Versin 10 de junio

Finanzas pblicas Introduccin

La sangre del aparto gubernamental son los recursos pblicos que una vez recaudados fluyen a travs de su sistema circulatorio logrando que el ente pblico se mueva, que funcione. Sin embargo, actualmente se observan preocupantes arritmias y esclerosis basculares en nuestro sistema. El colesterol de la corrupcin y el burocratismo evitan que el vital fluido presupuestal llegue hasta los ms recnditos basos sanguneos. De esta manera, se corre el peligro de gangrena y necrosis en varias partes de la integridad del cuerpo pblico. Una reforma profunda se requiere. Las finanzas pblicas son los recursos con los que el gobierno proyecta sus actividades, desarrolla sus proyecto y controla o por lo menos pretende la economa nacional. Las finanzas pblicas comprenden subsistemas recaudatorios y distributorios del gasto as como supervisores del ejercicio del mismo. Desde siempre las finanzas pblicas han servido como uno de los ms eficaces instrumentos de control poltico del gobierno mexicano. Nos parece que una de las pticas ms interesantes e ingentes para el anlisis de la poltica pblica atraviesa por una revisin del federalismo fiscal, el vigente y el deseado; a travs de un vistazo a la hacienda municipal y sus carencias. Otras esferas dignas de anlisis seran el gasto pblico y su siempre polmica distribucin y fiscalizacin; los instrumentos de programacin y presupuestacin que por un lado representan toda una tradicin en la vida pblica mexicana y por el otro evidencian el abismo entre lo planeado y lo finalmente obtenido. Por ltimo, deseamos explorar novedosas vas de cofinanciamiento de la gestin pblica particularmente en sus estratos locales y municipales.

Federalismo Fiscal
Definicin del tema
Una de las manifestaciones ms caractersticas de un sistema federal es la distribucin de las competencias y las responsabilidades entre las entidades que suscriben el pacto federal. Esta distribucin de competencias y responsabilidades va aparejada con un similar suministro de los recursos captados por el Estado, distribuido a travs de porcentajes establecidos para cada uno de los rdenes de gobierno. Federalismo Fiscal es el nombre que recibe la distribucin territorial del gasto pblico entre las distintas entidades gubernamentales de un sistema federal.

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Problemtica
Nuestro pas se ha caracterizado por un serio divorcio entre la norma y la realidad que sta pretende regular. Aunque la Constitucin prescriba que vivimos en una repblica, democrtica, representativa y federal, la realidad es que la estructura administrativa y gubernamental observa desde tiempos muy remotos una clara centralizacin de recursos, decisiones y desarrollo. Esta lgica entre la federacin y los estados se repite en los estados con relacin a sus municipios y en las cabeceras de stos ltimos respecto a las delegaciones ms alejadas. Es de suponerse que una distribucin del gasto pblico es ms equitativa en el caso de un Federalismo fiscal que en el de un pas de rgimen unitario, sin embargo existen algunas excepciones a la regla y es Mxico una de las ms excepciones ms representativas a nivel internacional, al grado tal que su distribucin fiscal es ms parecida a los regmenes centralistas que a los unitarios. En el libro "Los dilemas de la modernizacin municipal" Enrique Cabrero nos muestra un cuadro por dems interesante, en el cual se puede apreciar la seria desigualdad que representa nuestro pas en comparacin con pases federales e incluso con uno central (Francia):

Participacin de los niveles de gobierno en el gasto pblico total para varios pases1
Alemania Australia Austria Canad Estados Unidos Francia Mxico Nivel Central 61 57 69 42 56 81 81 Nivel Regional 23 37 14 42 23 0 15 Nivel local 16 6 17 16 21 19 4

Las excusas ms recurrentes de la administracin central para no distribuir mayores porcentajes de gasto pblico son por un lado la falta de preparacin de las entidades para el manejo del gasto y por el otro la necesidad de coherencia de las macro polticas gubernamentales. Sin embargo estas excusas se tambalean fcilmente ante la evidente realidad de que los estados y algunos municipios estn adquiriendo cada vez mayor capacidad administrativa; aunado a nuevos esquemas de gestin que demuestran que centralizacin no necesariamente implica eficiencia.

Cuadro adaptado del Cuadro 1 del captulo 1, elaborado por Enrique Cabrero basado en el anuario de Estadstica Financiera de los Gobiernos del FMI. Los datos mostrados corresponden a 1991.

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Asimismo, cabe mencionar que reiteradamente la centralizacin e los recursos ha sometido polticamente a los estados a esquemas de distribucin que premian o castigan las actitudes de los gobernadores o las preferencias partidistas de habitantes de estrados y municipios. No puede pensarse seriamente en una estrategia de progreso y desarrollo nacional con distribuciones tan inequitativas del gasto pblico. Por fortuna, esta dinmica central se est viendo compelida por un renovado esfuerzo de muchos municipios mexicanos que amplan sus recursos a travs de los pequeos resquicios que les permite la legislacin mexicana.

Reactivos
Hasta que grado debe revertirse la tendencia centralizadora del gasto pblico mexicano?

Qu estrategias deben acompaar un eventual proceso de descentralizacin del gasto? Estn los estados y los municipios, en trminos generales, preparados para recibir porcentajes mayores de gasto? Una redistribucin del gasto implicar necesariamente mayor grado de progreso? Estn preparados, los dispositivos institucionales de control presupuestal de los estados para administrar y fiscalizar porcentajes considerablemente mayores de gasto? El proceso de descentralizacin debe ser fundacional o gradual? Hasta cuanto es necesario llegar?

Hacienda municipal
Definicin del tema
La hacienda municipal es la administracin de los ingresos propios del municipio, recaudados a travs de los impuestos, productos, derechos y aprovechamientos, as como los ingresos percibidos va participaciones federales. El ejercicio de la misma se encuentra regulado por una considerable cantidad de ordenamientos, entre los que se encuentran: la ley de ingresos; el presupuesto de egresos; la ley de hacienda; el cdigo fiscal municipal (donde existe); la coordinacin fiscal del estado; la ley de deuda pblica estatal o municipal; la ley de obras pblicas, la ley de catastro, etc. Los dos principales instrumentos de la hacienda municipal son el presupuesto de egresos y la cuenta pblica. El presupuesto de egresos es un instrumento normativo y financiero donde se encuentran prescritos los plazos y montos del gasto pblico municipal para el ao en cuestin. Este presupuesto pasa por la aprobacin del cabildo. La cuenta pblica es un documento que registra lo presupuestado contra lo ejercido, as como una explicacin detallada del destino que tuvieron los recursos. Esta cuenta es aprobada por el Congreso Local. 3

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Problemtica
Buena cantidad de los municipios que integran nuestro pas muestran un acusado grado de atraso y marginacin. En estos municipios muy pocos ingresos terminan en sus arcas y debido a la falta de capacitacin para el ejercicio y fiscalizacin de los mismos, el impacto generado en la poblacin es de muy poca consideracin. Sin embargo, se puede apreciar que cada vez ms ayuntamientos se estn preocupando por capacitarse mejor para el ejercicio de su presupuesto y este esfuerzo est siendo incentivado por algunos gobiernos estatales que han establecido estructuras de apoyo tcnico para los municipios ms atrasados. Otra problemtica digna de mencin es la gran dependencia que se observa respecto de las participaciones federales, las cuales en la mayora de los casos representan la parte ms importante de los ingresos municipales. El principal factor de preocupacin reside aqu en la composicin desigual entre recursos generados en los municipios y recursos provenientes de la federacin. Esta desigualdad explica en buena medida el grado de dependencia econmica y por ende poltica de un buen nmero de los municipios mexicanos. Adems, ciertos recursos provenientes de la federacin (relacionados con el gasto social) son transferidos etiquetadamente, lo que le deja al municipio tan slo la capacidad de ejecucin, obvindole la de decisin.

Reactivos
Los ingresos municipales deben ser sujetos de ms control o mayor libertad? Qu alternativas pudieran ayudara a solventar la dependencia tcnica y econmica de los municipios mexicanos? Cmo prescribir criterios de ejercicio y eficiencia del gasto pblico municipal sin lesionar la autonoma de los municipios? Deben continuar "etiquetados" los apoyos financieros especiales para los municipios? Qu otras fuentes alternativas de financiamiento se podran explotar? Deberan descentralizarse algunos impuestos para fortalecer los ingresos de los estados y muicipios?

Distribucin del Gasto Pblico

Definicin del tema
La distribucin del gasto pblico obedece a dos prescripciones: la territorial (orden federal, estatal, y municipal) y la sectorial (salud, educacin, seguridad, operacin, etc.). La prescripcin territorial obedece a diferentes escalas de descentralizacin del gasto,

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las que dependen a su vez del tipo de rgimen (federal o unitario) y de la voluntad poltica para ser congruente con el rgimen adoptado. La distribucin sectorial obedece a las prioridades gubernamentales de los compromisos pblicos y al cumplimiento de sus obligaciones en el mbito de la deuda pblica. El gasto pblico cuenta con instrumentos tcnicos de clasificacin que permiten desglosar lo ms posible el ejercicio del mismo y de esta manera facilitar su anlisis, ejecucin, fiscalizacin y control.

Problemtica
Varios estudios demuestran que entre ms centralizado se encuentran los niveles de decisin y ejercicio del gasto pblico, mayor porcentaje del mismo se invierte en los gastos de administracin. Asimimos, colateralmente, existen opiniones que recomiendan que en pases con bajos ndices de desarrollo el gasto se encuentre lo ms centralizado posible a fin de evitar corrupcin y despilfarro. Debe comenzar a discutirse con seriedad la posibilidad y mecanismos de descentralizacin del gasto pblico a efecto de romper las inercias de control poltico y econmico sobre las regiones. Inercias que a su vez producen serios ndices de marginacin y atraso social. Una nueva distribucin del gasto pblico requiere de grandes dimensiones de acuerdo entre las principales fuerzas polticas y sociales de nuestro pas, a la par de rigurosos criterios tcnicos y estudios acadmicos que adviertan sobre los riesgos de continuar igual o de cambiar sin orden.

Reactivos
Cul sera una distribucin justa, viable y recomendable para el ejercicio de nuestras finanzas pblicas? Cmo rescatar rubros tan importantes como la educacin y la salud de su marginacin presupuestal?

Contralora y Fiscalizacin
Definicin del tema
La Fiscalizacin es una prctica encaminada a revisar con claridad que una actividad en este caso gubernamental sea realizada conforme a estipulaciones de legalidad, eficiencia y transparencia, por tanto la principal responsabilidad de la fiscalizacin estriba en el buen ejercicio del gasto pblico y la deteccin de desviaciones, ocultamientos o ineficiencias, con el objeto de ser castigadas o corregidas. La 5

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Contralora es la estructura encargada de la responsabilidad de la Fiscalizacin. En la mayora de las instituciones pblicas mexicanas el contralor es nombrado por el titular del poder ejecutivo y depende del mismo para cuestiones tales como reporte de irregularidades y destitucin del cargo, estas circunstancias condicionan su desempeo y objetividad de una manera considerable.

Problemtica
Resulta indispensable en toda administracin pblica moderna la existencia y adecuado funcionamiento de estructuras encargadas del control del gasto pblico. A efecto de poner coto a la corrupcin y a la discrecionalidad, exigiendo eficiencia en la ejecucin. Sin embargo, de poco sirve la existencia de estas estructuras si el marco legal las hace dependientes directas de los titulares de las dependencias que deben fiscalizar. En el caso de los estados y los municipios, las contraloras han servido ms como una instancia de apoyo y legitimacin a los titulares gubernamentales, que como un organismo de genuino control interno. Cuando los contralores son nombrados por los gobernadores, presidentes municipales y secretarios, no puede ni remotamente esperarse que acten con la imparcialidad que la responsabilidad requiere. Antes cuando funcionan avisan al titular de las desviaciones ocurridas al interior de su administracin para poder proceder a cubrirlas para que puedan ser sometidas a escrutinios ms severos como los de la Contadura Mayor de Hacienda. En cuestiones de contralora y fiscalizacin, se debe hacer efectiva la pluralidad poltica prevaleciente en nuestro pas para imprimir un mayor grado de responsabilidad al ejercicio pblico del gasto. La lgica de la fiscalizacin, como decamos antes, debe obedecer a criterios tcnicos y objetivos y estar exenta de motivaciones polticas que busquen el encubrimiento o la cacera de brujas.

Reactivos
Deben modificarse los procedimientos para el nombramiento de los titulares de los rganos de fiscalizacin? Para lograr una mayor objetividad e imparcialidad, deben estos titulares depender del cabildo? Cmo agilizar los procesos de persecucin de la corrupcin, sin violar los principios legales fundamentales? Cmo hacer de la contralora un elemento bsico de toda poltica pblica?

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Instrumentos para la Programacin y la Presupuestacin

Definicin del tema
Una administracin pblica ordenada requiere necesariamente de estructuras que le proporcionen orden cuerpo y sustento. La Planeacin es sin duda la herramienta organizadora fundamental de toda administracin tanto pblica como privada. Sin embargo para que la planeacin arroje resultados verdaderamente significativos resulta necesario trascender las etapas enunciativas y llegar a las etapas programticas que habrn de estipular con exactitud que instancia o direccin se encuentra a cargo de que programa y actividad. Es en la parte de la programacin donde los objetivos se transforman en metas; donde las ideas se convierten en proyectos y programas especficos. La presupuestacin constituye un complemento indispensable en esta tarea y se encuentra encargada de especificar cuanto presupuesto se encuentra asignado a cada una de las instituciones y programas gubernamentales y en que tiempos y modalidades puede ser ejercido

Problemtica
Los principales instrumentos de programacin y presupuestacin son sin duda los planes de desarrollo, los programas y proyectos que se desprenden de los mismos y los presupuestos de egresos. El diseo inicial de estos instrumentos es responsabilidad de la institucin en cuestin, pero la versin final es determinada por un proceso de supervisin y control donde influyen otras instancias pblicas. Aqu, en el caso del municipio, surge un dilema. La autonoma municipal se encuentra limitada en materia de programacin en la medida que la elaboracin de proyectos y programas municipales sobre todo en el caso de municipios pequeos obedece ms a directivas determinadas por los partidos que a un proceso de negociacin y consenso entre los habitantes e instituciones de cada municipio. Asimismo, no sera difcil coincidir en la necesidad de que exista cierta homogeneidad en el tratamiento que los municipios deben darle a sus presupuestos de egresos, sin embargo, con dicha excusa, los congresos de los estados ejercen una suerte de tutela presupuestal que va ms all de criterios tcnicos y acaba por influir en diferente medida en el diseo y distribucin de los presupuestos de egresos municipales. En algunos estados como Jalisco, el comit hacendario del estado puede ser una institucin que sirva para imprimir cierto grado de homogeneidad a los presupuestos o para dictar criterios polticos de asignacin presupuestal del partido en el poder. Hasta que punto controlar o hasta que punto permitir constituye un debate abierto en materia de presupuestacin.

Reactivos

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En aras de la racionalidad tcnica resulta necesario o conveniente el control del Congreso local sobre los presupuestos municipales? Cmo incorporar a la ciudadana y a grupos interesados en polticas especficas en la etapa de programacin municipal? Deben imponerse lmites o cuotas a la presupuestacin de determinados rubros municipales?

Alternativas Municipal

de

Financiamiento

Definicin del tema

Como es bien sabido, los ayuntamientos mexicanos perciben ingresos a travs de las participaciones federales y del cobro de los impuestos, derechos, servicios y aprovechamientos municipales. Sin embargo, est visto que estas percepciones resultan insuficientes para las necesidades de desarrollo de la mayora de los municipios; por ello en varios lugares se exploran vas alternativas de financiamiento. Estas vas alternativas consisten generalmente en la concesin de servicios municipales a empresas privadas que se comprometen a prestarlos y que reportan al ayuntamiento una cantidad determinada o un porcentaje acordado de las utilidades. La nocin de cofinanciamiento obedece generalmente a un esquema de colaboracin del ayuntamiento con los habitantes del municipio que habrn de recibir beneficios directos a travs de una obra pblica determinada. En este caso, los vecinos colaboran con el ayuntamiento aportando dinero, mano de obra o material. Otro caso de cofinanciamiento puede observarse en la colaboracin de municipios adyacentes para realizar una obra de beneficio comn. No se descarta por supuesto la colaboracin de autoridades estatales o federales. Existen casos en los que el cofinanciamiento no slo se obtiene de los ciudadanos beneficiados, sino de aportaciones de empresas establecidas en el territorio municipal; de donaciones por fundaciones; de fondos de colaboracin internacional, etc.. Los lmites para acceder a estas alternativas de cofinanciamiento dependen de la iniciativa de los ayuntamientos en buscarlas y gestionarlas.

Problemtica
A pesar de que es cierto que la bonanza econmica nunca ha estado relacionada con la inmensa generalidad de los municipios mexicanos, no menos cierto resulta que la crisis econmica no ha olvidado al municipio como un espacio privilegiado para manifestarse. Los recursos municipales resultan cada vez ms insuficientes ante el incremento de la ciudadana a la que deben prestar sus servicios y el aumento en expectativas de cualquier pueblo que comienza a conocer la democracia. 8

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Los recursos tienen que venir de algn lado y ante el gradual ascenso de los costos pblicos resulta indispensable buscar alternativas de fondeo que escapen a la convencionalidad pero que respeten estrictamente la legalidad. El reto no es nada sencillo y no todos los municipios cuentan con iguales niveles de creatividad y atractivo para las fuentes alternas de financiamiento. Convencer a un inversionista nacional o extranjero para su participacin econmica en un municipio de tamao considerable puede resultar muy difcil, pero convencerlo a invertir en municipios de escasa viabilidad econmica puede resultar labor poco menos que imposible. Las alternativas ms claras para la percepcin de recursos en el mbito municipal parecen ser por un lado la concesin de servicios pblicos y por el otro la atraccin de industria y comercio al municipio. En la primera alternativa debe resolverse la compleja ecuacin que representa dar entrada al capital privado sin descuidar la responsabilidad pblica irrenunciable por cierto del ayuntamiento. Sin embargo los precios de los servicios pblicos se encuentran tan por debajo de su nivel real que subirlos generara serias crisis de ingobernabilidad, ante esto los ayuntamientos deben ingenirselas para hacer atractivo para los inversionistas la prestacin de algn servicio pblico tal como la administracin de la basura. Por otro lado el incremento de los ingresos municipales por el aumento de industria o comercio no representara en realidad una alternativa de financiamiento por s solo, lo que si lo representara sera un esquema novedoso de municipio promotor que otorgue ventajas estratgicas a la iniciativa privada para que genere riqueza en su territorio, riqueza que directa o indirectamente terminar por impactar positivamente a sus finanzas pblicas.

Reactivos
Hasta que punto y bajo que condiciones debe permitirse la privatizacin? Qu margen de libertad se le debe conceder a los municipios para que se alleguen fuentes alternas de financiamiento? Cmo hacer atractivo al municipio como fuente de inversin?

Bibliografa
"Los dilemas de la Modernizacin Municipal: Estudios sobre la Gestin Hacendaria en Municipios Urbanos de Mxico". Enrique Cabrero Mendoza, (coord.), Editorial Miguel Angel Porra, 1996 "Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano", Ral Martnez Almazn, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1996 "Los municipios en Mxico, Los retos ante el futuro". Rodolfo Garca del Castillo, Editorial Miguel Angel Porra, 1999 9

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"Gerencia Pblica Municipal, conceptos bsicos y estudios de caso", Enrique Vabrero Mendoza y Gabriela Nava Campos (coords), Editorial Miguel Angel Porra, 1999 "La Nueva Gestin Municipal en Mxico: anlisis de experiencias innovadoras en gobiernos locales". Enrique Cabrero, con la colaboracin de Rodolfo Garca del Castillo y Martha Gutirrez Mendoza, Editorial Miguel Angel Porra, 1996 "Basura y Metrpoli, gestin social y pblica de los residuos slidos municipales en la zona metropolitana de Guadalajara". Gerardo Bernache, Miguel Bazdrech, Jos Luis Cuellar y Francisco Moreno. ITESO, CIESAS, UdeG, Colegio de Jalisco "Regulacin y gravamen de la propiedad inmobiliaria: una alternativa de accin municipal". Luis Alfredo Castillo Polanco (Premio Banobras 1994) "Los dilemas de la Modernizacin Municipal: Estudios sobre la Gestin Hacendaria en Municipios Urbanos de Mxico". Enrique Cabrero Mendoza, (coord.), Editorial Miguel Angel Porra, 1996 "El anlisis de la situacin financiera de las entidades federativas y municipios (ponencia)" Luis Alvarez Arellano, Jefe del Departamento de Anlisis Financiero, Direccin de Deuda Pblica) "Hacienda Pblica torica y aplicada" Richard Musgrave y Peggy Musgrave, Mc Graw Hill, 1991 "Innovacin financiera en Gobiernos locales: el Caso del Municipio de Aguascalientes" Manuel Daz Flores y Rodolfo Garca del Castillo, CIDE 1996

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