Dissertacao Mestrado MGEGJ Enviada para CAPES

FUNDAO GETLIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO
MARIA GRAZIA EGIDIA GORLA JUSTA
ALGUNS OUSAM CHAM-LO DE RACIONAL: UM PROCESSO DECISRIO NA SECRETARIA ESTADUAL DE SADE DE SO PAULO
SO PAULO 2011
Dissertao
apresentada
Escola
de
Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, como requisito para obteno do grau de Mestre em Administrao de Empresas
Campo de Conhecimento: Administrao em Sade
Orientadora: Prof Ana Maria Malik
SO PAULO 2011
Justa, Maria Grazia Egidia Gorla Alguns Ousam Cham-lo de Racional: Um Processo Decisrio na Secretaria Estadual da Sade de So Paulo / Maria Grazia Egidia Gorla Justa. - 2011. 125 f. Orientador: Ana Maria Malik Dissertao (mestrado) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.
1. So Paulo (Estado). Secretaria de Sade. Departamento Regional de Sade 1. 2. Sade pblica -- Administrao So Paulo (Estado). 3. Processo decisrio. 4. Cultura organizacional. I. Malik, Ana Maria. II. Dissertao (mestrado) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. III. Ttulo. CDU 614(816.1)
Dissertao
apresentada
Escola
de
Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, como requisito para obteno do grau de Mestre em Administrao de Empresas
Campo de Conhecimento: Administrao em Sade
Data de aprovao: __/__/___
Banca Examinadora:
Prof Dra. Ana Maria Malik (Orientadora) FGV-EAESP
Prof. Dr. Alvaro Escrivo Junior FGV-EAESP
Prof Dra Ruth Steuer
DEDICATRIAS
A minha me, Anna Rosa, que me convenceu que nunca tarde para tomar a deciso certa.
Ao meu pai, Mario, por ter respeitado a minha deciso.
Ao meu marido, Marcelo, por ser a melhor deciso que tomei na vida.
AGRADECIMENTOS
Professora Ana Maria Malik, minha orientadora, pela presena constante, pelo incentivo, pelo apoio e por ter acreditado em mim. Meu agradecimento e admirao.
Ao Professor Dario Birolini, meu anjo da guarda.
Professora Ruth Steuer, pela ajuda preciosa e pela amizade inesperada.
Aos meus amigos Vivian, Vanessa, Norberto, Mariana, Marcos, Leon e Luciana.
Leila DallAcqua pelo inabalvel alto astral.
CAPES, Coordenao de Aperfeioamento Pessoal de Nvel Superior, pelo apoio financeiro.
FAPESP, Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo, pelo apoio financeiro.
EPGRAFE
"Fazer o pior parece a melhor deciso." (Aristteles)
RESUMO
A organizao poltico-administrativa do Brasil, onde Unio, estados e municpios so entes autnomos com competncias exclusivas e capacidade de legislar faz com que a implantao do Sistema nico de Sade (SUS) apresente grande complexidade.
Ao estabelecer que as aes e servios pblicos de sade devem se articular por meio de uma rede regionalizada e hierarquizada e frente s diversidades municipais torna-se fundamental o papel articulador da esfera estadual. Neste cenrio, as mudanas na estrutura organizacional dos equipamentos estaduais de sade dos estados tambm decorrem do avano da municipalizao e da regionalizao da sade.
Por meio da utilizao de dados secundrios provenientes de uma pesquisa realizada pelo Centro de Estudos em Planejamento e Gesto da Sade da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas - o GVsade (Steuer et al, 2008), o objeto de pesquisa dessa dissertao foi um processo decisrio ocorrido na Secretaria Estadual de Sade de So Paulo em 2006, que resultou na criao do Departamento Regional de Sade 1 responsvel pela relao do estado com os trinta e nove municpios da Regio Metropolitana de So Paulo.
O Estudo de Caso foi a estratgia escolhida para concretizar a anlise desse processo decisrio e seu alinhamento com os padres defendidos pelo SUS e com suas prescries administrativas. Tentou-se identificar os elementos que auxiliam na compreenso do caso.
Os resultados apontam que os critrios utilizados para a formulao e para a implantao desta tomada de deciso decorreram da percepo do tomador da deciso sobre o contexto poltico e sobre a cultura organizacional nos quais ele se insere. Palavras-chave: processo decisrio, organizaes pblicas, cultura organizacional.
ABSTRACT
The political-administrative organization in Brazil, where Union, states and municipalities are autonomous entities, with exclusive competences and capacity to legislate, makes the implementation of the Single Health System (Sistema nico de Sade SUS) a very complex matter.
By establishing that public health actions and services must be articulated through a regional and hierarchical network, and because of the municipalities diversities, the states role as orchestrator is essential.
In this scenario, the changes in the states health equipment organizational structure also result from the progress in the municipalization and regionalization of health matters.
By using secondary data obtained from a research conducted by the Study Center for Health Planning and Management of the School of Business Administration of So Paulo, of the Getlio Vargas Foundation Gvsade (Steuer et al, 2008), the research subject for this dissertation was a ruling decision taken by the So Paulo State Department of Health in 2006, which implemented Regional Health Department 1, responsible for the states relationship with the 39 municipalities in So Paulos Metropolitan Region.
A Case Study was the strategy chosen to analyze this ruling decision and its alignment to the models defended by SUS and to its administrative regulations. An attempt was made to identify the elements that help understand the case.
Results show that the criteria used to formulate and implement this ruling decision arose from the deciding partys perception of the political context and organizational culture of which he is a part.
Keywords: decision making, public organizations, organizational culture.
LISTA DE ILUSTRAES
Figura 1 - Estrutura Institucional e Decisria do SUS Figura 2 - Organograma da Secretaria Estadual de Sade de So Paulo de 2008 quando foi realizada a pesquisa do GVsade. Figura 3 - Organograma do Departamento de Sade 1 DRS 1 em 2008 quando foi realizada a pesquisa do GVSade.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Caractersticas Culturais Brasileiras Tabela 2 - Procedimentos no Estado de So Paulo
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CCD - Coordenadoria de Controle de Doenas CCTIES Coordenadoria de Cincia, Tecnologia e Insumos Estratgicos de Sade CGA - Coordenadoria Geral de Administrao CGCSS - Coordenadoria de Gesto de Contratos de Servios de Sade CGR Colegiados de Gesto Regional CIB Conselho Intergestores Bipartite CIT Conselho Intergestores Tripartite CONASEMS Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade CONASS Conselho Nacional de Secretrios de Sade CPS - Coordenadoria de Planejamento de Sade CRH - Coordenadoria de Recursos Humanos CRS - Coordenadoria de Regies de Sade CSI - Coordenadoria de Sade do Interior CSRMGSP - Coordenadoria de Sade da Regio Metropolitana da Grande So Paulo CSS - Coordenadoria de Servios de Sade DEM - Democratas DOE Dirio Oficial do Estado DRS 1 Departamento Regional de Sade 1 EC Emenda Constitucional GSAE Grupo de Servios Ambulatoriais e Especializados GVsade Centro de Estudos e Planejamento e Gesto da Sade da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas IAMSPE - Instituto de Assistncia Mdica ao Servidor Pblico Estadual NOAS Norma Operacional de Assistncia Sade NOB Norma Operacional Bsica PAB Piso de Ateno Bsica PDI Plano Diretor de Investimentos PDR Plano Diretor de Regionalizao PFL Partido da Frente Liberal PIB - Produto Interno Bruto PL Partido Liberal
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PPI Programao Pactuada Integrada PPS Partido Popular Socialista PSB Partido Socialista Brasileiro PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira PT Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro PV Partido Verde SEADE Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados SES-SP Secretaria Estadual da Sade do Estado de So Paulo SUS Sistema nico de Sade USP - Universidade de So Paulo
SUMRIO
1. INTRODUO ....................................................................................................... 1 2. DEFINIO DA PERGUNTA DE PESQUISA ....................................................... 5 2.1. Objeto de Pesquisa .................................................................................. 5 2.2 Pergunta de Pesquisa................................................................................ 5 2.3 Objetivos Geral .......................................................................................... 5 2. 4. Objetivos Especficos ............................................................................... 5 3. METODOLOGIA .................................................................................................... 7 3.1. Pesquisa Bibliogrfica e Documental ...................................................... 7 3.2. Dados Secundrios Utilizados .................................................................. 7 3.3. Estratgia de Anlise................................................................................ 8 3.4 Estrutura da Dissertao ........................................................................... 9 3.5. Limitaes da Dissertao ..................................................................... 10 4. REFERENCIAL TERICO......................................................................................11 4.1 Ambiente Externo........................................................................................11 4.2 Ambiente Interno ..................................................................................... 17 4.2.1. A Organizao Pblica .............................................................. 17 4.2.2. A Cultura Organizacional ........................................................... 22 4.3 Processo Decisrio ................................................................................. 32 4.3.1. A Racionalidade ........................................................................ 35 4.3.2. A Racionalidade Limitada .......................................................... 37 4.3.3. O Poder e a Poltica .................................................................. 40 4.3.4. Modelo da Lata de Lixo ............................................................ 45 4.3.5. Modelo Coalizacional ou Carnegie ........................................... 46 4.3.6. O Processo de Deciso Poltica................................................ 47 4.3.7. As Heursticas ......................................................................... 50 4.3.8. Etapas do Processo Decisrio ................................................. 52 5. RESULTADOS .................................................................................................... 56 5.1. Anlise Documental ................................................................... 56 5.1.1. Esfera Federal ............................................................. 58 5.1.2. Esfera Estadual ........................................................... 63 5.1.3. Regio Metropolitana de So Paulo ............................ 65
5.1.4. Departamento Regional de Sade 1 ............................ 67 5.2. Anlise dos Dados Secundrios ................................................. 70 5.2.1. Ambiente Externo ........................................................ 70 5.2.2. Ambiente Interno.......................................................... 74 5.2.3. Processo Decisrio ...................................................... 85 6. CONCLUSO ..................................................................................................... 98 7. BIBILIOGRAFIA ................................................................................................ 100
1. INTRODUO
A implantao do Sistema nico de Sade (SUS) no Brasil, regulamentado pelas Leis 8.080 e 8.142, de 1990, requer a articulao de aes e servios pblicos de diferentes esferas de poder e tem, como pano de fundo, uma organizao polticoadministrativa na qual Unio, estados e municpios caracterizam-se como entes autnomos, com competncias exclusivas e capacidade de legislar.
Em trabalho publicado em 2003 pelo CONASS, Conselho Nacional de Secretrios de Sade, constam mais de 1.000 publicaes, entre portarias, resolues, decretos, emendas, pareceres, consultas pblicas, leis e artigos de leis referentes legislao estruturante do SUS e a atos normativos das principais reas do sistema formulados a partir de 1990. Este conjunto de publicaes ilustra a complexidade enfrentada para operacionalizar as diretrizes e viabilizar a integrao do sistema.
Essas dificuldades tm levado estudiosos das cincias polticas, sociais e do planejamento, a problematizar o papel do Estado e da burocracia na produo de polticas e nas formas de governar o setor sade (Coelho e Paim, 2005). Alguns autores argumentam que esse processo foi impulsionado por meio da edio de sucessivos instrumentos normativos, as Normas Operacionais Bsicas do SUS (NOB), editadas a partir de 1991, o que poderia ser caracterizado como um certo jeito NOB de fazer o SUS, esculpindo-o a golpes de portaria. (Goulart, 2001, p.293).
A consolidao de uma rede regionalizada e hierarquizada de servios pblicos de sade demanda da esfera estadual o exerccio de um papel articulador. Neste sentido, cabe aos Estados, representados pelas Secretarias Estaduais da Sade, promover a descentralizao dos servios e das aes de sade para os municpios; acompanhar, controlar e avaliar as redes hierarquizadas; prestar apoio tcnico e financeiro aos municpios e executar, em carter supletivo as aes e servios de sade (Brasil, 1990).
Alguns fatores podem exemplificar os obstculos que a esfera estadual enfrenta para o desempenho eficaz deste papel articulador, tais como a centralizao dos recursos financeiros na esfera federal, o nmero de normas lanadas pelo Ministrio
da Sade (estados e municpios vivem em processo de permanentes adaptaes e readaptaes) e a alta heterogeneidade das condies dos municpios. Outros fatores so mencionados por Levcovitz et al (2001), como a falta de recursos e instrumentos intermunicipal. compatveis para a coordenao do sistema de referncia
Pesquisa realizada pelo Centro de Estudos em Planejamento e Gesto da Sade da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas o GVSade (Steuer et al, 2008), da qual a autora desta dissertao participou como pesquisadora, retrata um esforo para o exerccio do papel articulador no Estado de So Paulo. O objeto desse estudo foi o Departamento Regional de Sade 1 DRS1, uma estrutura no mbito estadual, a partir da extino de quatro Diretorias Regionais de Sade da Secretaria de Estado da Sade e de uma estrutura de prestao de servios, o Grupo de Servios Ambulatoriais e Especializados (GSAE).
Esta pesquisa (Steuer et al, 2008) levantou material emprico sobre o processo decisrio por trs dessa mudana organizacional, os atores envolvidos, o contexto no qual estavam inseridos, os objetivos pretendidos e os meios utilizados para alcan-los.
Os resultados desse trabalho indicaram que a instncia resultante era uma estrutura que no dispunha das condies necessrias para apresentar os resultados esperados, entre outros motivos, por estar fragmentada e submetida a presses decorrentes de expectativas ambguas e conflitantes sobre papis a serem desempenhados por servidores insuficientemente preparados do ponto de vista tcnico.
Esses resultados se alinham com as palavras de Souza e Malik (2009) em artigo que trata do processo de planejamento realizado na Secretaria de Estado da Sade de So Paulo em 2008/2009, dos limites e problemas criados pelo processo de descentralizao e do papel da gesto estadual. Entre as fragilidades desse processo so mencionadas a insuficincia em termos quanti e qualitativos dos recursos humanos dos Departamentos Regionais de Sade, problemas gerenciais e organizacionais de alguns destes departamentos e a situao na qual se encontram
outros, devido presso de trabalho decorrente de problemas locais particularmente crticos, esgotando as energias da equipe tcnica e impedindo a priorizao das atividades voltadas para o Plano Estadual de Sade e para o Pacto pela Sade.
Ainda no mesmo artigo os autores afirmam que o processo de planejamento analisado evidenciou a necessidade de integrao das equipes dos Departamentos Regionais de Sade, dos municpios, da instncia intermunicipal e dos municpios com a instncia regional, alm da reestruturao e do fortalecimento dos DRSs. Esta anlise pode ser complementada pelas observaes de Lotufo e Miranda (2007) sobre a gesto do SUS, que ressaltam a demanda de mediaes polticas permanentes entre os gestores governamentais do setor. Conseqentemente, a gesto em sade pode ser associada produo de decises, desencadeadas por um constante processo de intermediao e implementao das polticas.
Uma mudana organizacional numa Secretaria Estadual de Sade onde unidades estaduais so extintas para serem sucessivamente fundidas em uma nova estrutura pode ser entendida como uma deciso estratgica que afeta a prpria organizao, modificando sua configurao. No entanto, por serem as unidades extintas
responsveis pela relao do Estado com 39 municpios, esta deciso extrapola as fronteiras da organizao, afetando diretamente seu ambiente externo e a relao entre a instncia estadual e os municpios com os quais atua.
Em um sistema pblico de sade onde se preconiza, normativamente, a gesto participativa e conseqentemente a deciso coletiva e pactuada entre os trs entes federativos, o processo decisrio referente criao do DRS1 despertou o interesse da autora. Mais do que o contedo da deciso (uma reorganizao na configurao organizacional), o objeto desta dissertao foi a forma escolhida para concretiz-la, o quanto estava em sintonia com os padres apregoados pelo SUS e com as prescries administrativas sobre a gesto de mudanas.
Para Nutt e Wilson (2010) a pesquisa sobre processo decisrio tem suas origens no estudo de caso. Para esses autores a descrio oferecida por um caso bem estruturado e construdo fornece uma poderosa imagem que indica o que foi feito e revela o porqu.
Para levantar explicaes no somente para esse, mas para qualquer processo decisrio, necessrio identificar a racionalidade que o permeia, considerar o contexto no qual est inserido e a percepo do tomador de deciso a respeito desse contexto.
Ao identificar e buscar a compreenso do processo decisrio sob anlise, os resultados desta dissertao de mestrado podem representar um instrumento de apoio til para os gestores em situaes semelhantes que enveredem por processos de mudana organizacional.
2. DEFINIO DA PERGUNTA DE PESQUISA
2.1 Objeto da Pesquisa
Esta dissertao de mestrado tem com objeto de estudo o processo decisrio que criou o Departamento Regional de Sade 1 Grande So Paulo. Esta deciso foi divulgada no Decreto DOE n 51.433, de 28 de dezembro de 2006.
2.2. Pergunta de Pesquisa
A questo que orienta a presente dissertao : quais os fatores que permitem explicar um processo de deciso voltado formulao e implementao de uma estrutura organizacional responsvel por servios pblicos de sade.
2.3 Objetivo Geral
O objetivo geral desta dissertao de mestrado compreender o processo decisrio que conduziu criao do Departamento Regional de Sade 1 Grande So Paulo.
2.4 Objetivos Especficos
1) Descrever o ambiente externo no qual o processo decisrio estava inserido; 2) Descrever a organizao na qual ocorreu o processo decisrio; 3) Descrever de que maneira o ambiente externo e a cultura organizacional da organizao influenciou esse processo decisrio e
4) Levantar explicaes sobre a escolha da estratgia de implementao associada a esse processo decisrio.
3. METODOLOGIA
3.1. Pesquisa bibliogrfica e documental
A pesquisa bibliogrfica foi realizada por meio de levantamento no acervo fsico da biblioteca Karl A. Boedecker, da Fundao Getulio Vargas, incluindo o catlogo de dissertaes e teses;
As bases de dados utilizadas foram:
SciELO, LILACS, EBSCO, CAPES, JCR,
JSTOR, BIREME, PROQUEST, EMERALD e IGENTA; as palavras chave utilizadas foram processo decisrio, decision making, organizaes pblicas, public
organizations, cultura organizacional, organizational culture.
Uma anlise documental foi realizada sobre as normas que constituem e regulamentam o Sistema nico de Sade em nvel federal e estadual (Estado de So Paulo) para delinear o contexto no qual o processo decisrio se inseriu. Os instrumentos de coleta de dados foram publicaes oficiais: Dirio Oficial da Unio e do Estado de So Paulo, leis e documentos oficiais.
3.2. Dados Secundrios Utilizados
Foram utilizados dados secundrios selecionados entre aqueles levantados durante uma pesquisa realizada em 2.008 e finalizada em 2.009 pelo Centro de Estudos em Planejamento e Gesto da Sade (GVSade) da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas denominada DRS 1 Grande So Paulo: (Re) Construo social de uma organizao de sade (Steuer et al, 2008).
3.3. Estratgia de anlise de dados
Para Strauss e Corbin (2008) a metodologia de pesquisa uma forma de estudar a realidade social e de pensar sobre ela. Para estes autores o termo pesquisa qualitativa significa qualquer tipo de pesquisa que produza resultados no alcanados por meio de procedimentos estatsticos ou de outros meios de quantificao.
A estratgia de anlise utilizada nesta pesquisa o Estudo de Caso, que se enquadra como uma abordagem qualitativa. Yin (2005) salienta que se o caso estudado representa um caso crtico ele pode afetar diretamente uma teoria bem formulada, servindo de teste para confirm-la, desafi-la ou at mesmo ampli-la. Para este autor a utilizao de um nico caso apropriada em algumas circunstncias: quando se utiliza o caso para determinar se as proposies de uma teoria so corretas ou quando o caso sob estudo raro ou extremo, ou seja, no existem muitas situaes semelhantes para a realizao de estudos comparativos.
Einsenhardt (1989) indica que, dado o limitado nmero de situaes que podem ser acessadas em estudos de casos mltiplos, justifica-se escolher experincias extremas, nas quais o interesse do pesquisador claramente observvel. Para esta autora o estudo de caso uma estratgia de pesquisa que se concentra no entendimento das dinmicas presentes dentro de um nico cenrio.
Para Einsenhardt e Graebner (2007), enquanto as experincias de laboratrio isolam os fenmenos do seu contexto, estudos de caso enfatizam a riqueza do caso no mundo real onde eles ocorrem. Essas autoras defendem que uma pesquisa emprica se inicia com uma forte ancoragem na literatura, identifica uma lacuna de pesquisa e prope algumas questes de investigao que abordem tal lacuna. A presente dissertao est orientada para o entendimento de um fenmeno (uma deciso), e para Einsenhardt e Graebner (2007), a investigao deve ser enquadrada em termos da importncia desse fenmeno.
3.4. Estrutura da Dissertao
A presente dissertao inicia-se com uma introduo seguida pela definio da pergunta de pesquisa, onde so definidos o objeto e a pergunta de pesquisa, bem como o objetivo geral e os objetivos especficos. Aps essas sees apresenta-se a metodologia utilizada. Posteriormente o referencial terico apresentado. Pelo fato do ambiente ser um dos elementos essenciais a considerar em qualquer processo decisrio, teorias e conceitos inerentes ao ambiente externo, ao ambiente interno, configurao e cultura organizacional so aplicveis. Em seguida discorre-se sobre os processos decisrios e so apresentados os paradigmas, abordagens e conceitos escolhidos para fornecer explicaes para esse caso.
Na segunda parte so apresentados os resultados. Essa parte dividida em duas sees. Na primeira realizada uma anlise documental. Trata-se de um delineamento do ambiente externo, baseado em documentos oficiais, com duas finalidades. A primeira para especificar o contexto no qual o processo decisrio se inseriu. Na segunda seo para apresentar o processo decisrio definido normativamente pelo Sistema nico de Sade no SUS: os rgos decisrios formais, os nveis de autonomia, o papel dos diferentes atores e os tipos de gesto. Finalizando essa seo, so trazidas informaes sobre a Regio Metropolitana de So Paulo pelo fato do processo decisrio aqui estudado dizer respeito a essa regio. Na segunda seo os dados secundrios provenientes da pesquisa realizada pelo Centro de Estudos em Planejamento e Gesto da Sade da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (Steuer et al, 2008) so reportados e analisados para a averiguao dos pressupostos levantados na pergunta de pesquisa por meio de uma tcnica de anlise proposta por Yin (2005), de adequao ao padro que consiste na comparao dos dados com um padro baseado em teorias prvias. Essa seo encontra-se subdivida em trs partes: (i) ambiente externo; (ii) ambiente interno e (iii) processo decisrio.
A concluso o objeto da quarta parte. A bibliografia encerra essa dissertao.
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3.5. Limitaes da Dissertao
O mtodo estudo de caso no se prope a garantir representatividade do universo dos temas abordados. Portanto, essa dissertao apresenta limites quanto possibilidade de generalizao de resultados ao apresentar explicaes
provenientes de um nico caso. Essa linha de investigao procura oferecer subsdios para refletir acerca de como essa deciso foi operacionalizada, no nvel mais elevado de gesto dessa organizao de sade pblica, sem a pretenso de generalizar ou esgotar o assunto.
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4. REFERENCIAL TERICO
Para levantarmos explicaes sobre qualquer processo decisrio necessrio identificar a racionalidade que o permeia, considerar o contexto no qual est inserido e a percepo do tomador de deciso a respeito desse contexto.
A abordagem que foi utilizada nessa dissertao para explicar o ambiente externo a Teoria da Contingncia Estrutural e a perspectiva usada para compreender o ambiente interno aquela que enxerga as organizaes como coalizes ou sistemas polticos.
Foram utilizados conceitos provenientes de diferentes modelos de tomada de deciso para levantar explicaes sobre esse processo decisrio. Os paradigmas escolhidos so a racionalidade, a racionalidade limitada, o poder e a poltica, o modelo da lata de lixo e o modelo coalizacional ou carnegie. A utilizao das heursticas e teorias sobre a tomada de deciso poltica so aproveitadas, por conterem conceitos teis para a situao estudada. Finalizando essa seo so relacionadas as diversas etapas inerentes tomada de deciso.
4.1. Ambiente Externo
As primeiras teorias organizacionais foram desenvolvidas entre o fim do sculo XIX e o incio do sculo XX e foram dominantes at ao final dos anos trinta do sculo passado. So contemporneas ao desenvolvimento das primeiras grandes empresas industriais quando as tecnologias provocaram um grande crescimento dos mercados, criando a necessidade de um rpido desenvolvimento da capacidade de produo. Neste perodo surgem as primeiras empresas com sistemas produtivos baseados no conceito de linha de produo. A lgica dominante a procura da mxima eficincia atravs da otimizao interna com a perspectiva de um sistema
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fechado isolado do meio exterior e centralizado na tecnologia operativa (Motta e Vasconcellos, 2002).
Foi somente nos anos 60 do sculo XX que o meio ambiente passou a ser um dos temais centrais no campo administrativo por meio de uma corrente chamada Contingncia Estrutural, surgida a partir dos estudos de Lawrence & Lorsch, Alfred Chandler, Tom Burns & G.M. Stalkerd e Pfeffer Salancik.
A abordagem contingencial ressalta que no se atinge a eficincia, eficcia e efetividade organizacional por meio de um nico modelo organizacional. No existe uma forma nica e melhor para administrar dentro de um ambiente diversificado, pois a estrutura da organizao e seu funcionamento so dependentes da sua interface com o ambiente externo. necessrio um modelo adequado para cada situao. Adicionalmente diferentes tecnologias orientam a desenhos
organizacionais diferenciados e as variaes no ambiente ou tecnologia conduzem a variaes na estrutura organizacional. com a Teoria da Contingncia que h o deslocamento da visualizao de dentro para fora da organizao: a nfase colocada no ambiente e nas demandas ambientais sobre a dinmica organizacional. Para a abordagem contingencial so as caractersticas ambientais que condicionam as caractersticas organizacionais, assim, no h uma nica melhor maneira (the best way) de se organizar. Tudo depende (it depends) das caractersticas ambientais relevantes para a organizao. Nesse enfoque, as caractersticas ambientais relevantes para a organizao condicionam as caractersticas organizacionais, que somente podem ser entendidas mediante a anlise do ambiente com o qual esto inseridas Daft (2008). Esta abordagem trabalha com a noo de adaptao contnua da organizao ao meio ambiente e de seu ajuste interno (fit) s caractersticas deste, sob pena de sofrer um processo de entropia (Motta e Vasconcellos, 2002).
Para Chandler (1998) a estrutura organizacional determinada pela sua estratgia mercadolgica. A estrutura organizacional a forma que a empresa assumiu para integrar seus recursos e a estratgia escolhida corresponde ao plano global de alocao de recursos para atender as demandas do ambiente.
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Burns e Stalker (1961) realizaram um estudo emprico para verificar a relao existente entre as prticas administrativas e o ambiente externo dessas indstrias. Classificaram as indstrias em dois tipos: a organizao mecanicista que mais apropriada em ambientes relativamente estveis e a orgnica mais adaptada a ambientes de mudana e inovao. Nesse cenrio existe, portanto um imperativo ambiental onde este determina a estrutura e o funcionamento das organizaes.
Lawrence e Lorsch (1972) interessados em entender quais so as caractersticas que as organizaes devem apresentar para lidar com eficincia as diferentes condies externas, tecnolgicas e de mercado, fizeram uma pesquisa onde concluram que os problemas organizacionais bsicos so a diferenciao e a integrao. A diferenciao refere-se diviso da organizao em departamentos, cada qual desempenhando uma funo destinada a um contexto ambiental especfico reagindo ao mesmo pelo fato que esse ambiente relevante para essa funo. Se existirem diferenas ambientais especficas, diferenciaes na estrutura e a abordagem utilizada pelos departamentos sero necessrias. Por outro lado esses departamentos precisam fazer um esforo convergente e unificado para atingir objetivos globais da organizao. Em conseqncia, ocorre tambm um processo de integrao. A diferenciao e integrao no se referem diferenciao e integrao existentes na empresa, mas o quanto de diferenciao e integrao o ambiente exige delas.
Pfeffer e Salancik (1978) com o que os autores chamam de Teoria da Dependncia de Recursos argumentam que a interao com o ambiente externo elemento chave para as organizaes e que essas so influenciadas por foras externas. Ao reconhecerem os efeitos do ambiente externo sobre os resultados das estratgias, evidenciam o papel da gerncia na obteno de recursos, na negociao e no relacionamento interorganizacional. Essa situao faz com que a organizao tenha uma interao ativa com seu ambiente externo na tentativa de manipul-lo para seu prprio benefcio. marcada pela Essa abordagem evidencia uma realidade organizacional de recursos, ressaltando o componente poltico e
falta
interorganizacional do processo de aquisio destes recursos. Dentro desse contexto, para obter recursos externos, as organizaes devem realizar relaes de troca com outras organizaes formando coalizes mutuamente benficas. Trs
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fatores so crticos na determinao da dependncia externa de uma organizao em relao a outra. Primeiro, a importncia do recurso necessrio para continuar suas operaes e sobreviver. Segundo, a prudncia na alocao e no uso desses recursos. Terceiro, a constatao de poucas alternativas existentes.
Conseqentemente, a dependncia de uma organizao em relao a outras determinada pela importncia do recurso, o nmero de potenciais fornecedores e o custo de substituio desses fornecedores, quando necessrio (Pfeffer e Salancik,1978). Para Miller et al (2004) a noo de diferenciao o ponto central dessa perspectiva onde algumas partes da organizao ganham um pode resultante de suas habilidades para controlar recursos escassos.
As contingncias externas podem ser consideradas como oportunidades ou como restries e ameaas que influenciam a estrutura e os processos internos da organizao. Para Caravantes et al (2005) esta teoria preconiza a inexistncia de uma melhor maneira de organizar e demonstra que uma mesma forma de organizar no pode ser eficaz em todas as situaes. Condies e situaes diferentes demandam diferentes tcnicas administrativas (Megginson et al, 1998).
Para Simon (1979), um dos elementos a considerar no estudo de uma tomada de deciso so os aspectos do ambiente que envolvem o tomador de deciso, muitos dos quais se encontram fora do seu controle, conhecimento ou compreenso e que afetam sua escolha. Dentro dessa perspectiva qualquer ao do tomador de deciso s pode ser vista e entendida no contexto no qual a ao se desenrola. Assim os tomadores de deciso podem ser vistos, simultaneamente, como criadores e receptores do contexto no qual o processo decisrio ocorre (Jarzabkowski, 2005 apud Nutt e Wilson, 2010) 1.
Para podermos esclarecer de que maneira o ambiente externo da organizao influenciou esse processo decisrio selecionamos trs artigos (Rainey et al, 1976; Perry and Rainey, 1988 e Rainey and Bozeman, 2000), que identificam, por meio de trabalhos tericos e empricos realizados ao longo de 24 anos de pesquisa por
Jarzabkowski, P. Strategy as Practice: Na Activity-Based Approach. Sage: London. 2005
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diversos autores, os consensos relativos s caractersticas que diferenciam o ambiente externo das organizaes pblicas daquelas do setor privado:
a falta de exposio ao mercado resulta em menores incentivos para a reduo
de custos, menor eficincia e efetividade, pouca eficincia na alocao dos recursos e menor disponibilidade de informaes e indicadores; as restries legais e formais geram menor autonomia e flexibilidade para a tomada de deciso por parte dos administradores pblicos, maior tendncia e proliferao de especificaes formais e controles e maior nmero de fontes externas de influncia formal, principalmente influncias polticas originadas pela opinio pblica e pelos grupos de interesse; o contexto poltico assume mais importncia e influencia as decises internas; a organizao est sujeita a presses externas intermediadas por processos polticos; a estrutura interna geralmente imposta externamente; a formalizao atinge maiores nveis.
Nutt (2000) argumenta que nas organizaes pblicas os rgos de fiscalizao substituem o papel que o mercado representa nas organizaes privadas e os tomadores de deciso so cada vez mais forados a procurar pontos de vista provenientes de pessoas pertencentes a estes rgos. Em outras palavras, medida que a concorrncia substituda pela colaborao esses rgos exigem participao no processo decisrio. Conseqentemente ocorre uma reduo na clareza e nos mritos das alternativas a serem consideradas.
Shepherd (2003) denomina o ambiente externo das organizaes pblicas de ambiente autorizador externo e o considera uma varivel importante e complexa, por influenciar o que a organizao faz e por garantir os recursos necessrios a ela.
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Para ele, a centralizao, a alocao e o controle de recursos e a aplicao centralizada de regras rgidas de controle de pessoal e de procedimentos so caractersticas do setor pblico. Como resultado, a autonomia consideravelmente reduzida em relao gesto das organizaes privadas. Abrucio (2001, apud Crte 2010)2 define o Estado federativo como uma forma especial de organizar o poder, com a existncia de um poder central e de uma soberania a ser compartilhada entre vrios outros poderes subnacionais. Assim, a federao no pode ser explicada pela separao entre diferentes nveis de governo, e sim como uma dinmica, ou um pacto, para lidar com as desigualdades. Nesse cenrio os estados federativos so obrigados a construir uma unidade na diversidade ou, em outros termos, tm que conjugar autonomia, interdependncia e controles mtuos entre seus diferentes nveis de governo. Para o autor, o sistema federativo impe condies especiais para a organizao poltica dos municpios, para os resultados das suas polticas pblicas e para a produo de polticas regionais. Alm disso, Abrucio (2001, apud Crte 2010) aponta as condies
histricas do desenvolvimento do Estado federativo no Brasil, que surgiu da heterogeneidade das elites polticas locais e que se construiu ao longo do tempo, oscilando entre perodos de centralizao e descentralizao poltica e fiscal onde, em alguns momentos, a interdependncia entre os entes federativos significou centralizaes autoritrias de poder poltico e financeiro como no Estado Novo ou no regime militar.
Ele afirma ainda que essa definio de Estado federativo explicita o valor do sistema na definio das condies de execuo da poltica metropolitana. Para o autor, olhando a questo desse ponto de vista, fcil verificar a importncia que as relaes intergovernamentais assumem no equacionamento da questo
metropolitana. Adicionalmente, Abrucio (2005a) ressalta a importncia da autonomia para os governos locais, uma vez que a integridade territorial em um pas marcado por heterogeneidades precisa ser mantida. Para ele a autonomia e a integridade territorial so essenciais para um pacto federativo. A estrutura federativa afeta
Abrucio, F. A reconstruo das funes governamentais no federalismo brasileiro. In: Hofmeister, W; Carneiro, J.M.(Orgs.). Federalismo na Alemanha e no Brasil. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer,2001.
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diretamente
desenho
das
polticas
pblicas;
portanto,
coordenao
intergovernamental, ou seja, a deciso conjunta no que diz respeito distribuio de recursos escassos, exige eficincia (fazer mais com menos) e efetividade (ter impacto sobre as origens dos problemas sociais). Essa soberania compartilhada complexa, pois os entes federativos, por sua natureza, s entram nesse esquema conjunto se assim o desejarem. O autor acredita que uma clara definio das competncias no terreno das polticas pblicas, por meio de instrumentos legais, obriga os atores ao compartilhamento dessas decises e responsabilidades. Sendo o Brasil uma repblica federativa e o processo decisrio em estudo ter ocorrido em um equipamento estadual, a questo da autonomia uma varivel importante a ser considerada.
4.2. Ambiente Interno
4.2.1. A Organizao Pblica
Foi somente depois que estudos empricos sobre processos decisrios revelaram a influncia do comportamento poltico nas organizaes que as teorias polticas ganharam ateno dentro da Teoria das Organizaes (Hatch 1997).
Os trs artigos mencionados anteriormente (Rainey et al, 1976; Rainey and Perry, 1988; Rainey and Bozeman2000) tambm identificaram caractersticas
diferenciadoras das organizaes pblicas daquelas do setor privado concernentes ao seu ambiente interno: resistncia s mudanas e delegao da autoridade; autoridade do administrador pblico sobre os subordinados fraca e fragmentada; relutncia em delegar, grande utilizao de regulamentos formais (devido dificuldade de superviso e delegao);
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papel poltico dos altos administradores sujeito exposio pblica; mais burocracia, cautela e rigidez e menos inovao; maior rotatividade dos altos administradores, devido s eleies e nomeaes polticas, resultando numa descontinuidade na implantao de planos; maior dificuldade na concesso de incentivos para desempenhos efetivos e eficientes, menor remunerao para os funcionrios, menor satisfao no trabalho e menor comprometimento organizacional; percepo de constrangimentos organizacionais e regras; objetivos difusos e procedimentos burocrticos complexos.
Schall (1997) argumenta que a descontinuidade administrativa, uma das caractersticas intrnsecas dos
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governos democrticos,
um dos
fatores
diferenciadores com os quais as organizaes pblicas se defrontam. Para Spink (1987, apud Nogueira 2006) a continuidade e descontinuidade administrativa so
inerentes Administrao Pblica acarretando dilemas, prticas e contradies a cada mudana de governo e sua conseqente troca de dirigentes. Para Nogueira (2006), o elemento relevante, no setor pblico, que tem o poder de interromper uma iniciativa a mudana de gestores a cada eleio, provocando a descontinuidade administrativa. Para o autor essa parece ser a manifestao da sustentabilidade ou da falta de no setor pblico. Por outro lado, Nogueira (2006) citando Arsomena (1990, apud Nogueira 2006)4 adverte sobre avaliar a continuidade como algo bom e descontinuidade como algo ruim. Arsomena (1990, apud Nogueira 2006) afirma que a continuidade pela continuidade no s no garante a diminuio de riscos e ocorrncias indesejveis como pode at mesmo ser prejudicial, conduzindo acomodao ou paralisao.
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Spink, P.. Continuidade e descontinuidade em organizaes pblicas: um paradoxo democrtico. Cadernos Fundap, So Paulo, Ano 7, n. 13, p. 57-65, abr 1987. Arosemena, A. A. B. Descontinuidade Administrativa e Cultura Organizacional: o Caso da Autoridade Porturia Nacional do Panam. 1990. 271 f. Dissertao de Mestrado apresentada Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, So Paulo, 1990.
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A influncia do fator poltico nas organizaes pblicas tambm remete a uma das metforas de Morgan (1996), que v as organizaes como sistemas polticos. A perspectiva poltica compreende as organizaes como arenas que abrigam uma complexidade de interesses provenientes de diferentes indivduos e grupos (Bolman and Deal, 2003). Mintzberg (1985), neste contexto, v a organizao aprisionada totalmente ou em grande parte pela poltica e pelos conflitos.
Para Bolman and Deal (2003), cinco pressupostos resumem esta perspectiva: organizaes so coalizes com diversos interesses individuais e de grupos. Uma coalizo formada pela interdependncia dos seus membros, pela necessidade recproca, mesmo que os interesses sejam parcialmente os mesmos; valores, crenas, informaes, interesses e percepes da realidade entre os membros da coalizo apresentam diferenas permanentes. Esse pressuposto implica que a atividade poltica mais visvel e dominante sob condies de diversidade do que de homogeneidade; alocao de recursos escassos o tema da maioria das decises mais importantes. O conceito de recursos escassos sugere que a poltica ser mais evidente e intensa. recursos escassos e diferenas permanentes colocam o conflito no centro da dinmica organizacional e fundamenta o poder como o ativo mais importante. Mintzberg (1985) cunha o conceito de Arena Poltica e define quatro formas bsicas, que variam dependendo do grau de aprisionamento das organizaes a estas variveis: completa (onde o conflito intenso, difundido e instvel); confrontao (cujo conflito intenso, reprimido e instvel); aliana instvel (conflito moderado, reprimido e possivelmente resistente) e organizao poltica
(caracterizada pelo conflito moderado, difundido e resistente). Para Hatch (1997) a perspectiva da organizao como uma arena poltica se d atravs do estudo das organizaes como organismos de tomada de deciso e como ordens polticas.
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O entendimento de um processo decisrio tambm passa pela configurao organizacional. Daft (2008) argumenta que a formao de uma coalizo tem vrias implicaes no comportamento da deciso organizacional. As decises so tomadas mais pela satisfatoriedade (significando aceitao de nveis satisfatrios em lugar de nveis mximos de desempenho, capacitando as organizaes a atingir vrias metas simultaneamente) do que para a otimizao da soluo de problemas.
Adicionalmente, os tomadores de deciso esto preocupados com questes imediatas em uma situao mal definida e carregada de problemas. Portanto, no buscam uma soluo perfeita, mas satisfatria. Para o autor as dimenses do projeto organizacional descrevem as organizaes assim como os traos fsicos e as personalidades caracterizam as pessoas.
Para Mintzberg (2003) uma das seis estruturas organizacionais bsicas por
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ele
identificadas, a burocracia mecanizada , oriunda da revoluo industrial e caracteriza-se por grande especializao de trabalho altamente padronizado. A parte-chave da organizao a tecnoestrutura, na qual analistas so responsveis por planejar o trabalho do ncleo operacional, enquanto a padronizao de processos o mecanismo de coordenao.
A configurao das organizaes pblicas apresenta caractersticas burocrticas no sentido de um tipo ideal de burocracia, de acordo com Max Weber: as funes e competncias so definidas e rigorosamente determinadas por leis ou regulamentos; a diviso de tarefas feita de maneira racional baseada em regras especficas para o exerccio das tarefas necessrias ao alcance dos objetivos da organizao; os membros da organizao tm direitos e deveres delimitados por regras e regulamentos que se aplicam a todos, de acordo com seu cargo ou funo;
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O autor identifica seis estruturas organizacionais bsicas: estrutura simples, burocracia mecanizada, burocracia profissional,
forma divisionalizada, adhocracia e missionria.
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a hierarquia definida por meio de regras explcitas e as prerrogativas de cada cargo e funo so definidas legalmente e regulam o exerccio da autoridade e seus limites; o recrutamento feito por meio de regras previamente estabelecidas, garantindo a igualdade formal na contratao; a remunerao igual para cargos e funes semelhantes e a promoo regulada por normas.
Para Motta e Pereira (2004) o formalismo, o carter impessoal e o domnio da administrao profissional so as formas bsicas com as quais as organizaes burocrticas expressam sua racionalidade. Para eles a organizao burocrtica uma estratgia de administrao e dominao, uma forma de poder. Estes autores postulam que qualquer sistema social administrado por critrios racionais e hierrquicos forma uma organizao burocrtica que, mais ou menos flexvel, formalizada ou autoritria, tem como caracterstica o sentido do processo decisrio de cima para baixo. Adicionalmente, para os autores, os atributos que constituem uma forma burocrtica de organizao so: diviso do trabalho: atende a uma racionalidade, decorrendo a eficincia no cumprimento dos objetivos da organizao, sendo assim uma estrutura racionalmente organizada; hierarquia de autoridade: um sistema organizado de domnio e subordinao mtua entre as autoridades, mediante superviso das inferiores pelas superiores, possibilitando ao subordinado apelar da deciso de uma autoridade inferior a uma autoridade superior; rotinas e procedimentos padronizados: o funcionrio no determina o que pretende ser, ele o que a burocracia determina ou impe, e o desempenho no cargo assegurado por um conjunto de regras;
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carter legal das normas: uma organizao regida por normas pr estabelecidas por escrito estabelecidas por uma legislao prpria; carter formal das comunicaes: usa-se comunicao escrita, todas as aes e decises so comprovadas por documentao adequada, sendo realizadas repetitivamente atravs de formulrios.
Rojot (2008) salienta que a influncia que a estrutura exerce sobre os processos decisrios resulta, em certa medida, em um conjunto nico para cada organizao.
Abrucio (2005a) por meio dos resultados de uma pesquisa feita em organizaes pblicas estaduais brasileiras revela que os estados brasileiros tm problemas na organizao de suas informaes bsicas e da memria administrativa, na gesto dos recursos humanos, na articulao entre as vrias partes do sistema de planejamento, na adoo de um enfoque mais intersetorial e, ainda, na adoo de melhores mecanismos de governana democrtica, sobretudo no mbito interno do setor pblico.
4.2.2. Cultura Organizacional
Hofstede (1980) considera a cultura um dos pontos-chave na compreenso das relaes humanas funcionando como um padro coletivo que identifica os grupos e suas percepes. Para ele a cultura uma programao coletiva mental aprendida no ambiente social, resultado de significados partilhados pelo conjunto de pessoas pertencentes a um mesmo conjunto, sendo adquirida e no herdada, ou seja, proveniente do ambiente social do indivduo. Conseqentemente, a personalidade constitui um conjunto de programas mentais e est fundada em traos que so, em parte, herdados com o cdigo gentico nico e, em outra parte, adquiridos.
Por sua vez, Rojot (2008) argumenta que o conceito de cultura torna-se muito mais til ao ser interpretado como um conjunto de limitaes racionalidade. Para ele, a cultura consiste em limitaes compartilhadas sobre a racionalidade. Estas
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limitaes diferenciam-se dependendo da coletividade na qual o indivduo participa. As mudanas culturais tornam-se evidentes quando determinada quantidade de indivduos comea a compartilhar uma nova limitao. Quando um nmero suficiente de pessoas compartilha uma nova percepo ou crena, por meio de interaes, estas se tornam limitaes mais generalizadas de cognio, ou seja, uma caracterstica cultural. Uma coletividade forte e abrangente possui grande poder de presso sobre seus membros, acarretando uma racionalidade semelhante entre eles.
Do mesmo modo em que no possvel compreender um processo decisrio sem levar em considerao o contexto no qual ele se insere (Simon, 1979), impossvel compreender a cultura de uma organizao sem conhecer seu contexto.
A cultura nacional, por meio do delineamento de traos brasileiros, subsidia a anlise da cultura organizacional, definindo o estilo brasileiro de administrar e o comportamento dos indivduos em relao s lideranas e s diversas situaes organizacionais (Netto et al, 2003). A formao da cultura nacional brasileira tem relao com os fatores de formao do pas que passou por diversas fases e influncias externas sobre a sua populao, sua economia e sua poltica (Netto et al, 2003).
Para Rojot (2008), a anlise da cultura como limitadora da racionalidade cria um conjunto coerente de conexes entre as culturas nacional, profissional e organizacional. As limitaes tm efeitos semelhantes, mas provm de fontes diferentes. As diferenas entre os indivduos, inseridos em diferentes ambientes nacionais, ocupacionais e organizacionais, nascem das tentativas de conciliar comportamentos aceitos e as limitaes cognitivas com outros conjuntos de limitaes provenientes de outras fontes, entre elas a experincia pessoal. Para o autor, a cultura nacional tende a ser mais flexvel do que a profissional e esta tende a ser mais flexvel do que a organizacional pelo fato que quanto menor o grupo, mais facilmente se desenvolve uma cultura forte. Isto se deve ao fato das interaes serem mais numerosas e os desvios mais visveis. Adicionalmente uma coletividade pode exercer diferentes nveis de presso em diferentes circunstncias. O autor d o exemplo de que a cultura nacional tem uma influncia mais poderosa em seus
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cidados durante perodos de guerra do que durante longos perodos de paz. Para o autor, partes de vrias culturas distintas podem co-existir dentro de uma mesma coletividade.
Hofstede (2001) tambm constatou a importncia da cultura nacional na explicao das diferenas em atitudes e valores em relao ao trabalho. Ele argumenta no ser possvel compreender a cultura de uma organizao sem conhecer o contexto em que ela se insere. Ele realizou um estudo com cento e sessenta mil executivos e empregados de uma grande corporao norte-americana (IBM) com subsidirias espalhadas em cinqenta pases e trs regies continentais para verificar a importncia da cultura nacional na forma de administrar.
A pesquisa de Hofstede (1991) evidencia essa relao entre a cultura de um pas e das suas organizaes. Segundo o autor, os valores pessoais variam mais entre uma nao e outra do que entre empresas e as atitudes de funcionrios de uma mesma empresa trabalhando em diferentes pases mostram-se consistentemente diferentes ao longo do tempo. O autor faz uma distino entre cultura nacional e cultura organizacional: a primeira permanente e involuntria; a segunda parcial e voluntria. A cultura nacional trazida da infncia por meio da ao de pais e professores, enquanto a cultura organizacional estabelecida atravs de smbolos, heris e rituais.
Para Schein (1992) a cultura organizacional um conjunto de pressupostos bsicos que um grupo inventou, descobriu ou desenvolveu, ao aprender como lidar com os problemas de adaptao externa e integrao interna. Estes pressupostos funcionaram bem o suficiente para serem considerados vlidos e ensinados a novos membros, como forma correta de perceber, pensar e sentir em relao a esses problemas. Essa aprendizagem cultural se realiza em vrios nveis: (i) artefatos visveis, de fcil percepo, mas difcil interpretao, como por exemplo, o comportamento das pessoas, o layout da empresa, os documentos; (ii) valores, que governam o comportamento das pessoas onde existem diferenas entre os valores aparentes e aqueles de uso; (iii) pressupostos bsicos, geralmente inconscientes, mas demonstram como os membros de um grupo percebem, pensam e sentem.
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Arruda (2006) em sua dissertao de mestrado olha para esses nveis por meio de dados empricos obtidos em um hospital privado no municpio de So Paulo. Nas entrevistas a autora pode constatar a importncia dos valores ao averiguar que os entrevistados manifestaram-se, na sua totalidade, felizes por trabalhar na organizao por causa de aspectos determinantes como a valorizao do funcionrio, segurana no trabalho e respeito pelo profissional e pelo cliente. As crenas e pressupostos foram outros elementos que puderam ser inferidos e sua assimilao constatada a partir da forma como os funcionrios definiram os valores da organizao, principalmente a humanizao e a tica. A autora observou tambm a importncia dos ritos, rituais e cerimnias quando os entrevistados ressaltaram as festas de comemorao que acontecem em datas especficas como o Natal, final de ano, Pscoa, dia da criana, etc.
No estudo de Hofstede (2001) quatro dimenses de cultura so consideradas que auxiliam no entendimento da forma de administrar de um pas: distncia do poder: tambm chamada distncia hierrquica. Mede o quanto os membros de uma sociedade aceitam a distribuio desigual de poder com base nos valores daqueles que tem menos poder. Este ndice alto no Brasil. O que, para Bertero (2004), em termos de gesto de empresas, favorece estilos autoritrios, cujo poder vem de cima para baixo, com centralizao e dificuldades em delegar; coletivismo versus individualismo: nas sociedades coletivistas prevalece o interesse do grupo sobre o do indivduo. Esta uma medida de o quanto os membros so responsveis um pelo outro. O individualismo o oposto do coletivismo. O Brasil encontra-se em uma posio intermediria o que, para Bertero (2004), pode explicar a diluio dos processos decisrios, a pouca autonomia dos nveis hierrquicos mais baixos e a tendncia de levar qualquer deciso, mesmo a mais simples, aos nveis gerenciais mais altos; feminilidade versus masculinidade: nas sociedades tidas como masculinas mais comum que os homens estejam mais voltados para o trabalho externo, sendo duros, competitivos e gozando de maior liberdade do que as mulheres. Em
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contrapartida, os pases mais femininos tm regras mais igualitrias para ambos os sexos, no existindo grandes expectativas em funo da dualidade sexual. O Brasil ocupa uma posio intermediria o que significa, em termos de gesto de empresas, que a cultura brasileira favorece tanto estilos paternalistas como profissionais (Bertero, 2004); controle da incerteza: analisa a averso ao risco. O Brasil apresenta um alto grau de averso ao risco o que em termos de gesto significa modelos mais conservadores e baixo grau de empreendedorismo (Bertero, 2004). Netto et AL (2003) transcrevem as proposies de Freitas6 (in Caldas e Motta, 1997, apud Netto et al 2003) a respeito dos traos culturais bsicos brasileiros que podem ser usados na anlise organizacional:
Trao Hierarquia Caractersticas-Chaves Tendncia a centralizao do poder dentro dos grupos sociais; Distanciamento nas relaes entre diferentes grupos sociais; Passividade e aceitao dos grupos inferiores Sociedade baseada nas relaes culturais Busca de proximidade e afeto nas relaes Paternalismo: domnio moral e econmico Flexibilidade e adaptabilidade como meio de navegao social Jeitinho Gosto pelo sensual e pelo extico na relaes sociais Mais sonhador que disciplinado Tendncia averso ao trabalho manual ou metdico
Personalismo
Malandragem Sensualismo Aventureiro
Tabela 1 Caractersticas Culturais Brasileiras Freitas (in Caldas e Motta,1997, apud Netto et al 2003, p.4)
Motta (1996) convalida a tese da influncia cultural no processo decisrio organizacional. Para o autor, as empresas brasileiras so caracterizadas por uma interao social intensa e por um envolvimento ativo dos dirigentes superiores, que se apresentam geralmente como autocrticos sendo responsveis pela parte mais substantiva das etapas do processo. Essa autoridade hierrquica, bem como uma intensiva comunicao fora das horas de trabalho (e fora do trabalho), faz com que as decises nas empresas brasileiras sejam tomadas rapidamente e de forma
Freitas, A.B. Traos brasileiros para uma anlise organizacional, in Cultura Organizacional e Cultura Brasileira, Motta, F.C.P; Caldas, M.P (orgs). Editora Atlas, 1997
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continuada. No entanto, os responsveis se limitam ao uso de informaes de fcil obteno e geralmente pobres em contedo. Estes processos decisrios parecem ter maiores dificuldades em atingir os seus objetivos se comparados com os processos decisrios de outros pases.
Fleury (2009) alinha-se com a percepo de Schein e acrescenta que estes pressupostos bsicos expressos em elementos simblicos tanto agem como elementos de comunicao e consenso como ocultam e instrumentalizam as relaes de dominao. Para esta autora, h vrios caminhos para desvendar a cultura de uma organizao. Dentre eles destacam-se: o histrico das organizaes: o momento de criao de uma organizao e sua insero no contexto poltico e econmico da poca propicia o pano de fundo necessrio para a compreenso da natureza da organizao, suas metas, seus objetivos; os incidentes crticos por que passou a organizao, tais como crises, expanses, pontos de inflexo, de fracassos ou sucessos tambm so formadores de sua histria; o processo de socializao de novos membros: o momento de socializao crucial para a reproduo do universo simblico. por meio das estratgias de integrao do indivduo organizao que os valores e comportamentos vo sendo transmitidos e incorporados pelos novos membros. Os rituais de socializao desempenham ao mesmo tempo o papel de incluso do indivduo ao grupo e delimitao do processo de excluso dos demais; as polticas de recursos humanos: tm papel relevante no processo de construo da cultura da organizao, por serem as mediadoras da relao entre capital e trabalho. Analisando as polticas explcitas e principalmente as polticas implcitas de recursos humanos de uma organizao possvel decifrar e interpretar seus padres culturais;
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o processo de comunicao: um dos elementos essenciais no processo de criao, transmisso e cristalizao do universo simblico de uma organizao. preciso identificar os meios formais, orais (contatos diretos, reunies, telefonemas) e escritos (jornais, circulares, "memos") e os meios informais, como por exemplo, a "rdio-peo". O mapeamento dos meios permite desvendar as relaes entre categorias, grupos e reas da organizao; a organizao dos processos de trabalho: a anlise destes processos em seus componentes tecnolgicos e social como forma de gesto da fora de trabalho, possibilita a identificao das categorias presentes nas relaes de trabalho. Assim, ela importante para desvendar aspectos formadores da cultura organizacional, alm de fornecer o referencial para decifrar a dimenso polticoconstrutiva do elemento simblico.
Por sua vez, Hofstede (1991) utiliza seis termos para pontuar a cultura organizacional, so eles: orientao para o processo (empresas mais burocrticas, preocupadas em como fazer, nas formas de resolver problemas) versus orientao para resultados (empresa voltada a obter resultados, focada nos objetivos); orientao para o empregado versus orientao para o trabalho: baseia-se na preocupao da organizao com as pessoas e a preocupao em ter o trabalho concretizado; paroquial versus profissional: nas organizaes paroquiais a cultura dos empregados deriva da organizao, nas organizaes profissionais a cultura dos empregados deriva do tipo de trabalho que realizam; sistema aberto versus sistema fechado: aponta para a facilidade de aceitao, tanto da organizao quanto dos empregados, a pessoas externas e a novos funcionrios; sistema fraco versus sistema rgido: trata do grau de formalidade e controle dentro da instituio;
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normativa versus pragmtica: preocupa-se com orientao para o cliente.
Para Daft (2008) todos participam da cultura, mas em geral ela passa despercebida. Quando a organizao tenta implantar novas estratgias ou programas que ameaam as normas e valores culturais bsicos ela se defronta com o poder da cultura.
Para Pettigrew (2009) muito mais fcil ajustar as manifestaes de cultura do que modificar o ncleo de crenas e pressupostos bsicos da organizao. Para este autor as dificuldades de gerenciar a cultura de uma organizao so devidas aos seguintes problemas: nveis: variedade de nveis de profundidade nos quais a cultura se propagou na organizao, pois, alm de ser profunda a cultura extensa; infiltrao: a cultura permeia elementos diversos (envolve pessoas, processos, percepo sobre produtos, estruturas, sistemas); implcito: a cultura aceita implicitamente e difcil mudar partes implcitas do pensamento ou comportamento das pessoas; impresso: a histria tem grande peso na administrao da maioria das organizaes; poltico: relativo distribuio do poder na empresa. Alguns grupos de poder podem no estar dispostos a abandonar as crenas e pressupostos relevantes para eles; pluralidade: como a maioria das organizaes possui subculturas, possvel que apresente tambm crenas e pressupostos diferentes; interdependncia: entre todos os demais sistemas da organizao.
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Para Bertero (1976), de nada adianta modificar a estrutura de uma organizao se o comportamento dos seus membros tambm no for modificado, pois os indivduos afetam as estruturas e so por elas afetados. Para o autor, nessas situaes desejvel que haja processos decisrios participativos envolvendo os membros da organizao conduzindo a um compartilhamento da autoridade entre os diferentes nveis hierrquicos e a assuno de responsabilidades por grande numero de funcionrios.
De acordo com Carbone (2000), os comportamentos sociais no Brasil e suas decorrncias na gesto pblica que podem dificultar a mudana so as seguintes: burocratismo
excessivo
controle
de
procedimentos,
gerando
uma
administrao engessada, complicada e desfocada das necessidades do pas e do contribuinte; autoritarismo/centralizao excessiva verticalizao da estrutura hierrquica e centralizao do processo decisrio; averso aos empreendedores ausncia de comportamento empreendedor para modificar e se opor ao modelo de produo vigente; paternalismo alto controle da movimentao de pessoal e da distribuio de empregos, cargos e comisses, dentro da lgica dos interesses polticos dominantes; tentativa de levar vantagem tirar vantagem da coisa pblica, nepotismo, apadrinhamento e intermediao generalizada de favores e servios; reformismo desconsiderao dos avanos conquistados, descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiana generalizada. Corporativismo como obstculo mudana e mecanismo de proteo tecnocracia.
Carbone (2000) reproduz, em seu artigo, os traos indesejveis dos administradores pblicos brasileiros, levantados por uma pesquisa realizada pelo Banco do Brasil em 1995, entre eles: desconhecimento e desinteresse pelo ambiente externo; viso
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sectria; despreparo e autoritarismo na gesto de pessoas e apego ao passado. J para Escrivo Junior (2006) o administrador pblico apresenta desconhecimento e desinteresse pelo ambiente externo.
Saraiva (2002), argumenta que a noo de burocracia to enraizada nas organizaes pblicas, que remete idia de imobilidade, uma vez que formas alternativas de organizao so rejeitadas ou aceitas at a fase de implementao de mudanas tal a fora dos preceitos reguladores vigentes. Para o autor os funcionrios pblicos percebem a necessidade de mudana pela maneira como as atividades vm sendo desempenhadas, pelas demandas dos cidados e pela necessidade de maior agilidade na resposta s mudanas ambientais; ainda assim, manifestam-se predominantemente de forma negativa, quando a inovao tratada, deixando claro que mudar preciso, mas no de forma radical. O autor afirma que podemos observar dois tipos de servidores pblicos. De um lado funcionrios conscientes do que se espera deles, enquanto membros da mquina pblica, comprometidos com a qualidade na prestao de servios populao e, de outro, uma mo-de-obra politizada e em geral desmotivada com as sucessivas aes do governo no sentido de desestruturar a imagem do servidor pblico em termos institucionais, polticos e econmicos.
Para Siqueira e Mendes (2009) parte dos servidores aptico e para modificar essa situao necessrio o estabelecimento de metas participativas, incentivos materiais e simblicos, proporcionando um sentido para o trabalho que realizam. Para Pires e Macedo (2006), a burocracia, o autoritarismo centralizado, o paternalismo, a descontinuidade e a ingerncia poltica interferem no modo como os trabalhadores atuam nessas organizaes, observando-se o apego s regras e rotinas, a supervalorizao da hierarquia, o paternalismo nas relaes e o apego ao poder, entre outras que so importantes na definio dos processos internos, na relao com inovaes e mudana, na formao dos valores e crenas organizacionais e polticas de recursos humanos. Para os autores a cultura que orienta a prtica das organizaes pblicas a da interferncia poltica e administrativa e os traos dessa cultura influenciam os seus trabalhadores transformando essas organizaes pblicas em burocracias complexas, com
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caractersticas centralizadoras e estruturas rgidas, no orientadas para o atendimento das necessidades dos cidados, ou para a eficcia e efetividade.
Os servidores pblicos possuem o poder de facilitar ou no o processo de adaptao e a falta de entendimento pode manifestar-se por meio da resistncia que esse grupo impe ao processo, podendo inviabilizar as tentativas de mudana organizacional (Vergara e Pinto, 1998).
Vaitsman (2000) afirma que pertencer a uma organizao pblica de sade implica em algum tipo de cultura coletiva, dada pela caracterstica do pblico e da sade. Um dos elementos definidores dessa cultura o fato de as atividades dos membros da organizao estarem voltadas para a produo de bens e/ou servios para a promoo do bem-estar fsico, mental e social de seus usurios/ clientes. Para a autora, ao entendermos cultura organizacional como um sistema de significados compartilhados pelos membros de uma organizao, a das organizaes pblicas marcada pelo modo como se instauraram as relaes entre Estado e sociedade e aquelas entre o sujeito e a coisa pblica. Essa mesma autora em artigo de 2.001, no qual realiza uma pesquisa com servidores de um hospital da rede pblica municipal do Rio de Janeiro mostra que o setor pblico percebido como um lugar onde predominam o apadrinhamento poltico, as relaes de favorecimento pessoal e os privilgios acarretando sentimentos de desconfiana, iniqidade e injustia que produzem frustrao em relao aos projetos pessoais e profissionais, levando desmotivao e dificultando a formao de expectativas positivas em relao s possibilidades de mudana.
4.3. Processo Decisrio
Pontos de vista diferentes no estudo do Processo Decisrio moldam no apenas a maneira como as decises so tomadas, mas tambm os prprios mtodos de investigao e as explicaes subseqentes (Miller et al, 2004).
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O processo decisrio em estudo refere-se a uma tomada de deciso estratgica. Mintzberg et al (2000) afirmam no ser fcil explicar o significado da palavra estratgia e que sua interpretao exige no mnimo cinco definies. Ela pode ser definida como um plano (um curso de ao) ou como um padro (estabilidade de comportamento ao longo do tempo). Tambm se pode descrev-la como uma posio (localizao de produtos ou servios em um mercado especfico) ou como uma perspectiva (modo de ver, de fazer as coisas); finalmente ela pode ser vista como uma ttica (para enganar um concorrente).
Simon (1979) divide as decises em dois tipos: programadas: so decises repetitivas e rotinizadas, solucionadas por regra geral, atravs de procedimentos previamente determinados ou programas de ao. Dentro de uma hierarquia organizacional, as decises programadas so tomadas em nveis hierrquicos mais baixos. o tipo de deciso que pode ser delegado. So decises operacionais, que podem ser tomadas por subordinados; no programadas: envolvem situaes novas ou no estruturadas ou ainda problemas para os quais no esto disponveis mtodos de soluo. Este tipo de tomada de deciso no possui regras nem um esquema especfico para ser utilizado, podendo estar relacionado a situaes desconhecidas ou inditas. A deciso estratgica pertence a esse grupo. Como a organizao possui diferentes grupos de interesse, o processo decisrio no nvel estratgico, vai refletir uma constante negociao de interesses para manter, reforar ou modificar a coalizo de poder.
Hatch(1997) destaca dois fatores-chave entrelaados aos processos decisrios: a incerteza e a ambigidade. A incerteza est associada complexidade e velocidade das mudanas no meio ambiente ou nas tecnologias (condies associadas ao ambiente externo das organizaes e ao core business). A ambigidade (hesitao entre duas ou mais possibilidades) inerente falta de consenso sobre os objetivos a serem alcanados. Conseqentemente, diversas alternativas so usualmente avaliadas. Informaes adicionais reduzem a incerteza, mas aumentam a ambigidade, trazendo novos elementos dos quais os tomadores
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de deciso podem discordar. Para a autora, desacordos, interesses, conflitos e poder (independentemente da sua natureza) so fatores crticos, cada um favorecendo um processo decisrio diferente, assim como os diferentes nveis de incerteza e ambigidade com os quais as organizaes se deparam. Quando os desacordos dizem respeito aos objetivos a serem alcanados ou problemas a serem resolvidos (que direo tomar) os conflitos conseqentes envolvem ambigidade (mltiplas interpretaes do que se est tentando alcanar). Quando os desacordos se referem a como os objetivos devem ser alcanados os conflitos so resultados da incerteza (falta de informaes). Para a autora, eles delineiam os modelos de tomada de deciso utilizados.
Daft (2008) afirma que diferentes modelos de tomada de deciso aparecem em diferentes situaes, pois o uso dos mesmos contingencial ao cenrio da organizao.
Einsenhardt and Zbaracki (1992) consideram que os paradigmas dominantes no estudo dos processos decisrios so: (i) racionalidade, (ii) racionalidade limitada, (iii) poder e poltica, e (iv) modelo da lata de lixo. Para as autoras, tomadas de deciso so fundamentais no processo estratgico, pois moldam o curso de uma empresa. Elas sustentam que a racionalidade multidimensional e assim as decises so racionais em alguns aspectos, mas no em outros. Ao revisar a literatura, concluram que estudos empricos demonstram a existncia de limites para o uso do modelo racional, que muitas decises seguem fases bsicas como identificao do problema, desenvolvimento e seleo de alternativas, mas que percorrem essas etapas sempre seguindo caminhos diferentes e realizando ajustes contnuos, que a complexidade do problema e os conflitos influenciam a forma como a deciso tomada. Portanto as decises estratgicas so limitadamente racionais, o poder ganha as batalhas sobre escolhas e a oportunidade importa. Nutt and Wilson (2010), ao reconhecerem a variedade de modelos na pesquisa sobre processos decisrios, constatam que a fuso dos modelos mais poderosos o modelo poltico e a racionalidade limitada parecem factveis, pois o primeiro revela o contexto social e o segundo expe as cognies inerentes. Nessa mesma perspectiva Royer and Langley (2008), argumentam que embora um paradigma possa ser suficiente para explicar uma situao em particular, a associao entre
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modelos fornece uma explicao mais abrangente para o processo decisrio. Acrescentam que a racionalidade e o processo poltico so elementos crticos e que processos decisrios eficientes e efetivos tendem a combinar ambos.
4.3.1. A Racionalidade
Decises de todos os tipos e magnitudes permeiam as organizaes. Neste sentido, elas podem ser vistas como um lcus de processos decisrios. Portanto, em um determinado momento pode-se interpret-las como o resultado ou o produto das suas decises ao longo do tempo (Hatch, 1997). Para Miller et al (2004), as
organizaes ao se integrarem ou ao se diferenciarem geram a necessidade de tomar decises. Estudos acerca do trabalho administrativo confirmam que nesse processo os administradores gastam grande parte do seu tempo. O trabalho de Mintzberg (1985), por sua vez, coloca a tomada de deciso como prioritria na agenda administrativa, enquanto Simon (1979) sugeriu que administrar e tomar decises so praticamente sinnimos.
No entanto, at as dcadas de 1930 e 40, o estudo sobre as organizaes se focava nas hierarquias administrativas sem que se percebessem as decises. Obviamente decises eram tomadas, mas os administradores e os acadmicos no as enxergavam como relevantes e merecedoras de ateno e estudos (Hodgkinson and Starbuck, 2008). A primeira abordagem utilizada para analisar a tomada de deciso foi a do modelo racional, herdado da teoria econmica onde o indivduo da organizao possui como caractersticas aquelas contempladas pela administrao cientfica: o tipo ideal representado pelo homo economicus onde o indivduo um ser totalmente racional e incorruptvel. Este indivduo faz escolhas ideais, em um ambiente bem especificado e bem definido, e apoiado por modelos matemticos e estatsticos, que levam sempre maximizao dos resultados (March e Simon, 1981).
As teorias racionais assumem que o tomador de deciso conhece todas as alternativas para a ao e as conseqncias de cada alternativa suficientemente
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bem para ser capaz de realizar uma distribuio de probabilidade; possui uma ordem consistente de preferncias de alternativas e utiliza regras decisrias que permitam a escolha de uma nica (Hodgkison and Starbuck, 2008). Nesse modelo, os indivduos entram em situaes de deciso com os objetivos previamente conhecidos e os objetivos determinam o valor das possveis conseqncias de uma ao. A partir da os indivduos renem as informaes apropriadas, montam um conjunto de alternativas e escolhem a tima (Eisenhardt e Zbaracki, 1992).
Quando confrontado com uma situao de risco ou incerteza com relao ao conjunto de informaes reunidas, o decisor, apoiado por tcnicas estocsticas e por seu juzo sobre conseqncia-utilidade, escolhe a deciso preferencial dentro de um conjunto previamente definido de preferncias, onde a deciso preferencial aquela de maior utilidade (March e Simon, 1981).
Para Allison e Zelikow (1999), na teoria econmica a deciso racional a escolha da alternativa mais eficiente, aquela que maximiza o resultado para dado insumo, ou que minimiza o insumo para dado resultado. Nessa perspectiva, o problema se reduz questo de selecionar, dentro de um conjunto de alternativas, aquela que proporcione as melhores conseqncias em termos de utilidade. Para os autores o que define o modelo racional a ao como escolha racional, formada por: (i) objetivos que se traduzem em uma funo de utilidade; (ii) alternativas conhecidas antecipadamente; (iii) conseqncias de cada alternativa; e (iv) escolha que proporciona o mximo de utilidade. Para March e Simon (1981) o modelo racional serve apenas para os ambientes de certeza absoluta, onde tudo completamente normatizado. Neste caso a racionalidade seria totalmente objetiva.
Estudos empricos, no entanto, demonstraram que os modelos de escolha racional so prescries idealizadas que descrevem uma no-realidade (Miller et al, 2004). Crticos das teorias racionais observaram que a realidade cotidiana da vida organizacional no permite aos tomadores de deciso possuir dados completos e objetivos bem definidos e que os mesmos no se utilizam completamente de processos lgicos de informao, no dispem de informaes completas, de competncia e capacidade para processar a grande quantidade de informaes
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disponveis e no detm conhecimento total sobre os assuntos que tem em mos (Hodgkison and Starbuck, 2008).
Para alguns autores, as teorias racionais ignoram o fato que objetivos mudam com o tempo e que as pessoas inicialmente especificam suas preferncias para depois escolher suas aes e mais ainda, que as pessoas geralmente descobrem suas preferncias depois de agir e avaliar as conseqncias (Hodgkison and Starbuck, 2008).
Segundo Morol (2007) o modelo de tomada de deciso racional, um mito, uma abstrao que no encontra aplicaes diretas na vida real de nenhuma organizao. Para este autor, nenhuma perspectiva terica sria assume que os indivduos so (ou podem ser) tomadores de deciso puramente racionais. O autor afirma que, ainda no existem alternativas coerentes e abrangentes apesar do modelo racional j ter demonstrado ser incompleto.
Por outro lado os proponentes das teorias racionais, na sua maioria economistas, argumentam que suas teorias no foram projetadas para descrever processos decisrios ou escolhas de curto prazo. Teorias econmicas sobre a tomada de decises racional no dizem respeito ao comportamento de um individuo ou de uma empresa no futuro imediato, mas sim de um fenmeno em nvel industrial em longo prazo (Hodgkison and Starbuck, 2008). um comportamento que pode ser observado a partir de centenas de decises tomadas como resposta a estmulos similares (como os mercados financeiros). Para os autores, as noes de racionalidade dos economistas no fazem sentido quando aplicadas a indivduos que no podem prever o futuro, embora possuam um valor preditivo se forem levados em consideraes centenas de casos.
4.3.2 A Racionalidade Limitada
A partir
de
uma
abordagem
behaviorista
Herbert
Simon,
em
seu livro
Comportamento Administrativo (1979), prope uma nova teoria da deciso, para
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anlise e descrio das organizaes. Para o autor, uma teoria geral da administrao no deve incluir apenas princpios que assegurem uma ao efetiva, mas que assegurem tambm decises corretas. Ele argumenta que as organizaes podem ser mais bem entendidas atravs de seus processos decisrios, onde as premissas inerentes deciso e a estrutura organizacional se influenciam mutuamente. As atividades realizadas pelas empresas, nos seus diversos nveis hierrquicos, so essencialmente processos de tomada de deciso e de resoluo de problemas (Simon, 1979). O autor argumenta que a capacidade da mente humana para formular e resolver problemas complexos pequena, se comparada ao tamanho dos problemas que exigem soluo. Nesta declarao, o autor apresenta sua tese fundamental sobre a tomada de deciso em contraste com o conceito mais clssico usado na economia. Ele argumenta que a capacidade do ser humano para reunir, compreender e recuperar informaes da memria e fazer inferncias limitada por informaes incompletas e imperfeitas; pela complexidade do problema; pela capacidade de processar informao pelo ser humano; pelo tempo disponvel para o processo decisrio; pelas preferncias conflitantes que os tomadores de deciso possuem para os objetivos organizacionais; pelos ambientes extremamente complexos nos quais se situam, e denominou estas limitaes de racionalidade limitada. Conseqentemente, o ser humano tomar sempre decises satisfatrias e no timas. Adicionalmente Simon (1979) considera que a racionalidade depende de seu contexto e limitada por ele. Esse conceito salienta as diferenas entre o que os modelos normativos prevem e o que os administradores fazem na realidade.
Para Simon (1979), para entender a racionalidade que permeia qualquer processo decisrio o vocbulo racional deve ser acompanhado por um advrbio apropriado. Portanto uma deciso ser chamada de objetivamente racional se representar de fato o comportamento correto para maximizar certos valores em determinada situao. Ser subjetivamente racional se maximiza a realizao com referncia ao conhecimento real do assunto por parte do tomador de deciso. conscientemente racional na medida em que o ajustamento dos meios aos fins visados constitui um processo consciente. deliberadamente racional na medida em que a adequao dos meios aos fins tenha sido provocada pelo indivduo ou organizao. organizativamente racional se for orientada no sentido dos objetivos da organizao.
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Finalmente, pessoalmente racional se visar aos objetivos do individuo. Como resultado destas limitaes, os tomadores de deciso tomam as suas decises na maior parte das vezes sob condies de incerteza, e de maneira intencionalmente racional. Simon v o homem como um ator econmico bombardeado por escolhas e decises, mas possuindo um estoque limitado de informaes e capacidades de processamento (Motta e Vasconcelos, 2002).
Simon prope o conceito do homem administrativo - uma alternativa ao homem econmico e ao homem social - um ser que age intencionalmente, racionalmente limitado e que est apto a tomar decises satisfatrias para a organizao, corretas quando relacionadas aos objetivos pr-estabelecidos (Motta e Vasconcelos, 2002). As formulaes de Simon colocaram o processo decisrio como ponto focal para a compreenso do comportamento organizacional (Hodgkison and Starbuck, 2008).
Este autor afirma que uma deciso feita a partir de um conjunto de premissas que podem ser divididas em dois tipos: premissas de valor e premissas factuais. As factuais podem ser testadas, para determinar sua veracidade ou no isto , se o que elas afirmam a respeito de determinada coisa ocorre ou no na realidade. J as de valor no podem ser julgadas ou comparadas com fatos, pois expressam muito mais idias ou intenes do que fatos. Portanto, para o autor impossvel demonstrar a veracidade das proposies ticas. Para ele cada deciso envolve a seleo de uma meta (elemento de valor) e de um comportamento (elemento de fato) com ela relacionada. Dentro dessa perspectiva no existe a deciso ideal, pois ela sempre depender de qual o contexto e os parmetros que se quer utilizar no julgamento.
Alguns pesquisadores identificaram empiricamente que a racionalidade nas tomadas de deciso no estanque em um extremo totalmente objetivo. antes de tudo, um continuum onde num extremo est a objetividade e no outro as limitaes do indivduo. Os decisores se movem nesse continuum dependendo da intensidade do conflito. (Eisenhardt e Zbaracki, 1992).
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4.3.3 O Poder e a Poltica
As abordagens utilizadas para levantar explicaes sobre o ambiente interno onde ocorreu o processo decisrio em anlise percebem as organizaes como sistemas polticos e como coalizes. Nesse cenrio a poltica utilizada para influenciar os processos decisrios, o conflito faz parte da dinmica organizacional e o poder se torna um ativo importante.
Para Hatch (1997) e Daft (2008), essa situao o resultado natural da realidade organizacional com mltiplos objetivos, competio por recursos escassos, interdependncia e outras fontes de conflito e contradio (barganha e compromisso so usados para atingir o consenso). Esse processo envolve indivduos unindo seus interesses e propondo alternativas, nem sempre benficas para a organizao. Se as foras desses indivduos no so suficientes para dominar a oposio, eles se unem com outros grupos de interesse formando uma coalizo.
Para vrios autores o poder tem sido visto como um fator chave na explicao de como as decises so tomadas (Miller et al, 2004). Para esses autores, decises podem ser vistas como focos de atividade poltica, relacionadas alocao e ao exerccio do poder nas organizaes. Devido a esses fatores, a realidade organizacional permeada de desacordos a respeito de objetivos a serem alcanados ou problemas a serem resolvidos (que direo tomar) e a respeito de como os objetivos devem ser alcanados. Nesse contexto o processo decisrio est sujeito aos efeitos do poder e da poltica (Hatch, 1997).
O poder, segundo Galbraith (1994) a imposio da vontade de uma pessoa sobre a das outras. Para o autor, trs so os tipos puros de poder. Para o autor existem trs tipos de poder: o condigno, o compensatrio e o condicionado. Os poderes condignos e compensatrios se diferenciam pelo fato do dominado concordar ou no com a dominao. O poder condigno impe algo contrrio s preferncias do indivduo por meio de submisso e ameaas. J o poder compensatrio se caracteriza pelo fato do dominado concordar com a submisso, pois nesse processo ele obtm recompensas positivas, onde a principal expresso a recompensa
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pecuniria pela submisso aos objetivos da organizao. O poder condicionado, por sua vez, subjetivo, mais sutil, nem os que o detm nem os dominados tm conscincia clara de estar numa relao de dominao, ou seja, os indivduos que o exercem e a ele se submetem nem sempre o fazem de maneira consciente. conseqente a um condicionamento explicito. Vale ressaltar, no entanto, que para o autor no existem casos puros de poder, da a dificuldade para compreend-lo. Galbraith (1994) considera que a organizao a mais eminente fonte de poder dos dias atuais. Nesse sentido Hatch (1997) argumenta que existem muitas fontes de poder, mas uma em particular, a autoridade, se sobressai das demais porque associada com a hierarquia que faz parte da definio estrutural das organizaes. Miller et al (2004) complementam ao afirmar que o poder um fator sempre presente na vida organizacional alocado para posies de autoridade dentro da hierarquia da organizao, regulando o acesso ao processo de tomada de deciso. Neste sentido, a tomada de deciso pode ser vista como uma manifestao ou forma do exerccio do poder.
Bachrach and Baratz (1962) distinguem duas faces do poder, uma aparente e outra oculta. A primeira face explcita, no nvel dos conflitos abertos sobre deciseschave (A participa das decises que afetam B) e outra, no aberta, em que os grupos jogam para suprimir os conflitos (A evita que venham tona questes que possam prejudicar suas preferncias). Para Bachrach and Baratz (1963), o conflito proveniente de uma tomada de deciso pode ser ocultado e suprimido atravs do que os autores denominam de no-decises, questes ocultas a respeito das quais se decidiu no decidir. So assuntos que podem contrariar os interesses de outros atores ou no so aceitos para discusso. Essa seria outra interpretao das duas faces do poder. A possibilidade de conhecer o assunto relativo a essas questes to ou mais revelador do que o conhecimento daquilo que explicitamente se discute (Miller et al, 2004)
Mintzberg et al (2000) vem nas organizaes duas formas de poder: a) o poder micro decorrente de interesses de foras internas nos processos de negociao e concesses entre indivduos, grupos e coalizes; b) o poder macro - caracterizado pela interdependncia da organizao com os atores do ambiente externo. Esses autores, ao revisarem a literatura sobre estratgias, detectaram dez pontos de vista
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distintos, que denominaram de escolas. Cada uma delas foca um aspecto importante do processo de formulao de estratgia. Uma delas, a Escola do Poder, analisa a estratgia como um processo poltico7. Os autores compartilham com os demais aqui reportados a percepo de que a presena de ambigidades, incertezas, objetivos concorrentes, percepes variadas e escassez de recursos favorecem o surgimento da poltica, impossibilitando escolhas ideais ou timas. Os autores argumentam que o surgimento de novas estratgias dentro de uma organizao pode representar, tambm, sinais de mudana em relao ao poder.
Quando o poder exercido por uma autoridade racional-legal, termo cunhado por Max Weber, em um corpo administrativo organizado, a estrutura organizacional decorrente a burocracia. Para Motta e Vasconcellos (2002), Weber enxergava na burocracia uma tentativa de formalizar e coordenar o comportamento humano por meio da autoridade racional legal para alcanar os objetivos organizacionais. Nessa perspectiva, a autoridade deriva de um sistema de normas racionais escritas, que definem com preciso as relaes de autoridade e subordinao e distribui as atividades a serem desenvolvidas de forma sistemtica. Para os autores, este tipo de autoridade confere, pessoa investida, poder de coao sobre os subordinados e oferece meios coercitivos para impor sua vontade sendo estritamente limitada pela norma legal.
Weber definiu fatores fundamentais para exercer a autoridade racional legal. Entre eles: 1) uma organizao contnua de cargos, delimitados por normas; 2) uma rea explicita de competncia; 3) cargos que obedecem ao princpio da hierarquia; 4) os membros do quadro administrativo so separados da propriedade dos meios de produo e administrao; 5) atos administrativos, decises e normas, so formuladas e registrados em documentos (Weber, 1978).
As outras so: do design - formulao de estratgia como um processo de concepo; do planejamento - formulao de estratgia como um processo formal; do posicionamento - formulao de estratgia como um processo analtico; empreendedora - formulao de estratgia como um processo de visionrio; cognitiva - formulao de estratgia como um processo mental; de aprendizado - formulao de estratgia como um processo emergente; cultural - formulao de estratgia como um processo coletivo; ambiental - formulao de estratgia como um processo reativo e de configurao - formulao de estratgia como um processo de transformao.
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Para Hatch (1997) a maior diferena entre a autoridade racional-legal e outras fontes de poder o fato de que ela exercida de cima para baixo na organizao, enquanto que as outras fontes podem ser multidirecionais.
A autoridade racional legal denominada autoridade formal por Morgan (1996) e tem acesso a outras fontes de poder mencionadas pelo autor: controle sobre recursos escassos toda organizao depende, para perpetuar sua existncia, de um fluxo adequado de recursos. A habilidade em exercer o controle sobre qualquer um desses recursos uma importante fonte de poder; uso da estrutura organizacional, regras e regulamentos considerados como instrumentos racionais que pretendem ajudar no desempenho de uma tarefa; controle do processo decisrio considerando as organizaes como um sistema de tomada de decises, o indivduo ou grupo que possa agir de modo claro no processo de tomada de deciso tem o poder de exercer uma grande influncia na organizao; controle do conhecimento e da informao controlando o conhecimento e a informao, uma pessoa pode influenciar a definio das situaes
organizacionais e criar padres de dependncia; controle dos limites monitorando e controlando as transaes de interfaces bilaterais (grupos de trabalho, departamentos, organizao e o ambiente dentre outros), as pessoas so capazes de obter considervel poder; controle da tecnologia a tecnologia aumenta as habilidades humanas de manipular, controlar e impor-se sobre o ambiente; alianas interpessoais, redes e controle da organizao informal podem proporcionar a um indivduo informaes, a priori, que sejam importantes aos seus interesses e exercer vrias formas de influncia interpessoal;
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o poder que j se tem o poder caminho para o poder. Com freqncia, possvel us-lo para adquirir mais poder ainda.
Miller et al (2004), citando os estudos de Bradford (Hickson et al, 1986, apud Miller et al, 2004)8, evidenciam que o tipo de organizao no o fator mais importante na determinao do tipo de processo decisrio. Os elementos que exercem maior influncia so a complexidade e a carga poltica do contedo da deciso. Em outras palavras, a fora e a distribuio da influncia (carga poltica) juntamente com a complexidade do assunto que est em discusso, modelam o processo.
Para Bolman and Deal (2003), a poltica parte natural do processo decisrio na alocao de recursos em um cenrio de escassez e interesses conflitantes.
Para Hatch (1997) a poltica parte integrante dos modelos alternativos ao modelo racional. Para Child et al (2010) formas de comportamento poltico que alteram o processo decisrio podem ser categorizadas de acordo com a sua fonte e as relaes que as envolvem. Algumas aes polticas aparecem principalmente com o exerccio da autoridade formal exercida por aqueles que ocupam posies superiores na hierarquia das organizaes. Esses autores descreveram os aspectos polticos da tomada de deciso estratgica em dois estgios: o primeiro identifica as condies antecedentes que promovem o comportamento poltico nas decises estratgicas; o segundo se refere ao impacto do comportamento poltico nos resultados da deciso estratgica.
No primeiro, h trs grupos: relaes com outras organizaes: a dependncia de outras organizaes para a obteno de recursos ou aprovao estimula o lobbying e a cooptao das principais partes interessadas; caractersticas organizacionais: a centralizao hierrquica do poder envolve o comportamento poltico. A diferenciao hierrquica estimula a politicagem
Hickson, D.J; Buttler, R.J; Cray, D; Mallory, G.R; Wilson,D.C. Top Decisions: strategic decision-making in organizations. Oxford: Basic Blackwell, San Francisco: Jossey-Bass, 1986
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entre as unidades da organizao e a presena de grupos de gesto instiga o uso do poder sobre contingncias estratgicas para influenciar as decises; natureza das decises estratgicas: dependendo da natureza das decises estratgicas que podem ser significativas para a sobrevivncia da empresa, para a alocao de recursos ou apresentar ambigidade e incerteza, pode ocorrer maior intensidade no comportamento poltico inter e intra organizacional.
No segundo observa-se: conseqncias negativas: comprometimento da qualidade da deciso; menor coeso e comprometimento na implantao das decises e atrasos e custos adicionais no processo decisrio; conseqncias maior gama de alternativas consideradas;
positivas:
planejamento cauteloso e definio das decises; colaborao na adaptao organizacional e garantia de suporte externo.
Eisenhardt e Zbaracki (1992) argumentam que a maioria dos estudiosos aceita as idias centrais dessas perspectivas: (1) as organizaes so compostas por pessoas com preferncias parcialmente conflitantes, (2) a tomada de deciso estratgica em ltima instncia poltica, no sentido de que pessoas poderosas conseguem o que querem, e (3) as pessoas se engajam em tticas polticas como a cooptao, formao de coalizes, e uso da informao para reforar seu poder.
4.3.4 O Modelo da Lata de Lixo
Esta abordagem foi elaborada por Cohen et al (1972). Para seus idealizadores o nome desse modelo enfatiza a aleatoriedade que permeia a tomada de deciso. Ao enfrentarem a incerteza e a ambigidade, conseqentes falta de consenso sobre objetivos (ou questes) e os meios para alcan-los, o modelo da lata de lixo revelase adequado (Hatch, 1997). Para a autora, esse modelo particularmente
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apropriado em situaes nas quais o meio ambiente e a tecnologia utilizada so pouco entendidos ou quando os atores chave se movem para dentro e para fora do processo decisrio devido a outras atividades que competem pela sua ateno e seu tempo. Hatch (1997) constata ainda que os idealizadores desse modelo enxergam o processo decisrio como um fluxo casual de eventos que se entrelaam permitindo que algumas solues se anexem a problemas na presena de um conjunto fortuito de indivduos em um ponto eventual do tempo. Problemas, solues, atores e oportunidades de escolha so fluxos independentes que fluem dentro e atravs das organizaes lembrando uma lata onde o lixo jogado e mistura-se aleatoriamente. Quando esses fatores se conectam, um problema pode ser identificado e resolvido. No entanto, por causa dessa casualidade escolhas podem ser feitas sem resolver o problema, alguns problemas podem nunca ser resolvidos e solues podem ser encontradas onde problemas no existem. Para Miller et al (2004) esta a mais imaginativa, coerente e penetrante perspectiva a respeito da tomada de deciso. Em situaes onde os processos internos no so compreendidos, as aes no levam aos resultados pretendidos e colidem com outras aes e processos. Para esses autores, essa abordagem pode ser considerada como precursora das mais recentes teorias sobre o caos.
Hickson (1987) argumenta que esta abordagem subverte o modelo convencional. Para ele, essa perspectiva no enxerga a tomada de deciso como um processo linear, uma ordem conseqente e lgica. a simultaneidade temporal que representa a tomada de decises, quando os problemas e as solues compatveis coincidem no tempo criando uma oportunidade de escolha que permite uma deciso. Se a deciso tomada ou no depende de quem tem tempo e ateno para dar, j que ningum pode cuidar de tudo de uma s vez. O modelo flexvel e pode ser ajustado para diferentes fluxos de problemas, solues e participantes, bem como s diferentes condies de tempo e ateno.
4.3.5. Modelo Carnegie ou Coalizacional
O modelo Carnegie foi assim denominado por ter sido desenvolvido por Richard Cyert, James March e Herbert Simon (March et Simon, 1981; Cyert et March, 1963),
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todos eles pesquisadores da Universidade Carnegie Mellon.Para Hatch (1997) este modelo utilizado quando falta consenso sobre os objetivos a serem alcanados ou sobre os assuntos a serem tratados. Para a autora, essa situao o resultado natural da realidade organizacional com mltiplos objetivos, competio por recursos escassos, interdependncia e outras fontes de conflito e contradio. Nessas situaes os indivduos que ocupam posies mais poderosas tendem a dominar o processo decisrio e, ao perceberem esta possibilidade, o manipulam atravs da poltica. Esse processo envolve indivduos unindo seus interesses e propondo alternativas, nem sempre benficas para a organizao. Se as foras desses indivduos no so suficientes para dominar a oposio, eles se unem com outros grupos de interesse, formando uma coalizo. Daft (2008) afirma que este modelo aproveita os pressupostos da teoria da racionalidade limitada de Simon e acrescenta que nas organizaes as decises freqentemente so tomadas por vrios indivduos ou envolvem diversas pessoas com vises e preferncias conflitantes. O autor argumenta que a formao de uma coalizo tem vrias implicaes no comportamento da deciso organizacional. As decises so tomadas mais pela satisfatoriedade (significando aceitao de nveis satisfatrios em lugar de nveis mximos de desempenho capacitando as organizaes a atingir vrias metas simultaneamente) do que para a otimizao da soluo de problemas.
4.3.6 O Processo de Deciso Poltica
Alguns conceitos referentes tomada de deciso poltica se mostraram teis para tecer explicaes sobre aspectos desse caso. Para Lindblom (1980) necessrio, para entender o processo de deciso poltica, conhecer as caractersticas dos participantes, os papis que desempenham, a autoridade que detm, como lidam uns com os outros e se controlam mutuamente. Segundo ele, o processo decisrio envolve uma srie de sub-processos polticos, no ordenados com princpio, meio e fim, que vo da formulao implantao da poltica. O autor sublinha o conflito de idias ao redor desse processo devido dicotomia entre poltica e anlise: a tomada de deciso deve ser democrtica e conseqentemente poltica e, concomitantemente, embasada em anlises tcnicas
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para reduzir o conflito poltico partidrio. No entanto para Lindblom a anlise limitada por quatro fatores: (1) falvel pela discrepncia entre a capacidade cognitiva limitada do ser humano e a complexidade dos problemas das polticas (racionalidade limitada); (2) impossvel que os analistas chegarem mesma concluso; (3) lenta e custosa (existem limites impostos pelo tempo e pela escassez de recursos disponveis); (4) difcil determinar conclusivamente quais os problemas que precisam ser abordados, porque a identificao e formulao dos problemas requer um ato de escolha.
MacDonald et al (2008) argumentam que existem poucos estudos a respeito de como os administradores de organizaes de sade recorrem a informaes enquanto se encontram engajados em processos decisrios sobre questes no clinicas. Portanto pouco se sabe a respeito do tipo de informao por eles utilizada, como e quando eles procuram por informaes ou como eles escolhem as fontes de informao. Para entender isso necessrio compreender as circunstncias nas quais a necessidade de informao emerge. Para os autores, os gestores de sistemas de sade se engajam em trs tipos de deciso poltica: escolhas das polticas pblicas, que vo determinar quais servios sero oferecidos; decises clnicas, que vo definir a quem sero destinadas as aes e servios assistncias e; decises administrativas, que estabelecem onde os servios estaro localizados e como sero financiados e geridos. Os autores realizaram um estudo emprico com a finalidade de examinar a necessidade de obteno de informaes e sua utilizao na tomada de deciso a respeito de questes no clinicas. Os objetivos foram: identificar em que ponto os gestores reconhecem a necessidade de obter informaes; como os gestores decidem acessar a informao, e quais fontes sero utilizadas; e porque eles escolhem determinadas fontes. Os achados identificaram que a maioria dos gestores seguiu processos claros para alcanar os objetivos identificados, sugerindo o modo limitadamente racional de tomada de deciso.
As circunstncias favorveis para uma questo entrar na agenda dos tomadores de deciso provem de uma situao onde as pessoas, por um determinado perodo de tempo, compartilham das mesmas questes. A definio de Kingdon (1995) para o conceito de agenda pode ser resumida como os assuntos centrais na ateno do governo. Segundo o modelo, a convergncia de trs processos ou fluxos
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relativamente independentes explica os motivos pelos quais certos problemas vo para a agenda de deciso, enquanto outros, apesar de reconhecidos, no provocam, necessariamente, uma ao efetiva do governo. Uma conjuntura poltica favorvel para um problema entrar na agenda pode vir tanto de uma mudana de governo, que traz novos atores ao poder, como da atuao das foras organizadas da sociedade, que tm sucesso em levar suas demandas ao governo, como ainda das mudanas no clima nacional, ou seja, de uma situao onde as pessoas, por um determinado perodo de tempo, compartilham dos mesmos assuntos. No a existncia de uma soluo que faz com que um problema seja inserido na agenda, transformando-se numa poltica: necessrio um contexto favorvel no qual o problema seja reconhecido. No apenas o contexto favorvel que resulta na deciso de uma poltica: preciso que o problema seja reconhecido e que existam solues viveis e aceitveis. Portanto, a conjuno destes processos que abre uma janela de oportunidade para que uma questo v para a agenda de deciso do mesmo modo, uma janela se fecha quando um dos fluxos se desconjunta dos demais. O conceito de janela de oportunidade poltica de Kingdon (1995) nos ajuda a compreender o momento e os fatores condicionantes das mudanas ou da adoo de novas polticas pblicas.
Ainda segundo Lindblom (1980) as complexidades do processo decisrio poltico ressurgem multiplicadas na implantao ou execuo das polticas. Analisar a implantao de polticas pressupe desvendar os modos pelos quais ocorrem as conexes entre a formulao de diretrizes polticas e sua operacionalizao. Uma implantao pode ser mal sucedida devido a duas situaes: (i) quando a poltica foi colocada em prtica de forma apropriada sem que obstculos srios tenham sido verificado, mas falhou em produzir os resultados esperados. Nesse caso, provvel que o problema (falha) da poltica no esteja na implantao propriamente dita, mas na formulao, (ii) quando a poltica no pde ser colocada em prtica de forma apropriada porque aqueles envolvidos com sua execuo no foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou porque apesar de seus esforos no foi possvel contornar obstculos externos.
Para Rainey et al (2010), Lindblom (Lindblom, 1980 apud Rainey et al, 2010), sustenta que a exigncia de resultados provenientes de compromissos polticos
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geram objetivos e programas confusos. Os administradores pblicos devem manter o apoio atravs da participao pblica e da construo de consenso. Como resultado, os objetivos estabelecidos e as polticas apresentam-se incertos e os meios se confundem com os fins. Conseqentemente torna-se necessria a escolha de um pacote de meios e fins que consigam alcanar consenso e suporte poltico. Freqentemente, estes procedimentos e objetivos incitam grande oposio e necessitam ser modificados, caso o apoio dos demais atores precise ser mantido. Adicionalmente, a necessidade de apoio supera critrios como eficincia e impacto. Assim, ao formular um pacote de meios e fins, os administradores necessitam lutar por decises satisfatrias depois de examinar um nmero relativamente pequeno de alternativas. Freqentemente confiam em aes passadas alm de se concentrarem em etapas limitadas e politicamente factveis.
4.3.7. As Heursticas
Bazerman (2004) define as heursticas como estratgias simplificadoras ou regras prticas ao tomar decises que servem de mecanismo para enfrentar o complexo ambiente que cerca as decises. O autor argumenta que podemos classificar o processo de Julgamento e de Tomada de Deciso em dois tipos: o julgamento probabilstico, quando existem chances deste ou daquele evento ocorrer e o julgamento de valor, atravs do qual indicamos nossas preferncias, posio quanto a risco e valores em geral. O primeiro tipo de julgamento ser aprofundado por trazer informaes relevantes para o entendimento do caso em estudo.
Com relao ao Julgamento Probabilstico, Bazerman (2004) cita trs grupos bsicos de regras prticas ou heursticas de julgamento: disponibilidade. Refere-se freqncia com que avaliamos as chances de ocorrncia de um evento pela facilidade com que conseguimos nos lembrar de ocorrncias desse evento. Segundo Kahneman et al (1988) os tomadores de deciso avaliam a freqncia, a probabilidade ou as causas provveis de um evento atravs do grau em que as circunstncias ou ocorrncias do mesmo
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esto prontamente disponveis na memria. Com isso a Heurstica da Disponibilidade pode constituir uma estratgia til para a tomada de deciso, tendo em vista que circunstncias de eventos de maior freqncia so em geral reveladas facilmente em nossa memria. Os vieses mais comuns relativos utilizao excessiva desse tipo de heurstica so: (i) facilidade de lembrana: indivduos julgam que os eventos mais facilmente recordados na memria so mais numerosos do que aqueles de igual freqncia, mas menos facilmente lembrados; (ii) capacidade de recuperao: onde os tomadores de deciso avaliam com base na da freqncia de eventos, dependendo de como suas estruturas de memria afetam o processo de busca; representatividade.
Segundo
Bazerman
(2004)
Heurstica
da
Representatividade o julgamento por esteretipo, onde as bases do julgamento so modelos mentais de referncia. Os tomadores de deciso avaliam a probabilidade de ocorrncia de um evento atravs da similaridade da mesma aos seus esteretipos de acontecimentos semelhantes. Os vieses mais comuns relativos utilizao excessiva desse tipo de heurstica so: (i)falta de sensibilidade s proposies da base: os tomadores de deciso tendem a ignorar as proposies da base na avaliao da probabilidade de eventos, quando fornecida qualquer outra informao descritiva, mesmo se esta for irrelevante; (ii) falta de sensibilidade ao tamanho da amostra: incapacidade de perceber a importncia do tamanho da amostra na avaliao da confiabilidade das informaes a respeito da mesma; ancoragem e ajustamento. aquela em que se avalia a chance de ocorrncia de um evento pela colocao de uma base (ncora) e se faz ento um ajuste. Os tomadores de deciso comeam a realizao de suas avaliaes a partir de um valor inicial, posteriormente ajustado para fins de uma deciso final. O valor inicial, ou ponto de partida, pode ser sugerido por um precedente histrico, pela maneira de apresentar um problema ou por uma informao aleatria. Os vieses mais comuns relativos utilizao excessiva desse tipo de heurstica so: (i) insuficiente ajustamento da ncora: os tomadores de deciso fazem estimativas para valores com base em um valor inicial (derivado de eventos passados, atribuio aleatria ou qualquer outra informao disponvel) e, em geral, fazem
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ajustes insuficientes daquela ncora quando do estabelecimento de um valor final; (ii) vis de eventos conjuntivos e disjuntivos: superestimao da probabilidade de eventos conjuntivos e para a subestimao da probabilidade de eventos disjuntivos; (iii) excesso de confiana: excessiva confiana quanto infalibilidade de seus julgamentos ao responderem a perguntas de dificuldade variando de moderada a extrema.
O autor argumenta que as heursticas no so mutuamente excludentes, ou seja, pode-se ter mais de uma heurstica em operao durante o mesmo processo decisrio.
4.3.8 Etapas do Processo Decisrio
Mintzberg et al (1976) propem um modelo genrico para explicar as etapas percorridas pelos processos decisrios estratgicos: identificao, desenvolvimento e seleo: identificao. Essa etapa dividida em duas fases:(i) reconhecimento de uma oportunidade ou de um problema que d incio ao processo decisrio; (ii) diagnstico onde, se procura entender as relaes de causa e efeito dessa oportunidade ou problema. desenvolvimento. Nessa etapa as alternativas podem ser desenvolvidas por meio de duas formas: (i) busca, quando so utilizadas solues j prontas e (ii) design, quando so utilizadas solues diferenciadas devido falta de consenso. seleo. A seleo necessria quando existe mais de uma alternativa a ser avaliada. Nesta etapa esto envolvidas quatro fases: (i) julgamento: a tomada de deciso individual; (ii) negociao ou barganha: a seleo feita por um grupo de tomadores de deciso com objetivos conflitantes; (iii) anlise: feita uma avaliao dos fatos seguida por uma escolha feita por um julgamento ou
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negociao; (iv) autorizao ocorre somente quando quem faz a escolha no tem autoridade para execut-la.
Alm das sete rotinas descritas acima, Mintzberg (1976), expe trs outros grupos de rotinas nas fases centrais do processo decisrio: Controle da Deciso, Comunicao e Poltica. controle da deciso, responsvel por orientar o processo de deciso em si; comunicao, representada pela entrada e sada de informaes de relevncia para manuteno do processo decisrio. Subdivide-se em trs outras: (i) explorao, que a procura de informaes; (ii)investigao, representada por uma pesquisa mais aprofundada e concentrada em canais de comunicao informais e verbais; (iii) disseminao, que estabelece uma relao entre o nmero de pessoas envolvidas na deciso e o tempo gasto para comunicar e disseminar os progressos obtidos; poltica, considerada pelo autor um elemento chave na deciso estratgica. Nesta rotina so identificados o grau de influncia dos indivduos que buscam, atravs de suas atividades polticas, satisfazer suas necessidades pessoais e institucionais atravs das decises tomadas na organizao. Nessa rotina a influncia utilizada para possibilitar o engajamento das diversas foras existentes na implantao das decises.
Paul C. Nutt realizou inmeros estudos empricos associando as etapas do processo decisrio ao sucesso ou insucesso na tomada de deciso. De acordo com o autor (Nutt 2002) por trs das etapas do processo decisrio, encontra-se o modelo de deciso a ser utilizado. Para ele, o pior modo para alcanar uma deciso impor suas idias na organizao. Em seu estudo, Nutt mostra que 130 decises se valeram dessa abordagem num universo de 356 decises estudadas: apenas um entre cinco dos executivos entrevistados envolveu o staff no processo de tomada de deciso. A maioria tomou suas decises por meio de persuaso (41%) ou por meio de determinao (40%). Segundo Nutt, cada uma dessas abordagens uma frmula para o fracasso. A persuaso falhou em 53% dos casos e a determinao em 65%.
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Para Nutt (1986) a tomada de deciso pode ser entendida, tambm, como uma forma de selecionar uma alternativa especfica para a sua implementao. Em um estudo emprico o autor analisou 91 decises, dividindo as tticas de implantao das decises em interveno (os executivos justificam a necessidade de mudana introduzindo novas normas para identificar desempenhos inadequados); participao (as tarefas so realizadas para desenvolver a implantao e identificar os diversos atores envolvidos); persuaso (as estratgias de implantao so delegadas ao pessoal de staff que depois retorna aos tomadores de deciso para vender suas idias); ordenao (os tomadores de deciso usam controle e poder pessoal excluindo qualquer tipo de participao). Na pesquisa, o autor apurou que a persuaso foi utilizada em 42% dos casos, a ordenao em 23%, a interveno em 19% e a participao em 17%. As implantaes mais bem sucedidas foram realizadas por meio do mtodo de interveno, com 100% de sucesso, enquanto que o mtodo da ordenao foi o menos bem sucedido com 43% de sucesso
Como Hatch (1997), ele se baseia no modelo proposto por Thompson (1967), que sugere que a abordagem de uma deciso contingencial ao nvel de clareza sobre os objetivos e os meios para alcan-los. O autor salienta que, por trs das etapas do processo decisrio, encontra-se o modelo de deciso a ser utilizado. Assim, de acordo com o grau de certeza nos potenciais resultados e da crena na existncia de uma relao de causa e efeito, o decisor assume diferentes posturas. Pode assumir desde uma postura intuitiva, em razo das incertezas generalizadas, ou comprometer-se com o resultado, buscando garantir que a deciso tomada seja concretizada. Assim, o processo decisrio pode vir a ser prejudicado, devido escolha de tticas ineficientes em relao ao contexto em que a deciso est acontecendo, afetando tambm o resultado da deciso final. Gabriel et al (2010), analisando o lanamento em 2007 pelo Ministrio da Sade da Agenda Estratgica do Ministrio da Sade Mais Sade, consideram que a
maioria das iniciativas estratgicas falha no processo de implementao pela falta de aproximao das lideranas para discusses conjuntas sobre temas estruturantes e estratgicos da sade. O alinhamento e a cooperao na gesto de iniciativas compartilhadas so, entre outros, considerados fatores essenciais para a implementao da Agenda Estratgica. Para as autoras a comunicao deixou de ser um meio e passou a ser uma ferramenta estratgica de resultados, ajudando na
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melhoria da qualidade e produtividade, atravs da valorizao das pessoas, a integrao entre os interesses da organizao e dos seus colaboradores, favorecendo o clima de compromisso. Elas afirmam que um adequado planejamento de comunicao da estratgia so reconhecidos como resultados de um processo contnuo, responsvel pela mudana da cultura organizacional.
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5. RESULTADOS
5.1 Anlise Documental
O objetivo dessa seo analisar os elementos da Poltica Nacional de Sade que delinearam o contexto no qual esse processo decisrio se inseriu, por meio de documentos oficiais, tais como o Dirio oficial da Unio e do Estado de So Paulo, Leis e documentos oficiais
O Brasil se organiza em um sistema poltico federativo constitudo por trs esferas de governo Unio, estados e municpios , todas consideradas pela Constituio da Repblica de 1988 como entes com autonomia administrativa e sem vinculao hierrquica. importante conhecer os papis de cada esfera para compreender os mecanismos e as estruturas institucionais criados pelo SUS para tornar exeqveis suas diretrizes e viabilizar o relacionamento entre os gestores do SUS e destes com a sociedade (Souza, 2002). O Conselho Nacional de Secretrios de Sade CONASS define como gestores as entidades encarregadas de fazer com que o SUS seja implantado e funcione adequadamente dentro das diretrizes doutrinrias, da lgica organizacional e seja operacionalizado dentro dos princpios preconizados. Nos municpios, os gestores so as secretarias municipais de sade ou as prefeituras. Nos estados, os gestores so as secretarias estaduais de sade e no nvel federal o Ministrio da Sade. Esses gestores atuam no mbito poltico e no mbito tcnico. A atuao poltica do gestor do SUS realiza-se por meio da interao e do relacionamento com outros atores do jogo democrtico que integram a estrutura decisria no SUS. Entre eles, encontram-se os conselhos nacionais de representao dos gestores estaduais (CONASS) e municipais (CONASEMS), as comisses intergestores tripartite (CIB) e bipartite (CIT) e os conselhos de sade permanentes e deliberativos, os servidores pblicos do setor sade; os profissionais de sade e os cidados (Souza, 2002). A partir da promulgao do Pacto da Sade em 2006, outro ator se agregou a esse cenrio: os Colegiados de Gesto Regional (CGR), compostos pelos gestores de
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sade de todos os municpios envolvidos em cada um dos colegiados e pela representao estadual, com uma estrutura de apoio formada por uma cmara tcnica e, eventualmente, por outros grupos de trabalho formados por tcnicos dos municpios e do estado.
Para Souza (2002) a atuao tcnica do gestor do SUS influenciada por variveis polticas e pode ser dividida em quatro macro funes:
formulao de polticas/ planejamento;
financiamento;
coordenao, regulao, controle e avaliao do sistema/redes e dos prestadores pblicos ou privados e
prestao direta de servios de sade (em carter de exceo).
Figura 1 Estrutura Institucional e Decisria do SUS Fonte: SOUZA, 2002, pg. 36
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5.1.1 Esfera Federal
Dois anos aps a promulgao da Constituio Federal a Lei Federal n. 8.080 de 19 de setembro de 1.990 (Lei Orgnica da Sade) define as condies, o funcionamento e a regulao das aes e servios de sade, estabelecendo que a direo do SUS seja exercida, no mbito dos estados, pelas respectivas secretarias de sade. Conforme o artigo 17, a instncia estadual responsvel pela promoo da descentralizao.
Nesse mesmo ano a Lei Federal n. 8.142 define as instncias por meio das quais a comunidade participar da gesto do SUS: a Conferncia de Sade (a 1 conferncia ocorreu em 1.941), a ser realizada a cada quatro anos com a representao dos vrios segmentos sociais, para avaliar a situao e propor diretrizes para a formulao da poltica de sade nos nveis municipais, estaduais e federal; e os Conselhos de Sade (Conselho Nacional de Secretrios de Sade CONASS e Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade CONASEMS). Ambos tm representao no Conselho Nacional de Sade, criado em 1937, por meio da lei 378, compostos por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atuando na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros (Brasil, 1990).
A partir de 1993, o Ministrio da Sade opta por utilizar as Normas Operacionais Bsicas-NOBs, para operacionalizar a descentralizao e a municipalizao do SUS definindo as competncias de cada esfera de governo e as condies necessrias para que estados e municpios possam assumir as suas atribuies no processo de implantao do SUS. A NOB/SUS 01/93 teve como objetivo disciplinar o processo de descentralizao da gesto das aes e servios de sade, estabelecendo normas e procedimentos reguladores deste processo atravs das Comisses Intergestores Bipartites (CIBs) - instncias colegiadas de deciso do SUS estadual, integradas paritariamente pela Secretaria Estadual de Sade e por representantes dos Secretrios Municipais de Sade do estado e da Comisso Intergestores Tripartites, (CIT), de mbito nacional, que rene os gestores federal, estaduais e
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municipais do SUS. Ela tambm dispe sobre as diferentes modalidades de relacionamento entre a esfera federal e as outras duas esferas polticoadministrativas (Brasil, 1993).
A NOB/SUS 01/96 promove os municpios a gestores da ateno sade dos seus cidados e redefine as responsabilidades dos estados, cabendo a estes criar as condies necessrias ao processo de municipalizao da gesto dos sistemas de sade. Ela redefine ainda as modalidades de gesto do municpio e do estado. Para os municpios: gesto plena da ateno bsica e gesto plena do sistema municipal. No primeiro caso, o municpio fica responsvel pela assistncia bsica, prestada em unidades prprias ou por meio de contratos com provedores. No segundo caso, o municpio totalmente responsvel pelos servios ambulatoriais e hospitalares e tem autonomia para decidir sobre alterao do valor dos procedimentos mdicos e outros pontos relacionados ao pagamento dos servios.
Para os estados: gesto avanada do sistema estadual e gesto plena do sistema estadual. No primeiro caso o estado responsvel, entre outras, pela elaborao da Programao Pactuada Integrada (PPI - pactuao, coordenada pelo gestor estadual, entre os Municpios, para que o mais equipado e com maior oferta de servios possa atender demanda daqueles com menos recursos e servios); pela coordenao do alto custo/alta complexidade, pelos medicamentos
excepcionais e tratamento fora do domiclio, pela formulao da poltica de sangue e de medicamentos; pela organizao do sistema de referncia; pela cmara de compensao; pela coordenao da poltica de vigilncia e pela contratao, controle e auditoria dos servios sob gesto estadual. No segundo caso, soma-se s responsabilidades da primeira modalidade, a gesto dos servios de sade (exceto em municpios em gesto plena do sistema municipal e dos servios bsicos em municpios em gesto plena da ateno bsica) (Brasil, 1996).
Nessa NOB conceitua-se gerncia como a administrao de uma unidade ou rgo de sade (ambulatrio, hospital, instituto, fundao etc.), caracterizado como prestador de servios ao Sistema. Por sua vez, gesto definida como a atividade e a responsabilidade de dirigir um sistema de sade (municipal, estadual ou nacional), mediante o exerccio de funes de coordenao, articulao, negociao,
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planejamento,
acompanhamento,
controle,
avaliao
auditoria.
No
necessariamente esta terminologia relacionada quela utilizada em administrao, mas ficou incorporada desta forma ao jargo sanitrio. So, portanto, gestores do SUS os Secretrios Municipais e Estaduais de Sade e o Ministro da Sade (Brasil, 1996). O poder pblico estadual tem, ento, como uma de suas responsabilidades, intermediar a relao entre os sistemas municipais; o federal, de intermediar entre os sistemas estaduais. Essa NOB estabelece que enquanto um municpio no assumir a gesto do sistema municipal, o estado que responde, provisoriamente, pela gesto de um conjunto de servios capaz de dar ateno integral sua populao. As instncias bsicas para a viabilizao desses objetivos so a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e as Comisses Intergestores Bipartite (CIB).
Como resultado da poltica de descentralizao da assistncia sade e devido grande heterogeneidade existente entre estados e municpios surgiu a necessidade de planejar e regular a integrao de sistemas de sade com todos os nveis de ateno, no necessariamente confinados aos territrios municipais (Brasil, 1996). As Normas Operacionais de Assistncia Sade (NOAS), promulgadas pelo Ministrio da Sade em janeiro de 2001 (NOAS-SUS 01/2001) e em fevereiro de 2.002 (NOAS-SUS 01/2002) definem a regionalizao como estratgia para a operacionalizao da descentralizao do sistema de sade sob responsabilidade coordenadora das Secretarias Estaduais de Sade. Desta forma ocorre uma redefinio do conceito de descentralizao associando-o regionalizao da assistncia. Para tanto foram definidos vrios mecanismos alm da elaborao da PPI, como o Plano Diretor de Regionalizao (PDR) e o Plano Diretor de Investimentos (PDI) (Brasil, 2001; Brasil, 2002).
Em 2004 a Portaria 2.023/GM de 23 de setembro de 2004 estabelece que a nica modalidade de habilitao de municpios a Gesto Plena de Sistema Municipal. Os municpios habilitados at aquela data em outras modalidades continuam exercendo as atribuies de gestores responsveis pela execuo das aes de ateno bsica no seu territrio (Brasil, 2004). A Portaria n. 399 de 22 de fevereiro de 2006 lana o Pacto pela Sade 2006 Consolidao do SUS e suas diretrizes. A Portaria 699 de 03 de abril de 2006 as
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regulamenta. O Pacto assinado pelo Ministrio da Sade, pelo CONASS e pelo CONASEMS. O Pacto articulado em trs dimenses: Pacto em Defesa do SUS, Pacto pela Vida e Pacto de Gesto. Nessa portaria as Regies de Sade so definidas como recortes territoriais inseridos em um espao geogrfico contnuo, identificadas pelos gestores municipais e estaduais a partir de identidades culturais, econmicas e sociais, de redes de comunicao e infra-estrutura de transportes compartilhados no territrio (Brasil, 2006).
O Pacto pela Vida contrata com os estados, regies e municpios as aes necessrias para o alcance das prioridades nele definidas: sade do idoso; controle do cncer de colo de tero e de mama; reduo da mortalidade infantil e materna; fortalecimento da capacidade de resposta s doenas emergentes e endemias, com nfase na dengue, hansenase, tuberculose, malria e influenza; promoo da sade; fortalecimento da ateno bsica (Brasil, 2006).
O Pacto em Defesa do SUS estabelece aes cuja finalidade o fortalecimento do sistema, tais como elaborao e publicao da Carta dos Direitos dos Usurios do SUS; regulamentao da Emenda Constitucional (EC) n 29 pelo Congresso Nacional e aprovao do oramento do SUS das trs esferas de gesto (Brasil, 2006).
A Regionalizao um eixo estruturante do Pacto de Gesto e orienta a descentralizao das aes e servios de sade e os processos de negociao e pactuao entre os gestores. Os principais instrumentos de planejamento da Regionalizao so o Plano Diretor de Regionalizao PDR , o Plano Diretor de Investimentos PDI e a Programao Pactuada e Integrada da Ateno Sade PPI. O Pacto de Gesto estabelece as responsabilidades de cada ente federativo de forma a diminuir as competncias concorrentes e a tornar mais evidente quem deve fazer o que (CONASS, 2009). Uma das mudanas propostas como mecanismo de gesto regional a constituio de um espao permanente de pactuao e co-gesto solidria e cooperativa por meio de um Colegiado de Gesto Regional. A denominao e o funcionamento do Colegiado so acordados na CIB. O Pacto de Gesto substitui o processo de habilitao dos municpios pela formalizao de termos de compromisso de gesto e unifica os processos de
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pactuao de indicadores a partir de 2007 (Brasil, 2006).Quanto ao financiamento, o Pacto refora os princpios gerais, tais como a responsabilidade das trs esferas de gesto (unio, estados e municpios) pelo financiamento do sistema, a utilizao de uma metodologia de alocao de recursos que reduza as desigualdades e a definio, como modalidade preferencial, do repasse fundo a fundo na transferncia de recursos entre os gestores. A mudana introduzida pelo Pacto a alocao de recursos federais em cinco blocos: Ateno bsico-primria (constituda por dois componentes: Piso de Ateno Bsica PAB Fixo e Piso da Ateno Bsica Varivel - PAB Varivel); Ateno de mdia e alta complexidade (constituda por dois componentes: Limite Financeiro da Mdia e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar MAC e Fundo de Aes Estratgicas e Compensao FAEC.); Vigilncia
em
Sade
(constituda
por
dois
componentes:
Vigilncia
Epidemiolgica e Ambiental em Sade e Vigilncia Sanitria em Sade); Assistncia Farmacutica (constituda por quatro componentes: Bsico da Assistncia Farmacutica; Estratgico da Assistncia Farmacutica;
Medicamentos de Dispensao em carter excepcional e Organizao da Assistncia Farmacutica) e Gesto do SUS (composta por novos recursos federais que sero incorporados aos tetos financeiros de estados e municpios, que devero apoiar iniciativas de fortalecimento da gesto) (Brasil, 2006).
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5.1.2 Esfera Estadual
Figura 2 - Organograma da Secretaria de Estado da Sade de So Paulo em 2008
O papel das secretarias estaduais de sade, no Sistema nico de Sade, fundamentado jurdica e normativamente, pelas leis 8.080/90 e 8.142/90 e pelas Normas Operacionais Bsicas (NOB 91, 93 e 96) e pela Normas Operacionais de Assistncia Sade (NOAS 01/02). Cabe direo estadual do SUS planejar, programar e organizar a rede regionalizada e hierarquizada do SUS. O gestor estadual coordena trs sistemas: de alta complexidade, de laboratrios de sade pblica e de hemocentros (Souza, 2002).
Quando da criao do Sistema nico de Sade, a Regio Metropolitana de So Paulo encontrava-se dividida em 15 Escritrios Regionais de Sade (ERSAs) criados pelo decreto 25.519 de 17.07.86 do Governador Franco Montoro. A partir de fevereiro de 1987 os ERSAs da RMSP so subordinados Coordenao da Regio de Sade 1 da Secretaria Estadual de Sade, uma das cinco coordenaes criadas por meio do Decreto Estadual no. 26.774 desse mesmo ano.
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Esse modelo organizacional perdura at o ano de 1.995, quando o Decreto Estadual no. 40.082, de 15 de maio, do Governador Mario Covas, promove um enxugamento do modelo anterior, extinguindo os ERSAs e criando 05 Direes Regionais de Sade na Regio Metropolitana da Grande So Paulo: DIR I da Capital (ex ERSA 1); DIR II de Santo Andr (ex-ERSA 9); DIR III de Mogi das Cruzes (ex-ERSA 13); DIR IV de Franco da Rocha (ex-ERSA 14) e DIR V de Osasco (ex-ERSA 11). Elas foram subordinadas Coordenadoria de Sade da Regio Metropolitana da Grande So Paulo (CSRMGSP), que juntamente com a Coordenadoria de Sade do Interior (CSI), teve como principal objetivo coordenar e articular o planejamento e as aes de sade.
Em 24 de janeiro de 2005 ocorre nova mudana organizacional da Secretaria de Estado, a partir da publicao do Decreto Estadual no. 49.343 do Governador Geraldo Alckmin. Este extinguiu a DIR I, da Capital. Neste decreto ocorre um remanejamento das coordenadorias. Cria-se uma nova Coordenadoria, a de
Cincia, Tecnologia e Insumos Estratgicos de Sade(CCTIES): responsvel pela orientao, incorporao e desenvolvimento de tecnologia, alm da gesto da compra e distribuio de insumos estratgicos, principalmente frmacos, imuno e hemoderivados. Muda-se a denominao de Coordenao dos Institutos de Pesquisa para Coordenadoria de Controle de Doenas (CCD) que unifica o comando das aes de sade coletiva, estando inserido nela as instituies ligadas sade coletiva, que desenvolvem as atividades de vigilncia epidemiolgica e sanitria, diagnstico laboratorial, controle de vetores, imunizao, documentao histrica e educao continuada. Muda-se a denominao de Coordenadoria de Sade da Regio Metropolitana da Grande So Paulo para Coordenadoria de Servios de Sade(CSS) que passa a ser responsvel pela coordenao das atividades dos hospitais e ambulatrios de especialidades prprios. Tambm responsvel por acompanhar a execuo financeira e oramentria dos hospitais e outras unidades de sade sob gesto estadual. Muda-se a denominao de Coordenadoria de Sade do Interior para Coordenadoria de Regies de Sade(CRS) que passa a ser responsvel por coordenar, articular e organizar o sistema de sade loco-regional, alm da compatibilizao dos planos, programas e projetos dos Departamentos Regionais de Sade em funo das polticas e diretrizes da Secretaria de Estado e dos recursos disponveis. a instncia que
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promove a regulao e coordenao do processo de compras de servios para o SUS. Muda-se a denominao de Coordenadoria de Contratao de Servios de Sade para Coordenadoria de Gesto de Contratos de Servios de Sade (CGCSS) mantendo as mesmas responsabilidades. Ficam mantidas as Coordenadoria de Recursos Humanos (CRH); Coordenadoria Geral de Administrao (CGA) e a Coordenadoria de Planejamento de Sade (CPS). As DIR II a V passam a ser subordinadas nova Coordenadoria das Regies da Sade. No final de 2006, publicado o Decreto Estadual no. 51.433, de 28 de dezembro de 2006, pelo ento Governador Cludio Lembo, que reduziu o nmero de DIRs de 24 para 17 Departamentos Regionais de Sade (DRS). Este decreto extingue as DIRs de II a V, pertencentes Regio Metropolitana de So Paulo. Com a extino dessas DIRs cria-se o Departamento Regional de Sade da Grande So Paulo (DRS 1), composto tambm pela j extinta DIR I, que subordinado Coordenadoria das Regies de Sade que havia substituido a Coordenadoria de Sade do Interior por meio do decreto anterior de 2.005.
5.1.3 Regio Metropolitana de So Paulo
A Regio Metropolitana de So Paulo surgiu em 08 de junho de 1973, pelo ento Presidente Emlio G. Mdici, que publicou a Lei Complementar n o. 14, estabelecendo, entre outras, a Regio Metropolitana de So Paulo, constituda por 39 municpios9. Em 2008, a populao da Regio Metropolitana de So Paulo era de 19.697.337 habitantes (47,9% do total do estado), com a densidade demogrfica mais elevada do Estado (2.479,6 habitantes por km2, frente a uma mdia do estado de 165,8 hab./km2). De 1900 a 1950, a populao do municpio de So Paulo cresceu a uma taxa mdia de 4,5% ao ano. Ao atingir uma taxa de urbanizao de 88%, em 1950, o seu crescimento extravasou para os municpios vizinhos, que
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Aruj, Barueri, Biritiba-Mirim, Caieiras, Cajamar, Carapicuba, Cotia, Diadema, Embu, Embu-Guau, Ferraz de Vasconcelos,
Francisco Morato, Franco da Rocha, Guararema, Guarulhos, Itapecerica da Serra, Itapevi, Itaquaquecetuba, Jandira, Juquitiba, Mairipor, Mau, Mogi das Cruzes, Osasco, Pirapora do Bom Jesus, Po, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, Salespolis, Santa Isabel, Santana de Parnaba, Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, So Loureno da Serra, So Paulo, Suzano, Taboo da Serra e Vargem Grande Paulista.
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passaram a crescer a um ritmo ainda mais acelerado, dando incio ao processo de periferizao da populao em direo a locais cada vez mais distantes do centro da capital(SEADE, 2009). O Produto Interno Bruto PIB - da RMSP, em 2006, era de R$ 450,6 bilhes, representando 56,2% do estadual (a maior concentrao econmica do pas). O PIB per capita, nesse mesmo ano, era de R$ 22.899,48, superior em 17% mdia do estado (SEADE, 2009).
Na rea da sade, a capital concentra hospitais, clnicas e servios mdicohospitalares, atraindo pessoas de todo o territrio nacional e de outros pases, que vm em busca de servios de sade da mais variada gama de especialidades. Na regio localiza-se tambm o maior complexo cientfico-tecnolgico do pas, com a presena de inmeros institutos e centros de pesquisa e de vrias universidades e faculdades, destacando-se a Universidade de So Paulo USP(SEADE, 2009).
Diversas so as condies presentes na Regio Metropolitana de So Paulo explicam o processo decisrio em anlise. As desigualdades e disparidades existentes entre as regies do pas, ou entre as que esto dentro de uma mesma regio, acabam conferindo maior complexidade s relaes intergovernamentais. Essa situao conseqente tambm da falta de arranjos polticos
descentralizadores, da competio eleitoral e por recursos, da insuficincia de incentivos institucionais e da diminuio da autonomia municipal em prol da cooperao (Souza, 2003).
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5.1.4 Departamento Regional de Sade DRS 1
Figura 3 - Organograma do Departamento de Sade 1 DRS 1 em 2008
A estrutura resultante do processo decisrio aqui analisado o Departamento Regional de Sade DRS 1.
Na estrutura da Secretaria Estadual da Sade o nvel hierrquico superior ao DRS1 a Coordenadoria de Regies de Sade.
A diviso administrativa da Secretaria de Estado da Sade de So Paulo se faz atravs desses Departamentos Regionais de Sade - DRS, atendendo ao Decreto DOE n 51.433, de 28 de dezembro de 2006. O DRS 1 foi concebido, conforme o Decreto nr. 51.433, de 28 de dezembro de 2.006, para (i) contribuir para a qualidade de vida da populao das respectivas regies de sade coordenando, articulando, organizando e gerenciando o sistema loco - regional; (ii) identificar a necessidade de compra de servios; (iii) promover a articulao dos sistemas metropolitanos por meio de levantamento de dados sobre o
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perfil epidemiolgico, a capacidade instalada, produo de servios e outras informaes gerenciais que contribuam para a atuao intergovernamental, intersetorial e para o exerccio do controle social; (iv) avaliar, acompanhar e estabelecer a cooperao tcnica dos sistemas de sade atravs da identificao, a partir dos indicadores de qualidade e da anlise do perfil epidemiolgico e dos riscos sade da populao e (v) tornar disponveis e dar publicidade s informaes de sade e gerenciais que viabilizem o controle social do desempenho do sistema de sade por meio da seleo, elaborao, monitoramento e divulgao dos indicadores de sade e da qualidade de vida da populao da regio dos trinta e nove municpios da Regio Metropolitana de So Paulo.
Estas atribuies so desenvolvidas por seis centros:
Centro de Assistncia Farmacutica e outros Insumos, constitudo de cinco ncleos: Ncleo de Assistncia Farmacutica II (Santo Andr), Ncleo de Assistncia Farmacutica II (Mogi das Cruzes), Ncleo de Assistncia Farmacutica III (Guarulhos), Ncleo de Assistncia Farmacutica IV (Franco da Rocha) e Ncleo de Assistncia Farmacutica V (Osasco);
Centro de Credenciamento Processamento e Monitoramento, constitudo por trs ncleos: Ncleo de Processamento da Produo de Servios, Ncleo de Credenciamento de Servios para o SUS e Ncleo de Monitoramento e Divulgao de Informaes de Sade;
Centro de Desenvolvimento e Qualificao para o SUS dividido em dois ncleos: Ncleo de Educao Permanente para o SUS e Ncleo de Qualificao e Humanizao das Aes de Sade;
Centro de Gerenciamento Administrativo composto de trs ncleos: Ncleo de Finanas, Suprimentos e Gesto de Contratos, Ncleo de Administrao Patrimonial e Ncleo de Recursos Humanos;
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Centro de Planejamento e Avaliao, composto por trs ncleos: Ncleo de Regulao, Ncleo de avaliao e Monitoramento de Resultados e Ncleo de Organizao das Redes de Servio e
Centro de Recursos Humanos constitudo por dois ncleos: Ncleo de Expediente de Pessoal e Ncleo de Freqncia e Cadastro.
O Departamento Regional de Sade da Grande So Paulo DRS1 atende a Regio Metropolitana de So Paulo com seus 39 municpios distribudos em sete Regies de Sade: Regio do Alto Tiet, com dez municpios; Regio de Franco da Rocha, com cinco municpios; Regio de Guarulhos, com um municpio; Regio dos Mananciais, com oito municpios; Regio da Rota dos Bandeirantes, com sete municpios; Regio do Grande ABC, com sete municpios e Regio de So Paulo, com um municpio.
A reordenao das Regies de Sade no estado de So Paulo teve seu incio a partir da edio do Pacto pela Sade em 2006. Cada uma dessas regies de sade possui seu Colegiado de Gesto Regional (CGR). No caso da RMSP, esses
colegiados so compostos pelos gestores municipais de sade dos municpios que integram uma Regio de Sade e pelo Departamento Regional de Sade 1, representante do gestor estadual.
O Plano Estadual de Sade de So Paulo 2008-2011, que foi promulgado simultaneamente ao Pacto pela Sade, participativo e contempla a
descentralizao regional da sade com o envolvimento dos departamentos regionais de sade e dos colegiados de gesto regional considerados como espaos de pactuao regional. Estabelece-se, portanto, um espao de deciso coletiva onde o DRS 1 ocupa um papel de protagonista na descentralizao regional da sade.
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5.2. Anlise dos Dados Secundrios
5.2.1 Ambiente Externo
O setor da sade brasileiro pode ser caracterizado como um complexo institucional pblico e privado, um conglomerado heterogneo de instituies que gerenciam e promovem a gesto e a assistncia sade, envolvendo diversos setores do Estado e do mercado ligados ao complexo mdico-industrial.
Os estudos reportados no referencial terico identificaram as complexidades do ambiente externo no qual se inserem as organizaes pblicas. O sistema federativo brasileiro, devido quantidade, autonomia, diversidade e desigualdade dos seus entes federativos (estaduais e municipais), amplia tal complexidade trazendo dificuldades adicionais. A autonomia dos governos estaduais e municipais concomitantemente necessidade de integridade territorial, em um pas com marcantes desigualdades, exige a formulao de um pacto entre os trs entes federativos.
Abrucio (2005b) ressalta a necessidade de coordenao da Unio com participao e deciso dos estados, para que se garanta tanto a autonomia dos entes federativos como a interdependncia entre eles.
Essas dificuldades so multiplicadas no sistema pblico de sade por ser um sistema nico e nacional, de acesso universal e igualitrio, organizado de forma regionalizada e hierarquizada, sob comando nico em cada nvel de governo, segundo as diretrizes da descentralizao administrativa e operacional, do atendimento integral sade e da participao da comunidade visando ao controle social (Souza, 2002).
De acordo com a abordagem contingencial, o sistema federativo e o sistema pblico de sade condicionaram e influenciaram as tcnicas administrativas como o caso desse processo decisrio.
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Corts (2009) aponta que os mecanismos participativos e a gesto descentralizada so inerentes ao SUS (variveis independentes) conduzindo a relaes assimtricas e freqentemente conflitantes entre os atores individuais e coletivos que dele participam.
Conciliaes e negociaes com os diferentes grupos de interesse so, no entanto, necessrias no somente do ponto de vista poltico, mas tambm assistencial, tendo em vista que em 2006, ano em que foi criado o DRS 1, o Estado de So Paulo continuava realizando parte dos procedimentos, principalmente os de alta complexidade conforme dados reportados abaixo:
Procedimentos Ambulatoriais Estado Municpios Filantrpicos 33% 53% 10%
Internaes
Alta Complexidade
Mdia Complexidade
25% 15% 56%
95.9% 4,1%
58.3% 41,7%
Tabela 2 Procedimentos no Estado de So Paulo Fonte: Secretaria de Estado da Sade de So Paulo (2008)
Nas eleies municipais realizadas no ano de 2.004 a composio partidria das prefeituras dos municpios da Regio Metropolitana de So Paulo era de 16 prefeitos do PSDB, 02 prefeitos do PMDB, 06 prefeitos do PT, 03 prefeitos do PPS, 03 prefeitos do PTB, 03 prefeitos do PSB, 03 prefeitos do PL, 02 prefeitos do PV, 01 prefeitos do PFL. Portanto na regio metropolitana, no perodo em que foi criado o DRS 1, 60% dos municpios estavam com os cargos de prefeito ocupados por partidos diferentes daquele do governador do estado. Esse arranjo partidrio intensifica a necessidade conciliaes, negociaes e mediaes polticas permanentes entre os gestores governamentais do setor (Lotufo e Miranda, 2007).
Um elemento intensificador dessa complexidade o fato desse processo decisrio dizer respeito a uma re-configurao da articulao entre o Estado de So Paulo e os municpios de uma regio metropolitana que, assim como a organizao estadual que os gerem, passam por conflitos e tenses nas relaes inter e intragovernamentais (Souza, 2003). Abrucio (2001, apud Crte 2010) argumenta ser
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impossvel dissociar o problema metropolitano do entendimento da questo federativa.
Na Regio Metropolitana de So Paulo, como em todo o estado, a partir da Lei Federal n. 8.080 de 19 de setembro de 1.990, ocorreu uma reduo dos equipamentos estaduais responsveis pela articulao entre os municpios e o estado. Em 1998 existiam 17 Escritrios Regionais de Sade, em 1995 passaram a existir 05 Direes Regionais de Sade, em 2005 esse nmero passou para 4 e no momento em que foi escrita essa dissertao (dezembro de 2010) a regio contava com um Departamento Regional de Sade, o DRS 1. No entanto, a idia de gerir a Regio Metropolitana de So Paulo por meio de um nico interlocutor acalentada desde 1995 pelo ento Secretario Estadual de Sade de So Paulo, Dr. Luiz Roberto Barradas Barata. A tomada de deciso e sua implantao foram postergadas em duas ocasies, conforme sua entrevista.
Em 2000 a gente j percebia essa necessidade, s que no havia condies no momento, era muito recente a municipalizao da capital e ns estvamos naquela fase de transio [...]. Ns fizemos a municipalizao em 2000, mas ns demoramos mais de um ano para poder estar transferindo isso, todas estas atividades burocrticas, para a secretaria municipal de sade. E depois que fizemos a transferncia, tivemos que ficar um tempo acompanhando o pessoal da secretaria municipal de sade pra v-los trabalhando, porque, veja, eles no faziam nada disso. [...] Ento isso tudo demandou um trabalho da secretaria e no dava pra gente, tendo feito a municipalizao.... agora d para a gente reunir todas as regionais numa regio s. Sim, existem condies pra fazer isso, mas vai demorar um tempo at que o municpio esteja de fato sendo o gerente dessa regio, para a ento ns podermos dar o passo seguinte. E foi o que a gente fez.
Na fala acima, possvel identificar, como elementos determinantes nesse processo decisrio, a autonomia e a interdependncia desses dois entes federativos (o Estado de So Paulo e o Municpio de So Paulo).
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A estvamos no perodo eleitoral, 2002, a ruim pra voc fazer isso. O ano de 2002 foi o ano da eleio, 2003 comeou um governo novo. [...] E para voc ter sucesso, voc tem que fazer a mudana no incio do governo, porque a voc tem um prazo para consolidar a mudana e quando voc for transferir o governo, a mudana que se d aps 4 anos, a voc consegue j mostrar uma coisa j implantada e funcionando bem h pelo menos 1 ano. A a chance de voc no ter um retrocesso maior.
Nessa fala podemos averiguar como o contexto poltico atuou como um condicionador nesse processo decisrio, representando o motivo da postergao dessa tomada de deciso.
Outro fator relevante e intensificador da complexidade desse ambiente a presena do municpio de So Paulo que, alm de ser a capital do estado representa o municpio metrpole (Souza, 2003) dessa regio metropolitana e concentra a maioria dos hospitais (treze deles estaduais) e servios de sade no somente do estado, mas do pas.
Atuando como variveis independentes, que dentro do enfoque contingencial, condicionam as tcnicas administrativas, a importncia da capital e a magnitude do ambiente externo impem, ao secretario estadual, uma norma administrativa: Eu tenho como norma administrativa, por exemplo, de eu no mexer com prefeitos. Por qu? Porque eles so 645. Se eu abrir minha agenda para atender prefeitos e atender dois por dia, eu levo o ano inteiro para atender todos os prefeitos....capital eu s tenho uma. Ento a capital, sempre eu atendo. Agora, os demais municpios do estado, eu no atendo. S atendo se ele vier com representao parlamentar ou se ele se consorciar com os outros municpios e me procurarem na condio de uma regio do estado, a eu atendo o prefeito.
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5.2.2 Ambiente Interno
Conforme a anlise documental, em janeiro de 2005 ocorreu uma reestruturao na configurao organizacional da SES-SP por meio da criao de uma nova coordenadoria e o remanejamento das restantes em relao s suas funes e denominaes. Essa estrutura era a mesma em 2006, quando da criao do DRS 1, e em 2008, quando foi realizada a pesquisa do GVSade, exceo feita, pelo Instituto de Assistncia Mdica ao Servidor Pblico Estadual (IAMSPE), uma das autarquias, transferido para a Secretaria de Gesto Pblica.
De 1995 at a data na qual foi realizada essa dissertao (dezembro de 2010), com exceo de um perodo de nove meses, integrantes de um nico partido poltico - o PSDB - tm se mantido frente do Governo do Estado de So Paulo. De 1995 at maro de 2001 a posio de Governador do Estado de So Paulo foi ocupada por Mario Covas, sucedido aps sua morte por Geraldo Alckmin, que ficou no cargo at 31.03.2006, quando pediu afastamento para disputar a Presidncia da Repblica. Claudio Lembo (DEM), seu vice-governador, assume ento o cargo de Governador do Estado de So Paulo. ele quem assina o decreto que cria o Departamento Regional de Sade 1 DRS 1 publicado no Dirio Oficial em 28 de dezembro de 2.006. Em janeiro de 2007 assume Jos Serra, eleito em 1 de outubro de 2006, que fica at 06.04.2010 quando substitudo por Alberto Goldman ao sair para disputar a Presidncia da Repblica.
Essa estabilidade partidria reflete-se nos profissionais designados para liderar a Secretaria Estadual da Sade de So Paulo. De 1995 a 2002, Jos da Silva Guedes ocupou a posio de Secretrio Estadual da Sade. Seu secretrio-adjunto, Luiz Roberto Barradas Barata o substitui frente da Pasta a partir de janeiro de 2003 e ocupou o cargo at julho de 2.010. h 13 anos sou dirigente da Secretaria, n, primeiro como secretrio adjunto at 2003 e de 2003 at agora (julho de 2009), 6 anos, como, vai completar 6 anos, como Secretrio de Estado.
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No caso em discusso constata-se uma longa continuidade administrativa devida permanncia de um mesmo partido poltico frente do Governo do Estado de So Paulo e da presena, inicialmente como secretrio adjunto, e depois como secretrio da SES-SP do mesmo profissional. No obstante o tomador de deciso, adota uma estratgia prpria de um ambiente marcado pela descontinuidade administrativa no que tange a implantao de qualquer mudana, seguindo o que ele denomina de marcha administrativa: no comece nada no meio do governo, porque no d tempo de voc implantar e o governo seguinte vem e no est funcionando e diz, ento eu vou mudar. E para voc ter sucesso voc tem que fazer a mudana no incio do governo, porque a voc tem um prazo para consolidar a mudana e quando voc for transferir o governo, a mudana que se d aps 4 anos, a voc consegue j mostrar uma coisa j implantada e funcionando bem h pelo menos 1 ano. A a chance de voc no ter um retrocesso maior. No vou dizer que seja 100%, mas bem maior do que se voc comear no final do primeiro ano de mandato ou no segundo ano de mandato.... ah eu ainda tenho dois anos... voc vai gastar um ano para fazer a mudana, para convencer politicamente a fazer a mudana e s vai ter um ano para implantar. Um ano muito pouco tempo dentro do sistema. A a minha experincia roga o seguinte: entra o governo novo e desfaz o que o que o outro governo tinha feito.
Ao olharmos para o organograma da SES-SP podemos identificar as caractersticas inerentes perspectiva que considera as organizaes como coalizes e metfora de Morgan (1996) que as considera como sistemas polticos. Apesar da interao entre as diversas coordenadorias e autarquias, as informaes, os interesses e percepes da realidade apresentam diferenas pela prpria natureza das funes exercidas por cada membro dessa coalizo. Conseqentemente a poltica, utilizada para influenciar os processos decisrios, parte natural dessa realidade de recursos escassos e interesses conflitantes.
O tipo de organizao representou um papel importante nesse caso. De acordo com o referencial terico podemos definir a SES-SP como uma burocracia mecanizada
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(Mintzberg, 2003) ou como uma burocracia rgida (Morgan, 1996).
Ela
caracterizada por uma legislao prpria e regida por normas pr estabelecidas e por escrito. Essas normas so utilizadas no que tange definio das funes, das competncias, dos direitos e deveres de seus membros, da hierarquia, do recrutamento, remunerao e promoo. O processo decisrio, inerente a esse tipo de estrutura hierrquica e formal, um privilgio daqueles que ocupam uma posio mais elevada, e o seu sentido de cima para baixo. Pires e Macedo (2006) argumentam que esse tipo de organizao caracterizado por um autoritarismo centralizado.
O administrador de organizaes pblicas, como o caso do secretrio estadual da sade, se v obrigado a conviver com procedimentos burocrticos complexos, impossibilitado de elaborar incentivos para desempenhos efetivos e eficientes que poderiam melhorar a qualidade dos servios prestados para a populao. Na percepo do tomador de deciso, outro fator complicador precisa ser considerado: o despreparo dos nossos funcionrios, n, eles no esto preparados pra.... so poucos os nossos funcionrios e servidores que esto preparados ou que esto em condies de serem preparados. A maior parte dos nossos funcionrios tem muito tempo de casa
Para Souza (2002) a atuao tcnica do administrador do SUS permeada por variveis polticas que exigem negociaes com as outras partes interessadas. Adicionalmente seu trabalho est sujeito exposio pblica.
No entanto, pela fala do tomador de deciso nota-se que na sua concepo ele no possui o perfil necessrio para desempenhar o papel poltico exigido pela sua posio. Eu sou um funcionrio da secretaria, eu no sou secretrio, voc no me v nas colunas sociais, eu no sou um mdico famoso, eu no fao nada disso . Eu no tenho perfil. Eu no sei ser secretrio. Esse negcio de ser secretrio no a minha praia. No a minha praia, meu negcio no esse. Eu sou um administrador aqui da secretaria, eu sou funcionrio h 30 anos. Eu acho
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que o xxxxxx est fazendo uma burrice sem tamanho de me colocar como secretrio, mas ele quis e eu no consegui dizer no pra ele, ento eu virei secretrio; por incrvel que parea existem algumas pessoas que gostam de fazer administrao, gostam de fazer administrao nessa secretaria, gostam da secretaria, tm prazer como eu tenho, de ficar aqui me aborrecendo durante 12 horas, todo dia.
Uma particularidade em relao gesto de pessoas merece ser mencionada. Uma tcnica que foge dos preceitos administrativos e que utilizada pelo secretario estadual para convencer os servidores escolhidos a aceitarem o cargo de diretores da nova estrutura: a gente chama, d um cafezinho, conta para ele o que ele tem que fazer e d 5 minutos para ele responder. Se voc der mais tempo para ele responder e ele responder sim ele no serve para o cargo. Ele uma pessoa inteligente se ele ponderar, somar 2+2 , no vantagem para ele. Ele teve tempo para pensar, ento voc no pode dizer para ele, olha, voc me d a resposta amanh. Por que a ele vai para casa e se ele for inteligente, ele no aceita. Se ele for burro, ele aceita. Mas a no vai dar para tocar o servio para ns, porque ele no uma pessoa preparada. Por isso que ele aceitou. Ento a tcnica no dar tempo para o cidado refletir. Voc faz a encomenda, diz que gostaria de contar com o servio dele e ele fala, quanto tempo eu tenho para pensar... 5 minutos, j contando.
A influncia da cultura organizacional na escolha da estratgia utilizada patente nas falas do decisor. Como vimos em Pettigrew (2009), existem diversas dificuldades em gerenciar uma cultura organizacional e essas dificuldades se multiplicam em situaes de mudanas organizacionais. Grande parte das escolhas feitas nessa tomada de deciso visou a amortecer ou a evitar o conflito decorrente da extino de 4 DIRs e sua fuso em uma nica estrutura. Por meio das entrevistas realizadas com os servidores, sobre os quais recaiu essa deciso, foi possvel
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perceber a resistncia mudana que o grupo exerceu, resultante da falta de comunicao e de um processo de adaptao. O gerenciamento sobre os elementos componentes da cultura organizacional poderia ter lidado de maneira positiva e contribudo para a integrao das culturas provenientes das extintas DIRs, que exercem grande presso (inclusive sobre superiores hierrquicos) e apresentam uma racionalidade semelhante entre os seus membros. A cultura organizacional poderia ter sido considerada como um aliado estratgico para o alcance dos objetivos da organizao, diminuindo incertezas e inseguranas, e
conseqentemente minimizado os conflitos a ela inerentes (Malik, 1992).
A estratgia adotada nesse processo decisrio ilustra alguns dos traos culturais brasileiros mencionados por Freitas (in Caldas e Motta, 1997, apud Netto et al, 2003) e Carbone (2000) e que se encontram em consonncia com as dimenses culturais de Hofstede (2001), Estilo autoritrio e centralizado de administrar, burocratismo, paternalismo; Utilizao de modelos conservadores, reformismo; Organizao fechada, normativa, rgida e paroquial, voltada para o processo e para o trabalho.
Ao utilizarmos os caminhos sugeridos por Fleury (2009) para desvendar a cultura organizacional do DRS 1 podemos inferir que o DRS 1 ainda no possui uma cultura prpria: o histrico da organizao e os incidentes crticos pelos quais ela passou sugerem que a organizao ainda formada por diversas sub-culturas cada uma com origem nas cinco estruturas extintas. com relao ao processo de socializao dos novos membros observou-se, por meio das entrevistas, que no houve planejamento da integrao e no houve comunicao aos funcionrios, como podemos constatar pelas falas abaixo
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provenientes dos grupos focais realizados com os servidores das diversas DIRs extintas: no h uma integrao entre os funcionrios. H uma rivalidade entre os andares. Esto jogando a gente uns contra os outros. no tinha mesa, precisava esperar algum levantar para sentar juntou as DIRs e cada setor teve que resolver o seu problema equipe transitria sofrendo uma presso cruel. Essa equipe tinha de ficar l respondendo pelo patrimnio, remanejar funcionrios, eram vistos como os traidores. foi constatada a inexistncia de uma poltica de recursos humanos com relao movimentao de pessoal. Em um primeiro momento, determinou-se que cada servidor estaria livre para encontrar uma lotao que melhor lhe agradasse, conforme melhor convenincia para cada um. Muitos funcionrios das DIRs conseguiram se realocar nos hospitais locais ou nas vigilncias sanitria ou epidemiolgica. Em um segundo momento, quando a SES-SP percebeu que todos os servidores tentavam encontrar outros locais de trabalho essa possibilidade foi fechada e tornou-se obrigatria a transferncia para o DRS 1 no era obrigada a vir para c. A princpio o pessoal saiu procurando perto da residncia eles estavam liberando para a prefeitura comearam a perceber que todos estavam indo embora ningum queria ficar no vai poder prestar servio em outro lugar. Vai todo mundo para a DRS 1 premio incentivo voc avaliado a cada trs meses. A antiga chefia no avaliou, quem avaliou foi a chefia nova. Ela nem me chamou para conversar.
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Voc no me conhece no conhece meu trabalho como que voc me avalia?
Pelos relatos dos servidores que fazem parte da gerncia dos diversos centros e ncleos do DRS 1, foram extintos cargos em funo da fuso, porm no foram disponibilizados outros para que o novo Departamento pudesse ter condies de formar uma fora de trabalho competente. Se voc no tem os cargos voc no consegue ter as pessoas. as dificuldades para pegar os cargos, tentando reconstruir alguma coisa, um efeito predatrio, que dava muito certo porque o DRS 1 tinha um nmero de cargos muito limitado, tinha um universo de pessoas muito maior do que o numero de cargos, pessoas com potencial tcnico muito importante, portanto quando as pessoas iam conversar j vinham com propostas de cargos em outros locais......vrios tcnicos..... foram embora porque conseguiram cargos que a DRS 1 no dispunha. A estrutura da DRS 1 falha por isso, a demanda de servios que tem o credenciamento um nmero gigante para dar conta e fazer bonitinho a estrutura deveria prever mais cargos dentro deste credenciamento. Administrativamente a coordenadoria teve de extinguir cargos. Cargos das antigas DIRs foram utilizados para demandas da DRS e CRS. eu falei para o coordenador assim no d para trabalhar, porque assim eu j pedi cargos maiores, eu no tenho, ta bom ento, mas no faam assdio aos meus tcnicos. Fiz uma reunio com todos, todos me colocaram que tinham interesse de trabalhar comigo, que no era comigo, que era a situao, ento nenhum veio trabalhar comigo, fiquei sozinha, fui falar com a minha chefia: olha est acontecendo isso, eles me disseram: sinto muito, neste momento ns no temos como estar te colocando uma pessoa com uma experincia, ento
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voc vai ter que assumir. No tinha cargo. Ento foi muito difcil, porque eu, enquanto tcnico, tentar negociar com algum para vir sem uma compensao neste aspecto.
Observou-se um alto grau de mobilidade dos servidores entrevistados, no somente relativo ao local de trabalho, mas tambm referente atividade ou funo desempenhada. Servidores com competncias tcnicas passam a desempenhar
atividades administrativas e vice versa, sem indicadores que justificassem esses movimentos migratrios. Joo est na regulao, Joo est na sade. absurda a falta de tcnico no municpio
Foram ouvidos relatos de perdas e extravios de pronturios, histrico de servidores, documentos e registros ocorridos nas mudanas de local. O Centro de Recursos Humanos do Departamento Regional de Sade 1 tem como principal demanda reclamaes de servidores resultantes do atraso nas respostas a pedidos de diferentes naturezas, atraso este justificado pelo volume de informaes a ser gerenciado e pela utilizao de processos manuais em vrias atividades (por exemplo freqncia, contagem de aposentadoria). Estamos tendo ao judicial pedindo aposentadoria.
O centro de R.H. no contava com um sistema de informao adequado para manter sua prpria estrutura e para subsidiar com rapidez e preciso as decises estratgicas inerentes sua atividade. Como resultado, no existiam informaes validadas sobre quem eram os servidores (perfil demogrfico e profissional), onde trabalham, quantos eram e quais eram as funes que efetivamente
desempenhavam. Sem essas informaes, no foi possvel conhecer o perfil atual da fora de trabalho e localizar carncias de cursos e qualificao, entre outras
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No foi encontrado consenso, entre os entrevistados, sobre o nmero de servidores pblicos sob a responsabilidade do DRS 1. Os nmeros variam de 7.000 a 10.000 pessoas. O tomador de deciso tambm no forneceu um nmero preciso. eu no sei quantos funcionrios tem na DRS, mas eu imagino que muito mais do que tinha antes de eu ter feito esse movimento de mudana organizacional. Os 11.000 devem ser o nmero total de funcionrios que tem na DRS1. Se voc perguntar quanto tem entre ativos, inativos, afastados, trabalhando e tal, o nmero total esse.
Informaes essenciais, como a identificao das reas que esto com excesso ou falta de servidores, o planejamento das necessidades futuras de contratao, em termos qualitativos (perfil e formao) e quantitativos (nmero de pessoas a serem contratadas), o mapeamento das qualificaes e competncias, a reteno de pessoas-chave, a utilizao de planos de realocao no foram apresentadas como conhecidas pela falta de um sistema integrado e informatizado de gesto.
No houve levantamento de informaes a respeito de qual o nmero de funcionrios que trabalhava em cada DIR, nem como seria efetivada a mudana, quais as pessoas chave, quem deveria ir para o DRS 1 ou no, de acordo com as respostas coletadas.
A fora de trabalho do DRS 1 era formada, em 2008, pelos servidores provenientes das DIRs extintas, que no obtiveram autorizao para encontrar outro local de trabalho. Conforme as falas abaixo reportadas, a maioria dos servidores expressava claramente sua profunda insatisfao por encontrar-se neste departamento. A noo de desrespeito e desvalorizao era generalizada e ainda muito viva, pelo que foi apurado nas oficinas formadas principalmente por oficiais administrativos.
Incredulidade e desconfiana em relao aos superiores hierrquicos apareceram como sentimentos comuns neste contexto. .... veio muito grande sem estrutura, no tinha estrutura, mas ai foi se adaptando. Foi sendo criado. No d para dizer que tinha um plano, no tinha um plano B, jogaram a bomba e no tinha plano B. Todo mundo sabia que ia
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abalar todo mundo e no tinha aquela unidade porque alguns trabalham mais que outros, aqui no prdio teve muita dificuldade, pegou fogo no elevador, chamou a imprensa. se bem que pra ns, da DIR I, o choque foi bem menos traumtico. Pra ns, a gente cresceu. Eles no, eles implodiram. A partir de janeiro ningum tinha nada. At agora esta fazendo respaldo. isso, tudo parece uma brincadeira, quando vc destri, reconstri, sem consultar aquele trabalho. A gente se sente uma peteca, e nunca sabemos aonde nos vamos e onde vamos parar.
Por outro lado, nas entrevistas e oficinas realizadas durante a pesquisa do GVsade foram vrias as reclamaes feitas pelos diretores de centros e ncleos sobre a baixa qualificao e a desmotivao dos servidores. Em alguns casos, os diretores passaram a realizar tarefas que deveriam estar coordenando, gastando tempo para apagar incndios e desempenhando raramente sua funo de gerente. No ocorreu processo de comunicao e nem a organizao do processo de trabalho. Segundo alguns servidores entrevistados provenientes das extintas DIRs, desde o dia da publicao at aps a troca de diretores do DRS 1, em novembro de 2007, no havia sido definido o organograma da organizao. As falas desses servidores, reportadas abaixo, confirmam a falta de comunicao: teve um diretor que quando soube, chorou, nem diretor alto sabia. Foi uma coisa muito fechada, muito guardada ningum esclarecia nada, diretor da DIR no sabia responder. Os funcionrios pediram uma reunio com Dr. Edson, que foi desastrosa no sentido do respeito. Acabou, no tem o que fazer e pronto. Foi com a maioria dos funcionrios. a partir de amanh vocs vo l pra DRS. Levem seus computadores para l. Ficou s um telefone pra dizer: a gente t extinto.
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acho que o pessoal aqui no sabe qual a misso da DRS. No tem acesso ao decreto. E a culpa no das pessoas. S pode ser culpa da secretaria, que fez essa barbaridade. por incrvel que parea no teve aviso. Nossa! foi uma loucura, os funcionrios, todo mundo desesperado, porque assim se extinguiu quer jogar todo mundo para fora, as pessoas ficaram perdidas, de todas as pessoas das DIRs as pessoas estavam realmente perdidas. Quando fui para Santo Andr para explicar o que estava ocorrendo levei uma vaia dos funcionrios, em tese todos (os DIRs extintos) tinham que ir para So Paulo. A gente ficava sabendo de todas estas mudanas pelo decreto. Eu permanecia no meu local de trabalho, para dar as diretrizes porem, eu, por decreto do Governador, no existia mais juridicamente.
Se levarmos em considerao a definio de Schein (1992) para cultura organizacional, chegamos mesma concluso. O autor argumenta que a cultura organizacional um conjunto de pressupostos que o grupo inventa, descobre e desenvolve para lidar com os problemas de adaptao externa e integrao externa. Esse grupo, no entanto, apresenta um conjunto de pressupostos bsicos inerentes s organizaes extintas nas quais trabalhavam e no especfico da organizao na qual esto inseridos, o DRS 1. Essa constatao decorrente da anlise feita sobre os caminhos sugeridos por Fleury (2009): a falta de um processo de socializao dos novos membros, a ausncia de uma poltica de recursos humanos e a inexistncia de um processo de comunicao e de trabalho impediu a aprendizagem cultural necessria para a construo de pressupostos bsicos.
A deciso de no comunicar a mudana aos demais atores pode ser entendida como uma estratgia decorrente da percepo, do secretrio estadual, da cultura
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dos servidores pblicos como adversa a qualquer alterao nas rotinas pr estabelecidas: como todas as pessoas em geral, eles so avessos a mudanas. Mas funcionrio pblico mais avesso mudana. Ento, o primeiro obstculo que a gente tem aqui a resistncia imediata dos funcionrios pblicos.; parece que nasceu grudada na mesa em que ela trabalha. Ento elas no admitem, em hiptese nenhuma, se livrar da mesa. as resistncias vo ser de tal ordem que mais fcil pegar as mesas das pessoas todas e coloc-las no novo prdio. E depois com o tempo fazer a mudana
Para Malik (1992), no entanto, essa mais uma manifestao que visa a reduzir situaes consideradas ameaadoras, como a necessidade de se reverem pressupostos frente a novas realidades.
5.2.3. Processo Decisrio
A concretizao dessa tomada de deciso, inicialmente pensada em 1.995, ocorreu quando um contexto favorvel apresentou-se no final de 2.006. A municipalizao da capital havia ocorrido seis anos antes (em 2000), no haveria eleies no ano de 2.007 e o titular da pasta da SES-SP havia sido convidado pelo governador recm eleito para permanecer na nova gesto. A idia inicial do Secretario era que essa reconfigurao organizacional fosse o primeiro ato do governo que se iniciaria em 2007, mas a pedido do futuro Governador, articulou-se para que fosse um dos ltimos atos do governo findo em dezembro de 2.006. Essa situao favorvel nos remete ao conceito de janela de oportunidade desenvolvido por Kingdon (1995). Tinha que ser rpido porque ns j estvamos no final de novembro e eu precisava ter o decreto pronto, porque o desejo nosso era fazer como ns
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tnhamos feito em 95. Primeiro ato de governo do governador eleito, no dia 2 de janeiro a promulgao do decreto. Nesse caso foi um pouquinho antes porque o governador xxxx disse o seguinte: olha, vai ser muito complicado eu ficar explicando para as pessoas e tal. mais fcil a gente fazer no governo que est acabando. Se o xxxxx concordar em assinar o decreto, melhor ele assinar, porque a quando as pessoas vierem falar comigo para pedir para revogar eu digo, eu no revogo porque eu estou participando disso.
Para o tomador de deciso o papel a ser desempenhado pela estrutura resultante seria: de ser rgo que articula com os municpios e que faz a coordenao do Sistema nico de Sade com base na Regional.... Eles ficam acertando onde que se vai dar os investimentos, quais sero os planos da regional. Eles so os responsveis por repassar a implantao das novas polticas, as novas aes que o Ministrio determina ou que a Secretaria de Estado determina na regio.
Para o secretrio estadual o tamanho da populao abrangida no deveria ser considerado um dado relevante, uma vez que a interlocuo do Diretor Regional se daria com os gestores municipais e no com a populao como um todo. Segundo esta lgica, quem conversa com os prefeitos o Diretor Regional, e quem traz ao Secretario Estadual da Sade as reivindicaes dos Diretores Regionais ao nvel central da gesto estadual o Coordenador das Regies de Sade.
Dois objetivos foram identificados pelo tomador de deciso como propulsores dessa deciso.
O primeiro, de carter poltico: basicamente uma necessidade poltica da coordenao de regies de sade e do gabinete do secretrio;
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a regional vai ficar como sendo a coordenao poltica da regio, o interlocutor poltico dos prestadores e dos municpios; na regio da capital a gente tem um agravante que que tem a capital e a ela tem uma complexidade poltico-administrativa maior que eu tenho em outra cidade. No porque tem 11 milhes de habitantes a capital que ela complexa, ela complexa porque ela a capital. Porque a complexidade se d pelas foras polticas que ela tem por ser capital
O segundo, de carter tcnico: se a gente tivesse 5 dirigentes regionais, como ns tnhamos anteriormente, isto dificultaria a compreenso e a viso da Regio Metropolitana da Capital como uma regio de sade, porque ela seria sempre fragmentada em cinco pedaos: a regio norte, sul, oeste e leste e a capital..
O responsvel pela Coordenadoria de Recursos Humanos da Secretaria Estadual de Sade manifesta, em entrevista realizada na mesma poca, concordncia a respeito da necessidade poltica de uma reorganizao da configurao organizacional. porque no centraliza toda essa operao e pronto, eu acho que de uns anos para c houve talvez mais certo acirramento poltico com a regio, comeou a ter muita disputa em relao s DIRs com muito ataque, com muita briga com essas DIRS, muito confronto com a secretaria.... No, tava tendo muito, eu acho que para isso uma certa tenso poltica na regio, freqente, continua, com muitos problemas, mas tambm sem muita capacidade de resolver qualquer coisa na hora em que se acirra e tem muito confronto s vezes tem reas que so mais hostilizadas......... e a resolveram limpar a rea, voc faz isso numa outra instncia, mas foi recriada tem alguma tenso poltica toda vez que o sistema de So Paulo municipalizado. Por isso que esse cara da CRS (o Diretor da Coordenadoria das Regies de Sade) tem muita dificuldade de fazer alguma coisa. Por
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outro lado, nunca a Secretaria do Estado da Sade vai admitir que o sistema de So Paulo seja agenciador do sistema de sade da grande So Paulo, ento na verdade um problema, no que serve mas o que meio guerra fria entre duas grandes foras, fora que da secretaria estadual e uma outra que do municpio de So Paulo e a tem um gato mesmo, mas no sei como que resolve mesmo. Pior, no resolveu mesmo quando tinha partido igual e tal enfim, ento no sei mesmo no vou, a cidade de So Paulo gigantesca, o peso que tem um jeito de voc ter na mo da secretaria algumas aes importantes e estratgicas que ela consegue eventualmente fazer melhor, talvez seja um ponto mais confivel em relao aos grandes prestadores, voc sabe que faz, como que faz.
Pelas falas reportadas acima podemos notar, novamente, a dificuldade gerada pela autonomia dos entes federativos, para a operacionalizao de um sistema de sade pblico como o SUS. Normativamente os processos decisrios no setor da sade dependem da interdependncia, da coordenao e da deciso conjunta entre os diferentes nveis de governo. No nvel estadual envolvem relaes com a Unio e municpios na busca de colaborao para viabilizar o sistema e so frutos de complexas negociaes.
A Coordenadoria de Recursos Humanos foi identificada pelo tomador de deciso como a instncia responsvel pela formatao da estrutura organizacional, finalidades, atribuies e competncias. A coordenao de recursos humanos, ela responsvel dentro da secretaria, pela administrao de recursos humanos e pelas mudanas organizacionais. Eles tm um grupo de assessores e de assistentes l na coordenao [...] Disse a eles o que eu imaginava que se fizesse, eles sentaram l, conversaram com os diretores regionais e propuseram a nova organizao.
Pelo depoimento do responsvel por essa rea, a formatao j veio definida pelo tomador de deciso, no tendo ocorrido qualquer tipo de discusso a respeito.
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, chamam l e assim, assim, assim, a voc pega algumas aqui que fazem a resoluo do decreto, vo l acompanhar, fazer o detalhamento da proposta e assim, no o processo inverso, vamos discutir e tal
Como vimos anteriormente no ocorreu deliberadamente, como se depreende das falas acima, a comunicao e planejamento de implantao desta nova estrutura aos demais atores (servidores pblicos das DIRs que seriam extintas e da prpria SES-SP, secretrios municipais, entre outros). Pelos relatos do tomador da deciso a opo de no comunicar esta deciso aos demais autores foi uma estratgia para evitar confrontos externos e internos. A negociao com os demais envolvidos foi vista como um impedimento, portanto o fator surpresa foi considerado imprescindvel dentro deste contexto. O impacto causado, nas instncias participantes da mudana, foi propositalmente ignorado e gerenciado a posteriori e a integrao de pessoas e de processos de trabalho foi vista como conseqncia natural. O processo de reestruturao, onde cinco organizaes so extintas e fundidas em uma nova foi, portanto, reduzido formalizao de uma estrutura organizacional cujo advento foi comunicado aos demais atores atravs de um nico comunicado oficial, o decreto.
Na percepo do tomador de deciso a resposta dos demais atores envolvidos no que diz respeito a mudanas implicava em uma: reao poltica dos agentes, violentamente contra a mudana, porque eles alegam que eles vo passar a ter mais dificuldade; normalmente a gente faz a mudana e depois fica em cima para que ela seja implementada. Vai vencendo os obstculos na medida em que eles vo surgindo. Evidente que a gente tem idias e que algumas resistncias vo ocorrer, que algumas coisas vo acontecer, mas nessa rea de administrao pblica muito difcil voc prever da onde viro todas as resistncias e todas as dificuldades; ela (a mudana organizacional) at tem fases, mas no planejado com fases, entendeu? Na minha experincia, pra fazer essas mudanas organizacionais, voc faz e depois voc vai consertando, n, depois voc vai
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acertando. Primeiro voc traz o caminho de mudana, ele transfere as coisas e empilha tudo l no novo espao; Voc querer fazer a coisa planejadamente o caminho mais curto pra voc no fazer nada. No servio pblico, nada vai acontecer. As mudanas s acontecem se elas forem feitas de estalo, a minha experincia assim e de outro jeito no faz, no muda; quem planeja no faz.
Para o responsvel da Coordenadoria de Recursos Humanos so conhecidos os resultados desse tipo de estratgia. A a pior parte, ningum sabe mas a idia a seguinte no para ningum saber pois se souber pode dar confuso poltica.....precisa de uma surpresa, se no fizer uma surpresa vai criar uma resistncia porque todo o entorno vai dizer, no, vou perder uma rea de influncia, acordo poltico que interessa da regio aqui, vou perder uma rea de influncia aqui, vou perder essa aqui, se isso for divulgado esses caras vo brigar, no vo querer sair, vo perder o meu espao, ento no vou fazer, ento isso no , ningum sabe, a voc faz da noite para o dia, faz na virada do ano......tem um agente que fica para dispensar, para apagar as luzes, s isso. Esse o jeito de fazer, s que sabe que tem conseqncias, mas j est resolvido, no uma discusso ser que melhor fazer, no, porque o melhor no dar cunho poltico seno no faz, porque se der, no faz, se criar problema resistncia, fazendo a mesma coisa quando passou de 64 para 24 tambm foi assim. , ento, o que d para a gente ver daqui, a voc faz a mudana e diz, bom, vamos esperar o tsunami.
possvel depreender pelas falas acima a ausncia de outros atores nesse processo decisrio. Podemos inferir que o tomador de deciso evitou o
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enfrentamento de conflitos inerentes a decises dessa natureza suprimindo as questes que poderiam prejudicar suas preferncias por meio do que Bachrach e Baratz(1963) denominam de no decises: a mudana no foi comunicada e no foi planejada. a respeito da implementao dos ERSAs, que durou quase a gesto inteira do xxxx para implantar, [...] foi discutido at passar por todo mundo, [...] mas demorou trs anos para fazer.
Para Simon(1979) essa foi uma deciso no-programada, para Minztberg (1976) foi uma deciso estratgica. Nesse caso, as palavras padro (estabilidade de comportamento ao longo do tempo) ou perspectiva (modo de ver, de fazer as coisas) podem ser utilizadas para explicar a palavra estratgia. Aqui ela pode ser interpretada como a utilizao de uma norma administrativa para lidar com os prefeitos; o uso de uma marcha administrativa para definir o melhor momento para se implantar mudanas; o emprego de uma tcnica para convencer indivduos a aceitarem cargos; a velocidade com a qual as mudanas devem ser feitas.
Dos quatro paradigmas dominantes, podemos inferir que o da racionalidade limitada e o da poltica e poder so os que mais auxiliaram a explicar esse processo decisrio.
O conceito de racionalidade limitada, onde ela depende de seu contexto, aqui entendido como o ambiente externo e interno no qual o tomador de deciso se situa, e limitada por ele, central no entendimento desse caso. Como resultado, os tomadores de deciso decidem na maior parte das vezes, sob condies de incerteza, e de maneira intencionalmente racional. Foram constatados dois fatores o ambiente externo e a cultura organizacional que limitaram as alternativas a serem utilizadas para a concretizao de uma escolha. Por meio dessa constatao explica-se o que esse administrador fez em um ambiente extremamente complexo caracterizado por preferncias conflitantes e com a presena de um grande nmero de grupos de interesse. A racionalidade limitada aqui utilizada foi subjetivamente racional (maximizou a soluo levando em
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considerao o conhecimento real do assunto por parte do tomador de deciso), conscientemente racional (o ajustamento dos meios aos fins visados constituiu um processo consciente), deliberadamente racional (adequao dos meios aos fins foi deliberadamente provocada pelo secretario estadual) e pessoalmente racional (visou aos objetivos do mesmo).
Outro elemento presente nesse caso foi a poltica (Mintzberg et al, 2000), decorrente de um ambiente externo, onde a presena de ambigidades, incertezas, objetivos concorrentes e percepes variadas, impossibilitou escolhas ideais ou timas, funcionando como elemento limitador da racionalidade. Adicionalmente, para Daft (2008) a coalizo, pela sua natureza, representa outro fator limitante. Considerando as proposies de Child et al (2010),o comportamento poltico nesse caso, foi originado pela centralizao hierrquica e pela natureza ambgua da deciso.
Como visto no referencial terico, dentro da concepo de poder de Weber o tomador de deciso aqui estudado empossado por uma autoridade racional-legal proveniente da existncia de fatores fundamentais na burocracia na qual est inserido. Ele tambm usufrui da maioria das formas de poder resultantes do poder legitimo mencionadas por Morgan (1996) e detem o poder condigno e compensatrio que, segundo Galbraith (1994), so provenientes da mais proeminente fonte de poder dos dias atuais: a organizao. Por outro lado esse tipo de poder estritamente limitado pela norma legal que o instituiu.
O modelo da lata de lixo, que tambm incorpora a racionalidade limitada na tomada de decises, diz respeito a uma aleatoriedade no percebida no presente processo decisrio. O ator chave no se move para dentro e para fora do processo decisrio devido a outras atividades, a soluo no se anexa ao problema nem temos um conjunto aleatrio de indivduos em um ponto aleatrio do tempo. No entanto, ele se torna til ao levar em considerao a interpretao de Hickson (1987), pela qual esse modelo demonstra que o processo decisrio representado por uma simultaneidade temporal onde problemas e solues compatveis coincidem no tempo criando uma oportunidade para uma tomada de deciso. Essa tese tambm
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est em consonncia com o conceito de janela de oportunidade proposto por Kingdon (1995).
modelo
coalizacional,
que
para
Hatch
(1997)
representa
realidade
organizacional com mltiplos e conflitantes objetivos, competio por recursos escassos, interdependncia e outras fontes de conflito e contradio, poderia ser extrapolado para a realidade intra e interorganizacional do SUS, tendo em vista que normativamente o SUS preconiza a tomada de deciso pactuada entre os entes federativos. Esse seria o modelo que se esperaria encontrar nesse caso devido ao fato que pela configurao do SUS existe uma alta interdependncia entre os diferentes nveis de governo e a busca permanente de acordos e superao de conflitos (Levcovitz et al, 2001). Nesse sentido, a descentralizao deveria ser considerada como uma questo de natureza essencialmente poltica, o que implica na redistribuio do poder decisrio incrementando a democratizao do Estado por meio da multiplicao dos centros de deciso (Elias,2001). No entanto, notamos que esse foi um processo decisrio individual, centralizado em uma nica pessoa detentora de uma autoridade racional-legal que lhe permitiu tomar decises estratgicas sem a necessidade de lidar com conflitos ou competies de qualquer natureza. Adicionalmente podemos constatar, nesse caso, o uso extensivo de heursticas na orientao das decises. a da disponibilidade, ao estabelecer uma norma administrativa em relao ao perodo ideal para a implementao de mudanas, ou seja, no incio do governo; a representatividade, na gesto de pessoas, onde o tomador de deciso julga ou possui um pr conceito em relao ao comportamento dos servidores pblicos em relao a situaes que envolvam mudanas de qualquer natureza; a ancoragem e ajuste, ao considerar como ncora uma re-configurao organizacional idealizada em 1995 sem realizar as anlises (ajustes) necessrias em relao mudana das condies e do perfil dos municpios que, sem dvida, ocorreram no decorrer dos onze anos que separam a formulao da implantao dessa mudana organizacional.
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De acordo com o relato do tomador da deciso, na reestruturao ocorrida em 1995, durante a gesto do governador Mario Covas, quando 64 escritrios regionais de sade foram substitudos por 24 direes regionais de sade, foram apresentados, pelo Secretario Estadual de Sade, argumentos tcnicos a serem submetidos e apreciados pelo Governador da poca, contendo os fundamentos que justificaram a proposta. No entanto, na reestruturao ocorrida no final de 2006, quando 24 direes regionais foram substitudas por 17 departamentos regionais de sade, no foi apresentada argumentao tcnica para a obteno do aval do Governador do estado. A estratgia utilizada nesse caso foi a fuso de cinco direes regionais de sade em uma nica estrutura, cujo principal objetivo seria o de ser o rgo de articulao com os municpios, fazendo a coordenao do Sistema nico de Sade com base na sua regional.
A experincia do Governador xxxx na rea da sade e seu entrosamento - resultante de convvio anterior - com o Secretario Estadual da Sade da poca foram as razes citadas para explicar porque no foi necessrio apresentar uma anlise estruturada de processos de trabalho e de servios ou de um mapeamento de recursos existentes que sustentassem a extino das antigas direes regionais de sade e sua substituio pelos departamentos regionais de sade.
Falei com o governador, ele achou que era muito lgico, que a gente ia conseguir uma economia grande de recursos financeiros inclusive [...]. E ia comear a remanejar mil e tantas pessoas, porque [...] cerca de uma centena deles ocupa cargo [...]. Ento como a idia do xxxx era inclusive diminuir as estruturas em cargos de confiana de diferentes secretarias, eu levei a proposta para ele e ele aprovou e fez. [...] Quando foi para fazer a reforma em 95, a gente levou uma coisa mais trabalhada, mais dados e tudo o mais. Na outra transio que a gente fez agora em 2006, eu levei menos estruturado, porque a minha condio de dilogo com o governador xxx diferente da minha condio de dilogo com o governador xxxx em 95. [...] O governador xxxx [...]sabia da questo da municipalizao da capital, tinha vivido, a municipalizao da capital. Ento para ele tudo isso era muito mais recente e muito mais fcil de compreender. Ento eu no precisei de argumentos tcnicos.
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Lindblom (1980) evidencia o conflito existente entre a anlise (utilizao de informaes) e a poltica apresentando fatores limitantes da primeira, entre elas a lentido, o desacordo sobre a concluso e a necessidade de um ato final de escolha. Podemos constatar que esse caso nos remete dicotomia entre poltica e anlise argumentada pelo autor. Se argumentos tcnicos tivessem sido utilizados, talvez os eventuais conflitos, que na percepo do tomador de deciso seriam gerados,
poderiam ser reduzidos. No entanto nos deparamos com o fato que, em ltima anlise, a identificao e formulao dos problemas iriam requerer um ato de escolha, que levaria impreterivelmente a um conflito de interesses entre os
diferentes atores envolvidos no processo. Nesse ambiente, constatamos que o uso das informaes para as tomadas de decises no se restringe busca de uma soluo racional dos problemas, mas se d em funo da necessidade de atender os diversos interesses da coalizo de poder.
Por outro lado, para Escrivo Junior (2006) a falta de preparo dos gestores para usar de modo eficiente os dados disponveis fazem com que as informaes tcnicas sejam preteridas na tomada de decises e prejudiquem seriamente a avaliao dos servios e aes de sade.
Finalizando essa anlise, identificamos as etapas inerentes a esse processo decisrio Foi possvel constatar a etapa de identificao (Minztberg, 1976) por meio de uma das suas rotinas, qual seja, a identificao da oportunidade, representada pela efetivao de uma mudana organizacional idealizada em 1995. Na fase de desenvolvimento pudemos identificar a rotina da busca (Minztberg, 1976) pelo fato de o tomador de deciso utilizar uma soluo j pronta. Na fase de seleo identificamos que a escolha (Minztberg, 1976) foi efetuada por meio da utilizao do julgamento, pelo fato dessa ter sido uma tomada de deciso individual.
Utilizando a abordagem de Lindblom (1980) para analisar a implantao ou execuo das polticas, podemos inferir que essa implantao pode ser considerada como mal sucedida devido ao fato que os envolvidos com sua execuo no foram suficientemente cooperativos ou eficazes por causa da falta de comunicao e planejamento ficando assim, impossvel, contornar esses obstculos internos. Child
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et al (2010) sugerem que o uso do poder hierrquico leva a resultados medocres e a uma implantao ineficiente devido ao ressentimento dos membros da organizao e a uma tecnologia inadequada.
Os dados secundrios, utilizados, a partir da pesquisa realizada pelo GVsade (Steuer et al, 2008), apuraram que as dificuldades enfrentadas pelo DRS 1 no se relacionam somente relao desta instncia com os municpios sob sua responsabilidade mas, apontam problemas na interlocuo com a prpria Secretaria Estadual da Sade que no conseguiu prover esta instncia das condies tcnicas e administrativas necessrias para desenvolver seu papel.
A criao dos Colegiados de Gesto Regional pelo Pacto pela Sade de 2.006 trouxe mais uma modalidade de interlocuo entre os nveis municipais e estaduais onde, o DRS 1 se relaciona com sete destes colegiados. Ao deparar-se com estas novas instncias de articulao, as inconsistncias da estrutura e o despreparo do DRS 1 repercutiram no nvel central. A maneira como essa burocracia pblica, por meio do seu tomador de deciso, disps de seus recursos humanos, influenciou seu desempenho. No momento da pesquisa, em 2008, apesar de j terem decorridos dois anos da mudana organizacional percebia-se as equipes que compunham o DRS 1 encontravam-se ainda em fase de estruturao de atividades e de busca de coeso.
A ausncia de uma adequada gesto de pessoas pode resultar no fracasso das mudanas organizacionais idealizadas para melhorar a qualidade do servio prestado, j que as pessoas constituem o principal ativo da organizao. O tomador de deciso no atentou para o fato que cada uma das extintas DIRs poderia ter uma forma de organizao prpria, com caractersticas culturais especficas, que deveriam ou poderiam ser trabalhadas para que a estrutura resultante (DRS 1) pudesse ter mais chances de ser uma estrutura nica, com caractersticas prprias, e no somente uma juno das outras estruturas.
A implantao de um novo modelo de organizao do trabalho no um processo que ocorre apenas pela modificao da forma de organizao. Conseqentemente a
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estratgia utilizada neutraliza as vantagens esperadas pela velocidade na tomada da deciso.
Isto posto, cabe perguntar: podemos considerar esse
processo decisrio
organizativamente racional, ou seja, a deciso foi orientada no sentido dos objetivos da organizao?
Ao antepor a necessidade de neutralizar os eventuais conflitos gerados pelo contexto poltico e pela cultura organizacional perante a efetividade da nova organizao, o processo decisrio utilizado nesse caso ressaltou a carncia de mecanismos alternativos de gesto que trouxessem mais resolutividade s mudanas organizacionais decorrentes do processo de descentralizao e regionalizao da sade. Esta nica deciso afeta a articulao poltica do Estado de So Paulo com municpios que abrigam quase vinte milhes de cidados e o impacto decorrente assume propores considerveis na efetividade da assistncia sade desta regio.
Autores como Malik e Motta (2007) advertem que mudanas estruturais no acompanhadas de recursos e de gesto adequadas dificilmente so bem sucedidas. Os autores preconizam a desmistificao de modelos como estratgia na soluo de problemas tendo em vista que os modelos no se implementam sozinhos mas dependem da capacidade de gesto. Para estes autores, as mudanas estruturais acabam sendo definidas por questes ideolgicas e no atravs de analises de eficcia. A capacitao gerencial, as questes tcnicas e o aspecto poltico so considerados fundamentais para o alcance de resultados que faam diferena para a sade.
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6. CONCLUSO
Essa dissertao procurou explicar um processo decisrio, ocorrido em 2006, na Secretaria Estadual de Sade de So Paulo, que resultou na criao do DRS1. A partir das anlises realizadas destaca-se a relevncia de dois fatores quando se busca compreender a estratgia utilizada nessa tomada de deciso: o ambiente externo e a cultura organizacional. Esses elementos funcionaram como fatores adicionais na limitao da racionalidade subjetiva do decisor. Outras alternativas no foram consideradas, pelo tomador de deciso, por no terem sido percebidas como viveis, frente ao seu entendimento sobre a cultura organizacional e sobre o ambiente externo transformando esses dois fatores em elementos centrais na explicao desse processo decisrio. Na abordagem contingencial as caractersticas ambientais relevantes para a organizao condicionam as caractersticas organizacionais e podem desencadear a necessidade de mudanas nas organizaes.
O sistema federativo brasileiro, o sistema pblico de sade, o arranjo partidrio e os conflitos, inter e intra governamentais, prprios de uma regio metropolitana, ampliados pela presena de um municpio do porte de So Paulo, so partes constituintes do ambiente externo no qual o processo decisrio aqui estudado se inseriu e que explicitam a sua complexidade.
Nesse cenrio a poltica parte natural e conciliaes e negociaes tornam-se necessrias.
Inserida nesse ambiente, a Secretaria de Estado da Sade, uma organizao burocrtica estatal, responsvel pela formulao da Poltica Estadual de Sade, caracteriza-se departamentos, como uma e coalizo, fundaes) cujas estruturas (coordenadorias, subculturas,
autarquias
apresentam
diversas
intrnsecas aos seus relativos valores e pressupostos.
Quando ocorrem mudanas a interao entre essas subculturas pode vir a ser afetada criando divergncias quando o novo arranjo organizacional no for
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devidamente comunicado e planejado pelos dirigentes. A cultura organizacional, nesse caso, atuou como fonte de resistncia.
A estratgia escolhida, para a formulao e implantao dessa mudana organizacional foi a do no enfrentamento dos conflitos, peculiares gesto descentralizada e a processos decisrios participativos, como aqueles normatizados pelo SUS.
A ausncia da percepo da participao de outros atores pode indicar uma falta de abertura poltica da secretaria em relao a outras instncias, contrariando inclusive os preceitos do SUS que dizem respeito questo da deciso coletiva e pactuada entre os trs entes federativos.
Qualquer processo decisrio tem um alto componente subjetivo. De acordo com o referencial terico apresentado, a tomada de deciso no totalmente racional, ela tambm composta por fatores que no esto baseados somente em informaes e estudos tcnicos, mas tambm em fatos polticos que geram processos de negociao interna e externa entre atores organizacionais com interesses divergentes e, ainda, pela utilizao de heursticas.
A gesto das organizaes pblicas de sade representa um desafio pelo fato que os administradores se encontram subordinados a uma srie de demandas de natureza tcnica e poltica e de restries burocrticas. Trata-se de uma situao, onde as decises precisam ser tomadas em meio a uma realidade altamente complexa, permeada por uma srie de problemas desestruturados, onde no suficiente a utilizao de informaes como preconizam os critrios da
racionalidade.
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Brasil. Portaria n.o 545, de 20/05/1993. Estabelece Normas e Procedimentos reguladores do processo de descentralizao da gesto das aes e servios de sade, atravs da Norma Operacional Bsica - SUS 01/93.. DOFC PUB. 24/05/1993 p. 6961 2. Dirio Oficial da Unio.
Brasil. Portaria n.o 2.203, de 05/11/1996. Aprova, nos termos do texto a esta portaria, a NOB 1/96, a qual redefine o modelo de gesto do Sistema nico de Sade, constituindo, por conseguinte, instrumento imprescindvel a viabilizao da ateno integral a sade da populao e ao disciplinamento das relaes entre as trs esferas de gesto do Sistema. DOFC PUB. 06/11/1996 p. 22932 2 Dirio Oficial da Unio.
Brasil. Portaria n.o 95, de 26/01/2001. Aprova, na forma do anexo desta portaria, a Norma Operacional da Assistncia Sade - NOAS-SUS 01/2001 que amplia as responsabilidades dos municpios na Ateno Bsica; define o processo de reorganizao da assistncia; cria mecanismos para o fortalecimento da capacidade de gesto do Sistema nico de Sade e procede a atualizao dos critrios de habilitao de Estados e Municpios. DOFC PUB. 29/01/2001 p. 23 1 Dirio Oficial da Unio.
Brasil. Portaria n.o 373, de 27/02/2002. Aprova, na forma do anexo desta portaria, a Norma Operacional da Assistncia Sade- NOAS-SUS 01/2002 que amplia as responsabilidades dos municpios na Ateno Bsica; estabelece o processo de regionalizao como estratgia de hierarquizao dos servios de sade e de busca de maior equidade; cria mecanismos para o fortalecimento da capacidade de gesto do Sistema nicos de Sade e procede a atualizao dos critrios de habilitao de Estados e Municpios. DOFC PUB. 28/02/2002 p. 52 1 Dirio Oficial da Unio.
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Brasil. Portaria n.o 2.023/GM de 23/09/2004. Define que os Municpios e o Distrito Federal sejam responsveis pela Gesto do Sistema Municipal de Sade na Organizao e na Execuo das aes de Ateno Bsica e da outras providncias. DOFC PUB. 24/09/2004 p. 44 1 Dirio Oficial da Unio. Brasil. Portaria n 399/GM de 22/02/2006. Divulga o Pacto pela Sade 2006 Consolidao do SUS e aprova as diretrizes operacionais do referido pacto. DOFC PUB. 23/02/2006 p. 43 2 Dirio Oficial da Unio.
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Brasil. Governo do Estado de So Paulo. Decreto n 40.082 de 15/05/1995. D nova organizao s atividades de Coordenao Regional de Sade, extingue as Coordenaes de Regies de Sade 3, 4 e 5. DOE-I 16/05/1995, p.2.
Brasil. Governo do Estado de So Paulo. Decreto n. 33.166 de 05/04/1991. Cria e organiza na Secretaria da Sade, a Coordenadoria de Planejamento, Oramento e Gesto e d providncias correlatas. DOE-I 06/04/1991, p.2. Brasil. Governo do Estado de So Paulo. Decreto n. 39.896 de 01/01/1995. Altera a denominao da Coordenadoria de Planejamento, Oramento e Gesto da Secretaria da Sade. DOE-I 01/01/1995, p. 4.
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Brasil. Governo do Estado de So Paulo. Decreto n. 49.343 de 24/01/2005. Dispe sobre as Coordenadorias da Secretaria da Sade DOE-I 25/01/2005.
Brasil. Governo do Estado de So Paulo. Decreto n. 51.433 de 28/12/2006. Cria unidade na Coordenadoria de Regies de Sade, da Secretaria da Sade, altera a denominao e dispe sobre a reorganizao das Direes Regionais de Sade DOE-I 29/12/2006.
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Dissertacao Mestrado MGEGJ Enviada para CAPES

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FUNDAO GETLIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

MARIA GRAZIA EGIDIA GORLA JUSTA

MARIA GRAZIA EGIDIA GORLA JUSTA

Campo de Conhecimento: Administrao em Sade

Orientadora: Prof Ana Maria Malik

MARIA GRAZIA EGIDIA GORLA JUSTA

Campo de Conhecimento: Administrao em Sade

Data de aprovao: __/__/___

Prof Dra. Ana Maria Malik (Orientadora) FGV-EAESP

Prof. Dr. Alvaro Escrivo Junior FGV-EAESP

Prof Dra Ruth Steuer

Ao meu pai, Mario, por ter respeitado a minha deciso.

Ao Professor Dario Birolini, meu anjo da guarda.

Professora Ruth Steuer, pela ajuda preciosa e pela amizade inesperada.

Leila DallAcqua pelo inabalvel alto astral.

CAPES, Coordenao de Aperfeioamento Pessoal de Nvel Superior, pelo apoio financeiro.

FAPESP, Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo, pelo apoio financeiro.

"Fazer o pior parece a melhor deciso." (Aristteles)

Keywords: decision making, public organizations, organizational culture.

Tabela 1 - Caractersticas Culturais Brasileiras Tabela 2 - Procedimentos no Estado de So Paulo

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

2. DEFINIO DA PERGUNTA DE PESQUISA

2.1 Objeto da Pesquisa

2.2. Pergunta de Pesquisa

2.3 Objetivo Geral

2.4 Objetivos Especficos

3.1. Pesquisa bibliogrfica e documental

As bases de dados utilizadas foram:

SciELO, LILACS, EBSCO, CAPES, JCR,

organizations, cultura organizacional, organizational culture.

3.2. Dados Secundrios Utilizados

3.3. Estratgia de anlise de dados

3.4. Estrutura da Dissertao

A concluso o objeto da quarta parte. A bibliografia encerra essa dissertao.

3.5. Limitaes da Dissertao

4.1. Ambiente Externo

Jarzabkowski, P. Strategy as Practice: Na Activity-Based Approach. Sage: London. 2005

4.2. Ambiente Interno

4.2.1. A Organizao Pblica

forma divisionalizada, adhocracia e missionria.

4.2.2. Cultura Organizacional

Malandragem Sensualismo Aventureiro

normativa versus pragmtica: preocupa-se com orientao para o cliente.

4.3. Processo Decisrio

4.3.2 A Racionalidade Limitada

Comportamento Administrativo (1979), prope uma nova teoria da deciso, para

4.3.3 O Poder e a Poltica

4.3.4 O Modelo da Lata de Lixo

4.3.5. Modelo Carnegie ou Coalizacional

4.3.6 O Processo de Deciso Poltica

4.3.8 Etapas do Processo Decisrio

5.1 Anlise Documental

formulao de polticas/ planejamento;

coordenao, regulao, controle e avaliao do sistema/redes e dos prestadores pblicos ou privados e

prestao direta de servios de sade (em carter de exceo).

Figura 1 Estrutura Institucional e Decisria do SUS Fonte: SOUZA, 2002, pg. 36

5.1.1 Esfera Federal

5.1.2 Esfera Estadual

Figura 2 - Organograma da Secretaria de Estado da Sade de So Paulo em 2008

5.1.3 Regio Metropolitana de So Paulo

5.1.4 Departamento Regional de Sade DRS 1

Figura 3 - Organograma do Departamento de Sade 1 DRS 1 em 2008

Estas atribuies so desenvolvidas por seis centros:

Data de aprovao: //___