1 QUAL O TAMANHO DO MARE?

MEDIDAS DE UM MINISTRIO NO GOVERNO FHC Leonardo Barbosa e Silva1

Resumo: o presente texto foi feito com a inteno de avaliar o papel e o alcance da reforma empreendida pelo MARE inserida na reforma do Estado do governo Fernando Henrique Cardoso. Concluindo pela idia da lateralidade do ministrio e seu papel reduzido ao ajuste fiscal. Palavras-chave: Reforma do Estado, Reforma administrativa, ajuste fiscal, funcionalismo, contrato de gesto.

Introduo Desde o final de 1998, balanos sobre a gesto do MARE so construdos para avaliar sua importncia e sua herana. Seu projeto, materializado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), e elaborado pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) deve ser contraposto s realizaes, percebidas

fundamentalmente nas mudanas legais e institucionais, para uma medio de seu peso e tamanho. A questo que toma este trabalho saber at que ponto a reforma empreendida pelo MARE provocou alteraes no aparelho e no prprio Estado, para, ento, perceber, pelo seu desempenho, o lugar que ocupa este ministrio no governo Fernando Henrique Cardoso. Para tanto ser necessrio que se tenha claro quais eram os projetos e at onde caminharam. A proposta de reforma do Estado e de Reforma do Aparelho

O primeiro passo a ser dado deve esclarecer as diferenas, na perspectiva governamental, acerca das reformas do Estado e do aparelho. Utilizando como parmetro o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Brasil, 1995, p. 17), o seu projeto reformador tem a inteno de focalizar-se no aspecto administrativo. Nesse sentido, o PDRAE

Prof. DECIS-UFU, doutorando em Sociologia pelo Programa de Ps Graduao da UNESP-Araraquara e bolsista CAPES. leonbs@uol.com.br.

2 pe em questo a reforma do aparelho. De acordo com este documento guia, a atribuio do MARE estabelecer as condies para que o governo possa aumentar sua governana enquanto capacidade de implementar polticas pblicas -, ou seja, orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado. Por aparelho do Estado, o Plano Diretor entende
(...) a administrao pblica em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) e trs nveis (Unio, Estados-membros e municpios). O aparelho do Estado constitudo pelo governo, isto , pela cpula dirigente nos trs poderes, por um corpo de funcionrios e pela fora militar. O Estado, por sua vez, mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a populao nos limites de um territrio. O Estado a organizao burocrtica que tem o monoplio da violncia legal, o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a populao em determinado territrio. (BRASIL, 1995, p. 16-7).

Com efeito, a reforma do aparelho do Estado est voltada para tornar a administrao pblica mais eficiente, superando o modelo burocrtico e rgido por um gerencial e flexvel. Por seu turno, a reforma do Estado redefine o papel do Estado e suas relaes com o mercado e a sociedade civil. O anncio da Reforma do Estado somente foi realizado aps o resultado das eleies presidenciais de 1994, visto que durante a campanha o debate trilhou outros caminhos. Depois de confirmada a vitria do candidato Fernando Henrique Cardoso como novo Presidente da Repblica, o eleito se dirigiu casa legislativa em que cumpria mandato para se despedir. Mas do que um adeus, sua carta expunha as intenes para o futuro cargo. Ao que tudo indica, o Discurso de Despedida do Senado Federal filosofia e diretrizes de governo (BRASIL, 1994) organiza e sintetiza um esforo de atualizar a agenda poltica e econmica do pas em relao aos movimentos j realizados internacionalmente. O Discurso de Despedida uma carta de intenes que explicita as diretrizes do novo governo e sua inteno de fazer ingressar o pas na lgica da globalizao pela perspectiva daquilo que se chama pensamento nico. A reforma do Estado tem centralidade no documento, como iniciativa que fecharia um longo ciclo denominado Era Vargas, esgotado em seus modelos de Estado interventor e de desenvolvimento autrquico.

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No final da "dcada perdida", os analistas polticos e econmicos mais lcidos, das mais diversas tendncias, j convergiam na percepo de que o Brasil vivia, no apenas um somatrio de crises conjunturais, mas o fim de um ciclo de desenvolvimento de longo prazo. Que a prpria complexidade da matriz produtiva implantada exclua novos avanos da industrializao por substituio de importaes. Que a manuteno dos mesmos padres de protecionismo e intervencionismo estatal sufocava a concorrncia necessria eficincia econmica e distanciaria cada vez mais o Brasil do fluxo das inovaes tecnolgicas e gerenciais que revolucionavam a economia mundial. E que a abertura de um novo ciclo de desenvolvimento colocaria necessariamente na ordem do dia os temas da reforma do Estado e de um novo modo de insero do Pas na economia internacional (Discurso de Despedida do Senado Federal, 1994).

Para levar a cabo o projeto eram necessrias quatro frentes de interveno: a estabilizao macroeconmica, a abertura econmica, a nova relao Estado-sociedade e, por fim, a constituio de uma infra-estrutura social e econmica. Todas as frentes implicam numa remodelagem do Estado, do seu papel, das suas instituies, da Carta Constitucional de 1988, das polticas sociais, da relao com a sociedade civil. Desse modo, um movimento oficial mais amplo do que a reforma administrativa no texto em pauta, centrada exclusivamente no servidor pblico - estava pensado para a gesto de Fernando Henrique Cardoso. Nele pode-se compreender um projeto coeso de grandes reformas: a reforma administrativa, a reforma trabalhista, a reforma econmica, as privatizaes, a reforma da previdncia, a reforma tributria, a sindical e a poltica. coeso, pois alimenta o mesmo desejo, qual seja, atualizar a agenda poltica, social e econmica do pas, comprimindo o Estado e seus gastos, possibilitando a atuao mais rentvel dos capitais no processo de globalizao. Para instrumentalizar parte da reforma do Estado especificamente sua face administrativa , o governo Fernando Henrique criou o MARE e nomeou para sua direo Luis Carlos Bresser Pereira. O MARE se centraria na questo fundamentalmente administrativa. Para tal misso, o novo Ministrio publicou seu PDRAE diagnosticando a crise brasileira da dcada precedente como sendo uma crise do Estado. O PDRAE, visando superar a velha administrao burocrtica, contaminada por patrimonialismo, apontava para a administrao gerencial. Por administrao gerencial o

4 referido Ministrio entende ser aquela que inova na forma de controle, que passa a basear-se em resultados e no mais, como as formas burocrticas, em procedimentos. Para tanto se vale de flexibilidade e autonomia para o administrador gerir recursos (humanos, materiais e financeiros), sempre permevel participao de agentes privados. A administrao gerencial tem o cidado como cliente, prev gesto flexvel, descentralizada e horizontalizada. De maneira geral, o PDRAE divide o aparelho do Estado em quatro grandes setores para atribuir a cada um deles uma estratgia que colabore com os objetivos globais de aumentar a governana limitando as funes do Estado, transferindo-as. So eles, os setores: ncleo estratgico (poderes Legislativo e Judicirio, Presidncia, Cpula dos Ministrios e Ministrio Pblico); servios exclusivos do Estado (Regulamentao, fiscalizao, fomento, segurana pblica, seguridade social bsica); servios no exclusivos do Estado (Universidades, Hospitais, centros de pesquisa, museus); produo para o mercado (empresas estatais). O ncleo estratgico sofreria modificaes gerenciais, mantendo parte dos seus procedimentos burocrticos. O setor de atividades exclusivas seria alvo de importante modificao na medida em que inauguraria as agncias executivas, ou seja, promoveria a transformao de autarquias e fundaes em instituies estatais com gesto gerencial. O setor de atividades no-exclusivas veria transferidas suas funes para as Organizaes Sociais (OS), instituies de personalidade jurdica privada, mas prestando servios de interesse pblico fomentados pelo oramento federal. Tanto as agncias executivas quanto as OS teriam suas atividades reguladas por contratos de gesto. E, por fim, o setor de produo para o mercado daria continuidade ao processo de privatizao. Como se pode perceber, com as agncias executivas, OS e a venda das estatais, o MARE interferiria na relao entre o Estado e a sociedade civil, seja na execuo e regulao dos setores, na prestao de servio pblico, seja

5 na atuao direta no mercado. Logo, em projeto, o PDRAE avana nas suas obrigaes e exige assento na reforma do Estado. No que diz respeito ao funcionalismo, o PDRAE preparava alteraes constitucionais para quebrar o Regime Jurdico nico, contratar estrangeiros, estabelecer um teto nos vencimentos, pr fim isonomia e alterar estabilidade do servidor, facilitando sua quebra. A reviso da previdncia do servidor pblico e privado tambm estava nos planos do MARE, para pr fim aposentadoria integral e precoce e introduzindo os critrios de idade e tempo de contribuio. Fechando a proposta, projetos a serem desenvolvidos se incumbiriam de dar mais transparncia para a gesto (Projetos Cidado, Indicadores de Desempenho, Rede Governo e Sistema de Gesto Pblica), gerir e formar recursos humanos (Projetos Nova Poltica de Recursos Humanos, Valorizao do Servidor para a Cidadania e Desenvolvimento de Recursos Humanos) e modernizar a administrao dando a ela contornos gerenciais (Projeto Qualidade e Participao). Para o encaminhamento da proposta, a estratgia de transio partia de trs dimenses: a Institucional-legal, a da gesto (introduo do gerencialismo) e a cultural (mudana da mentalidade do funcionalismo). A primeira, mais importante para os objetivos pretendidos, corresponde proposio de emendas constitucionais e legislao infraconstitucional que permitam as transformaes desejadas e obstacularizadas pela Constituio vigente. nesse quadro que se insere a Emenda Constitucional n 19 de 1998.

A reforma do Estado realizada

6 A realizao de reformas no depende, simplesmente, da vontade do governo, muito embora essa seja uma condio essencial para tanto. Por conta das resistncias, manifestas por movimentos sociais, pela opinio popular, pela base governista ansiosa pelos ganhos relativos a sua posio e pela prioridade de umas sobre as outras, algumas reformas foram adiadas para os governos seguintes. No foi o caso de trs reformas: a econmica, as privatizaes e a administrativa. A reforma econmica se traduziu num arrojado plano econmico Plano Real com trs ancoragens (a monetria, a cambial e a fiscal) e uma poltica agressiva.de abertura econmica. A estabilizao econmica tem uma vertente monetria fundada num rigoroso tratamento dado aos juros e ao compulsrio sobre depsitos vista e a prazo. O objetivo dessa ancoragem era conduzir a economia nacional para um comportamento contracionista, que evitasse a retomada da inflao comum em experincias anteriores, em que as reformas monetrias estimularam a demanda ao produzir aumento do poder de compra. Outro pilar de sustentao do plano de estabilizao o cambial. bem verdade que a poltica cambial cumpriu at janeiro de 1999 a dupla funo de fomentar a abertura comercial e estimular a estabilidade econmica. No tocante a ltima, a ncora cambial estabelecia de forma paritria a relao entre o Real e a moeda norte-americana, igualando os preos relativos e engessando as foras inflacionrias. Mesmo que esta poltica tenha outras funes dentro do escopo de reformas de FHC (facilitar a abertura econmica), sua funo estabilizadora de suma importncia para os interesses da direo econmica do bloco no poder. Finalmente, o ltimo elemento do trip da estabilizao o ajuste fiscal. Baseado na proposta de reforma do Estado e enxugamento de seus gastos. Os artifcios foram gestados e implementados na expectativa de garantir supervit primrio e flexibilizar os gastos governamentais em relao rigidez dos dispositivos

7 constitucionais que limitavam a movimentao de verbas destinadas originalmente a algum setor. J anunciadas no Plano Diretor, as privatizaes aparecem no governo Fernando Henrique como uma continuao do Programa Nacional de Desestatizao (PND) inaugurado por Collor em 1991. Esta foi considerada uma ferramenta de mltiplas funes. Em primeiro plano, diagnosticada a crise do Estado e a indisposio natural deste para a esfera da produo, caberia ao governo transferir para aqueles que, com esprito empreendedor absolutamente estranho ao universo estatal -, pudessem ditar uma dinmica administrativa pautada na eficincia. Esta sempre foi, de acordo com os defensores da reforma do aparelho do Estado, a destinao ltima da iniciativa privada: conferir eficcia produo. Sua segunda motivao aponta para a ampliao das receitas federais e estaduais que impactariam no balano de pagamentos na forma de supervit primrio, to importante para honrar os compromissos internacionais e garantir confiabilidade ao pas. Nos balanos oficiais, o governo entendeu que o processo de privatizao foi exitoso, mas reconheceu, por outro lado, que foi ineficaz para conter o avano ou at dirimir parcela de seus passivos internos e externos. O crescimento da dvida, seja em seu valor absoluto, seja na sua relao com o PIB brasileiro, prova inegvel de que por fora das privatizaes o ajuste no incorreu em xito. O que, por sua vez, pode comprovar que as privatizaes serviram muito mais para alterar o papel do Estado e possibilitar novas oportunidades de investimento para capitais privados nacionais e internacionais. Por fim, a terceira reforma encaminhada pelo governo Fernando Henrique Cardoso foi administrativa. Na perspectiva do ncleo duro do governo e do presidente, em especfico, ela teria um foco no funcionalismo e cumpriria uma funo fundamentalmente fiscal. Esta pode ser comprovada em dois discursos realizados pelo chefe do Poder Executivo no ms que

8 antecedeu o lanamento do Plano Diretor. No primeiro, proferido para a Confederao Nacional dos Municpios, em 05/10/1995, o presidente diz que
No h reforma tributria capaz de fazer face s despesas que crescem entre 2 e 5% ao ms na folha de pagamento. No pela ao direta dos que esto hoje ocupando o poder, mas pelas leis que j existem. E isso diz respeito tambm Previdncia. No Brasil as pessoas que se aposentam ganham mais do que quando esto na ativa. Para cada um que se aposenta, o Governo alm de pagar mais ao aposentado, ainda tem que repor outro na ativa. A folha vai aumentando em progresso geomtrica. No h reforma tributria capaz de fazer face a isso. Nossa crise real administrativa (Brasil, 2002, p. 398).

J para a Confederao Nacional da Indstria, em 18/10/95, refora seu sentido quando diz que
E esse ajuste fiscal mais difcil nos Estados e municpios, como sabem os Governadores que aqui esto, do que na Unio. E por isso que eu venho insistindo com muita fora, que preciso da Reforma Administrativa e no vou esmorecer (Brasil, 2002, p. 459).

No h registros em outros discursos de aprovao do governo pelo gerencialismo anunciado pelo PDRAE, todavia o carter fiscal pensado para a reforma administrativa parece delinear claramente os rumos pretendidos. Dessa maneira, o alcance da reforma administrativa diferenciado nas projees da Presidncia da Repblica e de seu Ministrio da Reforma do Estado. Vejamos agora como andou a reforma administrativa.

A reforma do aparelho realizada

a) Novos marcos legais da administrao pblica brasileira: funcionalismo, contrato de gesto (Agncias Executivas e Organizaes Sociais) e o princpio da eficincia.

A Emenda Constitucional n 19/98 (EC 19/98) foi o principal instrumento legal da Reforma Administrativa, contendo em si as aspiraes centrais do MARE para a reduo do gasto, a descentralizao e a poltica para o servidor pblico. Em que pese sua importncia, a

9 abrangncia limitada exigiu o acompanhamento de um conjunto considervel de leis complementares e decretos. Desse modo, analisar a EC 19/98 no significa tomar por inteiro a Reforma, mas apropriar-se do documento balizador que exps a orientao geral, tpica de toda normatizao constitucional. Seu contedo recheado de artigos de relevo discrepante, permitindo coexistir alteraes substanciais e outras com pouca importncia. Selecionando o contedo podem-se destacar trs pontos essenciais para o processo reformador: alteraes no servio pblico, a institucionalizao do contrato de gesto e a adoo do princpio da eficincia. Apesar de dar acesso aos estrangeiros a cargos pblicos, estabelecer data base, ratificar o concurso pblico e o direito de greve e reforar a importncia das escolas de governo, a grande maioria dos artigos da citada EC caminham no sentido de restringir ou eliminar algumas garantias do funcionalismo para que se colha o resultado fiscal desejado. Dado o alcance das transformaes nas regras que regem o servio pblico, pode-se pensar que residia nele boa parte da responsabilidade de resgatar, por meio de seu enxugamento (em amplo sentido), a sade fiscal do Estado. A comprovao feita pelo estabelecimento do novo teto salarial (estabelecido nos subsdios pagos ao Ministro do Supremo), a abertura de uma janela para a contratao fora do Regime Jurdico nico, a quebra da estabilidade (por excesso de gasto ou de funcionrios), o fim da isonomia salarial para cargos semelhantes, etc. Por outro lado, a EC 19/98 estabelece, em seu artigo n 37 8, a possibilidade de a Administrao Pblica contratar a prestao de servio de entidades estatais (agncias executivas) e paraestatais (organizaes sociais) outorgando alguma contrapartida (recursos oramentrios, bens pblicos e funcionrios), todavia exigindo o cumprimento de resultados e de prazos a serem estabelecidos por lei especfica. O seu detalhamento encontrado na legislao infraconstitucional 9.637/98 e 9.649/98. A qualificao da entidade como

10 Organizao Social ou Agncia Executiva e a celebrao do contrato feita pelo Executivo depois de cumpridas as exigncias legais. O contrato de gesto tem a finalidade de dar mais liberdade, autonomia e flexibilidade para a Administrao Pblica na gesto de pessoal, financeira e material. No que tange especificamente s OS, chama a ateno o fato de a qualificao no exigir experincia comprovada do grupo que assumir a prestao do servio pblico, portanto a qualidade da prpria prestao, que ser averiguada nos relatrios emitidos ou auditorias realizadas, no tomada a priori como condio de assinatura do contrato de gesto, mas a posteriori na aferio de resultado. Assim sendo, o prprio princpio da eficincia, recm agregado Constituio, sofre sua primeira derrota. Na mesma proporo, o princpio da moralidade questionado quando se permite que a OS contratada fique livre de processo licitatrio para a aquisio de bens e servios no mercado. Vale lembrar que a gesto da OS privada, submetida a conselho com representao de servidores pblicos, mas o recurso originrio dos cofres do Tesouro Nacional. Destarte a ausncia da licitao abre uma janela para o descontrole e a ausncia de critrios claros e morais na gesto de recursos pblicos. Enfim, a OS tambm est isenta do respeito tabela salarial do funcionalismo e ao RJU, podendo realizar a contratao de sua fora de trabalho sem concurso e longe dos padres praticados no servio pblico. Alm de inovadora, ento, a prtica em questo rompe com os parmetros constitucionais que deveriam nortear o esprito pblico. Por fim, o artigo n 37 da citada emenda acrescenta o quinto princpio regente da administrao pblica brasileira. Alm dos tradicionais, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, agrega-se agora a eficincia. Utilizando-se da Mensagem Presidencial n 886/95 e

11 da exposio de motivos da EC 19/98, tem-se a justificativa do novo princpio da seguinte forma:

(...) incorporar a dimenso de eficincia na administrao pblica: o aparelho de Estado dever se revelar apto a gerar mais benefcios, na forma de prestao de servios sociedade, com recursos disponveis, em respeito ao cidado contribuinte (...) e (...) enfatizar a qualidade e o desempenho nos servios pblicos: a assimilao, pelo servio pblico, da centralidade do cidado e da importncia da contnua superao de metas desempenhadas, conjugada com a retirada de controles e obstrues legais desnecessrias, repercutir na melhoria dos servios pblicos (...) (MORAES, 2001, p. 29).

O termo eficincia est presente em boa parte das constituies de outros pases, adequada s condies regionais e histricas. No Brasil, caso a assimilao desse princpio tivesse sido feita em outro momento histrico, provavelmente poder-se-ia dizer que se fez uma adequao, ps-se fim a uma celeuma jurdica, ou algo do tipo. Todavia o contexto aponta para uma reforma administrativa orientada e voltada para o mercado e, portanto, a eficincia esperada a que impera no universo privado. A despeito de uma viso ingnua, que poderia interpretar tal iniciativa como a busca inerente ao Estado de direito do bem comum, fica estampada a inteno de orientar a administrao pblica para a conquista de resultados nos limites do ajuste fiscal e por via da flexibilizao dos procedimentos (desburocratizao). Por vrias vezes, o ex-ministro Bresser Pereira e outros interlocutores do governo Fernando Henrique Cardoso admitiram a inspirao privada das reformas, como prova o artigo do ento representante do MARE:
O mercado certamente um mecanismo maravilhoso. Eu no tenho restries idia de que todas as reformas econmicas devem ser orientadas ao mercado. Eu diria at que elas deveriam ser market-based ter um vis a favor do mercado. O que eu quero dizer com isso que devemos sempre partir do pressuposto de que o mercado ter um papel positivo na coordenao da economia (Bresser Pereira, 1996, p. 9).

12 Com efeito, o acrscimo do princpio da eficincia atravs da EC 19/98 no pretende reforar os compromissos do Estado com o bem comum, muito antes, a eficincia sinnimo de mquina enxuta, pouco onerosa, rpida, descentralizada, desburocratizada, flexvel, tal como exigem os padres de eficincia de uma empresa privada contempornea. Malgrado no se possa ver implicaes prticas imediatas na adoo de tal princpio, ela possui duas importncias merecedoras de registro: primeiramente, como j se viu, ratifica a lgica privada na administrao pblica; e posteriormente, assinala uma vitria do MARE naquilo que o PDRAE chamou de dimenso cultural da reforma, semeando noes da Nova Administrao Pblica na promoo de polticas pblicas de gesto.

b) A lgica da adeso e a baixa adeso

Para que as alteraes nos procedimentos dos rgos do governo se processassem tal como previa o PDRAE e as agncias executivas e OS sassem do papel, o MARE optou pela via da adeso voluntria dos mesmos reforma. Isso significa que o Ministrio que capitaneia o processo se armaria para vender aos seus pares (Ministrios, fundaes e autarquias) e s entidades privadas (que se tornariam OS) a idia da reforma, se instrumentalizaria para atender a demanda e esperaria que o incentivo tomasse seus alvos. Assim, cada rgo de personalidade jurdica pblica ou privada, reconhecendo a importncia do proposto se inclinaria ao convite. Antes de render algumas linhas ao balano das adeses, preciso que se trate da ttica adotada. A lgica da adeso pressupe, obviamente, uma boa capacidade argumentativa do rgo expositor e, no outro plo, reconhecimento da validade e disposio para a mudana gerencial. No obstante o atendimento dos pressupostos, a escolha da ttica torna a reforma

13 refm de condies que o governo no tem controle. A depender do grau de clareza ou concordncia dos agentes envolvidos, no limite, tal escolha poderia implicar em adeso nula. As reformas, de uma maneira geral, no so feitas para que os rgos reformados, suas chefias e funcionrios, se inclinem voluntariamente proposta, cabendo a eles a deciso do envolvimento na inovao. As reformas que podem ter uma origem mais ou menos democrtica, resultante de debates com setores da sociedade civil e com a prpria burocracia tomam o aparelho do Estado como um todo, promovendo as modificaes necessrias, mesmo que a clareza e a concordncia da burocracia no tenha atingido nveis de consolidao e uniformidade desejveis. Isso no significa, de forma alguma, autoritarismo ou qualquer prtica que com ele se identifique, simplesmente se deseja reconhecer que as polticas pblicas, orientadas por um plano de governo aprovado em processo eleitoral, no ficam a merc da adeso dos prprios rgos do aparelho do Estado. A adoo da lgica da adeso permite dizer que, por mais que o MARE insistisse na propagao de sua reforma, ela, a priori, corria um srio risco de no se realizar. O que explica a adoo de tal lgica? Talvez se pudesse explicar a escolha imaginando que uma reforma que se pretenda gerencial deve contar com o profundo convencimento do funcionalismo e dos rgos em que ele est lotado (Nunes, 1997). A despeito da explicao, poder-se-ia dizer que o convencimento no carece de liberao para o rgo resolver sua adeso. De uma maneira geral, portanto, pode-se perceber que a reforma administrativa no pretendia se impor, como normalmente as reformas o fazem. Quem sabe o prprio MARE no tenha sido obrigado, pela falta de sustentao do projeto no governo, a escolher tal via. Talvez tenha sido uma tentativa de sada honrosa para a condio de isolamento a que foi

14 submetido. Essa dvida carece de outros estudos para ser confirmada e no h espao para isto no momento. No que tange a adeso propriamente dita pode-se conferir que tanto para a introduo de padres gerenciais de administrao pblica nos Ministrios, quanto para a celebrao de contratos de gesto para Agncias Executivas e Organizaes Sociais, o nvel foi baixssimo podendo ser encarado como desprezvel do ponto de vista dos impactos esperados pelo PDRAE e para a quebra do padro burocrtico de gesto tradicional. Para ilustrar a afirmao vale lembrar que os Ministrios da Sade, Educao, Transporte, Minas e Energia e do Trabalho, tendo os seus envolvimentos entendidos como vitais para a reforma, ou no aderiram ou deixaram pelo caminho projetos iniciados. Salvo o prprio MARE e a Presidncia da Repblica, pouco se tem a creditar na conta da reforma. O balano de adeso ao projeto de Agncias Executivas resulta em um nico exemplar at 2002, o Inmetro. A bem da verdade necessrio que se confirme que vrias agncias reguladoras foram criadas, no entanto elas so variaes das executivas e no expresso fielmente o esprito destas. No caso das Organizaes Sociais, o que se tem em prtica se resume a ABTluS (Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton), a ACERP (Associao de Comunicao Educativa Roquete Pinto ex-TVE do Rio, descartada pelo Ministrio da Comunicao), a BIOAMAZNIA (Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia), RNP (Rede Nacional de Ensino e Pesquisa), o IDSM (Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau) e IMPA (Instituto de Matemtica Pura e Aplicada). Com efeito, a resistncia do governo ou a baixa adeso aos princpios gerenciais foi explicita. No relato de Humberto Falco Martins, participante do ncleo de tcnicos do MARE,

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Prevaleceu o voluntarismo do MARE em angariar adeses, sensibilizar equipes e levar a cabo os processos de transformao. O programa foi muito til para a equipe da reforma, na medida em que possibilitou o desenvolvimento de uma viso sistmica sobre a conformao institucional do governo federal em geral, indicando muitos casos ideais de adoo dos modelos de AE e OS. Todavia logrou baixa adeso e menor impacto ainda, basicamente devido falta de comprometimento e descontinuidade de ministros. Os incentivos adeso de ministrios e manuteno do programa, em caso de mudana de ministros, por parte do nvel central do governo, eram baixos (MARTINS, 2003, p. 145);

Pode-se se ir alm da baixa adeso dos ministrios ou baixo incentivo do governo central, afinal o prprio Martins (2003) atesta que o ncleo duro do governo, chamados pelo autor de os poderosos Ministrios da Fazenda (Pedro Malan) e do Planejamento (Jos Serra), Secretaria-geral da Presidncia (Eduardo Jorge) e a Casa Civil (Clvis Carvalho) nutriam severas crticas ao projeto representado pelo PDRAE, seja porque tinha efeito pequeno ou nulo para o ajuste fiscal ou porque se entendia que o padro burocrtico ainda no estava exaurido.

Concluso

Como no se trata de um balano contbil dos sucessos e fracassos do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, que registre, um a um, os mritos e demritos, pode-se afirmar que, de uma maneira geral, no perodo de 1995 a 1998, o empreendido no fez jus ao PDRAE. A reforma do Estado, em suas reformas, caminhou contando com a reforma do aparelho em sua face de conteno de custos. Em que pese a janela aberta para um processo mais profundo de mudana do papel do Estado, portanto de reforma do Estado, atravs das OS e Agncias Executivas, os resultados logrados no superam o mbito da poltica de recursos humanos e sua legislao, ainda assim marcada em sua essncia pela lgica fiscalista retoricamente combatida por Bresser Pereira e seus assessores.

16 A lgica da adeso deu fora para as resistncias e deixou o MARE praticamente isolado. A administrao gerencial, proposta no Plano Diretor, mal escapou das fronteiras do prprio MARE e a flexibilizao (Agncias Executivas) e a publicizao (OS) no se materializaram em volumes considerveis de contratos de gesto. Portanto, por mais que o anunciado em novembro de 1995 (lanamento do PDRAE) superasse os limites de uma simples reforma do aparelho, o resultado aferido no contempla o planejado para a administrao pblica. Tudo leva a crer que o MARE foi menor que sua proposta e funcional para a reforma do Estado somente em seu tratamento dado ao funcionalismo. Alm disso, pode-se concluir que a reforma do Aparelho estava deslocada do foco governamental desde 1995, sem ser demandada pelo ncleo duro palaciano da forma como o MARE propunha.
Abstract: the present text was made with the intention to evaluate the paper and the reach of the reform undertaken for the inserted MARE in the reform of the State of the government Fernando Henrique Cardoso. Concluding for the idea of the sideways of the ministry and its reduced paper to the fiscal adjustment. Key-words: The Reformation of the State, The administrative Reformation, fiscal adjustment, bureaucracy, management contract

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