correspondente a um dcimo do referido prazo; b) Em cada perodo subsequente de
igual durao. A multa sofrer um aumento de 0,5
0
/
00
, at atingir o mximo de 5
0
/
00
,
sem, contudo e na sua globalidade, poder vir a exceder 20% do valor da
adjudicao.(...) 3. A requerimento do empreiteiro ou por iniciativa do dono da obra, as
multas contratuais podero ser reduzidas a montantes adequados, sempre que se
mostrem desajustadas em relao aos prejuzos reais sofridos pelo dono da obra, e
sero anuladas quando se verifique que as obras foram bem executadas e que os

100
atrasos no cumprimento dos prazos parciais foram recuperados, tendo a obra sido
concluda dentro do prazo global do contrato.
primeira vista, se atentarmos nica e exclusivamente ao teor do citado n. 1
do artigo 201. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, verificamos que o nico
pressuposto a enunciado para a aplicao da multa a no concluso da obra no
prazo contratualmente estabelecido. Nada se estabelece a propsito das causas da
no concluso da empreitada no prazo fixado, o que, numa primeira leitura, at
poderia encaminhar-nos para a identificao de uma responsabilidade objectiva do
empreiteiro, desde que verificado tal atraso. E se assim fosse, tal significaria, desde
logo, que a aplicao da multa se imporia sempre que se verificasse o desrespeito do
prazo de concluso da obra, sem que se impusesse a necessidade de averiguar sobre
a imputabilidade (e consequente censurabilidade) do incumprimento.
A verdade, porm, que o Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, veio
consagrar uma soluo que atende aos factos que relevaram para o incumprimento
contratual e o termo da empreitada em momento mais distante do que inicialmente
previsto. Com efeito, dispe o n. 1 do artigo 195. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de
Maro, que (...) cessa a responsabilidade do empreiteiro por falta ou deficincia ou
atraso na execuo do contrato quando o incumprimento resulte de facto que lhe no
seja imputvel. A esta regra acrescenta o n. 2 do mesmo preceito que os danos
causados nos trabalhos de uma empreitada por caso de fora maior ou qualquer outro
facto no imputvel ao empreiteiro, nos termos do presente diploma, sero suportados
pelo dono da obra quando no correspondam a riscos que devam ser assumidos pelo
empreiteiro nos termos do contrato. Esta regra est prevista no captulo daquele
diploma relacionado com o no cumprimento e igualmente com a reviso dos
contratos de empreitada, onde se insere justamente o artigo 201. a que atrs se
aludiu.
Ou seja, a regra que se deixou transcrita visa, justamente, esclarecer que a
responsabilidade do empreiteiro designadamente por atrasos na execuo da
empreitada, apenas tem lugar se outras circunstncias estranhas o no tiverem
provocado , assim afastando aquele modelo de responsabilidade objectiva.
S assim se explica, alis, a relevncia da possibilidade legal que dada ao
empreiteiro de deduzir defesa antes da emisso de uma deciso de aplicao de
multa
105
. Na verdade, se a responsabilidade que origina a aplicao da multa fosse
objectiva, nos termos descritos, a audio do empreiteiro teria um sentido bastante
diminuto, na medida em que serviria, nica e exclusivamente, para demonstrar a
inexistncia da violao contratual que estivesse em causa.

105
Cfr artigo 308., n. 2, do CCP.

101

94. Idntica soluo foi acolhida no n. 1 do 403. do CCP cujo regime de
execuo dos contratos aplicvel s empreitadas da Fase 2 , nos termos do qual a
aplicao das sanes contratuais depende de os atrasos registados se deverem a
facto imputvel ao empreiteiro.
De todo o modo, importa realar que a soluo legal no poderia ser diferente
da consagrada, tendo em conta que o incumprimento do prazo de execuo da obra
fixado no contrato mais no traduz que o incumprimento de uma obrigao contratual
assumida pelo empreiteiro. A aplicao de multa surge, pois, no quadro da
responsabilidade contratual do empreiteiro perante o dono de obra. nesta
perspectiva que a multa prevista na lei pretende, para alm daquele objectivo
dissuasor, assegurar a percepo de uma indemnizao a que o dono de obra tem
direito em caso de incumprimento do prazo contratual a que o empreiteiro se vinculou
e justamente por fora do dever que existe de cumprimento das obrigaes contratuais
assumidas e do princpios gerais aplicveis em sede de responsabilidade civil
contratual. E esse plano essencial para o esclarecimento da questo, justificando-se
a anlise igualmente detalhada do regime que para a responsabilidade contratual foi
acolhido no Cdigo Civil, que, alis, subsidiariamente aplicvel por via do disposto
no artigo 273. do mesmo Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, e do n. 3 do artigo
280. do CCP.
Pois bem, um dos pressupostos essenciais da responsabilidade contratual ,
precisamente, a existncia de culpa
106
. Ou seja, para que o devedor se constitua em
responsabilidade perante o credor, a falta de cumprimento da obrigao em causa tem
necessariamente que ser culposa.
Assim sendo, a deciso da PE de apenas aplicar multas contratuais nas
situaes em que os atrasos registados fossem exclusivamente imputveis ao
empreiteiro foi tomada em estrita conformidade com o disposto na lei vigente.

95. Esta explicao principalmente, a chamada colao do regime da
responsabilidade civil contratual , permite ainda compreender que a multa contratual
no tem apenas uma dimenso sancionatria/compulsria, antes integrando tambm
uma componente indemnizatria. Com efeito, a aplicao da multa tem uma natureza
mista, pretendendo, por um lado, incentivar o empreiteiro a cumprir, e, em simultneo,
ressarcir os interesses lesados pelo incumprimento contratual.

106
Cfr. artigo 798. do Cdigo Civil.

102
Neste sentido, justifica-se recuperar o Acrdo do Supremo Tribunal
Administrativo, de 17 de Outubro de 2002, proferido no Processo n. 0574/02: em
geral, a multa para o incumprimento dos prazos contratuais funciona como clusula
penal. Constitui a liquidao a forfait dos prejuzos sofridos pelo dono da obra com
esse atraso, sendo o que, em princpio, o empreiteiro tem de a pagar,
independentemente de o valor dos prejuzos reais ser superior ou inferior a esse valor.
Mas no cumpre uma funo puramente indemnizatria, de reintegrao tanto por
tanto, desempenhando a sua estatuio, na lei ou no contrato, tambm uma funo
dissuasora ou preventiva, pela automaticidade de efectivao da ameaa que pende
sobre o contraente, se no respeitar os prazos. A multa para o incumprimento dos
prazos nos contratos de empreitadas de obras pblicas comunga da mesma natureza
e finalidade genrica das multas contratuais (...).
E, concretamente a respeito do apuramento/quantificao dos prejuzos
sofridos, atente-se nas palavras do Supremo Tribunal Administrativo: a leso inerente
ao atraso no recai forosamente sobre o patrimnio da pessoa colectiva pblica
contratante, incidindo, a mais das vezes, sobre a capacidade ou o apetrechamento da
Administrao para satisfazer a necessidade pblica especfica que levou sua
associao com o particular pela via contratual. Geralmente, nas empreitadas de
obras pblicas, o que posto em causa pelo atraso por parte do empreiteiro a
aptido da Administrao para proporcionar populao bem estar ou utilidades no
mensurveis economicamente
107
.
Assim, importa no descurar que a clusula sancionatria prevista num
contrato de natureza administrativa, como o caso, , bem vistas as coisas, uma
clusula estabelecida no interesse da comunidade em geral, pois visa a preservao
do interesse pblico prosseguido com esse contrato e no apenas e exclusivamente o
interesse da entidade administrativa enquanto credora de uma obrigao contratual.
Ora, conforme acima se exps, um dos elementos que era ponderado na
deciso de aplicao de multas contratuais era precisamente a circunstncia de, no
obstante a empreitada no se encontrar concluda e no ter comeado a decorrer o
prazo de garantia, j ter ocorrido um termo ou auto de entrega provisria, permitindo
assim a utilizao da escola por parte dos professores, alunos e funcionrios.
Significa isto que, na perspectiva da prossecuo do interesse pblico, a falta
de concluso daquelas empreitadas no implicou a produo de qualquer leso/dano
que justificasse uma reparao, mediante a aplicao de sanes contratuais.

107
Cfr. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Outubro de 2002, proferido no
mbito do Processo n. 0574/02, disponvel em www.dgsi.pt.

103
96. Por ltimo, repare-se que, justamente por configurar o exerccio de uma
prerrogativa jurdico-pblica inerente execuo de contrato administrativo, o poder
de aplicar uma sano pecuniria traduz-se na prtica de um acto administrativo que,
por natureza
108
, deve ser presidido pela proporcionalidade ou pela justa medida, entre
o benefcio para o interesse pblico que se pretende obter e a gravidade da leso para
o interesse particular que resultar de tal acto maxime quando a medida em causa
reveste um carcter sancionatrio e a gravidade da sano se deve reputar
proporcional gravidade da ilicitude da conduta a que se pretende reagir.
A deciso de aplicao de sanes contratuais deve, portanto, atender ao
princpio da proporcionalidade que , como se sabe, um princpio geral da
actividade administrativa, com expresso assento constitucional (cfr. n. 2 do artigo
266. da Constituio da Repblica Portuguesa) e legal (cfr. n. 2 do artigo 5. do
Cdigo de Procedimento Administrativo) , o qual impede que seja aplicada uma
sano contratual que resulte da imposio ao empreiteiro do pagamento de um
montante se que se revele desproporcionado e desadequado em funo dos prejuzos
causados pelo incumprimento e dos interesses que a norma que prev a penalidade
visa salvaguardar.

97. Por todas as razes supra apontadas, conclui-se que a aplicao de
multas contratuais no automtica e depende por isso da demonstrao e
ponderao, luz do princpio da proporcionalidade, de um conjunto de pressupostos
associados ao facto que motivou os atrasos verificados , o que corresponde
metodologia seguida pela PE na anlise dos atrasos registados.
Nesta medida, nada h a apontar s decises de no aplicao de multas
contratuais, com fundamento no facto de os atrasos no poderem ser exclusivamente
imputveis aos empreiteiros, bem como na circunstncia de esses atrasos no
acarretarem graves prejuzos para o interesse pblico associado ao funcionamento
das escolas.

iii. No responsabilizao dos projectistas por erros e omisses dos
projectos

98. No Relato de Auditoria a que se responde, vem ainda o Tribunal de
Contas chamar ateno para a circunstncia de que nem todas as situaes de
erros e omisses ocorridas nas escolas compreendidas na Fase 2 do Programa deram

108
Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, Coimbra, 2001, p.
635

104
origem ao apuramento da responsabilidade dos respectivos projectistas, dando conta,
ainda, que, no que diz respeito aos erros e omisses constatados nas Fases 0 e 1,
no foram desenvolvidos quaisquer procedimentos com vista responsabilizao dos
correspondentes projectistas
109
.
Refere ainda esse Tribunal que, no sendo expectvel que as entidades
visadas assumam as suas responsabilidades voluntariamente, a verdade que no
foram obtidas evidncias de que tenham sido accionados os seguros de
responsabilidade civil, ou efectuadas outras diligncias, alm das mencionadas
notificaes, para um cabal esclarecimento e concretizao dos direitos que a Parque
Escolar, enquanto dono de obra, invoca
110
.

99. Em primeiro lugar, importa desde logo referir a este respeito que,
diversamente do que parece decorrer do Relato a que ora se responde
111
, do Relatrio
da Inspeco Geral das Finanas n. 1135/2009, de Agosto de 2009, no consta
nenhuma recomendao genrica necessidade de responsabilizao dos
projectistas por erros e omisses mas, apenas e s, uma recomendao muito
especfica dirigida necessidade de responsabilizao dos projectistas de duas das
empreitadas a analisadas, nas quais se vieram a constatar significativos atrasos,
justificados por alteraes, incompatibilidades entre os vrios projectos e correces
de deficincias
112
.
Por outro lado, cumpre dar nota que, embora esteja correcta a afirmao de
que at Outubro de 2010 a PE no deu incio a qualquer procedimento de
responsabilizao dos projectistas, no pode deixar de ser realada a circunstncia de
que ainda que com algum atraso em relao quela que era a data expectvel pelo
Tribunal de Contas , os referidos procedimentos de responsabilizao dos
projectistas comearam, progressivamente, a ser desencadeados, embora numa
primeira fase se tenham circunscrito, pelas razes acima apontadas, aos erros e
omisses relativos aos projectos da Fase 2 do Programa.
Com efeito, pode desde j adiantar-se que at presente data a PE j
desencadeou todos os procedimentos tendentes regularizao dessa situao,
estando os mesmos em fase de anlise das pronncias apresentadas pelos
projectistas em sede de audincia prvia, para efeitos do posterior apuramento da
imputao subjectiva dos erros e omisses constatados a esses projectistas e do

109
110
111
112
Cfr. ponto 3 do Sumrio Executivo do Relatrio da Inspeco Geral das Finanas n.
1135/2009, de Agosto de 2009.

103
apuramento dos prejuzos concretos decorrentes desses erros e omisses. Repare-se
que estamos a falar de mais de uma centena de procedimentos que, em alguns casos,
assumem uma excepcional complexidade, e que so levados a cabo pelos tcnicos da
PE que, a par dessa tarefa, esto igualmente encarregues de gerir e acompanhar as
inmeras empreitadas que ainda se encontram em curso, o que ajuda a explicar e a
compreender a morosidade constatada.
Todavia, e uma vez que a PE est consciente de que est longe de ser
atingido o prazo ordinrio de prescrio para a responsabilidade civil contratual
previsto no artigo 309. do Cdigo Civil, no cremos que o facto desses procedimentos
estarem atrasados possa ser preocupante, na medida em que nada obsta a que, caso
venham a ser apuradas responsabilidades dos projectistas, a PE possa, ainda, exercer
os seus direitos relativamente a esta matria.
J quanto ao apuramento e efectivao da responsabilidade por erros e
omisses dos projectistas das empreitadas das Fases 2 e 3, como o prprio relato de
Auditoria reconhece
113
, data da realizao da auditoria j haviam sido
desencadeados 70 procedimentos tendentes ao apuramento de responsabilidades,
tendo, entretanto, sido regularizadas as situaes dos erros e omisses verificados
nas demais 25 escolas que data se encontravam pendentes, estando estes
procedimentos, igualmente, na fase de anlise das pronncias apresentadas pelos
projectistas em sede de audincia prvia.
Ou seja, em sntese, a PE tem feito significativos esforos no sentido da
regularizao das situaes em causa.

100. Quanto ao no accionamento dos seguros de responsabilidade civil e
no realizao de outras diligencias tendentes ao ressarcimento dos danos
provocados pelos erros e omisses dos projectos, a PE entende que enquanto no
houver uma deciso definitiva no mbito dos procedimentos administrativos j
desencadeados, da qual resulte com evidncia a responsabilidade dos projectistas por
esses erros e omisses e pela verificao dos danos da decorrentes, no se justifica
por uma questo de boa f e de rigor no apuramento da verdade material
accionar nenhum dos referidos seguros nem intentar qualquer aco de
responsabilidade civil contra os projectistas.
Todavia, no deixar de o fazer sempre que, uma vez terminados os referidos
procedimentos, chegue concluso que os erros e omisses constatados so
imputveis aos projectistas e que destes resultaram danos para o interesse pblico.

113

106

IV. AO NVEL DA GESTO FINANCEIRA DO PROGRAMA

101. Fica patente, em vrias passagens do Relato, a crtica do Tribunal de
Contas quanto ao modo como a PE desenvolveu e implementou a gesto financeira
do Programa, sublinhando-se, a esse respeito, as alteraes considerveis do
investimento ao longo do Programa em face dos montantes de investimento previstos,
que levam o Tribunal a concluir pela suboramentao do investimento necessrio
concretizao do Programa de Modernizao aquando do seu lanamento
114
e a
considerar que a PE deveria ter fixado tectos mximos do investimento a realizar por
escola, bem como de rea de construo (m2)/aluno
115
.

102. Independentemente da crtica tecida por esse Tribunal gesto da PE
com base na referida alterao ao longo do Programa da previso de investimento
inicial, a PE aceita o facto, alis objectivo, de, ao longo do Programa, terem ocorrido
variaes ao nvel das previses do investimento necessrio para a execuo do
Programa.

103. Contudo, a aceitao desse facto no significa que a PE concorde com a
apreciao e a anlise que sobre ele empreende esse Tribunal.
Efectivamente, so vrios os planos em que o entendimento da PE sobre a
referida variao do valor do investimento necessrio diverge da posio
assumida por esse Tribunal no Relato a que se responde:
No plano da grandeza de tais variaes, j que as mesmas no
assumem, em rigor, a medida e a grandeza com que so apresentadas
no Relato, importando nesta sede corrigir alguns dos dados e chamar a
ateno para a inexactido dos pressupostos em que assenta aquela
anlise;
No plano da compreenso dos motivos que justificam essas
variaes, uma vez que, apesar da sua aparente recusa liminar, o
Tribunal acaba por reconhecer e aceitar as razes avanadas pela PE
para justificar as variaes ocorridas;
No plano do controlo financeiro realizado pela PE, que,
diferentemente do entendimento do Tribunal de Contas, foi o adequado
realidade em causa

114
115

107
No plano da perspectivao global da gesto financeira do
investimento realizado, j que, ao contrrio do que esse Tribunal parece
ter percepcionado, os dados existentes apontam para uma gesto
eficiente a esse nvel.

i. Alterao ao longo do Programa da previso de investimento inicial a
medida das variaes

104. Para efeitos da demonstrao da ocorrncia de variaes, ao longo da
execuo do Programa, do montante de investimento necessrio sua execuo, o
Tribunal de Contas segue o seguinte raciocnio:
1. Na apresentao pblica do Programa, em Maro de 2007, previu-se que
a interveno nas 332 escolas previstas at 2015 implicava um
investimento global de 940 milhes de euros;
2. Em 31 de Dezembro de 2009, o montante previsto apenas para as
primeiras 205 escolas era j de 2,5 mil milhes de euros;
3. No Relatrio e Contas de 2010, esse valor, para as mesmas 205 escolas,
aumentou para 3,168 mil milhes de euros.
Contudo, como de imediato se vai procurar demonstrar, a anlise que esse
Tribunal fez nas pginas 20 a 24 do Relato est assente em pressupostos no
correctos, no traduzindo um retrato fiel e rigoroso da gesto financeira do
Programa, o que nesta sede se impe corrigir.

105. Efectivamente, no pode ser descurada a circunstncia de as figuras que
constam na pgina 21 do Relato e dos dados nela contidos usados pelo Tribunal na
subsequente anlise no ilustrarem com rigor a evoluo da gesto financeira do
Programa.
Por um lado, o Tribunal analisa os dados e os valores que inscreveu nas
figuras que constam da pgina 21 do Relato, pondo em nota de rodap um aspecto
essencial para a inteligibilidade e para o rigor daquelas figuras e da respectiva anlise.
que, enquanto a previso inicial anunciada aquando do lanamento do
Programa no inclua a componente relativa a mobilirio e a equipamentos (com
excepo de parte do mobilirio de sala de aula, conforme reconhece o Tribunal na
nota de rodap n. 52), j o montante de 2,5 mil milhes estimado no final de 2009
inclui a totalidade dos mobilirios e equipamentos para as primeiras 205 escolas (o
que o Tribunal assinala na nota de rodap n. 53).
Por outro lado, o Tribunal parece ignorar o facto de tambm os custos
envolvidos com o faseamento das obras em particular no que se refere

108
necessidade de acautelar devidamente as condies para a permanncia da
actividade escolar durante o perodo de interveno, providenciando instalaes
temporrias sem descurar a segurana e o conforto da comunidade escolar no
estarem contabilizados no valor do investimento estimado aquando do lanamento do
Programa (cfr., a este respeito, pgina 18 do Relatrio e Contas de 2010). Est a falar-
se, designadamente, do valores associados ao aluguer e montagem de monoblocos
para a instalao de salas de aulas, durante o prazo de execuo das empreitadas
em cada escola mdia de 350.000 por escola.
Ora, isto significa, como bom de ver, que as figuras apresentadas na
pgina 21 do Relato, seja a respeito da evoluo da estimativa do investimento
global, seja a respeito da evoluo do montante de investimento previsto por fase, so
susceptveis de induzir uma leitura errada.
que, como se intui do que acaba de dizer-se bem como de uma leitura
atenta do Relato, se se confrontar o respectivo texto, com as notas de rodap -, os
dados e valores que constam das aludidas figuras no so comparveis, porque
tm na sua base realidades distintas, nem as respectivas coordenadas, que se
referem ao investimento total, so rigorosas:
Por um lado, no verdade que todos os valores inscritos nas figuras se
refiram ao investimento total nuns casos, esto includos os
equipamentos, o mobilirio e os monoblocos e, noutros casos, j no;
Por outro lado, e em consequncia desse facto, no possvel construir-se
uma linha comparativa, que pretensamente mostre uma evoluo, quando
nela esto reflectidos dados relativos a realidades distintas.
Se a preocupao (louvvel) desse Tribunal quanto comparabilidade das
estimativas apresentadas notria a propsito do nmero de escolas mencionadas
(as 205 escolas no incluem, por uma questo de comparabilidade das estimativas
apresentadas, os Conservatrios de Msica de Lisboa, e Coimbra, o Conservatrio de
Dana de Lisboa, assim como as escolas de Cascais, Mem Martins 2, Quinta do Peru
e Nuno Gonalves, posteriormente includas no Programa de Modernizao
116
), teria
sido desejvel que, subjacente anlise empreendida, o Tribunal de Contas houvesse
igualmente tido semelhante preocupao ao nvel dos valores de investimento
indicados.
Ademais, um outro dado errado de que parte o Tribunal prende-se com o
nmero de escolas abrangidas pela previso do investimento constante do Plano de
Negcios de 2008. Efectivamente, ao contrrio do que consta da Figura 6 do Relato
(pgina 21), essa previso no se refere a 332 escolas e nem sequer a 205 escolas,

116
Cfr. primeiro pargrafo da p. 22 do Relato.

109
como o caso dos outros documentos nessa Figura referidos. A previso avanada
no Plano de Negcios de 2008 abrangia apenas 166 escolas. Em jogo, nessa
altura, estava, pois, uma interveno mdia de 9.400 m2 muito diferente dos
actuais 15.186m2 (considerando 205 escolas) ou dos 15.039 m2 (se se considerar 207
escolas) a pensar em 800 alunos/escola nmero tambm muito diferente dos
actuais 1200/escola. este, portanto, mais um dado incorrecto que induz uma leitura
errada da referida Figura 6 e para o qual nesta sede se chama a ateno.
Neste quadro, evidente que no pode ler-se as figuras constantes da pgina
21 do Relato, e os dados que de l o Tribunal recolhe, no sentido de, ao longo da
execuo do Programa ter ocorrido uma derrapagem no montante de investimento
de cerca de 2 mil milhes de euros (o que equivaleria diferena entre 3.168 mil
milhes de euros e 940 milhes de euros).

ii. Alterao ao longo do Programa da previso de investimento inicial a
explicao para as variaes

106. Feitos estes esclarecimentos iniciais e advertidos os cuidados a ter na
leitura dos dados de que parte esse Tribunal, com vista a que deles no se faa uma
leitura enviesada, hora de compreender as razes para a ocorrncia de variaes no
montante estimado de investimento necessrio para a execuo do Programa, ao
longo da sua existncia.

107. Independentemente e para l da circunstncia, j salientada, de o
montante inicialmente previsto (940 milhes de euros) no incluir a componente de
equipamentos e mobilirio (com excepo de mobilirio de sala de aula) e de aluguer
de monoblocos, uma percepo verdadeiramente rigorosa da evoluo das
previses do investimento a aplicar no Programa obriga, desde logo, a enquadrar o
contexto em que surgiu o primeira previso desse investimento (os j referidos
940 milhes).
Esse valor, que corresponde primeira oramentao do Programa, resultava
de uma abordagem inicial, que se sabia sujeita a correco medida do
desenvolvimento dos projectos e da execuo das obras nas escolas piloto.
Esta abordagem inicial assentava no trabalho realizado pelos tcnicos da
Direco Regional de Lisboa (DREL), para o grupo de trabalho incumbido pelo
Ministrio da Educao, em Abril de 2006, de proceder elaborao do programa
integrado de modernizao das escolas do ensino secundrio de Lisboa e Porto (cfr.
Despacho n 7503/2006, publicado na 2 Srie do Dirio da Repblica de 4 de Abril),
trabalho esse que consistiu na elaborao de uma ficha de caracterizao do estado

110
de conservao de 25 edifcios escolares na rea de Lisboa (veja-se o documento
designado Fichas de Caracterizao de 25 Edifcios Escolares em Lisboa, junto
como DOCUMENTO N. 29. A oramentao feita consistiu na previso de um conjunto
de pequenas reparaes e/ou substituies de materiais e equipamentos, adoptando
como parmetro outras obras at a realizadas pela DREL, em linha com as realizadas
pelas outras Direces Regionais.
Aquando da criao da PE e do lanamento do Programa, era essa a base de
trabalho existente, que se sabia incompleta e provisria. Todavia, em face da
necessidade de avanar com processos de financiamento, procedeu-se, para esse
efeito, a uma primeira abordagem sobre o trabalho at ento realizado (cfr. documento
designado PMEES Apresentao Sumria, junto como DOCUMENTO N. 30), a qual
consistiu na definio de quatro tipos de interveno:
Interveno Especial aplicada a 10 escolas histricas, com investimento
previsto de 8,8 M;
Interveno de nvel 1 aplicada a 50 escolas (liceus e escolas tcnicas),
com investimento previsto de 5,5 M;
Interveno de nvel 2 aplicvel a 70 escolas (pavilhonares mais antigas),
com investimento previsto de 3,9 M;
Interveno de nvel 3 aplicvel a 202 escolas (pavilhonares mais
recentes), com investimento previsto de 1,5 M;
O critrio adoptado para a atribuio dos valores a cada tipo de interveno
consistiu numa majorao de 1,75 a 2 sobre os oramentos apresentados pela DREL
para edifcios equivalentes.
Acrescente-se que esta foi a nica base de que pde partir-se, atenta a
ausncia de informao fivel nos arquivos tcnicos do Ministrio da Educao
relativamente realidade edificativa das escolas do pas, especialmente no que se
refere a documentao de apoio. Destaca-se, designadamente, a inexistncia de telas
finais relativamente a cada escola, existindo apenas os ante-projectos ou projectos-
tipo, os quais, naturalmente, no reflectiam a realidade executada em cada escola.
Neste quadro se compreende que o primeiro valor apresentado (os
referidos 940 milhes) no teve outra ambio seno esta justamente a de
consistir numa primeira base previsional que permitisse avanar com os
processos de financiamento, no incluindo qualquer componente relativa a
mobilirio e equipamento, e assumindo, mesmo relativamente componente da
empreitada, uma base que se sabia provisria e sujeita a alteraes, medida que
a realidade sobre a qual o Programa incidia fosse sendo mais bem conhecida e
fossem sendo percepcionadas as verdadeiras necessidades que o Programa visava
suprir.

111
Em causa estava, alis, aquando do lanamento do Programa, o incio
imediato do Programa em quatro escolas-piloto, que se enquadravam na designada
Fase 0. O objectivo dessa Fase 0, tambm designada fase piloto, era
precisamente, como o seu prprio nome indica, o de funcionar como banco de
ensaio e de teste do desenvolvimento futuro do Programa, para que dessa fase se
inferissem ensinamentos e experincias que permitissem, nas fases seguintes, ajustar
o mbito dos trabalhos a realizar da forma mais eficiente e adequada consecuo do
objectivo primordial que se visava atingir dotar o Pas de uma rede escolar moderna,
gastando, evidentemente, o menos possvel. Esse objectivo resulta, alis, de forma
clara da Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, de 3 de Janeiro, que aprovou
o Programa.
Enquadrada a primeira previso do investimento associado ao Programa, cr-
se ter ficado demonstrado que uma anlise sobre a evoluo da oramentao do
Programa no pode, para que lhe possa ser emprestada a esperada objectividade e
rigor, partir de um valor que foi inicialmente assumido e apresentado como um
valor provisrio.

108. De resto, a respectiva provisoriedade, mesmo que apenas
perspectivada para a componente de empreitada, veio a ser confirmada pela
experincia adquirida durante a fase piloto.
Desde logo, esta fase demonstrou que pequenas intervenes no permitem
resolver os problemas de fundo, podendo redundar em gastos sem qualquer
contrapartida ou, mesmo, agravar as condies existentes num prazo muito curto
117
.
Com a experincia ento obtida nas quatro escolas-piloto, constatou-se a
necessidade, mesmo em termos de anlise de investimento, de operar uma
interveno profunda em diversas componentes da construo. Com a aproximao
da concluso da fase piloto, e conforme referido no Relatrio e Contas de 2008 da PE
(cfr. pgina 10 do Relatrio e Contas de 2008, disponvel no site da PE), optou-se
claramente por um tipo de interveno mais profunda, correspondendo a uma

117
o que sucede com a exigncia legal de substituio de vidros simples por vidros
laminados trmicos, que implica a substituio de caixilharias (caso contrrio, os caixilhos
existentes no aguentam as cargas associadas aos novos vidros). Contudo, percebeu-se
que a substituio de caixilharias apenas resolve parcialmente o problema do frio no Inverno
e do calor no Vero, pois aumenta fortemente a necessidade de renovaes de ar
(excedendo limites de CO2), obrigando a criar sistemas de ventilao forada. Por seu
turno, a existncia de sistemas de ventilao forada obriga, no Vero e no Inverno, a criar
sistemas de arrefecimento e aquecimento de forma a manter as temperaturas dentro dos
referenciais aconselhveis. A incorporao de equipamentos de ventilao implica, por sua
vez, reforar sistemas elctricos e aumentar os quadros gerais de electricidade e a potncia
instalada nos Postos de Transformao, caso contrrio, o sistema elctrico estar em
permanente quebra.

112
reabilitao integral de todas as componentes dos edifcios (veja-se, sobre o impacto
desta opo, o DOCUMENTO N. 31, designado Estrutura de custos de obra da fase 3
do Programa e das ltimas obras das Direces Regionais. Este tipo de interveno
est, alis, em clara sintonia com as intervenes em curso na Unio Europeia,
apresentando todavia valores significativamente mais baixos que nos restantes pases,
como adiante se demonstrar.
Esta alterao ao nvel do tipo de interveno, em consonncia com
orientaes da Tutela nas inmeras reunies de trabalho e visitas de
acompanhamento de obra realizadas, foi tambm assumida pela Tutela nas
aprovaes dos Relatrios e Contas da PE, dos Planos de Actividade e Oramento e
nas autorizaes dos pedidos de financiamento.
Ademais, o desajustamento daquele valor provisrio em face da dimenso da
obras a realizar deveu-se ainda ao facto de esse valor no incorporar os trabalhos que
vieram a ser efectivamente necessrios em razo das alteraes legislativas relativas
a regulamentos e normas tcnica, em particular no que se refere nova legislao
ambiental e sobre eficincia energtica publicada no incio de 2006
118
.
Com efeito, dado o cariz inovador das medidas previstas nessa legislao, que
foram postas em prtica de forma gradual e sem o suporte de conhecimento
acumulado em termos de boas prticas, o Programa funcionou como um verdadeiro
banco de ensaio da sua aplicao, pelo que foi ao longo do desenvolvimento do
Programa, e desde logo, na fase piloto, que a PE, tal como todos os donos de obra
pblica e privada, foi tendo noo da real dimenso das referidas medidas legislativas,
a qual determinou um aumento entre 15% e 20% do valor das empreitadas.

109. Para alm das razes que acima se referiram, e que se prendem com o
carcter assumidamente provisrio do montante de investimento previsto aquando do
lanamento do Programa em Maro de 2007, que fazem com que o valor de 940
milhes de euros no possa ser considerado para efeitos de anlise da variao do
investimento durante a execuo do Programa, outras razes ocorreram ao longo
do desenvolvimento do Programa que conduziram a um incremento das
necessidades de investimento.

110. Durante a auditoria realizada, a PE explicou a esse Tribunal as razes
que levaram a que o montante de investimento no Programa haja aumentado em
face daquele que foi o valor avanado aquando do respectivo lanamento os
referidos 940 milhes de euros.

118
Cfr. Decreto-Lei n. 78/2006, Decreto-Lei n. 79/2006 e Decreto-Lei n. 80/2006, todos de 4
de Abril.

113
Todas estas razes foram apresentadas e explicadas a esse Tribunal e
encontram-se genericamente sumariadas nas pginas 23 e 24 do Relato. Est a falar-
se:
Desde logo, da incluso no montante global do investimento a realizar, do
investimento necessrio para a aquisio de todo o mobilirio e outro
equipamento necessrio ao funcionamento das escolas (designadamente,
computadores, videoprojectores, equipamentos interactivos, cadeiras,
mesas), sendo certo que o investimento associado a esta componente no
, evidentemente, despiciendo;
Do facto de a prpria natureza das intervenes a realizar no se trata da
realizao da construo ab initio de edifcios, mas sim da requalificao de
edifcios existentes, alguns dos quais, com valor patrimonial reconhecido,
cujas infra-estruturas se encontravam em avanado estado de
obsolescncia e em incumprimento da legislao em vigor, no que se refere
em particular segurana ssmica, segurana contra incndio e
acessibilidades, e outros, embora recentes, padeciam de mltiplas
deficincias de construo e tambm se encontravam em incumprimento
da legislao - ser especialmente propcia a alteraes medida que o
conhecimento dos edifcios e do respectivo estado vai avanando.
Da necessidade de cumprimento da legislao ambiental e de eficincia
energtica, a qual determinou um aumento entre 15% e 20% do valor das
empreitadas, graas necessidade de incorporar equipamentos
inicialmente no previstos, como equipamentos de renovao de ar das
salas de aula e de ventilao de sanitrios.
Das alteraes ocorridas ao nvel da poltica educativa, designadamente o
aumento da escolaridade obrigatria para os 12 anos e da poltica de turno
nico (que determinaram a necessidade de aumento das instalaes e do
nmero de salas de aula)
119
, o reforo do ensino profissional e da
certificao de competncias
120
(que provocou o inerente aumento de
nmero de oficinas) e o desdobramento das turmas em disciplinas

119
Cfr. Lei n. 85/2009, de 27 de Agosto, que estabelece o regime da escolaridade obrigatria
para as crianas e jovens que se encontram em idade escolar e consagra a universalidade
da educao pr-escolar para as crianas a partir dos 5 anos de idade.
120
Cfr. Decreto-Lei n. 396/2007, de 31 de Dezembro, que estabelece o regime jurdico do
Sistema Nacional de Qualificaes e define as estruturas que regulam o seu funcionamento,
e Portaria n. 1497/2008, de 19 de Dezembro, que regula as condies de acesso, a
organizao, a gesto e o funcionamento dos cursos de aprendizagem, bem como a
avaliao e a certificao das aprendizagens.

114
experimentais
121
(que obrigou ao aumento do nmero de laboratrios, salas
de desenho e de artes).
Finalmente, do prprio modelo de colaborao estreita com as escolas em
que se arvora o Programa, que prev a elaborao de planos estratgicos
pelas direces das escolas, nos quais so vertidos os objectivos dos
respectivos projectos educativos e as necessidades em termos de recursos
fsicos, os quais obrigavam a sua adaptao casustica dos projectos de
arquitectura e redundavam num aumento da rea mdia por escola
inicialmente prevista.
Em face de tais explicaes, esse Tribunal considerou, contudo, que as
mesmas no justificam a magnitude das variaes ocorridas, uma vez que se
reportam, essencialmente, a factores anteriores ao arranque da fase de construo
nas vrias intervenes
122
.

111. A verdade, porm, que da exposio e da apreciao que esse
Tribunal faz no Relato acaba por inferir-se que as razes assinaladas pela PE so
tambm reconhecidas por esse Tribunal:
a) o caso, desde logo, do valor do mobilirio e equipamento no
corrente que no estava abrangido na estimativa inicial no momento do
lanamento do Programa. Como se disse, vem reconhecido no Relato,
ainda que em nota de rodap, que o valor de 940 milhes de euros,
avanado no lanamento do Programa no inclua sequer a componente de
mobilirio e equipamento, pelo que a diferena entre esse valor e o valor
que consta no Relatrio e Contas de 2010 encontra, em parte, justificao
nesse facto.
b) Outra razo apontada pela PE a prpria interveno das escolas na
determinao do mbito dos trabalhos, interveno vertida nos
designados planos estratgicos, aspecto este que esse Tribunal tambm
reconhece como sendo uma fonte do aumento do investimento necessrio,
ainda que, o que se abordar adiante, considere ter havido uma falha da
PE ao no ter definido tectos mximos de investimento a realizar por
escola, bem como de rea de construo cfr. 3. pargrafo da pgina 24
do Relato onde se l que a explicao para aqueles incrementos reside,
em grande medida, na no definio pela entidade de tectos mximos....

121
Cfr. Decreto-Lei n. 272/2007, de 26 de Julho.
122

113
c) Ademais, esse Tribunal quando atribui responsabilidade pelos incrementos
do investimento realizao de trabalhos a mais e trabalhos de
suprimentos de erros e omisses (cfr. p. 24 do Relato) est igualmente
a ir ao encontro de uma das razes avanadas pela PE justamente a
razo associada prpria natureza das intervenes a realizar, que fez
com que a PE se deparasse em obra com infra-estruturas em avanado
estado de degradao e com deficincias de construo nos edifcios
existentes, circunstncias que so, evidentemente, propensas ao
surgimento de necessidades no previstas -, ainda que possa no ter-se
apercebido da verdadeira relevncia deste factor.
V-se, portanto, que de entre todas as razes apontadas pela PE as nicas
que o Tribunal parece no reconhecer ainda que s mesmas no se refira
especificadamente so (i) as alteraes ao nvel da legislao ambiental e de
eficincia energtica e (ii) as modificaes em termos de poltica educativa.
Estas razes so, justamente, aquelas relativamente s quais menos se pode
aceitar que esse Tribunal no as aceite como motivos vlidos e objectivos para um
incremento dos custos de investimento do Programa que em causa est a
necessidade de execuo de trabalhos decorrente de intervenes legislativas, pelo
que no havia outra opo seno cumpri-las.
Impe-se, portanto, neste contexto, revisitar as vicissitudes de ordem
normativa e tcnica que foram responsveis pelo aumento do investimento global ao
longo da execuo do Programa, expondo de forma clara e detida em que consistiu
cada uma delas, esperando que esse Tribunal possa melhor compreender o que
esteve efectivamente em causa.

112. O primeiro factor tem que ver com alterao de regulamentos tcnicos,
com impactos ao nvel construtivo.
Trata-se, em geral de questes associadas a alteraes significativas do
quadro legal e regulamentar de vrias actividades, que podem em agregadas em seis
grandes grupos: (i) elementos estruturais, (ii) reabilitao energtica, (iii) segurana,
(iv) acstica, (v) sistemas informticos e (vi) redes elctricas e de gs, (vii) redes de
guas e esgotos.

a) Em causa est, desde logo, o investimento acrescido graas aos reforos
realizados nos elementos estruturais das escolas, inicialmente no includos.

116
Efectivamente, indo ao encontro da legislao nacional e comunitria sobre
este tema
123
, foi tomada a deciso tomada de incorporar no plano das intervenes a
anlise ssmica das estruturas, aproveitando-se, assim, a oportunidade histrica para
as realizar que o Programa representava, por se tratar de um conjunto de intervenes
em profundidade.
Neste mbito, verificou-se a necessidade de operar reforos ssmicos, o que
implicou um reforo significativo dos elementos estruturais dos edifcios. Salienta-se
que muitos dos edifcios so construes anteriores a 1958 (23%), ano da entrada em
vigor do Regulamento de Segurana das Construes Contra os Sismos (RSCC), com
condies crticas ao nvel de resistncia aos sismos. Mesmo as construes dos anos
70 e 80, representando cerca de metade dos edifcios escolares, apresentavam
condies que, em alguns casos, revelaram ser mais econmica a demolio e
reconstruo do que o prprio reforo, uma vez que, nalguns casos, foram construdas
antes da entrada em vigor do Regulamento de Segurana e Aces em Estruturas de
Edifcios e Pontes (RSAEEP) de 1983 e, noutros casos, foram construdas de forma
deficiente, como comummente reconhecido.
O impacto das medidas de reforo ssmico, pela sua especificidade e grau de
dificuldade de execuo, representam custos, na maioria dos casos, equivalentes
construo de uma nova estrutura.
No conjunto das 213 escolas das Fases 0, 1, 2 e 3, 67 escolas sofreram
reforos estruturais, essencialmente ssmicos
124
.
Pela sua importncia deve referir-se o caso da Escola Artstica Antnio Arroio,
na qual, aps o incio da interveno, se constatou que o ao estrutural existente era
muito inferior ao previsto. Este facto, grave em termos de segurana, obrigou
demolio da estrutura e ao projecto e construo de uma nova, com sobrecustos de
1,712 milhes . Obrigou ainda a um sobrecusto de instalaes provisrias de 1,954
milhes , em virtude da obrigatoriedade de desocupar as instalaes, aps o
conhecimento da situao.

123
Cfr. Directiva n. 89/106/CEE, do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, que aproxima as
legislaes dos Estados membros no que se refere aos produtos de construo, alterada
pela Directiva n 93/68/CE, do Conselho, de 30 de Agosto de 1993, transposta para a ordem
jurdica interna pelo Decreto-Lei n. 113/93, de 10 de Abril, alterado pelos Decreto-Lei n.
139/95, de 14 de Junho, Decreto-Lei n. 374/98, de 24 de Novembro, e Decreto-Lei n
4/2007, de 8 de Janeiro, e republicado por este ltimo
124
Pela sua importncia, deve referir-se o caso da Escola Artstica Antnio Arroio, na qual,
aps o incio da interveno, se constatou que o ao estrutural existente era muito inferior
ao previsto. Este facto, grave em termos de segurana, obrigou demolio da estrutura e
ao projecto e construo de uma nova, com sobrecustos de 1,712 milhes de euros.
Obrigou ainda a um sobrecusto de instalaes provisrias de 1,954 milhes de euros, em
virtude da obrigatoriedade de desocupar as instalaes, aps o conhecimento da situao.

117
b) Outro factor de desestabilizao financeira do Programa tem que ver com a
reabilitao energtica dos edifcios.
Em 4 de Abril de 2006 foi publicado um pacote legislativo (que s entrou em
vigor em Dezembro de 2006) relativo ao Sistema de Certificao Energtica e
Qualidade do Ar Interior (SCE)
125
e aos sistemas energticos de climatizao
(RSECE)
126
e comportamento trmico dos edifcios (RCCTE)
127
. Pese embora a
publicao desta legislao, s com a publicao da Portaria 461/2007, de 5 de
Junho, ficou definida a calendarizao da obrigatoriedade de aplicao do SCE, e s
com o Despacho n. 10250, de 8 de Abril, foi aprovado o normativo que define o
Modelo do Certificado de Desempenho Energtico e da Qualidade do Ar Interior, pelo
que s com estes dois actos o quadro normativo dos regulamentos ficou
completamente definido e estabilizado.
Tais requisitos legais, que transpem para o ordenamento jurdico nacional a
Directiva 2002/91/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho da Europa relativos ao
conforto ambiental e eficincia energtica, bem como as regras prticas de
concretizao, posteriormente validadas pela ADENE, implicaram aumentos de
investimento por custo unitrio de rea de construo, da ordem dos 15% a 20%,
sobre os oramentos at a praticados, em virtude das seguintes necessidades assim
despoletadas:
Instalao sistemas de ventilao forada, para dar cumprimento s
elevadas renovaes de ar obrigatrias;
Sistemas de arrefecimento e aquecimento, de modo a manter as
temperaturas dentro dos referenciais aconselhveis ao longo do ano (20 a
25 graus)
128
;
Alterao completa dos sistemas elctricos, de forma a melhorar a
eficincia energtica, incorporando materiais e equipamentos adequados,

125
Cfr. Decreto-Lei n 78/2006, de 4 de Abril.
126
Cfr. Decreto-Lei n. 79/2006, de 4 de Abril.
127
Cfr. Decreto-Lei n. 80/2006, de 4 de Abril.
128
Deve referir-se que, em virtude de a PE ter considerado que este intervalo de variao de
temperatura tinha impactos excessivos, a PE adoptou, na sequncia de acordo com a
ADENE, o intervalo de 18 a 28 graus, com permisso para ultrapassagem estes intervalos
em 5% do perodo de utilizao das escolas (cfr. correspondncia trocada com a ADENE a
este respeito junta como documento n. 11, sobre alteraes de parmetros). No mbito das
aces de troca de informao, esclarecimento e clarificaes da legislao, foi possvel
ultrapassar a obrigatoriedade de sistemas totalmente centralizados nas escolas, evitando
factores de simultaneidade que agravavam a potncia instalada (exemplo: instalaes
referentes a auditrios e ginsios), conforme decorre do documento acabado de referir.
Outras medidas, nomeadamente a obrigatoriedade de incorporao de 50% de ventilao
natural e a reduo dos parmetros relativos a renovao de ar, foram propostas/apoiadas
pela PE, no mbito da Grupo de Trabalho para reviso da legislao (cfr. o mesmo
documento).

118
desde as lmpadas de baixo consumo Gesto Tcnica Centralizada
(GTC);
Reabilitao quase total da envolvente construtiva, nas suas vrias
componentes (coberturas, paredes e vos), para garantir a eficincia
energtica dos sistemas;
Reforo significativo das potncias elctricas, com construo de novos
Postos de Transformao, de forma a garantir o funcionamento dos
sistemas.

c) Em termos de segurana, o cumprimento obrigatrio do Decreto-Lei
220/2008, de 12 de Novembro (que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2009), da
Portaria 1532/2008, de 29 Dezembro, e do Despacho do Presidente da ANCP n
2074/2009, de 15 de Janeiro, trouxe alteraes ao projecto e ao processo construtivo.
Estas alteraes legislativas implicaram ainda, no caso da segurana contra
incndios, a introduo de envolventes corta-fogo e a definio de vias de evacuao
com novos percursos horizontais e verticais (escadas interiores e exteriores), o que,
por sua vez, acarretou a substituio de vos por sistemas corta-fogo e selagem de
todas as aberturas at a existentes, originando um forte incremento dos sistemas de
ventilao mecnica.
Em termos de segurana de utilizao e de segurana contra intruso,
tornou-se obrigatria a utilizao de vidros laminados, guardas de escada e corredores
com dimenses e resistncia adequadas funo, redimensionamento e rectificao
de traado de redes tcnicas, tais como a de gs ou de ar comprimido, instalao de
sistemas de segurana contra intruso e vdeo-vigilncia.

d) Paralelamente ao que sucedeu em outras componentes construtivas, as
exigncias legais recentes (2006 a 2009) estenderam-se s condies acsticas dos
edifcios, nomeadamente Avaliao e Gesto de Rudo Ambiente
129
, ao
Regulamento Geral de Rudo
130
e a alteraes ao Regulamento dos Requisitos
Acsticos de Edifcios
131
, implicando a introduo de sistemas construtivos para
correco acstica dos espaos lectivos e sociais.

e) Ao nvel das redes elctricas e de gs e instalaes tcnicas, foram
necessrias alteraes profundas de forma a colmatar as deficincias globais das

129
Decreto-Lei n. 146/2006. de 31 de Julho
130
Decreto-Lei n. 9/2007. de 17 de Janeiro
131
Decreto-Lei n. 96/2008, de 9 de Junho, que adapta o Decreto-Lei n. 129/2002, de 11 de
Maio, a outra legislao nele referida.

119
redes existentes, bem como reforos associados s novas tecnologias, novos
equipamentos didcticos e oficinais e, finalmente, as j referidas alteraes ao nvel do
AVAC.

f) Do mesmo modo, no plano da redes de guas e esgotos, as intervenes
resultantes da necessidade de substituio de tubagens e equipamentos que datam
da construo dos edifcios, encontrando-se degradadas e com roturas, muito para
alm da vida til, constituram um factor de agravamento do investimento.
Neste mesmo plano, deve ainda considerar-se a necessidade de construir mais
instalaes sanitrias, adequando-as s reais necessidades das escolas, colmatando
deficincias de projecto inicial, ou simplesmente repondo instalaes que tinham sido
transformadas noutros usos pelas Direces da Escolas, de forma a suprir outras
necessidades mais imperiosas.

113. No se ignora que parte das alteraes normativas referidas so
formalmente anteriores a algumas previses de investimento, mas na realidade a PE
funcionou como verdadeiro banco de ensaio da sua aplicao, seja pelo facto de
parte das portarias regulamentadoras terem sado, gradualmente, j com os projectos
das vrias fases em andamento e as obras em execuo, seja pelo facto de no existir
o suporte do conhecimento acumulado em termos de boas prticas.
, alis, nesse contexto que a PE tem colaborado de forma muito prxima com
as entidades pblicas responsveis pelo acompanhamento da concretizao da nova
legislao, numa postura de crtica construtiva, apresentando vrias
sugestes/estudos tendentes correcta definio de parmetros e de metodologias de
aplicao, no sentido de, mantendo as condies de conforto reconhecidas
internacionalmente, obter economias globais significativas.
No quadro seguinte, procura sintetizar-se o impacto que as diversas alteraes
normativas a que nos referimos tiveram sobre o investimento no Programa, podendo
estimar-se um impacto de 5% a 15% nos rcios de investimento inicial:

120
Impacto uant|tat|vo das Med|das
l nvesL./escol a n al unos/escol a cusLos/rea cusLos/al uno rea/al uno
Slsml ca
^^^ ^^^ ^^^
8eabl l l Lao energeLl ca
^^^^^ ^^^^^ ^^^^^
Segurana ^^ ^^ ^^
AcusLl ca
^ ^ ^
8edes e lnsLal aes 1ecnl cas
8edes guas e LsgoLos ^^ ^^ ^^
Medl das
8cl os
Integrado na reab|||tao energt|ca

S|mbo|og|a ^^^^^ ^^^^ ^^^ ^^ ^
Var|ao (V) V >1S 10 <V s1S S < V s10 2 <V sS 0 <V s2 0 0 zV >-2 -2 zV >-S -S zV >-10 -10 zV >-1S V <-1S

Estes valores (cfr. estudo mais detalhado junto supra como documento n. 31)
podem ser confirmados no quadro seguinte, no qual se compara a estrutura de custos
de obras de construo de escolas pelas Direces Regionais de Educao no ano de
2000 e a estrutura de custos de obras de 87 escolas, da Fase 3 do Programa de
Modernizao (fonte PRONIC):
uadro Comparat|vo de Custos Un|tr|os (]m2) de Cbras arque Lsco|ar e Cbras Lsco|as (ano 2000)
]m
2
]m
2
1 LsLalelro 3,96 32,1 1,80 9,7
2 1rabalhospreparaLrlos 1,70 13,8 0,00 0,0
3 uemolles 2,43 19,8 0,47 2,3
4 MovlmenLo de Lerras 1,33 11,0 0,33 1,9
3 Arran[os exLerlores 3,83 47,2 16,19 87,0
6 LsLruLuras 18,82 132,4 33,40 190,2
7 ConsLruo Clvll 33,22 269,1 33,90 182,2
8 lnsLalaes guas 3,38 27,3 3,27 17,6
9 lnsL. Lqulp. LlecLrlcos 9,39 76,0 4,70 23,3
10 lnsL. Lqulp. Comunlcao 0,87 7,1 0,00 0,0
11 lnsL. Lqulp. AvAC 11,4S 92,8 0,34 2,9
12 lnsL. Lqulp. Cs 0,13 1,1 0,37 3,1
13 lnsL. Lqulp. Segurana lnLegrada 0,9S 7,7 0,00 0,0
14 lnsL. Lqulp. CC1 1,02 8,3 ercentagem 0,00 0,0 ercentagem
13 lnsL. Lqulp. Ar Comprlmldo 0,08 0,7 24,0 0,00 0,0 S,8
16 8edes de CombusLlvel Llquldo 0,01 0,1 0,00 0,0
17 CnsL. Lqulp. de ouLros gases 0,01 0,0 Va|or 0,00 0,0 Va|or
18 Llevadores 0,28 2,3 194,6 0,60 3,2 31,2
19 loLovolLalcos 0,20 1,6 0,00 0,0
20 Moblllrlo 4,33 36,8 2,19 11,8
21 ulversos 0,34 2,8 0,02 0,1
CusLo unlLrlo LoLal (t/m
2
) 100,00 810,0 100,00 S37,4
Somatr|o de
Custos de
|nsta|aes
tcn|cas
Act|v|dade
89 Lsco|as L - Iase 3 Cbras D|r. keg. -
Somatr|o de
Custos de
|nsta|aes
tcn|cas
Lxemp|o de
comparao
de custos

114. O segundo factor prende-se com alteraes ao nvel da poltica
educativa.
Efectivamente, no decurso do Programa houve orientaes de poltica
educativa que implicaram alteraes significativas nos programas funcionais das
escolas em interveno, levando ao aumento do nmero de alunos abrangidos e ao

121
aumento quantitativo e qualitativo das reas de construo, em face ao inicialmente
estimado.
A maior parte destas medidas encontra-se reflectida em diplomas legais.
Noutros casos, trata-se de orientaes transmitidas s escolas e divulgadas no portal
do Ministrio da Educao e, noutros casos ainda, houve um conjunto de pequenas
regras expressas em despachos, circulares e outros normativos emitidos pelos
servios do Ministrio da Educao
132
, tambm com implicaes nos programas
funcionais das escolas em processo de requalificao.
Sem prejuzo de uma anlise mais circunstanciada sobre as mesmas (cfr.
documento respeitante s Orientaes de Poltica Educativa 2006-2010 junto como
DOCUMENTO N. 32), importa, de forma sinttica referenciar as mais importantes:

a) Desde logo, a reorganizao da Rede Escolar
133
traduziu-se em fuses,
agregaes ou extines de escolas (esta ltima mais comum nas escolas de reduzida
dimenso do 1 ciclo do ensino bsico), tendo, evidentemente, forte impacto no
nmero de alunos por escola e implicando a fuso e/ou de agregao de vrias
escolas secundrias includas no Programa.
Neste quadro, pode atentar-se, como exemplo, no facto de do total das escolas
concludas ou em interveno 161 terem ensino bsico com secundrio e 13
resultarem de processos de fuso e/ou de agregao. Nalgumas escolas foi previsto,
em consonncia com as Direces Regionais, que as mesmas deveriam ficar dotadas
de capacidade para no futuro acolherem comunidades escolares de escolas bsicas a
encerrar.
Outro factor, indirecto no menos importante, consistiu no aumento da procura
nas escolas includas no Programa por parte dos alunos e das famlias, facto
expectvel em face da qualidade das condies lectivas das escolas requalificadas e
do impacto que essas condies tm em toda a comunidade escolar. Esta situao
veio mesmo, nalguns casos, a facilitar os processos de agregao/fuso. Estima-se,
alis, um aumento mdio de 200 alunos por escola (15% a 20%), correspondendo a
um aumento de rea de 7,5 a 10%.

132
Designadamente, a obrigatoriedade de fecho do bar durante o horrio de funcionamento do
refeitrio ou a proibio de funcionamento da disciplina de educao fsica antes e depois
das refeies.
133
A reorganizao da rede escolar teve em vista promover a racionalizao dos
agrupamentos de escolas, favorecer o desenvolvimento de um projecto educativo comum,
articulando nveis e ciclos de ensino (com a integrao 2 ciclo ou do 3 ciclo e do 2 ciclo
do ensino bsico em muitas escolas secundrias), e a adaptar a oferta das escolas
escolaridade obrigatria de 12 anos.

122
b) Ao nvel da Educao Especial foi aprovado um novo regime jurdico
134

para a prestao de apoios especializados s crianas e jovens com necessidades
educativas especiais de carcter permanente.
Considerando que existem 12 escolas intervencionadas com unidades de
apoio especializado a alunos com multi-deficincia ou equipadas para escolas de
referncia para a educao bilingue a alunos surdos e a alunos cegos e com baixa
viso, estas medidas tiveram impactos nos rcios de rea por aluno, custo por rea de
construo e custo por aluno, na ordem dos 1% a 2%.

c) No domnio do Ensino Profissional, o Governo emitiu orientaes sobre
esta matria nas Grandes Opes do Plano para 2009 (cfr. Lei n. 41/2008 de 13 de
Agosto), reconfirmadas nas Grandes Opes do Plano para 2010-2013.
Nas Grandes Opes do Plano para 2009 referido o objectivo de reforar as
condies das instalaes e do equipamento das escolas secundrias, de forma a
permitir que o sistema educativo absorva mais 40.000 alunos no ensino secundrio.
Em 96 escolas intervencionadas existem cursos profissionais com
necessidades de instalaes oficinais (instalaes especficas e equipamentos
especficos), com impactos significativos nos rcios de rea por aluno, custo por rea
de construo e custo por aluno. Mesmos nas escolas onde j existiam oficinas (cerca
de 50%) houve que requalific-las em termos de instalaes e que moderniz-las em
termos de equipamento (como exemplo refere-se o curso de Mecnica Auto em que,
face s proibies das antigas valas de reparao, houve que montar elevadores
auto).
Estima-se, alis, um aumento de rea de 48.000 m
2
(1,5%), com o
consequente aumento de custo, agravado pelo equipamento para oficinas (mdia de
300.000/escola). Globalmente, estima-se em 4% o custo das escolas com oficinas, o
que representa cerca de 2% no investimento global.
Tambm ao nvel do reforo do ensino profissional se destaca a interveno
em dois edifcios escolares, entretanto desafectados da rede de escolas a cargo do
Ministrio da Educao, em que foi feita a sua reconverso para ensino profissional no
mbito da oferta formativa promovida pelo Turismo de Portugal.

d) O ajustamento da dimenso das turmas, seja o ajustamento geral, seja o
ajustamento nas disciplinas experimentais teve, como no poderia deixar de ser, forte
impacto no nmero de salas de aula normal, laboratrios, salas de artes e oficinas.

134
Cfr. Decreto-Lei n 3/2008, de 7 de Janeiro.

123
Quanto s salas de aula normais, estabeleceu-se que seriam calculadas para
25 alunos/turma, embora ficassem preparadas para 28/30 alunos (capacidade
instalada), o que alis est a acontecer num nmero significativo de escolas. Todos os
clculos realizados relativamente a rcios por aluno (m2/aluno e investimento/aluno)
partiram da capacidade ideal e no da capacidade instalada. Os rcios para
capacidade instalada devem, portanto ser reduzidos 12% (28/25 alunos).
Quanto s salas de aula para disciplinas experimentais o quadro legislativo
sofreu alteraes. J no segundo semestre de 2007, o Decreto-Lei n. 272/2007 de 26
de Julho estabelece as novas matrizes para os currculos dos cursos cientfico-
humansticos do ensino secundrio e reforo de carga horria nas disciplinas de Fsica
e Qumica, no sentido de viabilizar a componente prtica e experimental destas
disciplinas, incrementando fortemente essas horas lectivas. Com o Despacho n
13170/2009 de 4 de Junho, introduz-se ajustamentos nos critrios para o
desdobramento de turmas, com implicaes directas nas actividades lectivas com
exigncia de espaos especializados como o caso do ensino das cincias
experimentais e do ensino profissional (designadamente, laboratrios e oficinas).
O nmero de salas especficas para disciplinas experimentais (como o caso
dos laboratrios e salas de desenho) foi definido tendo por base uma ocupao de
sala, para actividade estritamente lectiva (aulas), com 5 blocos dirios de 90 minutos,
ou seja 7 horas e meia (no contabilizando o ensino nocturno). Em termos prticos, foi
necessrio duplicar o nmero de laboratrios, na esmagadora maioria das escolas,
com dois impactos significativos:
a. Aumento de rea estimada de 2% a 2,5% (3 laboratrios e 2 salas de
preparao correspondem a 300m2);
b. Aumento dos custos globais entre 5% a 5,5%, considerando os
equipamentos especficos das reas dos laboratrios.

e) Enorme relevncia teve o ensino com turno nico, definido no seguimento
das polticas educativas definidas no Programa do XVIII Governo para 2009-2011
135
,
com fortes implicaes no rcio de rea por aluno.
Esta determinao, inicialmente apenas dirigida ao 1 ciclo do ensino bsico,
foi progressivamente alargada aos restantes ciclos de ensino bsico e ao ensino
secundrio medida que iam sendo construdas novas escolas e reorganizada a rede
escolar, aproveitando a oportunidade de construo de escolas para os prximos

135
Mais e melhor Educao para todos referido explicitamente como objectivo Qualificar
a escola pblica: reforar o papel, as condies de funcionamento e a autonomia das
escolas a) Criar condies para que as escolas do ensino bsico e secundrio passem a
funcionar em regime normal e turno nico.

124
30/40 anos.
As diferentes fases do Programa foram sofrendo ajustamentos, decorrentes da
reorganizao da rede escolar que se traduziram na criao de condies para o
funcionamento das escolas em turno nico com a consequente necessidade de mais
salas de aula e mais espaos polivalentes (situao que se acentuou pelo facto de
estas escolas terem, ao longo das vrias fases, cada vez mais alunos do ensino
bsico).
Os impactos da medida de turno nico apontam para um aumento de 25% a
40% de salas normais (5 blocos dirios de 1h30m passam para 3,5 a 4 blocos dirios
de igual durao). Representando as salas de aula cerca de 40% da rea total de uma
escola, este factor provoca um aumento global da rea da escola de 10% a 16%, a
que corresponde um agravamento global de custos de 8% a 13%.
Note-se, alis, que uma eventual eliminao temporria do objectivo de turno
nico permitir um alargamento do perodo de utilizao das salas para actividade
estritamente lectiva (aulas), possibilitando um maior nmero de turmas e,
consequentemente, um maior nmero de alunos nas escolas abrangidas pelo
Programa. De igual forma, uma maior racionalizao do desdobramento de turmas
experimentais permitir consolidar essa medida, ajudando a reduzir, temporariamente,
os rcios de rea por aluno e custo por aluno.

f) Tambm a reorganizao das escolas do ensino artstico especializado,
integrada na reforma do ensino artstico especializado, em 2008, fomentando o ensino
integrado e articulado, ocorreu durante a execuo do Programa.
Essa reorganizao teve impacto ao nvel das escolas de msica e dana,
tendo-se avanado com a agregao dos Conservatrios de Msica do Porto e
Coimbra com escolas secundrias, permitindo sinergias de conjunto. Este caso
particular, embora faa baixar significativamente os rcios de custo por aluno e rea
por aluno em relao hipottica requalificao apenas dos Conservatrios, faz
aumentar a mdia global dos rcios na globalidade do Programa.
No domnio das artes visuais, enquadram-se as Escolas Artsticas Soares dos
Reis no Porto e Antnio Arroio em Lisboa. Tratando-se de escolas especializadas,
com forte componente de equipamentos oficinais e de meios audiovisuais, apresentam
tambm rcios bastante elevados de rea por aluno e custo por aluno.
Deve referir-se que as escolas de ensino artstico especializado devem ser
consideradas escolas regionais e no escolas locais, pela especificidade dos cursos e
respectivos meios humanos e de equipamento que integram.

123
g) Foram vrias as alteraes legislativas que determinaram a necessidade de
adequao dos espaos gerais das escolas.
Por fora do Decreto-Lei n. 75/2008 de 22 de Abril, que estabeleceu o novo
modelo gesto, o qual refora a participao das famlias e comunidades na direco
estratgica dos estabelecimentos de ensino com a consequente necessidade de
espaos especficos para trabalho e reunio, as reas administrativas e de gesto
tiveram que ser alteradas na sua configurao.
Em virtude do Despacho n 17387/2005, que determina a presena dos
docentes na escola para alm do horrio lectivo no desempenho de actividades
complementares (complementado com os Despachos 13599/2006 e 17860/2007,
Decreto-Lei n. 15/2007, de 22 de Abril, e Decreto-Lei n. 75/2010 de 23 de Junho, que
estabelece a valorizao do trabalho e da profisso docente implicando o reforo da
presena na escola), tornou-se necessrio criar espaos de trabalho qualificados nas
escolas para uso exclusivo de docentes.
H ainda que referir o reforo das reas das bibliotecas, das cantinas e
espaos de alunos, inerente ao paradigma da Nova Escola, mas com fortes impactos
nas reas de construo e, consequentemente, no montante global de investimento.
Globalmente, em causa est, no que se refere adequao dos espaos
gerais, um aumento de 5% na rea global e no custo global.

h) A concretizao do Plano Tecnolgico da Educao constitui tambm fonte
de distrbios para a execuo do Programa.
Esse Plano integra basicamente duas componentes: redes e activos.
Inicialmente estava previsto que o investimento das redes (300.000 de investimento
mdio por escola) seria efectuado pela PE, tirando partido das sinergias da sua
colocao em conjunto com as redes elctricas e os activos, mas o custo com os
activos (65.000 a 75.000 de investimento mdio por escola 0,5%) seria da
responsabilidade do Ministrio da Educao Plano Tecnolgico da Educao. O que
sucedeu foi que, na prtica, a PE veio a suportar integralmente tambm os custos com
os activos, redundando num acrscimo dos custos de interveno.

115. No quadro seguinte, procura sintetizar-se o impacto no investimento
das diversas medidas de poltica educativa, podendo estimar-se um impacto global
de 12,5% a 25% nas reas e rcios de investimento.

126
Impacto uant|tat|vo das Med|das
l nvesL./escol a n al unos/escol a cusLos/rea cusLos/al uno rea/al uno
8eorganl zao da 8ede Lscol ar
^^^ ^^^^^
Lnsl no rofl ssl onal ^^ ^^ ^^^ ^^^
A[usLamenLo da dl menso das Lurmas
^^^ ^^^ ^^^
Lnsl no com Lurno unl co
^^^^ ^^^^ ^^^^^
Lducao Lspecl al
^ ^ ^ ^
8eorganl zao do Lnsl no ArLlsLl co
^^^^ ^^^^ ^^^^ ^^^^
Adequao de Lspaos Ceral s
^^ ^ ^
l ano 1ecnol gl co ^^ ^^ ^^
Medl das
8cl os

S|mbo|og|a ^^^^^ ^^^^ ^^^ ^^ ^
Var|ao (V) V >1S 10 <V s1S S <V s10 2 <V sS 0 <V s2 0 0 zV >-2 -2 zV >-S -S zV >-10 -10 zV >-1S V <-1S

As alteraes de poltica educativa surgiram em simultneo com o
desenvolvimento das Fases Piloto e 1, ou no arranque da Fase 2. No quadro seguinte
procura sintetizar-se a percentagem de escolas que, em cada fase, sofreu o impacto
de cada uma das medidas de poltica educativa:

Impacto das Med|das por Iase
0 1 2 3
8eorganlzao da 8ede Lscolar 0 19 29 32
Lnslno roflsslonal 23 30 30 30
A[usLamenLo da dlmenso das Lurmas 0 0 73 100
Lnslno com Lurno unlco 0 0 73 100
Lducao Lspeclal 100 100 100 100
8eorganlzao do Lnslno ArLlsLlco 100 100 100 100
Adequao de Lspaos Cerals 100 100 100 100
lano 1ecnolglco 100 100 100 100
lase
Medlda

Importa ainda reforar que a esmagadora maioria das situaes
apresentadas ocorreu no decurso das vrias fases do Programa, realizando-se as
vrias adaptaes em tempo real, algumas vezes j na fase de obra, em profundo
dilogo com as Direces das escolas, as Direces Regionais e os projectistas.
Foi, evidentemente, preciso muito trabalho, dedicao e sentido de servio
pblico para garantir que as escolas que estavam a ser requalificadas no perderiam
esta oportunidade para ficarem adequadas s novas polticas de ensino. Mais fcil
e mais barato teria sido, inequivocamente, nada fazer.

127
116. So todas as razes que se descreveram que justificam o
incremento dos valores de investimento previstos para o Programa.
Muito embora esse Tribunal refira, simplesmente e em geral, que as
explicaes da PE no justificam a magnitude das variaes ocorridas, uma vez que
se reportam, essencialmente a factores anteriores ao arranque da fase de construo
das vrias intervenes, julga-se ter ficado demonstrado saciedade que as
referidas explicaes ocorreram ao longo de todo o Programa, afectaram todas
as suas fases e sentiram-se tanto em fase de projecto como j em fase de
construo, como refere o Tribunal. Contudo, ao contrrio do que parece supor o
Tribunal, no foi a circunstncia de a obra se encontrar j em execuo que impediu a
PE de tudo fazer para que fosse ainda dado cumprimento s alteraes normativas
em causa, muito embora essa concretizao tenha sido mais complexa.
Deste modo, o raciocnio exercitado pelo Tribunal, fase a fase, em vista da
demonstrao que as razes avanadas pela PE para o incremento do investimento
no justificam as variaes apontadas, fica prejudicado, uma vez que resulta
evidenciado o impacto que tais razes produziram em cada uma das fases.
Em face do exposto, a PE acredita ter fornecido ao Tribunal de Contas
elementos suficientes para que no mantenha o entendimento de que os factores
exgenos PE e avanados como explicao para as variaes ocorridas ao nvel do
investimento ao longo da execuo do Programa no constituem justificao
adequada para essas variaes.

117. Em alternativa Figura 16 que consta da pgina 21 do Relato, e que a
PE considera induzir uma leitura errada acerca da evoluo do investimento no
Programa, apresenta-se o grfico seguinte, que encerra a demonstrao efectiva das
variaes homogeneizadas a investimento versus reas ao longo do Programa:

Grfico de variao de reas e investimento fontes oficiais

128

Quadro de Fontes:

iii. O controlo financeiro realizado pela PE

118. Infere-se do Relato que o Tribunal considera e esta uma das
observaes crticas que tece que teria sido adequado, com vista a limitar os
incrementos de investimentos, definir, aquando do lanamento das diferentes Fases,
um valor mximo (ou referncia), por escola, m2 e/ou por aluno a suportar com as
intervenes.
Pode ainda ler-se no Relato que [a] forma de oramentao e gesto da
Parque Escolar parece ter perdido de vista o objectivo de intervencionar 332 escolas
secundrias no mbito do Programa de Modernizao, face ao modo como foram
assumidas necessidades de investimento com as intervenes nas 205 escolas das
Fases 0 a 3
136
.
Esta crtica tem que ver com o facto de o Tribunal considerar, como se disse j,
que a explicao para os incrementos dos montantes de investimento necessrios em
face das sucessivas previses residir justamente na circunstncia de, em razo dos
planos estratgicos das escolas, que, desse modo, eram chamadas a colaborar e a
intervir no Programa, existirem discrepncias entre a rea de construo por aluno e
entre os montantes de investimento associados a cada escola, sem que se perceba
qual o critrio subjacente
137
.
O Tribunal nota, alis, que as estimativas elaboradas pela Parque Escolar
quanto ao investimento mdio por escola necessrio a cada uma das fases do
Programa de Modernizao tm ficado sucessivamente aqum dos custos efectivos
das intervenes, questionando sobretudo variaes to significativas como as
existentes para as Fases 2 e 3 (de 22,3% e 41,6%, respectivamente)
138
.

136
137
Cfr. pp. 24, 37 e 38 do Relato.
138
Ano uoc uaLa LscolaslnvesLlmenLo ( M Lur) rea (m2)
2008 n !ul-08 166 1.328.000 1.360.662
2008 8C Mar-09 203 2.430.000 2.603.030
2009 AC nov-08 203 2.430.000 2.603.030
2010 AC nov-09 203 2.460.000 2.686.637
2010 8C Mar-10 203 2.300.000 2.844.637
2011 AC nov-10 203 2.992.000 3.241.130
2011 8C Mar-11 203 2.993.000 3.241.130
2011 AC 8 SeL-11 207 2.986.000 3.113.600

129

119. Deve dizer-se, a este respeito, que as variaes apontadas pelo Tribunal,
na perspectiva do custo mdio por escola, encontram a sua explicao nas mesmas
razes apontadas para o aumento do investimento geral, atrs referidas.

120. Quanto adopo de um limite valor mximo (ou referncia), por escola,
m2 e/ou por aluno a suportar com as intervenes e tambm de uma rea de
construo referncia por aluno, aquando do lanamento das sucessivas fases
apontada por esse Tribunal como a soluo que teria evitado os aumento de custos do
investimento, em virtude de a ausncia desse limite ser a a razo fundamental para a
subida dos encargos , a PE no concorda com a sua apresentao como uma
medida completamente adequada e essencial para a conteno dos custos do
investimento.
A um tempo, trata-se de uma medida que, ainda que abstractamente adequada
a um resultado de conteno de custos, revela-se cega quanto s especificidades de
cada escola e a sua adopo seria contrria maximizao do interesse pblico na
obteno de um resultado de infra-estruturas educativas o mais adequadas possvel
comunidade escolar em apreo e s suas necessidades especficas. Por outro lado,
um instrumento que apenas pode ser aplicado a completamente projectos tipificados e
de construo nova e no a obras de requalificao, como o caso.
A outro tempo, a PE no ignorou os condicionamentos oramentais e a
preocupao de conteno de custos, pelo que a crtica que lhe dirigida por
esse Tribunal no justa.
Desde logo, como notado na pgina 23 do Relato, a PE desenvolveu um
esforo de padronizao atravs da elaborao de orientaes vinculativas para a
elaborao de projectos e fornecedores como seja, os manuais de arquitectura, de
instalaes tcnicas ou de instalaes de bibliotecas. Adoptou ainda, conforme
salientado tambm no Relato, um Modelo ProNic para elaborao de medies e
oramentos na Fase 3.
Acresce que, em alternativa ao instrumento sugerido por esse Tribunal
inadequado ao caso concreto, como se disse , a PE, estando na presena de obras
com grande componente de requalificao e com grandes variaes quer na tipologia
de cursos ministrados, quer nas condies de base dos edifcios existentes, optou
pela fixao de outro tipo de tectos e pelo acompanhamento exaustivo dos
projectos na fase de execuo, de forma a garantir o controlo de custos dos projectos.
Efectivamente, os montantes de investimento abrangem no apenas os custos
de construo mas tambm todos os outros custos associados interveno, de entre
os quais existem alguns items de custos que so muito variveis consoante a

130
escola em causa e o respectivo projecto educativo
139
. Mesmo considerando
apenas os custos de empreitada (incluindo as componentes de construo e
reabilitao de edifcios, espaos exteriores incluindo paisagismos e campos
desportivos, mobilirio fixo e especfico de salas comuns, mobilirio e equipamento
especfico de laboratrios e salas de artes, equipamento desportivo, equipamento de
cozinha)
140
nem sempre possvel referenciar a uma base comum os custos de todas
as escolas, pois existem factores que podem influenciar fortemente o custo unitrio.
o caso, nas construes novas, de existncia de uma zona ssmica e da
geomorfologia do terreno, o que essencial para efeito de determinao da soluo
estrutural e tipo de fundaes, e, nas obras de reabilitao, a necessidade ou no de
reforo estrutural, a variabilidade das solues de base em termos de tipologia
construtiva, a organizao espacial, a diferena de cotas e a distncia entre edifcios.

121. Com vista a contornar estas dificuldades, a PE adoptou um mtodo de
fixao de tectos indirectos, caracterizado pela:
a) Atribuio de espaos funcionais em funo da tipologia de cursos a
ministrar [cfr. DOCUMENTO N. 33, designado Atribuio de Espaos
Funcionais, bem como DVD com todos os programas funcionais relativos
s escolas das Fases 0, 1 e 2, junto como DOCUMENTO N. 34, e ainda
exemplo impresso de um programa funcional relativo a uma escola (a
Escola Secundria Aurlia de Sousa), junto como DOCUMENTO N. 34-A];
b) Atribuio de reas mximas a cada espao funcional (cfr. documento
designado Ficha de Caracterizao da Escola e Dimensionamento
Espacial e Manuais Tcnicos da PE, juntos como DOCUMENTOS N. S 35 e
36, respectivamente;
c) Fixao de normas tcnicas para normalizao de solues, materiais e
equipamentos (cfr. documentos referidos na alnea anterior).
Com base nestes trs nveis, a PE exerceu um rigoroso controlo dos
projectos, nas suas diferentes fases, que abrangeu tambm diversas aces de

139
o caso: dos custos com mobilirio e equipamento especfico para oficinas e laboratrios
atpicos para cursos profissionais (designadamente, cursos profissionais de ptica e anlise
laboratorial); dos custos com mobilirio e equipamento para o ensino artstico, como as
oficinas de serigrafia, off-set (nas escolas de artes) e os pianos, rgos (nos
Conservatrios); dos custos de aquisio de terrenos (nas escolas em que ocorre essa
necessidade). J no o caso dos custos de projecto, fiscalizao, instalaes provisrias
(monoblocos), equipamento informtico, mobilirio normal, mobilirio e equipamento
especfico para laboratrios, bibliotecas, salas de alunos e professores, tipologia de custos
percentualmente equivalente em todas as intervenes.
140
De acordo com o aplicado na Fase 3.

131
formao/sensibilizao s equipas tcnicas envolvidas e inmeras reunies de
acompanhamento dos projectos.

122. Deve referir-se ainda aspecto que esse Tribunal de Contas parece
ignorar e que importa levar ao seu conhecimento que os custos de construo
conseguidos pela PE so, de acordo com a informao publicada e disponvel,
bastante mais baixos do que os praticados em outros pases europeus. Isto
mesmo decorre da anlise do Relatrio executivo sobre benchmark, junto como
documento n. 7, j referido e tambm assinalado no documento subscrito pela
Senhora Prof. Maria de Lurdes Rodrigues, Ministra da Educao do XVII Governo
Constitucional, atrs referido.
Alis, da anlise qualitativa do investimento por tipo de escola resulta
inequivocamente que:
Expurgados os casos atpicos dos Conservatrios, Escolas Artsticas e
CINEL, o valor mdio de interveno por escola e o valor mximo de
interveno desce significativamente;
Considerando apenas o valor de empreitada, a variabilidade dos rcios
significativamente reduzida;
Quando aplicada a actual previso para os custos da fase, apresenta-se
uma grande congruncia de rcios entre as diversas fases.

iv. A perspectivao global e adequada da gesto financeira do investimento

123. No pode, ainda, fechar-se o tema da gesto financeira do Programa sem
umas notas finais sobre a gesto do investimento no Programa.
certo que qualquer anlise sobre custos de interveno encerra, sempre, um
elevado grau de complexidade associado a trs factores:
Multiplicidade de custos envolvidos e critrios de incorporao e/ou de
agregao dos mesmos;
Critrios associados contabilizao de custos previsionais,
nomeadamente no que concerne considerao ou no de contingncias e
a objectivos de optimizao;
Comparabilidade com investimentos do mesmo tipo, pela dificuldade em
considerar equivalncia entre os dados base para anlise.
No caso particular da PE, a implementao de um eficaz sistema que servisse
de instrumento a essa anlise s muito recentemente ficou concluda, com a criao,
no final de 2010, do Sistema Integrado de Informao de Gesto, implementado no

132
decurso do 1 semestre de 2011 s ento passou a ser possvel, de uma forma
muito eficaz, compatibilizar sistemas contabilsticos com sistemas de previso, na
ptica dos gestores de processo, aos diversos nveis da empresa. Efectivamente, deve
manter-se em mente que as dificuldades associadas fase de instalao da empresa
(como o recrutamento e formao de quadros, a preparao de manuais de normas e
procedimentos, a instalao de sistemas operativos, software de contabilidade)
conviveram com as aceleraes permanentes no ritmo de concretizao do Programa
e a alterao profunda do quadro legislativo relacionado com a contratao pblica,
obrigando a adaptar e/ou alterar os mecanismos de controlo de gesto.
Com a ajuda deste precioso auxiliar, foi realizada uma anlise de todos os
dados fornecidos ao Tribunal de Constas, bem como uma actualizao a Setembro
de 2011 das previses de investimento.
Como pressupostos inicias, salienta-se:
Da anlise dos dados fornecidos ao Tribunal de Contas foi possvel
constatar erros referentes a 9 escolas, que afectam a avaliao global dos
rcios do Programa
141
(contabilizao apenas de rea de requalificao em
duas escolas
142
, contabilizao de investimento de aumento de capacidade
em trs escolas sem alterao de reas e de n de alunos
143
, erro no
nmero de alunos ou deficiente agregao de dados nos plos que
agregam duas escolas
144
, erro no valor de investimento em duas
escolas
145
);
Na linha de anlise do Tribunal de Contas, foram analisadas 207 escolas,
embora o nmero que surge ser de 205, uma vez que os Conservatrios de
Coimbra e do Porto foram agregados s Escolas Secundrias Quinta das
Flores e Rodrigues de Freitas, dada a difcil separao de investimentos,
por partilharem reas comuns. Esta observao importante apenas para
contabilizao do valor mdio de interveno. Mantm-se, para j, a anlise
baseada no nmero de 205 escolas, por questes de coerncia com a
anlise do Tribunal de Contas;
A reviso das previses do investimento a Setembro de 2011 importante,
em particular no que se refere s escolas da Fase 3, uma vez que os dados
anteriormente fornecidos ou correspondiam a projectos ainda no

141
Cfr. documento designado Cenrios de Investimento junto como DOCUMENTO N. 37.
142
EBS Batalha e ES Martim Vaz de Castelo Branco.
143
ES D. Joo de Castro, ES D. Dinis e ES D. Pedro V.
144
EBS Filipa de Lencastre e EB Pedro de Santarm.
145
ES Campo Maior e EBS Vila Verde.

133
concludos, no incorporando as rectificaes finais solicitadas aos
projectistas, ou, correspondendo a projectos fechados, mas em fase de
arranque de obra, incorporavam ainda valores mnimos para contingncias
de 5%;
Deve ainda referir-se que, na previso de Setembro, so incorporadas j
medidas de optimizao dos projectos e reduo de contingncias nas
escolas da Fase 3 e as medidas de conteno de custos adoptadas no
seguimento das indicaes do Governo;

Com base nestes pressupostos, a evoluo global dos dados de investimento
entre 31 Dezembro de 2010 e 30 Setembro de 2011, consta do quadro seguinte:

Dados 1C L 30-Set-2010 Dados 1C L 30-Set-2010 Dados 1C L 30-Set-2010 Dados 1C L 30-Set-2010
0 4 74,31 70,14 61,26 60,0S 63.788 63.S93 4.210 4.60S
1 26 332,29 323,20 27S,26 279,87 344.240 337.61S 29.88S 30.170
2 7S 1.0S1,13 1.0S9,71 872,6S 916,4S 1.106.040 1.111.809 92.220 92.60S
3 100 1.707,1S 1.S33,04 1.421,43 1.281,S8 1.649.494 1.600.143 123.12S 120.627
1ota|s 20S 3.164,88 2.986,09 2.630,61 2.S37,96 3.163.S62 3.113.160 249.440 248.007
Invest|mento G|oba| (M) Invest|mento Lmpre|tada(M) reas(m2) A|unos
Iase Lsco|as

124. Procurando seguir a metodologia utilizada pelo Tribunal de Contas no
Relato e, simultaneamente, dar resposta s questes, acima referenciadas,
associadas complexidade de avaliao dos custos de interveno, foram
desenvolvidos trs cenrios de anlise, a saber:
Cenrio 1: Investimento Global viso a 31 Dezembro 2010
correspondente a dados de anlise do Tribunal de Contas;
Cenrio 2: Investimento Global viso a 30 de Setembro de 2011;
Cenrio 3: Custos de Construo (empreitada) viso a 30 de Setembro
de 2011.
Passa-se, de imediato, anlise de cada um desses cenrios.

Cenrio 1 Investimento Global viso a 31 Dezembro 2010
correspondente a dados de anlise do Tribunal de
Contas
146

Neste cenrio, foram considerados os custos globais de investimento de
acordo com a base do Relato, incorporando apenas correces de erros de
fornecimento de dados, ou de tratamento dos dados.

146
Cfr. documento n 37.

134

Mlnlmo Medlo Mxlmo Mlnlmo Medlo Mxlmo Mlnlmo Medlo Mxlmo Mlnlmo Medlo Mxlmo
0 4 11,6 18,1 24,8 1.008,3 1.132,1 1.333,3 12.646,1 17.132,3 28.937,2 11,6 13,2 21,4
1 26 7,4 12,3 26,3 684,7 947,9 1.644,8 3.324,0 10.791,8 23.019,2 8,1 11,4 17,1
2 73 8,4 14,0 28,7 633,1 930,4 1.339,6 6.986,1 11.330,0 22.213,3 7,7 11,9 21,0
3 100 9,0 17,0 30,8 626,1 1.018,0 1.344,3 7.704,2 13.807,6 22.403,6 8,3 13,6 22,4
1C1AIS 20S 7,4 1S,4 30,8 626,1 989,2 1.644,8 S.S24,0 12.S89,7 28.9S7,2 7,7 12,7 22,4
CusLo / Aluno rea ConsLruo / Aluno
(t / aluno) (m2 / aluno) (Mt) (t / m
2
) lase
n
escolas
lnvesLlmenLo / Lscola CusLo / rea consLruo

Porque algumas das escolas apresentam caractersticas muito especiais
casos das escolas que incorporam Conservatrios ou instituies externas de
formao profissional, das escolas artsticas ou das escolas que incorporam 1 ciclo
foi realizada uma avaliao global, retirando-as da anlise, de forma a garantir uma
maior comparabilidade de dados. Globalmente foram retiradas 8 escolas.

0 1 11,6 11,6 11,6 1.086,3 1.086,3 1.086,3 12.646,1 12.646,1 12.646,1 11,6 11,6 11,639
1 23 7,4 12,3 26,3 684,7 944,4 1.644,8 3.324,0 10.633,8 23.019,2 8,1 11,3 17,106
2 72 8,4 13,3 24,8 633,1 936,9 1.339,6 6.986,1 11.016,0 17.024,6 7,7 11,8 21,003
3 99 9,0 16,9 30,8 626,1 1.013,2 1.344,3 7.704,2 13.736,3 22.403,6 8,3 13,6 22,378
1C1AIS 197 7,4 1S,0 30,8 626,1 980,8 1.644,8 S.S24,0 12.364,0 23.019,2 7,7 12,6 22,378
0,0 -2,1 0,0 0,0 -0,8 0,0 0,0 -1,8 -20,S 0,0 -1,0 0,0
lase
n
escolas
lnvesLlmenLo / Lscola CusLo / rea consLruo CusLo / Aluno rea ConsLruo / Aluno
(Mt) (t / m
2
) (t / aluno) (m2 / aluno)
keduo a Cenr|o 1

Em face deste dados, pode fazer-se a seguinte anlise de rcios:
Globalmente os rcios mdios descem de 0,8% a 2,1%
O rcio que mais desce o correspondente a custo/aluno mximo, desce
20,5%, coerente com a retirada de escolas mais especializadas
(Conservatrios e D. Joo de Castro).

Cenrio 2: Investimento Global Viso a 30 de Setembro de
2011
147

Neste cenrio, foram considerados os custos globais de investimento, com a
mesma base do Relato, mas j com dados reais e/ou previsionais de investimento
actualizados a Setembro.

147

133
0 4 11,7 17,3 24,3 1.007,8 1.102,9 1.376,6 11.643,8 13.230,3 29.434,0 10,6 13,8 21,4
1 26 7,1 12,4 26,7 700,3 937,3 1.639,0 3.322,3 10.712,6 23.219,3 7,7 11,2 17,1
2 73 7,3 14,1 30,1 684,3 933,1 1.397,7 7.020,2 11.443,4 23.334,2 7,7 12,0 21,6
3 100 8,6 13,3 23,2 728,0 938,1 1.394,3 9.033,1 12.708,9 23.694,8 9,3 13,3 22,0
1C1AIS 20S 7,1 14,6 30,1 684,3 9S9,2 1.6S9,0 S.S22,S 12.040,3 29.4S4,0 7,7 12,6 22,0
-S,3 -S,2 -2,2 9,3 -3,0 0,9 0,0 -4,4 1,7 -0,4 -1,4 -1,6
lase
n
escolas
Var|ao a Cenr|o 1
(Mt) (t / m
2

A anlise dos Rcios relativamente ao Cenrio 1 a seguinte:
Globalmente todos os rcios descem, resultado fundamentalmente da
concluso dos projectos da fase 3 e consequente afinao final, bem como
da reduo de contingncias das fases 2 e 3.
Os rcios que mais descem so os correspondentes aos valores mdios,
consequncia do efectivo controle na fase de projecto e de arranque de
obra.

Paralelamente, trabalhou-se o mesmo cenrio, mas sem considerar as escolas
especiais, anteriormente referidas.

0 1 11,7 11,7 11,7 1.099,0 1.099,0 1.099,0 11.643,8 11.643,8 11.643,8 10,6 10,6 10,6
1 23 7,1 12,2 26,7 700,3 934,3 1.639,0 3.322,3 10.333,0 23.219,3 7,7 11,1 17,1
2 72 7,3 13,6 19,2 684,3 936,6 1.397,7 7.020,2 11.073,6 16.998,2 7,7 11,8 21,6
3 99 8,6 13,3 22,3 728,0 938,3 1.394,3 9.033,1 12.697,9 23.694,8 9,3 13,2 22,0
1C1AIS 197 7,1 14,2 26,7 684,3 9S0,8 1.6S9,0 S.S22,S 11.826,9 23.694,8 7,7 12,4 22,0
0,0 -2,2 -11,4 0,0 -0,9 0,0 0,0 -1,8 -19,6 0,0 -0,9 0,0
-S,3 -S,3 -13,3 9,3 -3,1 0,9 0,0 -4,3 2,9 -0,4 -1,3 -1,6
lase
n
escolas
Var|ao a Cenr|o 2
Var|ao a Cenr|o 1A
(Mt) (t / m
2

A anlise dos rcios relativamente ao Cenrio 2 com a totalidade das escolas
a seguinte:
Todos os rcios mdios descem entre 0,9% e 2,2%. Forte reduo de
13,3% no investimento mximo por escola.

A anlise dos rcios relativamente ao Cenrio 1A sem escolas especiais:
Todos os rcios mdios descem significativamente, entre 1,3% a 5,3%,
com particular destaque para o Investimento/escola, custo/aluno(4,3%) e
custo/m2 (3,1%);
Forte descida no investimento mximo por escola, resultado da sada de
escolas especiais.

136
Cenrio 3: Custos de Construo Viso a 30 de Setembro de
2011
148

Neste cenrio, foram considerados os custos de investimento, com a mesma
base de anlise do Tribunal de Contas, mas referentes apenas a empreitadas, de
forma a permitir uma correcta comparao com custos de construo de investimentos
similares, em particular, os referentes aos Centros Escolares.
Deve esclarecer-se que os custos referentes a construo:
Incluem os seguintes trabalhos: (i) construo e reabilitao de edifcios; (ii)
espaos exteriores, incluindo paisagismo e campos desportivos; (iii)
mobilirio fixo e especfico de salas comuns (no inclui mobilirio de sala
de aulas); (iv) mobilirio e equipamento especfico de laboratrios; (v)
equipamento desportivo; (vi) equipamento de cozinhas;
No incluem: (i) mobilirio geral de salas de aula, salas de desenho,
espao de trabalho dos professores, secretarias e direco; (ii) salas
polivalentes (bancadas retrcteis e equipamento audiovisual) (iii)
equipamento de oficinas e cursos profissionais especficos; (iv) Plano
Tecnolgico da Educao (v) servios (projecto, estudos tcnicos,
fiscalizao); (vi) aluguer de instalaes provisrias (monoblocos).
Deve esclarecer-se ainda que os custos de empreitadas das fases 0, 1 e 2
foram acrescidos com os custos de equipamento de cozinha e bar, laboratrios e
equipamento desportivo, contratados parte, de forma a ficarem homogeneizados
com os custos da fase 3, em que as empreitadas incluem essas especialidades.

0 4 9,8 13,0 21,3 827,0 944,4 1.204,1 9.748,1 13.041,1 23.763,2 10,6 13,8 21,4
1 26 3,7 10,8 24,3 370,1 829,0 1.308,0 4.423,2 9.276,3 21.103,8 7,7 11,2 17,1
2 73 6,1 12,2 26,6 379,9 824,3 1.431,9 3.818,6 9.896,4 20.392,1 7,7 12,0 21,6
3 100 6,8 12,8 20,2 396,0 800,9 1.194,7 7.429,8 10.624,3 19.988,6 9,3 13,3 22,0
1C1AIS 20S S,7 12,4 26,6 S70,1 81S,2 1.S08,0 4.42S,2 10.233,4 2S.763,2 7,7 12,6 22,0
lase
n
escolas
(Mt) (t / m
2

A anlise dos Rcios relativamente ao Cenrio 3 a seguinte:
Reduo progressiva do custo unitrio de construo da fase 0 at fase
3, o que contradiz a tese de deficiente controle de custos;
Aumento progressivo dos rcios custo/aluno e rea/aluno, em linha com as
medidas de poltica educativa;
Custos mdios de construo de 815,2 /m2.

148

137
Paralelamente, trabalhou-se o mesmo cenrio, mas sem considerar as escolas
especiais, anteriormente referidas:

0 1 9,8 9,8 9,8 919,9 919,9 919,9 9.748,1 9.748,1 9.748,1 10,6 10,6 10,6
1 23 3,7 10,3 24,3 370,1 824,6 1.308,0 4.423,2 9.117,1 21.103,8 7,7 11,1 17,1
2 72 6,1 11,8 17,2 379,9 810,3 1.431,9 3.818,6 9.380,9 13.401,6 7,7 11,8 21,6
3 99 6,8 12,7 19,8 396,0 800,8 1.194,7 7.429,8 10.608,6 19.988,6 9,3 13,2 22,0
1C1AIS 197 S,7 12,1 24,3 S70,1 807,2 1.S08,0 4.42S,2 10.040,4 21.10S,8 7,7 12,4 22,0
0,0 -2,3 -8,6 0,0 -1,0 0,0 0,0 -1,9 -18,1 0,0 -0,9 0,0
lase
n
escolas
(Mt) (t / m
2
Var|ao a Cenr|o 3

A anlise dos rcios dos custos de construo relativamente ao Cenrio 3 sem
as escolas especiais a seguinte:
Reduo global dos rcios mdios dos custos unitrios de construo,
entre 0,9% e 2,3%, resultado da retirada das escolas especiais.
Reduo significativa dos valores Mximos de investimento/escola (8,6%) e
custo/aluno (18,1%), resultado da retirada das escolas especiais.

125. A anlise dos rcios de investimento relativamente s trs situaes
analisadas permite extrair algumas concluses inequvocas:
Melhoria global dos rcios da previso de 31 Dezembro de 2010 para a
previso de 30 de Setembro de 2011, resultante da correcta gesto dos
projectos e das empreitadas feita pela PE;
Manuteno dos custos unitrios de investimento global nas Fases 1, 2 e 3;
Reduo progressiva dos custos unitrios de construo (empreitada)
no decurso das Fases 1, 2 e 3;
Tendncia de crescimento constante dos rcios de custo/aluno e
rea/aluno da Fase 1 para a Fase 3, embora essa tendncia seja inferior
previsvel em resultado das polticas educativas, nomeadamente no que
se refere a nmero de alunos por turma, desdobramento das turmas
experimentais e regime de turno nico.
Se for considerada a capacidade instalada na escola (28 alunos por
turma normal e 20 alunos para cursos profissionais e cursos de educao
e formao), em vez da capacidade ideal (25 alunos por turma normal e
18 alunos para cursos profissionais e 15 alunos para cursos de educao e
formao), situao mais consentnea com a realidade, os rcios de
custo/aluno e rea/aluno sero reduzidos cerca de 12%.

138
126. Finalmente, importa verificar a coerncia e convergncia dos impactos
resultante das alteraes das regulamentaes tcnicas e das medidas de poltica
educativa. Nesta perspectiva foram desenvolvidos dois cenrios de anlise:

Cenrio A: Pressupostos e anlise de resultados
Aplicou-se o custo unitrio de construo do Plano de Negcios inicial s
novas reas de Setembro de 2011;
Calculou-se o novo valor global de investimento (VGI) e o novo valor de
custo unitrio de construo (CUC);
Aplicou-se uma taxa de agravamento do VUC de 20% (5% respeitante s
novas regulamentaes tcnicas e 12,5% s novas polticas educativas) e
calculou-se o novo VGI;
Comparando os valores com os reais, verifica-se que o aumento do
Valor Global de Investimento seria superior ao real em face do
expectvel impacto das alteraes ao nvel dos regulamentos tcnicos
e da poltica educativa.

Custo]m
2
Custo 1ota| ()
Lsco|as
166 20S 20S
Invest|mento In|c|a| ( ) 1.328.043.19S 2.649.139.193 2.986.086.000 336.946.807
rea (m2) 1.S60.662 3.113.160 3.113.160
rea Md|a (m2) 9.402 1S.186 1S.186
A|unos 132.800 248.007 248.007
rea]a|uno (m
2
]a|uno) 11,7S 12,SS 12,SS
custo]m2 G|oba| 8S0,9S 8S0,9S 9S9,18 108,23
Custo]a|uno 10.000,33 10.681,71 12.040,33
1L ( 36S 000 Lur ] Lsco|a) 36S.000 24,04 74.82S.000
Med|das resu|tantes de a|teraes de:
kegu|amentos 1cn|cos (S s] ]m2 |n|c|a|) 42,SS 132.4S6.960
o||t|ca Lducat|va(12,S s] ]m2 |n|c|a|) 106,37 331.142.399
172,9S S38.424.3S9
Super|or a 336.946.807
Dados ]kc|os
A - |ano Negc|os
2008
uadro [ust|f|cat|vo de |ncremento hom|ogo de |nvest|mento g|oba| e rc|os de |nvest|mento - ]m
2
8 -Custo]m
2
ap||cado a
aumento de reas
ro[ees L
Set-2011
D|ferena a Iust|f|car
Iust|f|cao de aumento em:
Conc|uses

Cenrio B - Pressupostos e anlise de resultados
Aplicou-se a rea/aluno e o custo unitrio de construo do Plano de
Negcios inicial ao nmero de alunos em Setembro de 2011;

139
Calculou-se o novo valor global de investimento (VGI) e o novo valor de
custo unitrio de construo (CUC);
Aplicou-se uma taxa de agravamento do VUC de 20% (5% respeitante s
novas regulamentaes tcnicas e 12,5% s novas polticas educativas) e
calculou-se o novo VGI;
Comparando os valores com os reais, verifica-se que o aumento do
Valor Global de Investimento seria idntico ao real em face do
expectvel impacto das alteraes ao nvel dos regulamentos tcnicos
e da poltica educativa.

Custo]m2
Custo 1ota| ()
Lsco|as
166 20S 20S
Invest|mento In|c|a| ( ) 1.328.043.19S 2.480.1S0.668 2.986.086.000 S0S.93S.332
rea (m2) 1.S60.662 3.113.160 3.113.160
rea Md|a (m2) 9.402 1S.186 1S.186
A|unos 132.800 248.007 248.007
rea]a|uno (m
2
]a|uno) 11,7S 12,SS 12,SS
custo]m2 G|oba| 8S0,9S 796,67 9S9,18 162,S2
Custo]a|uno 10.000,33 10.000,33 12.040,33 2.040,00
1L ( 36S 000 Lur ] Lsco|a) 36S.000 24,04 74.82S.000
Med|das resu|tantes de a|teraes de:
kegu|amentos 1cn|cos (S s] ]a|uno |n|c|a|) S00,02 124.007.S33
o||t|ca Lducat|va(12,S s] ]a|uno |n|c|a|) 1.2S0,04 310.018.833
1.774,09 S08.8S1.367
Idnt|co a S0S.93S.332
Conc|uses
uadro [ust|f|cat|vo de |ncremento hom|ogo de |nvest|mento g|oba| e rc|os de |nvest|mento - ]a|uno e m
2
]a|uno
Dados ]kc|os
A - |ano Negc|os
2008
8 -Custo]m
2
ap||cado
m2]a|uno
ro[ees L
Set-2011
D|ferena a Iust|f|car
Iust|f|cao de aumento em:

127. Em suma: as oscilaes das previses do investimento ao longo do
Programa deveram-se no a erros de gesto e oramentao da PE mas sim a
vicissitudes prprias de um programa de modernizao extremamente
complexo, de execuo duradoura e ambicioso, tendo a PE mantido elevados
nveis de controlo sobre montantes e rcios de investimento.

140

PARTE III
RESPOSTA S OBSERVAES CRTICAS SUSCEPTVEIS DE DESENCADEAR
RESPONSABILIDADE FINANCEIRA SANCIONATRIA

I. INCUMPRIMENTO DO LIMITE DE ENDIVIDAMENTO BANCRIO DA PE FIXADO PARA O FINAL
DE 2010

128. Considera esse Tribunal que a PE, ao ter, no final de 2010, atingido o
montante total de 665,9 milhes de euros de endividamento bancrio, violou o stock
de endividamento financeiro a observar no final de 2010, fixado em 542 milhes de
euros por despacho conjunto da Ministra da Educao e do Secretrio de Estado do
Tesouro e Finanas, por forma a no comprometer fundos comunitrios e
financiamento do Banco Europeu do Investimento (cfr. pgina 10 do Relato).
Relativamente a esta alegada infraco, o Tribunal equaciona ainda poder
estar em causa a responsabilidade financeira sancionatria dos administradores da
PE, ao abrigo das alneas b) e d) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC.

i. A impossibilidade de cumprimento retroactivo do limite de endividamento e
a inutilidade do Despacho conjunto de 31 de Dezembro de 2010

129. Deve, contudo, chamar-se a ateno para que o raciocnio operado
pelo Tribunal equivaleria, caso se mantivesse aps esta pronncia da PE o que
nem sequer se equaciona , a considerar exigvel PE o cumprimento retroactivo
de regras financeiras.
Efectivamente, como salta vista dos prprios factos relatados por esse
Tribunal, foi em 31 de Dezembro de 2010 que o Governo fixou o limite do stock
de endividamento que a PE ficaria obrigada a cumprir, no durante o ano de
2011, mas antes at essa mesma data, isto , at 31 de Dezembro de 2010.
A esta realidade, indesmentvel e, de certo modo, inusitada acresce a
circunstncia de a PE apenas ter sido notificada desse despacho, atravs de ofcio do
Ministrio da Educao, j em 18 de Janeiro de 2011 (cfr. DOCUMENTO N. 38).
Ora, bom de ver que, num momento em que o ano se encontra
integralmente decorrido e que a gesto financeira da PE relativa quele ano j

141
est, natural e evidentemente, executada, no se compreende como pode sequer
equacionar-se a exigibilidade PE do cumprimento daquele limite.

130. Neste quadro, emerge com evidente facilidade que o despacho de 31 de
Dezembro de 2010, na parte em que fixa um limite de endividamento, para ser
cumprido pela PE em 31 de Dezembro de 2010, tem um contedo intil e
impossvel, na medida em que o respectivo contedo, cujo alcance era o de
conformar a actividade de gesto da PE durante o ano econmico de 2010, era, data
da sua emisso, intil e de realizao impossvel.
Aplicando, neste contexto especfico, a teoria do acto administrativo, v-se,
como resulta de norma expressa (cfr. n. 1 do artigo 127. do Cdigo do Procedimento
Administrativo), que o acto administrativo produz os seus efeitos desde a data em que
foi praticado, isto , tem eficcia ex nunc, pelo que exigir PE o cumprimento da
determinao contida no Despacho equivaleria a atribuir-lhe eficcia retroactiva, que
ele no tem, nem podia ter, por no se verificar in casu qualquer das hipteses,
previstas no n. 2 do artigo 128. daquele Cdigo, em que excepcionalmente o autor
de um acto pode atribuir-lhe eficcia retroactiva. Neste sentido, nos termos do disposto
no artigo 112. do Cdigo do Procedimento Administrativo, o procedimento tendente
fixao de um limite ao endividamento da PE deveria ter sido declarado extinto, em
virtude de a finalidade a que ele se destinava ou o objecto da deciso se [terem
tornado] impossveis ou inteis. No tendo sido o caso, e tendo sido efectivamente
exarada a deciso, em 31 de Dezembro de 2010, de fixao PE de um limite de
endividamento, a mesma nula, nos termos previstos na alnea c) do n. 2 do
artigo 133. do mesmo Cdigo, que estabelece que so nulos os actos cujo objecto
seja impossvel ().
Estas breves observaes so quanto basta para pr a nu o pressuposto
errado em que assenta a observao crtica avanada pelo Tribunal de Contas no que
respeita ao no cumprimento do limite ao endividamento bancrio previsto no
despacho ministerial conjunto de 31 de Dezembro de 2010 (notificado PE j em
Janeiro de 2011), limite que no pode ser considerado enquanto parmetro da
actividade da PE ao longo do ano de 2010.

131. Deve frisar-se que esta ideia de inutilidade est reconhecida, a
propsito da aprovao do Plano de Actividades e Oramento de 2010 da PE, no
despacho datado de 18.11.2010, anexo informao tcnica que antecede o
Despacho de 31 de Dezembro que aprova o Plano de Actividades e Oramento da PE
e fixa o referido limite de endividamento (cfr. documento n. 38).

142
Ali se escreve, lucidamente, que quando esto decorridos 11 meses do
corrente ano econmico, parece no existir razes de oportunidade para a submisso
a despacho de aprovao do Plano de Actividades e Oramento (Revisto)-2010, da
Parque Escolar EPE.. Porm, como se nota no mesmo Despacho, a necessidade
de proteger a empresa em relao ao incumprimento do previsto no n. 2 do art. 13.
do Decreto-Lei n. 558/99, de 23 de Agosto, sobrepem-se questo anterior, pelo
que se aconselha a sua aprovao nos termos constantes da minuta de despacho que
se anexa.
Esta mesma inutilidade verifica-se, de modo absoluto, a propsito da fixao
do limite do endividamento, o qual, alis, no encontra qualquer referncia no
procedimento que antecedeu essa deciso, surgindo apenas na verso final do
despacho, uma vez que aquele procedimento vai unicamente dirigido aprovao do
Plano de Actividades e Oramento de 2010 revisto.

132. Finalmente, deve sublinhar-se que a PE no encontra sequer
explicao racional para o concreto limite ao endividamento fixado naquele
Despacho isto , 542 milhes de euros.
Como se viu, o procedimento que antecedeu o referido despacho tinha apenas
como objecto a apreciao do Plano de Actividades e Oramento 2010 revisto da
PE, remetido aos Ministrios que tutelam a PE Ministrio das Finanas e ao
Ministrio da Educao para aprovao, de acordo com o disposto na legislao
aplicvel e, em particular, dando cumprimento ao Despacho n. 510/2010, de 1 de
Junho, do Secretrio de Estado do Tesouro e Finanas, que determinou a reviso dos
Planos de Actividades e Oramentos das empresas do sector empresarial do Estado
(cfr. documento n. 38).
A informao tcnica que apreciou o aludido Plano, datada de 16.11.2010, e
precedeu o Despacho de 31 de Dezembro de 2010, pronunciou-se no sentido da
aprovao do Plano Actividades e Oramento 2010 revisto, considerando que a
mesma se justifica atendendo s circunstncias excepcionais a que a empresa se
encontra relativamente ao cumprimento do limite de endividamento previsto no PEC
para 2010 pelo Despacho n. 948/2010-SETF de 3 de Setembro (o destacado da
PE), no se referindo, coerentemente, fixao de qualquer limite ao endividamento.
Sobre a aludida informao e despachos que lhe sucederam, o Secretrio de
Estado do Tesouro e Finanas aps o despacho, manuscrito, de aprovao do Plano
de Actividades e Oramento revisto, tendo ainda assinado a minuta de despacho
conjunto que lhe foi apresentada, na qual, para alm da aprovao do aludido Plano,
se fixava tambm o limite mximo de 542 milhes de euros para o stock de
endividamento financeiro a observar no final de 2010.

143
V-se, portanto, que a fixao de um limite ao endividamento da PE surgiu
apenas na minuta final do despacho conjunto, no sendo essa matria referida nas
informaes e despachos que precedem o referido despacho final.
Acresce que o concreto montante do limite fixado 542 milhes de euros ,
para alm de no se encontrar fundamentado, no se encontra outrossim fundado em
qualquer documento do procedimento. O que se pretende explicitar que a PE no
encontra uma explicao racional para aquele valor. Efectivamente, o valor de
endividamento que consta do Plano de Actividades e Oramento revisto para 2010
submetido pela PE, e que veio, como se sabe, a ser aprovado, era de 590 milhes de
euros (valor este, em todo o caso, que, como adiante melhor se explicar, veio a ser
condicionado pelo no recebimento dos fundos comunitrios no montante e timing
estimado naquele Plano, que obrigou a PE a recorrer a financiamento bancrio
complementar e no previsto, de forma a cumprir as suas obrigaes legais e
contratuais de pagamento).

133. Sem prejuzo do que acaba de escrever-se, a exigncia PE de
cumprimento, at 31 de Dezembro de 2010, de um limite de endividamento que lhe foi
fixado nessa mesma data e do qual apenas teve conhecimento 18 dias depois, num
contexto em que, como se ver melhor adiante, ao longo de todo o ano, foram
praticados actos que inculcaram na PE a convico, legtima, de que a sua actividade
no estava sujeita em 2010 a qualquer limite de endividamento, no poderia, em
qualquer caso, deixar de ser perspectivada luz do princpio da boa-f, o qual
deve nortear a actuao das entidades administrativas, no apenas na sua relao
com os cidados e os administrados, mas tambm ao nvel das prprias relaes
orgnicas e inter-administrativas.

ii. A no sujeio da PE, em 2010, a qualquer limite de endividamento

134. Para alm da impossibilidade (fctica) de cumprimento, para o passado,
do limite fixado no referido Despacho e da impossibilidade (jurdica) da exigncia de
um tal cumprimento, impossibilidades essas que emergem autonomamente da leitura
do prprio Despacho e que acarretam a sua inutilidade, deve ter-se em mente outros
acontecimentos, ocorridos ainda durante o ano de 2010 e que esse Tribunal tambm
relata, que demonstram que legtima a convico da PE, formada ao longo do
ano de 2010, de que nesse ano no se lhe aplica qualquer limite ao crescimento
do endividamento.

144
135. certo que o Plano de Estabilidade e Crescimento 2010-2013 (PEC
2010-2013), objecto da resoluo da Assembleia da Repblica n. 29/2010, de 25 de
Maro, e publicada na 1. Srie do Dirio da Repblica de 12 de Abril de 2010, fixava
um limite mximo para o crescimento anual do endividamento das empresas pblicas
no financeiras, o qual, para o ano de 2010, se cifrava em 7% (cfr. pgina 38 do PEC
2010-2013, junta como DOCUMENTO N. 39).
Mais se estabelecia, no mesmo documento, que o limite de endividamento
ser aplicado por grupo de empresas sob tutela de cada Ministrio (no abrangendo
as empresas estruturalmente no deficitrias), no devendo prejudicar a captao de
fundos comunitrios, e cabendo ao respectivo Ministrio, em articulao com o
Ministrio das Finanas, a gesto do plafond global, de forma a dar flexibilidade
definio e implementao de polticas sectoriais (cfr. documento n. 39).
Assim, de acordo com o PEC 2010-2013, cabia a cada ministrio gerir
aquele limite de endividamento entre as empresas sob sua tutela, no podendo,
pois, as administraes das empresas retirar do PEC, de per se, um limite ao
crescimento do seu prprio endividamento, devendo antes aguardar a respectiva
definio casustica pela tutela.
Na sequncia do PEC 2010-2013, foi proferido, em 1 de Junho de 2010, pelo
Secretrio de Estado do Tesouro e Finanas, o Despacho n. 510/10, que determinou
que as empresas pblicas no financeiras observassem os seguintes limites
mximos de endividamento previstos no Programa de Estabilidade e Crescimento,
sem prejuzo dos limites inferiores j constantes dos respectivos planos de
investimento:
(i) 2010 7%;
(ii) 2011 6%;
(iii) 2012 5%;
(iv) 2013 4%.
Mais se estabeleceu no mesmo despacho que os limites previstos no nmero
anterior podero, igualmente, ser aplicveis em termos sectoriais, mediante prvia
deciso do accionista Estado ou das respectivas tutelas, consoante o caso, bem
como que relativamente ao ano de 2010, devem as empresas reformular os planos
de actividade e de investimento, caso os mesmos no estejam ainda conformes s
orientaes previstas no n. 1, devendo ser remetidos ao Ministrio das Finanas e da
Administrao Pblica para apreciao at 21 de Junho de 2010 (cfr. DOCUMENTO N.
40).

136. Na sequncia deste Despacho, recebido pela PE, via email, em 1 de
Junho de 2010 (cfr. DOCUMENTO N. 41), e sendo certo que o Plano de Actividades e

143
Oramento da PE para 2010 no podia dar cumprimento ao limite de endividamento
genericamente fixado no PEC 2010-2013 atendendo actividade da PE e aos
compromissos j contratualizados com o Estado, em termos de execuo do
Programa, bem como s decises de acelerao do investimento no parque escolar,
entretanto tomadas -, foram mantidas com a Tutela diversas reunies, nas quais se
assentou em determinados termos de reduo do investimento e do financiamento, os
quais ficaram reflectidos no Plano de Actividades e Oramento 2010 revisto que a PE
submeteu a aprovao da Tutela, em 4 e 5 de Agosto de 2010 cfr. Plano de
Actividades e Oramento 2010 revisto e ofcios do respectivo envio pela PE Tutela
tcnica e financeira, entregues a esse Tribunal durante a auditoria.
A evidenciao deste circunstancialismo encontra-se, alis, reflectida no textos
das comunicaes pela quais a PE submeteu o aludido Plano Tutela. A se refere
que o Plano submetido a aprovao aps articulao com a Tutela e outras
entidades pblicas intervenientes do processo, bem como que o Plano de
Actividades revisto consagra uma minimizao do endividamento bancrio atravs da
antecipao adicional da execuo do QREN j em 2010 em mais de 260 milhes de
euros, quando comparado com o Plano de Actividades e Oramento de 2010 anterior
ao PEC 2010-2013, submetido a aprovao tutelar em 10.12.2009 (cfr. Plano e ofcios
do respectivo envio pela PE Tutela tcnica e financeira, entregues a esse Tribunal
durante a auditoria).

137. Neste contexto, a definio especificada da situao da PE em termos de
endividamento bancrio em 2010 veio a ter lugar atravs do Despacho n. 948/10 do
Secretrio de Estado do Tesouro e Finanas de 3 de Setembro de 2010, no qual a PE
foi, a par de algumas outras empresas pblicas, isentada do cumprir o limite de
7% para o crescimento do seu endividamento previsto no PEC 2010-2013 (cfr.
DOCUMENTO N. 42).
No obstante o Relato referir este facto, esse Tribunal parece, contudo,
semelhana do que sucede a propsito da data em que foi fixado o limite de stock de
endividamento, no lhe atribuir a devida relevncia, pretendendo imputar PE e sua
administrao a responsabilidade pelo no cumprimento, em 2010, de um limite ao
endividamento, do qual a PE apenas tomou conhecimento em 18 de Janeiro de 2011.
Sublinhe-se, alis, que o relatrio sobre o Sector Empresarial do Estado,
elaborado pela DGTF e datado de Julho de 2011, refere-se, justamente, PE como
uma das empresas pblicas no financeiras que foram, por despacho de 3 de
Setembro de 2011, excepcionadas do cumprimento do limite de endividamento do
PEC 2010-2013, no aludindo a qualquer outro limite ao endividamento que haja sido

146
fixado PE cfr. pginas 49 e 50 do referido Relatrio, juntas como DOCUMENTO N.
43.

138. A esses dados h ainda que juntar o facto de o documento com as
Orientaes Estratgicas para o Sector Empresarial do Estado, elaborado pela DGTF,
datado de 21 de Outubro de 2010, apresentado em reunio, nessa data ocorrida, com
as empresas do sector empresarial do Estado, excepcionar dos limites mximos de
endividamento os investimentos que sejam necessrios captao de fundos
comunitrios (cfr. pgina 9 do DOCUMENTO N. 44), o que vai ao encontro da iseno j
concedida PE, uma vez que a sua actividade est vocacionada para a captao
desses fundos.
Por outro lado, em 24 de Novembro de 2010, a PE foi mandatada, por
despacho conjunto do MF e da ME para a aquisio de imveis ESTAMO (cfr.
DOCUMENTO N. 45), operaes que, no contexto actual, obrigavam utilizao de
linhas de curto prazo aprovadas em 2009, usadas em 66 milhes de euros. Na
sequncia desse despacho, alis, foram outorgadas diversas escrituras de compra e
venda nos meses de Novembro e Dezembro de 2010.
Finalmente, em 31 de Dezembro de 2010, justamente na mesma data e no
mesmo despacho pelo qual foi fixado o referido limite do stock de endividamento da
PE que o Tribunal de Contas considera ter sido desrespeitado, foi finalmente
aprovado, pelo Secretrio de Estado do Tesouro e Finanas, o Plano de Actividades e
Oramento de 2010 da PE, revisto j em funo do esforo de enquadramento nas
medidas estratgicas definidas no PEC 2010-2013, submetido aos Ministrios da
Educao e das Finanas, para aprovao, em 4 e 5 de Agosto de 2010,
respectivamente. Ora, o valor de endividamento bancrio que constava desse Plano
Plano este que veio, como se sabe, a ser aprovado era de 590 milhes de euros
(valor este que, como adiante melhor se explicar, veio a ser condicionado pelo no
recebimento dos fundos comunitrios no montante e timing previstos naquele Plano, o
que obrigou a PE a recorrer ao financiamento), e no de 542 milhes de euros.

139. Quer tudo isto dizer que o Tribunal de Contas se focou unicamente no
despacho de 31 de Dezembro de 2010, que fixa um limite para o endividamento da
PE por referncia a 31 de Dezembro de 2010, e desconsiderou totalmente o facto
de:
Esse limite, que diz ter sido violado pela PE, ter sido fixado j depois de
concludo o ano econmico a que o mesmo se aplicava;
O limite para o crescimento do endividamento que constava do PEC 2010-
2013 no se aplicar automaticamente s empresas pblicas, ficando

147
dependente da gesto que viesse a ser feita por cada ministrio
relativamente s empresas pblicas sob sua tutela;
O PEC 2010-2013 sublinhar que a definio de limites ao endividamento
no deveria prejudicar a captao de fundos comunitrios;
Em 3 de Setembro de 2010, a PE ter sido isentada do cumprimento dos
limites de crescimento ao endividamento.

iii. A no violao pela PE de um alegado limite de endividamento que lhe
fosse aplicvel em 31 de Dezembro de 2010: a desconsiderao pelo TC
das aplicaes bancrias da PE

140. Mesmo num cenrio em que a PE devesse ter observado, no ano de
2010, o limite de endividamento bancrio fixado por Despacho dessa mesma data e do
qual a mesma tomou conhecimento em 18 de Janeiro de 2011, no poderia, ainda
assim, ser afirmada qualquer violao desse limite.

141. E assim porque, no obstante o seu endividamento bancrio ascender,
nessa data, a 665,9 milhes de euros, a PE era, quela data, titular de vrios
depsitos bancrios, os quais devem, para efeitos de aferio do cumprimento
daquele limite, ser deduzidos ao montante de endividamento bancrio.
Tais depsitos bancrios deveram-se, nica e exclusivamente, circunstncia
de a PE ter sido forada a efectuar um desembolso adicional do emprstimo
contratado com o BEI, em virtude de no ter recebido qualquer valor de fundos
comunitrios da despesa executada desde 2008 at quela data, facto que
comprometia o cumprimento das obrigaes legais e contratuais de pagamento a que
se obrigara junto de terceiros, designadamente junto dos seus fornecedores,
empreiteiros e prestadores de servios.
Efectivamente, no obstante a empresa tenha candidaturas submetidas e
aprovadas ao QREN-POVT desde Maio de 2008, o reembolso mais significativo das
despesas executadas de 2008 a 2010, num total de mais de 226 milhes de euros
(55% dos pagamentos do ano), ocorreu apenas no final de Dezembro de 2010, j
depois de a PE ter procedido aos pagamentos a terceiros a que estava obrigada, para
o que foi forada a recorrer necessariamente ao endividamento bancrio.

142. Neste quadro, para efeitos de anlise do stock de endividamento, devem
ser considerados os montantes depositados no Instituto de Tesouraria e do Crdito

148
Pblico (IGCP) e em outros depsitos ordem e ser, desse modo, atendido o saldo do
endividamento da PE deduzido das disponibilidades que tais depsitos representam.
Assim, considerando que, data de 31 de Dezembro de 2010, (i) o
endividamento da PE (englobando o endividamento a curto, mdio e longo prazo) era
de 665,9 milhes de euros e que (ii) o montante de depsitos ascendia, como resulta
do Balancete a 31.12.2010, a 195 milhes de euros 193 dos quais no IGCP (183
milhes em aplicaes CEDIC e 8 milhes em depsitos ordem, conforme extractos
das contas no IGCP n. 0112001278, no valor de 4,082 milhes de euros, e n.
01120012456, no valor de 25,265 milhes de euros, ambos de 04/01/2011, a que se
devem deduzir, de acordo com a conciliao que se anexa, 19,946 milhes de euros
correspondentes ao montante total de cheques data em circulao, o que perfaz o
valor de 5,319 milhes de euros
149
) e 2 milhes em contas ordem noutras
instituies, conforme evidenciado nas demonstraes financeiras de 2010,
disponibilizadas a esse Tribunal no mbito da auditoria , o endividamento da PE
que deve ser considerado, para efeitos de anlise do stock de endividamento,
de 471 milhes de euros, montante este que fica aqum do limite de
endividamento que veio a ser fixado para a PE, relativo ao ano de 2010, em 31 de
Dezembro de 2010.

143. Deve frisar-se que, comparativamente com o ano de 2009, a variao do
endividamento, considerando os saldos de disponibilidades financeiras aplicadas no
IGCP, substancialmente inferior ao indicado na pgina 10 do Relato (que assinala
um aumento do stock da dvida de mais 379,8% face a 2009).
Ora, os dados correctos, considerando as aplicaes bancrias e que esto
de acordo com o Relatrio sobre o Sector Empresarial do Estado de 2011, da DGTF
(cfr. pgina 44, grfico 5.1.3 do DOCUMENTO N. 48), apontam para uma variao de
247%, resultante dos seguintes dados:

M t 2009 2010 var valor var
LndlvldamenLo 139 666
ulsponlbllldades 3 193
LndlvldamenLo Llquldo 136 471 333 247,0

iv. Os condicionamentos envolventes de um hipottico desrespeito pela PE do
alegado limite de endividamento em 31 de Dezembro de 2010

149
Cfr. Balancete a 31.12.2010, extractos bancrios e conciliao bancria juntos como
DOCUMENTOS N.S 46 e 47.

149

144. Mesmo num cenrio em que a PE devesse ter observado, no ano de
2010, um limite de endividamento bancrio e se considerasse no dever ser tido em
conta, para esse efeito, o montante das aplicaes bancrias, no seria legtima a
responsabilizao da PE por essa inobservncia.

145. Desde logo, porque o recurso a financiamento bancrio pela PE depende
de aprovao prvia do Ministro das Finanas, conforme prevem o Decreto-Lei n.
558/99, de 23 de Agosto, os Estatutos da empresa e os contratos-programa
celebrados com o Estado Portugus, e todos os financiamentos obtidos pela PE
tiveram a aprovao de ambas as Tutelas, a aprovao do Fiscal nico e, no caso
do Banco Europeu de Investimento e do Banco do Conselho da Europa, o prprio
Estado foi avalista dos emprstimos (cfr. Despacho do Secretrio de Estado do
Tesouro e Finanas, n. 12521/2009, de 19/05/2009, publicado no Dirio da Repblica
n. 102, 2 Srie, de 27/05/2009, e Despachos do Secretrio de Estado do Tesouro e
Finanas n.s 9509/2010 e 9510/2010, ambos de 26/05/2010 e publicados no Dirio
da Repblica n. 109, 2. Srie, de 7 de Junho, juntos como DOCUMENTOS N.S 49, 50 e
51, bem como os prprios contratos de fiana celebrados entre o Estado Portugus e
aquelas duas instituies bancrias, em 11 de Junho e 9 de Julho de 2010, juntos
como DOCUMENTOS N.S 52 e 53).
Neste contexto, caso tivesse sido ultrapassado pela PE qualquer limite ao
endividamento, a responsabilidade por esse facto sempre seria, no mnimo,
partilhada entre a empresa e a Tutela.

146. Ademais, deve ser chamado colao o facto de, conforme decorre da
Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, dos contratos-programa outorgados
em 2007 e 2009 e da Lei n. 10/2009, de 10 de Maro, que aprova a Iniciativa para o
Investimento e Emprego, o Programa sempre ter sido configurado em contra-ciclo,
assumindo-se como um instrumento de combate crise econmica, com nfase
acentuada aps as decises de 11 e 12 de Dezembro do Conselho Europeu de 2008
(cfr. documento supra referido) e das subsequentes iniciativas do Governo
apresentadas nesse mesmo ms.
O mote foi, a partir de certa altura, de acelerao e aprofundamento,
justamente por ser reconhecido por quem de direito , em linha, alis com os
movimentos internacionais paralelos, que o investimento no parque escolar um
catalisador do crescimento econmico. Ora, se a palavra de ordem de acelerao
e no de abrandamento, mal se compreenderia, nesse contexto, o sentido de
uma imposio de limites indiferenciados e acrticos ao endividamento.

130
Efectivamente, o cumprimento dos limites ao endividamento tem toda a
legitimidade para actividades j em fase de explorao ou correntes, para actividades
consolidadas e estveis, ou para programas que, embora na esfera do investimento,
tenham momentos finitos em cada ciclo anual, e sejam assim conclusivos.
Mas j no assim, no que toca ao Programa. Efectivamente, a modernizao
de uma escola atravessa 2-3 anos de interveno, tendo sempre os seus
maiores impactos no ltimo ano, com os acabamentos e fornecimentos.
justamente esta realidade que dificulta a reduo do endividamento da empresa nos
ltimos anos de interveno nas escolas e que no pode ser ignorada por quem
audite a actividade da PE.
Ao longo do Relato, so feitas diversas referncias ao crescimento percentual
do investimento da PE em 2010. Deve explicar-se que o aumento do investimento em
2010 se deve ao facto de (i) ser esse o ano em que a PE atinge o pico do investimento
de 870 milhes de euros (cfr. explicitado na p. 12 do Relatrio da DGTF, de Julho de
2011, sobre o sector empresarial do Estado, junto como DOCUMENTO N. 54), (ii) esse
aumento de investimento resultar do Plano de Negcios aprovado e tambm ao (iii)
elevadssimo contributo da PE para a execuo do QREN nesse ano, que foi superior
a 400 milhes de euros, correspondendo a montantes j pagos pela PE desde o ano
de 2008.
, pois, facilmente compreensvel que 2010 tenha sido um ano de
crescimento do investimento e, consequentemente, do endividamento.
Nesta base, emerge com facilidade que o limite de 7% ao crescimento do
endividamento no tinha, no caso especfico da PE, qualquer aderncia realidade.
Efectivamente, em 30 de Junho de 2010, o valor do endividamento da PE ultrapassava
j largamente aquele limite, no s fruto do investimento efectuado at essa data mas
tambm como resultado da ausncia de recebimentos de fundos comunitrios para a
despesa j executada. Isto mesmo decorre da anlise do seguinte mapa, cujos dados
foram retirados do Relatrio de Execuo Oramental, reportado a 30.06.2010 e do
Relatrio do Fiscal nico referente ao mesmo perodo, juntos como DOCUMENTOS N.S
55 e 56:

131
01.01.2010 a
30.06. 2010
01.03.2007 a
30.06.2010
I|nanc|amento reembo|sve|
Medl o e l ongo prazo 170 300
CurLo razo 38 46
208 346
Invest|mento
rograma de Modernl zao 371 843
val orl zao aLrl monl al * 6 23
377 868
I|nanc|amento reembo|sve| ] Invest|mento SS 40
Ll ml Le endl vl damenLo fl xado para 2010 7 7
D|ferena -48 -33
* Ldl fl cl os adqul rl dos a LsLamo por l mposl o da LuLel a
** uespacho 310/2010 de 01 de !unho do SL1l envl ado a L em 14 de !ul ho de 2010

147. Para alm deste factor contextual estruturante, dois outros factores
devem ser ainda tidos em mente enquanto explicao para a necessidade de
contraco de crdito bancrio pela PE.
Desde logo, os significativos atrasos nos reembolsos de IVA, que obrigam
ao recurso ao financiamento bancrio para acorrer gesto de tesouraria. Em 31 de
Dezembro de 2010, o crdito da PE sobre o Estado, relativo a reembolsos de IVA,
ascendia a 15,1 milhes de euros.
O segundo factor tem que ver com o atraso na libertao dos fundos do
QREN relativamente ao ritmo de execuo do Programa, o que implica que a PE
adiante o pagamento dos contratos subsidiados e s mais tarde receba dos fundos
comunitrios.
Este segundo factor especialmente delicado, tendo em conta, sobretudo,
que, desde a sua criao, a PE tem envidado todos os esforos para minimizar o
endividamento, o que notrio em termos de maximizao do recurso ao
financiamento no reembolsvel em detrimento do financiamento reembolsvel. Em
resultado desse esforo, o financiamento pelo QREN do Programa quase triplica o
valor previsto inicialmente quando o Programa se iniciou em 2007.
Contudo, o diferimento, cada vez mais significativo, do recebimento dos fundos
em face da data da submisso das despesas constitui um significativo
condicionamento na gesto da PE.
Sabendo-se que a PE tem de proceder aos pagamentos dos servios, obras e
bens que adquire dentro dos prazos contratualizados, o que , alis, tambm imposto
pelas regras de pagamento a tempo e horas a que a empresa est sujeita e vem
cumprindo integralmente, como nota esse Tribunal , o intervalo de tempo que
decorre entre a submisso da despesas entidade gestora dos fundos comunitrios e

132
o recebimento da comparticipao obriga utilizao do crdito bancrio por forma a
garantir o cumprimento pontual das obrigaes de pagamento assumidas.
Como demonstrao do que acaba de dizer-se, pode ver-se, na tabela
seguinte, o histrico dos reembolsos comunitrios:

Anos/Trimestres Meses Valor em Euros
2008 A 2009

Nenhum recebimento 0,00
2010 Jan 22.586.973
Fev 434.403
1 T Mar 4.546.364
Abr 37.250.309
Mai 8.261.224
2 T Jun 0
Jul 33.655.864
Ago 18.213.163
3 T Set 3.433.304
Out 19.471.874
Nov 27.572.680
4 T Dez 226.803.286

Como se v, apesar de as candidaturas se encontrarem aprovadas desde Maio
de 2008, o reembolso mais significativo das despesas executadas de 2008 a 2010,
num total de mais de 226 milhes de euros (55% dos pagamentos do ano), ocorreu
apenas no final de Dezembro de 2010, j depois de a PE ter procedido aos
pagamentos a terceiros a que estava obrigada, com recurso, evidentemente, ao
endividamento bancrio.
Acresce que, no final de 2010, ficaram por transferir do QREN (POVT e ON2)
sensivelmente 34 milhes de euros relativos a despesa submetida s autoridades de
gesto em 2010 e que, caso tivessem sido reembolsados nesse ano, teriam
seguramente contribudo para reduzir o endividamento da PE. Alis, at data, desse
valor global apenas foram reembolsados PE 17 milhes de euros.
A este propsito, deve salientar-se ainda que o aludido diferimento dos
pagamentos comunitrios se mantm em 2011, em virtude da reprogramao do
QREN (submetida pelo anterior Governo Comisso Europeia, com a aprovao
desta entidade e com a validao do actual Governo), no excedendo o montante de
recebimentos em 2011, volvidos os primeiros 9 meses, 18 milhes de euros. Foi j,

133
alis, comunicado informalmente pela entidade gestora que no esto previstos
reembolsos seno no final do ano e muito mais reduzidos, facto que inviabiliza uma
adequada gesto financeira da empresa e fora a PE a utilizar as aplicaes que
mantm no IGCP com a inerente perda de ganhos financeiros.

v. Concluso: a actuao da PE no merece qualquer crtica quanto ao
endividamento bancrio assumido em 31.12.2010

148. Tudo ponderado, e considerando que:
A aprovao do Plano de Actividades e Oramento revisto, apresentado
Tutela no incio de Agosto de 2010, comunicada PE j no ano seguinte
ao fecho desse exerccio;
O limite ao endividamento bancrio constante do PEC 2010-2013 no se
aplica automaticamente s empresas pblicas, dependendo de um acto das
respectivas Tutelas;
A PE foi isentada do cumprimento do limite constante do PEC 2010-2013;
As orientaes genricas dadas a um conjunto de empresas, incluindo a
PE, excepcionam as actividades dirigidas captao de fundos
comunitrios dos limites de endividamento;
Todos os financiamentos bancrios contrados pela PE foram, nos termos
legais, aprovados pela Tutela, tendo, em alguns casos, o Estado intervindo
como avalista;
A empresa encontra-se obrigada a cumprir com diligncia pagamentos a
fornecedores, num enquadramento de projecto em contra-ciclo da
economia;
Se descontadas as aplicaes financeiras no IGCP de que a PE era titular
no final de 2010, o limite de endividamento de 542 milhes de euros foi
cumprido;
O recurso acrescido ao endividamento bancrio foi provocado pelos atrasos
nos recebimentos dos fundos comunitrios de despesas j aprovadas,
no se vislumbra como pode ser imputada PE qualquer falha na gesto
financeira do Programa com fundamento da no observncia do limite de
endividamento fixado no despacho ministerial de 31 de Dezembro e, muito
menos ainda, como pode ser assacada, por esse mesmo facto, responsabilidade
financeira aos seus administradores.

134
vi. A no verificao dos pressupostos objectivos e subjectivos da
responsabilidade financeira dos administradores da PE

149. A efectivao da responsabilidade financeira exige, como sabido, uma
apreciao jurdica positiva em dois nveis distintos o nvel da imputao objectiva e
o nvel da imputao subjectiva , a qual deve ser empreendida a partir da norma de
responsabilidade em causa.
As normas de responsabilidade financeira apontadas pelo Tribunal de Contas
como susceptveis de acolher a infraco praticada pela PE ultrapassagem do
limite de endividamento bancrio para o ano de 2010 previsto no despacho conjunto
de 31 de Dezembro de 2010 so as alneas b) e d) do n. 1 do artigo 65. da
LOPTC, as quais, como se ver, evidenciam um recorte assaz complexo.
O tipo objectivo acolhido na previso da alnea b) do n. 1 do artigo 65. da
LOPTC corresponde violao de normas sobre a elaborao e execuo dos
oramentos, bem como da assuno, autorizao ou pagamento de despesas
pblicas ou compromissos. Por seu turno, a alnea d) refere-se violao de
normas legais ou regulamentares relativas gesto e controlo oramental, de
tesouraria e de patrimnio. Trata-se, em ambos os casos, de tipos remissivos,
corporizados em previses (secundrias) correspondentes violao da previso de
uma norma (dita primria) de cariz impositivo cuja aplicao convocada pelo caso
concreto, tendo, assim, subjacente um juzo de ilegalidade sobre determinada
conduta, entendida como a sua desconformidade com um parmetro legal aplicvel.
Em face do teor destas normas, o apuramento (objectivo) da responsabilidade
financeira compreende, necessria e cumulativamente, os seguintes momentos:
a) Identificao das normas hipoteticamente violadas e do respectivo contedo
prescritivo;
b) Identificao e recorte das condutas sob escrutnio e da sua
desconformidade com os parmetros delimitados nos termos da alnea
anterior, configuradora da respectiva ilegalidade;
c) Imputao dessas condutas ao agente, atribuindo o facto (acto) ao agente
como seu, ou, por outras palavras, o estabelecimento da relao causal da
aco ou omisso do agente com os efeitos ou resultados do facto
constitutivo de responsabilidade (a imputatio facti).

150. Nesta tarefa de apuramento objectivo da responsabilidade financeira as
consideraes antecedentes constituem um terreno suficientemente frtil em termos
de permitirem concluir, logo no primeiro nvel da imputao objectiva, pela no
efectivao de qualquer responsabilidade financeira.

133
E essa concluso emerge logo no momento da identificao da norma violada.
que, como se viu, em 31 de Dezembro de 2010 no vigorava qualquer
norma que fixasse PE um limite de endividamento bancrio: (i) o PEC 2010-
2013, na parte em que estabelece um limite ao endividamento bancrio, no
directamente aplicvel s empresas pblicas, pressupondo uma deciso especificada
do ministrios da tutela; (ii) a PE foi, em 3 de Setembro de 2011, isentada de cumprir
qualquer limite ao endividamento bancrio.
O Despacho que, em 31 de Dezembro de 2010, foi emitido e fixou um limite ao
endividamento bancrio da PE a observar no final de 2010 intil, como se viu, e
apenas foi notificado PE em 18 de Janeiro de 2011.
Noutro plano, resulta do que se escreveu atrs que, tambm ao nvel do
segundo momento identificao e recorte das condutas sob escrutnio e da sua
desconformidade com os parmetros delimitados , decairia qualquer pretenso de
efectivao da responsabilidade financeira equacionada no Relato. Esta afirmao
funda-se na circunstncia de, mesmo tendo o endividamento bancrio da PE no fim de
2010 ultrapassado os 542 milhes de euros, no poder ser desconsiderado o valor dos
depsitos bancrios de que a mesma era, quela data, titular, o qual, deduzido ao
referido valor do endividamento, sempre permitiria concluir que o limite fixado no
Despacho de 31 de Dezembro de 2010, se vlido fosse, no teria sido violado pela
PE.

151. Afirmada a impossibilidade de imputao objectiva de qualquer
responsabilidade financeira sancionatria aos administradores da PE, decorrente do
valor do endividamento bancrio da empresa data de 31 de Dezembro de 2010, intil
se torna aquilatar da verificao dos pressupostos subjectivos da responsabilidade
financeira.
Em todo o caso, deixa-se frisado que, nos termos previstos no artigo 61., n.
5, da LOPTC, aplicvel ex vi do artigo 67., n. 3, da mesma lei, a responsabilidade
sancionatria s ocorre se a aco for praticada com culpa
150
, o que pressupe
avaliar-se qual a responsabilidade individual que os titulares concretos dos rgos
administrativos tiveram na prtica de ilegalidades financeiras, por forma a verificar se
a sua conduta foi pessoal e subjectivamente censurvel ao ponto de justificar a
aplicao de multas dotadas de um carcter sancionatrio. Isto , ao juzo objectivo
quanto ilegalidade de uma conduta tem de acrescer uma avaliao da
responsabilidade subjectiva dos concretos agentes.

150
O destacado da PE.

136
Em tal avaliao, estando em jogo o apuramento de responsabilidades
subjectivas (e no apenas a avaliao da violao objectiva da legalidade), a
avaliao da culpa do agente, que individual, tem de apurar-se luz das
circunstncias que rodearam a prtica do acto, devendo o Tribunal, em funo das
circunstncias fcticas, aferir se cada membro do rgo observou os cuidados a que
estava concretamente vinculado (cfr. Sentena n. 11/2007).
Dir-se-, portanto, no contexto da situao em apreo e luz do
circunstancialismo j evidenciado, que no se admite sequer a possibilidade de
qualquer juzo de censura sobre a administrao da PE, no que toca ao
endividamento bancrio da empresa no final de 2010. Para alm de a gesto da
empresa ter sido sempre coordenada no estrito cumprimento das regras legais
aplicveis e dos princpios das boas prticas de gesto, como esse Tribunal, alis,
no raro evidencia, a gesto do Programa foi ainda conduzida no cumprimento dos
compromissos assumidos pela empresa no quadro dos contratos-programa
celebrados com o Estado e no quadro de cumprimento das orientaes advenientes
da tutela, conforme prev a legislao que enquadra o sector empresarial do Estado e
os prprios estatutos da PE.

152. Acresce referir, de resto, que mesmo que assim no fosse, e que
pudesse a (alegada) infraco financeira assinalada pelo Tribunal de Contas ser
imputada aos administradores da PE indicados no Relato, sempre deveria o Tribunal
que sobre o caso viesse a pronunciar-se considerar relevada a dita responsabilidade,
nos termos e ao abrigo do disposto no n. 8 do artigo 65. da LOPTC, e, desse modo,
julgar extinto o procedimento de responsabilidade financeira sancionatria.

II. NO REMESSA DE CONTRATOS PARA FISCALIZAO PRVIA DO TC

i. A no verificao dos pressupostos objectivos e subjectivos da

153. Refere o Relato que o facto de a PE ter procedido, desde a sua criao
e at ao Maro de 2009 (aproximadamente 2 anos), celebrao de 34 contratos
(empreitada e aquisio de bens e servios), de montante superior ao limiar fixado na
Lei do Oramento do Estado (OE) para efeitos de submisso a fiscalizao prvia do
T[ribunal de] C[ontas], nos termos previstos no artigo 48. da LOPTC, sem que, no
entanto, os tenha remetido a [esse] Tribunal para aquele efeito, apesar de, atentos os
valores, a isso se encontrar obrigada, por fora do disposto na alnea b) do n. 1 do

137
artigo 46. daquela Lei, passvel de determinar eventual responsabilidade
financeira sancionatria, ao abrigo do disposto na alnea h) do n. 1 do artigo 65.
[desse mesmo] diploma
151
.
A alicerar uma tal concluso est a circunstncia de o Tribunal de Contas
entender que a actividade desenvolvida pela Parque Escolar e o respectivo
enquadramento estatutrio e legal, consubstanciam o exerccio de funes
administrativas ou servios de interesse geral originariamente a cargo da
Administrao Pblica, com encargos suportados por transferncias do OE,
preenchendo, assim, os requisitos da al. c) do n. 1 do artigo 5. da LOPTC, razo
pela qual no tem aquele Tribunal dvidas em considerar que a PE est sujeita aos
poderes de controlo prvio por si exercidos
152
.
Por esse motivo, conclui o Relato que a responsabilidade pela no remessa
ao TC dos contratos de empreitada e de bens e servios, no valor global de
256.269.021, em violao do regime de fiscalizao prvia consubstanciado nos
normativos anteriormente citados, do C[onselho de] A[dministrao] da Parque
Escolar, constitudo, data dos factos pelo Presidente Joo Sintra Nunes, e Vogais
Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingues dos Reis
153
.
Embora esta no seja a sede prpria para a discusso da existncia (ou no)
de responsabilidade financeira dos administradores da PE, no pode a PE deixar de
trazer discusso uma srie de factores que, devida e oportunamente ponderados,
conduziro concluso de que no existe qualquer responsabilidade financeira
sancionatria neste caso. Seno vejamos.

154. Conforme resulta dos factos constantes do Relato e de conhecimento
pblico, a PE foi criada em 21 de Fevereiro de 2007, atravs do Decreto-Lei n.
41/2007, dessa mesma data.
Pouco tempo depois da referida criao, e porque se comearam a suscitar
dvidas quanto sujeio da PE fiscalizao prvia do Tribunal de Contas, o
Conselho de Administrao, data em funes, julgou pertinente e conveniente
solicitar ao Professor Doutor Eduardo Paz Ferreira (Doutor em Direito e Professor
Catedrtico da Faculdade de Direito de Lisboa) que emitisse um Parecer Jurdico no
qual fosse abordada essa questo, em especial considerando a ento recente
alterao alnea c) do n. 2 do seu artigo 5. da Lei de Organizao e Processo do

151
152
153

138
Tribunal de Contas
154
(doravante LOPTC), introduzida pela Lei n. 48/2006, de 29 de
Agosto.
Com efeito, perante esta nova redaco legislativa e as dvidas interpretativas
originadas pelo recurso a conceitos abertos, a PE, atravs do seu Conselho de
Administrao, tomou as diligncias tendentes a resolver o problema jurdico do seu
enquadramento na referida norma, recorrendo, designadamente, a um reputadssimo
especialista na matria.

155. Aps anlise da problemtica suscitada, foi o referido Parecer Jurdico
entregue PE em Julho de 2007, tendo-se a concludo que a alnea c) do n. 2 do
artigo 5. da LOPTC funciona como norma destinada preveno de situaes de
abuso da forma jurdica, a que inerente a subtraco exigncia de visto prvio de
contratos e actos que a ela devem estar sujeitos.
Tal concluso sustentada na circunstncia de se entender que o artigo 5.,
n. 1, al. c), 2. parte, da LOPTC pretende atingir apenas aquelas empresas pblicas
que, prosseguindo embora o interesse pblico e realizando funes que incumbem ao
Estado, no desempenhem afinal tarefas empresariveis, i. e., empresas cujo objecto
social no traduz uma actividade susceptvel de ser prosseguida em moldes
empresariais, e de se considerar que a criao da PE respeita uma lgica de
verdadeira empresarializao, [na medida em que no desenvolve actividade
administrativamente a cargo da administrao], no devendo nessa medida (...) ficar
sujeita ao visto prvio do Tribunal de Contas
155
. Nesse sentido, concluiu-se que
apenas os casos de falsa empresarializao se enquadrariam na norma em causa,
uma vez que s ento existe fuga fiscalizao prvia desse Tribunal. Em todas as
outras situaes, as empresas pblicas estariam submetidas a controlo concomitante
ou subsequente, mas no a controlo preventivo.
Assim, entendeu-se que a situao-regra, nas empresas pblicas, no a
sujeio a visto, que s a ttulo excepcional ser exigido, conforme decorre dos
requisitos previstos na lei.
Nestes termos, a interpretao a que se chegou, na sequncia da consulta de
especialistas da rea, no implicava, naturalmente, qualquer subtraco ao juzo do
Tribunal de Contas, mas apenas a sua restrio a duas modalidades de controlo (o
sucessivo e o concomitante), com excluso do preventivo. Mais do que isso,
entendeu-se ser esta a nica interpretao que, por um lado, era compatvel com a

154
Aprovada pela Lei n. 98/97, de 26 de Agosto, e sucessivamente alterada pelas Leis n.s
1/2001, de 4 de Janeiro, 55-B/2004, de 30 de Dezembro, 48/2006, de 29 de Agosto,
35/2007, de 13 de Agosto, 3-B/2010, de 28 de Abril e 55-A/2010, de 31 de Dezembro.
155
Cfr. pp. 18, 21 e 23 do Parecer Jurdico.

139
nova redaco da alnea c) do n. 1 do artigo 5. da LOPTC e que, por outro lado, ia ao
encontro do esprito da alterao operada pela Lei n. 48/2006, de 29 de Agosto.
Por outro lado, j no que respeito competncia para julgar da [eventual]
falsa empresarializao das empresas pblicas, resulta ainda do referido Parecer
Jurdico, que o juzo sobre o carcter materialmente administrativo de uma empresa
pblica s pode caber ao Tribunal de Contas. I.e., s exigvel empresa pblica a
remessa ao Tribunal dos respectivos actos e contratos para efeitos de obteno do
visto prvio quando esta instituio, previamente e em resultado do exerccio dos seus
poderes de fiscalizao concomitante ou sucessiva, tenha concludo que, no obstante
a forma jurdica adoptada pela entidade fiscalizada, a sua natureza substancialmente
diferente, tratando-se afinal de entidade que deveria integrar-se no Sector Pblico
Administrativo e no no Sector Empresarial do Estado
156
.
Nesse sentido, conclui-se de forma categrica no aludido Parecer que,
enquanto o Tribunal de Contas no declarar que determinada empresa pblica se
encontra sujeita fiscalizao prvia, nos termos do artigo 5., n. 1, al. c), da LOPTC,
no se encontra a mesma obrigada a enviar os respectivos actos e contratos ao
Tribunal, com vista concesso do visto prvio.
Em sntese, no s o Professor Doutor Eduardo Paz Ferreira no tinha dvidas
quanto no sujeio da PE fiscalizao prvia do Tribunal de Contas, como estava
certo de que enquanto este Tribunal no se pronunciasse, em sede de fiscalizao
concomitante e sucessiva, quanto ao preenchimento por parte da PE dos requisitos
definidos na alnea c) do n. 1 do artigo 5. da LOPTC, esta empresa no se
encontraria vinculada a remeter a visto prvio nenhum dos actos e contratos a que se
refere essa mesma disposio.
Atento o reconhecido conhecimento jurdico daquele Ilustre acadmico sobre a
matria especfica objecto de anlise, o Conselho de Administrao da PE ficou
firmemente convicto da autoridade das concluses alcanadas no aludido Parecer
Jurdico, razo pela qual, confiando no que ali vinha dito, entendeu no submeter
nenhum dos contratos firmados pela PE fiscalizao prvia desse Tribunal.

156. Sucede que, tendo entretanto chegado ao conhecimento do Conselho de
Administrao da PE que havia uma srie de outras empresas pblicas que estariam a
enviar os seus contratos para efeitos de fiscalizao prvia, e que, pelo menos em
determinados casos, o Tribunal de Contas teria levado a cabo essa mesma
fiscalizao, decidiu esse Conselho, por cautela, enviar a exposio a que se faz

156
Cfr. p. 24 do Parecer Jurdico.

160
referncia no Relato
157
, na qual foi exposto, fundamentadamente, o entendimento
desta empresa segundo o qual a mesma no se encontrava sujeita exigncia de
visto, solicitando ao Tribunal de Contas que confirmasse o entendimento a vertido.
Como sabido, esse Tribunal remeteu PE uma resposta exposio
anteriormente enviada, mas desta no resulta um esclarecimento concreto ao ali
solicitado, na medida em que o Tribunal de Contas entende que no detm
competncia consultiva na matria colocada sua considerao. Todavia, no deixou
no entanto de dar nota, em evidente jeito de sugesto, que: s a submisso a
fiscalizao prvia dos contratos celebrados pela Parque Escolar, E.P.E., que se
enquadrem no mbito do disposto no artigo 46. da Lei n. 98/97, permitir ao
Tribunal delimitar, em concreto, os casos em que a ela haja lugar
158
.
Foi precisamente por esse motivo que, j em 3 de Fevereiro de 2009, a PE
resolveu seguir a sugesto aventada por esse Tribunal e, nesse sentido, efectuou uma
seleco de todos os contratos de empreitadas de obras pblicas celebrados aps a
notificao daquela resposta (isto , aps 21 de Novembro de 2008), tendo em vista
permitir a esse Tribunal traar a delimitao, se a ela houver lugar, dos casos
concretos que eventualmente tenha a [PE] que submeter-se a Fiscalizao Prvia
159
.
Nesta sequncia, a empresa passou naturalmente a remeter os respectivos
contratos e actos ao Tribunal de Contas para efeitos de visto prvio, ainda que
reiterando a convico de que a ela no se encontravam sujeitos.
Ou seja, a partir do momento em que recebeu a indicao de que era
entendimento do Tribunal de Contas que o procedimento adequado para definir a
sujeio fiscalizao prvia consistia em submeter os contratos apreciao do
Tribunal, a PE passou, pois, a faz-lo. Ou, por outras palavras, mal se colocou a
questo de a interpretao feita pelo Tribunal de Contas da alnea c) do n. 1 do artigo
5. da LOPTC poder ser diferente da interpretao a que se havia chegado no aludido
Parecer Jurdico, foi solicitado quele rgo que desse indicao empresa sobre a
conduta a adoptar em matria de fiscalizao prvia.
Desde ento isto , desde 9 de Fevereiro de 2009 (data em que pela
primeira vez foi formalmente submetido a controlo prvio um contrato de empreitada
celebrado pela PE) passaram a ser remetidos todos os contratos passveis de
fiscalizao prvia por esse Tribunal. Estamos a falar de 235, dos quais 228 j foram

157
Cfr. Carta assinada pelo Presidente do Conselho de Administrao, o Senhor Eng. Sintra
Nunes, de 17 de Novembro de 2008 (Ref. 08/3758/CA/S).
158
Cfr. Ofcio do Tribunal de Contas n. 19116, de 21 de Novembro, subscrito pelo seu
Director-Geral, o Dr. Jos F. F. Tavares (destaques nossos).
159
Cfr. Carta da PE de 3 de Fevereiro de 2009 com a Ref. NUI-2009-000642-S.

161
visados, 6 encontram-se ainda em apreciao e 1 foi objecto de uma deciso de
recusa de visto.
O facto de aps essa data a PE ter passado a remeter, para efeitos da
obteno do visto, todos os contratos sujeitos a fiscalizao prvia desse Tribunal no
pode ser encarado como o Relato pretende fazer crer como uma assuno de
que a prtica adoptada pela PE at ento se revelava desconforme com a legalidade
vigente.
Com efeito, embora a PE mantenha a convico de que podia confiar nas
concluses alcanadas no referido Parecer Jurdico a propsito da melhor
interpretao da previso da alnea c) do n. 1 do artigo 5. da LOPTC, a verdade
que, face resistncia (implicitamente) assumida pelo Tribunal de Contas quanto
bondade dessa interpretao, e no havendo por parte desta entidade qualquer
interesse em perpetuar esta discusso, a PE decidiu, por sua iniciativa, que todos os
contratos passveis de incidncia da fiscalizao prvia passariam a ser enviados para
efeitos da obteno do competente visto prvio.

157. Em sntese, a PE no s teve o cuidado de analisar juridicamente o
problema do seu enquadramento na norma da alnea c) do n. 1 do artigo 5. do
Tribunal de Contas, como ainda procurou saber se, mesmo em caso de resposta
negativa, deveria (ou no), ainda assim, por mero dever de cautela, sujeitar os
contratos e actos a celebrar a fiscalizao prvia, tendo-lhe sido confirmado que no.
Em momento algum a PE reconheceu expressamente estar sujeita a
fiscalizao prvia do Tribunal de Contas, pelo que o facto de, entretanto, pelos
motivos acima enunciados, ter passado a submeter todos os contratos por si
celebrados fiscalizao desse Tribunal no pode ser encarado como uma espcie de
confisso da alegada conduta omissiva at ento praticada, mas apenas e s como
um esforo desta entidade no sentido de evitar indesejveis conflitos subsequentes
com o Tribunal de Contas.

158. Em qualquer caso, e uma vez que o Relato a que ora se responde refutou
em concreto cada um dos argumentos em que se alicera o referido Parecer, a PE
julgou pertinente solicitar ao Professor Doutor Eduardo Paz Ferreira que elaborasse
um aditamento ao Parecer no qual fossem especificamente abordados todos os
contra-argumentos ora avanados por esse Tribunal.
Aps anlise dos fundamentos avanados no Relato e em conformidade com o
solicitado, o Professor Doutor Eduardo Paz Ferreira entregou PE o mencionado
aditamento que ora se junta como DOCUMENTO N. 57. Dele resulta uma anlise
detalhada dos fundamentos que, no entendimento do Relato, servem de base

162
sujeio da PE a fiscalizao prvia desse Tribunal, concluindo-se, a final, pela
manuteno das concluses anteriormente apresentadas.
Atentas as razes avanadas no referido Parecer Jurdico e a sua manuteno
e reforo no aditamento ao mesmo agora realizado, a PE mantm a convico inicial
de que h uma argumentao jurdica slida no sentido da sua no sujeio a
fiscalizao prvia do Tribunal de Contas. Todavia e uma vez que este no o
entendimento perfilhado no Relato a que ora se responde, at que haja uma deciso
definitiva sobre esta matria, a PE continuar a submeter todos contratos por si
celebrados fiscalizao prvia desse Tribunal (claro est, apenas aqueles que sejam
de montante superior ao limiar fixado na Lei do Oramento de Estado).

159. De resto, e independentemente da verificao ou no da ilegalidade
procedimental que imputada aos referidos membros do Conselho de Administrao
da PE, a verdade que, ainda que tal conduta pudesse ser objectivamente
desconforme com o ordenamento jurdico, evidente que a mesma no pode ser
subjectivamente censurvel, motivo pelo qual no se justificar, como prognosticado, a
aplicao de uma censura individual de natureza sancionatria aos membros do
Conselho de Administrao indicados. Isto porque, atentas as circunstncias descritas,
resulta evidente que o comportamento desse Conselho de forma alguma pode ser
merecedor de censura por parte desse Tribunal.
Com efeito, a interpretao que foi feita da alnea c) do n. 1 do artigo 5. da
LOPTC no ia no sentido de que toda e qualquer empresa pblica devesse solicitar o
visto prvio ao Tribunal, o qual eventualmente seria dispensado no caso de este
concluir que a empresa a ele no estava sujeito. Ou seja, o Conselho de
Administrao da PE estava convicto, face s concluses alcanadas no Parecer
Jurdico, que da referida norma no resultava, como regra, a sujeio fiscalizao
prvia, razo pela qual no remeteu ab initio os contratos ao Tribunal de Contas.
Todavia, a partir do momento em que, perante as dvidas entretanto ocorridas, pediu
esclarecimento ao Tribunal de Contas e soube que era diversa a interpretao por
este perfilhada, passou a faz-lo.
Por outro lado, importa ainda esclarecer que a PE sempre considerou que, por
razes de segurana jurdica, competia ao Tribunal de Contas pronunciar-se sobre a
sujeio a fiscalizao prvia. No entanto, considerando as indicaes vertidas no
referido Parecer, sempre entendeu que esse juzo no poderia ser feito no mbito da
prpria fiscalizao prvia, antes resultaria da anlise do conjunto da actividade da
empresa, realizada no domnio da fiscalizao concomitante e, eventualmente,
sucessiva por parte desse Tribunal.

163
Ainda assim, a partir do momento em que foi levantada a hiptese de o
entendimento do Tribunal de Contas no coincidir com aquele que foi ab initio
perfilhado pela PE, no obstante todo o sustento jurdico obtido, procurou-se obter
desse Tribunal indicao quanto atitude a adoptar, a qual foi rigorosamente
respeitada.
A PE procurou levar a cabo uma rigorosa interpretao jurdica da alnea c) do
n. 1 do artigo 5. da LOPTC, com recurso a especialistas na matria. Considerando
que est em causa uma divergncia (legtima) na interpretao do procedimento a
seguir para a determinao da sujeio da empresa pblica a fiscalizao prvia, no
devida qualquer censura ao comportamento desta empresa e, em especial, dos
membros do seu Conselho de Administrao pela no remessa dos contratos e actos
para efeitos de fiscalizao prvia do Tribunal de Contas.
Tendo em conta as concluses alcanadas no Parecer Jurdico solicitado e
tendo sempre presente a autoridade nesta matria do Professor Doutor Eduardo Paz
Ferreira, o Conselho de Administrao mais no fez do que actuar em estrita e integral
conformidade com o que ali foi delimitado, plenamente convicto da legalidade da sua
actuao. Isto , actuando de forma prudente e diligente, procurou determinar junto de
um reconhecido especialista na matria se a PE se encontrava (ou no) no mbito da
jurisdio do Tribunal de Contas em matria de visto prvio, tendo-lhe tal especialista
confirmado que no.

160. Importa, alis, no olvidar que a interpretao da norma em causa no
est isenta de dificuldades, requerendo, pelo contrrio, especiais aporias
hermenuticas e relevante esforo de verificao casustica das circunstncias que
rodeiam cada situao concreta destinado a apreender se se encontram (ou no)
preenchidos os requisitos ali previstos, razo pela qual esse exerccio no estava ao
alcance de nenhum dos administradores da PE, em especial se considerarmos que
nenhum deles tem formao jurdica.
certo que a ausncia de formao jurdica dos responsveis pela gesto e
administrao dos dinheiros pblicos no deve ser argumento excludente da
responsabilidade das suas decises.
Todavia, no pode ignorar-se que, precisamente para contornar essa
circunstncia, o Conselho de Administrao da PE teve a preocupao de requerer a
um especialista na matria uma pronncia sobre o assunto, tendo este inclusive, como
se referiu, informado que s em sede de fiscalizao concomitante e sucessiva que
poderia ser apurado se a PE estaria, ou no, sujeita a fiscalizao prvia.
Isto , no s no foi descurada a consulta jurdica que se impunha ser
realizada para a delimitao do comportamento a seguir, como o Conselho de

164
Administrao da PE no tinha quaisquer razes nem conhecimentos tcnicos para
pr em causa as concluses a alcanadas, o que equivale a dizer que mais no lhe
poderia ter sido exigido.
Para alm disso, a questo de saber se, luz o previsto na alnea c) do n. 1
do artigo 5. da LOPTC, uma determinada empresa pblica est ou no sujeita
fiscalizao prvia do Tribunal de Contas revela-se, as mais das vezes, muito
controvertida, sendo um bom exemplo disso a situao objecto do Relato a que ora se
responde, onde a posio sufragada por esse Tribunal diametralmente oposta
defendida por aquele ilustre Professor.
Repare-se ainda que, apesar de data j existir ampla jurisprudncia do
Tribunal de Contas quanto ao tipo de empresas pblicas que, em regra, cairo no
mbito da sua previso, quando a PE foi criada a norma era relativamente recente,
sendo o sentido e alcance que lhe devem ser conferidos alvo de ampla discusso na
doutrina.
Em sntese, tendo em conta as circunstncias que envolveram esta matria,
dificilmente se poderia exigir que o Conselho de Administrao da PE tivesse tido
maior rigor, ateno e cuidado no tratamento deste assunto, ao ponto de se poder
justificar uma censura e reprovao da sua conduta por se entender que a actuao
dos membros desse Conselho no se compagina com a que seria exigvel a um gestor
cuidadoso e responsvel. Isto , no concreto condicionalismo apurado, dificilmente se
poderia exigir maior rigor, prudncia e cuidado a um administrador que tem que decidir
se submete ou no os contratos outorgados pela empresa pblica que administra
fiscalizao prvia do Tribunal de Contas.
Alis, em bom rigor, a verdade que, em face daquelas que foram as
informaes dadas no Parecer Jurdico, aquele Conselho at acabou por se revelar
mais diligente do que aquilo que lhe poderia ter sido exigido, uma vez que, no
obstante a indicao a vertida, e a partir do momento em que teve um sinal nesse
sentido do prprio Tribunal de Contas, acabou por julgar pertinente no aguardar pela
fiscalizao sucessiva ora em curso, para submeter os contratos a visto prvio dessa
entidade.
Por tudo o que acima se deixou dito, evidente que este um dos casos em
que, a admitir-se que a tese sustentada pelo Tribunal de Contas a mais acertada, os
membros do Conselho de Administrao da PE, quando muito, estariam em erro sobre
a ilicitude, nos termos do artigo 17. do Cdigo Penal, erro esse que, como vimos, no
poderia deixar de considerar-se no censurvel.
Assim e no tendo sentido supor que os membros do Conselho de
Administrao pretenderam violar as regras relativas sujeio a fiscalizao prvia
do Tribunal de Contas , no s parece totalmente afastada a hiptese de imputar

163
aos membros do Conselho de Administrao da PE qualquer responsabilidade a ttulo
doloso, como, mesmo a ttulo de negligncia, no pode deixar de se reconhecer que a
ilegalidade apontada carece de uma anlise complexa do ponto de vista fctico e
jurdico que no podia ser exigvel queles membros.

ii. Da extino da responsabilidade com fundamento em relevao da
responsabilidade e da reduo do limite mximo das multas a metade

161. Em qualquer caso, estando convictos do afastamento de qualquer
responsabilidade nesta matria seja porque no h ilcito, seja porque, a haver, teria
sido cometido, quando muito, em erro sobre a ilicitude no censurvel , ainda que se
viesse a identificar alguma culpa, sempre se imporia a relevar essa hipottica culpa,
afastando a aplicao da sano, por se encontrarem verificados todos os
pressupostos que so apresentados no n. 8 do artigo 65. da LOPTC.
Com efeito, atendendo (i) que no h recomendaes anteriores do Tribunal de
Contas sobre esta matria e que a primeira vez que se potencia vir a ser efectuado
um juzo de censura sobre tal prtica, (ii) que no h conhecimento da existncia de
danos ou prejuzos para o errio pblico, (iii) que resulta evidente que no houve dolo,
e (iv) que na ptica do controlo financeiro o que interessa, sobretudo, que continuem
a ser remetidos para visto todos os actos e contratos que caiam no mbito da previso
do artigo 46. da LOPTC, a PE considera que, caso venha a ser instaurado um
processo tendente ao apuramento da responsabilidade financeira dos referidos
membros do Conselho de Administrao, o mesmo s poder culminar, na pior das
hipteses, com a recomendao da tomada das medidas adequadas no repetio
do ocorrido, sendo declarada relevada a responsabilidade por esta alegada
infraco
160
.

III. ADJUDICAO DE PROPOSTAS DE PREO CONSIDERAVELMENTE SUPERIOR AO PREO
BASE

162. Vem ainda imputada PE e aos seus administradores Joo Sintra Nunes,
Teresa Valsassina Heitor, Jos Domingues dos Reis e Paulo Grilo Farinha, a violao
do disposto no artigo 10., na alnea a) do n. 1 e n. 2 do artigo 57., artigo 80. e

160
Cfr. neste sentido, entre outros, o Processo n. 09/101.02 da Seco Regional dos Aores
do Tribunal de Contas, a propsito do Relatrio n. 3/2010 FC/SRATC, proferido no
mbito da Auditoria ao cumprimento da obrigao de remessa de contratos para visto
Sector Pblico Empresarial da Regio Autnoma doa Aores (SPER).

166
alnea b) do n. 1 do artigo 190., todos do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, e a
prtica da infraco financeira susceptvel de gerar responsabilidade financeira
sancionatria, ao abrigo do disposto na alnea b) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC.
Considera, contudo, a PE no ter sido praticada, no procedimento por
negociao a que se refere o Relato, nas pginas 52 a 54, a ilegalidade assinalada
nem estar em causa qualquer infraco susceptvel de ser imputada aos
administradores da PE a ttulo de responsabilidade financeira sancionatria.
Veja-se melhor porqu.

163. Em causa est um procedimento por negociao adoptado ao abrigo do
disposto no n. 2 do artigo 57. e da alnea d) do artigo 84. do Decreto-Lei n. 197/99
em virtude de, em concurso pblico anterior, a nica proposta admitida ter sido
considerada inaceitvel em razo de o preo proposto ultrapassar em 73,5% o valor
estimado daquele concurso ( 351.000) , no mbito do qual veio a ser adjudicada
uma proposta cujo preo ultrapassava em 39% aquele mesmo valor, adjudicao esta
que esse Tribunal de Contas reputa ilegal por considerar que esse circunstancialismo
determinava para a Parque Escolar um dever de no adjudicao daquela proposta
por inaceitvel, devendo ter-se seguido a abertura de novo procedimento de
concurso pblico internacional (cfr. pgina 53 do Relato).
Infere-se da argumentao do Tribunal de Contas, a este propsito, que
subjacente apreciao desse Tribunal figuram dois pressupostos que, no
entendimento da PE, so errneos e contaminam a concluso que deles se retira, no
sentido da ilegalidade da adjudicao:
O primeiro pressuposto o de que no procedimento em apreo foi fixado
um preo base (no sentido de valor condicionador do preo a propor pelos
concorrentes);
O segundo pressuposto passa por considerar que uma proposta superior
em 39% ao preo base uma proposta consideravelmente superior ao
preo base e, por conseguinte, inaceitvel.

i. A no existncia de preo base no procedimento e no aplicao ao
procedimento do Decreto-Lei n. 59/99

164. Deve, desde logo, ter-se presente que o procedimento por negociao
em causa adoptado ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n. 197/99, e no no
Decreto-Lei n. 59/99, por se tratar, no de um contrato de empreitada, mas de um

167
contrato de fornecimento e montagem, em regime de aluguer, de monoblocos pr-
fabricados.
Neste contexto, aplicvel ao referido procedimento, em matria de
adjudicao, o disposto no artigo 57. do Decreto-Lei n. 197/99 e no no artigo
107. do Decreto-Lei n. 59/99, diploma este que, como se explicitou, no rege o
procedimento em apreo. O que o referido artigo 57. prev que no h lugar
adjudicao quando todas as propostas apresentadas sejam consideradas
inaceitveis por parte da entidade adjudicante, mas no, como parece considerar o
Tribunal de Contas, na pgina 53 do Relato, quando as propostas apresentem preo
consideravelmente superior ao preo base.

165. Para alm da natureza do contrato, uma outra razo converge no sentido
da no aplicao do disposto na alnea b) do n. 1 do artigo 107. do Decreto-Lei n.
59/99 ao procedimento em anlise. que, contrariamente ao que parece supor o
Tribunal de Contas, nos procedimentos adoptados para a celebrao do contrato
relativo ao Lote 1, no foi fixado qualquer preo base do concurso, isto , um
valor limite condicionador dos preos a propor pelos concorrentes, mas, apenas,
um valor estimado do contrato, o que, como se sabe, bem diferente.
Com efeito, basta atentar na deliberao do Conselho de Administrao da PE
de abertura do procedimento de concurso pblico, de 27.03.2008, para se constatar
que o nico valor que ali referido o valor estimado do procedimento,
relativo aos 4 lotes, correspondente a 900.000,00, sem IVA (cfr. DOCUMENTO N. 58).
Tambm nas peas do concurso aprovadas na mesma deliberao e anexas mesma
no feita qualquer referncia ao preo base do concurso e nem sequer ao valor
estimado do contrato. Na verdade, a referncia ao valor estimado do contrato surge
apenas no Anncio do concurso, seja referido aos quatro lotes objecto do contrato (
900.000), seja, j nos respectivos anexos, a cada um dos Lotes (no que toca ao Lote
1, o valor estimado do contrato pela PE foi de 351.000).
A indicao do valor estimado do contrato no pode ser lida nem pode
t-lo sido pelos interessados no concurso como equivalendo indicao de um
preo base, no sentido de valor limite do preo a propor, tal como pressuposto do
disposto na alnea b) do n. 1 do artigo 107. do Decreto-Lei n. 59/99. Muito embora
alguma jurisprudncia desse Tribunal estabelea essa equivalncia, a mesma no
pode ser descontextualizada dos elementos de facto e de direito envolventes nos
casos especficos submetidos apreciao do Tribunal. Ora, essa jurisprudncia
debrua-se sobre contratos de empreitada de obra pblica e de contratos de
empreitada de regime de preo global, situao em que existe norma expressa que

168
rege a definio do valor estimado do contrato a alnea a) do n. 2 do artigo 48. do
Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro.
Para l da hiptese muito especfica desse preceito, a identidade entre valor
estimado do contrato e preo base no pode ser transposta, por, na verdade, se tratar
de conceitos que no podem ser confundidos, na medida em que se trata de figuras
distintas que desempenham funes diversas em matria de contratao pblica.
E a autonomia entre os dois conceitos especialmente ntida na economia do
Decreto-Lei n. 197/99, no qual na esteira das directivas comunitrias sobre a
matria no se fala sequer em preo base do contrato, mas to-s em valor
estimado, conceito este cuja funo nada tem que ver com o condicionamento de
preo a propor pelos concorrentes, cujas propostas no podem ser excludas
simplesmente pelo facto de o ultrapassarem. Trata-se, antes e apenas, de um valor
que desempenha uma funo de referncia para efeitos:
(i) Da determinao do tipo procedimento a adoptar para a formao do
contrato a celebrar com excepo dos casos em que o tipo de
procedimento pode ser escolhido com base em critrios materiais, em
funo do valor estimado do contrato que determinado o tipo de
procedimento pr-contratual a adoptar para a celebrao dos contratos em
causa (cfr. artigos 80. a 82.);
(ii) Da determinao da entidade competente para autorizar a para autorizar a
despesa (nos termos do disposto no artigo 16. e seguintes do Decreto-Lei
n. 197/99).
O montante da despesa o custo total a que se refere a norma legal no
pode seno consistir, data da autorizao da respectiva realizao, numa estimativa
do custo do contrato (como, alis, esclarecem os mencionados artigos 23. e 24.).
Enquanto o valor estimado do contrato tem natureza meramente indicativa
porquanto se trata de uma mera estimativa do valor que se prev adequado para o
contrato que se pretende celebrar e assume relevncia (apenas e s, repete-se)
para efeitos da fixao do tipo de procedimento que deve ser escolhido pela entidade
adjudicante, o preo base a que se refere o Decreto-Lei n. 59/99 j no configura uma
mera estimativa, mas sim um limite jurdico vinculativo para os concorrentes, que no
podem exced-lo (consideravelmente) nas suas propostas. O valor estimado do
contrato no assume, por natureza, aptido para influenciar ou condicionar a
apresentao (ou no) de uma proposta a concurso; pelo contrrio, o preo base
revela-se um dos elementos determinantes da formao da vontade de contratar, na
medida em que a sua previso tem, por si s, o efeito de informar o universo dos
potenciais interessados em contratar com a Administrao que as suas propostas

169
sero contratualmente aceites apenas se se compatibilizarem com o limite (tendencial)
do preo base.
, alis, por essa razo que o quadro legal aplicvel no recusa uma hiptese
de correco do valor estimado do contrato a qual, alis, s assume relevncia se
o valor da proposta a adjudicar no [for] consentneo com o tipo de procedimento
que foi adoptado, conduzindo, nesse caso, abertura de um novo procedimento
que observe os limites fixados (n. 1 do artigo 82. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de
Junho, aplicvel contratao de empreitadas de obras pblicas por fora do disposto
no artigo 273. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro).
De resto, importa ter presente que no era obrigatria a existncia de um
preo base nos procedimentos em apreo. Para alm de o Decreto-Lei n. 197/99
no o impor e, como se disse, nem sequer se lhe referir na senda das directivas
comunitrias, que tambm conhecem apenas o conceito de valor estimado do
contrato, cuja funo apenas o de aferir da sujeio do contrato s respectivas
disposies
161
, bem se compreende o carcter facultativo associado fixao de
um preo base se tivermos em conta que h casos em que a fixao de um preo
mximo no se revela adequada. Essa opo inscreve-se, alis, na margem de livre
deciso que o legislador confere s entidades adjudicantes de prev-lo no caderno de
encargos, como montante mximo que estaria disposta a pagar pelas prestaes
objecto do contrato. Com efeito, pode a entidade adjudicante chegar concluso de
que no dispe de suficiente conhecimento do mercado a que o procedimento em
causa visa apelar e entender que no se justifica fixar um valor base, na medida em
que este poder revelar-se em grande parte desfasado da realidade. Pode ainda a
entidade adjudicante considerar que, num determinado procedimento, faz mais sentido
dar prevalncia qualidade das propostas, mesmo que isso implique a aquisio
desses servios a um preo mais elevado. Tanto numa como noutra situao o factor
preo no deixar de ser tido em devida conta no mbito da avaliao das propostas,
pelo que no pelo facto de a entidade adjudicante no fixar um preo base que vai
deixar de conseguir a proposta mais barata que o mercado for capaz de oferecer
162
.

161
O nico conceito a que a Directiva n. 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 31 de Maro de 2004 faz referncia o de valor estimado do contrato, que se encontra
vertido no n.s 1 e 2 do respectivo artigo 9., da resultando que este o montante total
estimado do valor do contrato a pagar pela entidade adjudicante e que tal estimativa deve
ser vlida no momento do envio do anncio do contrato, ou, nos casos em que no exista
anncio, no momento em que a entidade adjudicante inicia o procedimento de adjudicao
do contrato.
162
O prprio Cdigo dos Contratos Pblicos (cfr. n. 2 do artigo 43.) manteve o carcter
facultativo associado fixao de um preo base, configurando tal determinao como
uma faculdade de que a entidade adjudicante pode querer fazer uso para advertir
expressamente o mercado de que no aceitar propostas e no contratar por um preo de
montante superior ao indicado, mas, quanto muito, por um preo igual a esse montante - o

170

166. O facto de a PE ter indicado um valor estimado do contrato prende-se
no com a fixao de qualquer preo base, como se viu, mas antes com a obrigao
que para si decorria do Regulamento (CE) n. 1564/2005, da Comisso, de 7 de
Setembro, que estabelece os formulrios-tipo para a publicao de anncios no
mbito dos processos de adjudicao de contratos pblicos, em vigor data da
publicao do anncio do concurso, de fazer meno, no anncio a publicar no JOUE,
ao valor estimado do contrato (v. ponto II.2.1 do Anexo II ao referido regulamento
comunitrio) claro est, nos termos e para os efeitos em que tal valor configurado
no artigo 9. da referida Directiva 2004/18/CE, ou seja, como mera estimativa para
efeitos da determinao da sujeio do contrato quela directiva, o que depende de o
valor estimado do contrato pela entidade adjudicante superar os limiares nela fixados.
Neste quadro, a PE publicitou esse valor porque a tanto estava obrigada,
sendo certo que a sua indicao no tem qualquer efeito ao nvel da delimitao do
universo concorrencial relevante. A invocao por esse Tribunal de que a adjudicao
efectuada viola ou pe em causa o princpio da concorrncia no pode, por
conseguinte, proceder, porque assente no pressuposto incorrecto de que o valor
estimado do contrato correspondia a um preo base.
De resto, o facto de, no relatrio preliminar e final do concurso pblico, no qual
se decidiu pela no adjudicao de qualquer proposta, a comisso de avaliao e,
posteriormente, a PE ter recorrido como mero critrio orientador, e por analogia,
para efeitos da fundamentao da sua deciso de considerar a proposta inaceitvel
jurisprudncia do Tribunal de Contas, a propsito do conceito de preo
consideravelmente superior ao preo base, no tem a virtualidade de pr em causa
os dados indesmentveis acabados de referir: isto , que o Decreto-Lei n. 59/99 no
aplicvel in casu e que no havia preo base no concurso.

167. Demonstrado que fica que no tem aplicao ao referido procedimento (i)
o disposto no artigo 107. do Decreto-Lei n. 59/99, porque o contrato em questo no
um contrato de empreitada de obra pblica, nem, consequentemente, (ii) a proibio
de adjudicao de proposta de preo consideravelmente superior e que (iii) nem
sequer existia no procedimento em causa um preo base, pressuposto de aplicao
da aludida norma, no deve ser, igualmente, chamada colao a conhecida

preo base funciona pois como um patamar de segurana da entidade adjudicante,
permitindo-lhe excluir as propostas que sejam por si de preo indesejado, mesmo que
eventualmente fossem de grande valia nos seus restantes atributos (v. MRIO ESTEVES DE
OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e outros procedimentos de
contratao pblica, Almedina, 2011, pgs. 638 e 639).

171
jurisprudncia do Tribunal de Contas que veio densificar o conceito de preo
consideravelmente superior consagrado na mencionada disposio legal.
Constitui entendimento jurisprudencial do Tribunal de Contas que o conceito de
preo consideravelmente superior deve ser preenchido com base no recurso a
outros desvios permitidos ou tolerados pelo mesmo diploma legal, incluindo, em
especial, o que se acha fixado pelo artigo 45. para a realizao de trabalhos a mais,
determinando, pois, a ilegalidade da adjudicao de uma proposta que ultrapasse em
mais de 25% o preo base do concurso
163
. Com a fixao deste limite quantitativo,
certo e uniforme para a aceitabilidade contratual de uma proposta cujo preo fosse
superior ao preo base, o Tribunal visou ultrapassar a incerteza que assaltaria as
expectativas de todos os potenciais interessados em contratar com a Administrao.
Certo , contudo, que a este entendimento plasmado na jurisprudncia
uniformizada do Tribunal de Contas se opem vrios autores e os Tribunais
Administrativos. Subjacente crtica em causa est a ideia de que, ao enunciar o
pressuposto da no adjudicao atravs do recurso a um conceito indeterminado
(consideravelmente superior), o legislador pretendeu que o dono da obra, ao aplicar
a alnea b) do n. 1 do artigo 107. do Decreto-Lei n. 59/99, ajuizasse, em cada caso,
se o preo oferecido por todos os proponentes, ou pelo subscritor da proposta mais
conveniente, era ou no consideravelmente superior ao preo base do concurso, em
ordem a apreciar a convenincia da eventual deciso de no adjudicao
164
. Ora, ao
interpretar o conceito consideravelmente superior no sentido de presumir que o
legislador pretendia eliminar a margem de liberdade da entidade adjudicante na
apreciao casustica de cada proposta, o Tribunal de Contas partiu do princpio de
que o legislador foi absolutamente incapaz de exprimir o seu pensamento em termos
minimamente adequados, ofendendo frontalmente o princpio interpretativo
consignado no n. 3 do art. 9. do Cdigo Civil. Na verdade, se o legislador quisesse
tornar automtica a aplicao da regra dos 25% aos casos em que o valor da
adjudicao superior ao preo base, bastar-lhe-ia t-lo dito, expressamente ou por
remisso para a norma do n. 1 do art. 45.. Se tal no fez, a nica concluso
verdadeiramente lgica que no quis impor tal aplicao automtica
165
.

163
Neste sentido, cfr. Acrdo n. 18/2001, de 27 de Maro. , contudo, de assinalar que em
deciso recente, o Tribunal de Contas parece afastar-se da referida jurisprudncia, tendo
procedido a uma anlise casustica da situao que lhe foi submetida (cfr. acrdo n.
18/2010, de 18 de Maio (Proc. n. 341/2010).
164
Cfr. JOO CAUPERS, A Administrao Entalada: no feche o Tribunal de Contas as portas
que o legislador abriu, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 33, Maio/Junho 2002, p.
10.
165
Cfr. JOO CAUPERS, A Administrao Entalada, cit., pgs. 9 e 10; no mesmo sentido, cfr.
JORGE ANDRADE DA SILVA, Regime Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas, 10. edio,

172
Foi por esse motivo que, chamado finalmente a pronunciar-se sobre esta
matria, o Supremo Tribunal Administrativo, em acrdo datado de 19 de Novembro
de 2003 (Processo n. 1431/03), afirmou peremptoriamente que no de acolher um
critrio totalmente quantitativo, que transforme o conceito indeterminado valor
consideravelmente superior ao preo base numa percentagem fixa, vlida para todas
as obras e em todas as circunstncias.
Neste contexto, emerge que a interpretao e a aplicao que faz esse
Tribunal do disposto na alnea a) do n. 1 do artigo 107. do Decreto-Lei n. 59/99, no
sentido de ali ver um limite certo e fixo (25%), aplicvel em todos os casos,
inclusivamente contestvel e tem sido contestada no prprio mbito das
empreitadas de obras pblicas.

168. Como evidente e se intui do que acaba de dizer-se, menos aceitvel
ainda a aplicao da aludida jurisprudncia desse Tribunal num quadro de aplicao
do Decreto-Lei n. 197/99, como o caso do aluguer de monoblocos pela PE.

ii. A margem de livre apreciao das entidades adjudicantes na deciso
sobre a inaceitabilidade da proposta

169. A norma cuja aplicao est efectivamente em jogo a que consta da
alnea a) do n. 1 do artigo 57. do Decreto-Lei n. 197/99, que prev a no
adjudicao quando todas as propostas apresentadas sejam consideradas
inaceitveis pela entidade competente para autorizar a despesa.
Em linha com o que a doutrina e a jurisprudncia administrativas vm
entendendo a propsito do disposto no artigo 107. do Decreto-Lei n. 59/99, tambm
a correcta aplicao do artigo 57. do Decreto-Lei n. 197/99 no pode deixar de
passar pelo reconhecimento s entidades adjudicantes de uma margem de livre
apreciao acerca da verificao dos pressupostos da norma, isto , acerca da
qualificao das propostas como inaceitveis ou como aceitveis. Isso mesmo vem,
alis, sendo assinalado pela doutrina que j se pronunciou concretamente sobre a
disposio em apreo.
Referindo-se ao disposto no artigo 57. do Decreto-Lei n. 197/99, RAQUEL
CARVALHO reconhece que a primeira causa de no adjudicao conferia amplos

Almedina, Coimbra, pp. 400 e 401; Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral
da Repblica n. 117/2004.

173
poderes discricionrios de deciso Administrao ao estabelecer o critrio da
inaceitabilidade das propostas para a entidade que autorizava a despesa
166
.
Tambm MARGARIDA OLAZABAL CABRAL reconhece, ainda que pronunciando-se
sobre o Decreto-Lei n. 55/95, que a lei utiliza o conceito indeterminado de propostas
inaceitveis, sem nada mais acrescentar no sentido da densificao de um tal
conceito
167
.
Em sentido semelhante, escrevem MRIO e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA,
pronunciando-se igualmente na vigncia do Decreto-Lei n. 55/95, que a pontuao
negativa por que se mede a inaceitabilidade de uma proposta , portanto, uma
pontuao substancialmente baixa, que revele, notria e manifestamente, a sua
absoluta inadequao ou insuportvel desvantagem em relao a qualquer critrio do
concurso (...) , sublinhando, contudo, que difcil (ou impossvel) dizer, em geral,
onde se situa essa pontuao mnima (...)
168
. Os mesmos Autores avanam, a
propsito do preceito que no Decreto-Lei n. 55/95 correspondia alnea a) do n. 1 do
artigo 57. do Decreto-Lei n. 197/99, que as proibies de adjudicar ali includas
dependem no apenas da avaliao que a entidade adjudicante faa do mrito das
propostas (muito baseada em juzos subjectivos, no s em factores objectivos), mas
tambm do prprio facto de ela no entender que, apesar do seu demrito,
mesmo assim, vale mais adjudicar do que, por exemplo, recomear tudo de
novo
169
. Prosseguem, em sentido cada vez mais explcito: Entendemos que nesses
casos (chame-se-lhe o que se lhe chamar) o que est em causa fruto de uma
deciso ou opo administrativa que faz que seja a prpria Administrao que
decide da (no) adjudicao e no de uma determinao fundada em opes
legislativas vinculativas do juzo do rgo administrativo, concluindo que so
afinal casos legais de um poder (ou direito) administrativo de no adjudicar, no de
uma proibio legal de o fazer
170
.

170. Como pacfico na Doutrina e na Jurisprudncia, perante conceitos
indeterminados, o rgo administrativo aplicador do Direito tem de proceder a uma

166
Cfr. RAQUEL CARVALHO, As Invalidades Contratuais nos Contratos Administrativos,
Almedina, 2010, p. 256.
167
Cfr. MARGARIDA OLAZABAL CABRAL, O Concurso Pblico nos Contratos Pblicos, Almedina,
1994, p. 183.
168
Cfr. MRIO e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e outros Procedimentos de
Adjudicao Administrativa, Almedina, 2005 (2. reimpresso de 1998), p. 513.
169
Cfr. MRIO e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Ob. Cit., p. 572. O destacado da PE.
170
Cfr. MRIO e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Ob. Cit., p. 572. O destacado da PE.

174
apreciao valorativa da situao de facto que tem perante si
171
, a uma avaliao ou
valorao da situao concreta baseada num juzo de prognose tpico da autonomia
pblica administrativa
172
, atravs de um juzo baseado na sua experincia e nas
suas convices, que no determinado, mas apenas enquadrado por critrios
jurdicos
173
, escapando assim ao controlo jurisdicional.
Ainda que a doutrina venha distinguindo dos conceitos verdadeiramente
indeterminados, que consubstanciam sempre uma modalidade de autonomia pblica e
geram uma margem de livre apreciao, os conceitos impropriamente considerados
indeterminados, relativamente aos quais, no obstante encerrarem um sentido liminar
que no claro, a dificuldade de entendimento deve ser resolvida atravs de um
raciocnio hermenutico passvel de refutao objectiva (raciocnio teortico-
discursivo
174
, no existindo aqui, portanto, qualquer autonomia pblica administrativa,
mas sim vinculao
175
, no susceptvel de nfima dvida, como decorre da doutrina
supra referida, que o conceito de proposta inaceitvel, a que o legislador se refere
no artigo 57. do Decreto-Lei n. 197/99, precisamente porque atributivo de margem de
valorao baseada em prognose e insusceptvel de apreenso mediante interpretao
jurdica, configura um conceito verdadeiramente indeterminado, gerador de
margem de livre deciso administrativa.
Isto , no pode, neste caso, ocorrer qualquer momento de hesitao sobre
que o legislador usou o conceito de proposta inaceitvel para responsabilizar o
aplicador administrativo por uma prognose ou por uma avaliao subjectiva sobre
propriedades no jurdicas de certo componente da situao a regular
176
, esperando
dele que ajuze introduzindo inovatoriamente os critrios de avaliao ou prognose
que se lhe afigurem preferveis, para o que sero determinantes parmetros de
poltica administrativa ou de experincia pessoal desde que compatveis com os
limites postos pela Constituio e pelas leis e regulamentos
177
.

171. E justamente luz da margem de livre apreciao de que
consensualmente beneficia a entidade adjudicante a propsito do disposto na

171
Cfr. BERNARDO DINIZ DE AYALA, O (Dfice de) Controlo Judicial da Margem de Livre Deciso
Administrativa, Lex, Lisboa, 1995, p. 122.
172
Cfr. BERNARDO DINIZ DE AYALA, Ob. Cit., p. 125.
173
Cfr. SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia contratual, Almedina, p. 474.
174
Cfr. SRVULO CORREIA, Conceitos jurdicos indeterminados e mbito do controlo
jurisdicional, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 70, p. 43.
175
176
Cfr. SRVULO CORREIA, Conceitos jurdicos..., ob. cit., p. 45.
177

173
alnea a) do n. 1 do artigo 57. do Decreto-Lei n. 197/99, que deve ser
perspectivada a deciso de adjudicao tomada pela PE no procedimento por
negociao que esse Tribunal, no Relato a que se responde, reputa de ilegal.
E, neste plano, tem sido considerado que vrios factores podem e devem ser
tidos em conta. Sem prejuzo de no se tratar, evidentemente, de um elenco
exaustivo, vejam-se alguns exemplos nos quais at equaciona a hiptese de existir
um preo base o que nem sequer o caso em apreo.
Um deles tem que ver com o prprio preo base posto a concurso o que
nem sequer o caso na situao em apreo, como se viu e com a apreciao
sobre se esse preo se encontraria, porventura, desactualizado ou desajustado do
objecto do contrato e dos preos de mercado, hiptese que, ainda que indesejvel,
no est livre de acontecer, seja por erro da prpria entidade adjudicante no seu
clculo, seja em razo de alteraes bruscas do mercado
178
. Ora, nesta linha, no
parece que admitir alguma flexibilidade na determinao da dimenso do preo base
tenha forosamente que ter na sua gnese, sempre e em qualquer circunstncia, um
factor de distoro da concorrncia ou uma prtica menos transparente por parte da
Administrao
179
.
Em conta pode tambm levar-se o prprio contedo da proposta e as variaes
que um preo base teria se o projecto inicial tivesse consagrado integralmente as
solues avanadas naquela
180
. Pode, efectivamente, dar-se o caso de a proposta
contemplar condies no exigidas pelo caderno de encargos, mas que a valorizam e
so realmente interessantes para a entidade adjudicante.
Em terceiro lugar, interessa ponderar se a obteno de um preo inferior aos
que foram propostos em concreto seria previsvel em outro procedimento que a
entidade adjudicante ento iniciasse, atentas as circunstncias especficas do caso.
Concluindo-se no ser o caso, ento a adopo de um novo procedimento apenas iria
ocasionar demoras e gastos acrescidos
181
.

178
Cfr. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica n. 117/2004 (n.
XIII).
179
XIII).
180
XIII).
181
XIII).

176
iii. A deciso da PE de considerar aceitvel a proposta adjudicada

172. No caso em apreo, so tambm vrias, e convergentes, as razes que
respaldam a deciso de adjudicao tomada pela PE, as quais no foram
devidamente ponderadas por esse Tribunal na apreciao jurdica levada a cabo no
Relato.

173. Desde logo, afigura-se verdadeiramente relevante a circunstncia de o
concurso por negociao no mbito do qual foi emitida a deciso de adjudicao
configurar j um segundo procedimento adoptado pela PE com vista celebrao
do mesmo contrato, aspecto este que se, por um lado, releva em termos de
ponderao dos custos suportados pela PE com a organizao e tramitao
procedimental tendente celebrao de contratos, no deixa, por outro lado, de servir
como factor indiciador de que o mercado apresenta forte resistncia
aproximao dos preos a propor daquele que foi o valor estimado do contrato,
anunciando que dificilmente se obteriam melhores preos de mercado do que aqueles
j obtidos. Esta ilao reforada pelo facto de se saber que, por regra, os
procedimentos negociados so os mais propcios reduo de preos.
Em face das circunstncias descritas, era legtimo que a PE da inferisse, numa
anlise de custo-benefcio, que da adopo de um terceiro procedimento no
resultariam benefcios compensadores dos custos inerentes ao lanamento de mais
um procedimento, quer se trate dos custos financeiros associados tramitao de
procedimentos pr-contratuais, quer dos custos relacionados com o atraso que a
celebrao do contrato acarretaria.

174. Acresce que o preo da proposta adjudicada, obtido nesse segundo
procedimento negociado, no s inferior ao da melhor proposta apresentada no
primeiro procedimento, como refere esse Tribunal, como ainda notria a reduo
significativa do preo obtida em comparao com o primeiro procedimento,
muito embora o Tribunal no tenha atribudo a esta reduo a importncia devida. Se,
no concurso limitado inicial, a melhor proposta apresentava uma discrepncia
relativamente ao valor estimado de 73,5%, a proposta adjudicada apenas
superior quele valor em 39%.

175. Mas uma outra razo deve ser ainda ponderada. Trata-se precisamente
da especificidade do Lote 1 relativamente aos restantes Lotes que esse Tribunal
no reconhece, mas que indesmentvel em termos de as condies de execuo
do contrato serem neste mais desfavorveis, quanto ao transporte, acessos e

177
colocao dos monoblocos nos logradouros escolares, designadamente em razo da
maior disperso geogrfica entre as escolas que integram o Lote.
No pode aceitar-se o argumento desse Tribunal (cfr. p. 54), segundo o qual
mais difcil se torna compreender o desfasamento de custos verificado, quando se
apurou que os documentos do procedimento no fazem aluso ou evidenciam uma
especial complexidade de acesso e colocao dos monoblocos nas escolas do aludido
Lote 1. Os documentos do procedimento no faziam, nem tinham que fazer aluso a
qualquer especial complexidade das prestaes contratuais que recairiam sobre o
adjudicatrio, cabendo aos concorrentes interpretar os factos objectivos que
constavam das peas do procedimento e ponderar, luz da respectiva matriz de
custos e dos respectivos critrios comerciais, o preo a propor.
A existncia de condies mais desfavorveis na execuo do contrato a
que respeita o Lote 1, quando comparado com os restantes contratos, fica, de resto,
patenteada mediante a anlise das propostas que os concorrentes apresentaram no
mbito do concurso pblico. Conforme salta vista da leitura do anexo III da acta do
acto pblico desse concurso (cfr. DOCUMENTO N. 59 adiante junto), a diferena entre o
preo proposto pelos mesmos concorrentes para cada um dos Lotes especialmente
ntida no que se refere ao Lote 1
182
, o que s pode ter como explicao os maiores
custos que o Lote 1 acarretava. Do mesmo modo, comparando as listas de preos
unitrios de cada proposta, nas quais os concorrentes indicavam especificadamente,
para cada escola, o valor unitrio por sala para o transporte e montagem, para a
desmontagem e transporte e para o aluguer, percebe-se que os valores unitrios por
sala relativo montagem , transporte e desmontagem so mais elevados no Lote 1 do
que nos Lotes 3 e 4, seja qual for a proposta analisada.

176. Finalmente, a juntar a estes argumentos, j de si muito impressivos,
figuram ainda dois outros, no menos importantes, e que se prendem com
condicionalismos relacionados com a calendarizao assumida no contrato-
programa celebrado entre a PE e o Estado em Setembro de 2007, o que leva a PE a
ter de garantir que as escolas se encontrem integralmente intervencionadas nos
prazos ali previstos, caucionando que, durante as obras, o servio educativo seja
assegurado nas salas provisrias montadas com os monoblocos. Considerando que
os concursos em causa visavam assegurar o servio lectivo nas salas provisrias no
ano lectivo 2008/2009, os monoblocos tinham, evidentemente, que estar montados

182
O concorrente n. 2 apresentou os seguintes preos: 608.945,00 (Lote 1); 168.408,40
(Lote 2); 338.036,60 (Lote 3); 225.636,20 (Lote 4). Os preos propostos pelo
concorrente n. 3 foram os seguintes: 489.264,00 (Lote 1); 136.246,00 (Lote 2);
358.377,00 (Lote 3); 255.603,00 (Lote 4).

178
nas escolas no incio desse mesmo ano lectivo, o que estava, alis, expressamente
indicado nos cadernos de encargos.
A deliberao de no adjudicao no concurso pblico e de adopo do
procedimento por negociao foi tomada em 23 de Maio de 2008, pelo que faltavam
j poucos meses para o incio do ano lectivo. No mbito do concurso por
negociao, a adjudicao que esse Tribunal reputa ilegal foi decidida em 26 de
Junho de 2008 (cfr. DOCUMENTO N. 60) e o prazo de concluso do fornecimento e
montagem dos monoblocos, por forma a permitir o incio das aulas, era
31.08.2008. Bem se v, portanto, que a sugesto do Tribunal de Contas, no sentido de
que a PE deveria ter decidido no adjudicar a proposta adjudicada e lanar um outro
concurso pblico para aluguer dos monoblocos, revela-se totalmente contrria ao
interesse pblico subjacente ao contrato. Se o fizesse, a PE estaria a comprometer
toda a calendarizao contratualizada com o Estado ou o prprio servio lectivo
naquelas escolas, cujas empreitadas estavam j contratadas e iriam comear no incio
daquele ano lectivo. O adiamento da montagem dos monoblocos implicaria
necessariamente (em virtude da necessria salvaguarda do incio atempado do ano
lectivo) o adiamento do incio da execuo das obras, entretanto j contratadas,
o que traria inevitavelmente um aumento de custos previstos para essas
empreitadas. Refira-se, desde logo, que, atendendo ao valor da empreitada
contratualizada para as escolas que integram o Lote 1 ( 60.000.000), o acrscimo de
custos que decorreria da mera aplicao do regime da reviso de preos, calculado a
uma taxa mdia de 0,5%, ascenderia a cerca de 300.000.
Mas um outro dado deve ser trazido a lume.
Neste procedimento por negociao, foram apresentadas mais duas
propostas, as quais apresentavam contudo prazos de execuo do contrato que no
cumpriam os prazos indicados no caderno de encargos, no permitindo, por
conseguinte, satisfazer as necessidades da PE e do interesse pblico de ter as salas
provisrias a instalar nos monoblocos prontas a servir no incio do ano lectivo. A PE
procurou, ainda no mbito da sesso de negociao conforme se encontra
documentado na acta respectiva e no relatrio de avaliao das propostas, juntos
como DOCUMENTO N. 61 certificar-se do cumprimento dos prazos do caderno de
encargos por aquelas empresas, ao que estas responderam que no tinham
condies de assegurar aqueles prazos face aos compromissos assumidos
com a Parque Escolar no fornecimento de monoblocos para os Lotes 2, 3 e 4
(cfr. acta da sesso de negociao). Pelo contrrio, o concorrente adjudicatrio
reafirmou nessa sesso de negociao o cumprimento do prazo previsto no
Caderno de Encargos.

179
177. Acresce que, mesmo em face de uma proposta cujo preo era, na
verdade, superior ao inicialmente estimado, a PE procurou compreender e ponderar
esse facto antes da tomada de deciso, para a qual contribuiu tambm a circunstncia
de se ter apurado que a execuo do Lote 1 era especialmente onerosa para a
empresa que veio a ser adjudicatria, uma vez que todas estas escolas se
localizavam no sul do pas e o centro de fabrico da empresa se localizava no
Norte de Portugal. A distncia entre este e cada uma das escolas para onde os
monoblocos teriam de ser transportados acarretavam custos significativos de
transporte, os quais se encontravam reflectidos na proposta de preo da adjudicatria.

178. Perante um tal quadro em especial o facto de o concurso por
negociao j ter sido adoptado numa altura em que os restantes lotes estavam j
adjudicados , outra no poderia ter sido a opo da PE, sob pena de
comprometer o interesse pblico subjacente deciso de contratar.
Para alm do facto de se tratar j de um segundo procedimento, os
condicionalismos econmicos envolventes desse procedimento apontavam claramente
para que, num outro concurso pblico que viesse a ser lanado, no se obteriam
vantagens de preo que compensassem as desvantagens que essa opo traria para
o interesse pblico. Efectivamente, os outros dois concorrentes, j adjudicatrios nos
restantes lotes e tendo j assumido, portanto, compromissos contratuais com a PE de
fornecimento e montagem de uma elevada quantidade de monoblocos at ao incio do
ano lectivo 2008/2009, no estavam j em condies de assumir os mesmos prazos
neste Lote 1, o qual, alis, era o que abrangia o maior nmero de monoblocos (78) e o
maior nmero de escolas (8). Por outro lado, o preo da proposta que veio a ser
adjudicada, no obstante ser superior ao valor inicialmente estimado pela PE, reflectia,
no entendimento da PE, a especial complexidade da execuo deste lote, bem como
os custos significativos que este lote representava para a empresa adjudicatria.
Ponderando todos os dados que estavam efectivamente em jogo, esse
Tribunal no poder deixar de concluir que a deciso da PE, de adjudicao, no
merece qualquer crtica nem , muito menos, invlida com os fundamentos que
constam do Relato.

iv. O (limitado) controlo jurisdicional da deciso da PE

179. Impe-se, de resto, uma breve referncia ao facto de o grau de
sindicabilidade jurisdicional da deciso de adjudicao, precisamente por estar em
causa o exerccio de uma margem de livre apreciao, ser significativamente reduzido,

180
o que no pode deixar de ser tido em considerao pelo Tribunal de Contas aquando
da apreciao da validade da actuao da PE.
J MARGARIDA OLAZABAL CABRAL considerava, a propsito da norma que
precedeu o artigo 57. do Decreto-Lei n. 197/99, que a deciso de no adjudicao se
insere no mbito do exerccio de poderes discricionrios, sendo anulvel pelo tribunal
em caso de desvio de poder, de erro de direito ou de facto, e de violao manifesta de
qualquer dos princpios constitucionais que se impem Administrao,
nomeadamente do princpio da proporcionalidade
183
.
Efectivamente, como a doutrina vem reconhecendo e a jurisprudncia
confirmando, sempre que esteja em causa a concesso pelo legislador
Administrao de uma margem de livre deciso, passvel de controlo judicial s a
orla de legalidade que circunda a margem de livre deciso administrativa que a limita
mas no a integra
184
, sendo certo, contudo, que essa orla de legalidade pode ser
sindicada com base em qualquer um dos vcios tradicionais do acto administrativo
(seja a usurpao de poderes, a incompetncia, o vcio de forma, o desvio de poder e
a violao de lei) e no apenas com base em desvio de poder, conforme chegou a ser
em tempos entendido.
Dito de outro modo, apenas a parte vinculada do acto administrativo em causa
pode ser sindicada jurisdicionalmente, mas j no o respectivo contedo decisrio na
parte em que pressuponha o exerccio da margem de livre apreciao legalmente
outorgada. Nas palavras de SRVULO CORREIA, o tribunal no poder substituir-se
Administrao no desenvolvimento do raciocnio causal-teortico em questo, apenas
lhe cabendo um controlo pela negativa (designadamente de inadequao do critrio de
avaliao ou prognose, ou seja, erro grosseiro ou manifesto de apreciao, que
constitui a violao da primeira das trs vertentes do princpio da
proporcionalidade)
185
.
Nesta base, evidente se torna a intensidade assaz reduzida do controlo
jurisdicional da validade do acto administrativo que considere determinada proposta
como um proposta aceitvel, para os efeitos previstos no artigo 57. do Decreto-Lei n.
197/99 aspecto que deve, por conseguinte, ser sopesado por esse Tribunal aquando
da apreciao jurdica da actuao administrativa que audita.

183
Cfr. MARGARIDA OLAZABAL CABRAL, Ob. Cit., p. 209.
184
185

181
v. A no verificao dos pressupostos objectivos e subjectivos da

180. De acordo com o Relato, a norma de previso da responsabilidade
financeira sancionatria que, no entendimento desse Tribunal, pode estar em jogo na
alegada infraco em apreo, cometida pela PE, a alnea b) do n. 1 do artigo 65.
da LOPTC, a qual, viu-se j, encerra uma norma sancionatria remissiva que
pressupe, portanto, a violao pelo agente de uma outra norma.
Nesse quadro, as normas que o Tribunal de Contas invoca terem sido violadas
so: o artigo 10., a alnea a) do n. 1 e o n. 2 do artigo 57., o artigo 80. e a alnea b)
do n. 1 do artigo 190., todos do Decreto-Lei n. 197/99. As duas primeiras tm que
ver com a alegada ilegalidade da deciso de adjudicao e as restantes normas
alegadamente violadas focam-se j no facto de, subsequentemente a uma deciso de
no adjudicao, que o Tribunal supe que se justificasse, a PE no ter adoptado um
concurso pblico internacional.

181. Um juzo sobre a imputao objectiva, para efeitos de efectivao da
responsabilidade financeira, quanto basta para se constatar que qualquer tentativa
de imputao de responsabilidade financeira aos administradores da PE est
liminarmente condenada ao insucesso.
No se justifica, para este efeito, repetir, nesta sede, quanto se escreveu e
argumentou quanto validade da deciso de adjudicao tomada pela PE,
argumentao que sobejamente evidencia que a deciso tomada cabia na margem de
livre deciso da PE e foi, em concreto, justificada por diversas circunstncias que
apontavam no sentido dessa deciso, que era, de resto, a nica que se acomodava
prossecuo do interesse pblico subjacente deciso de contratar.

182. Do mesmo modo, enfim, se concluiria em sede de imputao subjectiva,
caso o percurso a trilhar para efeitos de efectivao da responsabilidade a conduzisse
o julgador.
Nada h, no contexto envolvente do caso concreto, que permita assacar
conduta dos administradores da PE qualquer censurabilidade pelo modo como
actuaram em face dos resultados dos procedimentos e em face dos condicionamentos
que decorriam da misso de interesse pblico que lhes cumpria acautelar assegurar
a execuo do Programa e assegurar o servio pblico de educao dentro dos
calendrios lectivos , sendo certo que a sua actuao se estribou nos rigorosos
limites da legalidade.

182
Para alm da evidente ausncia de qualquer intencionalidade que
sobrelevasse a sua conduta ao estatuto de uma conduta dolosa, a verdade que,
perante os dados concretos com que se depararam e o modo como actuaram, a sua
actuao no ultrapassa sequer a fronteira exterior da negligncia (o que, de resto,
sempre reduziria os limites mximos da multa a metade, nos termos do disposto no n.
5 do artigo 65. da LOPTC), no merecendo qualquer censura.

IV. ADOPO DE CONCURSOS PBLICOS URGENTES

i. Da bondade da escolha desse procedimento concursal, luz dos princpios
da concorrncia e da transparncia

183. Ainda no quadro das infraces financeiras alegadamente cometidas
pelos membros do Conselho de Administrao da PE, o Tribunal de Contas vem, por
fim, referir que ocorreram determinadas vicissitudes, no mbito dos cento e cinquenta
e dois procedimentos de concurso pblico urgente que foram lanados para a
aquisio de bens e equipamentos destinados ao apetrechamento das escolas,
essencialmente das fases 1 e 2, melhor identificados no mapa V em anexo ao Relato
de auditoria a que se responde.
Em concreto, o Tribunal de Contas imputa aos cinco membros do Conselho de
Administrao a prtica de uma infraco financeira, com fundamento em duas
ilegalidades (pretensamente) verificadas na totalidade dos procedimentos supra
identificados, a saber: (i) a violao dos princpios da concorrncia e transparncia e
incumprimento dos pressupostos de urgncia e da natureza de bens de uso corrente
objecto dos contratos, resultantes, respectivamente, do disposto no n. 1 do artigo 4.
e 155. do CCP; e (ii) a prtica de fraccionamento no que concerne aos
procedimentos que deviam ser agregados em obedincia ao princpio da unidade de
despesa, em violao do disposto no artigo 16., n.s 1 e 2, do Decreto-Lei n.
197/99, de 8 de Junho, e no artigo 22. do CCP
186
.
Importa, pois, na presente sede, prestar os devidos esclarecimentos ao
Tribunal de Contas quanto aos vcios que concretamente so assacados aos
procedimentos de concurso pblico urgente realizados, de modo a demonstrar a lisura
da conduta adoptada pela PE e pelos seus administradores, que no merece, por isso,
qualquer censura.

186
Cfr. ponto 2.7.4.8, pgina 61 do Relato.

183
184. Desde logo, cumpre comear por afastar as consideraes tecidas pelo
Tribunal de Contas, no sentido de que a adopo do concurso pblico urgente para
aquisio dos referidos bens e equipamentos comportou uma restrio aos princpios
da concorrncia e da transparncia. Concretamente, o Tribunal de Contas vem referir
que no pode deixar de se notar que o recurso ao concurso urgente no pode ser
utilizado de forma generalizada, na medida em que a simplificao de formalidades e a
celeridade introduzidas neste procedimento podem resultar, por si s, em factores
limitativos da concorrncia e da transparncia ([artigo 1., n. 4, do CCP])
187
.
A este respeito, importa, antes de mais, esclarecer que a escolha daquele tipo
de procedimento assegurou um apelo genrico concorrncia, contrariamente ao que
sucederia se tivesse sido adoptado o nico procedimento pr-contratual
intrinsecamente restritivo da concorrncia o ajuste directo
188
. Com efeito, no pode
ignorar-se que a primeira e principal diferena que separa o ajuste directo de todos os
demais procedimentos a circunstncia de ser aquele o nico procedimento que no
arranca com a realizao de um apelo genrico ao mercado atravs da publicitao de
um anncio. No caso do concurso pblico urgente, trata-se, simplesmente, de um
procedimento que compatibiliz[a] uma grande celeridade com uma ampla abertura
concorrncia
189
.
Numa palavra, o motivo que permite afirmar com segurana que o ajuste
directo o procedimento menos amigo da concorrncia consiste na caracterstica
distintiva de a sua tramitao no assentar num apelo genrico contratao no
mercado, o que equivale a dizer, por outras palavras, que assenta na prerrogativa de
predeterminao administrativa da identidade dos operadores econmicos que so
autorizados a participar no procedimento e a apresentar proposta.
190
.
Deve, pois, assumir-se liminarmente o concurso pblico urgente como um
procedimento concursal e, por conseguinte, amigo da concorrncia.

185. Tendo presente este pressuposto, cumpre notar que, em qualquer um
dos procedimentos de concurso pblico urgente adoptados, assistia PE a
possibilidade de, em alternativa, recorrer ao procedimento de ajuste directo. Tal
sucede na medida em que em nenhum desses procedimentos urgentes foi previsto um
preo base acima do limiar fixado para a adopo do ajuste directo, previsto no regime

187
Cfr. ponto 7.4.8., pgina 60 do Relato.
188
Cfr. JOO AMARAL E ALMEIDA e PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, As Medidas Excepcionais de
Contratao Pblica para os Anos de 2009 e 2010 Breve Comentrio ao Decreto-Lei n.
34/2009, de 6 de Fevereiro, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, pgina 71.
189
190
Cfr. JOO AMARAL E ALMEIDA e PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, As Medidas..., ob. cit., pp. 71 e
72.

184
de contratao pblica aplicvel PE nem poderia ser de outra forma, tendo em
conta que o respeito por esse limiar exactamente um dos requisitos para a escolha
do concurso pblico urgente [o valor do contrato a celebrar seja inferior aos referidos
nas alneas b) do n. 1 e no n. 2 do artigo 20., consoante o caso (cfr. alnea a) do
artigo 155., do CCP)].
Com efeito, resulta do disposto no n. 1 do artigo 11. do Decreto-Lei n.
41/2007
191
, de 21 de Fevereiro, que criou a PE e aprovou os seus estatutos, que a [a]
contratao de empreitadas de obras pblicas e a aquisio de bens e servios, sob
qualquer regime, cuja estimativa de custo global do contrato, no considerando o IVA,
seja inferior aos limites previstos para aplicao das directivas comunitrias sobre
contratao pblica, podem realizar-se, at 31 de Dezembro de 2007, com recurso
aos procedimentos por negociao, consulta prvia ou ajuste directo. Idntica
previso foi mantida no Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro, que aprovou as
medidas excepcionais de contratao pblica, aplicveis PE, no mbito da
implementao do Programa de Modernizao do Parque Escolar (cfr. artigo 5.).
Significa isto que todas as adjudicaes efectuadas mediante a realizao
de concursos pblicos urgentes, nos anos de 2008 e 2009, poderiam ter sido
precedidas de ajuste directo.
Mais do que isso, veja-se que nenhum impedimento existia para que esses
contratos fossem atribudos apenas a determinados operadores econmicos, visto que
no se aplicava, luz de ambos os regimes referidos, as limitaes constantes dos
n.s 2 a 5 do artigo 113. do CCP, mormente a seguinte: No podem ser convidadas
a apresentar propostas entidades s quais a entidade adjudicante j tenha adjudicado,
no ano econmico em curso e nos dois anos econmicos anteriores, na sequncia de
ajuste directo adoptado nos termos do disposto na alnea a) do artigo 19., na alnea
do n. 1 do artigo 20. ou na alnea a) do n. 1 do artigo 21., consoante o caso,
propostas para a celebrao dos contratos cujo objecto seja constitudo por
prestaes do mesmo tipo ou idnticas s do contrato a celebrar, e cujo preo
contratual acumulado seja igual ou superior aos limites referidos naquelas alneas.
Isso mesmo , desde logo, evidenciado no n. 2 do artigo 6. do Decreto-Lei n.
34/2009, de 6 de Fevereiro, que determina especificamente que [a]os procedimentos
de ajuste directo destinados modernizao do parque escolar no se aplicam as
limitaes constantes dos n.s 2 a 5 do artigo 113. do Cdigo dos Contratos
Pblicos.
A primeira concluso a reter , portanto, a de que a PE, perante a
possibilidade legtima de recurso ao nico procedimento pr-contratual

191
A vigncia deste diploma legal foi prorrogada at 31 de Dezembro de 2008, atravs da
publicao do Decreto-Lei n. 25/2008, de 20 de Fevereiro.

183
intrinsecamente restritivo da concorrncia, o ajuste directo, optou por no o
fazer, e, ao invs disso, decidiu lanar um apelo genrico e indiscriminado
contratao no mercado, chamando os diversos operadores econmicos a
apresentarem as suas propostas.
Dito isto, no parece, de maneira alguma, razovel que o Tribunal de Contas
venha a reputar como reprovvel, em face dos princpios da concorrncia e da
transparncia, a escolha do concurso pblico urgente, quando, na verdade, ao abrigo
da lei, assistia PE a possibilidade de optar pelo procedimento de ajuste directo
onde a concorrncia, partida, tem muito pouca, ou mesmo nenhuma, projeco.

186. Esses comentrios crticos perdem to ou mais razo de ser se tivermos
em ateno que no s foi garantida, em abstracto, essa ampla participao
concorrencial, como ela, na prtica, se verificou.
Com efeito, tal como se pode ler do mapa de concursos pblicos urgentes, que
ora se junta como DOCUMENTO N. 62, foram vrios os concorrentes que
apresentaram proposta nos diversos procedimentos pr-contratuais lanados,
tendo esse nmero atingido, inclusivamente, os dezassete concorrentes.
Conforme resulta da coluna N. Concorrentes Mdio, verifica-se que (i) nos
procedimentos respeitantes aquisio de mobilirio diverso participaram, em mdia,
seis concorrentes; (ii) nos procedimentos com vista aquisio de material de
laboratrio participaram, em mdia, trs concorrentes; (iii) nos procedimentos
destinados ao apetrechamento das cozinhas e bares das escolas participaram, em
mdia, cinco concorrentes; (iv) nos procedimentos para fornecimento e montagem de
bancadas participaram, em mdia, quatro concorrentes; (v) nos procedimentos de
aquisio de estantes compactas participara, em mdia, trs concorrentes; (vi) nos
procedimentos de aquisio de material informtico participaram, em mdia, onze
concorrentes; (vii) nos procedimentos com vista aquisio de material audiovisual
participaram, em mdia, dois concorrentes; (viii) nos procedimentos para aquisio de
material didctico participaram, em mdia, trs concorrentes; e (ix) nos procedimentos
para fornecimento e montagem de centrais fotovoltaicas participaram, em mdia,
dezasseis concorrentes. No cmputo global, participaram, em mdia, em cada um
dos procedimentos de concurso pblico urgente, 6 concorrentes, sendo que em
apenas onze desses cento e cinquenta e dois procedimentos foi apresentada uma
nica proposta
192
.

192
Cfr. documento n. 62.

186
187. Repare-se, de resto, que essa ampla participao permitiu que os valores
que concretamente foram pagos pela PE tenham ficado consideravelmente abaixo dos
preos base fixados para cada um desses procedimentos, no se tendo assim
verificado qualquer dano ou prejuzo para o errio pblico.
Esta afirmao facilmente comprovada pela anlise das percentagens
constantes da coluna Valor Proposta/Preo Base do mapa junto em anexo
presente resposta, o qual evidencia que os valores constantes das propostas
adjudicadas foram, em mdia, 70,89% inferiores aos respectivos preos base
193
.
Por aqui se v, portanto, que, independentemente de quaisquer outras
consideraes que possam ser feitas acerca dos concursos pblicos urgentes
realizados, foi efectivamente assegurado, pela PE, o interesse pblico que est
subjacente ao princpio da concorrncia, que se traduz em garantir que a
adjudicao de um contrato pblico seja realizada nas melhores condies tcnicas e
econmicas.

188. Com isto no se descura, de resto, a importncia que, mesmo no mbito
dos procedimentos concursais, determinados aspectos de tramitao assumem na
garantia da concretizao efectiva desse apelo genrico concorrncia, como o
caso, desde logo, do prazo fixado para a apresentao de propostas. Com efeito, no
se olvida que quando a Entidade Adjudicante desconsidere crassamente os
parmetros apontados pelo n. 2 do artigo 63. do CCP a saber: o tempo necessrio
elaborao [da proposta], em funo da natureza, das caractersticas, do volume, e
da complexidade das prestaes objecto do contrato a celebrar, em especial dos
aspectos da sua execuo submetidos concorrncia pelo caderno de encargos, bem
como a necessidade de previa inspeco ou visita a locais ou equipamentos, por
forma a permitir a sua elaborao em condies adequadas e de efectiva concorrncia
, ser juridicamente seguro que a obrigao de abertura de um procedimento
concorrencial no ter sido de facto cumprida, tendo o procedimento adoptado sido
reduzido a um ajuste directo encapotado
194
.
Nesta medida, admite-se que, em abstracto, se possa considerar que o prazo
mnimo, legalmente previsto, de vinte e quatro horas para a apresentao de
propostas no mbito do concurso pblico urgente (cfr. artigo 158. do CCP) se revela
insuficiente para o mercado responder ao anncio que a entidade adjudicante
publicou.

193
Cfr. documento n. 62.
194
Cfr. JOO AMARAL E ALMEIDA e PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, As medidas...,ob. cit., pginas
71 e 72.

187
Contudo, tal crtica no tem sequer cabimento em relao aos concursos
pblicos urgentes aqui em causa, uma vez que em nenhum deles foi adoptado um
prazo to curto, ou sequer um prazo de tal forma reduzido que possa justificar que
sejam tecidas consideraes dessa natureza. Efectivamente, atentos os prazos
fixados nos diversos procedimentos verifica-se que o prazo fixado para a
apresentao de propostas foi, em mdia, de nove dias
195
, que corresponde
exactamente ao prazo mnimo previsto para os concursos pblicos sem publicidade
internacional (cfr. artigo 135., n. 1, do CCP). Concretamente, decorre da leitura do
documento n. 62, que (i) nos procedimentos respeitantes aquisio de mobilirio
diverso foi fixado, em mdia, um prazo de 9,5 dias; (ii) nos procedimentos com vista
aquisio de material de laboratrio foi fixado, em mdia, um prazo de 9,3 dias; (iii)
nos procedimentos destinados ao apetrechamento das cozinhas e bares das escolas
foi fixado, em mdia, um prazo de 8,7 dias; (iv) nos procedimentos para fornecimento
e montagem de bancadas telescpicas foi fixado, em mdia, um prazo de12 dias; (v)
nos procedimentos de aquisio de estantes compactas foi fixado, em mdia, um
prazo de 11 dias; (vi) nos procedimentos de aquisio de material informtico foi
fixado, em mdia, um prazo de 9,5 dias; (vii) nos procedimentos com vista aquisio
de material audiovisual foi fixado, em mdia, um prazo de 7 dias; (viii) nos
procedimentos para aquisio de material didctico foi fixado, em mdia, um prazo de
8,45 dias; e (ix) nos procedimentos para fornecimento e montagem de centrais
fotovoltaicas foi fixado, em mdia, um prazo de 6,75 dias. O prazo para apresentao
de propostas mais curto foi de dois dias mas este corresponde, ainda assim, ao
dobro do prazo mnimo previsto na lei para este tipo de procedimentos
196
.
Comprovativo disso mesmo isto , de que os prazos fixados para a
apresentao de propostas permitiram uma ampla concorrncia o facto de
terem sido vrios os concorrentes que vieram apresentar proposta, tal como
supra se demonstrou.
Foi, alis, exactamente por isso que a PE optou por fixar prazos muito
razoveis, tornando assim possvel uma vasta participao de diversos operadores
econmicos e, bem assim, a adjudicao das propostas por preos competitivos o
que s por si denota uma boa gesto da utilizao do dinheiro pblico.

189. Em suma, tendo em conta a forma como os concursos pblicos urgentes
foram tramitados mais concretamente, atento os prazos que foram fixados para a

195
Cfr. Anlise da coluna refere ao prazo para apresentao de propostas, constante do
documento n. 62.
196
Cfr. documento n. 62, na parte respeitante ao Concurso Pblico Urgente para o
Fornecimento e Montagem de Estantes Compactas para as Escolas do Lote 1, da Fase 1.

188
apresentao de propostas , dvidas no restam de que a PE garantiu um apelo
genrico contratao no mercado, em conformidade com o disposto no n. 4
do artigo 1. do CCP, no se afigurando, por isso, minimamente justificadas as
crticas tecidas pelo Tribunal de Contas quanto bondade da escolha deste tipo de
procedimento concursal, em face dos princpios da concorrncia e da transparncia.

ii. Do preenchimento dos requisitos do concurso pblico urgente

190. Isto posto, importa agora demonstrar que estavam reunidos os
pressupostos para a escolha do concurso pblico urgente, de forma a evidenciar que
no foi cometida qualquer ilegalidade na formao daqueles contratos.
Nos termos do artigo 155. do CCP, em caso de urgncia na celebrao de
um contrato de locao ou de aquisio de bens mveis ou de aquisio de servios
de uso corrente para a entidade adjudicante, pode adoptar-se o procedimento de
concurso pblico urgente desde que: a) O valor do contrato a celebrar seja inferior aos
referidos na alnea b) do n. 1 e no n. 2 do artigo 20., consoante o caso; e b) O
critrio de adjudicao seja o do preo mais baixo.
Para que se possa utilizar o concurso pblico urgente, ser ento necessrio
que se esteja perante (i) uma situao de urgncia, (ii) que os bens que se pretenda
adquirir sejam considerados de uso corrente, (iii) que o valor global dos bens a
comprar seja inferior (no caso da entidade adjudicante ser a PE) ao limiar referido na
alnea b) do artigo 7. da Directiva 2004/18/CE
197
e, por ltimo, (iv) que seja adoptado,
como critrio de adjudicao, o do preo mais baixo.
Ora, em relao aos dois ltimos pressupostos, o Relato no levanta quaisquer
dvidas, o que, de resto, facilmente se compreende, tendo em conta que resulta
evidente, pela simples anlise da documentao que compe cada um desses
procedimentos, que em todos eles foi fixado um preo base inferior ao limiar
comunitrio e adoptado o critrio do preo mais baixo.
J no que concerne, porm, aos dois primeiros requisitos (urgncia e natureza
de bens de uso corrente), o Tribunal de Contas entende que os mesmos no se
encontravam verificados.

197
Actualmente esse valor corresponde a 193.000 (cento e noventa e trs mil euros), em
virtude da alterao feita pelo Regulamento (CE) n. 1177/2009. Nos anos em que
ocorreram as aquisies em causa (2008 e 2009), esse valor correspondia a 206.000
(duzentos e seis mil euros) (cfr. Regulamento (CE) 1422/2007).

189
191. Relativamente ao pressuposto da urgncia, ainda que o Relato no
avance as razes que levam a considerar que o mesmo no estava preenchido, ali se
refere que no se pode confundir necessidade acrescida aquisio de
determinados bens ou servios com uma situao de urgncia que dever ser
comprovada e fundamentada de forma casustica.
O CCP no define o conceito de urgncia para efeitos da adopo deste
procedimento. Ao contrrio do conceito de urgncia relevante para a escolha do
procedimento de ajuste directo que pressupe a verificao de uma urgncia
imperiosa resultante de acontecimentos imprevisveis e no imputveis entidade
adjudicante (cfr. artigo 31. da Directiva 2004/18/CE) , para a escolha de um
concurso pblico urgente o CCP no exige qualquer requisito adicional, admitindo-se,
assim, uma qualquer urgncia, mesmo que a urgncia no resulte de acontecimentos
imprevisveis e mesmo que seja imputvel prpria entidade adjudicante. Deste
modo, a eventual responsabilidade da entidade adjudicante na verificao da situao
de urgncia no constitui um obstculo escolha do concurso pblico urgente,
impedindo apenas o recurso a um ajuste directo por critrios materiais.
Essa distino ocorre, note-se, porque no caso do concurso pblico urgente a
concorrncia no est afastada, uma vez que este procedimento se rege, em grande
medida, pelas disposies que regulam o concurso pblico, nomeadamente no que se
refere necessidade da sua publicitao em Dirio da Repblica.
Assim sendo, a urgncia, a que se refere o artigo 155. do CCP, no pode ser
aqui equiparada urgncia imperiosa, no sentido previsto na alnea c) do n. 1 do
artigo 24. do CCP, para o ajuste directo em funo de critrios materiais, mas a uma
urgncia simples, determinada por uma necessidade premente de acautelar
determinadas necessidades. nesse sentido, alis, que a doutrina se tem vindo a
pronunciar: Quanto ao requisito urgncia que, por ns, tem carcter indispensvel
deve ser aqui entendido aligeiradamente, por no se excluir, como sucede no
caso da alnea c) do art. 24./1, a urgncia causada por defeito de previso e (ou) por
facto imputvel entidade adjudicante at porque se trata de um concurso que,
no espao nacional, assume carcter marcadamente concorrencial
198
.

192. Ora, no caso concreto, o fundamento utilizado para justificar o recurso ao
concurso pblico urgente teve que ver com a necessidade de assegurar a
continuidade das actividades lectivas e o normal funcionamento das
instituies, assim como a imprescindibilidade de equipar as instalaes

198
Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e outros
Procedimentos de Contratao Pblica, Almedina, Coimbra, 2011, p. 722 (sublinhado da
PE). Neste sentido, veja-se tambm MARGARIDA OLAZABAL CABRAL, Ob. Cit., p. 221.

190
escolares que seriam concludas proximamente na sequncia das obras de
modernizao em curso. Caso tais procedimentos no fossem lanados e os bens
adquiridos, no teria sido possvel assegurar, em plenas condies de
operacionalidade, o incio do ano lectivo dessas Escolas.
isso que se retira, a ttulo de exemplo, da fundamentao constante da
proposta para abertura de procedimento, de 18 de Novembro de 2008, para o
Fornecimento de Mesas, Cadeiras e Bancos, dos Lotes 1 e 2 da Fase 1
fundamentao que poder aqui ser utilizada de uma forma transversal para todos os
procedimentos de concurso pblico , onde para justificar o recurso ao concurso
pblico urgente se esclarece o seguinte: (..) tendo em conta a necessidade de
assegurar o arranque das actividades lectivas e o normal funcionamento das
instituies, assim como a imprescindibilidade de equipar as instalaes escolares que
sero concludas proximamente e cujo planeamento s agora foi possvel confirmar,
prope-se a aprovao (...). Por seu turno, o Programa de Concurso desse mesmo
procedimento refere que a escolha do presente procedimento foi determinada pela
necessidade de assegurar a continuidade das actividades lectivas e o normal
funcionamento das instituies, da imprescindibilidade de equipar as instalaes
escolares que sero concludas na sequncia das obras de modernizao em curso
nas Escolas respectivas e que so executadas por fases de forma a manter a Escola
em funcionamento e cujo planeamento s foi possvel confirmar aquando do incio das
obras em Outubro passado.
Para alm disso, importa notar que foram sentidas algumas dificuldades,
que se revelaram de forma particularmente intensa atenta a complexa natureza das
intervenes a realizar nas escolas durante o funcionamento das mesmas , tais
como: (i) o surgimento de nova legislao que obrigou reviso e adaptao dos
programas e cadernos de encargos, tornando impossvel concretizar as aquisies de
bens e equipamentos das obras em concluso; (ii) o atraso verificado na definio da
poltica de renovao integral do mobilirio e equipamento correntes; e (iii) a alterao
das caractersticas tcnicas dos mveis e equipamentos correntes. Tal implicou que o
planeamento da prpria obra muitas vezes sofresse alteraes, gerando com isso
grandes flutuaes ao nvel da determinao dos bens a adquirir.
Essa circunstncia, associada necessidade de assegurar o funcionamento
das escolas aquando da mudana de faseamentos, que em muitas situaes
ocorreram em data diferente da prevista, obrigaram aquisio imediata dos
equipamentos, por inicialmente no se dispor de capacidade para o respectivo
armazenamento dificuldade logstica que s muito recentemente a PE conseguiu
ultrapassar.

191
193. Realce-se, por outro lado, que o concurso pblico urgente constitua o
nico meio idneo para acautelar a realizao do interesse pblico aqui em jogo,
uma vez que a utilizao de qualquer outro procedimento concursal implicaria uma
demora incompatvel com a necessidade de assegurar o arranque das actividades
lectivas em condies normais.
Com efeito, ao contrrio do concurso pblico com publicidade internacional,
cuja tramitao normal implica, no mnimo, dois meses
199
, o concurso pblico urgente
pode ser concludo em poucos dias , constituindo uma espcie de concurso pblico
condensado
200
. E tal sucede na medida em que opera uma reduo do prazo mnimo
para a apresentao das propostas e do prazo de apresentao dos documentos de
habilitao, no se lhe aplicando a clusula stand-still.
Demonstrativo disso mesmo o facto de quase todos (cento e cinquenta e
dois) os concursos pblicos urgentes tramitados terem sido concludos em
menos de um ms, desde o momento em que foi aprovado o procedimento at
adjudicao das propostas.

194. No que diz respeito, por sua vez, ao segundo requisito, o Tribunal de
Contas alega que no se podero considerar como bens de uso corrente, nos termos
definidos no CCP, aqueles que foram adquiridos pela Parque Escolar atravs de
concursos urgentes, na medida em que se trata de bens de equipamento de natureza
duradoura, que exigiram um investimento considervel, e que devero assegurar as
necessidades da escolas num horizonte temporal que se prev alargado, sendo os
exemplos mais evidentes do que se afirma a compra de cozinhas e centrais
fotovoltaicas.
201
.

195. A este propsito, cumpre comear por destacar que a lei no fornece uma
noo clara do que se deve entender por bens de uso corrente, limitando-se, no n. 2
do artigo 237. do CCP, a referir que, para efeitos do recurso aos sistemas de
aquisio dinmicos, previstos no seu n. 1, consideram-se bens e servios de uso
corrente aqueles cujas especificaes tcnicas se encontram totalmente

199
Esse prazo foi calculado da seguinte forma: (i) 1 dia para a publicitao do anncio no
Jornal Oficial da Unio Europeia; (ii) prazo de quarenta e sete dias para a apresentao das
propostas (artigo 136., n. 1, do CCP); (iii) cinco dias para realizao da audincia prvia
(artigo 185. do CCP); e (iv) dez dias para a prestao de cauo . Diz-se no mnimo
porque no est aqui includo o tempo que naturalmente a entidade adjudicante gasta com
a elaborao das peas e a construir um modelo de avaliao; a apreciar as propostas; a
apreciar as pronncias apresentadas em sede de audincia prvia e a elaborar os relatrios
de anlise e avaliao da propostas (preliminar e final).
200
201
Cfr. ponto 2.7.4.8., p. 59 do Relato.

192
estandardizadas. Por seu turno, a Directiva 2004/18/CE, refere-se, tambm a
propsito dos sistemas de aquisio dinmicos, a bens ou servios de uso corrente,
cujas caractersticas geralmente disponveis no mercado satisfazem a entidade
adjudicante (cfr. artigo 1., n. 1).
Assim sendo, do elemento literal do artigo 155. do CCP pode desde logo
retirar-se que a lei no afasta, partida, a possibilidade de em causa estarem bens
de natureza duradoura, que exijam um investimento considervel como parece
pressupor erradamente o Relato , apenas exigindo que se esteja perante a procura
de bens, aos quais o mercado possa rapidamente responder, por se tratarem de
produtos geralmente disponveis.
Ora, tendo em conta que todas as especificaes tcnicas dos bens aqui
em causa foram indicadas nos respectivos cadernos de encargos, tal facto
indicia, desde logo, que estamos perante bens de uso corrente, que se
encontram em circulao no mercado. Ou seja, no estavam em causa bens que
teriam que ser produzidos/adaptados s concretas necessidades sentidas, mas
outrossim bens que, por serem amplamente comercializados, j existiam no
mercado, o que permitiu PE descrever todas as caractersticas tcnicas que os
mesmos tinham obrigatoriamente que conter. De outra forma, isto , se no
fossem bens existentes no mercado, teria sido impossvel para a PE configurar e
identificar detalhadamente as especificaes tcnicas que pretendia que
respeitassem, caso em que teria que se limitar a descrever caractersticas genricas,
o que dificilmente se compatibilizaria com o ritmo acelerado do concurso (tendo em
conta que implicaria uma anlise mais pormenorizada das propostas) e com a simples
avaliao do preo.
neste mesmo sentido que se tem vindo a pronunciar a doutrina. Com efeito
SUE AROWSMITH, a propsito da figura do sistema de aquisio dinmico previsto na
Directiva 2004/18, explica que apenas pode ser utilizado para a compra de bens de
uso corrente e que atendam s exigncias da entidade adjudicante, visto que
esto geralmente disponveis isto , aparentemente sem adaptao para uso
da entidade adjudicante
202
. Alerta, porm, para o facto de que esta definio
conduz a um conjunto de incertezas, tais como a indefinio do alcance/extenso do

202
Cfr. in The Law of Public and Utilities Procurement, Sweet & Maxwell, Londres, 2005, p.
1210, pargrafo 18.66. No orginal, () may only be used for purchases that are
commonly used and which meet the governments requirements as generally available on
the market that is, apparently, without adaptation for the entitys use. This doe not appear
to involve a requirement that the products or services should be commonly used by the
private sector.

193
uso por outras entidades que necessrio para um produto ser considerado de uso
corrente
203
.
Tambm a nvel nacional, MARGARIDA OLAZABAL CABRAL entende que o artigo
155. do CCP se refere a bens e servios de que necessitam quotidianamente, e
relativamente aos quais podem pr-definir todas as especificaes no caderno
de encargos (de tal modo que o nico aspecto solicitado aos concorrentes a
indicao do preo)
204
.
Enfim, no Documento de trabalho dos servios da Comisso Europeia sobre as
disposies das directivas comunitrias de contratao pblica respeitantes a
contratao electrnica, a propsito da circunstncia de o n. 4 do artigo 42. da
Directiva 2004/18 exigir que os instrumentos a utilizar para a comunicao por meios
electrnicos terem que ser compatveis com produtos de uso corrente no domnio das
tecnologias da informao e comunicao (...), refere-se que a ferramenta
necessria deve ser um tipo de software existente no mercado (produto de prateleira),
que seja fcil de comprar (por se encontrarem disponveis em todos os lugares a um
custo que proporcional utilizao a que se destinam), fcil de instalar, se
necessrio, e razoavelmente fcil de usar
205
.

196. Estas caractersticas encontram-se nos objectos contratualizados
atravs dos concursos pblicos urgentes realizados. Com efeito, parece bastante
evidente que coisas como mesas, cadeiras, bancos, quadros cermicos e restante
mobilirio diverso que foi adquirido para as salas de aula e bibliotecas da escolas
constituem bens que podem ser facilmente encontrados no mercado, podendo
inclusivamente integrar a categoria de produtos de prateleira. O mesmo se diga quanto
ao material informtico e audiovisual, pois, hoje em dia, indiscutvel que se trata de
produtos que frequentemente so adquiridos no mercado, existindo uma panplia de
oferta de tal forma diversificada que qualquer operador econmico rapidamente
consegue responder s necessidades da entidade adjudicante.

203
Cfr. Ob. Cit., p. 1210, pargrafo 18.66. No original: This definition gives to a number of
uncertainties, such as the extent of use by other entities that is required for a product to be
considered in common use.
204
Cfr. in Ob. Cit., p. 221. No original: This definition gives to a number of uncertainties, such
as the extent of use by other entities that is required for a product to be considered in
common use.
205
Cfr Commission Staff Working Document on the new Directives provisions on electronic
procurement, entitled Requirements for conducting public procurement using electronic
means under the new public procurement Directives 2004/18/EC and 2004/17/EC. No
original: The tool for communicating has to be owned by the economic operator: in this
scenario the necessary tool must be off-the shelf software which is easy to buy (available
everywhere at a cost which is proportionate to the use to which it is easy to install if need be,
and reasonably easy to use.

194
Por outro lado, a compra de produtos como material didctico de electricidade,
electrnica e mecnica, entre outros, no pode deixar de ser vista casuisticamente, em
funo das concretas necessidades sentidas pela entidade adjudicante. Nesta medida,
na perspectiva dos seus utilizadores que so os professores e alunos das escolas
, que vo utiliz-los numa base diria, esses bens no podem deixar de ser
qualificados como bens de uso corrente.
Numa palavra, a utilizao de todos esses bens faz parte do quotidiano
das escolas que so as unidades beneficirias das aquisies efectuadas
pela PE , uma vez que so imprescindveis realizao do ensino,
correspondendo a bens que se encontram facilmente disponveis no mercado,
atenta a intensidade da sua comercializao.

197. Noutra perspectiva, repare-se ainda que se trata de bens que regular e
normalmente so adquiridos no mbito das atribuies da PE. Com efeito, decorre do
n. 1 do artigo 2. dos seus Estatutos que a PE tem por objecto principal o
planeamento, gesto, desenvolvimento e execuo do programa de modernizao e
manuteno da rede pblica de escolas secundrias e outras afectas ao Ministrio da
Educao.
Por sua vez, importa referir que a Resoluo do Conselho de Ministros n.
1/2007, de 3 de Janeiro, que aprovou o Programa de Modernizao do Parque
Escolar, definiu trs grandes objectivos programticos: a requalificao e
modernizao dos edifcios escolares, a criao de condies para a abertura das
escolas comunidade e a criao de um modelo de gesto sustentvel de
conservao e manuteno dos edifcios ao longo da sua vida til.
Assim sendo, com a sua criao, a PE passou a ter como principal misso o
seguinte: (i) o planeamento, a gesto, o desenvolvimento e a execuo do plano de
construo, renovao e remodelao, para as infra-estruturas e equipamentos das
Escolas Secundrias; e (ii) o desenvolvimento, a implementao e a gesto do plano
de manuteno e conservao das infra-estruturas e equipamentos das Escolas
Secundrias.
Ora, conforme resulta do Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro, e da
Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, de 3 de Janeiro, o mbito da
execuo do Programa abrange, nomeadamente, a concretizao de uma efectiva
reabilitao das instalaes escolares, atravs da promoo da sua modernizao por
referncia concepo e arranjo dos espaos e respectivo equipamento adequado a
novos padres e modelos pedaggicos.
Assim, uma vez que faz parte da actividade da PE proceder aquisio do
equipamento necessrio para assegurar a execuo da modernizao e

193
subsequente manuteno das infra-estruturas e equipamentos das Escolas
Secundrias, e que esses bens fazem parte do seu patrimnio, tais factos
constituem indcios de que os bens mveis e os equipamentos adquiridos ao
abrigo dos concursos pblicos urgentes acima elencados podem ser
configurados como bens de uso corrente.
Atento o exposto, dvidas no restam de que se encontravam preenchidos os
pressupostos exigidos para a adopo do concurso pblico urgente e de que este
constitua o nico meio idneo para a aquisio dos bens que se afiguravam
imprescindveis.

iii. Da no sujeio da PE aos n.s 1 e 2 do artigo 16. do Decreto-Lei n.
197/99, de 8 de Junho

198. Noutro plano, o Tribunal de Contas refere ainda que (...) a Parque
Escolar optou por realizar procedimentos individualizados, cujo valor no ultrapassa os
limiares para a adopo de concurso pblico ou concurso limitado por prvia
qualificao, sendo que, no seu entender, estes procedimentos de natureza mais
solene, eram exigveis, nos termos do CCP (art. 130. e seguintes), porque estavam
em causa bens e servios com a mesma natureza, adquiridos para o mesmo fim,
devendo ser executados e entregues em condies idnticas, razo pela qual no
poderiam deixa de ser considerados como um nico objecto aquisitivo
206
.
Para sustentar a sua posio, vem referir que o n. 1 do art. 16. do Decreto-
Lei n. 197/99. cit., dispe que a despesa a ter em considerao para efeitos de
determinao do procedimento a adoptar, o custo total da locao ou aquisio de
bens e servios, expressando o n. 2 que proibido o fraccionamento da despesas
com a inteno de a subtrair ao regime previsto neste diploma. Assim, em obedincia
ao princpio da unidade da despesa, e a inerente proibio do seu fraccionamento,
prevista nestas normas, em vigor por fora do art.22. do CCP, deveriam ter sido
consideradas, num nico procedimento de concurso pblico internacional, um conjunto
de aquisies conexas e interligadas (...)
207
.
Sucede, porm, que, tambm quanto a este aspecto, no pode ser assacada
PE ou aos seus administradores qualquer responsabilidade financeira sancionatria,
pelas razes que adiante se apresentam.

206
Cfr. ponto 2.7.4.8. do Relato, pgina 60.
207
Cfr. ponto 2.7.4.8. do Relato, pgina 60.

196
199. Em primeiro lugar, importa esclarecer que as normas resultantes,
respectivamente, dos n.s 1 e 2 do artigo 16. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de
Junho, e do artigo 22. do CCP no se confundem entre si, contrariamente ao que
parece pressupor o Relato. Com efeito, apesar de ambas corresponderem a regras
especficas destinadas a prevenir a ciso artificial de prestaes contratuais, no caso
da primeira, tem-se em vista obstar ao defraudamento das regras de competncia
para a realizao de despesas pblicas, ao passo que a segunda se destina a evitar o
defraudamento das regras de escolha de procedimentos pr-contratuais.
Por outras palavras, enquanto os n. s 1 e 2 do artigo 16. do Decreto-Lei n.
197/99, de 8 de Junho, pretendem salvaguardar a eficcia prtica do regime de
autorizao de despesas, o artigo 22. do CCP visa proteger o regime de contratao
pblica. , alis, esse o pressuposto fundamental que resulta, de modo inequvoco,
da interpretao comparativa do i) artigo 16. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de
Junho, por um lado, e do ii) artigo 22. do CCP, por outro lado: apesar de serem
frequentemente confundidas pela doutrina jusadministrativa resultando no raras
vezes em solues jurdicas erradas e irracionais , as regras de proibio de
fraccionamento da despesa pblica e as regras de diviso de prestaes contratuais
em lotes artificiais reportam-se a realidades totalmente diversas.
Como se viu, as primeiras destinam-se a impedir a fraude ao regime jurdico de
distribuio de competncias para a autorizao de despesas pblicas; as segundas
destinam-se a proteger o efeito til das regras de escolha dos procedimentos de
formao de contratos pblicos.
Por isso, tratando-se de realidades diversas, nada impede que a ciso artificial
de prestaes contratuais implique, num determinado caso, a violao da proibio de
fraccionamento da despesa sem, com isso, violar as regras de diviso em lotes, tal
como, inversamente, possvel que a ciso artificial de prestaes contratuais
desrespeite o artigo 22. do CCP sem incorrer na violao do regime de autorizao
de despesas pblicas. Os dois regimes so portanto autnomos e independentes.
208

200. No tocante regra destinada proibio do fraccionamento da despesa
pblica, cabe, desde j, esclarecer que a mesma no se aplica PE, em virtude da
sua natureza de entidade pblica empresarial.
Nos termos do artigo 2., alnea a), do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 Junho, as
matrias respeitantes ao regime de realizao de despesa as nicas que se
mantm em vigor por fora do disposto no artigo 14., n. 1, alnea f), do Decreto-Lei

208
Cfr. JOO AMARAL E ALMEIDA e PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, Temas de Contratao Pblica I,
Coimbra Editora, Coimbra, 2011, pgina 333 (nota de rodap 326).

197
n. 18/2008, de 29 de Janeiro
209
aplicam-se aos organismos pblicos dotados de
personalidade jurdica, com ou sem autonomia financeira, que no revistam natureza,
forma ou designao de empresa pblica (o destacado da PE).
Ora, na altura em que o Decreto-Lei n. 197/99 foi publicado encontrava-se em
vigor o Decreto-Lei n. 260/76, de 8 de Abril, que foi o primeiro a estabelecer um
regime jurdico comum para as empresas pblicas.
Este diploma contemplou um conceito formal ou institucional-estrutural de
empresa pblica, definida como um tipo determinado de pessoa colectiva de direito
pblico, com capitais pblicos, vocacionada para a explorao de actividades de
natureza econmica ou social, de acordo com o planeamento econmico nacional,
tendo em vista a construo e desenvolvimento de uma sociedade democrtica e de
uma economia socialista (cfr. artigo 1., n. 1), dotada de uma estrutura orgnica
especfica e submetida tutela do Estado.
O conceito de empresa pblica definido pelo Decreto-Lei n. 260/76, de 8 de
Abril, no inclua, pois, as sociedades de capitais pblicos (incluindo as de capitais
exclusiva e maioritariamente pblicos), no estando estas, nessa medida, submetidas
s disposies a contidas, salvo no caso de expressa determinao estatutria nesse
sentido (cfr. artigo 48.).
Actualmente, encontra-se em vigor o Regime Jurdico do Sector Empresarial
do Estado (RJSEE), aprovado pelo Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de Dezembro, na
redaco dada pelo Decreto-Lei n. 300/2007, de 23 de Agosto. O RJSEE comeou
por esclarecer, no n. 1 do seu artigo 2., que o sector empresarial do Estado integra
as empresas pblicas e as empresas participadas.
As empresas pblicas podem reconduzir-se a dois tipos de entidades, a se
incluindo as entidades publicas empresarias, nos termos do artigo 3., n. 2, que so
definidas em moldes idnticos queles em que as empresas pblicas eram definidas
no anterior regime. Ou seja, as entidades pblicas empresarias que, hoje em dia,
constituem uma categoria de empresas pblicas j integravam o conceito de empresa
pblica vigente na altura em que o Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, foi
publicado.
Deste modo, sendo a PE uma empresa pblica e, por conseguinte,
estando abrangida pela segunda parte da alnea b) do artigo 2. do Decreto-Lei
n. 197/99, de 8 de Junho, verifica-se que no se encontra sujeita ao regime de
realizao e autorizao de despesa, constante dos artigos 16. a 22. do
Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho.

209
Contrariamente informao contida na nota de rodap 147 da pgina 61 do Relato. Com
efeito, o Decreto-Lei n. 40/2011, de 22 de Maro, que havia procedido sua revogao, foi
revogado pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 86/2011, de 11 de Abril.

198

201. Em todo o caso, repare-se que a prpria leitura dos artigos 16. e
seguintes do Decreto-Lei n. 197/99 evidencia, vista desarmada, que o legislador
teve em vista unicamente a Administrao Pblica em sentido orgnico-formal
tradicional. Da a referncia, no mbito da Administrao central, a directores-gerais
ou equiparados ou a ministros. No seria aceitvel que, estando em causa uma
entidade pblica empresarial que, como vimos, no se dissolve no Estado e tem
garantido um importante espao de autonomia, incluindo no plano oramental e
financeiro , os respectivos rgos fossem, margem de qualquer regra estatutria.
Com efeito, nos termos do disposto na alnea r) do n. 1 do artigo 8. dos
Estatutos da PE, aprovados pelo Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro,
compete ao conselho de administrao, para alm do exerccio de todos os poderes
de gesto que no estejam reservados a outros rgos, em especial: tomar
providncias necessrias conservao do patrimnio afecto ao desenvolvimento da
sua actividade e a autorizar as despesas inerentes, tal como previstas no plano de
investimentos (o destacado , mais uma vez, da PE). Por seu turno, esse plano de
investimentos aprovado pelo Ministro das Finanas e pelo Ministro da Educao,
que so quem exerce os poderes de tutela, nos termos do disposto na alnea a) do n.
2 do artigo 29. do RJSEE.
No existe, portanto, qualquer limite realizao de despesa, a no ser o
montante global previsto no referido plano de investimentos para a implementao do
Programa de Modernizao do Parque Escolar.
Conclui-se, assim, que, tambm quanto a esta parte, a PE e os membros do
respectivo Conselho de Administrao no praticaram qualquer infraco financeira.

iv. Da razoabilidade do critrio utilizado e, consequentemente, da no violao
do artigo 22. do CCP

202. Em relao problemtica da diviso em lotes, refere-se no Relato que a
PE recorreu a este procedimento para adquirir bens e servios com as mesmas
caractersticas (objecto), indispensveis para o normal funcionamento dos vrios
espaos educativos intervencionados (fim), tendo como base decises de adjudicao
que ocorreram na mesma data ou em datas aproximadas (proximidade temporal),
consubstanciando aquisies interdependentes e sem autonomia tcnica entre si
(unidade), sublinhando que, (...) por fora do artigo 22. do CCP, deveriam ter sido

199
consideradas, num nico procedimento de concurso pblico internacional, um conjunto
de aquisies conexas e interligadas
210
.
De acordo com o disposto no artigo 22. do CCP, quando prestaes do
mesmo tipo, susceptveis de constiturem objecto de um nico contrato, sejam
divididas em vrios lotes, correspondendo cada um deles a um contrato separado, a
escolha, nos termos do disposto nos artigos anteriores, do ajuste directo, do concurso
pblico ou do concurso limitado por prvia qualificao cujo anncio no seja
publicado no Jornal Oficial da Unio Europeia, s permite a celebrao do contrato
relativo a cada lote desde que: a) O somatrio dos preos base dos procedimentos de
formao de todos os contratos a celebrar, quando essa formao ocorra em
simultneo, seja inferior aos valores mencionados, respectivamente e consoante os
casos, nos artigos 19., 20. e 21.; ou b) O somatrio dos preos contratuais relativos
a todos os contratos j celebrados e dos preos base de todos os procedimentos
ainda em curso, quando a formao desses contratos ocorra ao longo do perodo de
um ano a contar do incio do primeiro procedimento, seja inferior aos valores
mencionados, respectivamente e consoante os casos, nos artigos 19., 20. e 21..
Tal como acima se evidenciou, com as regras constantes do artigo 22. do
CCP o legislador pretende, efectivamente, assegurar que a diviso em lotes no
constitui um expediente para evitar o recurso a procedimentos concorrenciais
(maxime, procedimentos concursais), atravs do fraccionamento artificial do valor do
contrato e, em consequncia, da aparente legitimao do recurso ao procedimento de
ajuste directo ou a um concurso pblico (ou concurso limitado por prvia qualificao)
sem publicidade internacional.
Acontece, todavia, que tal ciso artificial no ocorreu nas situaes em apreo.

203. Antes de mais, importa comear por esclarecer que existem
procedimentos de concurso pblico urgente em que nem se vislumbra sequer
como pode esse Tribunal levantar qualquer dvida sobre a questo da
susceptibilidade das prestaes constiturem objecto de um nico contrato.
esse o caso do (i) Concurso Pblico Urgente para o Fornecimento de
Quadros Cermicos para as Escolas integradas nos Lotes 1, 2, 3 e 4 da Fase 1; (ii) do
Concurso Pblico Urgente para o Fornecimento de Mobilirio de Escritrio para as
Escolas integradas nos Lotes 1, 2, 3 e 4 da Fase 1; (iii) do Concurso Pblico Urgente
para o Fornecimento de Armrios e Prateleiras para os Lotes 1, 2, 3, e 4 da Fase 1; e
(iv) do Concurso Pblico Urgente para o Fornecimento de Mesas de Desenho e
Estiradores para os Lotes 1, 2, 3, e 4 da Fase 1. Com efeito, nesses procedimentos foi

210
Cfr. ponto 2.7.4.8., pp. 59 e 60 do Relato.

200
realizado um nico contrato relativo a cada um dos tipos de bens, para todas as
escolas integradas na mesma fase do Programa (fase 1).
Nesta medida, deve a referncia aos concursos pblicos urgentes supra
identificados ser retirada do elenco constante do mapa V do Relato.

204. Quanto aos demais procedimentos em causa, tambm no procedem as
observaes tecidas no Relato, na medida em que, ainda que tenham sido adoptados
diferentes procedimentos para o fornecimento do mesmo tipo de bens, certo que os
mesmos eram insusceptveis de integrar um nico contrato.
Isto porque cada escola, ao convocar uma srie de contratos autnomos em
seu torno nomeadamente contratos de empreitada, bem como diversas prestaes
de servios e diversos fornecimentos , cada um deles com caractersticas e
vicissitudes diversas, deve ser vista como uma unidade de contratao autnoma. Isto
, cada contrato, dirigido a uma escola, deve ser considerado como independente dos
contratos de outras escolas, ainda que todos abranjam abstractamente prestaes
semelhantes. O motivo pelo qual em alguns casos tal no sucedeu tendo-se
efectuado um concurso para o fornecimento de bens a duas ou mais escolas est
relacionado com exigncias de gesto, uma vez que existem muitas escolas que esto
sob a responsabilidade de um nico coordenador.
Existia, portanto, um obstculo funcional que impedia que as prestaes
contratuais a efectuar a cada uma das escolas fossem aglutinadas num mesmo
objecto contratual.
Alis, nesse mesmo sentido, vai o ofcio da Direco Geral de Poltica Regional
da Comisso Europeia
211
, remetido ao POVT Programa Operacional de Valorizao
do Territrio, a propsito do Projecto de Modernizao e Requalificao de Escolas
com Ensino Secundrio Regio Norte da Parque Escolar. A, com efeito, refere-se,
sem margem para qualquer dvida, que o referido Projecto, por incluir vrias escolas,
no se trata de uma aco indivisvel mas sim de um conjunto de vrios
investimentos, fsica e funcionalmente independentes e em localizaes vrias.
De resto, ainda que sejam bens que abstractamente ou, de um ponto de vista
jurdico, sejam susceptveis de ser agregados num mesmo contrato, as prprias
especificaes tcnica dos mesmos muitas vezes no eram coincidentes, tendo em
conta que cada escola teve o seu prprio projecto de arquitectura e, bem assim, o seu
prprio processo construtivo. Ou seja, em muitas situaes os bens a fornecer, no
obstante pertencerem a uma mesma categoria, no eram idnticos.

211
Cfr. Ofcio n. 007362, de 13 Agosto de 2010, que ora se junta como DOCUMENTO N. 63.

201
205. Por outro lado, importa no esquecer que a ratio do regime do artigo 22.
do CCP visa assegurar que a diviso de prestaes contratuais em lotes no
corresponde a um fraccionamento com intuitos fraudulentos. Traduz-se, portanto,
numa medida de controlo ao cumprimento dos limites quantitativos fixados pela lei,
abaixo dos quais possvel s entidades adjudicantes recorrerem a procedimentos
restritivos da concorrncia.
Assim, para que se possa afirmar que estamos perante um fraccionamento
artificial do valor do contrato, em violao do disposto naquele preceito legal,
necessrio provar que houve inteno da entidade adjudicante em subverter a
aplicao das regras delimitadoras do espao de utilizao livre desse tipo de
procedimentos.
Ora, no caso concreto, o Tribunal de Contas no logrou demonstrar esse
instituto fraudulento da PE, no existindo sequer qualquer indcio de que a
separao dos procedimentos relativos aos fornecimentos ora em anlise tenha
tido como inteno deliberada a subtraco s regras da contratao em matria
de escolha de procedimento.

206. Em todo o caso, mesmo que assim no se entenda o que apenas se
admite por mera hiptese de raciocnio , importa sublinhar que o fim ltimo do
preceito foi efectivamente assegurado.
A soluo vertida no artigo 22. do CCP decorre das normas comunitrias que
regulam a ciso de contratos: tal como resulta das alneas a) e b) do n. 5 do artigo 9.
da Directiva n. 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro
(Directiva justamente transposta pelo CCP), sempre que um projecto de aquisio de
servios ou uma proposta para a aquisio de fornecimentos similares possa
ocasionar a adjudicao simultnea de contratos por lotes separados, deve ser tido
em conta o valor total estimado da totalidade desses lotes. O objectivo dessa regra
esclarecido pelos mesmos preceitos: sempre que, por fora do somatrio desse valor,
o valor cumulado dos lotes for igual ou superior ao limiar estabelecido no artigo 7. [in
casu, 206.000 euros], a presente directiva aplica-se adjudicao de cada lote.
Est aqui em causa, portanto, garantir o respeito pelas normas das directivas
comunitrias sobre contratao pblica e, bem assim, acautelar que no haja uma
subverso dessas regras que de alguma forma torne mais difcil que empresas do
mercado nico europeu possam vir a concorrer a procedimentos pr-contratuais
lanados pelo Estado Membro Portugus, mormente em virtude da no publicao do
anncio no Jornal Oficial da Unio Europeia.
Sucede que, no caso em apreo, no foi por causa da falta de publicidade
internacional que as empresas estrangeiras deixaram de participar. Tal pode ser

202
confirmado pela simples anlise comparativa entre as empresas que concorreram aos
concursos pblicos urgentes lanados na Fase 1, por categorias de bens, e as
empresas que concorreram aos concursos pblicos internacionais lanados pela PE
para a Fase 2
212
.

a) Concursos para Fornecimento e Montagem de Mobilirio:
De um modo geral, apresentaram-se aos dois tipos de concurso as mesmas
empresas, nomeadamente: Lemis, Lda (integrado num grupo de empresas composto
por empresas nacionais e internacionais); Equipex, Lda; Nautilus, S.A; Jeromovel, Lda;
Mobapec, Lda., Herbett, Lda., Culturalis Borgeaud, Lda.; Moveis TM, Lda.; SPEQ
Didactic, Lda.; Woodone, S.A.; Julcar, Lda. De diferente, assinala-se que nos
concursos pblicos internacionais concorreu tambm uma empresa polaca: FPN
Fabrika Pomocy Naukowych, SP, Z.O.O.
Acresce referir, que nos concursos pblicos urgentes, concorreram ainda
outras empresas, provavelmente de menor dimenso e/ou de expresso regional,
como o caso das seguintes: Levira, II, S.A.; Osvaldo Toste, Lda.; IMO, S.A.; Guialmi,
S.A.; STEDI, Lda.; Oferqual, Lda.; Pinofil, Lda.; Escrinova, Lda.; Endu, Lda.; Decor
Office, Lda.; e Correcta, Lda..

b) Concursos para Fornecimento e Montagem de Laboratrios:
As empresas especializadas neste tipo de fornecimentos so muito poucas.
Nos concursos pblicos urgentes concorreram as seguintes empresas: Laborial, S.A.;
Industrial Laborum, S.A.; e CMC, Lda.. Nos concursos pblicos internacionais,
concorreram apenas as duas primeiras, sendo que a CMC, Lda, no concorreu,
provavelmente por se tratar de uma empresa de menor dimenso e menor capacidade
para grandes fornecimentos, no tendo concorrido nenhuma empresa estrangeira.

c) Concursos para Fornecimento e Montagem de Cozinhas:
De um modo geral apresentaram-se aos dois tipos de concursos as mesmas
empresas, nomeadamente: Pinto & Cruz, Lda; Tecnozim, Lda.; Friaque, Lda.;
Mundotel, S.A.; Taer, Lda, Sternblu, S.A..
Acresce referir que, nos concursos pblicos urgentes, concorreram ainda

212
De referir que no caso da aquisio de equipamentos informticos, foi adoptado o concurso
pblico internacional por prvia qualificao, e no caso do fornecimento de equipamentos
didcticos, foi adoptado o concurso pblico internacional para a celebrao de acordos
quadro.

203
como o caso de Famex, Lda, Ferneto, S.A., J.A. Ramos, Lda, Gonalves e
Gonlalves, Lda, Aveirotel, Lda, SRH, Lda, Pedro Evaristo, Lda.
Em ambos os concursos, no concorreram quaisquer empresas estrangeiras.

d) Concursos para Fornecimento e Montagem de Equipamentos Informticos
(Computadores, videoprojectores e quadros interactivos).
Apresentaram-se aos dois tipos de concursos algumas empresas comuns,
nomeadamente: Prologica, S.A., Cil, S.A. Regra, S.A.
213
,
Acresce referir, que nos Concursos Pblicos Urgentes, concorreram ainda
outras empresas, provavelmente de menor dimenso e/ou de expresso regional, a
saber: Racc, Lda.; ATM, S.A.; Endu, Lda; Espectro, Lda.; ICCI, Lda.; Iberogal, Lda.;
CPCIS, S.A., Inforlndia, Lda.; Electrosis, Lda.; Pamafe, Lda.; Tecnidata, S.A.;e
CYbergal, Lda.
Em qualquer caso, em nenhum dos procedimentos (com e sem publicidade
internacional) houve empresas estrangeira a concorrer.

e) Concursos para Fornecimento e Montagem de Equipamento Didctico.
empresas, nomeadamente: Alecop, Lda, Trinica, Lda, Speq Didatic, Lda, J. Roma,
Lda, Noveduc, Lda, Aliatron, Lda, Cienditec, Lda, Fecope, Lda.
Acresce referir que, nos Concursos Pblicos Urgentes, concorreram ainda
como o caso de Aftersales, S.A:, Equiauto, Lda, Lusavouga, S.A.T.J., Lda., Mota &
Teixeira, S.A.
Nos concursos Internacionais para celebrao de Acordo adoptados na fase 2,
concorreram ainda as empresas de mbito nacional: Lasi, Lda, Bernardo, Lda, Mida,
S.A., Empilhauto, Lda, Joao Agostinho Loureno, Lda, Moredis, Lda, Intermaco, Lda.
internacional) houve empresas estrangeira a concorrer.

f) Concursos para Fornecimento e Montagem de Estantes Compactas:
empresas, nomeadamente: Jeset Portugal, Lda.; Culturallis, Lda.; Levira, S.A.; e

213
de salientar que os concursos adoptados para a Fase 2, foram Concursos Internacionais
com Prvia Qualificao, que devido aos requisitos exigidos para avaliao da capacidade
econmica e financeira, limitou a apresentao de concorrentes, tendo sido apresentadas
propostas das seguintes empresas: Informtica, El Corte Ingles, S.A., Digitmarket, S.A.,
Hewlett Packard, Lda, Base 2, Lda, Nextiraone Portugal, S.A., WinProvit, Lda, Bi-Bright,
S.A.

204
Movinorte, Lda. Nos concursos Internacionais adoptados na fase 2, concorreram para
alm das empresas que concorreram aos concursos pblicos urgentes, apenas mais
duas empresas: Ergotec, Lda. e Fleuma, Lda.
Acresce referir que, nos concursos pblicos urgentes, concorreram ainda
como o caso das seguintes: Directorio, Lda.; Woodone, S.A.; e Guialmi, S.A.
internacional) houve empresas estrangeiras a concorrer.

g) Concursos para Fornecimento e Montagem de Bancadas:
Apresentaram-se aos dois tipos de concursos algumas empresas comuns,
nomeadamente: S & M, Lda.; ACHRO, Portugal, Lda.; Jeset Portugal, S.A.; e
Epicentro, Lda.. Nos concursos Internacionais adoptados na fase 2, concorreram para
alm das empresas que concorreram aos concursos pblicos urgentes, as empresas
Monte Meo, S.A.; Dem 2, Lda.; FPN Fabrika Pomocy Naukowych, SP, Z.O.O.;
TOPGim, Lda.; Gonalves & Gonalves, Lda.; Alecop, Lda.; EDST, Lda.; Lasi, Lda.;
SPEQ Didactic, Lda.; e J. Roma, Lda.
Nos concursos pblicos urgentes, concorreram ainda outras empresas,
provavelmente de menor dimenso e/ou de expresso regional, como o caso das
seguintes: Mobapec, Lda. Nautilus, S.A., Imequisa Portugal, Lda.; Jeromvel, Lda.;
Cubotonic, Lda.; Noveduc, Lda.; e Figueras Portugal, Lda.
Concorreu apenas uma empresa estrangeira no concurso pblico internacional.

207. Do exposto pode retirar-se, em sntese, as seguintes concluses: i) com
excepo de duas situaes em que nos concursos pblicos internacionais
concorreu (apenas) uma empresa polaca cuja proposta, sublinhe-se, no foi
adjudicada , no houve empresas estrangeiras a concorrer ao fornecimento
dos bens em ambos os concursos; ii) ressalvadas essas excepes, as empresas
que concorreram aos concursos pblicos internacionais concorreram tambm
aos concursos pblicos urgentes; e, por ltimo, iii) os concursos pblicos
urgentes permitiram a participao de muitas empresas de menor dimenso,
gerando assim uma oferta bastante mais diversificada do que sucedeu nos
concursos pblicos internacionais.
Conclui-se, portanto, que a falta de publicidade internacional no implicou
qualquer afastamento de potenciais interessados, razo pela qual se verifica que
a adopo do concurso pblico urgente no implicou uma mitigao da
concorrncia.

203
208. Por todos os motivos supra apontados, conclui-se que a PE e os seus
administradores no praticaram qualquer das infraces financeiras
identificadas no ponto 2.7.4.8. do Relato, razo pela qual no lhes deve ser
imputada qualquer responsabilidade financeira sancionatria.

v. Do preenchimento dos pressupostos para a relevao da responsabilidade
financeira sancionatria

209. Concebendo, sem conceder, que os argumentos acima avanados no
logram acolhimento, em face dos elementos constantes dos autos, outra soluo no
dever o Tribunal de Contas adoptar, na sede prpria, que no seja a da relevao da
responsabilidade. que, no caso concreto, verificam-se todos os pressupostos de
relevao da responsabilidade sancionatria que alternativamente so apontados no
n. 8 do artigo 65. da LOPTC.
Com efeito, a diligncia com que actuaram na prossecuo do interesse
pblico de assegurar a continuidade das actividades lectivas, a opo por um
procedimento amplamente aberto concorrncia de mercado, quando poderiam ter
optado pelo ajuste directo, a dificuldade sentida na articulao com as escolas, que
por vezes tardavam a informar sobre suas reais necessidades, e a falta de preparao
jurdica do Conselho de Administrao da PE, que confiou em informaes subscritas
pelos seus funcionrios, permitem concluir que, a existir infraco, ter sido praticada,
em erro, nos termos do artigo 16., n. 1, do Cdigo Penal , o que autoriza a
relevao da responsabilidade [cfr. artigo 65., n. 8, alnea a), da LOPTC].
Para alm disso, importa no descurar o facto de a prpria doutrina reconhecer
a incerteza na definio dos requisitos previstos para a adopo do concurso pblico
urgente, bem como a circunstncia de a PE apenas ter recorrido queles
procedimentos quando no lhe restava outra alternativa o que comprovado pela
adopo do concursos pblico internacional na Fase 2 para o fornecimento de alguns
bens idnticos queles que foram adquiridos por concurso pblico urgente na Fase 1.
Acresce que esta foi a primeira vez que o Tribunal de Contas censurou os
factos descritos no ponto 2.7.4.8. do Relato, no existindo anteriormente qualquer
recomendao conhecida deste Tribunal ou de qualquer rgo de controlo interno,
dirigida PE ou aos alegados autores, para correco da irregularidade do
procedimento adoptado, circunstncias que autorizam a relevao da
responsabilidade [cfr. artigo 65., n. 8, alneas b) e c), da LOPTC].
Numa palavra, todos os factos ocorridos e esclarecimentos realizados sempre
permitiriam concluir pela falta de conscincia da ilicitude do facto, no censurvel

206
ficando, assim, excluda a culpa e consequentemente a responsabilidade, nos
termos do artigo 17., n. 1, do Cdigo Penal.
Em face da anlise dos elementos subjectivos deve concluir-se pela
inexistncia de responsabilidade financeira dos alegados autores.

207

PARTE IV

CONSIDERAES CONCLUSIVAS: A SUSTENTABILIDADE FUTURA DO
PROGRAMA

210. Exposta a posio da PE quanto s observaes crticas avanadas no
Relato e apresentados os elementos informativos que permitiro a sua correco pelo
Tribunal de Contas, no pode a PE, a fechar a presente resposta, deixar de
pronunciar-se acerca das consideraes tecidas a respeito da sustentabilidade futura
do Programa.

211. No Relato a que se responde, o Tribunal de Contas considera que a sub-
oramentao do investimento necessrio execuo do Programa aquando do seu
lanamento ter consequncias ao nvel do cumprimento dos objectivos globais
definidos para o Programa (cfr. pginas 23), atento o valor do endividamento da PE e
a situao financeira actual do Pas (cfr. pginas 75 a 77), que determina, no
entendimento do Tribunal, que a situao financeira do Programa seja preocupante,
uma vez que a capacidade de endividamento da Parque Escolar encontra-se
fortemente condicionada (cfr. pgina 76). Questiona o Tribunal a este propsito, se
no se deveria ter tido a preocupao de repartir o financiamento disponvel,
nomeadamente proveniente do BEI, mas, igualmente, a sua prpria capacidade de
endividamento bancrio e a capacidade de prestao de garantias pelo Estado
Portugus, por um maior nmero de escolas (cfr. pgina 77).
O Tribunal pondera, ainda, a circunstncia de, no obstante o esforo
financeiro pblico ter sido, at ao final de 2010, relativamente reduzido, por fora,
nomeadamente, da grande componente de financiamento bancrio utilizada para a
realizao do investimento, ser, contudo, (...) certo que o mesmo sofrer um
aumento considervel nos prximos anos (...) (cfr. pgina 85), atendendo ao
aumento, medida que as intervenes nas escolas vo sendo concludas, dos
montantes a pagar pelo Estado PE, previstos no contrato-programa em vigor, a ttulo
de remunerao pelos servios de manuteno e conservao e a ttulo de renda de
investimento.
Neste contexto, o Tribunal conclui que a execuo do Programa pode estar
comprometida, particularmente no que se refere s intervenes da Fase 3, uma vez
que, no se encontra assegurado o financiamento necessrio concretizao das

208
intervenes naquelas escolas, e so de esperar dificuldades acrescidas no acesso
aos mercados financeiros para a obteno de financiamento, custos de financiamento
acrescidos e o aumento da presso para a reduo da dvida pblica onde se inclui,
na ptica da contabilidade nacional, a dvida da parque Escolar (cfr. pgina 77).

212. A primeira nota a deixar pressuposto, alis, de um correcto
posicionamento das consideraes que a PE de seguida tecer tem que ver
com o reconhecimento de que o futuro do Programa e a manuteno/criao das
condies necessrias sua sustentabilidade matria de relevncia estritamente
poltica e de gesto governamental, no estando em causa critrios de ndole
jurdica ou econmico-financeira.
O que se pretende com esta nota frisar que o Programa desenvolver-seno
futuro nos termos que sejam definidos pelo decisor poltico, consoante as
prioridades governativas que eleja como sendo as mais relevantes para o
desenvolvimento econmico do Pas, atentos os condicionalismos sociais, econmicos
e financeiros de cada momento.
Em causa est, por um lado, a definio das polticas de educao, a definio
da oferta educativa e da capacidade das escolas, o planeamento da rede escolar, com
impacto no nmero de escolas a intervencionar e no tipo de interveno, aspectos
relativamente aos quais a PE no detm qualquer responsabilidade. Por outro lado,
est ainda em jogo a avaliao que se faa do papel do desenvolvimento da educao
e da requalificao das escolas enquanto motor do desenvolvimento econmico do
Pas. Mas todos estes aspectos constituem decises polticas, as quais ainda que
tenham, evidentemente, impacto no Programa, constituem factores exgenos.
No esta, portanto, em rigor, matria que caiba nos estritos limites de uma
auditoria execuo do Programa em si mesma, a qual se concentra no perodo de
2007-2009 e se deve ater a uma avaliao da execuo do Programa luz dos
pressupostos jurdicos e financeiros existentes durante esse perodo, sejam eles os
instrumentos normativos vigentes, sejam os contratos-programa celebrados entre o
Estado e a PE, nos quais assenta o modelo de financiamento do Programa que PE
cumpria apenas executar.
A este propsito, no irrelevante notar que o Tribunal de Contas, se dvidas
tinha quanto sustentabilidade do programa (admitimos que no de forma isolada
mas num conjunto de todos os outros investimentos pblicos) e dos efeitos nas contas
publicas, no deu conta dessas reservas quando, em Novembro de 2010, visou o
segundo contrato-programa celebrado entre o Estado e a PE, do qual consta o modelo
de financiamento do Programa at 2037, incluindo as remuneraes a pagar pelo
Estado PE durante 30 anos. Foi, alis, com base neste documento e num adequado

209
plano de negcios, apresentados ao BEI, ao BDCE e Comisso Europeia, que as
entidades financiadoras avalizaram o modelo de receitas da PE e, consequentemente,
o modelo de pagamento dos compromissos internacionais.

213. Balizado o alcance das observaes seguintes luz do pressuposto
referido, a PE pretende nesta sede evidenciar um aspecto que parece no ter sido
ponderado no Relato, a propsito das consideraes avanadas acerca do
comprometimento futuro do Programa.
Sabendo-se, justamente, que o Programa , e ser, o que decisor poltico para
o mesmo preconizar, deve, a este ttulo, salientar-se a significativa capacidade de
adaptao do Programa aos mais diversos contextos polticos, sejam eles mais ou
menos adversos em termos financeiros, concretizada na flexibilidade dos
respectivos eixos concretizadores.
Se certo que o Programa nasceu com a matriz que se conhece ambiciosa e
de vocao universalizante e que essa matriz foi ainda intensificada a partir da
ecloso da crise financeira mundial , no deve, contudo, duvidar-se que o
Programa pode perfeitamente ser agora objecto de um movimento em sentido
contrrio, isto , adaptar-se a uma matriz mais humilde. Esta adaptao pode ser
realizada a partir de diversas hipteses de concretizao, a seleccionar consoante a
importncia e a relevncia que o decisor poltico venha a atribuir ao Programa no
contexto poltico-econmico em que se vive.
No se ignorando que uma adaptao do Programa implicar uma alterao
dos instrumentos normativos e contratuais vigentes, esse no , evidentemente, um
obstculo a esse processo, sendo perfeitamente exequvel, mediante vontade poltica
nesse sentido.
Em causa poder estar, designadamente, um abrandamento no ritmo de
execuo do Programa. Se a ideia foi, a partir de 2009, acelerar e antecipar a
execuo das obras de requalificao em algumas das escolas revistas, nada impede
que o movimento seja agora inverso, abrandando-se esse ritmo ou, mesmo,
suspendendo-se, para j, em determinada medida que venha a ser considerada
adequada, a realizao de mais obras de requalificao.
Outra possibilidade poder ser um reequacionamento do tipo de interveno a
realizar, aligeirando o investimento necessrio atravs da execuo de obras menos
profundas, obrigando a alteraes no quadro legal no que respeita a diversa
Regulamentao tcnica.
Fora de cogitao no deve, igualmente ficar a possibilidade de o Programa se
dedicar, durante um determinado perodo de tempo, apenas gesto dos servios de

210
manuteno e conservao nas escolas e no apoio optimizao do uso das
instalaes, onde o investimento foi j realizado.
No se pretendendo aqui deixar um elenco exaustivo da panplia de opes
que podem ser equacionadas para efeitos de adaptao do Programa, tarefa para qual
o Governo a entidade melhor posicionada, a PE apenas pretende vincar que so
diversos os caminhos possveis sem que tenha de ser sacrificado o xito e o
reconhecimento, nacional e internacional, j obtidos com o Programa e, bem
assim, sem que seja desaproveitado o enorme activo, seja do ponto de vista
patrimonial (ao nvel da obra executada), seja mesmo do ponto de vista organizacional
e de gesto, construdo pela PE, que a coloca numa posio privilegiada para a
prossecuo do projecto de requalificao e de gesto do parque escolar.

214. Para alm da j evidenciada capacidade de adaptao do Programa,
relevante acrescentar a prpria capacidade de adaptao da PE a uma variao da
dimenso do Programa.
Ciente da grandeza do projecto que lhe incumbia gerir e executar, bem como
da imprevisibilidade sempre associada ao quadro econmico-financeiro nacional e
internacional, sempre foi preocupao da PE manter-se preparada para eventuais
inflexes na dimenso do Programa, o que se concretizou na circunstncia de 2/3 dos
recursos humanos actualmente ao servio da PE se encontrarem contratados a termo,
no estrito cumprimento da legislao laboral aplicvel.

215. Num momento em que se vive, como pblico, alguma incgnita acerca
do futuro do Programa e aproveitando as consideraes tecidas a esse respeito no
Relato , tempo de ponderar o que j foi feito, como foi feito e o resultados
que produziu, para que a deciso (poltica) sobre o futuro do Programa seja a melhor
para os interesse dos portugueses.

216. O que foi feito por demais conhecido, foi reconhecido por esse Tribunal
no relato e j foi evidenciado na presente resposta, no sendo necessrio voltar a
realar a obra realizada e o sucesso com ela alcanado, o qual objecto de
reconhecimento nacional e internacional.

217. Os benefcios produzidos pelo Programa so, como j se sublinhou,
inegveis. Mesmo para l do impacto muito positivo que directamente criado ao nvel
da educao, os impactos produzidos ao nvel macroeconmico so muito
considerveis.

211
218. Importa fazer uma referncia dicotomia entre os conceitos de custo e
investimento. Hoje em dia comum falar em custos, viso muito redutora do
investimento pblico, em particular na educao. O investimento em educao um
domnio que, estando longe de poder ser efectivamente quantificado, produz
consensualmente um retorno que perdurar por inmeras geraes. A este propsito,
note-se que o relatrio da OCDE Education at a Glance 2011
214
, que aborda desde
sempre e todos os anos temas como as expectativas de rendimento face ao aumento
das qualificaes educativas, nunca se refere a custos, mas sempre a investimento.

219. No contexto de uma avaliao do impacto do investimento nas contas
pblicas, deve ponderar-se a valorizao das inmeras externalidades positivas do
investimento nas escolas, para l do prprio impacto positivo ao nvel da educao.
Como normalmente hbito em projectos desta dimenso, so considerados as
valorizaes no PIB, na economia, no emprego e, em certos casos (Parque Expo), de
forma mais sectorial, como foi o caso do turismo e da valorizao do imobilirio.
De acordo com vrios estudos da maior relevncia, independncia e
reconhecimento tico e profissional, os benefcios e a avaliao do impacto econmico
do Programa so enormes, ao nvel da criao de emprego e da dinamizao
empresarial, conforme foi j evidenciado na primeira parte desta resposta.
O Estudo realizado pela Universidade do Minho, a pedido da PE, que procede
Avaliao do Impacto Econmico do Programa de Modernizao, dando especial
ateno perspectiva macroeconmica com base na informao sobre adjudicaes e
financiamento disponibilizada at Setembro de 2010
215
, cujos resultados esto
evidenciados na Parte I desta resposta, apontou, em termos de previso acumulada
para o perodo 2007-2012, para uma participao da componente da indstria e mo-
de-obra nacional de mais 80%.
Apesar de serem escassos os estudos que demonstrem o vnculo entre a
melhoria das infra-estruturas educativas e a produtividade (e o crescimento do
produto), pode afirmar-se que se essa melhoria contribuir para melhorar o capital
humano da economia portuguesa, ento contribuir para impulsionar os nveis de
crescimento e, por arrasto, de desenvolvimento econmico
216
.

214
Disponvel em www.oecd.org.
215
As referncias do estudo tiveram como base as intervenes fsicas concentradas no
perodo 2007-2012 e um investimento total superior a 2.500 milhes de euros, com
sensivelmente pouco mais de 500 milhes de euros de financiamento do QREN, valores
considerados em meados de 2010.
216
DUFLO (2001) estima os efeitos da melhoria do stock de infra-estruturas no desempenho
escolar. BASSANI e SCARPETTA (2002) e DE LA FUENTE e DOMNECH (2006) concluem que h

212
Tratando-se de uma operao com efeitos muito distribudos no territrio
continental, o Programa contribui tambm para a coeso regional.
Acresce que, de acordo com o exerccio de avaliao dos efeitos
macroeconmicos de curto prazo do Programa na economia portuguesa, em particular
no que se refere aos efeitos que a injeco de despesa pblica de investimento tem
sobre a procura agregada e o produto de equilbrio, ainda no estudo da Universidade
do Minho, o investimento promovido pela PE gera ganhos induzidos na receita
fiscal que ajudam a pagar o prprio Programa. Esses ganhos foram incorporados
no modelo da avaliao efectuada que considera o benefcio social produzido pela
despesa de investimento do Programa. Deste modo, os impactos simulados do
Programa, em termos de PIB adicional (o mesmo ocorrendo em termos dos demais
agregados), devero ser interpretados como benefcios lquidos, por terem sido
deduzidos os respectivos custos, por via do aumento da receita fiscal.
Ao dinamizar a actividade econmica atravs das compras de bens e servios,
a conta pblica nacional do Programa, no subperodo 2007-2012, sofrer um
incremento por via da arrecadao fiscal atravs de: Impostos directos (284,8 M),
contribuies sociais (421 M), reduo de necessidade de subsidio de desemprego
(211,8 M) e impostos indirectos (649,0 M).

220. Quanto ao financiamento do Programa, foi j apresentado nesta
resposta o respectivo modelo, o qual tambm sobejamente conhecido.
Contudo, so vrias as observaes desse Tribunal, j referidas, quanto ao
esforo financeiro pblico futuro e que importa contextualizar.
A estrutura de financiamento do Programa no s tem acompanhado o
aumento do investimento, como tem, o que deve ser mais uma vez salientado,
procurado adequar-se situao conjuntural, aumentando o financiamento atravs
de fundos comunitrios (no reembolsvel) e de emprstimos da banca de
investimento. O financiamento comunitrio QREN-FEDER passou de 14% (354M)
para 30% (978M) podendo ser ainda superior se o Governo assim o entender
217

, assim se visando responder actual conjuntura econmica e financeira, que dificulta
o financiamento na banca tradicional, bem como diminuir o esforo financeiro do
Estado a mdio e longo prazo.

uma relao positiva e estatisticamente significativa entre capital humano e crescimento
econmico.
217
De facto, a PE tem previsto, que o financiamento do POVT poderia atingir verbas acima dos
900M, o que carece, no entanto, de reprogramao do POVT, na esfera de competncias
do Ministrio da Economia. De referir ainda que do total de escolas definidas pelo Ministrio
da Educao para intervencionar h pelo menos mais 40 escolas em regies elegveis que
poderiam ser candidatadas a POVT.

213
No Relatrio & Contas de 2010, apresentada a estrutura de financiamento
para as 213 escolas do Programa de Modernizao, considerando exactamente o
peso do financiamento reembolsvel face ao financiamento no reembolsvel:
0 300 1.000 1.300
llnAnClAMLn1C
LxLCu1AuC
ACuMuLAuC 2010
ASSLCu8AuC
llnAnClAMLn1C 1C1AL
LS1lMAuC 8CC8AMA
MCuL8nlZAC
M||hares de Luros
I|nanc|amento No keembo|sve|
LS1AuC (luuAC + llL) C8Ln -lLuL8
0 300 1.000 1.300
llnAnClAMLn1C
LxLCu1AuC
ACuMuLAuC 2010
ASSLCu8AuC
llnAnClAMLn1C 1C1AL
LS1lMAuC 8CC8AMA
MCuL8nlZAC
M||hares de Luros
I|nanc|amento keembo|sve|
CL8 8Ll

Quanto ao investimento estimado necessrio para a concretizao do
Programa encontrava-se, em Dezembro de 2010, assegurado cerca de 70% do
financiamento. Num cenrio de futura concluso das obras de requalificao de todas
as escolas at Fase 3 que integram o Programa, esto previstas fontes adicionais
pr-acordadas para aumento das linhas do QREN/FEDER at 200M e do BEI e CEB
para o remanescente
218
.
semelhana do sucesso at ento obtido triplicando o financiamento do
QREN e considerando que os fundos estruturais ainda tem uma vigncia de mais 2
anos, at 2013, extensvel a 2015, expectvel que o Programa possa ainda
incrementar estes montantes e, desta forma, reduzir as necessidades de
financiamento externo.
Alis, no demais sublinhar, a este respeito, que o Programa, na sequncia
das candidaturas apresentadas em 2009, 2010 e 2011 no BEI (300, 600 e 750 milhes
de euros, respectivamente) e no CEB (250 milhes de euros, com possibilidade de
extenso a mais 150 milhes de euros), o maior dos reconhecimentos, quanto
qualidade do projecto.
Ainda a propsito do modelo de financiamento, no deve ser subestimado o
facto de o Programa assentar exclusivamente em financiamento bancrio

218
Encontra-se, actualmente em deciso do actual Governo a aprovao da 3 candidatura a
financiamento pelo BEI, apresentada em Abril de 2011, no montante que oscila entre 600M
a 750M, o qual poder ser utilizado em parte ou como reserva para utilizao quando as
medidas de consolidao oramental estejam mais estveis.

214
internacional, no consumindo recursos banca nacional, que assim ficam
disponveis no mercado dos particulares e empresas.

221. Enfim, uma palavra para o esforo financeiro pblico com o
Programa. O esforo do Estado na fase de investimento representar apenas 11% do
total previsto, sensivelmente 340 milhes de euros, dos quais 267 milhes de euros no
mbito da Iniciativa para o Investimento e Emprego, visando o combate crise
econmica e financeira internacional.
Considerando a totalidade das 213 escolas abrangidas pelas Fases 0 a 3, os
valores da remunerao paga pelo Estado sero de 180 milhes de euros,
correspondendo a 3,0% do oramento do ME (6.000 milhes de euros como valor de
referncia).
A remunerao paga pelo Estado, engloba trs componentes: manuteno,
amortizao da dvida e juros. A componente referente a amortizao do investimento
no ter qualquer efeito para efeitos de dvida pblica, uma vez que foi consolidada,
desde o incio, no ano do investimento. A componente referente a juros ser sempre a
mais econmica de todo o sector pblico administrativo bem como do sector
empresarial do Estado ou mesmo quando comparado com o sector privado, em virtude
das taxas de juro negociadas com o BEI e BCDE.
A componente da remunerao da manuteno, correspondendo a um tero do
global, ter um impacto ainda mais reduzido quando analisados em trs vertentes:
Trata-se de um servio com uma elevada componente de mo-de-obra (89-
90%) e, como tal, de contributo totalmente nacional, mantendo-se a
despesa compensada pelo rendimento interno e sem agravamento da
balana comercial;
Graas aos contributos para a manuteno de emprego, no haver
onerao da segurana social em desemprego, e acrescer em receitas em
taxa social nica por parte da entidade patronal.
Parte substancial do rendimento ser retornado carga fiscal directa e
indirecta.

222. , pois, em face destes dados e de outros que sejam eventualmente
considerados relevantes que deve ser equacionada a continuidade do Programa.
Essa ponderao a realizar pelo decisor poltico luz de critrios de
oportunidade, que no jurdicos ou de legalidade financeira no deve, contudo,
olvidar o enorme contributo j carreado para a economia nacional pelo Programa,
o qual pode ser, naturalmente, continuado e potenciado, nem o considervel

213
activo j construdo pela PE no domnio da sua actividade, os quais, num cenrio de
eventual suspenso total do Programa, redundariam desaproveitados.

216

LISTA DE DOCUMENTAO ANEXA

DOCUMENTO N. 1 - Desqualificao Fsica, Construtiva e Funcional do Parque Escolar
Nacional;
DOCUMENTO N. 2 - Cpia do depoimento da Prof. Maria de Lurdes Rodrigues;
DOCUMENTO N. 3 - Contrato-programa celebrado entre o Estado e a PE em 2009;
DOCUMENTO N. 4 - Contrato-programa celebrado entre o Estado e a PE em 2007;
DOCUMENTO N. 5 - Concluses da Presidncia do Conselho Europeu de 11 e 12 de
Dezembro de 2008;
DOCUMENTO N. 6 - Cpia do depoimento da Prof. Isabel Veiga;
DOCUMENTO N. 7 - Relatrio executivo sobre benchmark ;
DOCUMENTO N. 8 - Conjuntura da Construo, de FEPICOP - Federao Portuguesa
da Indstria da Construo e Obras Pblicas;
DOCUMENTO N. 9 - O Mercado da Reabilitao, de AECOPS - Associao de
Empresas de Construo e Obras Pblicas e Servios;
DOCUMENTO N. 10 Estudo desenvolvido pelo Ncleo de Investigao em Polticas
Pblicas da Escola de Economia e Gesto da Universidade do Minho, designado
Avaliao do Impacto Econmico do Programa de Modernizao;
DOCUMENTO N. 11 Correspondncia trocada entre a PE e a ADENE
DOCUMENTO N. 12 Rectificao de dados incorrectos constantes do Relato;
DOCUMENTO N. 13 - Caderno de Encargos do contrato de auditoria adjudicado
Deloitte & Associados, SROC, S.A.;
DOCUMENTO N. 14 - Extracto da acta da reunio do Conselho de Administrao n.
319;
DOCUMENTO N. 15 - Ofcio n. NUI 2011 008244 S, de 27 de Setembro de 2011;
DOCUMENTO N. 16 - Ofcio NUI2011008459-S, de 4 de Outubro de 2011;
DOCUMENTO N. 17 Extracto da acta da reunio do Conselho de Administrao n.
137;
DOCUMENTO N. 18 Extracto da acta da reunio do Conselho de Administrao n.
142;
DOCUMENTO N. 19 - Resposta da PE exposio apresentada pela Prtico-Gabinete
de Engenharia, Lda.;
DOCUMENTO N. 20 Cartas-convite referentes ao Lote 2 enviados em 25 de Julho de
2008;

217
2008;
DOCUMENTO N. 22 - Comunicaes de 30 de Julho de 2008, enviadas pela PE aos
concorrentes do Lote 2;
DOCUMENTO N. 23 - Comunicaes de 30 de Julho de 2008, enviadas pela PE aos
concorrentes do Lote 3;
2008;
DOCUMENTO N. 25 - Carta da construtora San Jos, S.A.;
DOCUMENTO N. 26 Carta da construtora Mota-Engil Engenharia e Construes,
S.A.;
DOCUMENTO N. 27 Carta da construtora Edifer, S.A.;
DOCUMENTO N. 28 Mapa relativo ao controlo de entrega de obras;
DOCUMENTO N. 29 Fichas de Caracterizao de 25 Edifcios Escolares em Lisboa;
DOCUMENTO N. 30 PMEES Apresentao Sumria;
DOCUMENTO N. 31 - Estrutura de custos de obra da fase 3 do Programa e das ltimas
obras das Direces Regionais;
DOCUMENTO N. 32 Orientaes de Poltica Educativa;
DOCUMENTO N. 33 Atribuio de Espaos Funcionais;
DOCUMENTO N. 34 DVD com todos os programas funcionais relativos s escolas das
Fases 0, 1 e 2;
DOCUMENTO N. 34-A Exemplo impresso de um programa funcional relativo a uma
escola (a Escola Secundria Aurlia de Sousa);
DOCUMENTO N. 35 - Ficha de Caracterizao da Escola e Dimensionamento Espacial;
DOCUMENTO N. 36 - Manuais Tcnicos da PE;
DOCUMENTO N. 37 Documento Cenrios de Investimento;
DOCUMENTO N. 38 Ofcio do Ministrio da Educao (P. 20.15/2007.145) recebido
pela PE em 18 de Janeiro de 2011;
DOCUMENTO N. 39 Pgina 38 do Plano de Estabilidade e Crescimento 2010-2013;
DOCUMENTO N. 40 - Despacho n. 510/2011, de 1 de Junho, do Secretrio de Estado
do Tesouro e Finanas;
DOCUMENTO N. 41 - E-mail de 1 de Junho de 2010 que procede ao envio do Despacho
n. 510/10;
DOCUMENTO N. 42 - Despacho n. 948/10, de 3 de Setembro de 2010, do Secretrio
de Estado do Tesouro e Finanas;
DOCUMENTO N. 43 Pginas 49 e 50 do Relatrio sobre o Sector Empresarial do
Estado de 2011 elaborado pela DGTF, de Julho de 2011;

218
DOCUMENTO N. 44 - Orientaes Estratgicas para o Sector Empresarial do Estado de
2011, apresentadas pela DGTF, em reunio ocorrida em 21 de Outubro de 2010;
DOCUMENTO N. 45 - Despacho conjunto do Ministro das Finanas e da Ministra da
Educao para a aquisio de imveis ESTAMO;
DOCUMENTO N. 46 Balancete a 31.12.2010 e extractos bancrios comprovativos de
183 milhes de depsitos no CEDIC no IGCP;
DOCUMENTO N. 47 - Extractos bancrios e conciliao bancria comprovativos de 8
milhes ordem no IGCP;
DOCUMENTO N. 48 Pgina 44 do Relatrio sobre o Sector Empresarial do Estado de
2011 elaborado pela DGTF, de Julho de 2011;
DOCUMENTO N. 49 Despacho do Secretrio de Estado do Tesouro e Finanas, n.
12521/2009, de 19/05/2009;
DOCUMENTO N. 50 Despacho do Secretrio de Estado do Tesouro e Finanas n.
9509/2010;
DOCUMENTO N. 51 - Despacho do Secretrio de Estado do Tesouro e Finanas n.
9510/2010;
DOCUMENTO N. 52 Contrato de fiana celebrado entre o Estado Portugus e o Banco
Europeu de Investimento em 11 de Junho de 2010;
DOCUMENTO N. 53 - Contrato de fiana celebrado entre o Estado Portugus e o Banco
do Conselho da Europa em 9 de Julho de 2010;
DOCUMENTO N. 54 Pgina 12 do Relatrio sobre o Sector Empresarial do Estado de
2011 elaborado pela DGTF, de Julho de 2011;
DOCUMENTO N. 55 - Relatrio de Execuo Oramental reportado a 30.06.2010;
DOCUMENTO N. 56 - Relatrio do Fiscal nico reportado a 30.06.2010;
DOCUMENTO N. 57 - Aditamento ao Parecer do Senhor Professor Doutor Eduardo Paz
Ferreira;
DOCUMENTO N. 58 Extracto da acta da reunio do Conselho de Administrao n. 60;
DOCUMENTO N. 59 Acta do acto pblico do concurso referente ao Lote 1;
DOCUMENTO N. 60 Extracto da acta da reunio do Conselho de Administrao n. 73;
DOCUMENTO N. 61 - Acta da sesso de negociao e relatrio de avaliao das
propostas;
DOCUMENTO N. 62 - Mapa sobre os concursos pblicos urgentes, elaborado em
23.09.2011;
DOCUMENTO N. 63 - Ofcio da Direco Geral de Poltica Regional da Comisso
Europeia, remetido ao POVT Programa Operacional de Valorizao do Territrio
(Ofcio n. 007362, de 13 Agosto de 2010).

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S-1-4.1A-1\ 6 3v-e l
Programa de requalificao e modernizao
das es colas s ecundrias
Qualquer av aliao do programa de requalificao e modernizao das es colas
s ecundrias , lanado em 2007 e executado pela empres a Parque Es colar, requer que s e
tenha em cons iderao o contexto do s eu lanamento, em particular o es tado de
manuteno e cons erv ao dos edifcios , que s e agrav av a todos os dias , e a aus ncia de
uma es tratgia para a res oluo do problema. Nes te texto procura-s e, com informao
pormenorizada, es clarecer a natureza, os contornos e a dimens o des s e problema, bem
como fundamentar as s olues para o efeito es colhidas .
Apres entaremos , em primeiro lugar, o problema da manuteno e cons erv ao das
es colas nas s uas diferentes facetas . Em s egundo lugar, as razes de natureza poltica que
jus tificaram a prioridade dada s ua res oluo. Em terceiro lugar, a fundamentao das
opes es tratgicas e de mtodo, com particular des taque para o modelo de ges to, e a
inclus o, em 2008, das activ idades da Parque Es colar no programa de combate cris e
financeira que ento atingiu Portugal. Finalmente, referem-s e os res ultados obtidos e a
av aliao externa do programa Parque Es colar.
1 O problema da manut eno e cons ervao das es colas nas s uas diferent es
facet as , em 2005
O problema da manuteno e cons erv ao dos edifcios es colares era dos mais grav es
enfrentado por s uces s iv os minis tros da Educao. Grav e quer porque a degradao e
obs oles cncia atingia a generalidade das es colas , quer porque no exis tia qualquer
es tratgia ou plano de interv eno para o res olv er. Com
o tempo, a s ituao apenas s e
agrav aria, apes ar do es foro, da energia e dos recurs os financeiros dis pendidos todos os
anos .
1
1.1 Degradao e obsolescncia das escolas secundrias
Em 2005 , o parque es colar do Minis trio da Educao era cons titudo por cerca de 400
es colas s ecundrias e 900 bs icas , algumas des tas com ens ino s ecundrio. A grande
maioria dos edifcios regis tav a elev ado grau de degradao fs ica e obs oles cncia de
equipamentos . Cerca de 100 des tas es colas tinham s ido cons trudas no incio do s culo
XX e durante o perodo do Es tado Nov o, pelo que, apes ar de robus tas na s ua
cons truo, apres entav am elev ados nv eis de degradao fs ica e no es tav am
preparadas para as exigncias actuais dos programas de ens ino. As res tantes , a grande
maioria, hav ia s ido cons truda com materiais pr-fabricados durante o perodo de
expans o do s is tema es colar nacional, entre 1970 e 1990, es tando a chegar ao fim do
prazo de durao prev is to data da s ua cons truo. Is to , es tav am a atingir os 25 a 30
anos . Na cidade de Lis boa, apenas o antigo liceu Maria Amlia fora objecto de
requalificao. Na cidade do Porto, o antigo liceu Alexandre Herculano tinha v is to
renov ada a pintura de exterior. Pode concluir-s e que, com excepo de cerca de 20
es colas recentes , todas as outras s ecundrias do pas s e encontrav am em elev ado grau de
degradao.
Is s o mes mo pode s er comprov ado pelo conjunto de relatrios tcnicos elaborados por
peritos externos , dis ponv eis para cons ulta na Parque Es colar. Para ilus trar a s ituao de
ento, anexamos alguns des tes relatrios que, contendo regis to fotogrfico, s o a v rios
ttulos exemplares do es tado em que as es colas s e encontrav am. Problemas es truturais e
de cobertura, de res is tncia s s mica, hdricos e trmicos , materiais perigos os como
amianto, fibrocimento e zinco, nem s empre v is v eis e directamente obs erv v eis , foram
apontados em todos os relatrios tcnicos , os quais concluam es tarem as es colas
expos tas a ris cos de runa em nv eis totalmente inaceitv eis (v er os relatrios tcnicos e
fotografias de algumas das es colas s ecundrias como, por exemplo, Pedro Nunes ,
Pas s os Manuel, D. Manuel II e Antnio Arroio, entre outros que s e anexam).
1.2 As dificuldades de gesto da rede de escolas secundrias
As dificuldades de ges to de rede prov ocav am perda de alunos , abandono e
encerramentos de es colas his tricas nos centros das cidades , a par de des perdcio de
recurs os em es colas com nmero muito reduzido de alunos .
Nos centros das cidades , em 2005 , des ignadamente em Lis boa e no Porto, obs erv av a-s e
uma tendncia de perda de alunos , abandono e fecho de es colas e, s imultaneamente,
2
uma enorme pres s o da procura nas es colas da periferia. So exemplos des s a tendncia,
no Porto, a s ituao das es colas Rainha Santa Is abel (em 2005 j trans formada em
ins talaes da DREN), a Oliv eira Martins (em proces s o de encerramento por falta de
alunos ), a Rodrigues de Freitas (com capacidade para mais de 2.000 alunos e com
apenas 5 00). Na cidade de Lis boa, es tav am em proces s o de encerramento as es colas
D. Joo de Cas tro e Machado de Cas tro, regis tando-s e elev adas quebras no nmero de
alunos em es colas como a Gil Vicente, a Ea de Queiroz e o Pas s os Manuel. Em outras
cidades do pas obs erv av a-s e a mes ma tendncia para o encerramento de es colas
his tricas , de que res ultav a um ev idente empobrecimento das cidades e uma enorme
dificuldade em res ponder pres s o nos concelhos da periferia. Es s a tendncia foi
totalmente inv ertida, como v eremos , com a interv eno da Parque Es colar.
Por outro lado, h muito que s e hav ia perdido a noo de rede nacional. O nmero de
alunos nas es colas com ens ino s ecundrio podia v ariar entre os 70 e os 2.700. Es tas
diferenas res ultav am, em alguns cas os , da inexis tncia de populao es colar, noutros
de dificuldades de ges to da rede. A aus ncia, durante muitos anos , de articulao entre
as polticas de educao e as polticas locais de territrio, apenas agrav ou os problemas
de ges to de rede. Para dar apenas um exemplo, em 2005 /06 exis tiam, na regio do
Alentejo, cerca de 5 4 es colas . Actualmente, es s e nmero des ceu para 38, cons iderando
tanto as es colas bs icas e s ecundrias como as es colas em que apenas s e minis tra o
ens ino s ecundrio. Sabemos que, analis ada a rede e ponderados os as pectos de
equilbrio territorial, s ero neces s rias no futuro apenas cerca de 30 es colas para
res ponder s neces s idades da populao es colar, mes mo cons iderando o des ejv el
cres cimento do nmero de alunos e das taxas de es colarizao nes te nv el de ens ino.
As s im, no programa de modernizao da Parque Es colar na rea da Direco Regional
de Educao do Alentejo, foram includas 26 es colas (as res tantes quatro encontrav am-
s e em bom es tado de cons erv ao).
1.3
O modelo de gesto e financiamento das actividades de manuteno e
conservao dos edifcios escolares
O modelo de ges to e financiamento da manuteno e cons erv ao dos edifcios
es colares era ineficaz e ineficiente, regis tando-s e um enorme des perdcio de recurs os e
uma total impotncia para enfrentar o problema.
A cons truo, manuteno, cons erv ao, apetrechamento e cons truo de nov as es colas ,
era, des de o final dos anos 80, uma competncia das direces regionais de educao. O
3
financiamento prov inha quas e exclus iv amente do PIDDAC Programa de
Inv es timentos e Des pes as de Des env olv imento da Adminis trao Central , cujo v alor
anual des tinado a projectos de inv es timento em es colas bs icas e s ecundrias , entre
1990 e 2006, foi em mdia de 140 milhes de euros (tendo v ariado entre v alores
mnimos de 70 e mximos de 180 milhes de euros ). Em regra, os montantes anuais
dis ponv eis eram div ididos proporcionalmente pelas cinco direces regionais de
educao, as quais , por s ua v ez, faziam a div is o pelo conjunto das es colas bs icas e
s ecundrias da res pectiv a rea de interv eno. Cons iderando que o Minis trio tinha a
res pons abilidade de cerca de 1.300 es colas , fcil compreender que com es te modelo
de interv eno nunca houv e dis ponibilidade para inv es timentos s ignificativ os . O
exerccio de div is o do v alor anual do PIDDAC pelo nmero de es colas d a v erdadeira
medida da impos s ibilidade de res olv er o problema da s ua manuteno e cons erv ao.
Uma cons ulta aos projectos PIDDAC do Minis trio da Educao entre 1990 e 2006
permitir v erificar que s e multiplicav am as pequenas obras e os pequenos projectos para
s ubs tituio de coberturas , s ubs tituio ou reparao de parte da caixilharia, ou de parte
da canalizao, ou de parte das ins talaes elctricas e, mais raramente, a pintura dos
edifcios ou a reparao dos pav imentos e das v edaes . No exis tiam, todav ia, critrios
claros e trans parentes para a dis tribuio dos recurs os financeiros pelos referidos
projectos , nem lev antamentos objectiv os e rigoros os s obre o es tado de cons erv ao dos
edifcios que permitis s em conhecer os critrios e as prioridades das interv enes a
realizar. A urgncia na res oluo dos pequenos problemas e a v is o imediatis ta des te
mtodo de interv eno traduziram-s e na proliferao de pequenas obras com o prejuzo
e a eterna protelao de obras de maior flego, ou cons ideradas menos urgentes , como
era o cas o da pintura exterior dos edifcios e das interv enes es truturais . As paredes
exteriores ou interiores da grande maioria dos edifcios no tinham s ido pintadas des de
a s ua cons truo, h 20, 25 ou 30 anos . Tambm no hav iam s ido corrigidos os s eus
problemas es truturais . Os meios dis ponv eis eram claramente ins uficientes para o
es foro de cons truo de nov as es colas , bem como para a definio de um programa
s is temtico de recuperao, modernizao ou s imples mente de manuteno, que
abranges s e todas as es colas . Porm, a grande maioria des tas neces s itav a de interv enes
profundas . H medida que o tempo pas s av a, o problema ficav a mais grav e.
Entre 1990 e 2006, o v alor acumulado do PIDDAC do ME des tinado s es colas bs icas
e s ecundrias foi de 2.340 milhes de euros , a preos correntes . Todav ia o inv es timento
realizado ao longo dos referidos anos no permitiu ao ME fazer a diferena, tev e fraca
v is ibilidade e no produziu qualquer impacto no es tado de cons erv ao das es colas .
Es tas , apes ar do es foro financeiro, apres entav am um es tado de degradao inaceitv el.
4
Nos v rios quadros comunitrios de apoio de que o pas beneficiou des de 1991, o
inv es timento na melhoria das condies fs icas das es colas nunca foi prioridade. Apenas
no III Quadro Comunitrio de Apoio as es colas profis s ionais priv adas e as ins tituies
do ens ino s uperior beneficiaram de financiamentos mais s ignificativ os . No nos s o pas ,
em mais de 20 anos de fundos comunitrios , as es colas pblicas no beneficiaram de
qualquer melhoria. Em todos os s ectores ocorreram inv es timentos , menos nas es colas
pblicas . Muitos dos es paos de cultura e de activ idade des portiv a hav iam s ido
modernizados , mas no as es colas . Por todo o pas s e cons truram pis cinas e complexos
des portiv os , bibliotecas pblicas , teatros e cinemas , edifcios das cmaras municipais ,
univ ers idades e ins titutos politcnicos , mas as es colas tinham ficado para trs . O
exemplo de des v alorizao do es pao fs ico das es colas -nos dado pelo programa das
cidades digitais que uns anos antes ligara com fibra ptica, em muitos concelhos do
pas , todas as ins tituies , do ens ino s uperior, aos s erv ios municipais , pas s ando pelos
s erv ios de s ade e de cultura, mas deixando de fora as es colas bs icas e s ecundrias .
2 A neces s idade de dar prioridade ao inves t iment o nas es colas
As mudanas introduzidas no s ector do ens ino, entre 2005 e 2009, des ignadamente a
extens o da es colaridade obrigatria at aos 18 anos e a generalizao do ens ino
profis s ional nas es colas s ecundrias , implicav am trans formaes e obras de reabilitao
em todo o parque es colar. O des ejv el aumento do nmero de alunos no ens ino
s ecundrio, o aumento da div ers idade da oferta formativ a (curs os profis s ionais ), a
inov ao tecnolgica, a cres cente utilizao de TIC no ens ino e nas activ idades
extracurriculares , a generalizao da obrigatoriedade da prtica des portiv a, o reforo do
ens ino experimental das cincias e tecnologias e o aces s o a centros de recurs os exigiam
uma es cola diferente.
A modernizao das es colas s ecundrias cons titua um des afio poltico imperios o de
res pos ta s cres centes exigncias da qualificao e da reduo do atras o que o s is tema
educativ o portugus apres entav a em relao aos padres europeus . Sendo as es colas o
principal es pao pblico de s ocializao e de preparao dos jov ens para a v ida adulta,
o es tado de degradao em que s e encontrav am no lhes permitia cumprir plenamente a
s ua mis s o. Era urgente criar nas es colas um ambiente educativ o de qualidade, promotor
do des empenho es colar dos alunos , da v alorizao do conhecimento e do s aber, bem
como da s atis fao profis s ional dos profes s ores . Era urgente dar s es colas , aos alunos e
aos profes s ores a qualidade que o pas tinha no domnio da arquitectura, como no
domnio da engenharia. To urgente quanto difcil, uma v ez que exigia s ignificativ os
v olumes de recurs os financeiros , a definio de uma es tratgia e metodologia de
interv eno adequados , bem como a mobilizao de capacidades tcnicas e de ges to
tudo factores inexis tentes no ME.
Os obs tculos a ultrapas s ar eram de diferente natureza. Em primeiro lugar, a
modernizao dos edifcios es colares dev ia s er cons iderada prioritria e objecto de
programa prprio. A preparao de um nov o QREN oferecia-s e como uma oportunidade
para dar prioridade ao inv es timento nas es colas . Em s egundo lugar, era precis o
reinv entar uma metodologia de interv eno s is temtica que recuperas s e a v is o nacional
da rede de es colas , adoptas s e critrios claros na identificao das es colas a s er objecto
de interv eno e definis s e o mbito das interv enes indis pens v eis requalificao dos
edifcios e s ua adaptao s actuais exigncias do ens ino.
Des de 1938 que tinham s ido des enhados programas de cons truo es colar para o ens ino
s ecundrio: o Programa de Cons trues , Ampliaes e Melhoramentos de Edifcios
Liceais , tambm des ignado por Plano de 38, e o Programa Es pecial de Execuo de
Es colas Preparatrias e Secundrias , aprov ado em 1980.
A his tria da execuo des s es planos rev ela a s ua dificuldade comum de concretizao:
s empre mais lenta do que o que es tav a inicialmente prev is to e s empre aqum das metas
e objectiv os definidos . Por exemplo, no Plano de 38 (D.L. n. 28.694, de 21 de Abril de
1938) es tav a prev is ta a cons truo de 11 liceus em quatro anos , mas foram apenas
cons trudos nov e . num perodo que s e prolongou por 13 anos . No Plano de 5 8
(Decreto-Lei n. 415 72, de 28 de Maro de 195 8), foram cons trudos os 16 liceus de 24
s alas inicialmente prev is tos , mas o prazo de 8 anos prolongou-s e at 11 anos . No 111
Plano de Fomento (1968-73) es tav a prev is ta a cons truo de 20 nov os liceus . Foram
cons trudos 11 num perodo que s e es tendeu at ao final dos anos 80. Na dcada de
1980 foram lanados programas es peciais (PE) de cons truo de es colas preparatrias e
s ecundrias (Decreto-Lei n. 76, de 15 de Abril de 1980) com o objectiv o de imprimir
um ritmo de execuo s uperior, s implificando procedimentos adminis trativ o. Prev iu-s e
a cons truo de 218 nov as es colas at 1987. No Relatrio de Av aliao do Programa
Es pecial de Execuo de Es colas Preparatrias e Secundrias publicado pelo Minis trio
da Educao em 1988 (des pacho n. 5 3/ME/87, de 29 de Dezembro) apontada a no
execuo dos trabalhos de arranjos exteriores (p. 7), a exis tncia de prazos de
cons truo de modo geral reduzidos em exces s o (p. 8) e cus tos finais mais elev ados
6
comparativ amente com os das es colas cons trudas ao abrigo de programas normais (pp.
7 e 8). ainda referida a falta de qualidade das cons trues (p. 13).
O conhecimento de todas es tas s ituaes e a cons cincia da complexidade do problema
e das dificuldades tcnicas permitia s aber que o xito do programa a definir dependeria
fortemente da metodologia de interv eno e das garantias da s ua s us tentabilidade,
des ignadamente no que res peitav a definio das fontes de financiamento e alocao
prv ia dos recurs os financeiros neces s rios s ua execuo.
O Programa de Requalificao e Modernizao das Es colas Secundrias cons tituiu um
enorme des afio poltico e tev e na origem uma ambio nov a para as nos s as es colas . Foi
des enhado com o objectiv o de adequar os edifcios es colares s exigncias do actual
s is tema educativ o e prepar-los para a es colaridade obrigatria de 12 anos e para a
div ers ificao das ofertas formativ as .
3 A s oluo formulada para as diferentes facetas do problema
O problema da manuteno e cons erv ao dos edifcios es colares afectav a as es colas de
todos os nv eis de ens ino, no apenas as s ecundrias . Embora es te documento res peite
apenas ao Programa das Es colas Secundrias , importa referir que foi feita uma
abordagem global, tendo s ido tambm definidos e executados programas para as es colas
bs icas . Foi formulado e concretizado um programa de requalificao e cons truo de
centros es colares para s ubs tituio das antigas es colas do primeiro ciclo, env olv endo as
autarquias , cujo financiamento foi as s egurado pelo QREN atrav s de programa
es pecificamente des enhado para es te efeito. At 2009, foram cons trudos ou
requalificados cerca de 400 centros es colares em todo o pas . No cas o das es colas
bs icas , foram tambm identificadas aquelas com neces s idade urgente de requalificao
e, atrav s de contratos celebrados entre o ME e as autarquias , com recurs o a
financiamentos do PIDDAC do ME e a fundos do QREN, foram objecto de
requalificao mais de 5 0 es colas . Funcionando as autarquias em ritmos muito
diferentes e tendo condies diferentes tambm para as s umir res pons abilidades
acres cidas em matria de educao, no foi pos s v el contratualizar interv enes em
mais es colas bs icas . Mas s er certamente pos s v el, no futuro, continuar a env olv er e a
res pons abilizar as autarquias por todas as es colas do ens ino bs ico.
7
Es te relatrio,
todav ia, res peita apenas ao programa des enhado para as es colas
s ecundrias .
3.1 Objectivos especficos do Programa de Modernizao das Escolas Secundrias
Em 2007, foram definidos e aprov ados os s eguintes objectiv os es pecficos de
interv eno, v is ando a res oluo do problema de manuteno e cons erv ao das es colas
s ecundrias nas s uas diferentes facetas :
-
recuperar e modernizar edifcios es colares e corrigir problemas de cons truo
exis tentes em todas as es colas do ens ino s ecundrio, a neces s itar de interv eno
cerca de 330 es colas at ao ano de 2015 . No s e cons ideraram no Programa a
totalidade das es colas s ecundrias porque, como foi atrs referido, algumas delas
eram recm-cons trudas e outras dev iam v ir a s er des activ adas depois de
concludo o trabalho de es tabilizao da rede nacional de es colas s ecundrias ;
reorganizar o es pao es colar de modo a permitir uma oferta educativ a mais
div ers ificada e qualificada, des ignadamente por inclus o de oferta de curs os
profis s ionais ;
-
criar condies de abertura de s ectores es pecficos da es cola utilizao pela
comunidade exterior, nomeadamente os es paos des portiv os e poliv alentes , bem
como as bibliotecas ;
criar condies de eficincia energtica, nomeadamente atrav s da utilizao de
energias renov v eis e do is olamento dos edifcios (algumas das s olues tes tadas
pela Parque Es colar permitiriam a prazo diminuir as des pes as das es colas com
electricidade);
-
melhorar as condies de habitabilidade, conforto trmico e acs tico, ris co
s s mico, s egurana e aces s ibilidade, nomeadamente para alunos portadores de
deficincia;
-
ins tituir um nov o modelo de financiamento e de interv eno as s ente nos s eguintes
princpios : (1) s us tentabilidade financeira do Programa pelo perodo de tempo
neces s rio inclus o das 330 es colas s ecundrias ; (2) incorporao, nas
empreitadas de requalificao, da res pons abilidade de manter e cons erv ar os
edifcios es colares nos 10 anos s eguintes ; e (3) realizao das interv enes s em
interrupo das activ idades es colares , env olv endo as direces das es colas e as
comunidades educativ as em todo o proces s o.
8
3.2 Estratgia de interveno e actividades desenvolvidas
A es tratgia s eguida exigiu profundas mudanas na orgnica do Minis trio da
Educao. Foi criada uma entidade empres arial a Parque Es colar, EPE ao mes mo
tempo que s e reformav am as direces regionais de Educao, trans ferindo
gradualmente as s uas competncias e recurs os para aquela entidade.
O Programa foi lanado de forma fas eada, comeando por um projecto-piloto com
nmero reduzido de es colas de perfil diferente, para tes tar e cons olidar as s olues
tcnicas , de cus tos , de mtodo e de organizao. Seguiu-s e o alargamento do Programa
de forma progres s iv a e controlada, primeiro a mais 26 es colas , depois a mais 100.
Elemento muito importante da es tratgia s eguida foi o env olv imento das es colas no
projecto de requalificao. Ao cons ider-las "parceiras " com res pons abilidades no
projecto, iniciou-s e o proces s o de atribuio de nov as competncias pela ges to, pelo
us o racional e pelo cuidado dos es paos fs icos . Porm, es ta opo es tratgica
condicionou as es colhas em outros as pectos do programa, des ignadamente a
metodologia de es colha dos projectis tas . A opo pode s er dis cutida, mas a decis o foi
cons iderada a que melhor s e adequav a neces s idade de des env olv er projectos "com" as
es colas e no des env olv er projectos "para" as es colas .
As activ idades des env olv idas e as iniciativ as tomadas foram as s eguintes :
cons tituio, em 2006, de um grupo de trabalho para elaborar um es tudo-
diagns tico das condies fs icas dos es tabelecimentos de ens ino s ecundrio e
para preparar e programar a medida de modernizao do parque es colar do
s ecundrio, coordenado por Alexandra Vilela, que integrav a ainda Teres a Heitor e
Vitor Freitas , pelo Minis trio da Educao, e, pela Parque Expo, Rolando Borges
Martins e Helena Medina. O trabalho apres entado por es te grupo foi decis iv o para
muitas das decis es e orientaes que a s eguir s e tomaram;
criao, em 2007, da empres a Parque Es colar, EPE, com a mis s o de
planeamento, ges to, des env olv imento e execuo do Programa de Modernizao
das Es colas do Ens ino Secundrio. Como objectiv o definia-s e ainda a progres s iv a
trans ferncia das res pons abilidades de interv eno nas es colas das direces
regionais de educao para a Parque Es colar, EPE;
concretizao dos projectos -piloto e das obras de requalificao, ao longo do ano
de 2007/8, em duas es colas na cidade de Lis boa e duas na cidade do Porto (dois
9
edifcios his tricos , um
do perodo do Es tado Nov o e outro do perodo da
mas s ificao do ens ino);
lev antamento e caracterizao tcnica do es tado de cons erv ao de todas as
es colas s ecundrias do pas . Juntam-s e, em anexo, alguns exemplos dos relatrios
tcnicos contendo regis to fotogrfico s obre o es tado de cons erv ao dos edifcios
es colares ;
lanamento da primeira fas e do programa de interv eno em mais 26 es colas , em
todo o pas , com a realizao de reunies com os dirigentes das es colas , os
projectis tas , as direces regionais de Educao e os tcnicos e dirigentes da
Parque Es colar, EPE;
rev is o do modelo de financiamento das activ idades de cons truo e manuteno
das es colas . Para alm do PIDDAC, foi programado o recurs o aos fundos do
QREN-FEDER ins critos no Programa Operacional de Valorizao do Territrio,
bem como o recurs o a emprs timo bancrio, nomeadamente junto do Banco
Europeu de Inv es timento;
aprov ao de condies excepcionais de contratao pblica, des tinadas rpida
execuo dos projectos de inv es timento pblico, cons iderados prioritrios para a
modernizao das es colas ;
celebrao de um contrato-programa entre a Parque Es colar e os minis trios das
Finanas e da Adminis trao Pblica e da Educao, no qual s e es tabelece e
aprov a o modelo de ges to financeira do programa;
No incio de 2009, antecipou-s e a realizao de todo o programa e foi reforada a
participao financeira do Es tado em cerca de 300 milhes de euros , ao abrigo do
programa de combate cris e mundial econmica e financeira. Dadas as condies de
dis tribuio geogrfica das es colas , a exis tncia de trabalho de projecto em fas e
av anada de elaborao e ainda o facto de s e reconhecer a importncia do inv es timento
pblico a realizar nas es colas , o programa da Parque Es colar cons tituiu-s e tambm
como uma oportunidade de combate cris e e ao des emprego.
4
Sobre o modelo de ges to financeira do programa
O modelo de ges to financeira aprov ado em 2008 prev , des de o incio, o financiamento
do programa atrav s da utilizao de fundos comunitrios e de emprs timos bancrios .
Es ta foi de facto uma inov ao na ges to pblica que tornou pos s v el e s us tentv el todo
10
o Programa. O modelo de ges to financeira do Programa aprov ado bas eia-s e nos
s eguintes princpios :
o inv es timento realizado pela Parque Es colar, EPE, com recurs os financeiros
prov enientes do oramento de Es tado (PIDDAC), de emprs timos bancrios e
fundos es truturais comunitrios , dev endo s er executado nos prazos curtos
es tabelecidos no s eu programa de activ idade;
- medida que s e concluem as obras de interv eno, a propriedade dos edifcios
trans ferida para a Parque Es colar, EPE, dev endo s er ins titudo o v alor de uma
renda paga pela es cola com o s eu oramento de funcionamento;
- com as receitas prov enientes das rendas , a Parque Es colar amortizar a dv ida
contrada para o inv es timento na requalificao das es colas e as s egurar a s ua
manuteno e cons erv ao no futuro.
Es tima-s e que os encargos anuais futuros com o pagamento das dv idas e as des pes as de
cons erv ao e manuteno das es colas v enha a s er de cerca de 180 milhes de euros , a
preos de 2009, is to , da mes ma ordem de grandeza dos v alores anuais do oramento
de PIDDAC executado pelo ME entre 1990 e 2006.
4.1 Diferentes fontes de financiamento e investimento em prazos mais curtos
A ques to do endiv idamento da Parque Es colar, s obretudo junto do BEI e do Banco de
Des env olv imento do Cons elho da Europa, no pode s er analis ada como o
endiv idamento de outras empres as pblicas ou mes mo do es tado portugus . Es ta foi, em
primeiro lugar, uma opo de poltica: fazer um inv es timento s is temtico e num curto
es pao de tempo em todas as es colas , as s umindo-s e a neces s idade de, no QREN, dar
prioridade modernizao das es colas e de, junto do BEI, contrair um emprs timo
bancrio negociado em condies muits s imo v antajos as e irrecus v eis do ponto de
v is ta financeiro. Trata-s e de um projecto es pecial av aliado muito pos itiv amente pelos
res pons v eis das duas ins tituies bancrias que v is itaram o pas e v rias das nos s as
es colas . Es s as ins tituies , cuja principal mis s o o apoio ao des env olv imento dos
pas es , concederam Parque Es colar e ao projecto um crdito no v alor total de cerca de
1.15 0 milhes de euros , a um spread que v aria entre 0, 30% a 0, 40% (acres cido da
Euribor) para operaes de mdio e longo prazo, ou taxas entre os 2% a 4% para
operaes taxa fixa a 20 anos . Acres ce que es te financiamento no utiliza qualquer
recurs o da banca nacional. O retorno des te inv es timento garantido e os compromis s os
as s umidos pela Parque Es colar e pelo Minis trio da Educao junto do BEI e do BDCE
11
s o perfeitamente s us tentv eis s e aplicado o modelo de ges to financeira e de negcio
inicialmente prev is to. A decis o de contrair um emprs timo bancrio foi pois uma
decis o poltica que permitiu encarar e res olv er um problema que s e arras tav a h muitos
anos , res olv endo-o num curto es pao de tempo, tendo em v is ta a importncia de colocar
o maior nmero de es colas em igualdade de condies .
4.2 Encargos de manuteno e conservao nos oramentos de fimcionamento
Tratou-s e, em s egundo lugar, de retirar os encargos de manuteno das es colas
(neces s idades certas , regulares e permanentes ), do PIDDAC (fonte de financiamento
incerta e de v alor s empre limitado), pas s ando-os a prazo para o oramento de
funcionamento s ob a forma de rendas . Es ta mudana uma condio es s encial para
garantir a s us tentabilidade das activ idades de manuteno e cons erv ao. O objectiv o
as s egurar que, depois da interv eno da Parque Es colar, no s e v olta a repetir a s ituao
de degradao em que as es colas permaneceram durante demas iados anos . No contrato-
programa celebrado entre o Gov erno e a Parque Es colar, bem como no modelo de
negcio aprov ado pela tutela, prev -s e que, no final do programa, depois da interv eno
em todas as es colas , os encargos totais com os contratos de arrendamento, para o ME e
as es colas , pos s am s er da ordem dos 180 milhes de euros por ano. Com
es te v alor, a
Parque Es colar, EPE, amortizar nos prximos 30 anos os emprs timos contrados ,
obrigando-s e a res ponder pela manuteno e cons erv ao dos edifcios .
Do ponto de v is ta financeiro, o modelo tem v rias v antagens . Por um lado, o v alor das
rendas da mes ma ordem de grandeza dos v alores anuais do PIDDAC do Minis trio da
Educao (que, como v imos , foi entre 1990 e 2006, em mdia, da ordem dos 140
milhes de euros por ano, a preos correntes ). Porm, o mais importante que, tratando-
s e no futuro de uma des pes a de funcionamento, ficariam com es te modelo criadas
melhores condies de cobertura da des pes a e de s us tentabilidade do programa. Num
oramento de funcionamento de cerca de 6.000 milhes de euros , como o oramento
do ME, muito mais fcil de acomodar 180 milhes de euros no oramento de
funcionamento do que no oramento de inv es timento. Sobretudo na actual conjuntura
de quebra demogrfica e de diminuio do nmero de profes s ores neces s rios ao
funcionamento do s is tema educativ o, muito mais fcil um planeamento mais rigoros o
dos recurs os financeiros do ME. Por outro lado, ganha-s e em eficincia uma v ez que,
com s ens iv elmente os mes mos recurs os financeiros , as s egura-s e efectiv amente o
inv es timento na requalificao das es colas e s imultaneamente a manuteno e
cons erv ao no futuro.
12
4.3 Maior envolvimento e responsabilizao das escolas na utilizao dos recursos
pblicos
No modelo de ges to es tav a prev is ta uma terceira mudana relativ a ao env olv imento a
res pons abilizao das es colas . Atrav s dos contratos de arrendamento, no nov o modelo
de ges to, as es colas s o foradas a res peitar um conjunto de rotinas e regras de
utilizao dos es paos e dos equipamentos pblicos . As es colas realizam em receitas
prprias , cons iderando apenas os v alores formalmente declarados , cerca de 200 milhes
de euros por ano, maioritariamente prov enientes do aluguer dos es paos e outros
s erv ios pres tados comunidade. Aps a interv eno da Parque Es colar, todas as
es colas aumentaram muito a s ua capacidade de angariao de receitas prprias atrav s
do aluguer de es paos e equipamentos des portiv os , de auditrios e de es paos de
refeio. Es t prev is to no modelo de negcio que uma parte des tas receitas s ejam us adas
para cobrir uma parte das nov as des pes as com rendas e outros encargos . A anlis e da
ev oluo dos oramentos das es colas e dos s aldos trans itados permitir v erificar que o
v alor das receitas prprias , em muitos anos , s uperior aos v alores do PIDDAC afectos
ao ME. Tratando-s e de receitas pblicas , obtidas com o us o de recurs os pblicos ,
podem e dev em s er canalizadas para cobrir des pes as pblicas de educao. Prev ia-s e,
nos contratos de arrendamento a celebrar com a Parque Es colar, que as es colas fos s em
co-res pons abilizadas por uma parte das des pes as de funcionamento. Es ta orientao
implica uma partilha de res pons abilidades entre o ME, a Parque Es colar e as es colas ,
muito diferente da do pas s ado, introduzindo mudanas s ignificativ as na forma como
eram geridos os recurs os financeiros das es colas e na forma como s e partilhav am as
res pons abilidades . No modelo v igente anteriormente, o ME, com mais ou menos
dificuldade, as s egurav a todas as des pes as de funcionamento e cons erv ao dos es paos
fs icos das es colas , mas as receitas obtidas com o aluguer ou a rentabilizao des s es
mes mos es pao cons tituam receita liquida canalizada para os oramentos priv ativ os das
es colas .
Es ta ques to muito importante, s obretudo quando s e dis cute o aumento das facturas da
electricidade e do gs , ou de outras des pes as correntes , nas es colas que foram
requalificadas e modernizadas , reclamando-s e do Gov erno e do Minis trio da Educao
mais recurs os financeiros para s uportar tais des pes as . Importa es clarecer, em primeiro
lugar, que tanto ao nv el do Minis trio de Educao como ao nv el das autarquias , os
proces s os de encerramento de es colas is oladas e de racionalizao da rede, geraram
inmeras poupanas no conjunto das des pes as de funcionamento. Em s egundo lugar,
que as receitas prprias das es colas tm v indo a aumentar, s obretudo nas es colas
13
requalificadas , podendo e dev endo es tas receitas s er canalizadas para ajudar a
compens ar o referido aumento com as des pes as de funcionamento.
4.4 Sustentabilidade do modelo num quadro de conteno da despesa pblica
A es tratgia definida no modelo de ges to financeira pode s er pros s eguida mes mo no
actual contexto de conteno da des pes a pblica. Ela foi definida jus tamente com o
objectiv o de racionalizar e tornar mais eficaz o inv es timento do ME. Exige que s e
faam es colhas e que s e continue com uma ges to mais integrada, mais criterios a e mais
rigoros a dos recurs os financeiros e humanos do ME. Apenas como exemplo, refira-s e
que, entre os anos de 2005 e 2009, com o mes mo oramento anual de cerca de 6.000
milhes de euros , foi pos s v el contribuir para o controlo do dfice e alargar o s erv io
pblico de educao, tendo-s e criado a es cola a tempo inteiro, regularizado o modelo de
financiamento das es colas profis s ionais priv adas , criado curs os profis s ionais em todas
as es colas , lanado o Plano Nacional de Leitura e o Plano de Aco para a Matemtica,
entre muitas outras iniciativ as . pos s v el e des ejv el continuar a fazer es te mes mo
es foro de racionalizao dos recurs os financeiros do ME reduzindo a des pes a e
canalizando uma parte dos recurs os libertados para aumentar a qualidade das es colas e
do ens ino. Is s o mes mo foi feito entre 2005 e 2009.
5
Sobre a antecipao e alargamento do programa da Parque Es colar como
res pos ta cris e em 2008
A
decis o de, no final de 2008, as s ociar o programa de interv eno da Parque Es colar
ao programa de combate cris e econmica e financeira foi ento av aliada como
pos itiv a uma v ez que s eguia as recomendaes da UE inv es timento pblico para
dinamizar a economia e s us tentar o emprego. De notar que ainda num dos ltimos
nmeros da rev is ta The Economist
(10 de Setembro de 2011) s e continua a recomendar
aos gov ernos o inv es timento na requalificao das es colas como exemplo de
inv es timento pblico neces s rio, jus tificv el e eficaz na dinamizao das economias e
do emprego. Ao longo de toda a campanha eleitoral de 2009, os programas da Parque
Es colar e dos Centros Es colares foram apontados como exemplos de inv es timento
pblico que o Gov erno dev ia promov er, em alternativ a s "grandes obras pblicas ",
14
cons ideradas , pelos partidos da opos io, "faranicas " e "inteis "
para o
des env olv imento econmico e para a proteger o pas da cris e econmica.
No s e pode de forma alguma ignorar, e menos ainda cons iderar s em importncia, o
facto de, des de final de 2008, a Parque Es colar, EPE, ter des env olv ido a s ua activ idade
no contexto de cris e econmica e financeira que acres centou s dificuldades prprias do
s eu trabalho uma pres s o decorrente das exigncias de acelerao e aumento de
intens idade do inv es timento para res ponder cris e.
A cris e mundial econmica e financeira, no final de 2008, abriu uma oportunidade para
antecipar e acelerar a conclus o do programa para 2013. Nov os objectiv os foram
definidos , ento relacionados es pecificamente com o combate cris e e ao des emprego.
Es ta foi uma decis o poltica da maior importncia para o pas . todav ia neces s rio ter
pres ente que s foi pos s v el tomar es s a decis o (de antecipar e alargar o programa)
porque a Parque Es colar, EPE, rev elou nv eis de profis s ionalis mo, eficincia e
capacidade de concretizao v erdadeiramente inv ulgares . A prov a des s as capacidades
inv ulgares que no exis tiu, apes ar da v ontade poltica do Gov erno, em nenhum outro
s ector de inv es timento pblico (s ade, s egurana s ocial e comunicaes , etc.)
capacidade de res pos ta com o mes mo nv el de eficcia do da Parque Es colar. Todos os
outros programas prev is tos no Plano do Gov erno de combate cris e ficaram muito
aqum dos objectiv os definidos pelo Gov erno.
O emprego gerado pela activ idade des env olv ida pela Parque Es colar e o nmero de
empres as env olv idas , referidos no prprio relatrio de Tribunal de Contas , res ultaram
da grande capacidade de concretizao dos adminis tradores , como das v rias equipas
tcnicas env olv idas no projecto. Porm, neces s rio ter pres ente que a antecipao e
intens ificao das activ idades da Parque Es colar implicaram alteraes no
financiamento, tendo-s e antecipado e alargado o aces s o aos fundos comunitrios e ao
crdito bancrio.
6 Sobre os cus t os das int ervenes realizadas
No relatrio do TribunaLde_Cs intas s o feitas obs erv aes e criticas acerca dos cus tos
das interv enes realizadas no mbito do programa da Parque Es colar, afirmando-s e que
os cus tos de cons truo por metro quadrado, por es cola e por nmero de alunos muito
1 5
elev ado. No acolhe as explicaes apres entadas pelos res pons v eis da Parque Es colar e
afirma que uma outra metodologia teria permitido praticar cus tos mais baixos . Acerca
des te ponto neces s rio referir o s eguinte.
Segundo os res pons v eis da Parque Es colar e declaraes de v rios peritos env olv idos
na execuo do programa, um dos factores que implicou um aumento de cerca de 15 % a
20% dos cus tos das interv enes decorreu do cumprimento rigoros o dos normativ os
(trans pos io de directiv as europeias ) relativ os qualidade do ar, conforto trmico e
acs tico e eficincia energtica dos edifcios pblicos , aprov ados em 2007. A Parque
Es colar aplicou es crupulos amente os normativ os gerindo as dv idas e as dificuldades
tcnicas s us citadas por inov aes de elev ada complexidade tcnica. O que s e teria dito
da Parque Es colar s e es ta no tiv es s e aplicado aos edifcios es colares as nov as regras ?
O relatrio do Tribunal de Contas lev anta dv idas s obre es ta jus tificao. Es ta ques to
no pode s er tratada em termos de opinio. Trata-s e de matria de facto pas s v el de s er
av aliada e comprov ada com informao objectiv a. As dv idas que s o colocadas pelo
relatrio do Tribunal de Contas s obre es ta matria dev em s er es clarecidas junto de
peritos com competncias para s e pronunciar, partindo da informao contida nos
projectos e nas obras que foram realizadas . No certamente impos s v el av aliar o que
teriam s ido os cus tos de cons truo s e o Programa s e tiv es s e concretizado antes da
aprov ao dos referidos normativ os .
Nes te mes mo s entido, a crtica dos cus tos de cons truo, por metro quadrado e por
nmero de alunos , praticados pela Parque Es colar, dev e s er objecto de uma recolha de
informao e de av aliao mais fundamentada. Cons iderando a informao publicada e
dis ponv el relativ a a prticas internacionais , os cus tos de cons truo da Parque Es colar
s o bas tante mais baixos do que os praticados noutros pas es da Europa,
des ignadamente no Reino Unido. Is s o mes mo foi confirmado pelos res pons v eis do BEI
e pelos peritos da OCDE. A comparao com os cus tos praticados na cons truo dos
centros es colares , infelizmente, no foi at agora pos s v el porque, ao contrrio da
Parque Es colar, as autarquias , na s ua generalidade, no div ulgam publicamente os
contratos das adjudicaes nem o v alor da totalidade dos cus tos das interv enes . Do
programa dos Centros Es colares , apenas s e conhecem os v alores de referncia do
QREN, mas es tes no cobrem a totalidade dos cus tos de cons truo. Informao
informalmente recolhida junto de algumas autarquias aponta para a prtica de v alores
muito s emelhantes ou, em alguns cas os mais elev ados , na cons truo promov ida pelas
autarquias . Todav ia, uma v ez mais es ta no pode s er uma ques to de opinio. uma
ques to de facto que pode s er confirmada com informao objectiv a, s endo o Tribunal
16
de Contas a ins tituio que tem as condies para s olicitar es s a informao s
autarquias .
7 Avaliao e res ult ados da act ividade da Parque Es colar
No final de 2009, dois anos aps a criao da Parque Es colar, EPE, o programa de
requalificao e modernizao es tav a concludo em 30 es colas . As obras tinham
arrancado em 75 es tabelecimentos es colares e hav ia projectos de arquitectura em curs o
para es colas da denominada Fas e 3. O programa da Parque Es colar j abrangia 200
es colas s ecundrias . pos s v el dizer que nenhum outro programa de cons truo es colar,
dos v rios exis tentes em Portugal des de 1938, atingiu em quatro anos es tes nv eis de
concretizao. O mrito ainda maior s e tiv ermos pres ente (1) que as activ idades de
requalificao e modernizao diferenciada tm maior exigncia tcnica e maior
complexidade do que a s imples cons truo de raiz de es colas todas iguais ou s imilares ,
e (2) que a empres a s ofreu uma enorme pres s o no s entido de res ponder eficazmente s
exigncias da cris e econmica, antecipando e alargando a s ua activ idade.
Em termos de av aliao dos cus tos financeiros do programa da Parque Es colar, v ale a
pena fazer uma av aliao contextualizada com um exerccio de comparao. Entre 1990
e 2006 o ME dis ps de 2.340 milhes de euros , a preos correntes , nos s eus oramentos
de PIDDAC que foram gas tos na cons truo, na manuteno e cons erv ao dos
edifcios es colares , na cons truo de bibliotecas es colares e na cons truo de pav ilhes
des portiv os das es colas bs icas e s ecundrias . Os res ultados des tes inv es timentos s o
pouco v is v eis , mas podem s er av aliados . Referimos j que, em 2005 , a degradao das
es colas era uma s ituao generalizada. No exis tiam es colas recuperadas ou
requalificadas e ainda exis tiam centenas de es colas s em biblioteca. Se nada s e tiv es s e
feito es taramos ainda hoje na mes ma s ituao: nenhuma es cola s ecundria
modernizada. Todav ia, os recurs os pblicos teriam continuado a s er gas tos , a conta-
gotas , s em que os problemas fos s em res olv idos e s em que tiv s s emos qualquer
res ultado s ignificativ o.
As s im, com o projecto da Parque Es colar o inv es timento a preos cons tantes dev e s er da
mes ma ordem de grandeza e tem os res ultados que es to v is ta de todos : mais de 100
es colas recuperadas e outras 100 com projecto j concludo, exis tindo todas as
condies financeiras para realizar as obras prev is tas .

1 7
Para alm dos ev identes ganhos financeiros , regis tam-s e ganhos s ignificativ os na ges to
e racionalizao da rede de es colas com impactos pos itiv os no aumento do nmero de
alunos no ens ino s ecundrio, particularmente nas es colas que em 2005 es tav am em
proces s o de encerramento ou em perda dramtica de alunos . Os cas os das es colas
Rodrigues de Freitas (pas s ou de menos de 5 00 a mais de 1.5 00 alunos ), Oliv eira
Martins (que acolhe a antiga Soares dos Reis e tem hoje 930 alunos ), Machado de
Cas tro (que acolhe a es cola de hotelaria do Turis mo de Portugal, com 700 alunos ),
Pas s os Manuel (que pas s ou de 600 a mais de 1.000 alunos ), Gil Vicente (pas s ou de 700
a 1.300 alunos ), Plo D. Joo de Cas tro (acolhe duas es colas e um centro de formao
profis s ional frequentados por mais de 2.000 alunos ). Na realidade, o nmero de alunos
aumentou em todas as es colas s ecundrias includas no Programa, razo pela qual os
cus tos es timados para as interv enes tiv eram que s er ajus tados . No final do Programa
teremos menos es colas (apenas as que s o neces s rias tendo em conta o nmero
de
alunos ), com mais alunos , com oferta formativ a div ers ificada (curs os cientfico-
humans ticos , curs os profis s ionais , cons erv atrios de ms ica e es colas de artes ). Nes te
ponto pode dizer-s e que a Parque Es colar s uperou todos os objectiv os , tendo cons eguido
reunir informao s obre todas as es colas e s obre as neces s idades do s is tema educativ o,
com bas e na qual planeou a s ua interv eno e, com is s o, dev olv eu ao ME as
competncias de ges to e racionalizao da rede de es colas .
Os impactos pos itiv os nos res ultados es colares dos alunos foram reconhecidos no
prprio relatrio do Tribunal de Contas , es perando-s e que a prazo s ejam ainda mais
s ignificativ os .
As activ idades des env olv idas pela Parque Es colar s o pblicas e trans parentes . Todos
os contratos celebrados foram div ulgados em s ede prpria, como alis reconhecido no
relatrio do Tribunal de Contas . De res to, a s ua activ idade foi acompanhada tanto pela
Ins peco Geral de Finanas , cujos relatrios de auditoria foram div ulgados , como pelo
Tribunal de Contas , atrav s do v is to prv io dos contratos . is s o que explica que, apes ar
de algumas obs erv aes , os proces s os relativ os aos principais concurs os de adjudicao
de empreitadas , que repres entam a quas e totalidade da des pes a realizada pela Parque
Es colar, no tenham s us citado crticas do Tribunal de Contas . Es tas incidiram apenas
s obre os primeiros contratos , celebrados s em v is to prv io do Tribunal, bem como s obre
a aquis io de material es colar, actos marginais quando s e cons idera o conjunto da
activ idade da Parque Es colar e que s ero certamente objecto de es clarecimento pelos
res pons v eis da empres a.
18
O Programa de Modernizao das Es colas Secundrias cons tituiu uma das maiores
operaes de requalificao global integrada de edifcios es colares na Europa. O
Programa foi objecto de um es tudo de av aliao externa por um grupo de peritos da
OCDE, do Centre for Effectiv e Learning Env ironments (CELE), dirigido por Richard
Yelland. Os res ultados des s a primeira av aliao j foram apres entados , tendo s ido
realado o carcter inov ador do projecto e a capacidade de concretizao da Parque
Es colar. O relatrio refere a experincia da Parque Es colar como uma boa prtica de
interv eno e inv es timento pblico, pas s v el de s er adoptada por outros pas es .
Mais recentemente, em 2011, o actual Gov erno do Reino Unido s olicitou tambm uma
auditoria externa ao s eu programa Building Schools for the Future, o qual, nos
objectiv os , s emelhante ao nos s o programa de modernizao das es colas s ecundrias .
A diferena res ide no facto de, no Reino Unido, em oito anos de programa (2003 a
2010) s e terem realizado apenas 8% das interv enes prev is tas , com cus tos unitrios
muito s uperiores aos praticados pela Parque Es colar. O programa Building Schools for
the Future, lanado pelo gov erno ingls em 2003 com o objectiv o de modernizar todas
as es colas s ecundrias at 2020 (cons iderando 5 0% de es colas a cons truir de raiz, 35 %
com requalificao profunda e 15 % com requalificao ligeira), e repres entando um
inv es timento total de 5 5 bilies (62, 9 bilies de euros ), foi s us pens o em Julho de 2010.
At Nov embro de 2010, como s e referiu, apenas 8% das interv enes prev is tas hav iam
s ido executadas . No relatrio de av aliao (que juntamos em anexo), aponta-s e como
um dos factores de ins uces s o do programa, no Reino Unido, a aus ncia de uma es trutura
centralizada com capacidade tcnica apropriada para uniformizar proces s os de ges to
global de empreendimento (des de o projecto at conclus o da obra), tirando partido da
aprendizagem obtida pela v is o integrada dos problemas . Dev e referir-s e que no modelo
de ges to e contratao adoptado pelo Building Schools for the Future (que alis os
res pons v eis da Parque Es colar es tudaram pormenorizadamente), a figura de "dono de
obra" era as s umida indiv idualmente para cada projecto pelas es truturas de poder local
(local authorities) e pela direco das es colas
(head teachers): "A lack of expertise on
the client side meant that there was little opportunity to improve building methods in
order to lower costs over time, especially for very large and complex Building Schools
for the Future projects. The main clients for contracting companies were Local
Authorities and head teachers. As a result, despite many hundreds of schools being
addressed by the Building Schools for the Future programme, central mechanisms to
engineer better solutions were too weak and Partnerships for Schools did not have
enough authoriry to make this happen effectively"
(p. 5 ).
1 9
O relatrio conclui s alientando a neces s idade de criao de uma es trutura centralizada
encarregue de fazer a ges to integrada do programa. No fundo, uma es trutura com
caracters ticas muito s emelhantes Parque Es colar, EPE.
"This body must be
accountable for the delivery of buildings on time and to the right budget and quality
standards. This is a philosophical shift in approach as it would mean that the
Department for Education will deliver not money, but rather a building to meei local
needs. Currently, the Department for Education supplies money to the Responsible
Body and the principal accountability for delivery lies with them"
(p. 6).
Seja qual for a v is o que s e pos s a ter s obre os problemas e as prioridades para a
educao pblica, s ejam quais forem as dificuldades financeiras e econmicas que o
pas enfrente hoje ou no futuro, nenhuma des tas alteraes pode jus tificar que no s e
cons iderem os factos relativ os aos problemas grav es que a Parque Es colar v eio res olv er,
aos res ultados que foram obtidos , bem como ao contexto em que determinadas decis es
foram tomadas .
Lis boa, 30 de Setembro de 2011
Maria de Lurdes Rodrigues
20

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q) Acompanhar a execuo do oramento, aplicando as medidas destinadas a corrigir os desvios em relao s

2007 2008 2009 2010

Dossier de Adjudicaes no mbito do

2.7 PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO

Fase0(Piloto) Fase1 Fase2 Fase3

Fases V.Adjudicao N.Contratos

1.021.765.575 56 23.537.801 -95.072

Total 900.000 1.033.524

Total 176.365.000 164.760.477

A reduodo abandono escolar umdoscinco objetivosfundamentaisdaEstratgiaEuropa2020

3. VISTA AO MINISTRIO PBLICO

5.2 PRINCIPAIS ETAPAS DO PROGRAMA DE MODERNIZAO (2007-2009)

5.4 ORGANIZAO DO PROCESSO

Volume Documentosqueintegra Fls.

5.5 FICHA TCNICA

Ativosfixostangveis 878 709 23,8

Propriedadesdeinvestimento 758.443 272.135 178,7

Investimentoemcurso 696.569 312.885 122,6

Ativosintangveis 207 70 195,7

Clientes 10.505 393 2573,0

Estadoeoutrosentespblicos 15.140 14.197 6,6

Outrascontasareceber 7.265 40.261 -82,0

Diferimentos 1.048 115 811,3

Caixaedepsitosbancrios 195.357 3.165 6072,4

Capitalrealizado 91.343 91.343 0,0

Resultadostransitados -6.045 -3.027 99,7

Outrosvariaesnocapitalprprio 549.199 221.749 147,7

Resultadolquidodoperodo -1.732 -3.018 42,6

Financiamentosobtidos 600.000 130.000 361,5

Passivosporimpostosdiferidos 198.011 79.950 147,7

Fornecedores 2.215 1.886 17,4

Estadoeoutrosentespblicos 693 370 87,3

Financiamentosobtidos 65.929 8.800 649,2

Fornecedoresdeinvestimentos 171.517 114.316 50,0

Outrascontasapagar 12.647 1.515 734,8

Ano N.Contrato Fase Projeto Adjudicatrio Adjudicado Pago Objeto

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