Analisis y Gestion de Politicas Public As Part 2a

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Captulo 9
La implementacin de las polticas pblicas

El anlisis de la implementacin de las polticas pblicas es probablemente el que mejor refleja la complejidad y riqueza de matices de las mismas. Esta fase del policy cycle conecta directamente a los actores pblicos del APA, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terciarios (beneficiados o afectados). As, en esta etapa, es esencial analizar la interaccin entre actores a fin de comprender el buen o mal funcionamiento de una poltica pblica en la prctica. Veremos aqu, ante todo, el concepto implementacin (9.1) a la luz de la teora clsica y de sus evoluciones recientes (9.2). En un segundo momento, definiremos de manera operacional los productos resultantes de esta etapa, es decir, los planes de accin (9.3) y los productos administrativos (9.4). Por ltimo, a travs del anlisis de algunos procesos tpicos de implementacin examinaremos las relaciones entre los diferentes tipos de actores implicados en la poltica a fin de identificar los factores de xito o fracaso de sta (9.5).
9.1. Definicin de la implementacin Es necesario definir de manera precisa el concepto implementacin de una poltica pblica dado que este trmino se utiliza de una manera ms o menos extensa segn el pas y/ o las escuelas de ciencias administrativas o polticas de que se trate. Los autores anglosajones recurren a la nocin de implementation para designar todas las actividades de ejecucin de una legislacin (PressmanWildavsky, 1973). Este trmino, que en Alemania tambin se utiliz en el seno del Forschungsverbund Implementation politischer Programme (vase Bohnert y Klitzsch 1980), engloba en la implementacin todo proceso poltico-administrativo que surja de una decisin parlamentaria. La definicin que defendemos no incluye la totalidad de la fase post-parlamentaria. Entendemos la implementacin como el conjunto de procesos que, tras la fase de programacin, tienden a la realizacin concreta de los objetivos de una poltica pblica. En consecuencia, esta definicin no incluye la creacin reglamentaria por parte de las autoridades gubernamentales y administrativasde los
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ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
PPA y los APA a travs de rdenes o de simples decisiones gubernamentales. Desde nuestro punto de vista, aunque estas actividades se desarrollen en la fase post-parlamentaria (o after a bill becomes law de acuerdo a la expresin americana) es necesario distinguir analticamente entre la fase de programacin (de decisin, que incorpora tambin aspectos de despliegue reglamentario) y la fase de implementacin (o puesta en prctica concreta) de una poltica pblica. A pesar de la orientacin parcialmente similar de estas dos fases del ciclo de una poltica pblica, los actores siguen con frecuencia estrategias diferentes en cada una de ellas (Kaufmann 1983: 32). De hecho, en toda poltica pblica, cualquiera que sea el sistema institucional del pas o de la institucin pblica descentralizada en la que se desarrolle, puede identificarse la etapa diferenciada de la ejecucin en la prctica, de las normas legales y reglamentarias que regulan la intervencin estatal. As, nuestra definicin de la implementacin se acerca a las nocin de puesta en prctica o de ejecucin que generalmente se utilizan en el lenguaje cotidiano de las administraciones pblicas. Sin embargo, debemos sealar ante todo que esta fase no es meramente automtica o simplemente interna a la administracin. La implementacin tal como la acabamos de definir no incluye exclusivamente la produccin de todo tipo de actividades concretas (sobre todo los actos administrativos), sino tambin todos los procesos concernientes a la planificacin y que son necesarios para llevar a cabo dichas actividades de ejecucin. Nos referimos a los planes de accin, dado que estos fijan prioridades en el tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales para la aplicacin del PPA59. Efectivamente, una vez que estn disponibles estructuras, recursos y procedimientos de coordinacin entre actores pblicos y privados, el siguiente paso de toda poltica pblica debe ser el establecimiento de los mecanismos adecuados para que se produzca el cambio postulado. En resumen, definimos la implementacin como el conjunto de decisiones y acciones: llevadas a cabo por actores pblicos, paraestatales y privados que pertenecen al Acuerdo de actuacin Poltico-Administrativo (APA); enmarcadas por un Programa de actuacin Poltico-Administrativo (a travs de un conjunto de normas legislativas y reglamentarias ms o menos flexibles y favorables a los intereses de diversos actores) que regula las reglas institucionales especficas a la poltica en cuestin, y realizadas con la intencin de crear, influenciar o controlar: 1. la constitucin de una red de accin pblica (en el sentido de la expresin policy network; vase Clivaz 1998) que estructure los contac59. Bardach (1977) define implementation como el proceso de ensamblaje de elementos que requerido para conseguir la produccin de un especfico impacto programado
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EL MODELO DE ANLISIS
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tos entre la administracin formalmente competente (APA), otros servicios administrativos implicados, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terciarios, 2. la concepcin de una estrategia de implementacin bajo la forma de planes de accin (producto 4), que tengan en cuenta los anlisis actualizados del problema poltico a resolver, particularmente en lo que concierne a su distribucin social (o funcional), espacial (o geogrfica) y temporal. La produccin de tales planes se organiza de manera cada vez ms formal a travs de ejercicios de planificacin codificados (por ejemplo, plan de tratamiento de residuos conforme a la ley de 1992 en Francia, planes de proteccin de espacios naturales conforme a la directiva Natura 2000 en Espaa, planes de medidas contra la contaminacin atmosfrica de 1985 en Suiza) y 3. las decisiones (o los trabajos previos a las mismas) y acciones concretas, ya sean generales o individuales, que se destinan directamente a los grupos-objetivo (outputs: productos y/o prestaciones administrativas; producto 5), por ejemplo, las autorizaciones administrativas para la explotacin de instalaciones industriales. Conforme a esta definicin de la implementacin, aplicable a cualquier poltica pblica en cualquier sistema poltico, los tres tipos de actividades identificadas en las lneas precedentes, permiten analizar el contenido sustantivo e institucional de la implementacin de una accin pblica. Por otra parte, de esta manera se toman en cuenta los dos puntos que a continuacin mencionamos. Por un lado, el proceso de implementacin slo se da por terminado tras la produccin de decisiones y acciones directamente destinadas a los grupos-objetivo identificados (outputs). Ello implica que dicho proceso se caracteriza siempre por las interacciones entre actores pblicos y privados. Estos intercambios acostumbran a generar negociaciones en las que, en ocasiones, organizaciones no gubernamentales o grupos de presin sectoriales son los intermediarios de los intereses y posiciones de los actores sociales. Contrariamente a la fase de programacin, la cual (excepcionalmente) puede llevarse a cabo sin que se establezca ningn contacto directo con (determinados grupos de) la sociedad civil, la etapa de implementacin se dirige, por definicin, a actores externos al subsistema poltico-administrativo. Consecuentemente, los productos y las prestaciones administrativas (outputs) sirven como punto de partida para evaluar la conformidad de la implementacin con el contenido sustantivo del PPA. Por otro lado, ningn PPA, ni siquiera el ms concreto y bien elaborado, puede reemplazar o predeterminar en su totalidad la implementacin. El que nuestra definicin limite explcitamente el rol del PPA a un marco de referencia (esencial pero no exhaustivo) obedece a nuestra intencin de subrayar que las normas legislativas y reglamentarias contenidas en el mismo constituyen, en relacin a la implementacin, un conjunto ms o menos pertinente de reglas del juego que distribuyen las posiciones y los recursos de los diferentes actores in-
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volucrados en el juego de la implementacin (implementation game segn la expresin de Bardach, 1977). Antes de la etapa de implementacin, aun cuando las reglas estn claramente establecidas, el juego propiamente dicho aun no se ha iniciado. Adems, un gran nmero de procesos de implementacin reposan en modalidades de interaccin entre actores cuya posicin es relativamente independiente de una poltica pblica particular, dado que estn organizados en funcin de reglas institucionales generales (aplicables a todas las polticas pblicas) y/o de otras preocupaciones de carcter regional o local. Sin embargo, la aparicin de una nueva legislacin puede modificar las redes de accin preexistentes, incluso los mismos APA, al, por ejemplo, introducir nuevos actores que anteriormente se haban excluido, o dar a algn otro ms peso del que anteriormente tena. Un buen ejemplo de ello ha sido las nuevas posibilidades que se ofrecen a las organizaciones de proteccin del medioambiente o de los consumidores, al aceptarse que puedan interponer un recurso jurdico en el marco de las polticas pblicas respectivas, o lo que ocurre con la nueva configuracin del escenario de juego y de actores que crea la reciente Directiva del agua fijada por la UE . Es necesario tener siempre presente que son excepcin las polticas pblicas que se crean desde cero, y que por tanto originan acciones y redes de accin pblica completamente nuevas. Una poltica pblica por nueva que sea, deber integrarse, abrirse camino o al menos tomar en consideracin las estructuras organizacionales, procedimientos y relaciones entre actores preexistentes (como recordbamos anteriormente hablando del concepto path dependency propuesto por la economa institucional).
9.2. Teora clsica de la implementacin y evoluciones recientes La investigacin que se ha venido en denominar como clsica en el mbito de la implementacin ha partido del llamado dficit de implementacin. Un dficit que aparecera al comparar, por un lado, los productos y los efectos reales de una poltica pblica (outputs e impactos u outcomes) y, por el otro, los elementos sustantivos previstos en los Programas de actuacin Poltico-Administrativos. Desde esta perspectiva, el inters de los investigadores se acercara al de los actores poltico-administrativos (sobre todo a nivel federal/ central), para quienes tales dficit son la expresin de disfunciones en la implementacin y no un cuestionamiento de los instrumentos de intervencin y de los objetivos que, en la mayora de los casos, ellos mismos han formulado durante el proceso de programacin de la poltica pblica (PPA), y que por tanto, dan por supuesto que estaban correctamente formulados. Sin embargo, desde los anlisis de implementacin, nos alejamos de la perspectiva de los legisladores y juristas tradicionales que tendan a considerar la implementacin como una funcin puramente ejecutiva, casi automtica o mecnica. Como muestran un gran nmero de investigaciones empricas, esta antigua concepcin daba por supuesta una gran capacidad de la ley para influir
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y guiar a la administracin en la puesta en prctica de las decisiones polticas y administrativas. Los estudios empricos (Knoepfel, 1979, p.23) han tratado de explicar, de una manera ms precisa, la calidad de los productos y de los efectos de las polticas pblicas. Para ello, han utilizado las siguientes cuatro dimensiones como factores explicativos (Mayntz 1980): La estructura de los programas a implementar (o Programa de actuacin Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa): La nocin de estructura de un programa no se limita a los simples contenidos sustantivos de las polticas pblicas. Por el contrario, las primeras investigaciones (Mayntz 1980, Knoepfel y Weidner 1980, Weidner y Knoepfel 1983) se esforzaron en caracterizar las diferentes posibilidades que existen para expresar la intencin del legislador (por ejemplo, grado de precisin, margen de maniobra de que disponen los actores administrativos federales/ centrales o descentralizados) y las diferentes modalidades o instrumentos de intervencin escogidas (por ejemplo, obligaciones o prohibiciones, transferencias financieras, informaciones, etc.) o los ajustes institucionales predeterminados en tales legislaciones (vase 8.1 la parte correspondiente al PPA). El sistema administrativo de la implementacin60 (o Acuerdo de actuacin Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa): el reconocimiento de las caractersticas diferenciales de las autoridades polticas y de las organizaciones administrativas a cargo de la implementacin como factor explicativo de la calidad de las intervenciones estatales es, sin duda, la principal innovacin de las investigaciones clsicas en este mbito. As, se subray la necesidad de concebir las organizaciones administrativas como conjuntos de actores participantes en una red de interacciones que incluye otros actores e instituciones (interorganizational or intergovernmental networks). A partir de entonces, se sugiri que es precisamente la capacidad de gestionar las redes de accin pblica lo que, en gran medida, impulsa positivamente los procesos de implementacin. Gracias a la contribucin de, entre otras, la teora de la accin colectiva (Olson 1965) y de la sociologa de las organizaciones (Crozier 1977), dichos anlisis no se limitaron a los actores pblicos, sino que incluyeron las interacciones ente los agentes administrativos y los grupos sociales interesados (vase el captulo 8.2 en lo tocante al APA). El peso econmico, poltico y social de los grupos-objetivo: la capacidad de un ciudadano para ejercer influencia en relacin a una intervencin estatal que le va a afectar vara segn la composicin del tejido socioe60. Implementation machine, Bardach (1977), Implementationsstruktur , es decir, el conjunto de unidades administrativas a cargo de la implementacin (Mayntz 1980).
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conmico, poltico y cultural en el que se integra esa determinada persona. Su posicin puede, de tal modo, ser dominante o marginal; estar avalada por otros grupos sociales o ser, por el contrario, rechazada por otros actores pblicos y privados. Adems, los grupos-objetivo a los que se dirigen los instrumentos de una poltica pblica pueden formar parte de un grupo de presin cuya cooperacin se requiere para la realizacin de la poltica en cuestin y/ o de otras polticas pblicas a las que quizs se les confiere una gran importancia. Desde otra perspectiva, el peso de un ciudadano vara en funcin de la responsabilidad que la opinin pblica y los actores pblicos le confieran en el mbito del problema pblico a resolver. Por ltimo, su posicin tambin variar en funcin de su ubicacin: al margen de los factores que acabamos de mencionar, la capacidad de negociacin de una persona-objetivo variar segn est situada o no en las zonas de ms alta presin del problema (por ejemplo, una empresa industrial tendr dificultades para negociar flexibilidad respecto a una orden de saneamiento en materia de contaminacin atmosfrica si se encuentra en una zona en la que la contaminacin rebasa con mucho los valores admisibles). Las variables denominadas de situacin tienen asimismo influencia sobre la posicin de los grupos-objetivo frente a la intervencin pblica y pueden ampliar o reducir su margen de maniobra durante las negociaciones propias a la fase de implementacin. Estas variables vienen definidas por eventos externos, modificaciones del contexto econmico y social, perturbaciones de carcter coyuntural, etc., e intervienen independientemente de la voluntad de los actores que participan en el juego. Por ejemplo, el alza del precio del petrleo (debida a las crisis petrolferas de 1973 y 1978/79) reforz en su momento la posicin de los actores pblicos que llevaban a cabo una poltica de ahorro de energa y de utilizacin racional de esos recursos energticos frente a grupos-objetivo que mostraban una cierta reticencia a tal postura. Asimismo, la posicin de los actores variar al comparar de manera sincrnica y en funcin de las variables denominadas estructurales, las diferentes zonas en las que ha de llevarse a cabo la implementacin. En efecto, algunas investigaciones han mostrado elementos como el peso relativo de los actores, o las reglas institucionales que regulan las relaciones de propiedad o los derechos polticos constitucionales (por ejemplo la exclusin de los extranjeros en ciertas polticas pblicas) se manifiestan de manera ms o menos constante. Estos cuatro grupos de factores entendemos afectan la calidad de las prestaciones de las polticas pblicas, y por tanto las incorporaremos en nuestro anlisis. No obstante, conviene recordar diversas crticas formuladas al respecto. En los aos 80, desde la ciencia poltica tradicional se cuestion la investigacin clsica en el mbito de la implementacin. Se argumentaba que se sobreesti-
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maban las polticas pblicas a cambio de subestimar lo poltico, es decir las luchas de poder y las caractersticas ms globales del desarrollo de las sociedades postindustriales61. Por otro lado, desde la investigacin emprica se aportaron dos modificaciones de gran envergadura a su concepcin inicial de la ejecucin de las polticas pblicas. De la visin top-down a la perspectiva bottom-up: la mayora de los autores estn de acuerdo en la crtica que Hjern (1978), Hjern y Hull (1983), as como Barrett y Fudge (1981 a/ b) enunciaron por vez primera, en el sentido de que la perspectiva de arriba a abajo (top-down) no permite incorporar las aportaciones surgidas de los procesos sociales y polticos, aportaciones no previstas en los PPA. No es un tema menor, ya que dichos procesos no deberan quedar al margen del anlisis ni ser considerados como simples obstculos a una implementacin eficaz. Los partidarios de una perspectiva de abajo a arriba (bottom-up) consideran que los citados procesos sociopolticos no previstos, son la expresin de que un PPA idntico puede suscitar esperanzas, reacciones y estrategias divergentes segn los intereses de los actores pblicos y privados involucrados en el juego. No siempre es la mala fe lo que lleva a un actor local, sujeto a todo tipo de obligaciones sociales, econmicas y poltico-administrativas, a servirse o a instrumentar un PPA de manera distinta a la prevista por el legislador62. Por ejemplo, en Suiza se ha podido constatar que algunos municipios utilizan la poltica de proteccin civil (subvenciones para la construccin de refugios antinucleares) con fines de poltica deportiva, cultural, etc. (utilizando los recursos para la construccin de salas denominadas polivalentes, tiles para gimnasia o espectculos) (vase Terribilini 1999). En Espaa hay muchos ejemplos de cmo ciertas polticas y decisiones de la Unin Europea acababan implementndose de manera creativa, buscando conectar las previsiones de Bruselas con las necesidades concretas del territorio donde ellas acababan implementndose. A fin de clarificar conductas y motivaciones reales de estos actores, la perspectiva bottom-up propone que toda investigacin acerca de la implementacin tome como punto de partida el sistema de actores de base (vase la tabla 7). As, el analista debe concentrarse en el comportamiento real de los grupos-objetivo a los que se dirige una poltica pblica y en las interacciones reales entre estos grupos y los otros actores verdaderamente implicados (APA, beneficiarios finales y dems grupos implicados). La definicin de implementacin que aqu proponemos, incorpora esta crtica cuando entiende que los PPA establecen bsicamente un marco de juego, pero no marcan rgidamente un proceso.
61. Vanse por ejemplo las contribuciones presentadas en el congreso de la Asociacin de Ciencias Polticas de la Repblica Federal de Alemania que, en el mes de octubre de 1984, se consagraron a este debate. 62. Como as sugieren los primeros trabajos de Sabatier y Mazmanian 1979, que tienen el significativo ttulo de The conditions of effective implementation: A guide to accomplishing policy objectives
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Tabla 7: Diferencias entre las visiones top-down y bottom-up en la implementacin de una poltica pblica
Enfoque de implementacin
Visin Top-down
(Sabatier & Mazmanian, 1979)
Visin Bottom-up
(Hjern & Hull, 1982)
Punto de partida del anlisis Decisiones de las autoridades de la implementacin de la poltico-administrativas (PPA, poltica pblica planes de accin) Proceso para la identificacin Desde arriba, y a partir del secde los principales actores de tor pblico, hacia abajo, y hacia la poltica pblica el sector privado
Actividades de la red de implementacin a nivel local (APA, red de accin pblica) Desde abajo (street-level actors), hacia arriba, considerando de manera simultnea los actores pblicos y privados No tiene criterios claramente definidos a priori Evaluacin del grado de participacin de los actores involucrados Evaluacin del nivel de conflicto de la implementacin Qu interacciones entre los actores pblicos y privados de una red de accin pblica deben tomarse en cuenta durante la implementacin para que sta sea aceptada?
Criterios de evaluacin de la Regularidad (conformidad calidad de la implementacin legal) del proceso de implemende la poltica pblica tacin Eficacia: grado de realizacin de los objetivos formales del PPA
Interrogante fundamental Qu modalidades (estructuras (para la gestin de las polti- y procedimientos) de implecas pblicas) mentacin deben utilizarse a fin de garantizar el mayor grado de realizacin de los objetivos oficiales?
Fuente: Adaptado a partir de Sabatier (1986:33)
Del concepto implementacin al de implementation game: Tras analizar de manera diacrnica diversos procesos de implementacin, Bardach (1977) propuso reorientar de manera general la investigacin en este campo. Anticipndose a las crticas acerca del carcter demasiado gubernamental del modelo top-down, Bardach, en su obra The implementation game, propone la metfora del juego para atraer la atencin de los investigadores sobre los actores que interactuan, cuales son los retos que consideran, como construyen sus estrategias y sus tcticas, los medios que usan para entrar en el debate, las reglas que establecen (que fijan las condiciones para interactuar) y las reglas del fair play (que establecen los lmites a partir de los cuales se entra en el fraude o la ilegalidad). Dicho autor tambin insiste acerca de las caractersticas de las interacciones entre los actores-jugadores y sobre el grado de incertidumbre tolerable en relacin al resultado final ( outcomes ) (Bar-
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dach 1977 :56). La nocin metafrica de la implementacin como juego, permite, entre otras cosas llevar la atencin del analista sobre aquellos que no quieren participar en el juego, sobre los motivos de su abstencionismo, y sobre aquellos que piden que se modifiquen las reglas del juego para poder entrar en el mismo (Bardach 1977 :56). Esta manera de concebir la implementacin, pone de relieve el hecho de que los actores de una poltica pblica se encuentran inmersos en un proceso competitivo, no slo en lo que respecta a la distribucin de los recursos, sino tambin respecto a la distribucin de la capacidad de definir y redefinir las reglas del juego a lo largo del mismo. El actor (pblico o privado) que logra (re) definir las reglas del juego y que, de este modo, puede servirse de una poltica pblica en su propio inters (en algunos casos con otros actores) es capaz de influenciar considerablemente la implementacin. As, desde esta perspectiva, el reto principal consistira en ocupar la posicin de quien define, interpreta y modifica las reglas institucionales del juego (fixer of the game). Este enfoque, conduce pues a relativizar la imagen ideal-tpica de la implementacin como proceso fundado en la intencin de los actores de ejecutar determinado contenido sustantivo de un PPA, de manera ms o menos mecnica o impersonal. Asimismo, ello obliga a reconsiderar la concepcin de la programacin y de la implementacin como dos etapas claramente diferenciadas y a cuestionar la supremaca legtima de los actores pblicos sobre los actores privados, tanto econmicos como sociales. La definicin de implementacin que aqu proponemos parte parcialmente de la ptica propusta por Bardach. A pesar de su indiscutible originalidad al atraer la atencin del analista hacia la totalidad de los actores (y no exclusivamente hacia los actores pblicos), este enfoque est muy basado en el contexto norteamericano, y debe ser redimensionado desde la perspectiva de la realidad europea. En Europa hay tradiciones fuertemente enraizadas en relacin al rol primordial de la funcin pblica y al contenido de las decisiones sustantivas e institucionales tomadas de manera democrtica durante la programacin de una poltica pblica (PPA y APA). En los Estados Unidos, por el contrario, el proceso de rule-making (es decir, la produccin de reglas por parte de las agencias independientes en base a un procedimiento de inspiracin judicial) se sita entre el law-making (es decir, la programacin clsica) y la implementation (es decir, la implementacin clsica). Ello no quiere decir que debamos limitar el anlisis a esta ltima fase (sobre todo cuando en Europa empiezan a aparecer muchas agencias ms o menos reguladoras, siguiendo el modelo norteamericano). Consideramos que para entender de manera correcta los procesos de implementacin debemos incorporar el anlisis de la fase de programacin. En los prximos prrafos y desde esta perspectiva, discutiremos los planes de accin (producto 4) que constituyen un nexo directo entre los PPA y los resultados de su aplicacin (outputs, producto 5).
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9.3. Planes de accin (Producto 4) Definimos los planes de accin (no necesariamente observables como elementos formales diferenciados en todas las polticas pblicas) como el conjunto de decisiones consideradas como necesarias para la produccin coordinada y puntual de productos, servicios o prestaciones administrativas (outputs) y que, en determinadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido de antemano por el PPA. As, los planes de accin fijan las prioridades tanto para la produccin de las acciones concretas como para la asignacin de los recursos requeridos para tales decisiones y acciones administrativas. Dado que constituyen la etapa intermedia entre el PPA y los actos formales de implementacin, de hecho se convierten en verdaderos instrumentos de gestin de las polticas pblicas. Un gran nmero de leyes federales en Suiza, de leyes de las Cortes Generales en Espaa o leyes de la Asamblea Nacional en Francia, as como las intervenciones financieras de la Unin Europea en el mbito de los fondos estructurales, exigen a los niveles subestatales, tales como las regiones o los gobiernos locales, que elaboren planes o programas a fin de poder optar al otorgamiento de subvenciones. Tal es el caso en el mbito del desarrollo econmico (por ejemplo, la elaboracin, por parte de las regiones, de un plan de desarrollo en el marco de la poltica europea de apoyo a este tipo de esferas territoriales). Eso mismo ocurre en el mbito de las infraestructuras (por ejemplo, la creacin de un plan para la construccin de carreteras nacionales y regionales), as como tambin (y cada vez con ms frecuencia) en el mbito del medioambiente (por ejemplo, planes de proteccin del aire, de lucha contra el ruido, de administracin de las zonas hmedas, de eliminacin de residuos). En lo que concierne al desarrollo urbano, el proceso de planificacin tiene un carcter ms tradicional, adoptando la forma de planes directores, planes de urbanizacin. Por ltimo, podemos decir que los contratos (o mandatos) de prestacin elaborados en el marco de la Nueva Gestin Pblica en Suiza, los contrat de ville en Francia, o, por ejemplo, los contratos-programa en muchas universidades espaolas, pueden asimilarse a los planes de accin conforme a la definicin que hemos formulado aqu. El anlisis de estos ejercicios de planificacin permite distinguir los planes de accin de otros actos intermedios de implementacin. Desde nuestra perspectiva, el plan de accin debe interpretarse como un producto individual y abstracto que permite establecer un nexo entre las normas generales y abstractas del PPA, y los actos individuales y concretos de implementacin. Un plan de este tipo se distingue de las actividades intermedias de implementacin de algunas polticas pblicas (sobre todo en materia de afectacin de los suelos) que se definen como un producto general y concreto (pero que en ocasiones tambin se denomina plan, como en los casos de los planes que determinan los usos del suelo).
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Tabla 8: Calificacin de los productos PPA, PA y actos formales de implementacin conforme al tipo de dimensin jurdica Dimensin jurdica Abstracta General Normas del PPA Individual Plan de accin
Concreta
Acto intermedio de implementacin (por ejemplo, plan de usos del suelo)
Actos formales de implementacin (outputs)
Todos estos trabajos de planificacin que tradicionalmente encontramos en las polticas infraestructurales o de desarrollo urbano tienen en comn el ser anteriores a la produccin de actos finales de implementacin. En este sentido, tienen por objetivo definir secuencias temporales y responder a dos preguntas: Cul es (la distribucin de) la presin que genera el problema y, por tanto, a qu grupos-objetivo y beneficiarios finales de la accin estatal deberan ofrecrseles prioritariamente las prestaciones de la poltica pblica? Cul es el coste de la implementacin y, en consecuencia, qu autoridades poltico-administrativas deben disponer de qu recursos para que el problema pblico pueda resolverse de la mejor manera posible a partir de las prioridades de accin establecidas? (vase Flckiger 1998). La determinacin de los ritmos mencionados puede llevarse a cabo desde una perspectiva funcional (de acuerdo al tipo de actividades que se someten a una intervencin estatal), temporal (en funcin del corto, mediano o largo plazos), espacial (conforme a zonas geogrficas) o social (segn las fronteras de los grupos socioeconmicos considerados). La determinacin de prioridades, sobre todo en el caso de las polticas reguladoras, est en relacin con la decisin de aceptar, durante cierto tiempo, dficit parciales de implementacin para algunos grupos-objetivo. La naturaleza de los privilegios (y, como consecuencia, las discriminaciones) que surgen de tal proceso pueden depender de presiones polticas, de una acentuacin del problema en determinados sectores o regiones o, incluso, de disposiciones del propio PPA. Es necesario subrayar que, en ocasiones, los planes de accin no surgen del interior de la administracin pblica. En efecto, si bien fijan las prioridades de accin, no por ello son jurdicamente obligatorios en la forma en que se ponen en prctica las intervenciones estatales en la sociedad civil. En otras palabras, los planes de accin no crean derechos jurdicos subjetivos a favor de los gruposobjetivo o de algunos beneficiarios finales. A pesar de que un grupo social pueda aparecer en un plan de accin como prioritario (por ejemplo desempleados jvenes y sin formacin profesional, personas que han estado mucho tiempo en el paro), dicho grupo social no puede interponer un derecho a gozar antes que otros
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grupos sociales (por ejemplo desempleados de edad avanzada y profesionalmente calificados) las prestaciones pblicas previstas en el PPA. En este sentido, los planes de accin permiten a los actores pblicos manejar a su manera la implementacin de la poltica pblica en cuestin sin por ello tener obligaciones jurdicas respecto a los actores privados a los que se destina la poltica. Sin embargo, en la actualidad constatamos, particularmente en Francia y en contados casos en Espaa, una tendencia a introducir actividades de planificacin abiertas a los grupos-objetivo, a los beneficiarios finales y a los grupos terciarios. Diversos planes de intervencin de la administracin pblica en los mbitos del desarrollo econmico, de la proteccin del medioambiente, del desarrollo urbano, etc. se someten a una consulta obligatoria con los interesados en el marco de procesos ms o menos abiertos. Esta tendencia se debe, entre otras cosas, a que los grupos objetivo y los beneficiarios finales han reivindicado su derecho a participar en la definicin de las prioridades de implementacin, aludiendo a las previsiones de los planes de accin y, por tanto, consiguiendo llegar a generar la produccin de acciones concretas de implementacin. La creciente influencia del nivel europeo en ciertas polticas refuerza esta tendencia, ya que la frgil capacidad de Bruselas para seguir la implementacin de sus propias polticas (que con frecuencia le lleva a recurrir a la obligacin de establecer planes de accin formales, como fue el caso de las polticas relacionadas con los fondos estructurales) queda compensada con el poder contar con ojos y orejas de lo que realmente ocurre, gracias a la presencia de grupos sociales interesados en la efectiva implementacin de los procesos de consulta y de las medidas previstas (vese al respecto, por ejemplo, los efectos en la poltica hidrolgica de la reciente directiva europea sobre el agua). La grfica 19 presenta de manera esquemtica la lgica discriminatoria de todo plan de accin. Particularmente, muestra que un plan de accin determina prioridades para la implementacin y que, en consecuencia, generalmente no permite cubrir todo el conjunto del campo de aplicacin de los objetivos sustantivos del PPA, lo que lleva en la prctica a dficits de implementacin de alguna manera previstos y legitimados. Adems, los actos producidos concretamente no cubren necesariamente la totalidad del mbito de implementacin definido en el plan de accin. As, es posible que determinado grupo social y/o zona geogrfica, contrariamente a lo establecido en el plan de accin, no se vea afectado, en el perodo previsto, por las medidas de la poltica pblica (dficit imprevistos). Al estudiar la extensin emprica del permetro de los actos finales de implementacin (outputs), podemos identificar eventuales dficits de implementacin resultantes de discriminaciones explcitas en el plan de accin o de una aplicacin imperfecta de este ltimo. Los planes de accin deben basarse en conocimientos suficientes acerca de la evolucin temporal de las actividades de implementacin a fin de garantizar la utilizacin eficiente de los recursos administrativos. En ciertas ocasiones, las medidas seleccionadas y los recursos asignados contribuyen unos ms que otros a resolver el problema pblico dada la disponibilidad de los grupos-
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objetivo a cambiar su conducta. La reflexin econmica acerca de la utilidad marginal de la accin pblica tiene aqu un papel decisivo. En efecto, el interrogante que se nos plantea es cmo puede el Estado, a travs de la inversin en determinados medios, alcanzar la mayor eficiencia en la asignacin de recursos (en el sentido del ptimo de Pareto o de Hicks-Kaldor) para la solucin del problema. As, en primer lugar, han de identificarse los grupos-objetivo cuyo cambio de comportamiento verdaderamente contribuye a resolver el problema
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pblico. En segundo lugar, hay que examinar qu grupo-objetivo manifiesta la mayor disponibilidad a cambiar su conducta (por ejemplo, los sectores en los que de todas maneras tiene lugar un nuevo ciclo de inversiones, o los gruposobjetivo que pueden soportar econmicamente un cambio en su conducta). Por ltimo, en una tercera etapa, es necesario distinguir para qu grupo-objetivo la relacin costes administrativos de una intervencin versus efectos esperados de la misma, es relativamente la ms baja. As, la planificacin de las acciones comprende reflexiones prospectivas acerca de su eficacia (relacin entre efectos y objetivos ) y su eficiencia en la asignacin de recursos (relacin entre los efectos y los recursos) (vase en el captulo 10 los criterios de evaluacin de una poltica pblica). En la prctica, segn nuestra experiencia, es la designacin de los grupos (momentneamente) discriminados, y no la de los grupos privilegiados, la que reviste una importancia capital. Cuando las autoridades regionales ejecutan las polticas nacionales, podemos observar que ests son aplicadas de manera incremental. Por regla general, al principio se concentran en los grupos-objetivo cuyo cambio de conducta es fcil de anticipar, que tiene los menores costes administrativos posibles, y que mayor contribucin generan a la solucin del problema. Por ejemplo, en la poltica ambiental, las grandes industrias son los primeros grupos-objetivo a los que se destina la poltica, mientras que las pequeas y medianas empresas, temporalmente y aunque sea a costa de un cierto dficit de implementacin, se mantienen (temporalmente) fuera. Se presentan prioridades anlogas en el marco de la proteccin contra el ruido (conforme a la importancia de la poblacin expuesta a los daos) o en la poltica de transportes pblicos (segn la importancia de las nuevas poblaciones conectadas). Dada la importancia de las discriminaciones (en ocasiones muy profundas) que se dan en esta fase, es necesario observar en qu medida stas discriminaciones son del dominio pblico y se debaten polticamente. A fin de facilitar y sistematizar el estudio emprico de los planes de accin, es recomendable tener en cuenta los cuatro elementos operacionales que abordaremos en los prrafos siguientes. Sin embargo, hemos de subrayar que estas dimensiones, aplicables a todo plan de accin, no se excluyen mutuamente, sino que se complementan. De hecho, slo analizndolas simultneamente lograremos identificar el contenido sustantivo e institucional de este producto. a) Planes de accin explcitos (incluso formales) o implcitos Como ya hemos indicado, un plan de accin generalmente reviste la forma de un documento interno que no establece una relacin jurdica entre las autoridades poltico-administrativas y los grupos-objetivo (los cuales, en consecuencia, no gozan a travs de este medio de nuevos derechos subjetivos). Independientemente de ese principio, un plan de accin puede ser ms o menos explcito. El hecho de que se declare como oficial y que sea conocido por todos los actores (pblicos y privados) de la poltica pblica en cuestin, deberamos suponer que
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acabe teniendo una influencia positiva en su grado de realizacin. Por el contrario, podemos suponer que un plan de accin implcito o casi secreto, ejercer un frgil poder de presin sobre los diferentes servicios administrativos a cargo de su aplicacin, para que se produzca un cumplimiento realmente efectivo. Sin embargo, como hemos dicho, podemos constatar una creciente tendencia a la organizacin formal de tales planes de accin como elementos que permiten generar consenso durante la etapa de implementacin efectiva de la poltica pblica (produccin de outputs). El grado de formalidad de la actividad de planificacin se va convirtiendo as en un criterio pertinente para el anlisis de tales planes. b) Grado de apertura. Planes de accin abiertos o cerrados Al grado de formalidad podemos agregarle el grado de apertura de la actividad de planificacin. El establecimiento de prioridades entre diferentes espacios o grupos sociales puede ser objeto de actividad interna por parte de un solo actor o bien, por el contrario, estar abierto al conjunto de los actores pblicos implicados e incluso a los grupos-objetivo, beneficiarios finales y grupos terciarios. Como ya hemos mencionado, esta apertura, que permite debate poltico, se da cada vez con mayor frecuencia. c) Grado de discriminacin. Planes de accin embudo versus planes regadera Por definicin, un plan de accin debe fijar prioridades y, en consecuencia, ser discriminatorio. Sin embargo, su grado de discriminacin respecto a las dimensiones temporal, geogrfica y social puede ser ms o menos elevado. Es posible que establezca plazos de aplicacin o perodos de referencia claros para la produccin de los actos de implementacin (por ejemplo, plan anual versus plan plurianual). Dichas fechas lmite garantizan a los grupos-objetivo definidos como prioritarios cierto nivel de previsin (incluso pseudo derechos ganados, por ejemplo en el caso de las polticas de subvenciones). Asimismo, las fronteras de las zonas geogrficas designadas como prioritarias pueden ser ms o menos claras y ms o menos estables (como ha ocurrido con la clasificacin de regiones en Europa en relacin a los objetivos de los Fondos estructurales). Por ltimo, si la discriminacin se lleva a cabo en funcin de las caractersticas socioeconmicas de las personas-objetivo entonces los criterios de elegibilidad pueden tambin ser muy estrictos o, por el contrario, dejar a los actores de la implementacin un margen de apreciacin ms amplio. Por ejemplo, los planes de subvenciones a las regiones desfavorecidas son, por regla general, altamente discriminatorios (planes embudo, que obligan a pasar por el esquema previamente previsto) mientras que los planes de ayuda a las empresas lo son mucho menos (planes regadera, que buscan afectar a cuantos ms actores posibles).
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d) Planes de accin con menor o mayor (re) estructuracin del APA Un plan de accin tiene como primer objetivo concretar el alcance del contenido sustantivo del PPA de la poltica pblica en cuestin. Para hacerlo, debe proceder a una definicin precisa de los actores participantes en el APA de su implementacin. Si la aplicacin del programa legislativo y reglamentario implica de facto una colaboracin entre diferentes organizaciones administrativas, organizaciones paraestatales y actores privados, as como entre diversos niveles pblicos (central, regional y local), generalmente ser necesario fijar una delimitacin de aquellos actores cuyas acciones deben imperativamente coordinarse en la etapa de implementacin. Dicha delimitacin se da a travs de la constitucin de una red de accin pblica especial (vase el captulo 9.1, primera etapa de la implementacin). Desde esta perspectiva institucional, un plan de accin puede interpretarse como ms o menos selectivo. Los planes de accin ms selectivos son aquellos que estructuran ms all de los elementos fijados por el PPA y el APA inicialeslas interacciones entre los actores responsables (por ejemplo, bajo la forma de organizacin del proyecto); por el contrario, los menos selectivos no fijan ninguna nueva regla organizacional ni procedimental particular para el APA a cargo de la implementacin (por ejemplo los pagos directos en el mbito agrcola y las contribuciones de compensacin ecolgica que con frecuencia estn a cargo de estructuras administrativas generales). e) Nivel de claridad en la afectacin de recursos Como ya hemos subrayado, la elaboracin de los planes de accin se basa en reflexiones estratgicas acerca de la eficacia y la eficiencia de la poltica pblica. Tericamente, se trata de invertir los recursos administrativos explotables o de reciente asignacin (por ejemplo un presupuesto extraordinario y personal suplementario) de forma que permita resolver la mayor parte del problema. Ello implica que los planes de accin establezcan claramente, para la fase de implementacin, qu recurso(s) est(n) a disposicin de qu actor(es). Tal proceso de afectacin de recursos constituye ms un arbitraje poltico entre los intereses de los diferentes actores (por ejemplo, un conflicto entre servicios administrativos, entre niveles de decisin, etc.) que un ejercicio tcnico de optimizacin de costes. Por ello, es pertinente que el analista estudie si un plan de accin particular crea un vnculo formal entre el uso de determinado recurso por parte de determinada administracin y la implementacin de una medida particular para un grupo-objetivo prioritario o, si por el contrario, no se formula ningn vnculo explcito entre la utilizacin de los recursos disponibles y los campos de accin designados como prioritarios. Evidentemente, el alcance del plan de accin es sensiblemente inferior en este ltimo caso, ya que todo queda condicionado a la coyuntura poltica y presupuestaria. En conclusin, subrayemos que un plan de accin representa un verdadero instrumento para el manejo de una poltica pblica, si, y slo si, se formula de ma-
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nera explcita, procede a discriminaciones claras en un marco temporal determinado, estructura las tareas y las competencias de cada actor perteneciente al APA y conecta los recursos administrativos asignados (de manera suplementaria) con decisiones y actividades especficas. Si bien podemos afirmar que este tipo de planes de accin son una garanta para la gestin coherente y puntual de la implementacin, tambin debemos decir que, en cambio, tienden a evidenciar ante todos los actores las discriminaciones (temporales) concretamente operadas. Por tanto, su formulacin presupone que los responsables poltico-administrativos debern legitimar la seleccin de prioridades y arrostrar los costes polticos que este tipo de decisiones conlleva, y ello sin duda limita en cierta manera su posible discrecionalidad posterior. De hecho, la fase de elaboracin de los planes de accin no tiene lugar en el interior de la asamblea legislativa sino al nivel de las autoridades ejecutivas, lo cual, dada la menor visibilidad poltica, permite si as se quiere un mayor margen de maniobra. Por ltimo, es importante sealar que en Suiza y, ms recientemente, en Francia y Espaa, como en muchos otros pases europeos, las reorganizaciones administrativas han llevado a parlamentos, gobiernos o, incluso, ministerios a introducir los contratos o mandatos denominados de prestacin. Este tipos de instrumentos o acuerdos de relacin entre diferentes organismos administrativos o entre actores pblicos, paraestatales o privados (o privatizados) pueden considerarse como planes de accin en la medida en que concreten selectivamente las prestaciones previstas. En estos documentos se pacta la asignacin de recursos, sobre todo financieros, bajo la forma de montos presupuestarios otorgados a los actores de la implementacin; tambin estipulan los mecanismos de participacin para la poblacin, as como la evaluacin de las prestaciones.
9.4. Los actos de implementacin (Producto 5) Nosotros definimos los actos formales de implementacin (outputs63) de una poltica pblica como el conjunto de productos finales de los procesos poltico-administrativos que, como resultado de su implementacin, se destinan de manera individual a las personas que forman parte de los grupos-objetivo previstos. Los actos finales comprenden los productos administrativos que, tanto la administracin como los otros rganos ( paraestatales y privados) a cargo de ejecutar las tareas pblicas, destinan de manera directa a los grupos-objetivo. Tales productos los constituyen decisiones y actos administrativos64 de todo tipo (autorizaciones condicionadas, prohibiciones individuales, aprobaciones, etc.), otor-
63. A fin de evitar un exceso de anglicismos, en este libro utilizamos los trminos outputs, producto final, actividades administrativas de implementacin y segn las circunstanciasprestaciones administrativas como sinnimos. 64. Definidos en Suiza en el art. 5 de la Ley del 20 de diciembre de 1968 acerca del proceso administrativo (RS 172.021). En Francia y en Espaa acostumbran a darse en forma de actos administrativos.
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gamiento de recursos financieros (subvenciones, exoneraciones fiscales), actos de percepcin pecuniaria (por ejemplo, impuestos directos, multas), intervenciones de inspeccin y control, prestaciones directas (por ejemplo, controles sanitarios, verificaciones financieras, servicios educativos o de cuidado), actividades de consulta o medidas organizativas. Adems de estos actos formales, existen, en la prctica, una multitud de actos informales (vanse los prrafos siguientes). Los actos de implementacin se caracterizan por crear una relacin directa y especfica (sobre todo en el caso de los actos formales y de naturaleza jurdica) entre las personas que constituyen los grupos-objetivo de la poltica pblica y las instancias pblicas a cargo de la implementacin de la misma. En muchos casos, estos actos tambin tienen efectos tangibles sobre los beneficiarios finales y sobre los grupos terceros. El derecho procesal administrativo confiere a los grupos-objetivo y (cada vez con ms frecuencia) a los beneficiarios finales y a terceros afectados, derechos y obligaciones de participacin y cooperacin. Es importante entender que la propia limitacin de recursos con que cuentan las administraciones, impide que slo en ciertas ocasiones se llegue a servir o sancionar (a tiempo y/o al mismo tiempo) a todos los grupos-objetivo de la poltica en cuestin. Cuando, como ocurre con frecuencia, no logran ese impacto generalizado, se habla de dficits de implementacin (temporales y/ o territoriales) que se derivan, al menos parcialmente, de los planes de accin adoptados (vase 9.3). Los actos de implementacin pueden considerarse y analizarse desde distintas perspectivas. Los juristas se concentran en examinar en qu medida existe conformidad entre las disposiciones contenidas en el PPA y los planes de accin (anlisis de conformidad legal). En cambio, el analista de polticas pblicas, generalmente trata de analizar un conjunto de outputs, y ello no siempre resulta fcil. Probablemente es el analista quien debe reconstruir que se pretenda conseguir y si finalmente se ha conseguido. Una buena definicin de los productos a obtener, acostumbra a ser til en procesos de reorganizacin de las administraciones, ya que orienta de manera ms directa sus estructuras y procedimientos hacia la mejora de la calidad (organizacin de la administracin en funcin de los productos y no en funcin de las leyes; orientando las actividades hacia un determinado proyecto de servicio), lo que sin duda permite una mejor gestin de las administraciones pblicas (Schelder 1995: 13, 47, 127ss). Las instancias pblicas tienen un papel primordial en la formulacin de los actos formales de implementacin (outputs). De ellas depende en gran parte la consecucin de los resultados previstos por la poltica pblica. Los rganos de ejecucin pueden influir de manera significativa en la aplicacin concreta de una poltica segn el uso que hagan del margen de maniobra de que dispongan. Por ello, no es sorprendente que dichos actos despierten el inters de las instancias de vigilancia y que gran cantidad de leyes exijan la presentacin de informes de actividad que permitan determinar cualitativa y/o cuantitativamente
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los actos formales de implementacin. Esta obligacin de informar facilita el control de las actividades de implementacin ya que los informes pueden servir como base a su monitorizacin. Todo ello contribuye a que se vayan produciendo informes que expliciten el grado de implementacin efectivo, y de esta manera se abre la posibilidad de establecer un benchmarking entre unidades administrativas de diferentes entornos y, a travs de ello, mejorar su funcionamiento (Knoepfel, 1997). Las actividades de las instancias ejecutoras tienen tambin un papel decisivo en la implementacin de las reglamentaciones que se destinan directamente a personas privadas. El nivel de respeto de una norma depende esencialmente de los controles efectuados en este sentido, as como de las eventuales sanciones aplicadas para hacerla respetar (por ejemplo, controles policacos en relacin a los lmites de velocidad en las carreteras y multas elevadas en caso de infraccin). El anlisis de los actos de implementacin requiere generalmente el contar con una gran cantidad de datos. Para proceder a la elaboracin de perfiles de outputs de implementacin de una poltica pblica determinada, se pueden tomar en consideracin las siguientes dimensiones: a) El permetro de los actos de implementacin finales (=existencia) Esta dimensin establece un nexo directo entre las prioridades que fija el Plan de accin y los actos realmente producidos, incorporando las dimensiones de espacio y tiempo, comparndolas con lo que eran las previsiones del plan de accin. Al proceder a una comparacin de este tipo, se podrn establecer los eventuales dficits de implementacin y distinguir entre aquellos ya previstos y los que resultan de una ejecucin con lagunas (implementacin incompleta). As pueden descubrirse escenarios de implementacin con lagunas u orificios o permetros desviados. Dicho de otra forma, el analista puede identificar las acciones no realizadas, al comparar los perfiles de la implementacin real y la requerida por el PPA y el Plan de accin. Por ejemplo, las medidas para la moderacin del trfico pueden concentrarse en ciertos barrios, a pesar de que dichos lugares no sean necesariamente los que sufren los mayores costes (ruido, contaminacin, accidentes) derivados de la densidad circulatoria (Terribilini 1999), y de ello resulta un permetro desviado achacable al plan de accin. En cambio, un permetro igualitario es el que establece una administracin usando un gravamen fiscal de todas las personas fsicas y jurdicas establecidas en su territorio. Por otro lado, los casos en los que se renuncia a la intervencin pblica debido a presiones polticas o a la falta de recursos (personal, financiero, etc.) constituyen ejemplos de perfiles con lagunas, en los que se deja de lado a grupos-objetivo especficos. Lo mismo ocurre cuando los controles policacos se abandonan durante la poca de carnaval, o cuando no se persigue judicialmente a los que trafican con drogas de las denominadas suaves.
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b) Outputs con mayor o menor contenido institucional Tal como el PPA o el PA, el acto formal de implementacin (output) puede contener, fuera de su aspecto sustantivo (cmo resolver el problema?), elementos ms o menos importantes de carcter institucional (qu actores, en base a qu reglas del juego y con qu recursos se supone contribuirn a la solucin del problema?). A fin de resolver de manera sostenible un problema colectivo, un nmero cada vez mayor de polticas pblicas se dotan de mecanismos de control y seguimiento de sus efectos. Dichos mecanismos requieren de una red de actores implicados en dicha actividad de seguimiento. Podemos observar la creacin de comisiones de vigilancia plural, de observatorios dotados de comits estratgicos compuestos por una multitud de actores que representan a los servicios pblicos, a los grupos-objetivo y a los beneficiarios finales; o bien la creacin de redes de comunicacin cuyo objetivo consiste en interpretar los datos que arroja la medicin de los efectos de una prestacin (por ejemplo, la comparacin entre los datos obtenidos una vez que una gran obra de infraestructura se encuentra en su fase de explotacin y aquellos pronosticados por el estudio de impacto ambiental previo a su construccin). Una vez ms, y segn la hiptesis central de investigacin que proponemos, los elementos institucionales pre-estructurarn la siguiente etapa de la poltica en cuestin. En la fase que nos ocupa, ello equivale a la formulacin de un eventual enunciado evaluativo acerca de los impactos y los efectos (en trminos de solucin del problema) de la poltica de que se trate (vase captulo 10). Principalmente, sern los actores que teman haber perdido posiciones en lo que respecta al contenido sustantivo del acto de implementacin quienes, a travs de una intervencin sobre los contenidos institucionales del mismo, buscarn reservarse una posicin clave en el interior de las estructuras de vigilancia y evaluacin. c) Actos formales o informales Una vez que los outputs efectivamente producidos se han identificado y organizado en perfiles, el estudio emprico deber explicitar el grado de formalidad jurdica de tales actividades administrativas. Esta dimensin operacional reviste gran importancia dado que afecta tanto los costes de produccin (que son ms elevados en el caso de los outputs formales) como las modalidades de negociacin y su contenido institucional. Las decisiones administrativas generalmente incluyen una clusula referente a la potencial interposicin de un recurso, lo cual abre a los grupos-objetivo (y, eventualmente, a los beneficiarios finales, por ejemplo en los casos de los proyectos infraestructurales) la ltima fase (judicial) de su produccin y de su seguimiento. Es importante sealar que, debido a las razones que acabamos de mencionar, la administracin prefiere muchas veces, usar actos informales (por ejemplo una informacin telefnica, que no se notifica oficialmente y que no puede dar lugar a la interposicin de un recurso ju-
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dicial, para informar a un administrado acerca de si su solicitud de subvencin, permiso de construccin, etc. tiene posibilidades de xito), que no utilizar actos formales de gran relieve. d) Actos intermedios y finales En los prrafos precedentes consideramos los actos finales como uno de los dos productos a explicar en la fase de implementacin. Sin embargo, a ttulo indicativo, sealaremos que ciertos actos slo tienen un carcter intermedio (actos internos a la administracin, que no se destinan aun a los grupos-objetivo; actos generales y concretos por ejemplo un plan director de desarrollo urbanoque requieren aun de una individualizacin o concrecin posterior para realmente operacionalizar una poltica pblica). En ocasiones, dichos actos intermedios resultan importantes para comprender la naturaleza de los actos finales (destinados directamente a los individuos que componen los grupos-objetivo) pero, en ningn caso, deben confundirse unos con otros (Knoepfel et al. 2000:15). e) Coherencia del contenido de los actos finales de una poltica pblica Con frecuencia, los grupos-objetivo de una poltica pblica se someten de manera simultnea a diversas intervenciones pblicas que tienen por objetivo orientar de manera conjunta su conducta. De ah que nos parezca pertinente analizar en qu medida las diferentes acciones generadas en el interior de una sola poltica pblica resultan coherentes y se refuerzan mutuamente. La falta de coherencia puede reducir notablemente el alcance sustantivo de una poltica pblica. Como ejemplo de outputs con coherencia interna podemos citar la obligacin de sanear una industria, que se acompaa de una ayuda financiera para el saneamiento; la obligacin de disponer de un seguro contra enfermedades, que se acompaa de una subvencin a las primas para las familias de bajos ingresos, o la clausura de los lugares pblicos en los que se consume droga, acompaada por la creacin de locales de tratamiento de drogodependientes con programas de prescripcin de metadona o herona bajo control mdico. Por el contrario, encontramos un bajo nivel de coherencia en establecer limitaciones de velocidad en las carreteras si no se acompaan de controles policacos para evitar las eventuales infracciones, o en la obligacin de separar la basura sin que exista un sistema individual o colectivo para recoger los residuos una vez clasificados. f) Coordinacin con los actos de otras polticas pblicas La cuestin de la coherencia de los actos de implementacin se presenta de manera aun ms evidente cuando estos provienen de diferentes polticas. Tambin en este caso un nivel insuficiente de coordinacin durante la implementacin debido, por ejemplo, a un APA demasiado cerrado o a un plan de accin poco es-
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tructurador, obstaculizar la induccin del cambio de conducta que se espera obtener de parte de los grupos-objetivo. Por ejemplo, subvenciones dirigidas a integrar en los edificios medidas para economizar consumos energticos (poltica energtica) durante un perodo de recesin econmica (poltica coyuntural basada en un programa de impulso al sector de la construccin) indica un alto grado de coordinacin externa. En cambio, el subvencionar la produccin agrcola (que incentiva el uso de fertilizantes naturales o qumicos) y la introduccin de medidas de lucha contra la contaminacin de las aguas (provocada por los fertilizantes agrcolas utilizados) indica un bajo nivel de coordinacin. Lo mismo podramos decir del programa de promocin del consumo de vino del pas, junto con las medidas de poltica sanitaria tendentes a reducir el consumo del alcohol. Un buen registro sobre los actos de implementacin presupone una clara definicin previa de los (individuos que componen los) grupos-objetivo a los que dichos actos se destinan. Conforme a los principios del estado de derecho que deben observar las administraciones, los grupos-objetivo se definen normalmente en el PPA en tanto que personas (fsicas o jurdicas) a quienes las autoridades pueden acordar derechos o imponer obligaciones a fin de llevar a cabo los objetivos buscados, o cuyo comportamiento debe poder modificarse a travs de otras actividades administrativas. Al analizar los procesos de implementacin, ha de tenerse en cuenta que las polticas no solamente producen actos de implementacin, sino que tambin se traducen en trminos de efectos. Los anlisis que se limitan a los actos formales o informales (outputs), sin tener en cuenta los impactos (sobre los grupos-objetivo) y los efectos (sobre los beneficiarios finales) son incompletos y corren el riesgo de confundir las prestaciones con los efectos de una poltica pblica. Por ello dedicaremos el captulo siguiente a la evaluacin de los impactos y los resultados (outcomes) de una poltica pblica. Anticipndonos a esta cuarta etapa del ciclo de una poltica pblica, en los prrafos siguientes discutiremos acerca de las interacciones existentes entre los actores pblicos, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terceros durante la implementacin de una poltica pblica.
9.5. Procesos: actores, recursos e instituciones movilizadas Resulta evidente que todo anlisis de una poltica pblica debe estudiar de manera precisa la situacin de los grupos-objetivo dado que, definitivamente, el xito o fracaso de la solucin del problema tratado depende de su (cambio de) conducta. Consideramos que el enfoque metodolgico del denominado anlisis relacional es el apropiado para identificar las interacciones entre los actores pblicos del APA, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terceros. Esta metodologa busca situar cada tipo de actor en su entorno social e identificar las fuerzas polticas, sociales y econmicas a las que est expuesto, as como la intensidad de las relaciones que se crean entre los diferentes actores en
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funcin de sus intereses y recursos respectivos. Se trata, pues, de centrarse en las interdependencias y coaliciones potenciales entre los actores. El grfico 20 presenta, de manera muy esquemtica, las principales relaciones entre los actores implicados en la implementacin de una poltica pblica. En los prrafos siguientes, presentaremos las principales relaciones y coaliciones posibles entre los actores (segn la numeracin indicada entre parntesis en el grfico 20), as como la influencia potencial de stas sobre los productos y los efectos de la poltica pblica de que se trate. 1) De las relaciones bilaterales entre la administracin y los grupos-objetivo a la inclusin de las otras partes involucradas La densidad de relaciones entre la administracin a cargo de la implementacin y los grupos-objetivo proviene simplemente del hecho de que los actos de implementacin se destinan a las diferentes personas fsicas y jurdicas cuya conducta debe modificarse. A partir de la introduccin del habeas corpus en 167965, todas las legislaciones que regulan los procesos administrativos recono65. Esta Acta fue redactada por el Parlamento britnico en reaccin a la peticin de derechos (1628). Proclama, entre otros, el derecho de los ciudadanos a ser escuchados por la autoridad antes de que sta tome una decisin que les concierne.
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cen el derecho a ser escuchado66. En base a estas disposiciones, se desarrollan en la prctica mltiples procesos de intercambio entre las autoridades poltico-administrativas y los grupos-objetivo (intercambios de informacin y recursos, mediaciones, negociaciones, trueques, etc.). Es por ello que los grupos-objetivo resultan interlocutores privilegiados de los actores pblicos de una poltica. El derecho a ser escuchado se ha ido convirtiendo en una ventaja importante para los grupos-objetivo en el juego de la implementacin en aquellos pases que reconocen la primaca del Estado de derecho. Recordemos que hasta finales de los aos 60, el eje de relacin entre la administracin y los grupos-objetivo era casi el nico puente existente entre los actores de la implementacin y los actores sociales. Esta frmula oculta el hecho de que en muchas polticas pblicas los llamados interesados representan slo una pequea porcin de los ciudadanos a los que (potencialmente) concierne el asunto. Desde esta visin restrictiva, en las polticas urbansticas slo seran considerados como interlocutores los propietarios de terrenos afectados. A principios de los aos 70, las crecientes demandas de participacin, empiezan a cuestionar esta relacin restringida y excluyente, buscando una mayor intervencin en las instancias en las que se llevaban a cabo las negociaciones entre la administracin y los grupos objetivo. El conflicto se desarroll sobre todo en algunas polticas pblicas (por ejemplo, desarrollo urbano, proteccin del medioambiente, defensa de los consumidores, salud pblica, polticas militares), y poco a poco ha ido teniendo impacto en el conjunto del proceso legislativo. La expresin terceras partes, o la de otros intereses afectados van haciendo su aparicin en la escena poltico-administrativa. Los parlamentos y tambin los tribunales comienzan a reconocerles un estatuto de parte en los procesos administrativos as como el derecho a la interposicin de recursos en los litigios como expresin de intereses generales, y sin que sean implicados directos. Esta apertura ha llevado hacia una estructura de negociaciones triangulares que podemos asimilar al tringulo de base entre la administracin, los grupos-objetivo y los beneficiarios finales (vase el captulo 3.4). Esta arena triangular ha ido reemplazando rpidamente la antigua relacin bilateral afectando a un nmero cada vez mayor de estructuras y de procesos de implementacin de la totalidad de las polticas pblicas. La aparicin de esta estructura triangular ha modificado sensiblemente la posicin de los grupos-objetivo respecto a los actores pblicos. Dicha posicin se ha debilitado ya que, en muchos casos, esas otras partes representan intereses contrarios a los de los gruposobjetivo.
66. Vase, en el caso suizo, el artculo 29 de la Ley federal sobre el proceso administrativo del 20 de diciembre de 1968 (RS 172.021): Las parte tienen el derecho a ser escuchadas . En Espaa
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2) Las relaciones de poder en el interior de los grupos-objetivo: competencia y auto-vigilancia Se ha apuntado que uno de los lmites de las perspectivas neomarxista, sistmica o neocorporativista consiste en que con frecuencia ven a los grupos-objetivo como un conjunto homogneo cuyos miembros estn motivados por intereses idnticos. Sin embargo, la realidad social y poltica parece apuntar a lo contrario. Existen relaciones de poder de carcter competitivo entre los grupos-objetivo de la mayora de las polticas (por ejemplo, entre las distintas empresas o entidades a las que se destinan las polticas sociales, coyunturales, ambientales o de proteccin del trabajo; existe tambin competencia entre los propietarios inmobiliarios e, incluso, entre las diferentes categoras de desempleados). Si bien es cierto que durante la fase de programacin de una poltica pblica estos actores se renen en asociaciones y grupos de inters relativamente homogneos, llegada la etapa de la implementacin, esta solidaridad deja paso con frecuencia a un mecanismo de auto-vigilancia o de competencia. En el plano jurdico, este autocontrol, motivado por una rivalidad (econmica) entre los distintos subgrupos de los grupos-objetivo, ha encontrado expresin en el recurso de los competidores contra las decisiones destinadas a una empresa especfica o en relacin a un contrato pblico (segn las reglas de la Organizacin Mundial del Comercio). El competidor puede invocar una violacin del principio de igualdad de trato aduciendo que las condiciones acordadas a la empresa en cuestin son ms favorables que las que se le imponen a l (veamos la constante tensin entre proveedores de telefona mvil en muchos pases, en relacin a la regulacin de sus actividades, tarifas, o los conflictos en torno a las ayudas para las lneas areas de bajo coste, etc.). La posicin de las personas fsicas o jurdicas pertenecientes al grupo-objetivo depender tambin de las relaciones de competencia presentes en los diferentes espacios de la implementacin (vase el captulo 9.2 en lo que concierne a la teora clsica de la implementacin). Las estructuras monopolistas u oligoplicas resultarn ms favorables que una estructura atomizada. Por otro lado, el grado de rivalidad interna afecta la posicin del grupo-objetivo en su conjunto frente a la administracin, la cual, en el caso de una estructura monopolista, no puede esperar que funcionen los mecanismos de autocontrol. 3) Relaciones conflictivas ente los grupos-objetivo y los beneficiarios finales: del conflicto arbitrado por el Estado a las soluciones contractuales En la mayor parte de las polticas pblicas, los grupos-objetivo no son simultneamente los beneficiarios finales (existe una excepcin a este principio cuando los poderes pblicos intervienen para proteger a las personas contra los efectos negativos de sus propias conductas). Los beneficiarios se definirn en funcin del problema pblico que la poltica pretende resolver, dado que son ellos quienes al final mejorarn su situacin de partida. As, por ejemplo, las disposiciones en cuanto a la afectacin, volumen o esttica de un edificio, incorpo-
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radas en forma de condiciones necesarias para obtener un permiso de construccin, no tienen como objetivo principal causar problemas al propietario, sino, evidentemente, proteger a los vecinos y contribuir al desarrollo armnico de un pueblo o una ciudad. Y por tanto en el inters del conjunto de sus habitantes. Asimismo, un saneamiento de instalaciones industriales impuesto a una empresa a fin de aumentar la seguridad de los trabajadores o proteger el medioambiente, tiene como objetivo fundamental proteger a los trabajadores o a quienes residen cerca de la empresa. En el caso de algunas polticas sociales tienen, adems de los grupos objetivo, otros beneficiarios finales (por ejemplo, en el caso de la poltica de lucha contra el consumo de drogas, existen otros beneficiarios finales adems de los drogodependientes, por ejemplo, los vecinos de los espacios pblicos en los que se consumen estupefacientes). En general, podramos decir que cuanto ms severas son las obligaciones impuestas a los grupos-objetivo, ms se protegen los intereses de los beneficiarios finales. As, a medida que la poltica se programa y se implementa, los poderes pblicos actan como rbitro en los conflictos entre estos dos tipos de actores. Esta interpretacin evidencia los efectos de redistribucin (entre los grupos sociales) que toda poltica pblica genera, con sus ganadores y perdedores (Knoepfel 1986). El fortalecimiento de la posicin de los beneficiarios finales que acabamos de describir lleva, en mltiples casos, a soluciones contractuales. La solucin de algunos conflictos se negocia directamente entre los beneficiarios finales y los grupos-objetivo, incluso en los casos en los que una intervencin pblica era inexistente (Weidner 1997). De hecho, asistimos cada vez con mayor frecuencia a la creacin de mecanismos compensatorios entre estos dos tipos de actores. Dichos mecanismos revisten muchas veces la forma de contratos. Los vecinos que habitan en las proximidades de las centrales nucleares reciben primas de riesgo. Los potenciales inconvenientes generados por una instalacin de tratamiento de residuos se compensan otorgando una reduccin en el precio del servicio para los habitantes del municipio en el que se localiza la instalacin, etc. (Kissling-Nf et al. 1998; Aguilar-Font-Subirats, 1999). 4) Apoyo de los afectados a los grupos-objetivo y de los beneficiados a los beneficiarios finales Tal como afirmamos en el captulo correspondiente a los actores, adems de los grupos-objetivo que originan el problema pblico a resolver y los beneficiarios finales que son quienes sufren los efectos negativos de dicho problema, tambin es necesario incluir en el anlisis los actores a los que la implementacin de la poltica pblica impacta de manera indirecta. A pesar de que la intervencin estatal no les est destinada de manera prioritaria, estos grupos pueden ver como se modifica su situacin (econmica o de otro tipo), sea positivamente (en el caso de los terceros beneficiados), o de manera negativa (en el caso de los terceros afectados). Segn la evolucin de su nueva situacin y conforme a su capacidad para organizarse, los actores indirectamente impactados van a implicarse en la
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programacin y/ o en la implementacin de la poltica a travs de la formacin de coaliciones naturales que unen, por un lado, a los grupos-objetivo con los terceros afectados negativamente , y por otro, a los beneficiarios finales y a los terceros beneficiados. Es necesario subrayar que los actores indirectamente impactados pueden ser muy poderosos desde un punto de vista econmico o poltico (segn el nmero de sus miembros, sus recursos financieros, su apoyo poltico, etc.), hasta el punto que pueden llegar a resultar ms influyentes que los actores a los que directamente se destina la poltica. Por ejemplo, si los grupos-objetivo de la poltica ambiental son los contaminadores (industriales, artesanales, agrcolas domsticos o pblicos), los beneficiarios finales sern todos aquellos cuyo medioambiente resulta afectado por las mltiples fuentes de contaminacin de una regin, mientras que los beneficiados son los productores que desarrollan nuevas tecnologas menos contaminantes las cuales pueden comercializar ms fcilmente entre los grupos-objetivo (acerca del desarrollo sostenido del eco-business, vase Benninghof et al. 1997) y los afectados son los productores que ya no pueden comercializar sus antiguas tecnologas contaminantes. Toda vez que los afectados por los actos impuestos a los grupos-objetivo han entrado en el juego, la posicin de estos ltimos frente a la administracin o frente a los beneficiarios finales puede verse reforzada. Esta constelacin se produce con mucha frecuencia con las medidas fiscales impuestas a los productores o comerciantes con la intencin de que estos ltimos las incorporen en sus precios, lo que resulta perjudicial para los consumidores (coalicin de oposicin de comerciantes y consumidores). Existen situaciones similares en procesos de clausura de bares locales (con retirada de la autorizacin), el cierre de un centro de asistencia mdico (en una zona rural), o la no-renovacin de un maestro de escuela muy apreciado por los alumnos y los padres de estos. En tales casos, observamos con frecuencia una movilizacin de solidaridad entre los grupos-objetivo y un crculo ms o menos amplio de personas perjudicadas. Subrayemos que ello lleva en ocasiones a coaliciones polticas poco comunes: propietarios y arrendatarios, comerciantes y consumidores, empresas productoras de electricidad y grupos ambientalistas (en el caso de la liberalizacin del mercado de la electricidad) etc. Una reflexin idntica puede aplicarse a las coaliciones que aparecen entre los beneficiados y los beneficiarios finales de una poltica pblica. 5) Apoyo de los beneficiados y oposicin de los afectados respecto a los actores pblicos El apoyo o la oposicin de los terceros beneficiados y afectados no se limita a los actores sociales. En la realidad podemos observar con frecuencia contactos directos entre stos y los actores pblicos del APA, as como tambin con otros actores poltico-administrativos a los que tienen fcil acceso y de quienes esperan intervengan con firmeza ante los actores del APA.
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Un ejemplo lo pueden constituir las empresas del eco-business, (que acabamos de presentar como ejemplo de beneficiados en el marco de una normalizacin ambiental rigorosa) las cuales refuerzan sus investigaciones e innovaciones e invitan al Estado a declarar que sus productos anticontaminantes son el avance tecnolgico que debe instalarse en la totalidad de las empresas contaminantes de determinado sector. 6) Oportunidades y obstculos derivados de las variables de situacin y estructurales Como ya hemos visto en el anlisis clsico de la implementacin (captulo 9.2), la posicin de los grupos-objetivo puede modificarse sensiblemente a causa de eventos coyunturales (o variables de situacin) que intervienen repentinamente y que estn fuera de todo control por parte de los actores pblicos o privados involucrados en la implementacin de una poltica pblica. La autoridad poltico-administrativa facilitar la rpida concesin de autorizaciones de construccin en una localidad afectada por una catstrofe (por ejemplo, inundaciones, avalanchas, incendios) aceptando una serie de excepciones que nunca seran posibles en tiempo normal. En cambio, algunas catstrofes tecnolgicas o graves atentados, a pesar de que tengan lugar en el extranjero, acaban provocando el reforzamiento de controles en empresas consideradas peligrosas (por ejemplo el efecto Tchernobyl en el mbito de la poltica energtica en materia nuclear; vase Czada 1991), o en instalaciones ms susceptibles de atentados (en aeropuertos o medios de transporte masivos despus de eventos de alcance mundial...) A pesar del juego de los actores y los cambios en las variables de situacin, la posicin de los grupos-objetivo en el interior de una poltica pblica seguir estando fuertemente (pre) determinada por su poder poltico, econmico, o social. Posiciones que se definen en mayor medida por los elementos estructurales de la sociedad civil en general, que por una sola poltica pblica. En un pequeo municipio probablemente no se atrevern a cambiar la calificacin urbanstica de los terrenos del mayor contribuyente fiscal en contra de sus intereses, an cuando dicha medida, en razn de la poltica de desarrollo urbano, pudiera ser necesaria. O, en otro ejemplo, si es la comunidad de refugiados quien lanza una alerta contra la emanacin de gases txicos de la nica empresa de la localidad, cuyo propietario es adems alcalde del Ayuntamiento, lo ms probable es que no llegue a producir movilizacin alguna en el tringulo de base que hemos descrito lneas arriba. En definitiva, si bien es cierto que las polticas pblicas y el juego de actores tienen como objetivo resolver problemas pblicos, sera ilusorio pensar que a travs de estas polticas pueden eliminarse totalmente las causas y situaciones estructurales presentes en dichos problemas. Debemos sealar que esas variables de situacin y estructurales no slo afectan la posicin de los actores privados, sino tambin la de los actores pblicos que forman parte del APA.
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Captulo 10
La evaluacin de las polticas pblicas y de sus efectos

El objetivo de una poltica pblica es resolver un problema social definido polticamente como un tema que es competencia de la esfera pblica (vase captulo 7). Una vez programada e implementada (captulos 8 y 9) la poltica debera ser objeto de una evaluacin sistemtica. Al estudiar esta ltima etapa del ciclo de una poltica pblica, nos deberamos concentrar en los efectos generados por las medidas emprendidas por los poderes pblicos. Concretamente, se trata de identificar si los grupos-objetivo seleccionados modificaron efectivamente su conducta (qu impactos?), y si gracias a ello la situacin de los beneficiarios finales, que en un principio se consider problemtica, mejor realmente (qu outcomes?). En suma, la evaluacin de una poltica pblica pretende examinar empricamente la validez del modelo causal en el que sta se fundament en su proceso de elaboracin. En consecuencia, lo que buscamos es saber si la teora de la accin en la que basaba la poltica tena fundamento, y el grado de aplicacin real finalmente alcanzada. Abordaremos ahora los enunciados evaluativos de los efectos de la poltica pblica, que constituyen en el itinerario propuesto, el sexto producto a explicar en el mbito de las polticas pblicas. Definiremos primero de manera operacional los impactos producidos por los cambios de conducta de los grupos-objetivo, as como los outcomes, que describen los efectos reales inducidos sobre los beneficiarios finales (10.1). En funcin de esas dos variables, presentaremos los cinco criterios generalmente aplicados para evaluar los efectos de una poltica pblica: efectividad, eficacia, eficiencia en la asignacin de recursos, pertinencia y eficiencia productiva (10.2). Estas dos etapas preliminares nos permitirn posteriormente identificar la forma y el contenido de los diversos enunciados evaluativos que pueden observarse en la realidad poltico-administrativa (10.3). En el cuarto apartado identificaremos los principales actores de la fase de evaluacin, sus juegos directos e indirectos, as como los recursos y las instituciones movilizados durante el proceso de produccin de los mencionados enunciados evaluativos (10.4)67.
67. Una parte de este texto est tomada de los captulos correspondientes en Bussmann, Klti, Knoepfel 1998 ( en donde pueden encontrarse informaciones histricas, conceptuales y metodolgicas ms amplias acerca de la evaluacin de polticas pblicas y que no hemos incluido en el presente captulo)
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10.1. Definicin de los efectos de una poltica pblica Mientras que lo que hemos denominado actos formales de implementacin (outputs) hacen referencia a los productos finales de los procesos poltico-administrativos (es decir los resultados tangibles de la implementacin), los impactos y los outcomes se refieren a los efectos reales que en el terreno social produce una poltica pblica (no es lo mismo disponer del nmero de visitas a un centro de planificacin familiar, o lo que es lo mismo, cuantas personas han acudido al mismo, que comprobar si ha descendido o no el nmero de embarazos no deseados en la comunidad, que era de hecho el objetivo de la poltica de planificacin familiar). Llegados a ese punto, se trata de examinar empricamente la pertinencia de las hiptesis de intervencin (los grupos-objetivo reaccionaron como se haba previsto?) y de causalidad (se mejor la situacin de los beneficiarios finales gracias a las actuaciones previstas en la poltica?). A fin de facilitar el anlisis emprico de dichos efectos, es importante tener en cuenta las dimensiones operacionales que permiten identificar y calificar los impactos y los outcomes de una poltica pblica.
10.1.1. IMPACTOS (OBSERVABLES EN LOS GRUPOS-OBJETIVO) Definimos los impactos de una poltica pblica como el conjunto de cambios de conducta de los grupos-objetivo que pueden imputarse directamente a la entrada en vigor de los Programas de actuacin Poltico-Administrativos (PPA), de los Acuerdos de actuacin Poltico-Adminitrativo (APA), de los planes de accin y de los actos formales de implementacin (outputs) que los concretan, sin importar si dichas modificaciones de conducta son o no las deseadas As, los impactos representan los efectos reales de las polticas pblicas en los grupos-objetivo: la implementacin de la poltica pblica ha generado los cambios (ms o menos sostenidos) de conducta deseados?. Habran cambiado de no haberse producido la intervencin pblica?. La respuesta a este interrogante indica en qu medida el instrumento de intervencin aplicado para llevar a cabo una poltica pblica (en funcin de un APA determinado) ha resultado adecuado para impulsar el cambio de conducta previsto. Por tanto, lo que se quiere estudiar son los efectos directos que tienen los actos de implementacin sobre los grupos-objetivo definidos como causantes del problema pblico a resolver. Como bien sabemos, segn los principios propios de un estado de derecho, los grupos-objetivo deberan definirse ya desde los (elementos operacionales de los) PPA. Sin embargo, el nmero y la magnitud de los cambios de conducta observables slo raramente corresponden a lo que se esperaba. Ocurre lo mismo por lo que respecta a los objetivos que se fijan de manera ms concretaen los planes de accin y en los actos formales de implementacin (outputs). As, el anlisis de los impactos no puede limitarse a la observacin de las modificaciones efectivas de conducta. Tambin debe analizar la concatena-
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cin de causas y efectos de una poltica pblica. O dicho de otra manera y siguiendo nuestro esquema, las relaciones entre su PPA, su APA, sus planes de accin, sus actos de implementacin y las conductas observables en los grupos-objetivo. Por tanto, no slo se examina si la conducta efectiva corresponde al modelo normativo del PPA, sino que se incorpora un anlisis de las relaciones causales que se han ido produciendo a lo largo del proceso de puesta en prctica de las decisiones toamdas. Slo podemos hablar del impacto de una norma jurdica o de un acto de implementacin que la concreta, cuando la modificacin observada en la conducta corresponde al modelo normativo y slo si tal modificacin puede efectivamente imputrsele a la norma o al acto correspondiente. Es importante resaltar que, a diferencia de lo que opinan muchos actores poltico-administrativos, esta relacin causal se puede comprobar en pocos casos. Los cambios de conducta que se dan en la realidad social son ms frecuentemente imputables a factores distintos de los que suponen las administraciones pblicas. Podemos citar como ejemplo el caso de las polticas pblicas ambientales que pretenden desarrollar conductas ecolgicas entre las empresas privadas. En dichas polticas, otros factores intervienen con frecuencia. Se trata, principalmente, de impactos derivados de otras polticas pblicas (por ejemplo los actos producidos en el marco de las polticas energtica, agrcola e, incluso, fiscal), de la evolucin de las condiciones del mercado ( por ejemplo, el momento concreto en el que se encuentran los precios de la energa) o, incluso, de obligaciones sociales impuestas por los competidores, los consumidores o las personas que habitan en las cercanas de una empresa determinada,Todo ello influye o puede influir directamente sobre los grupos-objetivo de manera ajena a toda poltica pblica (para un anlisis de las condiciones de xito de las polticas ambientales vase Knoepfel 1997a). Desde hace aos, en muchos pases se han ido realizando estudios en el mbito del trfico por carretera. Dichos estudios tratan de analizar los efectos de diversos instrumentos de intervencin tendientes a modificar el comportamiento de los conductores: limitacin de los niveles de alcohol permitidos, el uso obligatorio del cinturn de seguridad, el uso obligatorio del casco en las motocicletas, o los lmites de velocidad (DFJP 1975; Arbeitsgruppe Verkehrssicherheit 1983; Universitt Zurich 1977; Volvo Car Corporation 1980). Este auge no es fruto simplemente del inters poltico que despiertan estos temas, sino tambin del hecho que se trata de cuestiones relativamente simples. Las relaciones entre las medidas pblicas y las conductas individuales se identifican y cuantifican de una manera relativamente fcil a travs de un diseo de investigacin poco complejo (por ejemplo, comparaciones de tipo antes/ despus en los casos en los que existen los datos necesarios para ello, o comparaciones sincrnicas a travs de la utilizacin de grupos de control aleatorios o no equivalentesen el caso de que no existan datos acerca de la situacin antes de la introduccin de la medida pblica) . En Espaa, la ampliacin de la obligacin de llevar casco para las motos de pequea cilindrada que hasta entonces no tenan que utilizarlo, permiti un anlisis de impacto muy esclarecedor)(Ballart, Riba, 1995), y ms recientemente
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la introduccin del carnet por puntos est generando tambin muchos anlisis comparativos. Para analizar los impactos de una medida pblica, se deberan recoger datos sobre la conducta real de los grupos-objetivo antes y despus de la introduccin de sta. En el ejemplo que nos ocupa, debern utilizarse datos acerca de las infracciones, los resultados de los controles, las sanciones, o las estimaciones no oficiales de los actos delictivos68. Sin embargo, como ya hemos dicho, las informaciones acerca de los cambios de conducta que ocasionalmente se derivan de las medidas implementadas en el marco de otras polticas pblicas (potencialmente contradictorias) o que no son claramente imputables a alguna poltica pblica (sino, por ejemplo, a la evolucin de los valores sociales o a factores econmicos) constituyen tambin informacin relevante acerca de los impactos. A pesar de que los actos de la poltica y los impactos provengan de actores diferentes, lo cierto es que nos interesa especialmente resaltar las conexiones entre las autoridades poltico-administrativas y las personas pertenecientes a los grupos-objetivo. A fin de introducir modificaciones de conducta reales entre los grupos objetivo (impactos), en la prctica siempre se requieren actividades estatales (actos de implementacin, outputs): la observacin efectiva de las obligaciones y prohibiciones debe controlarse, las prestaciones deben otorgarse, las contribuciones financieras asignarse, las multas cobrarse o las informaciones difundirse. Por el contrario, muchas veces las medidas estatales se implementan slo cuando personas privadas y grupos sociales lo solicitan: se realizan controles como respuesta a quejas presentadas, se otorgan autorizaciones cuando se presentan solicitudes para construir o explotar, se prometen contribuciones como respuesta a solicitudes, se imponen multas como consecuencia de comportamientos culpables o se transmiten informaciones tras una interpelacin o demanda al respecto. En estos casos, la ausencia de outputs no se explica nicamente por el comportamiento de los actores pblicos. Al mismo tiempo, la inactividad de los grupos-objetivo no puede ser la nica explicacin de la inexistencia de impactos. En muchas situaciones, estos dos tipos de actores proceden de manera conjunta. Particularmente cuando los servicios pblicos se ofertan (por ejemplo, formacin, trabajo social, ayuda a personas en paro, curas de desintoxicacin, clnicas psiquitricas), los prestatarios (administraciones pblicas) y los potenciales usuarios (ciudadanos) interactan de manera tan estrecha que la calidad de los resultados depende con frecuencia de su cooperacin recproca. Sin embargo, es importante a efectos analticos distinguir la actitud de los actores del APA y la de los actores sociales externos a ste, ya que de este modo cuales son las modalidades de cooperacin ms o menos eficaces. El estudio sistemtico del juego complejo de actividades de la administracin pblica (del que se derivan outputs) y de las conductas de los grupos-obje68. Estas informaciones son difciles de obtener dado que, como es sabido, el grado efectivo de la prescripcin social de los hechos punibles es con frecuencia sumamente variable (vanse las investigaciones de M. Killias, 19)
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tivo a los que se destina la medida de intervencin pblica (impactos) no nos dice nada (an) sobre los efectos deseados (outcomes) de una poltica. An as, esta comparacin outputs/ impactos resulta decisiva ya que los resultados deficitarios de una poltica con frecuencia pueden imputarse a outputs no previstos o a impactos no producidos o insuficientes. No es infrecuente constatar que, gracias a estructuras o procedimientos de implementacin inadecuados, algunas polticas pblicas simplemente no producen acto alguno de implementacin o sus resultados son considerados insuficientes (vanse los dficit de implementacin stricto sensu tal como los definimos en el captulo 9). Existen tambin polticas pblicas cuyos actores poltico administrativos llevan a cabo un sinnmero de actividades que, sin embargo, no dan lugar a los cambios de conducta esperados (dficit de implementacin en su sentido amplio, tal como se definen en el presente captulo). Dichas polticas sin impactos son el resultado de, por ejemplo, la no-aceptacin por parte del grupo-objetivo del instrumento seleccionado, o de una estimacin errnea de su capacidad para organizarse y su voluntad de participar69. Al estudiar empricamente el perfil de los impactos de una poltica pblica, podemos retomar, con las necesarias variaciones, algunas de las dimensiones utilizadas en lo concerniente a los actos de implementacin (outputs, vase el captulo 9.4): Impactos existentes o no producidos: los cuales se evalan en funcin de la reaccin o de la ausencia de reaccin de los grupos-objetivo. Impactos duraderos o efmeros: evaluados en funcin del grado de estabilizacin de los cambios de comportamiento o de su adopcin slo temporal. Permetro de los impactos: evaluado en funcin de su distribucin en el tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales. Coherencia sustantiva interna de los diferentes impactos inducidos en un grupo-objetivo: segn que los poderes pblicos ofrezcan un mensaje nico a los grupos-objetivo o que diversas polticas pblicas no coordinadas enven al mismo grupo mensajes contradictorios. Coordinacin externa entre los impactos inducidos de manera simultnea en los diferentes grupos-objetivo: evaluada en funcin de la convergencia de las modificaciones de conducta de los diferentes grupos-objetivo o de la identificacin de modificaciones ms o menos opuestas. Estos impactos pueden evaluarse a travs de las conductas o en base a la organizacin de los grupos-objetivo. La designacin del grupo-objetivo de una poltica pblica (como por ejemplo, la industria farmacutica, los beneficiarios del ingreso o renta mnima de insercin o las personas sin techo) puede llevar a di69. Acerca de la relacin entre las caractersticas de los grupos-objetivo y la efectividad/ eficacia de los instrumentos de las polticas pblicas, vase Scharpf 1983 y Windhoff-Hritier 1987
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chos grupos sociales a organizarse en tanto que grupo-objetivo, lo cual facilitar su predisposicin a modificar su conducta. Si las polticas pblicas se definen como un conjunto de decisiones y acciones concretas puestas en marcha con el objetivo de resolver un problema colectivo, entonces el inters fundamental del analista consiste en saber si los objetivos de una poltica pblica pueden efectivamente alcanzarse con las medidas y los recursos utilizados en su implementacin. El estudio de los impactos sirve, pues, para verificar la hiptesis de intervencin. Las modificaciones de la conducta de los grupos-objetivo se interpretan entonces como una condicin necesaria (pero no suficiente) para alcanzar dichos objetivos. Con posterioridad debern analizarse de manera crtica los efectos reales (outcomes) que de ello se derivan.
10.1.2. LOS OUTCOMES (EFECTOS OBSERVABLES EN LOS BENEFICIARIOS FINALES) Nosotros definimos los outcomes de una poltica pblica como el conjunto de efectos, en trminos de problema pblico a resolver, que pueden imputarse a las modificaciones de conducta de los grupos-objetivo (impactos). Los cuales, a su vez, tratan de obtenerse a travs de los actos de implementacin (outputs). Estos efectos (outcomes) representan en el sentido literal del trmino lo que surge de la actividad estatal, lo que acaba derivndose de ese conjunto de actuaciones. En consecuencia, englobamos en este concepto tanto los efectos buscados como los que no lo eran, tanto los deseados como los no deseados, los directos y los indirectos, los primarios y los secundarios, etc. Para identificar y medir los resultados buscados por una poltica pblica, generalmente nos referiremos a los objetivos y a los elementos evaluativos que se encuentran en los PPA y, en los casos en los que esto no sea posible, a los elementos concretados en los planes de accin y en los actos de implementacin. Sin embargo, dichos objetivos pueden presentarse de una manera inapropiada para este proceso. Lo que ocurre cuando, por ejemplo, se formulan en trminos de (nmero de) medidas a realizar en lugar de estar formulados en trminos de objetivos sustantivos (por ejemplo, cuando se cifran los objetivos en nmero de arrestos o detenciones de delincuentes practicadas, y no en la mejora de la seguridad ciudadana en su conjunto, medida en toda su complejidad) El anlisis de los efectos puede mostrar que la existencia de outputs e impactos ptimos constituye una condicin necesaria, pero no suficiente, para obtener outcomes adecuados. Puede incrementarse el nmero de visitas a los centros de salud e implementarse de manera correcta la programacin prevista en los planes de salud, y no mejorar los ndices de mortalidad y morbilidad de una poblacin determinada. Adems, las modificaciones observables en la conducta de los grupos-objetivo slo contribuyen a la realizacin de los objetivos si las causas del problema pblico a resolver (hiptesis causal que designa los grupos-objetivo) son pertinentes y si no aparecen efectos contraproducentes.
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Subrayemos que las relaciones causa-efecto de un problema pblico sobre las que una poltica pblica intenta influir son frecuentemente muy complicadas y, en consecuencia, los resultados son difciles de identificar y apreciar. Por ejemplo, en el caso de las regulaciones de la poltica de proteccin del aire70 en lo referente a emisiones, o en el caso de las medidas de lucha contra el desempleo (Freiburghaus 1987), ya que los impactos de muchas otras polticas y de cambios en el entorno, acabarn influyendo notablemente en los resultados finales. La nocin de outcomes constituye una categora analtica. No podemos pues esperar que est definida de manera explcita en los PPA. De hecho slo se concreta a travs de indicadores que reflejen la evolucin del problema colectivo que la poltica pblica intenta resolver. Entre estos datos hay que incluir, sobre todo, las condiciones de vida de los grupos sociales afectados por el problema pblico en cuestin, condiciones que pudieron haber cambiado entretanto. Los beneficiarios finales de una poltica pblica pueden ser grupos sociales tales como vecinos, arrendatarios, residentes o visitantes (si por ejemplo nos referimos a la poltica de desarrollo urbano); clientes de los comercios (en el caso de la poltica de proteccin al consumo), o pacientes (en el caso de la poltica de salud). Dado que, en la mayora de los casos, dichos grupos no pueden identificarse claramente con personas individuales, resulta til recurrir a indicadores agregados. Sin embargo, en ocasiones sigue siendo posible preguntar o dirigirse directamente a los grupos a los que conciernen determinadas polticas pblicas (por ejemplo: los clientes de correos, los pacientes del servicio X del hospital Y, etc.). Es importante ser conscientes de que estos datos slo indican la eventual existencia de outcomes. Una simple comparacin de los valores-objetivo y de los valores reales (indicadores relativos a los objetivos) no permite concluir en qu medida los objetivos se alcanzaron (o no) gracias a la poltica pblica en cuestin. Como hemos ya avanzado, dichos cambios pueden tambin deberse a otros factores. Los resultados, en tanto que verdaderos efectos de las polticas pblicas (es decir, una vez que se descuentan todas las otras influencias posibles, como por ejemplo una coyuntura econmica o social determinada, una notable transformacin de los valores sociales, el esfuerzo personal de diversos grupos involucrados, ciertos procesos de aprendizaje colectivo, etc.), no pueden deducirse sino a travs de una investigacin muy a fondo. Para ello se requiere comparar, implcita o explcitamente, la situacin tal cual es (policy on) y tal como sera de no existir la poltica pblica examinada (policy off), lo cual, como es fcil imaginar no resulta nada sencillo.
70. Al respecto, referirse a la Ordonnance Fdrale suisse sur la protection de lair (RS 814.318.142.1) ; Knoepfel y Weidner 1980. Los debates acerca de limitar la velocidad a 80 km/h en ciertos tramos viarios ilustran de manera instructiva esta problemtica en el caso suizo, y tambin en ciertas zonas de Espaa donde se han empezado a introducir este tipo de medidas. Subrayemos que en el caso de Suiza, las administraciones deben, segn el artculo 44 de la ley acerca de la proteccin ambiental, recabar datos acerca de la contaminacin del aire y examinar la eficacia de las medidas aplicadas (RS 814.01).
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Para guiar la recopilacin de datos empricos acerca de los efectos de la intervencin pblica respecto al problema pblico a resolver, podemos servirnos de las siguientes cuatro dimensiones: Resultados existentes o fallidos, evaluados en funcin de la evolucin de la naturaleza del problema pblico y de la presin que ha ido generando. Permetro de los efectos, evaluado en funcin de su distribucin en el tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales. Efectos durables o efmeros, evaluados en funcin de que la solucin del problema pblico tenga o no continuidad. Coherencia sustantiva de los resultados con respecto al problema pblico a resolver y con respecto a otros problemas sociales; ya sea que el problema se resuelva o bien se desplace provocando, eventualmente, el surgimiento o recrudecimiento de otro problema social. Una vez que los impactos y los outcomes se han identificado y clasificado, debe procederse a relacionarlos con los otros elementos de la poltica pblica (por ejemplo, los objetivos del PPA, los recursos del APA) a fin de apreciar verdaderamente los efectos de sta. En este sentido, la seccin siguiente presenta el debate acerca de los criterios que pueden permitir relacionar dichos elementos. 10.2. Criterios de evaluacin de una poltica pblica Generalmente, la investigacin evaluativa distingue tres tipos de criterios para valorar los efectos de una poltica pblica. (1) La efectividad analiza si los impactos se producen de la manera prevista por el PPA, los planes de accin y los outputs producidos (ha sucedido algo?). (2) La eficacia relaciona los outcomes observables con los objetivos planteados (ha sucedido lo que se haba previsto?). (3) Finalmente, la eficiencia en la asignacin de recursos compara los outputs con los recursos invertidos (se ha hecho todo de la mejor manera posible?). Adems de estos criterios que se concentran en los efectos de la poltica pblica, durante la evaluacin se puede proceder tambin a un anlisis de la pertinencia de la poltica pblica (relacin entre los objetivos del PPA y el problema poltico a resolver) y de la eficiencia productiva de los procesos administrativos que conducen a los actos formales (relacin entre los outputs y los recursos destinados al programa). Una vez que presentemos en detalle cada uno de estos criterios, procederemos a discutir los nexos existentes entre los mismos, subrayando la necesidad de considerar desde la ptica del anlisis de polticas pblicasla pertinencia, la efectividad, la eficacia y la eficiencia en la asignacin de recursos de una poltica pblica antes de proceder al anlisis de la eficiencia productiva de la misma71.
71. Existen numerosas terminologas que designan los niveles de evaluacin de una poltica pblica. Nosotros retomamos la ms aceptada comnmente (Monier, 1992, UE, 1999, Ballart, 1991).
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10.2.1. LA EFECTIVIDAD (VERIFICACIN DE LA HIPTESIS DE INTERVENCIN) El criterio de efectividad (effectivity/ compliance) se aplica al evaluar los impactos. Mide el grado de adecuacin entre los objetivos normativos de una poltica y el comportamiento real de los grupos-objetivo. El examen de la efectividad de una poltica exige una comparacin sistemtica entre los efectos que deberan darse en los grupos-objetivo segn los elementos operacionales del PPA, los eventuales planes de accin y los actos formales de implementacin, por un lado, y, por otro, las modificaciones de conducta realmente producidas en los grupos objetivo. Segn el instrumento de intervencin estudiado, pueden utilizarse diversos indicadores para medir y apreciar dicha efectividad. Podemos citar, por ejemplo, el grado de cumplimiento de las obligaciones y prohibiciones, el grado de utilizacin de los medios financieros disponibles en el caso de las medidas de carcter incentivador o el grado de atencin conseguido en el caso de las medidas persuasivas como son las campaas de informacin o los esfuerzos de divulgacin. La evaluacin de la efectividad procede a una comparacin del tipo debera ser/ es, o lo que es lo mismo, establece una comparacin entre los impactos previstos y los impactos reales. Este examen se concentra tanto en aspectos cuantitativos como cualitativos. La evaluacin cuantitativa analiza si existe relacin entre los actos de implementacin y las modificaciones de conducta deseadas. La evaluacin cualitativa, en cambio, se refiere al alcance (sustantivo) de tales impactos. As, el criterio de efectividad comporta una gran dimensin normativa. Es por ello que se le concede gran importancia, sobre todo en el caso de las polticas pblicas que son objeto de una reglamentacin significativa. En algunos pases, las actividades de implementacin se estipulan de manera detallada a nivel de las leyes y reglamentos. Evaluar la efectividad resulta ms difcil cuando la ejecucin est menos anclada jurdicamente y cuando las autoridades a cargo de la implementacin gozan de un margen de maniobra ms amplio (como es el caso de los Estados Unidos y de otros pases anglosajones). En tales contextos, se da prioridad a las evaluaciones de efectividad en el sentido del respeto de las normas (compliance) y de la existencia o no de hechos punibles (abuso, fraude). Una perspectiva de anlisis causal busca el reconstruir las relaciones causa-efecto en el interior de las polticas pblicas. Desde este punto de vista, el anlisis de los impactos resulta decisivo dado que la efectividad de una poltica pblica constituye una condicin necesaria para su eficacia. Frecuentemente los efectos deficitarios de una poltica pueden imputarse a impactos fallidos o insuficientes. En efecto, y como ya se haba sealado, pueden encontrarse polticas pblicas cuyos outputs no dan lugar a ninguno de los cambios de conducta previstos (hiptesis de intervencin errnea). Como ejemplo de una poltica pblica no efectiva (sin impactos) podemos citar la reglamentacin de la circulacin viaria no respetada por los automovilistas, la poltica fiscal en casos de fraudes fiscales ms o menos generalizados, la po-
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ltica agrcola con continuacin de prcticas intensivas a pesar de las subvenciones otorgadas para modificar en sentido ecolgico las explotaciones, etc.. Podemos encontrar otros ejemplos en la planificacin del trfico urbano: la gestin de los estacionamientos pblicos se ha ido convirtiendo en una forma de canalizar, fijar un mximo y reducir el transporte motorizado de tipo individual, as como para administrar el volumen del trfico producto de los desplazamientos cotidianos. Con el establecimiento de zonas de aparcamiento priorizadas para residentes se pretende que se reduzca el trfico generado por quienes se desplazan slo para ir a trabajar, dificultando el aparcamiento y en consecuencia, se busca aumentar la calidad de vida de los residentes y comerciantes de la zona. Algunos estudios acerca de estas medidas, concluyen que resultan poco efectivas (o que generan pocos impactos), ya que entre el 70 y 85% de los automovilistas que se mueven pendularmente (de residencia a trabajo, de trabajo a residencia) posean, antes de la introduccin de las restricciones, un lugar de estacionamiento privado o podan usar el de su empresa. Lo que implicara que no modifican su conducta, y, por tanto, no usan los transportes pblicos para sus desplazamientos (seleccin inadecuada de los instrumentos = hiptesis de intervencin errnea). Estos ejemplos cotidianos ponen en evidencia, una vez ms, que por regla general, la finalidad de las polticas pblicas no reside en la produccin de outputs, sino, sobre todo, en las modificaciones reales que dichos actos deberan inducir en los grupos-objetivo y, en consecuencia, en su contribucin para resolver el problema colectivo. La produccin de actos formales puede, en tanto que tal, ocupar al personal y consumir recursos activando as, ocasionalmente, la evolucin coyuntural. No puede, sin embargo considerarse como un fin en s mismo. A pesar de que dicha constatacin parezca evidente, se corre el riesgo de olvidarla en la prctica burocrtica cotidiana.
10.2.2. LA EFICACIA (VERIFICACIN DE LA HIPTESIS CAUSAL) El criterio de eficacia est en relacin directa con la categora de los efectos (outcomes). Se refiere a la relacin entre los efectos esperados de una poltica y los que efectivamente se dan en la realidad social. La constatacin y la apreciacin de la eficacia de una poltica pblica se llevan a cabo al comparar los valores-objetivo (los objetivos) definidos en el PPA y los efectos realmente inducidos en los beneficiarios finales de la poltica pblica. En su estructura lgica, el criterio comprende, por un lado (y basndose en las explicaciones relativas a los resultados), una reconstruccin causal y analtica de la relacin entre una poltica pblica y la realidad social. Por otro lado, se refiere de manera normativa (distancia entre el ser y el deber ser) a la diferencia as identificada ente los objetivos polticos y la solucin real del problema. Sin embargo, son pocas las ocasiones en las que los objetivos formulados durante el proceso poltico respetan la compleja estructura lgica que requiere la
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aplicacin del criterio de eficacia. Normalmente, los objetivos generales se definen de manera ms bien abstracta, sin especificar la contribucin especfica que debe hacer la poltica pblica para su realizacin. Por lo tanto, es absolutamente posible que los objetivos se alcancen sin que la poltica pblica contribuya de manera esencial a dicho resultado. Inversamente, tambin es posible que los objetivos no se realicen pero que, en ausencia de la poltica, la situacin hubiese empeorado. En estos casos, los objetivos formulados en trminos absolutos no son de utilidad para saber en qu medida la poltica es eficaz. Debido a lo anterior, parece necesario indicar en la definicin de los objetivos la mejora relativa que la poltica pretende alcanzar72. Sin embargo, los objetivos formulados en los PPA slo en raras ocasiones responden a esta exigencia. Adems, frecuentemente y como anticipbamos, son poco explcitos, ms bien ambiguos, poco claros, no cuantificables e inestables a lo largo de determinado perodo. Esto ltimo es debido a que acostumbran a ser el resultado de diversas negociaciones polticas que pueden sufrir modificaciones en cuanto la coyuntura poltica cambia. En el marco de algunas polticas pblicas, las evaluaciones llegan a mostrar que, a pesar de que se produzcan actos administrativos (outputs) y de que se induzcan modificaciones de conducta entre los grupos-objetivo (impactos) tal como se pretenda, al final puede ocurrir que a pesar de todo ello no se consiga ninguno de los resultados previstos. La razn de esta situacin, extremadamente delicada a nivel poltico, reside con frecuencia en hiptesis errneas acerca de la contribucin de los grupos-objetivo al surgimiento del problema colectivo que ha originado la intervencin (error en la hiptesis causal, eventualmente debido a una falsa identificacin de dichos grupos). Puede deberse tambin a que el problema se ve agravado por razones exgenas, o a que se presentan hiptesis cientficas falsas en los que respecta a la concatenacin de los efectos de la poltica. Este tipo de resultados de la evaluacin son indudablemente ms alarmantes que los que se refieren a las polticas pblicas inefectivas (carentes de impactos), ya que causan frustraciones, as como un sentimiento entre los grupos-objetivo de ser vctimas de injusticias y burocratismo, lo cual puede ir conduciendo al rechazo hacia toda intervencin pblica. Podemos ver signos de ello cuando, por ejemplo, aquellos automovilistas que se toman en serio las advertencias que se refieren a la contaminacin debida al smog, reducen la velocidad conforme a las disposiciones reglamentarias, para, ms tarde, leer en el peridico que las concentraciones de ozono han alcanzado valores rcord y que los lmites de velocidad oficiales tienen poca o ninguna influencia al respecto (como de hecho ha anticipado en Espaa el RACC para manifestar su oposicin a la introduccin de la medida de reducir a 80 km. Hora la velocidad en la periferia de los ncleos urbanos).
72. Citemos algunos ejemplos: los programas previstos para integrar laboralmente a los desempleados buscan reducir el desempleo en un uno por ciento; la nueva reglamentacin de las becas pretende aumentar en una tercera parte el nmero de estudiantes provenientes de clases sociales desfavorecidas.
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Por ltimo, a pesar de todo, existen polticas pblicas cuyos resultados corresponden a los objetivos buscados, y por tanto producen actos e impactos que mejoran, en el sentido deseado, la situacin juzgada problemtica. Un ejemplo de una poltica pblica eficaz es el incentivo pblico al acceso a la propiedad inmobiliaria en Suiza. En 1970, en dicho pas, un promedio de 28.1% de hogares eran propietarios de su vivienda. Este porcentaje resultaba bastante bajo comparado con otros pases europeos. Por ello, a finales de 1974, la Confederacin adopt una ley para incentivar la construccin y el acceso a la propiedad de viviendas73. Esta ley prevea las siguientes medidas para disminuir los costos iniciales que normalmente deba enfrentar el futuro propietario de su vivienda: una garanta federal, una reduccin de los precios de los terrenos y reducciones suplementarias no reembolsables. El principal objetivo de esta poltica pblica era aumentar la tasa de propiedad individual de viviendas. De acuerdo a una evaluacin de esta ley (Schulz et al. 1993), el incentivo federal para el acceso a la propiedad efectivamente ha dado resultados en el sentido deseado. Hasta 1991, la Confederacin apoy aproximadamente 15.747 proyectos inmobiliarios (outputs). El acceso a la propiedad gracias a ayudas federales se registra, sobre todo, entre las familias jvenes que, dados sus recursos limitados, no hubieran tenido ninguna oportunidad de poseer una vivienda (impactos); gracias a esta medida el porcentaje de propietarios aument durante el perodo cubierto por el estudio (aproximadamente 15 aos) alcanzando el 31.3% (outputs conformes al objetivo). Adems, la ley tuvo efectos indirectos positivos. El incentivo al acceso a la propiedad constituye, en perodos de recesin, un excelente apoyo al desarrollo en situacin de coyuntura74. Ese fue por ejemplo el caso durante el ao 1991, en el que el mbito de la construccin, que viva un perodo difcil, se vio beneficiado dado que 20% de las viviendas familiares fueron objeto de un apoyo federal. En Espaa, la significativa desgravacin fiscal a la primera vivienda en propiedad, combinado con el descenso de los tipos de inters, ha provocado que a la largo de bastantes aos se haya producido un boom inmobiliario con ribetes especulativos, y con fuertes impactos ambientales. En cambio, el parque de viviendas de alquiler es muy escaso, y la Ley de arrendamientos urbanos no consigui tampoco los objetivos previstos de ampliacin significativa del mismo. Uno y otro ejemplo, nos muestran hiptesis causales no cumplidas, o la necesidad de modificar los PPA vistos los resultados obtenidos.
10.2.3. La eficiencia en la asignacin de recursos (outcomes/ recursos) El criterio eficiencia en la asignacin de recursos se refiere a la relacin entre los recursos invertidos en una poltica pblica y los efectos obtenidos. Des73. Ley Federal del 4 de octubre de 1974, RS 843. 74. Nosotros no estamos en capacidad de juzgar si este incentivo puede considerarse como un objetivo implcito o como una instrumentacin de la citada ley en el sentido de lo que enunciamos en el captulo 4.4.2
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cribe la relacin entre los costes y los beneficios de una poltica pblica. La comparacin se concentra, generalmente, en los principales efectos deseados inscritos en el PPA. En ese contexto, se habla de eficiencia respecto a los objetivos o respecto a los efectos. En consecuencia, los interrogantes van en el sentido de saber si se hubieran podido alcanzar los mismos efectos con menos recursos o si, con los mismos recursos, se podra alcanzar un mejor nivel de realizacin de los objetivos. La investigacin evaluativa se sirve principalmente de dos mtodos para apreciar la eficiencia en la asignacin de recursos de las polticas pblicas o de algunas de sus medidas (vase Rossi y Freemann 1993: 363-401): los anlisis de coste-beneficio cuantifican y monetarizan los costes (materiales e inmateriales) y los efectos (= beneficios), para, a continuacin, compararlos unos a otros. As, por ejemplo, se han confrontado los costes de la eliminacin de la nieve acumulada en las rutas alpinas suizas y los beneficios (sobre todo tursticos) que resultan de ello (Ecoplan 1993). A decir verdad, la monetarizacin de la utilidad frecuentemente presenta problemas espinosos a los investigadores. En este sentido, el anlisis de coste-utilidad es menos exigente. Este compara las diferentes medidas (por ejemplo, lmites de velocidad, ampliacin de rutas, uso obligatorio del cinturn de seguridad en los asientos traseros) aplicables para alcanzar un efecto determinado (por ejemplo, reducir, en una proporcin dada, el nmero de muertes en carretera). As, puede determinarse cul de las medidas es la que resulta ms eficiente para alcanzar el objetivo. El centro de inters de este proceso comparativo lo constituyen las diferencias relativas (ms caro/ menos caro) entre los valores de las medidas alternativas, las cuales resultan ms fciles de establecer que los valores absolutos de costes y beneficios. Subrayemos que tales reflexiones acerca de la eficiencia en la asignacin de recursos de una poltica pblica slo son pertinentes cuando su grado de eficacia ya se constat empricamente. Desde la ptica del anlisis de polticas pblicas, estas se consideran eficientes en la asignacin de recursos slo si, primero, son eficaces y si, segundo, los recursos materiales e inmateriales se invierten (por parte de los actores pblicos y tambin por los grupos-objetivo) de manera ptima. Un ejemplo de poltica pblica eficiente desde la perspectiva de la asignacin de recursos es la combinacin de un impuesto sobre las bolsas de basura originada en el hogar, la recogida selectiva de los residuos y las campaas pblicas de informacin. En Suiza, desde mediados de los aos 80, cada vez ms municipios han pasado de un sistema de impuestos fijos por recogida de basuras (por hogar o por unidad de habitacin) a un sistema de impuestos proporcionales al volumen de la basura depositada. Junto a este instrumento de incentivacin-desincentivacin de carcter econmico, la mayora de dichos municipios aplican diversas medidas conectadas, por ejemplo la recogida selectiva (de papel, de vidrio, de metal, etc.) o campaas pblicas de informacin y motivacin de la poblacin. En Espaa, no parece claro que medidas de las adoptadas en Suiza pudieran funcionar, pero en cambio ha sido notable la utilizacin de los canales de recogida selectiva, sobre todo en lo referente a papel y vidrio.
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Adems de los criterios de efectividad, eficacia y eficiencia en la asignacin de recursos (los cuales permiten apreciar los efectos de una poltica), sealaremos ahora brevemente los criterios suplementarios de la pertinencia y de la eficiencia productiva que se relacionan, respectivamente, con los productos de las fases de programacin (objetivos del PPA; vase captulo 7) e implementacin (outputs; vase el captulo 9). Los integramos aqu dado que, en ocasiones, tambin forman parte de los enunciados evaluativos que se derivan de la ltima fase de una poltica pblica. 10.2.4. LA PERTINENCIA (OBJETIVOS/ PROBLEMA PBLICO) Y LA EFICIENCIA PRODUCTIVA (OUTPUTS/ RECURSOS) El criterio de pertinencia se refiere al nexo que existe o debera existir entre, por un lado, los objetivos que se definen en el PPA y, por otro, la naturaleza y la gravedad del problema pblico a resolver. As, una poltica pblica se califica como pertinente cuando los objetivos que se formulan de manera explcita o implcita en el PPA, y que en ocasiones se concretan en los planes de accin, se adaptan a la naturaleza y a la distribucin temporal y socio-espacial del problema que dicha poltica pretende resolver. De hecho, la cuestin de la pertinencia de una poltica pblica representa la dimensin ms poltica y, en consecuencia, la ms delicada y sensible, a examinar a travs de una evaluacin. Por tal razn, los responsables poltico-administrativos con frecuencia la excluyen del campo de evaluacin en el caso que un experto externo deba realizar tal anlisis en el marco de su mandato. Dado que la definicin de los objetivos inscritos en el PPA (y eventualmente en los planes de accin) es generalmente el resultado de un acuerdo poltico negociado durante la fase de programacin, la pertinencia de una poltica depende directamente de las relaciones de poder entre dichos actores. En consecuencia, la evaluacin sobre la pertinencia o no de la actuacin pblica debe tener en cuenta que se sita en otro nivel del que dio origen (un origen poltico y negociado entre actores) a tal intervencin. La definicin, desde una perspectiva racional, incluso tcnica (por ejemplo segn los modelos de la racionalizacin de las Decisiones Presupuestarias, as como del Planning Programing Budgeting System), de los problemas pblicos a resolver no puede sustituir el proceso legislativo ni la legitimacin primaria (y bsicamente poltica) de las intervenciones pblicas que se derivan de las decisiones normativas tomadas. Ha de quedar claro que definir los objetivos de una accin pblica no es un ejercicio tcnico-cientfico, sino el resultado democrtico de los conflictos de valores e intereses que surgen entre los actores involucrados en una situacin social que se considera problemtica. Sin embargo, y a pesar de todo ello, la evaluacin de la pertinencia puede demostrar que los objetivos (en ocasiones implcitos) de una poltica pblica no se formularon de manera adecuada en funcin del problema pblico a resolver, y/ o hacer ms visibles los conflictos polticos que llevaron a esa formulacin. Este es el caso cuando, por ejemplo, los objetivos
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son poco realistas (riesgo cero en cuestiones ambientales; tolerancia cero ante infracciones de trfico o ante el consumo de las llamadas drogas blandas) o cuando no se toman en cuenta los elementos institucionales propios del proceso legislativo (en la definicin poltica del problema pblico) o propios del proceso de implementacin (por ejemplo, posicin fuerte de los cantones o de las CCAA en los APA de Suiza o Espaa). Desde una perspectiva ms enfocada a la gestin, el criterio de la eficiencia productiva relaciona los outputs producidos y los recursos invertidos. Este criterio permite, pues, juzgar la eficiencia de los procesos administrativos de implementacin. En este caso no se valoran desde el punto de vista de la eficiencia los efectos que se dan en la sociedad o en el ambiente natural, sino que el anlisis se concentra exclusivamente en los actos administrativos (outputs) de poltica pblica. Para este clculo, generalmente slo se toman en cuenta los costes o los recursos directos y materiales (por ejemplo, los costes de produccin de una declaracin de impuestos, de una multa, de un permiso de construccin), olvidando los costes propios a los recursos inmateriales. Lo cual no significa que sea importante, a efectos de benchmarking (o de comparacin entre intervenciones pblicas) el tener en cuenta todos los costes que engendra una accin pblica. A partir de los 80, se han promovido diversos programas de reforma para racionalizar y aumentar la eficiencia productiva de la administracin. En realidad, si la intervencin pblica a analizar no produce los efectos buscados, el hecho de que su puesta en prctica se haya hecho con un alto grado de racionalizacin interna (=alta eficiencia productiva) y, consecuentemente, un bajo coste de la actividad pblica, no parece que slo por ello podamos sentirnos satisfechos, por mucho activismo burocrtico desplegado. Desde el punto de vista del anlisis de polticas pblicas, el tratamiento eficiente y rpido de los procesos administrativos no puede constituir un fin en si mismo.
10.2.5. CRITERIOS DE EVALUACIN: PRESENTACIN Y LGICA DE LA APLICACIN La grfica 21 resume la discusin precedente presentando las relaciones existentes entre los elementos constitutivos de una poltica pblica y los criterios de evaluacin que tratan de analizar la capacidad del Estado para resolver los problemas pblicos. Sin embargo, hemos de subrayar una vez ms, que toda evaluacin debera proceder al anlisis sucesivo de los criterios de pertinencia, efectividad, eficacia y eficiencia en la asignacin de recursos, antes de proceder al anlisis de la eficiencia productiva. En efecto, en primer lugar se trata de saber si la poltica pblica efectivamente permite resolver o, al menos, solucionar parcialmenteel problema social en cuestin y, solamente en segundo lugar, determinar si la asignacin de recursos entre los actores del APA de la poltica pblica ha sido la ptima.
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Una vez presentadas las dimensiones operacionales de los impactos y de los resultados, as como los criterios de evaluacin de una poltica pblica, a continuacin iremos considerando dichos elementos a fin de identificar los diferentes tipos de enunciados evaluativos que se presentan.
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10. 3. Los enunciados evaluativos acerca de los efectos de una poltica pblica (Producto 6) Como producto a explicar en la fase de evaluacin de una poltica pblica, los enunciados evaluativos pueden interpretarse analticamente en funcin de diversas dimensiones que hacen referencia a sus contenidos sustantivo e institucional. Sin pretender ser exhaustivos, iremos identificando algunos tipos ideales de enunciados evaluativos, los cuales pueden guiar al anlisis en la realizacin de un estudio emprico acerca de la ltima etapa del ciclo de una poltica pblica. Hemos de subrayar asimismo que estas dimensiones no se excluyen mutuamente, sino que se complementan, de ah que se requiera considerarlas de manera simultnea.
10. 3.1. CRITERIOS DE REFERENCIA DE LOS ENUNCIADOS (PERTINENCIA, EFECTIVIDAD, EFICACIA Y EFICIENCIA) En primer lugar, todo enunciado evaluativo puede clasificarse segn el elemento que trate de analizar en la cadena causal de efectos de una poltica pblica. Concretamente, se trata de identificar si las apreciaciones formuladas se enfocan pertinentemente en los objetivos del PPA, en los impactos (efectividad) y/ o en los outcomes (eficacia) y, en este ltimo caso, si los efectos finales se vinculan con los recursos invertidos (eficiencia en la asignacin de los mismos). Esta primera dimensin tiene como objetivo explicitar a qu nivel se est juzgando la poltica pblica, evitando as confundir, como ocurre con frecuencia, los resultados (outputs), los efectos intermedios (impactos) y los efectos finales (outcomes) de una accin pblica.
10. 3.2. ENUNCIADOS CIENTFICOS (DE NATURALEZA CAUSAL) O POLTICOS (IDEOLGICOS) Algunos enunciados evaluativos se fundan en anlisis cientficos que tratan de establecer, basndose en datos empricos disponibles, relaciones causales entre la poltica pblica implementada (outputs) y los efectos inducidos (impactos y outcomes). Pero otros enunciados son ms bien ideolgicos y se basan en percepciones sesgadas o parciales de sus autores. Estos ltimos, no acostumbran a distinguir entre las conclusiones que pueden surgir de un anlisis riguroso acerca de la cadena de causas y efectos, por un lado, y las recomendaciones normativas que pueden formularse para remediar eventuales deficiencias, por otro. Ms bien se basan en apreciaciones subjetivas (parciales) o en argumentos normativos. Es importante saber distinguir unos tipos de evaluacin de otros, siendo asimismo prudentes en lo que calificamos de anlisis cientficos y los que no lo son, distinguiendo asimismo entre evidencias y argumentos (Majone, 1989).
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10. 3.3. ENUNCIADOS DE BALANCE O FORMATIVOS Los enunciados evaluativos pueden tambin distinguirse en funcin de las finalidades mismas de la evaluacin. Esta puede tratar de establecer un balance de la poltica (enunciado recapitulativo) y/ o identificar de manera prospectiva eventuales pistas para mejorar y adaptar la poltica en cuestin, dando as inicio a un proceso de aprendizaje (Kissling-Nf 1997; Lascoumes, Setbon 1995). Las evaluaciones de tipo recapitulativo son muy frecuentes. En Suiza, por ejemplo, la evaluacin del programa federal denominado Lnrgie dans la cit haca un balance en general positivo de la aportacin de dicho programa en la sensibilizacin de las autoridades municipales y para la inclusin de la poltica energtica en la agenda de estas mismas autoridades. El citado estudio mostr de manera clara que es imposible establecer un balance cuantitativo de los resultados (Kwh ahorrados) de dicho programa (Knoepfel et al. 1999; Baltasar 2000: 153 ss.). En el caso de Francia, la mayora de las evaluaciones realizadas a partir de 1990 desde el dispositivo interministerial creado al efecto han sido de carcter recapitulativo75. Sin embargo, podemos citar ejemplos de evaluaciones de tipo prospectivo, entre ellos merecen una mencin especial los estudios de impacto ambiental que deben obligatoriamente llevarse a cabo de manera previa a la realizacin de toda obra pblica de gran envergadura. En este tipo de evaluaciones, los actores se dan cuenta de los impactos, en ocasiones no conocidos, de los proyectos incluidos en algunas polticas pblicas con incidencia espacial. Esta informacin (de la que no se dispona antes de llevarse a cabo la evaluacin prospectiva) puede llegar a modificar de manera considerable la posicin de algunos actores e incluso generar consensos respecto a enunciados evaluativos que revistan repercusiones importantes en el futuro (vase Kissling-Nf 1997). 10. 3.4. ENUNCIADOS EX ANTE, CONCOMITANTES O EX POST El analista tambin puede clasificar los diversos enunciados evaluativos en funcin del momento en el que se realizan. La evaluacin puede efectuarse antes de que la poltica se implemente (evaluacin ex ante), durante la ejecucin de la misma (evaluacin de proceso o concomitante) o iniciarse una vez que la implementacin ha finalizado (evaluacin ex post). En la prctica poltico-administrativa, las ms frecuentes son las evaluaciones realizadas, por lo menos, entre tres y cinco aos despus de la aplicacin del PPA y de los eventuales planes de accin (dado que generalmente es necesario un plazo a fin de que la poltica pueda verdaderamente generar todos sus efectos). Es a partir de esa constatacin que los enunciados evaluativos se han tendido a definir como el ltimo producto a analizar en el ciclo de una poltica pblica.
75. Vanse los informes de evaluacin de dichas polticas publicados por la Documentation Franaise, los cuales tratan fundamentalmente acerca de prevencin de riesgos naturales, acerca de diversas polticas sociales y econmicas, acerca de la poltica para las regiones de montaa, etc.
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El proceso de evaluacin ex ante, tambin denominado evaluacin legislativa, se utiliza cada vez con mayor frecuencia. Este tipo de evaluacin permite someter a examen tanto los nuevos instrumentos de intervencin como las modificaciones que, en las comisiones de expertos a cargo de la preparacin de nuevas legislaciones, puedan proponerse a los grupos-objetivo. En dichos casos se utilizan mtodos que permiten simular la aplicacin de diversas variables propuestas en el contexto real de varias regiones o zonas de implementacin seleccionadas para tal efecto en funcin de sus caractersticas especficas. Un ejemplo de ello es la aplicacin en algunas industrias suizas, va simulacin, de una nueva reglamentacin sobre las energas hidrulicas; o las pruebas sobre el uso de neumticos de deshecho y otros residuos se ha hecho en Catalua, contando con los hornos de las cementeras de la zona. Otros ejemplos se han dado en el mbito de las polticas familiares, en las polticas de lucha contra el desempleo o en las polticas fiscales. Por lo que respecta a las evaluaciones en proceso o concomitantes, podemos encontrarlas en un gran nmero de polticas sociales y econmicas que cuentan con seguimientos de carcter estadstico. Por otro lado, la Comisin Europea obliga a realizar este tipo de evaluacin en el marco del ejercicio de los fondos estructurales (vase el manual europeo de evaluacin).
10. 3.5. ENUNCIADOS PARCIALES O GLOBALES Los elementos operativos de un PPA incorporan a menudo diversas medidas que estn destinadas a grupos-objetivo diferentes. De ah que sea importante saber si los enunciados evaluativos se refieren a uno solo de los instrumentos utilizados, o bien a todas las medidas de un plan de accin, o, incluso, a la totalidad de la poltica pblica. Tanto en teora como en la prctica, podemos distinguir evaluaciones de medidas pblicas aisladas, evaluaciones de programas completos (program evaluation) y evaluaciones de toda una poltica pblica (policy evaluation).
10. 3.6. ENUNCIADOS FORMALES (VINCULADOS A CLUSULAS DE EVALUACIN) O INFORMALES (ESTUDIOS DE EVALUACIN NO OBLIGATORIOS) Es importante tener en cuenta el grado de oficialidad de un enunciado evaluativo. En este sentido, podemos suponer que una evaluacin encargada en tiempo y forma, y financiada por actores pblicos (por ejemplo las administraciones a cargo de la implementacin de la poltica en cuestin, el gobierno o el parlamento) gozar de mayor credibilidad y tendr mayor eco que si esa misma valoracin se formula fuera de todo marco institucional (por ejemplo por parte de una consultora o de un investigador o cientfico que no ha recibido tal encargo oficial). Conviene recordar que la tendencia generalizada y que va extendindose en Europa, consiste en la introduccin en las legislaciones y reglamenta-
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ciones de clusulas de evaluacin en las que se estipula que la aplicacin y los efectos de las disposiciones jurdicas contenidas en el texto en cuestin debern ser objeto de una evaluacin cientfica (externa) tras x nmero de aos de implementacin de la poltica o del PPA correspondiente (Bussmann 1998: 26s.). Ese es cada ve ms el caso de las nuevas polticas sociales cuya legitimidad se cuestiona con frecuencia (por ejemplo, en Suiza, las polticas de seguros de gastos mdicos o de ayuda humanitaria; en Francia, podemos citar el caso de la poltica de rentas mnimas de insercin, o en Espaa los primeros pasos dados en la evaluacin de los planes nacionales de inclusin)
10. 3.7. ENUNCIADOS SUSTANTIVOS O INSTITUCIONALES Adems de los enunciados de carcter sustantivo (apreciacin de los efectos concretos observados), encontramos tambin enunciados bsicamente institucionales. Estos fijan, sobre todo, las condiciones o reglas a respetar durante el proceso de reformulacin de la poltica pblica. Tales enunciados estipulan, por ejemplo, que, en funcin de los efectos constatados por la evaluacin de la poltica, la comisin de revisin debera tomar en cuenta los intereses de..., la nueva legislacin debera incluir a los grupos interesados..., la poltica debera respetar las normas de la Unin Europea y de la OMC... o, incluso la estrategia de seguimiento debera situarse en el contexto internacional.... Varias de las dimensiones que aqu hemos propuesto para el anlisis emprico de los enunciados evaluativos dependen directamente del contexto polticoadministrativo de la evaluacin, de su proceso y de los actores involucrados en su desarrollo. As, los prrafos siguientes abordarn las interacciones entre los actores durante la evaluacin de una poltica pblica. Como ya hemos ido recordando en el anlisis de los productos de las etapas anteriores, los juegos (directos e indirectos) de los actores de la evaluacin deben interpretarse en funcin del inters que estos tienen en demostrar que la poltica es o no eficaz, que debe o no modificarse, y, en consecuencia, de los recursos y reglas institucionales que movilizan para influenciar el contenido de los enunciados evaluativos.
10. 4. Proceso de evaluacin: actores, recursos e instituciones movilizados 10. 4.1. INSTITUCIONALIZACIN DE LA EVALUACIN Al igual que la etapa de programacin-decisin, el proceso de evaluacin y de enjuiciamiento poltico de sus resultados (es decir los enunciados evaluativos) depende en gran medida de las reglas institucionales del rgimen democrtico de que se trate. La institucionalizacin de la evaluacin en los Estados Unidos, a travs del General Accounting Office (GAO), es notablemente distinta de la que se sigue en Suiza con el Organe Parlamentaire de contrle de lAdmi-
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nistration (OPCA), en Francia con el Conseil National dEvaluation , y de lo que est previsto que suceda con la Agencia Estatal de Evaluacin de Polticas Pblicas y Calidad de los Servicios Pblicos que empieza a dar sus primeros pasos en Espaa(vase Bussmann 1998: 13-32 para el caso Suizo; Monnier 1992: 6368 en el caso de Francia, para un primer anlisis del caso espaol, Garde, 2007). Al margen de estos datos institucionales acerca del lugar que ocupa la evaluacin en la gestin de las polticas pblicas, los prrafos siguientes los dedicamos a la discusin acerca de los juegos estratgicos de los actores en el marco de un proceso evaluativo.
10. 4.2. Constelaciones y juegos de actores En la prctica, las evaluaciones son un instrumento de informacin, de direccin y de legitimacin primaria (gracias al consenso legislativo que est en la base de la intervencin pblica) y secundaria (debido a que los actores sociales pueden validar esa evaluacin) de las polticas pblicas. Las evaluaciones generan una serie de conocimientos acerca de la pertinencia, la efectividad, la eficacia y la eficiencia (productiva y de asignacin de recursos) de la actividad estatal. Tales conocimientos pueden representar un fin en s mismos y/ o, cuando se construyen en el mbito universitario, servir a efectos de aprendizaje e investigacin. Sin embargo, generalmente, las evaluaciones se realizan con un objetivo poltico o administrativo concreto: iniciar una accin, legitimar una decisin, mejorar la implementacin, controlar, reducir los fondos, preparar intervenciones posteriores, etc. Se supone que las evaluaciones preparan los fundamentos de las decisiones por venir y / o legitiman las medidas que ya se han adoptado. Lo mismo que ocurre con las acciones pblicas concretas o las polticas pblicas en su integridad, las evaluaciones tienen efectos deseados y no deseados, directos e indirectos, vinculados con sus objetivos principales y otros efectos polticos. Es imposible describir detalladamente todos los objetivos que se buscan a travs de las evaluaciones as como sus efectos potenciales. Nos limitaremos aqu a analizar tipos ideales-tpicos que conocemos por experiencia propia. Las evaluaciones forman parte hoy del catlogo de actividades pblicas y son, al igual que el resto de los instrumentos de los actores pblicos o privados, creaciones humanas Su realizacin no depende de su propia naturaleza, sino ms bien de la voluntad que, en situaciones especficas, tengan determinadas personas y grupos sociales de alcanzar objetivos estratgicos. Toda tipologa de los objetivos y efectos potenciales de las evaluaciones estar por tanto siempre incompleta debido a que, en la prctica, los instrumentos se renuevan y reformulan continuamente. Presentamos aqu una sistematizacin lo ms neutra posible (es decir independiente de perodos histricos o de mbitos polticos especficos) que se concentra en las medidas y en las polticas pblicas a evaluar (A), en los actores involucrados en las evaluaciones y sus estrategias (B) as como en las posiciones ideolgicas, ms globales, a las que las evaluaciones se refieren (C).
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A. Medidas o polticas pblicas a evaluar Las evaluaciones pueden tener como objetivo, o como consecuencia, la reformulacin o la modificacin de medidas o de polticas pblicas, mejorar la implementacin de las mismas, o bien, realizar un informe sobre las mismas. En la literatura al respecto, existe un amplio consenso en cuanto a estas finalidades principales de la evaluacin (Chelimsky 1987; Rist 1990; Bussmann 1995: 3645; Ballart, 1991). Sin embargo, en la prctica, hay divergencias de opinin en lo que respecta a la dimensin temporal de las evaluaciones. Con mucha frecuencia, algunos tipos determinados de evaluacin se atribuyen de manera exclusiva a ciertas fases del ciclo de una poltica pblica (formulacin de medidas, mejora de la implementacin, informes). Por ejemplo, se supone que en la perspectiva de la programacin de una nueva poltica pblica, nicamente son pertinentes las evaluaciones prospectivas. Entendemos aqu que los diversos tipos de evaluacin pueden combinarse a fin de alcanzar los tres principales objetivos que hemos citado. Los siguientes tres ejemplos nos sirven para ilustrar dicha idea: Durante la reforma o modificacin de una accin publica (dimensin prospectiva), una evaluacin de la eficacia y de la eficiencia de las intervenciones precedentes puede evidenciar vnculos de tipo causa-efecto, y algunos anlisis de efectividad pueden mostrar el desarrollo de la implementacin. Por ltimo, las sntesis de evaluaciones pueden resumir los resultados de evaluaciones previas as como las experiencias acumuladas en mbitos cercanos o en otros pases. Diversos tipos de evaluaciones son tambin de utilidad para acompaar y mejorar una accin pblica. En primer lugar, debemos citar los datos que surgen del seguimiento de la naturaleza del problema pblico a resolver (por ejemplo, evolucin del medioambiente), o los datos acerca de la efectividad, que miden el nivel de la implementacin (qu se hizo?). Estos datos dan una idea de las relaciones (causales-analticas) que se presentan durante la ejecucin. Toda esta informacin puede utilizarse tanto para acompaar la medida como para mejorar su implementacin. Las evaluaciones (retrospectivas) de la eficacia y, en caso necesario, de la eficiencia (en la asignacin de recursos y productiva) constituyen el principal instrumento para la rendicin de cuentas. Frecuentemente, para cumplir con esta tarea, basta con las evaluaciones de los outputs y los impactos, o con los datos de seguimiento correspondientes. Ocasionalmente, se lleva a cabo una reflexin acerca de los efectos que las medidas alternativas hubieran podido generar (construccin de escenarios alternativos, modelos economtricos de simulacin, etc.) En tales casos, los mtodos habituales, retrospectivos (constataciones empricas de los efectos) y prospectivos (construccin de escenarios), se combinan.
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B. Evaluacin y actores Para los actores, las evaluaciones pueden realizarse con distintas intenciones. Nosotros diferenciamos las siguientes posibilidades de utilizacin: (1) Las evaluaciones pueden mantenerse en un contexto (exclusivo y rgido) de consultora en el que sus informaciones y recomendaciones estn solamente a disposicin de quien las encarga. (2) En la mayora de los casos, el pblico en general tiene acceso a las informaciones. Esta apertura puede deberse a la intencin de reforzar o, por el contrario, fragilizar la posicin estratgico-poltica de un actor. (3) Una evaluacin, sin embargo, tambin puede dar informaciones neutras acerca de determinados hechos objetivos. (4) Por otro lado, el perpetuar una relacin de consultora puede contribuir a la formacin de una coalicin cientficoadministrativa cuyo objetivo consiste en mantener el mbito de competencia al abrigo de cualquier crtica eventual. (5) Por ltimo, un actor puede utilizar simblicamente la evaluacin, instrumentando por ejemplo un consejo de evaluacin de una determinada poltica, quizs con la simple finalidad de ganar tiempo. 1. Generar un elemento de ventaja directa a travs de la informacin Cuando las evaluaciones se llevan a cabo bajo la forma de consultora directa, exclusiva y al abrigo de toda publicidad (aun cuando no sea forzosamente secreta), se sustraen a toda observacin crtica por parte del pblico que se interesa en el debate social. Adems, por regla general, es imposible encontrar informacin al respecto en los peridicos o en las publicaciones en general. La forma ms viable de acceder a ellas es a travs de conexiones informales en el interior de la administracin, rastreando en l documentacin gris de la administracin, o a travs de entrevistas con los responsables cientficos de esas evaluaciones. Dichas actividades de consultora se dan con ms frecuencia en empresas privadas que en institutos universitarios, dado que normalmente para estos ltimos el renombre y la valorizacin de los resultados a travs de publicaciones a las que el pblico tenga libre acceso resulta decisivo. La mayora de estos informes se presentan en forma de consejos en materia de organizacin y gestin. Estos estudios crean las precondiciones para la identificacin de los puntos dbiles y para su posterior correccin. Es importante sealar que, a pesar de que, como decamos, en el caso de los servicios administrativos, se reservan el derecho a disponer de manera exclusiva de los datos de la evaluacin, no dudarn en difundirlos si, a travs de ello, pueden obtener alguna ventaja (mejorar su imagen, argumentos para reforzar su posicin). Los conocimientos que surgen de la evaluacin pueden otorgar a quien los utiliza una ventaja considerable frente a otros actores pblicos y sociales. Al lado de estas consultoras de carcter cerrado, existen tambin evaluaciones de orientacin tcnica, a las que, de hecho, se puede acceder libremente (por ejemplo, rentabilidad de trayectos en autobs, evaluacin de algunos medios especficos de enseanza) pero cuyos resultados, sin embargo, no acostumbran a llegar al pblico
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dada la poca atencin que en general les prestan los medios de comunicacin (una excepcin reciente ha sido el gran impacto meditico y social conseguido por las evaluaciones de poltica educativa realizadas bajo el amparo de la OCDE bajo el nombre de Informe Pisa) 2. Reforzar la propia posicin estratgica Una gran cantidad de evaluaciones se realiza bajo la forma de contrato debido a que la organizacin que las encarga cree poder sacar ventaja de dicho instrumento. A travs de la evaluacin pretenden reforzar su postura, o, al menos, neutralizar la de los actores de la oposicin. A partir de nuestra experiencia, podemos citar las siguientes cuatro situaciones tpicas: Movilizar apoyos para un proyecto particular o determinada medida: por ejemplo, para reforzar la posicin de un organismo administrativo ante el nuevo debate presupuestario, se encarga una evaluacin independiente que apuntale las peticiones de nuevos fondos que se realizan. En Francia, las primeras polticas que pidieron ser evaluadas en el marco del Comit Interministriel de la Evaluation, trataban de reforzar su posicin e incrementar su legitimidad, dada su poca tradicin administrativa ( poltica de integracin de los minusvlidos, poltica de proteccin de las zonas hmedas, etc.) Movilizar una oposicin contra un proyecto determinado: las evaluaciones se utilizan tambin para bloquear determinados proyectos que resultan desfavorables para algunos actores especficos. Incluso puede ser que el mismo organismo administrativo trate de evitar el seguir realizando una labor por su creciente coste y encargue una evaluacin que demuestre que los efectos de su intervencin son poco eficientes en relacin al problema a resolver (poltica de conservacin de monumentos en el cantn de Soleure en Suiza). Movilizar apoyos como respuesta a las necesidades de determinada poltica pblica: con la expansin del Estado de bienestar a partir de los aos setenta, las polticas ya no se desarrollan en arenas claramente delimitadas, sino, y cada vez con mayor frecuencia, en un marco intersectorial (transporte, salud, agricultura, proteccin de los acuferos, etc.). Surgen as debates complejos: la poltica financiera debe respetar plenamente las conquistas sociales? El transporte por carretera debe internalizar los costes ambientales y de salud que genera? La agricultura debe someterse ms a las exigencias del medioambiente? Estas cuestiones y muchas otras se plantean a lo largo de las fronteras que separan las diversas polticas pblicas, las cuales, segn la ptica y la perspectiva que se empleen, pueden disearse de manera diferente. Las evaluaciones pueden y deben presentar con frecuencia argumentos acerca de la manera de llevar a cabo esta delimitacin.
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Proceder a una evaluacin de las condiciones polticas y econmicas marco: tambin en este caso hablamos de distintas pticas y perspectivas, sin embargo, esta vez no entre polticas pblicas sectoriales, sino entre subsistemas sociales (economa, poltica, cultura, religin, educacin) y sus propias racionalidades. Como sabemos, los anlisis de carcter econmico que ponen en relacin polticas sectoriales con las llamadas condiciones-marco, han ido convirtindose en dominantes. Dichos anlisis se efectan para un sinnmero de temas: el derecho a la localizacin, nuevas titulaciones universitarias, el mercado de trabajo, los fondos de pensiones, las telecomunicaciones, etc. Por regla general, en ellos se comparan axiomas tericos y reglamentaciones pblicas, y se complementan parcialmente con estudios empricos tales como el anlisis de la eficacia, a fin de fundamentar dichas propuestas tericas (por ejemplo, estudios comparativos internacionales acerca de la relacin entre las reglamentaciones del mercado de trabajo y el porcentaje de desempleados). Vistos desde esta perspectiva, ese tipo de estudios tienen un carcter a todas luces evaluativo. Con frecuencia son utilizados por los actores que pretenden una desregulacin. 3. Descubrir la verdad Tambin existen evaluaciones que se realizan sin la intencin de procurar ventajas a un organismo o institucin. Dichas evaluaciones siguen las vas rutinarias de la investigacin o de la apreciacin cientficas y estn, prioritariamente, al servicio del sistema cientfico que se esfuerza por alimentar los otros subsistemas a travs de informaciones consideradas como objetivas. Cada vez con mayor frecuencia las organizaciones supranacionales (por ejemplo la OCDE, el Banco Mundial) tratan de presentar sus valoraciones cuidando, en la medida de lo posible, la apariencia de objetividad, a partir de criterios determinados. Las instituciones cientficas (institutos universitarios, centros de investigacin pblicos o privados, etc.) producen una gran cantidad de resultados de investigacin, muchos de los cuales resultan pertinentes para la poltica pblica en cuestin (por ejemplo, las formas de transmisin de la enfermedad de las vacas locas, los gases que producen el efecto invernadero y su relacin con la atmsfera,...) debido a que demuestran las oportunidades as como los riesgos indirectos de la actividad estatal en dichos mbitos. La investigacin propiamente acadmica puede prestar un valioso servicio en la etapa de identificacin de los problemas (por ejemplo, estudios acerca de la pobreza) al proporcionar informaciones de base sobre las que las medidas estatales pueden apoyarse. Una vez que las medidas correspondientes se han puesto en vigor, los estudios pueden pronunciarse acerca de sus efectos. La motivacin para la realizacin de este tipo de investigaciones acerca de los efectos es, principalmente, acadmica; sin embargo, no podemos excluir el hecho de que los investigadores tengan preferencias polticas implcitas o que los resultados de la investigacin ejercen una
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influencia efectiva sobre la posicin estratgica de determinados actores. Sin embargo, la investigacin se efecta formalmente en el contexto de la enseanza, de las publicaciones y en general en mbitos en los que las exigencias de investigacin estn bien establecidas ( Fonds National Suisse pour la Recherche Scientifique, CNRS en Francia, CICYT en Espaa), razn por la que, normalmente, podemos confiar en la primaca de su orientacin acadmica. En este contexto, debemos, por ltimo, evocar las evaluaciones pas por pas, efectuadas en el marco de las comparaciones internacionales y conforme a exigencias determinadas. Los estudios nacionales de la OCDE que se efectan, tanto de manera peridica como espordica, en diversos mbitos polticos (polticas financiera, econmica, educativa, agrcola, regional, ambiental, etc.) son particularmente importantes (como el ya citado, Informe PISA). 4. Formar coaliciones en los contratos de estudio Hasta aqu, nos hemos concentrado en los objetivos y los efectos de estudios individuales. Sin embargo, una gran parte de la labor de consultora, de la investigacin y de las evaluaciones se desarrolla en contextos bien estructurados (por ejemplo, especializacin de los evaluadores en mbitos polticos y de investigacin determinados). Ello conduce al surgimiento de expectativas constantes (por parte de los investigadores y de los grupos a los que se dirigen). Los resultados de las investigaciones y las evaluaciones se confan a un actor del APA que, de este modo, proporciona continuamente, tanto a los otros actores pblicos como a los actores sociales, informaciones y argumentos, lo que lleva a que acadmicos y otros especialistas puedan obtener un volumen constante de contratos. Las evaluaciones pueden permitir, a largo plazo, ir creando comunidades especializadas de investigadores. 5. Temporizar va la adjudicacin de mandatos de estudio Como toda medida estatal, el anuncio y la conduccin de un estudio evaluativo pueden utilizarse como actos simblicos (Edelman 1971; Kindermann 1988). En dichos casos, la evaluacin no cumple con ninguna de sus funciones primarias, ya sea instrumental, de aclaracin o de legitimacin, sino que significa ms bien la vaga promesa de contar con explicaciones cientficas ulteriores a fin de disminuir la presin y las demandas polticas y as ganar tiempo. El anuncio de la realizacin de una evaluacin demuestra que el problema requiere una explicacin seria y que deben tomarse todas las medidas necesarias al respecto. La funcin simblica de la evaluacin no excluye, sin embargo, que aparezcan algunos efectos: el anuncio de una evaluacin puede, por ejemplo, crear confianza (y tambin suscitar expectativas) o poner en guardia contra toda accin legislativa apresurada. Dado el habitual respeto del que goza el trabajo cientfico, la solicitud de un anlisis de este tipo se ha vuelto relativamente frecuente en la prctica poltica cotidiana. El carcter puramente simblico de una evalua-
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cin es sumamente difcil de probar en los casos concretos. Para ello sera necesario demostrar que, a travs de los dispositivos propios al examen de evaluacin, toda utilizacin, incluso la legitimacin, se excluy de antemano. En analoga con la legislacin simblica (Kindermann 1988:229), la funcin simblica de la evaluacin slo en raros casos puede encontrarse en su forma ideal, y ms bien podemos entenderla como un continuum que va de su inutilidad hasta su utilizacin eficaz. C. Evaluaciones y contexto poltico general Las evaluaciones pueden, en el mejor de los casos, formular afirmaciones acerca de las relaciones entre las medidas estatales y los efectos que de ellas resultan en la sociedad. De hecho, su interpretacin se lleva a cabo, generalmente, en un contexto poltico amplio. La poltica (politics) consiste en la lucha por el poder. En este marco, las concepciones polticas y los diversos sesgos ideolgicos representan, para los partidos que se encuentran compitiendo, formas de generar sentido y coherencia a sus propuestas concretas. Tal como lo hacen las afirmaciones cientficas, con frecuencia tales conceptos se articulan segn una relacin si-entonces (por ejemplo, si se reduce el intervencionismo estatal, entonces mejorarn los ndices macroeconmicos) comprendiendo lneas directrices que revisten la forma de relaciones causales a un nivel macro-social. Sin embargo, contrariamente a lo que ocurre con los resultados cientficos, se basan en experiencias, suposiciones o creencias que no se explicitan. Es por ello que podemos afirmar que ah donde las explicaciones presentadas por las evaluaciones de orientacin cientfico-metodolgica se detienen, empieza el espacio propio y legtimo de las orientaciones o sesgos ideolgicos. Generalmente, las evaluaciones logran resultados empricos cientficamente fundados slo cuando se refieren a objetos muy delimitados. As, la interpretacin y (ms an) la transposicin (generalizacin, validacin externa) de los resultados de las evaluaciones se desarrolla normalmente recurriendo a los conceptos polticos de los que hablbamos en el prrafo precedente. Por ejemplo, si una evaluacin concluye que la medida A no permiti alcanzar el crecimiento buscado de un nivel de X por ciento del indicador Z (lo que adems en pocas ocasiones se enuncia de manera tan clara), entonces dos conclusiones diferentes pueden deducirse: abandonar la medida A, o bien intensificar la implementacin de la misma. La utilizacin de los resultados de toda evaluacin supone pues, en la mayora de los casos, un juicio de valor de carcter poltico.
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Captulo 11
Las hiptesis de investigacin y de trabajo

Este ltimo captulo se pretende hacer un resumen de las principales dimensiones de anlisis expuestas hasta aqu. El objetivo es el poder identificar, en la realidad poltico-administrativa y social, los seis componentes o productos de una poltica pblica (captulos 7 al 10). Queremos aqu poner un nfasis muy particular en la complementariedad de los contenidos sustantivos e institucionales de dichos productos. Posteriormente, y en base a esta recapitulacin sinttica, presentaremos tres posibles puertas de entrada a la formulacin de hiptesis de trabajo que deberan estar presentes durante el anlisis emprico de los factores explicativos de los mencionados seis productos. Para ello, nos referiremos a la lgica del modelo analtico (captulo 6), as como a los elementos de base (actores, recursos e instituciones) en los que hemos fundamentado la perspectiva de las polticas pblicas aqu presentada. La cual, como ya hemos comentado, se inspira en el institucionalismo centrado en los actores (captulos 2 al 5). En este captulo buscamos, por tanto, explicar los seis productos de una poltica pblica en funcin de las estrategias de los actores pblicos y privados, de los recursos que dichos actores movilizan para hacer valer sus intereses y derechos, y en base a los obstculos y oportunidades derivados de las reglas institucionales, tanto generales como propias del mbito estudiado. En este sentido, formularemos hiptesis acerca de los vnculos (causales) que potencialmente existen entre los productos de una poltica pblica (variables a explicar) y los juegos de los actores que componen el tringulo de actores de la misma. Nos parece tambin importante sealar que el modelo de anlisis que aqu se propone puede aplicarse para describir, interpretar, explicar e, incluso, anticipar el contenido de una poltica pblica. La tabla 9 evidencia la utilidad potencial del modelo para cada uno de esos niveles de anlisis. Nos interesan, por tanto, la formulacin de hiptesis de investigacin y de trabajo que permitan la realizacin de una investigacin emprica desde una perspectiva explicativa.
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Tabla 9: Utilidad del modelo segn el nivel y la finalidad de la investigacin emprica Perspectiva Descriptiva Finalidad del anlisis Describir (=determinar un fenmeno social en base a conceptos y variables) Utilidad del modelo Elementos operacionales para describir sistemticamente los seis productos de una poltica pblica (vase cap. 7 al 10) Tringulo de base y tipologas de los recursos y de las reglas institucionales a fin de describir los principales actores y su estrategia de accin (vase cap. 3 al 5) Postulados, hiptesis de investigacin y de trabajo a fin de elaborar un diseo de investigacin (comparativo, con variables de control) as como para comprender, explicar y predecir los vnculos entre actores, recursos y reglas institucionales por un lado, y el contenido sustancial e institucional de los productos de la poltica pblica por el otro (vase captulos 7.3, 8.3, 9.5 y 10.4) Ejemplos de investigacin realizada a fin de ilustrar la pertinencia del anlisis de polticas pblicas en materia de acompaamiento de reformas pblicas (vase el conjunto del libro y los ejemplos manejados)
Analtica (Knowledge of public policy)
Comprender (=interpretar vnculos entre actividades sociales) Explicar (=demostrar relaciones causales entre hechos sociales) Anticipar (formular hiptesis del tipo si, entonces entre variables)
Prescriptiva (Knowledge for public policy)
Aconsejar (= formular recomendaciones prcticas para la gestin de las polticas pblicas)
11.1. Las variables a explicar: Las dimensiones sustantivas e institucionales de los productos La tabla 10 representa los seis productos que el analista puede identificar de manera clara a lo largo del ciclo de una poltica pblica. Para ello ser necesario utilizar una gran variedad de soportes materiales (por ejemplo, programas gubernamentales, legislaciones y reglamentaciones, informes anuales de los servicios administrativos, informes de evaluacin, documentos informales de la administracin y de grupos de inters, sntesis de procesos de consulta y de negociacin, prensa escrita, sitios web, etc.) y de fuentes orales (por ejemplo, entrevistas con polticos, funcionarios y representantes de los grupos sociales; encuestas de opinin, etc.). Ms all de la definicin genrica de estos seis productos, la tabla 10 enumera, a ttulo ilustrativo, las dimensiones operativas que precedentemente hemos abordado a fin de estudiar detalladamente los elementos constitutivos de las mismas. En este libro situamos dichas dimensiones en dos grandes categoras; las que
Tabla 10: Recapitulacin de los elementos operacionales para el anlisis de los seis productos de una poltica pblica Definicin genrica del producto Elementos operacionales para el anlisis del producto Contenido ms bien sustantivo Contenido ms bien institucional Grado de urgencia, grado de presin social Mandato dirigido a las autoridades polticas para que formulen una poltica pblica tendiente a resolver el problema pblico incluido en la agenda poltica (-> solicitud de intervencin y bosquejo de una primera solucin) Conjunto de normas legislativas y actos reglamentarios que determinan los elementos sustantivos y procedimentales de la poltica pblica (establecimiento del contenido normativo y de la legitimacin primaria) Conjunto estructurado de actores pblicos y paraestatales a cargo de la implementacin de la poltica pblica (designacin de las competencias de los actores, de la gestin intra e inter-organizacional y atribucin general de recursos) Explcitos (formales) vs ausentes Grado de discriminacin (en el tiempo, el espacio y respecto a los grupos sociales) Permetro (completos vs incompletos) Coherencia sustancial, interna y externa Criterios de evaluacin seleccionados Recapitulativos vs normativos Parciales vs globales Cantidad y tipo de actores Contexto determinado por las otras polticas pblicas Concrecin de los objetivos Criterios evaluativos Elementos operativos (o instrumentos de accin) Grado de intensidad (severidad) Permetro (audiencia) Grado de innovacin
Etapa de la poltica Producto a explicar
Inclusin en la agenda poltica
Definicin poltica del problema pblico (DP)
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Programacin
Programa de actuacin poltico administrativo (PPA)
Autoridades y recursos administrativos Elementos procedimentales (incluyendo los judiciales)
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Implementacin
Acuerdo de actuacin poltico administrativo (APA)
Grados de coordinacin horizontal y vertical Grado de centralismo Grado de politizacin Grado de apertura
Planes de accin (PA) Conjunto de decisiones de planificacin que determinan las prioridades en el tiempo, el espacio y respecto a los grupos sociales para la implementacin de la poltica pblica (afectacin especfica de recursos para la produccin puntual de los outputs) Conjunto de productos finales de los procesos poltico-administrativos destinados a los grupos-objetivo de la poltica pblica (aplicacin, ejecucin) Conjunto de juicios de valor acerca de los cambios de conducta generados en los gruposobjetivo (impactos) y acerca de la mejora en la situacin de los beneficiarios finales (outcomes) (-> legitimacin secundaria)
Evaluacin
Actos de implementacin (outputs)
Grado de estructuracin para las autoridades de implementacin Recursos vinculados vs no vinculados Grado de apertura Contenido institucional Intermediarios vs finales Formales vs informales Cientficos vs ideolgicos Ex ante, en proceso o ex post Formales vs informales
Enunciados evaluativos acerca de los efectos (impactos y outcomes)
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corresponden al contenido sustantivo (cmo resolver el problema pblico?) y las que corresponden al contenido institucional (qu actores, con qu recursos y conforme a qu reglas del juego participan en la solucin del problema pblico?) de un producto determinado. A pesar de que la frontera entre los elementos sustantivos e institucionales en algunos casos es borrosa (incluso arbitraria), resulta indispensable considerar simultneamente y ponderar ambas categoras del contenido de un producto en la realizacin de estudios empricos. La calidad de una poltica pblica depende del grado de diferenciacin de sus elementos sustantivos e institucionales y, an ms, de la coherencia o por lo menos de la coordinacin negativa entre estos. En la medida en la que una accin estatal pretende ser altamente eficaz (es decir, alcanzar los objetivos sustantivos declarados) y, hasta cierto punto, previsible y duradera (lo que implica estabilizacin institucional de las relaciones de intercambio entre los actores implicados), cada uno de los seis productos deber progresivamente concretar las hiptesis causal y de intervencin de su modelo causal (qu hacer para resolver el problema pblico?) as como las tareas, competencias e, incluso, recursos de los actores que constituyen su red de accin pblica (quin participa en la solucin del problema pblico, conforme a qu reglas vigentes, tanto generales como especficas) Como ya explicbamos en la introduccin a la Parte III (captulo 6), el observador debe estar en posibilidad de constatar, a lo largo de las etapas de una poltica pblica, una concrecin de la sustancia (contenidos) de la poltica, as como la consolidacin de la red de actores implicados, la constitucin de un verdadero capital institucional (entramado de actores) formado por reglas especficas y la explotacin (iterativa) de todo el abanico de recursos disponibles. Esta argumentacin acerca de la complementariedad necesaria entre los elementos sustantivos e institucionales de una poltica pblica creemos que es importante ya que: Desde la ptica normativa, la legitimidad denominada primaria (es decir, la que procede de los procesos decisorios democrticos a travs de los inputs del sistema representativo) y la legitimidad denominada secundaria (es decir, la que se deriva de la calidad y eficacia de las prestaciones pblicas, de los actos de implementacin y de los efectos) de las acciones pblicas dependen de factores institucionales y sustantivos. Estas dos categoras de legitimidad se fundan en las modalidades procedimentales de coproduccin de la poltica pblica a travs de los actores sociales (por ejemplo, procesos de consulta transparentes y abiertos, delegacin de la implementacin a organizaciones paraestatales, igualdad de trato a todos los grupos-objetivo, publicacin de los informes generados por las evaluaciones, etc.) y en la capacidad real de los actores pblicos para resolver problemas concretos (por ejemplo, consenso poltico acerca de los objetivos colectivos a alcanzar, discriminaciones inherentes a los planes de accin conforme a la presin objetiva del problema, medicin ade-
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cuada de los impactos y de los outcomes, etc.). Desde esta ptica, el analista debe estar atento a los factores sustantivos e institucionales que, en conjunto, dan lugar a la doble legitimacin de las polticas pblicas. Desde una ptica emprico-analtica, constatamos que los actores pblicos y privados, por lo general, comprenden muy bien los diversos elementos relevantes que implican tanto los contenidos sustantivos como institucionales de una poltica pblica. Por consiguiente, elaboran estrategias de accin que buscan de manera conjunta influenciar los objetivos y los instrumentos de intervencin (por ejemplo, juegos indirectos sobre los elementos ms externos del programa de actuacin PPA- y sobre el acuerdo existente para llevarlo a la prctica -APA) de la poltica en cuestin. Tambin a este nivel resulta esencial combinar los anlisis sustantivo e institucional a fin de apreciar la riqueza y complejidad del juego de los actores, de sus interacciones y, por ltimo, de su influencia sobre la evolucin gradual de los productos de una poltica pblica. Al adoptar una ptica emprico-analtica, nuestra recomendacin es que, durante la realizacin de estudios empricos, se pase revista al conjunto de las dimensiones operacionales que recapitula la tabla 10. En cierto modo, sta puede servir como una especie de check-list sistemtico. La aplicacin de este esquema analtico deber facilitar el convertir en operativa la variable dependiente en las investigaciones de campo. Por otra parte, deben identificarse las variables independientes para explicar las modificaciones, en el tiempo y en el espacio, de las observaciones empricas seleccionadas. Con este objetivo discutimos, en los prrafos siguientes, los diferentes juegos de los actores en tanto que fuente de explicaciones potenciales de los contenidos sustantivos e institucionales de los productos de una poltica pblica.
11.2. Las variables explicativas: el juego de los actores, los recursos y las reglas institucionales En nuestra introduccin al tema de los actores de una poltica pblica (captulo 3), identificamos un tringulo de base compuesto por las autoridades poltico-administrativas (actores pblicos), grupos-objetivo y beneficiarios finales, a los que en ocasiones se agregan grupos terciarios (beneficiario versus afectados). Siguiendo la lgica general del modelo, las conductas estratgicas de dichos actores los cuales, en un contexto institucional cambiante, movilizan diversos recursos a fin de hacer prevalecer sus valores, intereses y derechospermiten explicar parcialmente los contenidos de los seis productos de una poltica pblica. Recordemos que nuestra perspectiva terica reposa en dos postulados (captulo 6):
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Postulado 1: Los resultados sustantivos e institucionales de una etapa (por ejemplo el PPA y el APA) influyen directamente los de las etapas subsecuentes (por ejemplo, los PA o planes de accin, y los actos formales de implementacin). Postulado 2: Los actores de la poltica pblica recurren, durante cada una de las etapas, a (nuevas) reglas institucionales y a (nuevas) combinaciones de recursos para influir sobre los resultados de la etapa en cuestin. El primero de estos postulados afirma que para garantizar a la poltica pblica un cierto grado de eficacia, de continuidad y de previsibilidad, los actores implicados formulan productos que de alguna manera limiten el abanico de opciones para las etapas posteriores. El contenido sustantivo e institucional de un producto se ve as directamente influenciado por las decisiones tomadas y las acciones efectuadas durante las etapas precedentes de la misma poltica pblica. El segundo postulado limita, sin embargo, el alcance del primero dado que algunos actores buscan, de manera intencional, ajustar, modificar o, incluso, anular lo que ya se haba realizado, predefinido o decidido para los productos precedentes (en muchos casos dado que no estn del todo satisfechos con los equilibrios alcanzados). Ninguna accin pblica es lineal o determina totalmente las conductas individuales y colectivas. En consecuencia, el contenido sustantivo e institucional de un producto siempre puede ser influenciado o modificado a travs de cambios en el marco institucional, en los recursos, en la constelacin y juegos de los actores directamente involucrados en la etapa en cuestin. La grfica 22, tomando en cuenta estos dos postulados, identifica algunos vnculos posibles entre los productos y las estrategias de los actores. Dicho esquema integra los argumentos de nuestra discusin precedente acerca de la dualidad del contenido que caracteriza todos los productos de una poltica pblica. En ese cuadro ubicamos cada uno de los seis productos conforme al peso relativo (definido en funcin de nuestros anlisis empricos previos) de sus elementos sustantivos e institucionales. Esta grfica sugiere tambin que los actores desarrollan diversos juegos, alternativos o complementarios, para influenciar esta doble dimensin de los productos. Concretamente, nosotros proponemos calificar como juegos directos los que impactan sobre el contenido sustantivo y como juegos indirectos, aquellos que se realizan sobre el contenido institucional de un producto (vase captulo 6). El calificativo indirecto significa tambin que las estrategias de algunos actores no se concentran exclusivamente en el producto que ser definido inmediatamente (es decir, el que se define en la etapa inmediata subsiguiente) sino que, al jugar sobre los elementos institucionales, anticipan posiciones en los juegos sobre los productos posteriores (por ejemplo, juegos sobre los elementos procedimentales del PPA a fin de garantizarse un derecho a interponer un recurso durante la produccin de los actos formales de implementacin o una posicin privilegiada durante la evaluacin).
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La presentacin de los juegos de los actores que hacemos en la grfica 22 no pretende ser exhaustiva, nuestro objetivo consiste en ilustrar la forma en la que los mismos se integran a la lgica analtica de nuestro modelo.
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Ejemplos de juegos directos e indirectos
NEXOS ENTRE LA DEFINICIN DEL PROBLEMA (DP) Y EL PROGRAMA DE ACTUACIN POLTICO-ADMINISTRATIVO juego directo sobre el ncleo y las capas internas del PPA: en materia de legislacin acerca de la lucha contra la contaminacin atmosfrica, los beneficiarios finales (por ejemplo, los vecinos de una industria contaminante) buscan fijar objetivos y criterios evaluativos claros (por ejemplo, alcanzar, en 1985, el nivel de calidad del aire vigente en el ao de 1960) as como instrumentos creadores de obligaciones (por ejemplo, valores lmites de emisiones) a fin de garantizar la eficacia de la poltica pblica. juego indirecto sobre las capas externas del PPA: en materia de construcciones militares (por ejemplo campos de tiro), los grupos ambientalistas (por ejemplo, pro natura o WWF), quienes de facto se encuentran imposibilitados para influenciar de manera directa la definicin de los objetivos de defensa nacional en lo referente a la legislacin en esta materia, pueden intentar obtener una habilitacin formal para (en su caso) anteponer un recurso contra un proyecto en particular. NEXOS ENTRE EL PPA Y EL APA juego directo sobre la composicin del APA: en materia de legislacin referente a subvenciones directas, los grupos-objetivo (agricultores) intentan designar como nico responsable administrativo de la concesin de tales subvenciones a una unidad administrativa con la que mantienen relaciones privilegiadas y evitar que esta responsabilidad recaiga en otra unidad administrativa que, debido a tener otros objetivos (potencialmente) alternativos, pueda oponerse a sus intereses particulares a corto plazo (por ejemplo, un servicio administrativo ms vinculado a temas ambientales) juego indirecto sobre las estructuras y los procedimientos del APA: en materia de legislacin referente a los permisos de construccin, el servicio administrativo histricamente dominante (por ejemplo, la oficina urbanstica) busca mantener su posicin central respecto a los otros servicios a los que (potencialmente) tambin incumbe la materia (por ejemplo el servicio de energa, el de control de las aguas, ...) influenciando las modalidades de coordinacin interna (por ejemplo limitando la participacin de los otros servicios a una funcin puramente consultiva) para la gestin de expedientes.
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NEXOS ENTRE EL PPA, EL APA Y EL PA juego indirecto sobre el grado de discriminacin de los PA: en materia de legislacin acerca de la lucha contra el desempleo, la administracin a cargo de las medidas de formacin profesional y de empleo (por ejemplo los servicios de empleo) puede tratar, sobre todo si sus recursos son limitados, reservar en el interior de los planes de accin un acceso prioritario a sus prestaciones a determinado tipo de desempleado (por ejemplo jvenes calificados) en detrimento de otro (por ejemplo personas de mayor edad y no calificadas). juego indirecto sobre los recursos comprometidos a travs del PA: en materia de legislacin destinada a impulsar la economa, los grupos-objetivo (empresas que crean o que mantienen puestos de trabajo) a quienes se destinan las subvenciones intentan fijar plazos cortos en los PA, a fin de disfrutar en el menor tiempo posible de la partida presupuestaria prevista para aprovechar mejor la coyuntura econmica. NEXOS ENTRE PA Y ACTOS DE IMPLEMENTACIN (OUTPUTS) juego directo sobre la coherencia de los actos: en materia de proteccin de los cauces de agua, los grupos-objetivo (por ejemplo, las empresas productoras de electricidad) a quienes se impone el respeto de niveles mnimos de agua en el cauce, buscan en algunos casos que los outputs (por ejemplo la obligacin de reducir el consumo de agua en un plazo determinado) contengan tambin un criterio de compensacin financiera (por ejemplo, ayuda para sanear una presa) a fin de reducir los costes de los trabajos que se vern obligados a efectuar como consecuencia de la medida, as como las inversiones denominadas no amortizables (debidas al descenso en los niveles de venta de hidroelectricidad). juego indirecto sobre las clusulas de control de los actos de implementacin: en materia de promocin econmica de las pequeas y medianas empresas, el servicio administrativo correspondiente (por ejemplo el servicio de promocin econmica) antepone como condicin al otorgamiento de una exencin fiscal (output) la obligacin, por parte de quienes se benefician de esta medida, de probar, al final de cada ejercicio contable, que los empleos que se subvencionan efectivamente se han creado o mantenido. NEXOS ENTRE LOS ACTOS DE IMPLEMENTACIN (OUTPUTS) Y LOS ENUNCIADOS EVALUATIVOS (ACERCA DE LOS IMPACTOS Y DE LOS OUTCOMES) juego directo sobre el permetro de los efectos: en materia de promocin del ahorro de energa y del uso de energas renovables, la agencia de la
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energa intenta que las evaluaciones no se restrinjan a los resultados energticos y ambientales (por ejemplo reduccin de los KWh utilizados y de las emisiones contaminantes), sino que incluyan tambin los efectos secundarios tales como la creacin o mantenimiento de empleos (por ejemplo los puestos de trabajo vinculados a la eco-industria). juego indirecto sobre el approach participativo y formal de la evaluacin: en materia de compensaciones ecolgicas y financieras otorgadas a los agricultores bio, los beneficiarios finales (por ejemplo los representantes de las asociaciones ecologistas) a quienes se excluye de la implementacin (por ejemplo al no otorgarles el derecho a anteponer un recurso contra la atribucin infundada de una subvencin a un agricultor no bio) intentan participar formalmente en la evaluacin de los resultados de esta poltica (por ejemplo, a travs de la inclusin del aumento visible de la biodiversidad en las tierras agrcolas como criterio de evaluacin) a fin de poder influir directamente en la evaluacin de la eficacia de la poltica pblica en cuestin.
Todos los estudios empricos de polticas pblicas coinciden en demostrar que coexisten mltiples juegos de actores, que influyen de manera ms o menos importante sobre los contenidos de los seis productos. No podemos mencionar aqu la totalidad de los juegos potenciales, pero pretendemos ir ms all de una perspectiva descriptiva al formular algunas hiptesis de investigacin acerca de estos juegos a los que definimos como una de las variables-clave para explicar los productos de una poltica pblica.
11.3. Hiptesis para estudios de carcter emprico A fin de formalizar los vnculos entre las variables a explicar y las variables explicativas de nuestro modelo y, sobre todo, con el objetivo de facilitar su aplicacin en un estudio emprico, formularemos a continuacin algunas hiptesis. Distinguiremos tres hiptesis de investigacin (generales y abstractas y en consecuencia aplicables a todas las polticas pblicas) y mltiples hiptesis de trabajo (particulares y concretas, aplicables en consecuencia a una poltica pblica determinada). Al iniciar una investigacin de campo cada uno podr, en base a estos elementos y a las preguntas de investigacin y del campo emprico, establecer sus propias hiptesis de trabajo.
11.3.1. HIPTESIS DE INVESTIGACIN Las tres hiptesis de investigacin formalizan los vnculos (causales) potencialmente existentes entre el contenido de un producto, la movilizacin que los
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actores involucrados hagan de recursos y de reglas institucionales, y el contenido de los productos subsiguientes de la poltica pblica en cuestin. Dichas hiptesis precisan y concretan los dos postulados previamente enunciados. Al mismo tiempo, sirven como esquema general para la formulacin de hiptesis de trabajo, a presentar posteriormente. Siguiendo la perspectiva epistemolgica de Lakatos (1970), consideramos los dos postulados y las tres hiptesis de investigacin, que aqu presentamos y discutimos, como el ncleo de nuestro modelo. De alguna manera, las hiptesis de trabajo representan el cinturn de seguridad, vinculando teora y anlisis emprico. La grfica 23 resume la cadena causal en las que las hiptesis de investigacin se basan. Como vemos, las tres puertas de entrada, complementarias entre si, permiten cubrir, con la ayuda de hiptesis de investigacin, el conjunto de relaciones causales del modelo de anlisis. En primer lugar postulamos que existe un vnculo quasi estructural (o funcional) entre el contenido, sustantivo e institucional de un producto y el de los productos subsiguientes de la poltica pblica. Esta hiptesis concreta el postulado 1 y ampla su alcance ya que, en el interior de una misma etapa (por ejemplo la implementacin), el producto X adoptado anteriormente (por ejemplo el PA) influencia directamente el producto Y siguiente (por ejemplo los outputs). Formulada en trminos generales, la hiptesis de investigacin 1 propone que si el producto X presenta determinado contenido sustantivo e institucional, entonces los productos Y subsiguientes presentarn (a condiciones no cambiantes) ese determinado contenido sustantivo e institucional (H I).
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De entrada, esta hiptesis parece mecnica y excesivamente normativa dado que sustrae de la explicacin todo rol proactivo de los actores. Sin embargo, debe ms bien verse como una prediccin de las tendencias generales de la evolucin progresiva de las polticas pblicas; tendencias que, a su vez, dependen de la constelacin de actores y de las estrategias de accin frecuentemente observables en la realidad poltico-administrativa (y en los estudios empricos anteriores). El criterio ceteris paribus (condiciones no cambiantes) incluido en esta hiptesis implica suponer que el juego de los actores no acostumbra a conducir, en situaciones especficas, a cambios fundamentales de un producto al otro de la poltica pblica. Por el contrario, sugiere que el desarrollo de polticas pblicas diferentes presenta ciertas similitudes, al menos bajo ciertas condiciones independientes del juego de los actores (variaciones de situaciones y variables estructurales idnticas). Si, por el contrario, esta primera hiptesis de investigacin no se confirma, entonces el analista debe observar con ms detalle las dos hiptesis siguientes, las cuales, por su parte, concretan el postulado 2 del modelo. En segundo lugar, postulamos que existe un vnculo causal entre el contenido sustantivo e institucional del producto X tal como lo perciben los actores implicados y sus (no) acciones durante la formulacin del producto Y siguiente. El que un actor adopte o no una (nueva) estrategia de accin depende de la percepcin que dicho actor tiene de los retos que implica el contenido del producto X. Segn que la orientacin sustantiva que el producto X da a la poltica sea ms o menos clara y definitiva, y segn la amplitud del margen de maniobra institucional que dicho producto otorga, un actor se ver ms o menos incitado a movilizar (nuevos) recursos y reglas institucionales durante la formulacin del producto Y. Nos servimos del trmino reto tanto en referencia al hecho de que un actor puede perder o ganar (es decir, salvaguardar sus intereses sustantivos e institucionales), como para identificar lo que l mismo pone en juego (recursos y reglas institucionales movilizados). Formalmente, la hiptesis de investigacin II supone que si el contenido del producto X se percibe por tal actor como no favorable a sus intereses, entonces dicho actor va a, ceteris paribus, movilizar tal(es) recurso(s) y tal(es) regla(s) institucional(es) para tratar de reorientar el contenido del producto Y siguiente (H II) Por regla general, la importancia del reto disminuye conforme se avanza en las etapas de una poltica pblica, ello debido a que los productos de las mismas reducen sucesivamente las opciones sustantivas y fijan progresivamente las reglas institucionales especficas a la poltica pblica. Sin embargo, algunos (nuevos) actores pueden ocasionalmente reabrir considerablemente la perspectiva (por ejemplo al recurrir a reglas institucionales generales) y as redefinir de manera fundamental los retos que implica la poltica pblica en cuestin (como ha ido pasando en diversas polticas ltimamente, con el caso bien conocido de la poltica del agua). La condicin ceteris paribus que introducimos en esta segunda hiptesis indica, por un lado, que un actor moviliza determinados recursos y reglas insti-
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tucionales al considerar los otros (potencialmente tambin explotables, incluso por parte de los otros actores) como constantes. Por otro lado, dicho criterio tambin significa que un actor elabora su estrategia de accin a fin de modificar determinado elemento sustancial o institucional, sin por ello desear forzosamente modificar los otros elementos (definidos, pues, como constantes) del contenido de un producto. En tercer lugar, postulamos que existe un vnculo entre los juegos de los actores y el contenido del producto en cuestin. Mientras que la segunda hiptesis se concentra en los retos que genera la poltica pblica (por qu jugar? qu recursos y reglas se utilizan en el juego?), la hiptesis de investigacin III trata de los tipos de juegos, directo e indirecto (qu estrategia de juego?), as como de su influencia sobre el contenido, sustancial e institucional, del producto. Su enunciado general es el siguiente: Si tal actor juega tal(es) juego(s) directo y/o indirecto, entonces el producto Y presentar, ceteris paribus, tal contenido sustancial e institucional (HIII) Los ejemplos de juegos directos e indirectos que ya hemos presentado (captulo 11.2) ilustran el alcance de esta tercera hiptesis de investigacin. Sin embargo, debemos subrayar que el criterio ceteris paribus en esta hiptesis se refiere a que un actor se concentra en una estrategia de accin particular con el fin de modificar un elemento definido del contenido del producto. Nno necesariamente intenta combinar la totalidad de juegos posibles (sobre todo debido al alto costo en recursos que ello significa) para modificar todos los elementos de un producto. Los contenidos sustantivo y /o institucional del producto Y a los que no se destina el juego de un actor se consideran, pues, como constantes. Tericamente, podemos aplicar estas tres hiptesis de investigacin para identificar todos los vnculos existentes entre el contenido sustancia e institucional de los seis productos de una poltica pblica, las tres categoras principales de actores que pueden jugar de manera directa o indirecta, los diez tipos de recursos que pueden movilizarse, y el conjunto de reglas institucionales, generales (propias al rgimen democrtico) y especficas (al mbito estudiado). Evidentemente, el cruzar sistemticamente todas estas variables conduce a una batera incontrolable de hiptesis de trabajo (vase la Grfica 24 acerca de la arborescencia de combinaciones de variables posibles). La hiptesis que aqu se presenta es la siguiente: El actor grupo-objetivo percibe el contenido sustancial de un producto X como un reto suficientemente importante para luchar por su modificacin. Bajo tales condiciones, movilizar el recurso monetario (su dinero) y, si lo que desea influenciar es el contenido sustantivo del producto Y, se valdr de una regla institucional general (lo cual implica un juego directo; por ejemplo, si el producto Y es un PPA, la regla institucional a movilizar ser, en el caso de Suiza, la posibilidad de convocar un referndum; en el caso de Francia o Espaa, podra valerse de un examen de constitucionalidad a travs de la presentacin de la solicitud correspondiente ante los rganos que se ocupan del control de constitucionalidad en cada pas). En cambio, cuando el actor pretende influenciar el contenido institucional del pro-
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ducto Y, se valdr de una regla institucional especfica (tratndose as de un juego indirecto; si el producto Y es, por ejemplo, un PPA, el actor podra invocar la violacin de reglas formales o informales propias al mbito en cuestin, tales como la obligacin de escuchar la opinin de los medios involucrados) a fin de obtener determinado resultado previsto a nivel del producto Y. Sin declinar la totalidad de las combinaciones posibles de variables a explicar y explicativas, en los prrafos siguientes proponemos algunas hiptesis de trabajo ya probadas en estudios empricos. A ttulo de ejemplo discutiremos algunas combinaciones especficas, sin por ello prejuzgar su pertinencia explicativa para el conjunto de productos de todas las polticas pblicas.
11.3.2. HIPTESIS DE TRABAJO Las hiptesis de trabajo que a continuacin discutiremos corresponden a cada uno de los caminos presentados en la grfica 24. Como resulta lgico, derivan de las tres hiptesis de investigacin que sugeramos antes. Para evitar redundancias, en la parte consagrada a los nexos causales entre la percepcin de los retos y los recursos y reglas institucionales movilizados, nos concentraremos en los grupos-objetivo (hiptesis II, 1 ss.), mientras que en la parte referente a las hiptesis de trabajo acerca de los juegos directos e indirectos (III, 1ss.) nos concentraremos en los actores pblicos. Simultneamente abordaremos la totalidad de los productos. Las bases empricas de las hiptesis se constituyen ya sea a tra-
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vs de observaciones de los actores (bases relativamente frgiles), o bien a travs de estudios sistemticos (preferibles). a) Hiptesis de trabajo acerca del contenido de los productos (sin intervenciones decisivas por parte de los actores segn la hiptesis I) Hiptesis I.1: Si la definicin poltica de un problema pblico (DP) presenta un alto grado de complejidad (DP multicausal), entonces los objetivos del PPA son poco claros y los instrumentos sern de tipo incitativo o persuasivo. Este es por ejemplo el caso de la lucha contra el desempleo (ello debido a que los factores individuales de quienes solicitan empleo, as como elementos macroeconmicos, coyunturales y estructurales, tienen un rol determinante para la existencia del problema). Hiptesis I.2: Si los objetivos del programa poltico administrativo (PPA) son claros, los instrumentos de intervencin de carcter regulador y la definicin de los grupos-objetivo (los cuales tambin figuran en el PPA) precisa, entonces el APA de implementacin es de carcter abierto (hacia los grupos-objetivo). Por ejemplo, con frecuencia constatamos una proporcionalidad emprica inversa entre el grado de intervencionismo del PPA (limitacin de los derechos y libertades de los grupos-objetivo) y el grado de apertura del APA respecto a los mismos (cuanta ms severa es la intervencin prevista, ms elevada es la implicacin procedimental de los grupos-objetivo). Hiptesis I.3: Si el APA de implementacin est muy parcelado (fuerte fragmentacin), entonces el grado de discriminacin de los Planes de accin (PA) regionales es elevado y los permetros de los actos de implementacin (outputs) tendrn resultados distintos por las relaciones de fuerza existentes entre los actores regionales o locales presentes. Por ejemplo, la descentralizacin de la implementacin de las polticas con incidencias socio-espaciales puede reforzar las desigualdades sociales en el mbito de las polticas de moderacin de la circulacin viaria (Terribilini 1999). Hiptesis I.4: Si los PA presentan un alto grado de discriminacin, entonces los actos de implementacin son formales y completos. Tal es el caso del postulado central de los contratos de prestacin negociados en el marco de las experiencias de la Nueva Gestin Pblica (produccin ms puntual y control ms simple de los actos de implementacin en funcin de las prioridades estipuladas en los PA). Hiptesis I.5: Si los outputs carecen de una clusula de control formal, entonces los enunciados evaluativos son informales e ideolgicos. En
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este caso, a los enunciados evaluativos les hace falta una base emprica slida, por lo que se llevan a cabo sin inventariar de manera sistemtica los actos de implementacin o los efectos reales (impactos y outcomes). Podemos constatar una situacin de este tipo en el caso de la poltica de asilo en Suiza o de inmigracin en Espaa; en el marco de dichas polticas, el debate acerca de los efectos de las medidas se encuentra a menudo disociado de las cifras reales respecto al nmero de solicitudes o regularizaciones, el nmero de permisos acordados, el nmero de delitos cometidos por quienes solicitan asilo y/o por extranjeros, etc. (Frossard y Hagmann 2000). Hiptesis I.6: Si los enunciados evaluativos son oficiales, cientficos y formativos, entonces la (nueva) definicin del problema presenta un grado de complejidad ms elevado y un permetro ms amplio. Generalmente, las polticas pblicas sectoriales tienden a complicarse de un ciclo a otro, sobre todo si las evaluaciones solicitadas incorporan pruebas claras de la necesidad de designar grupos-objetivo suplementarios. Ejemplos de ello son la complicacin progresiva de la poltica de lucha contra la drogadiccin, de la poltica de proteccin de los caudales de agua mnimos, etc. b) Hiptesis de trabajo acerca de la percepcin de los retos y los recursos y reglas institucionales movilizados (por ejemplo por parte de los grupos-objetivo) (hiptesis II) Hiptesis II.1: Si en lo referente a la definicin del problema (DP) se designa a un grupo social como nico responsable del mismo, entonces dicho grupo movilizar, entre otros, los recursos informacin y apoyo poltico as como la regla institucional procedimiento de consulta para que los instrumentos de intervencin del PPA tengan un bajo nivel de coercin y/ o se destinen a otros grupos-objetivo. Por ejemplo, si las industrias son los nicos actores a los que se designa como contaminadores del aire, estos buscarn compartir la responsabilidad de la contaminacin con los artesanos, los hogares, los automovilistas e, incluso, con los agricultores; esperando que, a travs de ello, las medidas sanitarias que se les impondrn acabarn resultando menos coercitivas. Hiptesis II.2: Si se destinan a un grupo-objetivo instrumentos incitativos a nivel del PPA, dicho grupo moviliza, entre otros, los recursos organizacin y personal as como la regla institucional principio de subsidiariedad para asegurarse de tener un lugar privilegiado por ejemplo, en tanto que administracin paraestatalen el APA de implementacin. Este fenmeno puede observarse, por ejemplo, en la poltica agrcola en la que las organizaciones campesinas prefieren hacerse cargo
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ellas mismas de la implementacin de las cuotas lmite a la produccin lctea. Hiptesis II.3: Si los grupos-objetivo enfrentan APA abiertos y muy fragmentados verticalmente, entonces movilizan, entre otros, los recursos informacin y tiempo, as como la regla institucional federalismo de ejecucin para que (las discriminaciones inherentes a) los PPA tomen en cuenta los particularismos locales. Los ejemplos de instrumentacin de las polticas federales (o centrales) por parte de los cantones, comunidades autnomas (o por parte de las autoridades locales) son mltiples tanto en Suiza como en Francia o Espaa. Hiptesis II.4: Si un grupo-objetivo no forma parte de los grupos designados por los PA en tanto que receptores privilegiados de las prestaciones administrativas, entonces moviliza, entre otros, los recursos confianza y derecho as como las reglas institucionales referentes a la igualdad de trato a fin de beneficiarse tambin de outputs ms favorables. Por ejemplo, los vecinos de los aeropuertos que no pueden gozar (dado que se encuentran por debajo de los valores lmites de decibelios aceptables) de los apoyos financieros que el Estado otorga para aislar las ventanas, ejercern una serie de presiones para poder acceder de todas formas a la ayuda pblica. Hiptesis II.5: Si los grupos-objetivo constatan que los outputs de diversas polticas pblicas son incoherentes y carecen de una clusula de control, entonces movilizan, entre otros, los recursos informacin y dinero , as como la regla institucional libertad de expresin a fin de financiar una evaluacin independiente que analice especialmente la efectividad y la eficacia de la poltica pblica. Los empresarios, por ejemplo, pueden financiar un estudio para demostrar que las cotizaciones (outputs) para la seguridad social tienen efectos negativos sobre el mantenimiento o la creacin de empleos en un regin especfica. Hiptesis II.6: Si un enunciado evaluativo de carcter cientfico demuestra que los cambios de conducta de los grupos-objetivo no conducen a una solucin o mejora del problema colectivo, los grupos-objetivo pueden movilizar, entre otros, los recursos informacin, organizacin y dinero, as como la regla institucional derecho de iniciativa legislativa a fin de incluir en la agenda poltica una nueva (hiptesis causal en la) DP. Por ejemplo, si las asociaciones de automovilistas constatan que, a pesar de las reducciones de velocidad en las carreteras, la calidad del aire no mejora, entonces se esforzarn por lograr la designacin de otros actores (por ejemplo, las industrias) como responsables.
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c) Hiptesis de trabajo acerca de los juegos directos e indirectos (por ejemplo por parte de las autoridades poltico-administrativas) (hiptesis III) Hiptesis III.1: Si un servicio administrativo se apropia de manera prcticamente exclusiva de la definicin (sustantiva) de un (nuevo) problema pblico (juego directo), entonces los objetivos del PPA se definirn segn los trminos tradicionales de la poltica pblica de la que este servicio ya tiene a su cargo. Este es el caso de la evolucin de la poltica de lucha contra la droga: represin (por parte de la polica), medidas de tipo social (por parte de los servicios de asuntos sociales), medicacin (por parte de los servicios de salud). Hiptesis III.2: Si un servicio administrativo central se concentra en reforzar el alcance sustantivo de un PPA (juego directo), entonces sus elementos evaluativos (tcnicos) estn claramente definidos. Para evitar debates polticos acerca de la definicin de los objetivos propiamente dichos de un PPA, un servicio administrativo buscar reforzar el alcance de la poltica fijando claramente la influencia que los datos tcnicos tienen sobre la apreciacin final de los efectos (por ejemplo, reduccin en un X% de los nitratos presentes en los acuferos subterrneos). Hiptesis III.3: Si un servicio administrativo central desea evitar conflictos con los actores locales, tanto pblicos como privados (juego indirecto), entonces el APA estar fuertemente parcelado (frgil coordinacin vertical) y tendr un carcter abierto. Ejemplo de ello es la descentralizacin de competencias para la implementacin (de las prescripciones ambientales), a fin de evitar conflictos (previsibles desde la formulacin del PPA). Hiptesis III.4: Si un servicio administrativo busca ampliar sus propios mrgenes de apreciacin y de maniobra para la aplicacin del PPA (juego indirecto), entonces el PA ser poco discriminatorio y los recursos (por ejemplo financieros y humanos) no estarn vinculados. Esta es la estrategia tpica de los servicios administrativos que intentan aumentar su margen discrecional en vez de limitarse a ejecutar tcnicamente y en base a prioridades claras los PA. Hiptesis III.5: Si un servicio administrativo desea garantizar la legalidad y la influencia de sus prestaciones (juego directo), entonces se agrega una clusula de control a los actos de implementacin. Ejemplo de ello es la estrategia de control de la conducta de los grupos-objetivo que se agrega a las prestaciones financieras acordadas por el Estado (por ejemplo, control sobre cualquier tipo de subvencin).
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Hiptesis III.6: Si un servicio administrativo pretende revalorizar su poltica y conseguir recursos suplementarios (juego indirecto), entonces difunde ampliamente los enunciados evaluativos de un informe oficial. Tal es el caso de una evaluacin que se solicita para demostrar que la poltica va en el sentido correcto (validez emprica del modelo causal) pero que faltan recursos a la administracin para mejorar la eficacia de la misma (por ejemplo, evaluacin cuantitativa de los costes del tabaquismo a fin de legitimar un aumento de los recursos financieros de los servicios a cargo de su prevencin). En conclusin, recordemos que estas hiptesis de trabajo se formularon nicamente a ttulo de ejemplo. En cada anlisis, por tanto, se est lgicamente en libertad de precisarlas o formular otras distintas. Adems, por razones de espacio, no nos hemos dedicado a desarrollar las hiptesis de investigacin II y III, que de hecho podran proponerse de manera similar a lo que ya hemos hecho76.
76 . En su totalidad, para un estudio complejo de un ciclo de poltica pblica, podran formularse 84 hiptesis de trabajo, es decir, dos para cada una de las 42 posibilidades tericas siguientes (apuestas institucionales/ sustantivas) 6 hiptesis del grupo I (presentadas aqu) 18 (=6X3) hiptesis del grupo II, es decir, una para cada uno de los tres actores principales y las seis categoras de productos (aqu slo presentamos una muestra para los seis productos desde el punto de vista de los grupos-objetivo) 18(=6X3) hiptesis del grupo III, es decir, una para cada uno de los tres actores principales y las seis categoras de productos (aqu slo presentamos una muestra para los seis productos desde la perspectiva de los actores pblicos).
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Analisis y Gestion de Politicas Public As Part 2a

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La implementacin de las polticas pblicas

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

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Acto intermedio de implementacin (por ejemplo, plan de usos del suelo)

Actos formales de implementacin (outputs)

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La evaluacin de las polticas pblicas y de sus efectos

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Las hiptesis de investigacin y de trabajo

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Analtica (Knowledge of public policy)

Prescriptiva (Knowledge for public policy)

Aconsejar (= formular recomendaciones prcticas para la gestin de las polticas pblicas)

Etapa de la poltica Producto a explicar

Inclusin en la agenda poltica

Definicin poltica del problema pblico (DP)

Programa de actuacin poltico administrativo (PPA)

Autoridades y recursos administrativos Elementos procedimentales (incluyendo los judiciales)

Acuerdo de actuacin poltico administrativo (APA)

Actos de implementacin (outputs)

Enunciados evaluativos acerca de los efectos (impactos y outcomes)

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

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Ejemplos de juegos directos e indirectos

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