Gasto Pblico Social Colombia 2000-2010

(Informe Final) Alberto CARDONA LPEZ

Introduccin
El comportamiento del Gasto Pblico resulta de la mayor importancia por que comprende el destino de los recursos fiscales y en tal medida la voluntad que tienen los sucesivos gobiernos de proveer bienes y servicios a la sociedad. En tal sentido el Gasto Social sera una de las alternativas de su aplicacin. Para el documento CONPES 020/93 el Gasto Pblico Social (GPS) es aquella parte del gasto pblico que cumple con dos condiciones: 1) se refiere a bienes y servicios en cuya distribucin aplican los mecanismos de mercado y existe, por algn motivo, exclusin y rivalidad, y 2) tiene un efecto directo sobre el nivel de vida de los hogares. Tal definicin excluye el gasto en bienes pblicos puros de libre acceso a los que no aplica el criterio de exclusin y bienes cuya limitacin de acceso es su ubicacin espacial. La definicin tambin distingue los gastos dirigidos al apoyo de

actividades empresariales no familiares o a promover el desarrollo regional econmico general. As las cosas, el GPS afecta el bienestar y la redistribucin del ingreso y de la riqueza por la manera heterognea de su asignacin y por su proporcionalidad con la contribucin fiscal. El presente estudio se ocupa de la evolucin y del anlisis del GPS colombiano en el nivel nacional, para la recin concluida primera dcada del siglo XXI. Est compuesta de siete partes de las cuales la primera es esta introduccin, la segunda se ocupa de la discusin terica y los conceptos acogidos, mientras que los aspectos constitucionales, legales e institucionales se resumen en la tercera parte. Se hacen algunas precisiones sobre metodologa y fuentes en la cuarta parte y el anlisis de las cifras en la quinta. En la seccin sexta se compara el Gasto Social de Colombia con algunos pases de Amrica Latina y el Caribe y por ltimo se extractan algunas conclusiones.

Discusin terica y conceptual

Alternativa a la visin de Pareto fue la de Pigou, quien sostuvo que la distribucin es factor necesario para alcanzar un ptimo social, vale decir, una situacin de mximo bienestar colectivo1. Este ltimo depende de la distribucin pero tambin del ingreso nacional. Su mtodo analtico examina la interdependencia entre estos dos factores y la manera de impactar de su interaccin. Entre dos extremos oscila la gama de posibilidades: uno en el cual crecer a costa de la participacin de los ms pobres pudiera, antes que aumentarlo, reducir el bienestar. En el otro extremo, mejorar el ingreso de los ms pobres a costa del producto nacional, puede reducir el bienestar colectivo, pero tambin el del grupo que se espera beneficiar. La corriente dominante del pensamiento econmico

acogi el esquema analtico pigouviano para el abordaje de las divergencias entre el beneficio/costo privado y el beneficio/costo social, esencia de las externalidades, adoptndolo como herramienta de diagnstico y de poltica en fallas del mercado como las ambientales, los bienes pblicos y los monopolios. No as en lo relacionado con la

distribucin del ingreso y de la riqueza, temas para los cuales fue acogido el enfoque paretiano, segn el cual la maximizacin del bienestar social puede definirse sin considerar la distribucin del ingreso y de la riqueza. La poltica social colombiana ha girado en torno a la capacidad redistributiva del ingreso que se asume tiene el gasto social. En esta discusin terica enmarca el presente estudio sobre la evolucin del Gasto Social en Colombia en la primera dcada presente siglo.

El Gasto social en Colombia

La Sentencia C-151 de 1995 de la Corte Constitucional define la Inversin social como aquella que se compone de aquellos recursos destinados a mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados que por no haber tenido una equitativa participacin en los beneficios del

Este comentario se vale de lo planteado por el profesor Homero Cuevas en un artculo titulado Teora econmica y problemtica ambiental, aparecido en el libro La roca y las Mareas, IDEA, Universidad Nacional de Colombia, 2001, Bogot.

desarrollo, presentan necesidades bsicas insatisfechas2, mientras que el artculo 41 del Estatuto Orgnico del Presupuesto define el GPS como aquel cuyo objetivo es la solucin de necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin3. Esto no implica que sean sociales todos los gastos provenientes de fondos estatales: el GPS est constituido por transferencias a los hogares (bienes, dinero o servicios) bajo la modalidad de subsidios a la demanda como recursos cuya distribucin se verifica a travs de las instituciones que las atienden con financiamiento pblico. Los rubros sociales seran entonces: educacin, salud y nutricin, capacitacin laboral, seguridad social y vivienda. Otras aplicaciones que cumplen esta condicionalidad y que a veces no se contabilizan, son: agua y saneamiento bsico, recreacin y cultura, apoyo a empresas familiares y distribucin de tierras. Cabran de acuerdo con la consagracin de los derechos sociales del mandato constitucional del 91, como se desarrolla a continuacin, los relativos a educacin, cultura y capacitacin laboral, salud, agua, saneamiento ambiental y servicios domiciliarios, seguridad social, vivienda, trabajo, proteccin de la familia, recreacin deporte y tiempo libre, y atencin a poblaciones. La figura del GPS innova en materia presupuestal, el artculo 350 de la Constitucin Poltica Nacional de 1991 marca una nueva orientacin constitucional, por primera vez hace juicios de valor definiendo este tipo de gastos como ms importantes que otros al considerar prioritario el GPS sobre los dems tipos de apropiaciones salvo en situaciones de guerra o de seguridad nacional. Esto impuls la duplicacin del GPS que pas del 8.2% del PIB que era el dato para 1990 al 15.8% del PIB de 1999, gasto orientado a educacin, salud, agua potable, vivienda y seguridad social (incluye pensiones, asistencia y bienestar). El perodo abarcado por este estudio incluye 3 gobiernos y sendos Planes Nacionales de Desarrollo (PND): 2000-2002 (Cambio para construir la paz, Ley 508/99), 2002-2006 (Hacia un Estado comunitario, Ley 812/03) y 2006-2010 (Estado comunitario: desarrollo para todos, Ley 1151/07). Con respecto al GS el primero de ellos, dentro del ajuste

macroeconmico, propone incrementarlo hasta llegar al 13% del PIB, as como mejorar su eficiencia para desarrollar el principio constitucional que consagra la educacin como

Fuente Minhacienda.gov.co preguntas ms frecuentes sobre PGN. Fecha de Actualizacin: 29-ENE-2008 Fuente Minhacienda.gov.co preguntas ms frecuentes sobre PGN. Fecha de Actualizacin: 29-ENE-2008

derecho fundamental y corregir la regresividad del GPS observada en algunos sectores en Colombia. En el acuerdo logrado con el FMI se establece que teniendo en cuenta el gasto que implicar el Fondo de Emergencia Social el GS aumentar como porcentaje del Gasto Total. Por su parte ninguno de los captulos de Hacia un Estado comunitario, ni el texto mismo de la Ley que lo consagra, hacen alusin alguna a GS, GPS o Gasto de Inversin Social (GIS). En cambio Estado comunitario: desarrollo para todos, estable que el GS es la condicin mnima de la poltica social para lo cual urge aumentar la eficacia de GP. Menciona las estrategias para que los grupos ms vulnerables puedan acceder a los beneficios de GS el cual, para beneficiar a los pobres, exige medidas de intervencin que priorizan su acceso a los servicios del Sistema de Promocin Social. Afirma tambin que la estructura tributaria que se aprob permite financiar el GS. En cuanto a GPS se afirma que existe prelacin del gobierno en cuanto a la definicin de aquel destinado a la atencin gradual y progresiva de la Poblacin desplazada. El concepto GIS no aparece como tal, pero s se menciona que la Inversin social debe consultar los criterios de seguridad y que el tipo de crecimiento con el cual se compromete el gobierno crea las condiciones de acceso al empleo formal. Este a su vez permite la generacin de ingresos sostenibles, La

propicindose as el ingreso al crculo del fortalecimiento del Capital Humano.

Seguridad Democrtica se ha desarrollado bajo el principio de que el gasto en ella crezca menos que la Inversin Social. As, la seguridad viabiliza mayor recaudo de impuestos lo cual se traduce en ms Inversin Social que permite la satisfaccin de las necesidades del ciudadano y la generacin de mayor bienestar. Por su parte la Ley 1151/07 que consagra este plan dispone en su artculo 114 que los Entes Territoriales (ET) hagan pblico los beneficiarios de los proyectos sociales favorecidos con recursos provenientes del PGN. Adems el artculo 153 dispone que para los proyectos de GPS en Salud, Educacin y Agua Potable de PND que requieran cofinanciacin de los ET se podr autorizar vigencias futuras en el ltimo ao del gobierno para garantizar el cumplimiento de las metas en materia de GPS. Advierte a los ministerios y entidades descentralizadas sobre la

necesidad de revisar los lineamientos de focalizacin del GPS y aclara que Deporte y Recreacin constituyen GPS.

Nota metodolgica y fuentes

Casi todos los documentos revisados citaban como fuente de datos el registro F-400 del DANE. De hecho Sarmiento y Delgado (2005, pg.56) adoptan para su anlisis del GS por finalidades, el perodo 1975-2001 en razn su disponibilidad del F-400. Esta informacin, est prcticamente desaparecida. Desde el punto de vista institucional la competencia de recoger la informacin de gasto departamental y municipal pas a ser de la Contadura General de la Nacin (CGN) y en este contexto el cdigo de finalidad de gasto dej de ser prioritario. Si bien esta entidad introdujo en su plan de cuentas la llamada cuenta 0, la metodologa utilizada difiere notablemente de las series anteriores y no cubre las mismas entidades. Para Sarmiento y Delgado (2005, pg.75) la ventaja del F-400 era que su

informacin permita establecer la eficacia y la eficiencia por finalidad y por nivel administrativo del Estado. Ante estas circunstancias se consult al DANE acerca de la naturaleza y continuidad del F-400 a lo cual respondieron: El registro F400 era un registro (sic) que llevaba a cabo el DANE para medir el gasto social por finalidades y de esa forma poder cambiar la visin de los gastos desde la fuente hacia una donde domina las finalidades. Este registro dejo (sic) de funcionar desde el 200-2001 porque el DANE en la bsqueda por tener informacin de mejor calidad decidi trabajar de la mano con la Contadura General de la Nacin. Este registro era muy importante para el pas para poder establecer mediciones ms certeras del gasto social y de la distribucin del mismo. Actualmente, el DANE se encuentra desarrollando una investigacin que permita tener informacin similar a la que se poda recoger con la F400 y se espera tener los primeros resultados este ao. As las cosas se adopt como fuente la CGN. Los informes titulados: Situacin financiera y de resultados del nivel nacional a 31 de diciembre de revelan el resultado del proceso de consolidacin de la informacin contable reportada por las entidades que conforman el Nivel Nacional que incluyen (sobre la base de las normas definidas en el Plan General de Contabilidad Pblica-PGCP ) los estados contables consolidados como son el Balance General, el Estado de Actividad Financiera, Econmica y Social, y el Estado de Cambios en el Patrimonio, de la Nacin comparativos con el ao anterior. Lo anterior en

cumplimiento del artculo 354 de la Constitucin y de lo enunciado en el artculo 7 la Ley 6

298 de 1996, que define el Sistema Nacional de Contabilidad Pblica. De estos informes se fueron extractando los datos anuales correspondientes y relacionados con el Gasto

Pblico y con el Gasto Social, se consolid una base de datos para analizar su evolucin.

Las cifras y su anlisis

Para el abordaje del tema del estudio hubo que remontarse una y hasta dos dcadas para observar el tratamiento dado al asunto del GPS. En la dcada que acaba de terminar las cosas parecen haber variado un poco. El gasto pblico total (GT) es una medida del tamao del Estado. Para el caso colombiano, pas de representar el 46.5% del PIB en 2000 a solo 34% (el ms bajo del perodo 2000-2009) en el ao siguiente. Este indicador muestra alta variacin, hasta lograr una relativa estabilizacin entre 2006 y 2009. Para este ltimo ao se ubic en el 41% del PIB. El crecimiento anual estuvo muy por encima del aumento poblacional, significando el 9.4% para el Gasto Total y el 7.8% para el Gasto Total percpita promedio. El grfico 1 muestra la evolucin del GTpc (Gasto pblico Total percpita) y del GP como % porcentaje del PIB. El GPT-PC, luego de caer en 2001, mostr en el perodo estudiado un incremento sostenido al pasar de $ 2 millones en 2000 hasta $ 3.5 millones en 2009.

grfico 1 Gasto Pblico Total 2000-2009

4.000.000,0 3.500.000,0 3.000.000,0 35,00% 2.500.000,0 2.000.000,0 1.500.000,0 1.000.000,0 10,00% 500.000,0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

50,00% 45,00% 40,00%

30,00% 25,00% 20,00% 15,00%

5,00% 0,00%

GastoPblicoTotal como%PIB

GastoPblicoTotal percpita

Elaboracin propia con base en datos de la CGN.

La evolucin de los componentes del GT y su comparabilidad se muestra en la grfica 2 que viene a continuacin en la cual puede verse cmo Otros gastos crece acelerada y permanentemente es especial desde 2006. Otra tendencia de rpido incremento es la de Transferencias.

Grfico 2 Evolucin del GT por componentes 2000-20009

60.000,0

50.000,0

$Miles demillones

40.000,0

30.000,0

20.000,0

10.000,0

0,0 Administracin Operacin Transferencias Gastosocial Operacionesinterinstitucionales Otrosgastos Operacin Gastosocial 2000 17.981,5 11.247,5 10.317,1 2.179,6 646,4 24.976,5 11.247,5 2.179,6 2001 18.381,6 5.180,6 9.859,8 12.871,4 2.848,8 106,8 14.798,5 5.180,6 2.848,8 2002 21.129,8 5.577,9 12.146,0 14.129,0 3.020,9 121,4 29.125,0 5.577,9 3.020,9 2003 22.650,1 7.792,1 11.131,4 15.809,2 3.862,9 387,1 22.167,0 7.792,1 3.862,9 2004 22.525,5 9.081,5 15.496,2 16.352,7 6.318,3 314,1 30.193,2 9.081,5 6.318,3 2005 27.274,4 11.159,8 12.764,6 16.359,8 5.999,6 185,1 25.074,5 11.159,8 5.999,6 2006 27.787,5 12.210,5 19.362,5 19.908,5 7.296,5 208,2 39.808,4 12.210,5 7.296,5 2007 26.904,4 16.148,7 8.900,2 24.568,6 11.346,0 191,8 49.033,0 16.148,7 11.346,0 2008 21.653,7 16.056,2 11.864,1 31.744,8 15.647,5 202,6 58.944,8 16.056,2 15.647,5 2009 24.067,0 16.937,0 10.199,5 39.871,9 14.752,1 558,6 59.336,0 16.937,0 14.752,1

Provisiones,agotamiento, depreciacionesyamortizaciones 14.055,0

Elaboracin propia con base en datos de la CGN

Corroborando lo observado para el GT en la tendencia del GTpc puede verse El grfico 3 que viene a continuacin ilustra la tendencia mostrada por los diferentes componentes del GTpc: puede verse como pese a lo oscilante que resulta es Otros Gastos el componente que ms crece, seguido por las Transferencias. Frente a estos la tendencia del Gasto Social resulta moderada.

1.400.000,0 1.200.000,0 1.000.000,0

grafico 3 Tendencia componentes del GPT-PC 2000-2009

GP-PC $ pesos

800.000,0 600.000,0 400.000,0 200.000,0 0,0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

ao

Otros gastos Administracin Operacin Provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones Transferencias Operaciones interinstitucionales Gasto social

Elaboracin propia con base en datos de la CGN

El consolidado nacional de los Estados de actividad financiera, econmica, social y ambiental de la CGN tratan por aparte los conceptos de Gasto Pblico Social (GPS) y de Gasto de Inversin Social (GIS) por cambios en el Plan General de Contabilidad Pblica. En los agregados, los dos conceptos conforman el Gasto Social (GS). Para el caso del GIS se cuenta con informacin para los aos 2001 a 2006. Las grficas 4 y 5 que vienen a continuacin ilustran la composicin porcentual de los componentes para estos dos conceptos, las cifras estn dadas en miles de millones de pesos corrientes:

10

2009

Grfico4 GastoPblicoSocialporcomponentes20002009
100%

90%

80%

70%

60%
%deGPS

50%

40%

30%

20%

10%

0% Otros Subsidiosasignados Medioambiente DesarrolloComunitarioybienestarsocial Cultura Recreacinydeporte Vivienda Aguapotableysaneamiento bsico Salud Educacin

2000 0,1 1.340,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 839,0 0,0

2001 24,5 670,4 0,0 13,9 0,0 0,1 0,0 0,1 1.920,7 10,4

2002 0,0 456,2 0,0 116,8 0,0 0,0 0,0 0,0 1.820,4 12,4

2003 0,0 582,6 0,0 248,4 0,0 0,0 0,0 0,0 2.022,4 76,2

2004 0,0 881,3 0,0 293,7 0,0 0,0 5,1 1,1 2.466,8 34,7

2005 0,0 997,7 0,0 424,0 0,0 0,0 3,7 2,5 2.973,1 23,2

2006 0,0 876,9 0,0 517,9 0,0 0,0 4,4 0,8 3.021,6 34,9

2007 0,0 3.353,9 522,5 1.384,8 40,8 63,3 16,0 339,1 4.990,9 634,6

2008 0,0 6.731,2 687,9 1.943,1 54,2 89,6 29,5 344,1 5.073,3 694,6

2009 0,0 3.695,1 621,8 2.751,9 65,3 130,1 31,4 274,9 6.693,0 488,6

Elaboracin y clculos propios con base en datos de la CGN

En cuanto al GPS, descuella la participacin mayoritaria aunque menguante de la Salud y en segundo orden la correspondiente a Subsidios asignados. Desarrollo comunitario y bienestar social muestra un ascenso progresivo a partir de 2002.

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Grfico5 GastodeInversinPblicaporcomponentes20012006
100% 90% 80% 70% 60%
%delGIP

50% 40% 30% 20% 10% 0% OTROS CIENCIAYTECNOLOGA GOBIERNO,PLANEACINYDESARROLLOINSTITUCIONAL ENERGTICO YMINERO COMUNICACIN,TRANSPORTEEINFRAESTRUCTURA VIAL TRABAJOYSEGURIDADSOCIAL DESARROLLOAGROPECUARIO,INDUSTRIAL,COMERCIALYTURSTICO JUSTICIA,DEFENSAYSEGURIDAD DESARROLLOCOMUNITARIO, EQUIPAMIENTO YPREVENCIN YATENCINDEDESASTRES VIVIENDA MEDIOAMBIENTE, AGUAPOTABLEYSANEAMIENTO BSICO EDUCACIN,ARTEYCULTURAYRECREACINYDEPORTE SALUD

2001 41,1 0,1 68,4 1,1 8,1 5,8 50,1 1,0 42,8 0,0 15,4 9,5 30,9

2002 0,0 0,1 165,6 3,6 33,6 70,3 76,4 3,4 172,8 0,3 8,9 33,9 46,2

2003 0,0 0,0 246,3 3,6 17,3 0,0 269,7 2,5 93,8 3,7 59,5 96,9 143,5

2004 0,0 0,1 318,5 95,2 1.687,1 0,0 120,8 3,6 137,5 5,5 72,6 109,3 85,5

2005 0,0 0,1 290,4 133,4 468,7 0,1 77 1,5 87,8 7,8 301,1 184,1 23,4

2006 0,0 15,2 362,1 190,4 619,1 0,4 412,0 5,0 154,4 18,5 492,5 554,5 16,0

Elaboracin y clculos propios con base en datos de la CGN

Para el caso del GIS son interesantes los datos de vivienda que para 2004 represent ms del 60% del total; Gobierno, planeacin y desarrollo institucional; y el repunte del rubro Medio ambiente, agua potable y saneamiento bsico. Con relacin al Gasto social, Gasto total y el PIB, se quiso observar que si el GT y el PIB varan en la misma direccin y verificar la funcin estabilizadora de aquel frente a cambios de este. Para el efecto y siguiendo la metodologa propuesta por Sarmiento y Delgado (2005) con base en el instrumento analtico de CEPAL (2001) se calculan las elasticidades del GT y del GS por variaciones gasto y del GS por variaciones del GT. Para observar si las variaciones del GT y del PIB sealan direcciones iguales (procclico) o contrarias (contracclico), revelando si el gasto cumple su funcin estabilizadora, se calcul la elasticidad gasto/PIB. Solo en 2001 el gasto fue contracclico, en 2003 y 2005 no tuvo 12

efecto y en los dems aos el comportamiento fue procclico. La regresin que se indica en la grfica 6 muestra que cerca de 90% de las variaciones del GT son explicadas por variaciones en el PIB:

Grfica 6 Variacin GT vs. Variacin PIB 2001-2009

0,4 0,3
var.anual GT

0,2 0,1 0 0,10,000 0,2 0,3 var GT

Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

0,020

0,040

0,060

0,080

0,100

0,120

0,140

Var anual PIB Lineal (var GT)

var GT 0,213 0,331 0,017 0,197 0,015 0,281 0,083 0,139 0,062

y=4,6453x 0,3578 R=0,8916

var PIB 0,021 0,128 0,078 0,123 0,079 0,123 0,107 0,116 0,101

Elaboracin y clculos propios con base en datos de la CGN

Para el Gasto Social se hizo similar ejercicio para medir su importancia dentro del PIB. La correlacin entre ambos es pequea (0.35) y las variaciones del PIB explican menos del 12.5% de las variaciones del gasto social. La elasticidad gasto social/PIB mayor que 1 indica que en el perodo estudiado la participacin de GS dentro del PIB creci. Para 2002 y en 2009, aos en los cuales el PIB no creci, el GS disminuy, mientras que la mayor variacin del GS fue en 2007 cuando ms creci el PIB, como puede verse en la grfica 7 y su tabla de datos correspondiente.

13

Grfica 7 Variacin GS vs. Variacin GT 2001-2009

2,000 1,500
var anual GS

1,000 0,500 0,000

y=0,4597x+0,3404 R=0,0242

0,300

0,200

0,100 0,000 0,500 var GS

0,100

0,200

0,300

0,400

var anual GT Lineal (var GS)

var GS 0,211 0,089 0,218 0,257 0,201 0,007 1,546 0,379 0,057 var PIB 0,078 0,079 0,123 0,128 0,107 0,123 0,116 0,101 0,021

Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Elaboracin y clculos propios con base en datos de la CGN

La relacin entre las variaciones anuales del GS y del GT arroja una elasticidad GS/GT de -0.46 (como referencia la encontrada por Sarmiento y Delgado (2005,60) para el perodo 1975-2001 que fue de 0.57). Lo anterior estara indicando que para el perodo 2000-2009 la participacin del GS dentro del GT disminuy. En 2002 cuando ms creci el GT el GS disminuy y en 2001, mientras el GT vari de manera negativa, el GS aument, como puede verse a continuacin en el grfico 8 y su tabla de valores correspondiente:

14

2,000 1,500
var anual GS

Grfica 8 Variacin GS vs. Var iacin PIB 2001-2009

1,000 0,500 0,000 0,000 0,500 0,020 0,040 0,060 0,080 0,100 0,120 0,140 y=5,1475x 0,2038 R=0,1255

var anual PIB VarGS Lineal(VarGS)

Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

var GS 0,211 -0,089 0,218 0,257 0,201 0,007 1,546 0,379 -0,057

var GT -0,213 0,331 -0,017 0,197 -0,015 0,281 0,083 0,139 0,062

Elaboracin y clculos propios con base en datos de la CGN

La metodologa que se sigue permite medir la interrelacin de PIB, GT y GS de manera conjunta, para diferenciar las variaciones del GSpc por efecto del crecimiento (PIB), por aumento del GT, llamada presin presupuestaria (PP) y por aumento de la proporcin del GS sobre el GT, llamada prioridad fiscal (PF). La suma de PP y PF se llama prioridad macroeconmica o PM. Para separar los efectos se deja variar el factor cuyo efecto se quiere medir dejando constantes a los otros dos. El resultado del ejercicio se puede ver a continuacin en la grfica 9 y su correspondiente tabla de datos, las cuales muestran para el perodo 2000-2009 las curvas de cada uno de los factores que contribuyeron al crecimiento del gasto social por persona. Son estos el efecto del crecimiento, el de la presin presupuestaria, el de la prioridad macroeconmica (crecimiento+PP) y el de la prioridad fiscal. El crecimiento del GS durante la dcada fue contnuo hasta 2004,

declinando en 2005 y retomando la tendencia alcista hasta 2008, cuando de nuevo declina. Los factores asociados con el crecimiento observado fueron la presin presupuestaria y el crecimiento econmico. No as la prioridad fiscal ni la macroeconmica: 15

Grfica 9 Factores que explican el crecimiento del GSpc 2000-2009

400,0 350,0 300,0 250,0 200,0 150,0 100,0 50,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GSpc($miles/hab) GSpcporpresinpresupuestaria GSpcporprioridadfiscal

GSpcporcrecimiento GSpcporPrioridadmacroeconmica

FactorescrecimientoGSpc GSpc($miles/hab) GSpcporcrecimiento GSpcporpresinpresupuestaria GSpcporPrioridadmacroeconmica GSpcporprioridadfiscal

2000 53,8 0,0 53,8 53,8 53,8

2001 69,2 12,1 53,8 57,1 31,5

2002 72,2 11,6 66,2 60,6 52,6

2003 91,0 23,9 76,7 67,1 42,6

2004 146,5 72,0 134,3 74,5 45,7

2005 137,1 55,8 116,3 81,2 34,1

2006 164,3 74,4 150,7 89,9 60,7

2007 251,7 152,9 234,4 98,8 45,1

2008 342,3 235,0 326,4 107,3 48,0

2009 318,2 210,2 305,9 108,0 67,1

Elaboracin y clculos propios con base en datos de la CGN, siguiendo a Sarmiento y Delgado (2005)

El GPS en Amrica Latina Para comparar a Colombia con otros pases de caractersticas parecidas se recurre a la CEPAL que entre otras confronta los datos de Gasto Pblico Social de los pases de Amrica Latina y el Caribe como porcentaje del Gasto Pblico Total y como porcentaje del Producto Interno Bruto:

16

Grfica 10 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): GPS como % del GT

90

80

70

GastoSocial como %deGasto Total

60

50

40

30

20

10

0 Argentin Boliviab/ Brasil a 19901991 19921993 19941995 19961997 19981999 20002001 20022003 20042005 62,2 63,4 65,6 65,4 64,2 62,7 66,2 64,1 0 0 39,7 44,1 50 54,4 60,1 63 48,9 47,2 58,6 51 55,8 61,6 69,3 72 Chile Colombia Costa Rica 38,9 41,2 38,2 42 40,7 40,5 37,5 35,8 Cuba

Repblic Amrica Amrica El Trinidad a Guatema Hondura Jamaica Nicaragu Venezuel Latinay Latinay yTabago Uruguay Ecuador Salvador Mxico Panam Paraguay Pere/ Dominica elCaribe elCaribe la s d/ a a c/ f/ na g/ h/ 42,8 48,5 33,7 27,6 21,7 20,9 25,2 28,5 0 32,1 31,6 35,6 40 34,9 30,9 31,2 29,9 33,3 41,3 42,7 45,1 47,3 50,4 53,8 40,7 36,6 40,6 40,5 39,5 45,4 49,9 52,8 26,8 23,2 20,6 19,2 0 17,1 17,3 16,3 41,3 50,2 53,1 52,3 59,4 61,3 57,8 58,6 34 38,5 39,9 37 37,1 38,4 42 47,9 38,1 50,6 48,6 39,6 46,4 42,5 39,1 39,3 33,9 42,9 43,3 47,1 44,5 38,3 41,6 40,2 39 41,3 46,6 46,8 49,5 49,7 51,4 50,8 38,4 37 45,4 45,6 43,3 47,5 41,4 34,5 40,6 40,6 42,8 40,7 0 70,8 73,2 76,4 62,3 67,7 70,8 70,8 69,5 66,6 57,7 57,4 32,8 40,1 35,3 35,4 36,6 37,8 38,6 41 40,4 42,6 44,2 44,2 45,7 46,9 47,7 48,4 46,6 48,8 55 51,7 54,3 56,8 59,3 48,4

61,2 62,8 64,2 65,2 65,7 67,5 67,6 66,9

28,8 32,2 39,9 41,8 32,7 33,2 32,8 0

35,6 34,7 39,4 45,7 44,8 47 51,4 53

Elaboracin propia con base en datos de la CEPAL

En la Grfica 10 puede observarse la evolucin del GPS como porcentaje del Gasto Total para 21 pases de Latinoamrica y el Caribe. Para el caso colombiano, las cifras indican que el pas se encuentre muy por debajo de los promedios regionales (simple y ponderado), pero adems muy lejos respecto a pases como Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Uruguay.

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Grfica 11 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): GS COMO % DEL PIB

35

30

25
Gasto Social como % del PIB

20

15

10

0 Argenti na Bolivia Brasil Chile Colombi a Costa Rica Cuba Ecuador El Guatem Hondur Jamaica Mxico Nicarag Panam Paragua Salvado ala as ua y rb/ 0 4,1 4,8 5,2 5,4 6,1 5,6 0 3,3 4,1 4,1 4,3 5,9 6,1 6,5 6,3 7,5 7,6 6,6 6,6 7,4 10 11,3 11,6 8,4 8 8,2 9 0 9,5 9,5 9,9 6,5 8,1 8,9 8,5 9,2 9,7 10,2 10,2 6,6 6,5 7,2 6,5 7,6 8,1 9,3 10,8 7,5 9,3 8,3 8,8 9,7 9,5 8,3 8 3,2 6,6 7,8 8,7 9,1 8 9,1 7,9 Per Repbli Trinidad Uruguay Venezu Amrica Amrica ca y ela Latinay Latinay Dominic Tabago el el ana Caribe Caribe 4,3 6,9 16,8 8,8 9,7 12,9 5,9 6,7 6,9 7,1 7,7 7,6 7,1 7,3 6,6 6,4 0 9,1 9,7 9,4 18,9 20,2 21,3 22 22,2 20,8 17,7 9,2 7,8 8,6 8,8 11,6 11,7 11,7 10,8 11,1 11,3 11,8 12,4 12,7 12,6 13,5 14,9 14,6 15,5 15,7 15,8 15,9

19901991 19921993 19941995 19961997 19981999 20002001 20022003 20042005

19,3 20,1 21,1 19,9 20,9 21,8 19,5 19,4

0 0 12,4 14,6 16,2 18 19,4 18,6

18,1 17,6 20,4 19,4 21,6 21,1 21,8 22

12,7 12,8 12,4 12,8 14,2 15,1 14,7 13,1

6,6 7,9 11,5 15,2 13,7 13,2 13,7 13,4

15,6 15,2 15,8 16,8 16,4 18 18,6 17,5

27,6 32,8 28,5 25 24,3 22,2 24,7 28,7

7,4 8 6,1 5,6 4,9 4,9 5,5 6,3

3,9 5,1 6,5 6,9 7,4 8,3 9,5 8,9

Elaboracin propia con base en datos de la CEPAL

En la Grfica 11 puede observarse la evolucin del GPS para 21 pases de Amrica Latina como porcentaje del PIB. Colombia se encuentra muy por debajo de pases como Cuba, Uruguay, Argentina y Brasil. El promedio Latinoamrica (simple o ponderado) ha ido en ascenso permanente, mientras que en Colombia fuera del repunte por el mandato constitucional, la tendencia ha sido plana y casi constante.

Conclusiones
El Gasto Social como prioridad presupuestal, una de las mayores innovaciones de la Constitucin de 1991, no parece haber inspirado las medidas de poltica econmica que se tomaron en la dcada revisada (a la fecha, las cifras de 2010 solo se han consolidado hasta marzo de dicho ao). 18

Los Planes de Desarrollo que la dcada estudiada abarca y que expresan la intencin de los gobiernos que se sucedieron, se refieren de una manera casi marginal al Gasto Social o al Gasto Pblico Social. En los PND revisados, son los aspectos relacionados con ajuste macroeconmico los que ms se ocupan de estos temas. La informacin tomada de los estados financieros preparados por la Contadura General de la Nacin, resulta til para establecer la evolucin del Gasto Total y del Gasto Social en diferentes niveles de consolidacin, para el lapso transcurrido entre la desaparicin del registro F-400 del DANE y la solucin sobre la cual se trabaja interinstitucionalmente. La estabilidad que pretenda el paquete de reformas de los aos noventa, no parece haberse logrado en la dcada examinada, caracterizada por su volatilidad en cuanto al crecimiento del producto. Esto se reflej de manera necesaria en el comportamiento del Gasto Social. Mayor volatilidad supone mayor vulnerabilidad de los grupos sociales que se busca favorecer. El mejoramiento de algunos indicadores sociales no fue sostenible en el sentido que se desarrollaran con suficiencia los activos humanos y fsicos que protegieran a los grupos ms pobres para los aos crticos con que cerr la primera dcada del presente siglo. Que el Gasto Pblico Social gane o pierda participacin con relacin al Gasto Pblico Total o con respecto al crecimiento del Producto Interno Bruto no son circunstancias suficientes que permitan hacer afirmaciones sobre su efecto redistributivo. Este tpico sera objeto de otro estudio que permita darle continuidad a los trabajos adelantados sobre Colombia, entre otros: Selowsky en 1979, Vlez en 1996, Snchez & Nez en 1999, Lasso en 2004 y Nez en 2009.

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Bibliografa
CEPAL. El Gasto social en Amrica Latina: balance de una dcada Captulo IV, en Panorama social de Amrica Latina 200-2001. CEPAL. El Gasto pblico social y la necesidad de un contrato social en Amrica Latina Captulo II, en Panorama social de Amrica Latina 2007. Contadura General de la Nacin. Balance General y otros informes 2000-2009 http://www.contaduria.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=97&It emid=38&lang=es . Departamento Nacional de Planeacin. Planes Nacionales de Desarrollo

http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PND.aspx. Fedesarrollo e Instituto SER. Indicadores Sociales Gasto Pblico Social, en Coyuntura Social Nmero 2 mayo de 1990, pgs.13-19, Bogot. Snchez, F. y Nez, J. Descentralizacin, pobreza y acceso a los servicios sociales. Quin se benefici del Gasto Pblico Social en los noventa?, en Coyuntura Social Nmero 20 mayo de 1999, pgs.165-192. Fedesarrollo, Bogot. SNCHEZ, Martha. Evolucin del Gasto Social 1980-1996. Departamento Nacional de Planeacin, Unidad de Desarrollo Social, Divisin de Indicadores y Orientacin del Gasto Social, 1998, Bogot. Ramrez, J.C. El Gasto Pblico Social del gobierno central, en Informes Especiales: Coyuntura Social Nmero 2 mayo de 1990, pgs.159-170, Fedesarrollo e Intituto SER, Bogot. Sarmiento, A. y Delgado, L. (2005). Anlisis del gasto social 1975-2001. En Revista Economa Colombiana No.311 nov.-dic. 2005 , Contralora General de la Repblica, Bogot.

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NDICE Introduccin, 2 Discusin terica y conceptual, 2 Gasto social en Colombia, 3 Nota metodolgica y fuentes, 5 La cifras y su anlisis, 6 Gasto Pblico Social en Amrica Latina, 15 Conclusiones, 17.

NDICE DE GRFICAS Grfica 1: Gasto Pblico Total 200-2009, 7 Grfico 2: Evolucin del Gasto Total por componentes 2000-2009, 7 Grfico 3: Tendencias componentes del Gasto Pblico Total 2000-2009, 8 Grfico 4: Gasto Pblico Social por componentes 2000-2009, 9 Grfico 5: Gasto de Inversin Social por componentes 2001-2006, 9 Grfico 6: Variacin de Gasto Total vs. Variacin del PIB 2001-2009, 10 Grfico 7: Variacin del Gasto Social vs. Variacin de PIB 2001-2009, 11 Grfico 8: Variacin del Gasto Social vs. Variacin de Gasto Total 2001-2009, 12 Grfico 9: Factores que explican el crecimiento de Gasto Socia per cpita 2000-2009, 13 Grfico 10: Amrica Latina y el Caribe (21 pases) GPS como % del GT, 14 Grfico 11: Amrica Latina y el Caribe (21 pases) GPS como % del PIB, 15.

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