Pesquisa Nacional de Conselhos

Ministrio da Justia - 2009
1 CONFERNCIA NACIONAL
DE SEGURANA PBLICA
Pesquisa Nacional dos Conselhos
de Segurana Pblica
Luciane Patrcio Braga de Moraes
E
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p
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e
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t
e
Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Ministro da Justia
Tarso Genro
Secretrio Nacional de Segurana Pblica
Ricardo Brisolla Balestreri
Coordenadora Geral da 1
a
Conferncia Nacional de Segurana Pblica
Regina Miki
Capa e Diagramao
Grca Pontual
Copyright Ministrio da Justia
Tiragem: 1.000 exemplares
MORAES, Luciane P. B.
Pesquisa Nacional dos Conselhos de Segurana Pblica /
Luciane Patrcio Braga de Moraes 1 Edio Braslia: Ministrio
da Justia, 2009.
Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta
obra, desde que citada a fonte e no seja para venda ou qualquer m comercial.
Ministrio da Justia (MJ)
Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edifcio Sede
Braslia, DF Brasil CEP 70064-900
Telefone: (61) 2025-9570
Impresso no Brasil
Sumrio
Apresentao ...................................................................................................................... 5
Introduo ........................................................................................................................... 7
Participao Social no Contexto Brasileiro ............................................................ 10
Os Conselhos de Segurana Pblica no Brasil ..................................................... 18
Anlise do Banco de Dados ........................................................................................ 26
Reexes Gerais sobre a Pesquisa ............................................................................ 50
Anexo Questionrio da Pesquisa .......................................................................... 61
Apresentao
O Ministrio da Justia, ao realizar a 1 Conferncia Nacional de
Segurana Pblica, demonstrou seu investimento neste campo de atuao
e consolidou o entendimento de que a transformao da segurana pblica
num direito fundamental s possvel com a participao de todos os
brasileiros: trabalhadores, sociedade civil e gestores das polticas.
A CONSEG no representou apenas um grande evento onde foram
discutidos os princpios e as diretrizes que nortearo a construo da poltica
pblica de segurana do Brasil. Ao contrrio, sua metodologia diferenciada,
envolvendo os mais diversos pblicos e adotando um conjunto de estratgias
como conferncias livres e virtuais, seminrios temticos, etapas eletivas,
ciclos de debates e pesquisas foi o principal elemento para sua grande
adeso e sucesso.
Assim, a Pesquisa Nacional dos Conselhos de Segurana Pblica,
registrada nesta publicao, representou uma dessas estratgias. Conhecer
mais profundamente o universo dos conselhos de segurana pblica
em desenvolvimento no pas foi um dos objetivos fundamentais dessa
pesquisa, que buscou compreender, sobretudo, como se tem praticado a
participao social neste campo temtico. Mas esse apenas o primeiro
passo. A consolidao de um banco de dados convel e atualizado dos
conselhos inicia-se atravs deste esforo, assim como a construo de uma
matriz nacional orientadora dedicada aos conselhos de segurana pblica.
H um longo trabalho pela frente. Espera-se que essa pesquisa auxilie
acadmicos, pesquisadores, especialistas e gestores de polticas pblicas.
Alm disso, tambm se espera que ela subsidie o desenvolvimento e a
execuo de uma poltica destinada aos conselhos de segurana pblica e
que inspire o atual Conselho Nacional de Segurana Pblica na realizao
do seu trabalho daqui para frente.
Boa leitura!
Ministrio da Justia
5
Introduo
A Pesquisa Nacional dos Conselhos de Segurana Pblica teve
como objetivo mapear a realidade dos conselhos de segurana pblica
(comunitrios, locais, municipais ou estaduais) do pas, trazer elementos mais
qualicados para pensar a sua realidade, perl e atuao, alm de apresentar
uma primeira reexo sobre a questo da participao social a partir da
anlise desta instituio.
A pesquisa, desenvolvida entre os meses de agosto e dezembro de
2008, foi realizada atravs de uma consultoria prestada para a Secretaria
Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia (SENASP-MJ).
Inicialmente intitulada Estudo Exploratrio sobre as Experincias Nacionais
e Internacionais de Participao Social na rea da Segurana Pblica
1
, esteve
inserida nas atividades da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica.
Tinha, portanto, duas frentes de investigao: 1) Realizar um mapeamento
das experincias nacionais e internacionais de participao social na rea da
segurana pblica (enfocando especialmente as conferncias j realizadas
e as chamadas boas prticas desenvolvidas neste campo temtico; e 2)
Realizar um levantamento dos conselhos de segurana pblica (locais,
comunitrios, municipais ou estaduais) existentes no Brasil (cujos resultados
sero aqui abordados).
A metodologia utilizada para a realizao da pesquisa contou com
quatro fases. Na primeira, buscou-se levantar as informaes disponveis
sobre os conselhos de segurana pblica sistematizadas sob a forma de
produo bibliogrca: artigos, textos acadmicos, livros, publicaes em
geral, relatrios de pesquisa, resenhas, monograas, dissertaes e teses,
assim como documentos especcos produzidos pelos prprios conselhos,
como relatrios de trabalho, manuais, folhetos, cartilhas, materiais didticos
e atas de reunies ordinrias. Em segundo lugar, foi feito um levantamento
da legislao existente sobre o funcionamento dos conselhos de segurana
1
Colaboraram na realizao desta pesquisa os seguintes pesquisadores: Rachel Maitre (no levantamento
das experincias nacionais); Marcelle Gomes Figueira e Thais Lemos Duarte (na produo das freqncias
do banco de dados da pesquisa). Colaborou tambm a equipe da Coordenao Geral de Pesquisa e Anlise
da Informao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP-MJ).
7
8
pblica no mbito local, municipal e estadual. importante ressaltar que num
pas como o Brasil, ainda que fossem observadas semelhanas, cada estado e
cada municpio dispem de uma legislao diferente para a regulao deste
mecanismo. A sistematizao destes dados no foi objeto da pesquisa neste
momento. Em terceiro lugar, foi feito um levantamento das experincias
nacionais em curso de conselhos de segurana pblica locais, municipais e
estaduais disponveis na internet, uma vez que a pesquisa no considerava,
inicialmente, a realizao de uma etnograa, de maneira que fosse possvel
identicar e sistematizar as principais experincias brasileiras neste quesito
e registrar as iniciativas que mereciam destaque. E nalmente, em quarto
lugar, foi produzido um banco de dados dos conselhos de segurana pblica
existentes no pas a partir da realizao de um survey, onde foi elaborado
e aplicado um questionrio, que deveria ser respondido, prioritariamente,
pelos presidentes dos conselhos.
O questionrio foi elaborado e aplicado no perodo de setembro a
dezembro de 2008. Como no havia ainda disponvel um banco de dados que
registrasse os contatos dos conselhos de segurana brasileiros, lanou-se mo
de um conjunto de interlocutores governamentais e no governamentais
para identificar tais instituies, seus presidentes ou representantes e
assim garantir a resposta aos questionrios. Dentre os principais rgos
que favoreceram a identicao e a mobilizao dos representantes dos
conselhos, possvel destacar: 1) Secretarias Estaduais de Segurana Pblica
ou ans; 2) Secretarias Municipais de Segurana ou Ordem Pblica ou ans;
3) Coordenadorias dos Conselhos de Segurana Pblica (normalmente
vinculadas s Secretarias Estaduais de Segurana Pblica ou a Programas
de Policiamento Comunitrio de algumas polcias militares brasileiras); 4)
Federaes Estaduais de Conselhos de Segurana Pblica; 5) Rede de Polcia
Comunitria da SENASP/MJ; 6) Frente Nacional dos Prefeitos; 7) Frum
Brasileiro de Segurana Pblica; 8) Rede Brasileira de Policiais e Sociedade
Civil; 9) Rede de Gestores dos Gabinetes de Gesto Integrada Municipal
(GGIM) do PRONASCI; e 10) Rede de Gestores dos Gabinetes de Gesto
Integrada Estadual.
Alm dos rgos acima destacados, o questionrio da pesquisa tambm
cou disponvel nos seguintes portais de internet: 1) Portal Segurana
Cidad (www.segurancacidada.org.br); 2) Portal Comunidade Segura (www.
comunidadesegura.org); 3) Portal do Frum Brasileiro de Segurana Pblica
9
(www.forumseguranca.org.br); 4) Portal da Secretaria Nacional de Segurana
Pblica do Ministrio da Justia (SENASP/MJ) (www.mj.gov.br).
Identicados os atores-chave para a distribuio do questionrio, o
prprio Ministrio da Justia se encarregou de distribu-los atravs de ofcio,
de modo que as respostas fossem encaminhadas e centralizadas neste rgo.
Foram recebidos 545 (quinhentos e quarenta e cinco) formulrios.
Vale destacar que os mesmos foram respondidos diretamente por seus
presidentes ou principais representantes, de modo que se pudesse obter
informaes mais precisas e conveis sobre a natureza dos conselhos de
segurana pblica espalhados pelo pas.
importante lembrar tambm que alm dos formulrios preenchidos,
foram colhidas outras informaes relevantes para a pesquisa, como
documentos que registravam o funcionamento dos conselhos: suas
atas, relatrios de gesto, legislaes pertinentes, documentos didticos
elaborados pelos mesmos, enm, um conjunto de informaes que tambm
ajudaram a compor o banco de informaes deste estudo. A despeito deste
levantamento, esta publicao concentra-se na anlise do banco de dados
produzido para esta pesquisa. Sem dvida alguma, importante que as
informaes que ora sero apresentadas sejam complementadas com
etnograas ou estudos qualitativos em profundidade sobre este universo,
de modo a se ter um panorama mais completo dessas instituies no pas.
10
Participao Social no Contexto Brasileiro
Muitos so os autores que tm se dedicado a empreender estudos
relacionados participao social no mundo moderno e de como diferentes
pases tm vivenciado formas distintas de consolidao da democracia. Neste
sentido, a realizao de um estudo sobre experincias de participao social
na rea da segurana pblica requer uma anlise mesmo que breve sobre
os processos que a sociedade brasileira tem experimentado nesta direo,
assim como a populao tem se apropriado da gesto da coisa pblica e do
acompanhamento das polticas pblicas. Especialmente para esta pesquisa,
tambm atravs da compreenso da formao histrico-cultural do Estado
brasileiro, bem como seus desdobramentos no que tange segurana e a
violncia, que ser possvel compreender o estado da arte das instituies
de participao social na seara da segurana pblica presentes no pas, e,
em especial, os conselhos.
Os estudos relacionados ao advento dos movimentos sociais no Brasil
revelam, de uma maneira geral, que os anos 70 e, mais signicativamente,
os anos 80, representaram o ressurgimento da sociedade civil frente ao
autoritarismo do Estado
2
. Com isso, na dcada de 80 que se observa
uma intensicao da produo acadmica sobre os movimentos sociais
3
.
Paralelamente, analisando o cenrio poltico brasileiro, possvel identicar
o processo de democratizao a partir de alguns indicadores, como a
promulgao da Constituio Federal de 1988, aps o perodo de abertura
poltica em 1985; o restabelecimento de vrios procedimentos democrticos
formais e o surgimento de novas foras polticas; e a primeira eleio direta
para presidente em 1989, evento que no ocorria desde 1960 (Carvalho,
2003). Sem dvida, a constituio de 88 abriu espao, atravs de legislao
especfica, para prticas participativas nas reas de polticas pblicas,
sobretudo na sade, na assistncia social, nas polticas urbanas e no meio
ambiente. (Avritzer, 2007).
No entanto, a despeito dos avanos destacados nesta rea, mostra-se
importante ressaltar que a democratizao das instituies polticas no
gerou, automaticamente, a democratizao dos direitos para os cidados,
2
Gohn (1998, 1999, 2003).
3
Ver Avzriter (2007), Avzriter & Costa (2004); Alberto Olvera (2002) Gohn (1998, 1999, 2003).
11
assim como no contribuiu para a resoluo dos problemas econmicos
mais graves (como o desemprego e a desigualdade social), tampouco dos
problemas sociais (sade e educao). Observou-se sim, no obstante, um
agravamento da ameaa aos direitos civis (como a liberdade civil e poltica
e a segurana individual e pblica), diante do crescimento das vrias formas
de violncia e criminalidade no Brasil. Em outras palavras, a democratizao
das instituies no se traduziu em cidadania para todos. (Carvalho, 2003)
Verica-se que a transio da ditadura democracia, de forma lenta e
gradual, no garantiu a discusso da natureza e dos objetivos das instituies
do Estado, a despeito da Constituio de 1988 ser chamada de Constituio
Cidad. Como destaca Carvalho (2003), mesmo diante do processo de
redemocratizao desenvolvido durante as dcadas de 70 e 80, o sentimento
presente entre os cidados de que a democracia continua um sonho no
realizado e que as instituies no funcionam de maneira adequada.
A discusso trazida por esse autor em seu livro Cidadania no Brasil:
o longo caminho destaca que a cidadania pode ser denida pelo conjunto
de direitos civis, polticos e sociais adquiridos pela sociedade. Com exceo
dos direitos polticos, uma vez que o sufrgio universal, se analisarmos
os direitos civis direito vida, inviolabilidade do lar, liberdade,
propriedade, igualdade perante a lei , alicerces da cidadania, assim como
os direitos sociais direito educao, ao trabalho, ao salrio justo, sade,
aposentadoria, entre outros , que garantem a participao dos cidados
na riqueza coletiva, nos deparamos com a cruel realidade de que estes no
esto disponveis para todos de igual maneira. A desigualdade social
reetida nas instituies e na distribuio desigual dos direitos. Tal cenrio
congura-se como uma democracia sem cidadania ou, como denido por
alguns autores, de cidadania incompleta ou no consolidada, cujos objetos
so cidados incompletos ou meio-cidados. Carvalho (2003) arma que
tal fenmeno pode ser explicado pela forma como esses direitos foram
constitudos e adquiridos historicamente. Segundo o autor, se comparado ao
modelo ingls, no caso brasileiro a aquisio dos direitos de cidadania se deu
a partir de uma ordem no lgica, ou, como arma, de uma ordem inversa.
Uma das razes para nossas diculdades pode ter a ver com a natureza do
percurso que descrevemos. A cronologia e a lgica da sequncia descrita por
Marshall foram invertidas no Brasil. Aqui, primeiro vieram os direitos sociais,
implantados em perodo de supresso dos direitos polticos e de reduo dos
direitos civis por um ditador que se tornou popular. Depois vieram os direitos
12
polticos, de maneira tambm bizarra. A maior expanso do direito do voto deu-se
em outro perodo ditatorial, em que os rgos de representao poltica foram
transformados em pea decorativa do regime. Finalmente, ainda hoje muitos
direitos civis, a base da sequncia de Marshall, continuam inacessveis maioria da
populao. A pirmide dos direitos foi colocada de cabea para baixo. (Carvalho,
2003, p. 219-220)
Tomando como premissa a anlise acima, possvel armar que tal
forma (ou ordem) de constituio dos direitos no caso brasileiro teve impacto
direto na nossa ausncia de tradio associativa e participativa. No Brasil,
bastante comum que os espaos de participao com algumas excees
sejam induzidos e conclamados pelo Estado. Assim, comum que tais
ambientes articialmente constitudos expressem as necessidades locais e
vocalizem as demandas dos cidados, mas isso no signica, necessariamente,
que tais espaos sejam apropriados pela sociedade.
Zaverucha (2004), cita em matria recentemente publicada que o
Brasil pode ser visto como uma semidemocracia, pois ao mesmo tempo em
que o pas no pode ser considerado autoritrio, tampouco no mereceria
o ttulo de nao democrtica, ou seja, no somos um regime autoritrio
nem tampouco uma slida democracia.
Assim, este cenrio hbrido que caracteriza o Brasil, que oscila entre
tradio e modernidade no mesmo espao geopoltico e cultural, tambm
analisado por DaMatta (1997), que salienta que no contexto brasileiro ainda
no se cristalizou uma cultura da democracia, no existindo na sociedade
brasileira uma solidicao das condies sociais, histricas, ideolgicas,
polticas, econmicas e simblicas que obviamente conduzem quilo que
ns entendemos ser a democracia moderna. Dessa constatao recai a
impossibilidade de viver democraticamente se os membros da sociedade
no externarem suas opinies e suas vontades, o que, como aponta Dallari
(1998), tornaria o Brasil contemporneo uma mera democracia eleitoral
em que o Estado se mantm autoritrio mesmo com a existncia de uma
democracia de procedimentos. (Czajkowski Jr., 2007).
Segundo suas observaes, neste tipo de democracia meramente
eleitoral, o povo escolhe os ocupantes de cargos polticos, mas no tem
nenhum poder para fazer com que eles respeitem os direitos sociais
declarados na Constituio Federal. Na mesma direo, Comparato (2005)
cita que se tornou comum enxergar a populao como o menor impbere,
evitando-se que o mesmo participe diretamente do processo democrtico,
13
pois o mesmo recorrentemente identicado como incapaz de manifestar
a sua vontade. Neste caso, cria-se a cultura de que o povo deve ser
permanentemente tutelado por aqueles que elegeu.
Czajkowski Jr. (2007) aponta que graas inexistncia da crena de
que quem d legitimidade s aes do Estado a sociedade civil, verica-
se que, mesmo diante do m da ditadura militar, um dos grandes desaos
contemporneos do Brasil seria o de consolidar uma sociedade realmente
democrtica, participativa e cidad.
Como destaca o autor,
por isto mesmo que o quadro que se delineia nos dias de hoje no foi fruto
do acaso, muito menos de elementos externos, sendo, na verdade, um reexo
direto de um conjunto de prticas nascidas no prprio Brasil Colnia e que se
perpetuaram no imaginrio local. Tanto que o triste da histria brasileira que,
frente s diculdades histrico-culturais, comcios, festas e discursos cvicos
parte o que ningum quer efetivamente ser no Brasil cidado. (DaMatta, 1997).
At mesmo porque ao longo da consolidao da sociedade brasileira, nunca se
teve muitas vantagens em se ter o status de cidadania. (Czajkowski Jr., 2007)
Explicando melhor o exposto acima, Pandol (1999) menciona que
como a nossa cultura fortemente marcada por relaes pessoais, aqui,
quem se individualiza, quem tenta agir segundo as regras no tm acesso
fcil cidadania, no tem direitos e, neste sentido, no tem privilgios.
No Brasil,
o pblico acaba sendo concebido como algo distante, fazendo com que as
pessoas preram procurar outros canais, que no os tradicionais, caso desejem ter
respeitados os seus direitos. O Estado, sob tal ponto de vista, nunca foi percebido
como sendo o fruto dos interesses da coletividade, mas sim como um ente sempre
disposto a conceder favores aos seus apadrinhados polticos. (Czajkowski Jr., 2007)
A anlise acima diz respeito forma como os cidados se relacionam
com o que pblico. No Brasil, comum que o signicado do que pblico
seja utilizado como algo que, no lugar de pertencer a todos, coletividade,
algo que confundido como pertencente ao Estado. Dito em outras palavras,
pblico no Brasil recorrentemente empregado como se fosse sinnimo de
estatal, o que faz com que os cidados entendam que o pblico algo que
pertence ao Estado, no toda sociedade.
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Logo, se o pblico entendido como estatal ou apropriado de maneira
particularizada pelo Estado, tambm comum que a relao entre os
indivduos e a coisa pblica se congure como uma relao distanciada ou
de baixa apropriao por parte dos mesmos. Isso, evidentemente, tambm se
reete na modesta participao dos cidados na gesto das polticas pblicas
ou na expresso de diferentes formas de associativismo. Entendemos a coisa
pblica como algo que no de ningum, em vez de tom-la como um bem
de todos. (Kant de Lima, 1997; Miranda, 2000 e 2005).
Pandol (1999), assim como Sales (1994) e Dagnino (2002), certicam
que um dos fatores que contribuiu para este cenrio decorre da cultura
nacional patrimonialista no Brasil, em contraposio cultura universalista,
predominante, por exemplo, nas naes europias e norte-americanas.
Na mesma direo, Wanderley Guilherme dos Santos (1987) utiliza-
se da categoria cidadania regulada, onde entende ser esta um tipo cujas
razes encontram-se no em um cdigo de valores polticos, mas em um
sistema de estraticao ocupacional que denido por normas legais. Em
outras palavras, so cidados todos aqueles membros da comunidade que
se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes reconhecidas e
denidas em Lei.
As implicaes da constituio da cidadania no cenrio brasileiro
esto diretamente associadas a forma como a populao do pas entende
e exercita seus processos de participao social. Alm disso, o fato de haver
um canal de participao para pensar coletivamente as questes pblicas,
no gera automaticamente participao, pois a matriz tuteladora do estado
brasileiro, ainda patronal, demaggica e tutelar se faz presente na nossa
cultura associativa. Mesmo admitindo a existncia de espaos orgnicos,
espontaneamente desenvolvidos a partir do engajamento dos cidados, o
que se observa que o Brasil no possui uma cultura de associativismo, fato
que por si s j representa um entrave para a constituio de espaos onde
a participao pode ser vivenciada e exercida.
Avritzer aponta que nesses 20 anos de democracia, o Brasil consolidou
um conjunto muito importante de instituies democrticas, mas vale frisar
que a instituio de formas de participao no est ligada ao questionamento
das instituies representativas. As iniciativas de participao social, ressalta
o autor, almejam ser uma suplementao dos canais existentes de interao
entre o governo e a sociedade civil.
15
Os anos 90 foram caracterizados pela adoo de ajustes estruturais
sobretudo na vida econmica do pas provocados por polticas
neoliberais, cujas consequncias se reetiram na desacelerao do ritmo da
democratizao, agravando desigualdades sociais e econmicas, assim como
as inuncias sobre a capacidade de mobilizao e organizao poltica da
sociedade civil. Por outro lado, tambm possvel identicar uma mudana
signicativa nas relaes entre Estado e sociedade civil: antes caracterizadas
por confronto, oposio e antagonismo, e agora marcadas por uma postura
de negociao e atuao conjunta. (Dagnino, 2002)
Miranda (2007) destaca que este novo contexto proporciona um
terreno frtil para a revitalizao da sociedade civil e da manifestao
de novas formas de associativismo, movimentos sociais organizados,
reorganizao partidria e democratizao do Estado. A autora elenca um
conjunto de caractersticas, dentre as quais vale a pena destacar:
Peduao do papel do Lstado como fonte de direitos e de
participao;
Deslocamentodaideiadenaaocomofontedeidentidadecoletiva,
Surgimentodeorganismospollticoseburocraticossupranacionais,
Surgimento de organizaoes nao-governamentais que estao
voltadas para o interesse pblico;
Pormulaao e execuao de pollticas publicas alternativas e
democrticas, que tentam romper os vcios do paternalismo e do
clientelismo.
Dessa forma, ressalta Miranda (2007) que este novo associativismo,
chamado de participao cidad, caracteriza-se por ser mais propositivo e
menos reivindicativo, baseado numa concepo mais ampla de cidadania,
no restrita apenas ao direito ao voto, mas que reconhece do direito vida.
Como destaca a autora,
baseia-se, portanto, numa concepo de cultura cidad, fundada em valores ticos
universais e impessoais, em uma concepo democrtica radical, e em aes e
regras mnimas compartilhadas que geram sentido de pertencimento, facilitam
a convivncia urbana e asseguram o respeito diversidade. (Miranda, 2007)
Assim, a participao social representa um processo mediante o
qual vrias camadas e esferas sociais contribuem na produo, gesto e
16
compartilhamento dos bens de uma sociedade. Se correto armar que a
soberania popular caracteriza a democracia plena, num Estado democrtico,
no seria possvel admitir decises polticas que no tivessem a colaborao
ou a inuncia da sociedade civil. (Oliveira, 2007)
preciso reconhecer que temos avanado consideravelmente
na direo do exerccio de uma participao efetiva dos cidados e na
constituio de espaos onde este fenmeno seja possvel. No entanto, o
que temos observado tambm a necessidade de um amadurecimento
contnuo, de modo que tanto os problemas como as solues caractersticas
de um processo democrtico de gesto sejam divididos e compartilhados
entre a populao e os responsveis pelo governo do Estado.
No campo da segurana pblica possvel fazer algumas consideraes
acerca do tema da participao. Em primeiro lugar, preciso reconhecer o
histrico hiato entre as instituies responsveis pela segurana pblica
(em especial as Polcias) e a sociedade civil de uma maneira geral. Mesmo
considerando os esforos de aproximao entre a sociedade e a polcia,
durante muitos anos considerou-se que a questo da segurana era um
assunto restrito s polcias, distanciado da populao, uma vez que tal
proximidade era compreendida como sinnimo de promiscuidade ou de
contaminao das instituies policiais. Outro entendimento era o de que
a segurana pblica deveria ser tratada como algo secreto, circunscrito
proteo das fronteiras e da existncia de um suposto inimigo externo
que precisava ser combatido. Essa ideologia levou a um insulamento das
instituies policiais, que se mantiveram atomizadas em seu trabalho e s
muito recentemente tm vivenciado e praticado essa relao de colaborao
com a populao.
Vale ressaltar tambm que mesmo reconhecendo os processos
alcanados com a Constituio de 1988, no campo da segurana pblica
representado pelo artigo 144 permaneceu vigente o ordenamento
institucional e jurdico das polticas de segurana anteriores. Dito em
outras palavras, mesmo com os avanos da chamada constituio cidad,
a segurana pblica dever do estado, direito e responsabilidade de todos
no incorporou a participao popular como requisito fundamental, sendo
representada sobretudo na viso tradicional presente ainda em algumas
instituies policiais como algo acessrio e relacionado s relaes
pblicas.
17
Como destaca Simes (2009), a presena popular na poltica de
segurana pblica durante muitos anos foi vivenciada de trs formas
tradicionais, como apresentado a seguir:
Assim, as classes populares e a sociedade civil, em particular os movimentos sociais
organizados, na atual estrutura de segurana pblica, exceo das experincias
inovadoras, participam da poltica de segurana em trs condies bsicas: 1) na
condio de suspeitos, e posteriormente rus em processos criminais; 2) na condio
de informantes, de colaboradores da polcia para levar uma denncia, para dar
informaes sobre outros suspeitos e potencialmente rus; ou 3) como contribuintes
para sanar a precariedade material que as polcias enfrentam, para arrecadar recursos
junto comunidade para doaes. Estes so os trs grandes modelos de participao
popular na atual estrutura de segurana pblica. (Simes, 2009).
Ainda que pese o diagnstico acima, possvel reconhecer
transformaes nesse cenrio e a sinalizao de um conjunto de instituies,
sobretudo policiais, no sentido de construrem uma relao diferenciada
com a populao. importante destacar alguns programas de policiamento
comunitrio em desenvolvimento no pas; a elaborao de implementao
de planos municipais de preveno violncia, desenvolvidos nos municpios
brasileiros; as Ouvidorias de Polcia; os canais diretos (hot lines) para a
realizao de denncias; a prpria Conferncia Nacional de Segurana
Pblica e os conselhos de segurana pblica brasileiros, os quais nos
deteremos aqui.
18
Os Conselhos de Segurana Pblica no Brasil
A Pesquisa Nacional dos Conselhos de Segurana Pblica insere-
se num conjunto de estudos que j tem problematizado a questo dos
conselhos gestores como formas de manifestao da cidadania ativa.
Segundo Gohn (1998; 2003), os conselhos representam rgos de mediao
entre o povo e o Estado e constituem uma das principais e inovadoras formas
de constituio de sujeitos democrticos na rea das polticas pblicas. Neste
contexto, seria possvel denir os conselhos como espaos de interface
entre o Estado e a sociedade. So pontes entre a populao e o governo,
assumindo a co-gesto das polticas pblicas. O poder partilhado entre
os representantes do governo e da sociedade, e todos assumem a tarefa de
propor, negociar, decidir, implementar e scalizar a realizao do interesse
pblico. (Carvalho, 2003)
Vasconcelos (2007) destaca que as experincias de Conselhos Gestores
multiplicaram-se no Brasil na dcada de 1990, quando j so sentidos os
efeitos do processo de liberalizao do regime autoritrio, com a ampliao
dos espaos de participao poltica atravs da revitalizao dos canais de
mobilizao e associaes polticas, particularmente com a inscrio, no
espao pblico, dos denominados novos movimentos sociais.
Segundo a pesquisa realizada por Maria da Glria Gohn sobre os
conselhos existentes no Brasil, seria possvel fazer uma espcie de tipologia
dos conselhos, denindo-os por 1) conselhos circunscritos s aes e servios
pblicos (sade, educao, habitao, emprego e cultura); 2) conselhos
referentes aos interesses gerais da comunidade (meio ambiente, defesa
do consumidor, patrimnio histrico-cultural); e 3) conselhos vinculados a
interesses de grupos e camadas sociais especcas (crianas e adolescentes,
idosos, negros, mulheres, portadores de necessidades especiais, etc.) (Gohn,
2005).
Independentemente de seu tipo, vinculao ou circunscrio, o advento
dos conselhos demonstra, segundo esta reexo, um importante passo para
a democratizao, mas importante ressaltar, como lembram os autores que
estudam o tema, que sua constituio no resultou necessariamente numa
proposta poltica para a sua consolidao, como a existncia de um projeto
que consubstancie a poltica do conselho; a composio de uma equipe
19
tcnica capacitada que esteja envolvida com este mecanismo; a existncia
de recursos (materiais e imateriais) para implementao dos projetos; e que
se mantenha uma postura de comprometimento poltico com o andamento
das polticas desenvolvidas pelo conselho. (Luchmann, 2002).
No que tange atuao dos conselhos (locais, municipais ou estaduais)
de segurana pblica, destaca-se um conjunto de estudos e etnograas
que descrevem casos especcos recortados em determinados espaos
geopolticos e que problematizam sua constituio e seu desenvolvimento
enquanto esfera pertencente ao contexto de constituio das polticas
pblicas nesta rea. Tais publicaes representam um relevante investimento
acadmico neste campo de conhecimento, analisando no apenas a sua
estrutura, mas, sobretudo, problematizando seu desenvolvimento num
contexto democrtico, reetindo se sua atuao representa, ou no, um
avano qualitativo para a democracia. Destacam-se os estudos de Silva
(2005), Sento-S (2005), Zavataro (2006), Cunha (2006), Miranda (2007, 2009),
Czajkowski Jnior (2007), Vasconcelos (2007), Galdeano (2009), Teixeira (2006),
todos sobre conselhos de segurana pblica no contexto brasileiro.
Analisando este fenmeno em especial, Miranda (2007) destaca que,
no caso brasileiro, se a partir de 1996 que a legislao em vigor
preconiza que o recebimento de recursos pelos municpios para as reas sociais est
condicionado existncia de conselhos gestores (Gohn, 2000), no que diz respeito
segurana, o condicionamento de liberao de verbas somente comeou em 2003, com
a proposta do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), que colocou a implantao
de Conselhos Comunitrios de Segurana como requisito. (Miranda, 2007)
Neste sentido, a autora ainda destaca que este enfoque delimita os
Conselhos Comunitrios de Segurana como uma variao de conselhos gestores de
polticas pblicas, peas essenciais no processo de democratizao, universalizao
e descentralizao das polticas sociais. Geralmente, so ligados s polticas pblicas
estruturadas em sistemas nacionais. Embora nem sempre tenham carter obrigatrio,
funcionam como fruns pblicos de captao de demandas e negociao de interesses
especcos dos diversos grupos e como forma de ampliar a participao dos segmentos
com menos acesso ao aparelho de Estado. (Miranda, 2007)
Mas no caso especfico dos conselhos de segurana pblica, a
autora ressalta o que fato dos mesmos estarem sendo criados por fora de
instrumentos legais relacionados distribuio de recursos pblicos (e no
necessariamente por uma demanda de movimentos sociais ou da prpria
populao) pode trazer desdobramentos perversos em relao a sua atuao,
ou como destaca:
20
Embora alguns vejam positivamente tal exigncia, na prtica ela pode comprometer
a perspectiva de reinveno democrtica, na medida em que a obrigatoriedade dos
conselhos de segurana seja interpretada como uma mera formalidade burocrtica.
(Miranda, 2008)
Outros estudos que problematizam a atuao e funcionamento dos
conselhos de segurana pblica se dedicam a analisar os programas de
policiamento comunitrio que tm sido desenvolvidos no contexto das
Polcias brasileiras. Tais abordagens so interessantes uma vez que apontam
que um dos papis fundamentais do conselho de segurana pblica est
relacionado melhoria da imagem pblica da polcia, no exatamente sua
contribuio na construo ou no monitoramento das polticas pblicas de
segurana. Um dos documentos pesquisados, que regula o funcionamento
dos conselhos de segurana em um dos Estados do Brasil, destaca como um
dos objetivos do conselho: aproximar as instituies policiais da comunidade,
restaurando suas imagens, restituindo-lhes credibilidade e transmitindo mais
conana e sentimento de segurana populao.
Mostra-se fundamental, portanto, que uma anlise de tais espaos
de participao seja feita em conjunto com um estudo mais aprofundado
dos programas de policiamento comunitrio em desenvolvimento no Brasil
e a forma como tal modalidade de policiamento avaliada e valorada
nos espaos institucionais das Polcias, sobretudo Militares. A losoa de
policiamento comunitrio parte da premissa de que a identicao e a
soluo dos problemas relacionados violncia numa dada localidade
devem ser compartilhadas com a populao. Sua implementao, portanto,
requer uma mudana do paradigma secularmente adotado pelas polcias
militares, que valoriza o enfrentamento no lugar da preveno e da produo
policial, traduzida em prises e apreenses, no lugar da mediao de conitos
e da adoo de formas adequadas de resoluo dos problemas.
Se correto afirmar que h um discurso no meio policial que
desqualica o policiamento comunitrio como losoa ou mesmo estratgia
de policiamento, resumindo-o a relaes pblicas do Batalho, importante
reetir tambm de que forma a participao popular est sendo interpretada
e vivenciada nos conselhos de segurana sob a tica dos policiais, num
contexto onde, como ressaltado acima, o discurso e a ideologia ainda vigente
sobre o trabalho policial valoriza mais pessoas presas e coisas apreendidas,
em detrimento do diagnstico e da resoluo adequada dos problemas
cotidianos que geram insegurana, em conjunto com a populao.
Antes de empreender anlise do banco de dados desta pesquisa,
vale destacar alguns dados presentes na Pesquisa de Informaes Bsicas
21
4
Segundo informaes presentes no relatrio da pesquisa, o conceito de Conselho Municipal de Segurana
Pblica adotado rgo colegiado com a nalidade de diagnosticar os problemas vinculados violncia
no municpio, estabelecer programas coordenados de aes e acompanhar a implementao dos trabalhos,
alm de gerir fundos provenientes de oramento e doaes.
Municipais (Perfil dos Municpios Brasileiros) realizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 2006, que dedicou um
captulo sobre os equipamentos municipais disponveis para lidar com as
questes de segurana pblica. Segundo as informaes da pesquisa, o
total de municpios com estrutura organizacional para tratar de assuntos
ligados segurana pblica de 1.230, o que representa 22,1% do total
de municpios existentes. A pesquisa evidenciou tambm a existncia de
conselhos municipais de segurana pblica, mostrando que 445 municpios
informaram possuir conselho na rea da segurana pblica
4
.
22
Brasil 5 564 1 230 445 168 786 266
Norte 449 61 12 15 60 13
Rondnia 52 1 5 5 1 1
Acre 22 - - - - -
Amazonas 62 29 2 4 40 4
Roraima 15 1 1 - 1 1
Par 143 25 3 1 13 3
Amap 16 2 1 - 2 2
Tocantins 139 3 - 5 3 2
Nordeste 1 793 425 42 22 358 51
Maranho 217 38 2 2 56 6
Piau 223 1 2 3 13 2
Cear 184 35 1 1 51 9
Rio Grande do Norte 167 11 - - 13 1
Paraba 223 32 2 1 21 5
Pernambuco 185 79 10 1 44 5
Alagoas 102 49 4 2 24 4
Sergipe 75 17 3 1 10 4
Bahia 417 163 18 11 126 15
Sudeste 1 668 424 199 56 299 128
Minas Gerais 853 195 91 27 41 39
Esprito Santo 78 27 28 6 7 4
Rio de Janeiro 92 61 13 3 66 11
So Paulo 645 141 67 20 185 74
Sul 1 188 234 137 52 53 49
Paran 399 74 78 24 19 29
Santa Catarina 293 64 22 9 10 12
Rio Grande do Sul 496 96 37 19 24 8
Centro-Oeste 466 86 55 23 16 25
Mato Grosso do Sul 78 14 5 - 5 2
Mato Grosso 141 21 28 12 5 5
Gois 246 50 21 10 6 17
Distrito Federal 1 1 1 1 - 1
Tabela I Nmero de municpios com estrutura de segurana pblica,
por tipo Unidades da Federao, 2006.
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Unidades da Federao
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Fonte: Figura extrada da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. IBGE, 2006.
23
Sobre sua composio, a pesquisa revela que os conselhos eram
integrados por representantes da Polcia Militar, Polcia Civil, associaes de
moradores, logistas, vereadores, organizaes no governamentais, entidades
religiosas, OAB, representantes do Poder Judicirio, Ministrio Pblico,
governo estadual, alm dos prprios representantes do poder municipal.
O grco abaixo exemplica a composio dos conselhos municipais
de segurana pblica em 2006, onde do total de municpios que informaram
possuir conselhos municipais de segurana pblica, destaca-se a presena da
Polcia Militar em 85,6% dos casos e a presena da Polcia Civil em 76% dos
casos. Alm das instituies policiais, esto presentes em 71% representantes
de associaes de moradores e em 62% dos conselhos pesquisados a
presena de representantes de lojistas.
Figura I Composio dos Conselhos Municipais de Segurana Pblica do Brasil
a partir do banco de dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais.
IBGE, 2006.
J em relao s atribuies dos conselhos, 84,9% relataram que
tem como atribuio diagnosticar problemas vinculados criminalidade
violenta e 71,7% informaram ter como atribuio realizar o planejamento
e a elaborao de programas educacionais. Como veremos a seguir, o
questionrio aplicado pela Pesquisa Nacional dos Conselhos de Segurana
Pblica fez uma pergunta semelhante a esta, denindo, no entanto, as
atribuies previstas em algum instrumento de regulao do conselho.
Assim, a resposta a esta pergunta pode no reetir, necessariamente, ao que
o conselho faz cotidianamente, dado que deve ser mais bem investigado
atravs da anlise das atas das reunies e do seu acompanhamento
sistemtico.
24
Figura II Atribuies dos Conselhos Municipais de Segurana Pblica do Brasil
a partir do banco de dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais.
IBGE, 2006.
Sobre a caracterizao dos conselhos municipais de segurana pblica
segundo as suas funes, a pesquisa atribuiu quatro caractersticas para
denir o seu carter, ou seja:
a) Consultivo quando os integrantes tem apenas o papel de estudar
e indicar aes ou polticas;
b) Deliberativo Quando tem o poder de denir sobre a implantao
de polticas ou administrao de recursos;
c) Normativo Se estabelece normas e diretrizes para tais; e
d) Fiscalizador Se scaliza a implementao e funcionamento de
polticas ou administrao de recursos.
Como o grfico a seguir demonstra, o carter consultivo o
predominante nos conselhos dos municpios brasileiros.
25
Figura III Conselhos Municipais de Segurana Pblica, por carter, segundo
as classes de tamanho da populao dos municpios. IBGE, 2006.
Finalmente, cabe destacar que parte da pesquisa acima inuenciou
a elaborao de algumas das perguntas adotadas na Pesquisa Nacional
dos Conselhos de Segurana Pblica. Assim, espera-se que os resultados
da pesquisa que sero apresentados contribuam tanto para identicar a
magnitude dos conselhos de segurana pblica no contexto brasileiro assim
como problematizar e reetir sobre seu perl e sua atuao.
26
Anlise do Banco de Dados
Falando do questionrio propriamente dito, o mesmo encontra-se
dividido em cinco blocos. O primeiro buscou colher informaes bsicas
dos conselhos, como sua localizao, endereo e telefones de contato, uma
vez que, como dito anteriormente, no existe ainda um banco de dados
sistematizado e atualizado dos conselhos de segurana pblica brasileiros.
Neste bloco tambm estavam presentes perguntas sobre a abrangncia
dos conselhos (se local, setorial, municipal ou estadual), assim como seu tipo
(se comunitrio, municipal ou estadual) e sua natureza (se deliberativo ou
consultivo). Informaes sobre a manuteno do conselho e instrumentos
de gesto tambm estavam presentes neste bloco.
Na segunda parte, foram feitas perguntas sobre a criao do conselho
(ano) e sobre a existncia de instrumentos legais que regulam o seu
funcionamento, assim como suas atribuies (pelo menos as previstas
em lei). No bloco seguinte, buscou-se colher dados sobre sua rotina de
funcionamento: eleio, periodicidade do mandato e das reunies, sua
composio, locais de reunio, entre outras informaes. No quarto bloco,
perguntas sobre a infra-estrutura dos conselhos foram feitas e nalmente,
no quinto e ltimo bloco, as informaes colhidas dedicaram-se ao perl
do Presidente do Conselho. A anlise a seguir refere-se ao conjunto de 545
formulrios respondidos.
27
Tabela II Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Estados da
Federao, 2008.
Nmero de Conselhos de Segurana Pblica por Estados da Federao, 2008
Frequncia Percentual Percentual Vlido Percentual Acumulado
Minas Gerais 260 47,7 48,7 48,7
Paran 51 9,4 9,6 58,2
Santa Catarina 37 6,8 6,9 65,2
Rio de Janeiro 35 6,4 6,6 71,7
Bahia 24 4,4 4,5 76,2
So Paulo 19 3,5 3,6 79,8
Gois 17 3,1 3,2 83
Mato Grosso 17 3,1 3,2 86,1
Distrito Federal 13 2,4 2,4 88,6
Rio Grande do Sul 12 2,2 2,2 90,8
Esprito Santo 10 1,8 1,9 92,7
Mato Grosso do Sul 7 1,3 1,3 94
Par 5 0,9 0,9 94,9
Sergipe 5 0,9 0,9 95,9
Piau 5 0,9 0,9 96,8
Rondnia 4 0,7 0,7 97,6
Amap 3 0,6 0,6 98,1
Alagoas 3 0,6 0,6 98,7
Paraba 3 0,6 0,6 99,3
Rio Grande do Norte 2 0,4 0,4 99,6
Cear 1 0,2 0,2 99,8
Roraima 1 0,2 0,2 100
Total 534 98 100
No respondeu 11 2
Total 545 100
28
As tabelas acima evidenciam que mais de 50% dos conselhos de
segurana pblica que responderam pesquisa esto concentrados entre
os Estados de Minas Gerais e Paran. Dos 27 estados da federao, 22
responderam pesquisa, com, pelo menos, uma representao. Vale lembrar
Nmero de Conselhos de Segurana Pblica por Estados da Federao
(incluindo Estados que no responderam pesquisa), 2008
Frequncia Percentual Percentual Vlido Percentual Acumulado
Minas Gerais 260 47,7 48,7 48,7
Paran 51 9,4 9,6 58,2
Santa Catarina 37 6,8 6,9 65,2
Rio de Janeiro 35 6,4 6,6 71,7
Bahia 24 4,4 4,5 76,2
So Paulo 19 3,5 3,6 79,8
Gois 17 3,1 3,2 83
Mato Grosso 17 3,1 3,2 86,1
Distrito Federal 13 2,4 2,4 88,6
Rio Grande do Sul 12 2,2 2,2 90,8
Esprito Santo 10 1,8 1,9 92,7
Mato Grosso do Sul 7 1,3 1,3 94
Par 5 0,9 0,9 94,9
Sergipe 5 0,9 0,9 95,9
Piau 5 0,9 0,9 96,8
Rondnia 4 0,7 0,7 97,6
Amap 3 0,6 0,6 98,1
Alagoas 3 0,6 0,6 98,7
Paraba 3 0,6 0,6 99,3
Rio Grande do Norte 2 0,4 0,4 99,6
Cear 1 0,2 0,2 99,8
Roraima 1 0,2 0,2 100
Tocantins 0 0 0 100
Acre 0 0 0 100
Maranho 0 0 0 100
Pernambuco 0 0 0 100
Amazonas 0 0 0 100
Total 534 98 100
No respondeu 11 2
Total 545 100
Tabela III Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Estados da
Federao (incluindo Estados que no responderam pesquisa), 2008.
29
que a ausncia de participao na pesquisa no indica a inexistncia desta
instituio, como o caso, por exemplo, do Estado de Pernambuco. No
possvel indicar de forma denitiva as razes pelas quais estes estados
responderam de forma massiva pesquisa, mas vale ressaltar que nesses
dois estados os conselhos possuem um carter profundamente institucional,
tendo suas atividades geridas por rgos vinculados Secretaria de Estado
de Segurana Pblica e, s vezes, de coordenadorias especiais para o
desenvolvimento desta atividade.
Sobre este assunto, vale mencionar que comum identicar nos Estados
do Brasil instncias do governo do Estado responsveis pela coordenao dos
conselhos de segurana pblica. Um dado curioso que tais coordenaes
ora esto vinculadas s Secretarias Estaduais de Segurana Pblica, ora esto
associadas aos programas de policiamento comunitrio das Polcias Militares.
Tambm foi possvel constatar, sobretudo atravs de informaes disponveis
na internet, uma atuao administrativa e regulatria frente aos conselhos de
segurana de uma forma bem contundente por parte de tais coordenaes
(tambm chamadas coordenadorias). Assim, faz parte do seu papel orientar
normativamente os conselhos (sugerindo ou denindo seus regulamentos,
regimentos, estatutos, modelos de atas), atuar na qualicao dos seus
membros (elaborando materiais didticos como cartilhas, apostilas e manuais
orientadores) e fazer a sua regulao e gerenciamento (muitos conselhos,
para serem reconhecidos como institucionais devem ser homologados ou
cadastrados por tais coordenaes).
Ao contrrio da poltica j adotada por alguns Conselhos Nacionais
junto s instncias anlogas no nvel local, em especial do Conselho Nacional
de Sade, que mantm uma base de dados sistematicamente atualizada
(e on line) que pode ser alimentada pelos conselhos locais, alm de ser sua
atribuio a denio dos parmetros de atuao dos conselhos em nvel
nacional, no caso da segurana pblica essa uma realidade ainda a ser
construda.
Ainda que a nomenclatura adotada pelas coordenaes/coordenadorias
sejam diferentes, ou mesmo o nome institucional de cada conselho tambm
no seja consensual (conselhos de segurana, conselhos interativos,
conselhos da comunidade, conselhos de defesa social, entre outros), em geral,
trata-se de instituies de natureza e atuao anloga que esto sendo aqui
nominados de conselhos de segurana pblica.
30
Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Tipo, 2008
Frequncia Percentual Percentual Percentual
Valido Acumulado
Tipo de conselho Comunitrio 447 82 85,3 85,3
Municipal 64 11,7 12,2 97,5
Estadual 10 1,8 1,9 99,4
Outro 3 0,6 0,6 100
Total 524 96,1 100
Casos perdidos No respondeu 21 3,9
Total 545 100
Tabela IV Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Tipo, 2008.
Do volume de Conselhos de Segurana que responderam pesquisa,
foi possvel identicar que, em relao ao tipo, a esmagadora maioria (82%)
identicada como conselhos comunitrios de segurana. Vale destacar
tambm uma boa representatividade dos conselhos estaduais de segurana,
uma vez que 10 dos 27 estados responderam pesquisa armando que
so possuidores de conselhos estaduais, que na maior parte das vezes
so executivos e deliberativos, no lugar do carter (em tese) consultivo
dos conselhos comunitrios de segurana. No entanto, chama a ateno o
resultado desta pergunta indicar ser o comunitrio o tipo mais frequente,
uma vez que o que se gostaria de investigar com essa pergunta era o
carter mais ou menos institucional dos conselhos. Com isso, importante
ressaltar que mesmo o conselho tendo comunitrio em sua nomenclatura,
bastante possvel que os mesmos representem conselhos criados por
fora ou iniciativa dos estados, e no por iniciativa de alguma associao da
sociedade civil. Neste aspecto, essa pesquisa se diferencia no levantamento
feito em 2006 pelo IBGE, cuja proposta se dedicou a pesquisar as instituies
nominadas como conselhos municipais de segurana pblica.
Tabela V Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Abrangncia,
2008.
Distribuio dos Conselhos por Abrangncia, 2008
Frequncia Percentual
MUNICIPAL 332 60,9%
LOCAL/ SETORIAL/ BAIRRO 182 33,4%
NS/NR 17 3,1%
ESTADUAL 9 1,7%
OUTROS 5 0,9%
Total 545 100,0%
31
Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Tipo, 2008
Vlido Acumulado
Deliberativo e
Consultivo
Deliberativo 108 19,8 21,5 81,1
Consultivo 76 13,9 15,1 96,2
Outros 19 3,5 3,8 100
Total 502 92,1 100
Total 545 100
Natureza do
Conselho
A tabela acima complementa a reflexo anterior e apresenta as
respostas relativas abrangncia dos conselhos de segurana pblica que
participaram da pesquisa. Do conjunto dos 545 conselhos pesquisados,
60,9% armaram ter abrangncia municipal e 33,4% armaram que sua
abrangncia seria local, setorial ou de bairro. Isso implica dizer que h um
volume considervel de conselhos cuja abrangncia mais restrita que a
municipal, tendo seu trabalho um recorte mais especco o que, em ltimo
caso, pode facilitar a identicao e a resoluo dos problemas numa dada
comunidade.
Tabela VI Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Natureza de
Atuao, 2008.
Foi perguntado aos conselhos qual o tipo de atuao (se deliberativo,
consultivo ou ambos) que os mesmos tm desempenhado no conjunto de
suas atividades. O universo pesquisado permitiu identicar que a maior parte
(59,6%) dos conselhos so, ao mesmo tempo, deliberativos e consultivos,
armando estes serem responsveis por, alm da proposio de aes na
rea da segurana pblica, a sua execuo. Como j foi ressaltado acima, o
preenchimento do formulrio no revela, contudo, a maneira pela qual os
conselhos e seus participantes exercitam tal carter deliberativo, sobretudo
quando se tem na ideologia ainda predominante a idia de que a maior parte
dos problemas relacionados segurana pblica so de responsabilidade
nica da polcia.
299 54,9 59,6 59,6
32
Tabela VII Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por rgo/
Instituio Mantenedora ou Coordenadora, 2008.
J em relao manuteno dos conselhos e da forma como sustentam
suas atividades, possvel perceber que a maioria dessas instituies
possui como instituio mantenedora associaes da sociedade civil. No
foi perguntado na pesquisa a natureza deste tipo de associao, dado que
necessita ser mais bem investigado. As opes marcadas em cinza somam
a respostas outros, detalhadas acima para um melhor entendimento.
Chamaram a ateno 20 casos de conselhos cuja manuteno feita pelo
poder judicirio e 70 conselhos cuja manuteno corresponde a um rgo
de segurana pblica, que pode indicar a prpria secretaria de segurana ou
algum tipo de polcia (sobretudo a militar). De qualquer forma, se somarmos
governo estadual, rgo de segurana pblica, instituio policial e governo
municipal, teremos o volume de 243 casos, o que corresponde a 44,5%
de conselhos cuja manuteno e/ou coordenao de responsabilidade
do Estado, dado que pode indicar muito sobre a atuao deste espao de
participao popular.
rgos/Instituies Mantenedoras ou Coordenadoras dos Conselhos de Segurana Pblica, 2008
Valido Acumulado
Associao da sociedade civil 209 38,3 38,3 38,3
Governo estadual 74 13,6 13,6 51,9
rgo de segurana pblica 70 12,8 12,8 64,8
Instituio policial 52 9,5 9,5 74,3
Governo municipal 47 8,6 8,6 82,9
No tem instituio mantenedora 40 7,3 7,3 90,3
Associao de moradores/bairros 25 4,6 4,6 94,9
Poder judicirio 20 3,7 3,7 98,5
Associao comercial 8 1,5 1,5 100
Total 545 100 100
33
Tabela VIII Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por presena
de Secretaria Executiva/Coordenao/rgo Responsvel, 2008.
Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por presena de Secretaria Executiva/
Coordenao/rgo Responsvel, 2008
vlido acumulado
SIM 337 61,8 64,1 64,1
NO 189 3,7 35,9 100
Total 526 96,5 100
Casos perdidos No sabe/
no respondeu 19 3,5
Total 545 100
Encerrando o primeiro bloco de informaes do instrumento de coleta,
foi perguntado ainda se os conselhos de segurana possuam ou possuem
secretaria executiva, coordenao ou um rgo responsvel que desenvolva
esse trabalho. Se considerarmos o conjunto de respostas vlidas, possvel
armar que 64,1% dos conselhos possuem uma estrutura (ainda que mnima)
de gesto. Conforme destacado anteriormente, possvel que tal estrutura
esteja em dilogo com as coordenaes ou coordenadorias presentes
ou nas secretarias estaduais de segurana pblica, ou nos programas de
policiamento comunitrio das Polcias Militares. Vale considerar tambm
que a secretaria executiva do conselho de segurana pblica pode estar
vincula s associaes de moradores j existentes e cujo papel tem sido
fazer o dilogo entre a comunidade e os rgos governamentais.
Grco I Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Ano de Criao,
2008.
34
As perguntas do segundo bloco relacionaram-se a informaes sobre
os instrumentos de criao dos conselhos e suas atribuies.
Do universo que respondeu pesquisa e como destacado no grco
acima, possvel identicar que a partir do ano de 2002 que h um
incremento no advento deste tipo de instituio no Brasil. Vale enfatizar que
este ano coincide com o lanamento de Plano Nacional de Segurana Pblica
do primeiro governo Lula, que aponta em seu documento a importncia da
constituio de espaos democrticos de participao social sob a forma
de conselhos comunitrios. importante lembrar tambm que a prpria
SENASP/MJ, no momento de distribuio dos recursos do Fundo Nacional de
Segurana Pblica (FNSP), coloca a existncia dos conselhos como requisito
para a aprovao de recursos, estimulando, de alguma forma, sua constituio.
Tabela IX - Distribuio dos Conselhos de Segurana por Instrumento de
Criao, 2008.
Instrumento
de criao
No respondeu 95 17,4
Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Instrumentos de Criao, 2008
vlido acumulado
DECRETO 106 19,4 23,6 23,6
LEI 77 14,1 17,1 40,7
CARTA CONSTITUTIVA 72 13,2 16 56,7
NO H INSTRUMENTO
DE CRIAO 60 11 13,3 70
ESTATUTO 48 8,8 10,7 80,7
ATA 33 6,1 7,3 88
ASSEMBLIA GERAL 20 3,7 4,4 92,4
RESOLUO 17 3,1 3,8 96,2
PORTARIA 11 2 2,4 98,7
EDITAL 4 0,7 0,9 99,6
NORMA
REGULAMENTADORA 2 0,4 0,4 100
Total 450 82,6 100
Casos
perdidos
Total 545 100
35
Quanto aos instrumentos de criao e regulamentao dos conselhos
de segurana, uma grande parte j se encontra regulamentado, ou sob a
forma de decreto (23,6%) ou sob a forma de lei (17,1%). tambm importante
destacar que ainda h conselhos que no possuem instrumento de criao
(13,3%) ou, ainda mais interessante, possuem como instrumentos de criao
outras modalidades no previstas inicialmente nos questionrios (assinaladas
na Tabela IX em cinza), como carta constitutiva (16%), estatuto (10,7%), ata
(7,3%), assemblia geral (4,4%), resoluo (3,8%), portaria (2,4%), edital (4
casos) e norma regulamentadora (2 casos). Vale lembrar tambm que do
total de questionrios, 17,4% no responderam a essa pergunta, o que pode
signicar tambm um volume de conselhos que no possuem instrumentos
de criao/regulamentao.
Atribuies dos Conselhos previstas em Lei, 2008
Tipo de Atribuio Total de Percentual de
Conselhos Conselhos*
Servir de canal de dilogo entre a comunidade e as
instituies de segurana pblica 489 89,7
Promover debates, seminrios, congressos, fruns,
palestras e capacitaes aos membros do conselho e
comunidade 418 76,7
Auxiliar no planejamento das aes integradas de segurana
pblica, ajudando na denio de prioridades 414 76
Receber e encaminhar s autoridades competentes peties,
representaes, denncias ou queixas 409 75
Promover eventos comunitrios 393 72,1
Propor estudos e pesquisas sobre a violncia e a dinmica da
criminalidade local 362 66,4
Propor diretrizes formulao da poltica municipal de
segurana urbana 334 61,3
Monitorar a execuo da poltica local/municipal/estadual
de segurana pblica 297 54,5
Propor cmara subsdios elaborao legislativa na rea
da segurana pblica 279 51,2
Contribuir com a ouvidoria 211 38,7
Redigir e publicar trabalhos, emitir pareceres 157 28,8
Solicitar a instaurao de sindicncia 114 20,9
Gerir o fundo municipal ou estadual de segurana pblica 66 12,1
*Percentual relativo ao total de 545 Conselhos.
Tabela X Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por tipo de
atribuio prevista em lei, 2008.
36
Sobre as atribuies dos conselhos previstas em lei, os maiores
percentuais relacionam-se a atividades de: servir de canal de dilogo entre
a comunidade e as instituies de segurana pblica (89,7%), a promoo
de debates, seminrios, congressos, fruns, palestras e capacitaes aos
membros do conselho e da comunidade (76,7%) e a auxiliar no planejamento
das aes integradas de segurana pblica, ajudando na definio de
prioridades (76%), o que evidencia certo carter deliberativo de seu trabalho.
Atividades como receber e encaminhar s autoridades competentes peties,
representaes, denncias ou queixas somam 75% e promover eventos
comunitrios somam 72,1%. importante lembrar, no entanto, que esta
pergunta solicitava que os responsveis respondessem sobre as atribuies
previstas em lei, no se traduzindo necessariamente nas atribuies de fato
desempenhadas no dia a dia de suas atividades, dado que, como mencionado
anteriormente, pode ser investigado atravs da anlise das atas das reunies
e/ou do acompanhamento sistemtico das reunies dos conselhos.
Ainda sobre as atribuies dos conselhos, a tabela a seguir evidencia
a frequncia das atribuies discriminada por cada Unidade da Federao.
Destaque para a atribuio de receber e encaminhar documentos, com
presena sensvel na maior parte dos Estados.
37
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2
0
0
8
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38
39
Tabela XII Distribuio das Instituies que participam dos Conselhos de
Segurana Pblica divididas por segmento, 2008.
40
As duas tabelas acima fazem parte do bloco referente a rotina de
funcionamento dos conselhos e apresentam importantes informaes,
uma vez que retratam a representatividade dos membros dos conselhos de
segurana pblica e as instituies que nele so representadas. importante
ressaltar que a pergunta do questionrio referia-se composio do
conselho, o que pode traduzir mais uma vez o correspondente previsto nos
instrumentos normativos, no necessariamente aos membros que de fato
Legenda
Tabela XIII Distribuio das Instituies que participam dos Conselhos de
Segurana Pblica (Maior frequncia), 2008.
41
Tabela XIV Nmero Mdio de Participantes das Reunies dos Conselhos de
Segurana do Rio de Janeiro, 2008.
Nmero Mdio de Participantes das Reunies dos Conselhos de Segurana Pblica do
Rio de Janeiro, 2008
Quantidade de pessoas em cada reunio Frequncia Percentual
6 1 2,9%
7 1 2,9%
10 2 5,7%
12 1 2,9%
20 6 17,1%
25 1 2,9%
30 4 11,4%
35 1 2,9%
40 7 20,0%
45 1 2,9%
50 4 11,4%
60 1 2,9%
70 2 5,7%
80 1 2,9%
100 1 2,9%
120 1 2,9%
Total 35 100,0%
A tabela acima demonstra o volume de pessoas que participa, em
mdia, das reunies dos conselhos, tomando como exemplo o caso do
Rio de Janeiro. Neste estado, 35 conselhos responderam pesquisa e os
dados apontam que seis dos 35 conselhos pesquisados indicaram que cada
reunio conta com (em mdia) 20 participantes, assim como sete dos 35
participam das reunies. De qualquer forma, as tabelas acima indicam que
dos 545 conselhos de segurana pblica que participaram da pesquisa, 83,9%
possuem a Polcia Militar na sua composio e 62,6% possuem a Polcia Civil
em sua composio, fato que, por si s, j mostra o lugar que tais instituies
tem ocupado nesta instituio de participao. Chamou ateno tambm
um volume muito expressivo de entidades da sociedade civil (privadas,
inclusive) representadas nos conselhos de segurana pblica. A tabela XII
evidencia que da lista das instituies da sociedade civil, as que possuem as
maiores representaes correspondem a associaes de moradores (58,7%),
entidades de classe (45,3%), instituies religiosas (44%) e associaes
comerciais e industriais (42,2%).
42
Tabela XV Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Periodicidade
das Reunies Ordinrias, 2008.
Periodicidade das Reunies Ordinrias dos Conselhos de Segurana Pblica, 2008
Vlido Acumulado
Mensal 365 67 69 69
No h peridiocidade
denida 56 10,3 10,6 79,6
Bimestral 48 8,8 9,1 88,7
Quinzenal 23 4,2 4,3 93
Trimestral 12 2,2 2,3 95,3
Extraordinrias 8 1,5 1,5 96,8
Semanal 8 1,5 1,5 98,3
Outro 5 0,9 0,9 99,2
Semestral 4 0,7 0,8 100
Total 529 97,1 100
Total 545 100
Periodicidade
das reunies
Ainda sobre a rotina de funcionamento dos conselhos, possvel
fazer ainda algumas consideraes. A periodicidade das reunies
majoritariamente mensal, somando 69% das respostas dos conselhos que
responderam pesquisa. Vale destacar que h um conjunto de conselhos
que apontam no possuir periodicidade denida, somando 10,3% dos casos.
Outro dado merece destaque ser observado na tabela a seguir. A
despeito dos resultados da pesquisa indicarem que um volume expressivo
das reunies so realizadas na sede da associao de moradores (20%),
interessante observar que dos 545 conselhos que responderam pesquisa,
22,9% destes realizam suas reunies em instituies de ensino.
conselhos pesquisados indicaram o total de 40 participantes. Vale destacar
tambm que no foi objeto desta pesquisa a investigao da metodologia
empregada na conduo das reunies, ponto nevrlgico indicado por
vrios autores que j escreveram sobre este tema. Segundo os estudos j
desenvolvidos, comum que a reunio se congure ora numa espcie de
muro de lamentaes sobre a oferta e a qualidade dos servios pblicos, ora
num espao de reivindicao particularizada de determinadas demandas
de ordem privada. Tais informaes podem ser aprofundadas atravs da
realizao de uma etnograa.
43
Tabela XVI Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Locais de
realizao das reunies, 2008.
Locais onde so realizadas as reunies dos conselhos, 2008
Locais N de conselhos Percentual de conselhos*
Instituio de Ensino 125 22,9
Sede da associao de moradores 109 20
Batalho da Polcia Militar 101 18,5
Prefeitura (ou alguma outra
instalao municipal)
Cmara municipal 91 16,7
Igreja/templo 74 13,6
Sede da associao comercial 57 10,5
Sede prpria do conselho
comunitrio de segurana
Clube (lions, rotary, clube militar) 34 6,2
Sede de outra instituio estadual 29 5,3
Delegacia de Polcia Civil 19 3,5
Sede da Guarda Municipal 5 0,9
Hospital 3 0,6
Na tabela seguinte, se analisarmos os locais onde so realizadas as
reunies discriminadas por UF, os resultados nos levam a importantes
reexes. Observa-se que no Estado do Esprito Santo, todas as reunies
so realizadas na Prefeitura, no havendo, segundo a informao concedida
pelos conselhos que responderam pesquisa, uma rotatividade dos locais.
O mesmo pode ser percebido no Estado da Paraba, onde, aqui, todas as
reunies so realizadas na sede das associaes de moradores.
No obstante, ainda que nos Estados do Piau e do Rio de Janeiro as
reunies ocorram em diferentes lugares, observa-se uma predominncia
de eventos sendo realizados nas dependncias dos Batalhes de Polcia
Militar, o que revela, sem dvida, um alto grau de presena desta instituio
nas atividades do conselho. Em Minas Gerais observa-se uma situao
semelhante. Ainda que a distribuio dos locais estejam bem equilibrada,
com especial participao da cmara municipal e das instituies de ensino,
tambm observa-se certa concentrao de tais atividades na sede da Polcia
Militar. Vale ressaltar que tanto no caso do Rio de Janeiro como no caso de
Minas Gerais, houve, por parte das respectivas Secretarias de Segurana
Pblica (e Defesa Social) um investimento para que a Polcia Militar iniciasse
uma aproximao junto a populao atravs da formao dos conselhos,
sendo parte do seu trabalho a sua estruturao e promoo.
100 18,3
38 7
44
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2
0
0
8
.
45
46
A tabela acima ressalta a ltima pergunta presente no bloco III do
questionrio e demonstra as formas e estratgias de comunicao utilizadas
pelos conselhos para a convocao dos participantes para as reunies. Do
total dos 545 conselhos que responderam pesquisa, 64,8% lanam mo do
contato telefnico para convidar os participantes para as reunies. Chama a
ateno, sobretudo, que 48,1% (quase a metade, portanto) dos conselhos que
participaram da pesquisa, utilizam o boca a boca para fazer a convocao.
Os itens marcados em cinza correspondem resposta outros. Sobre este
quesito, se analisarmos as formas de convocao discriminadas por UF, so os
estados mais ao norte do Brasil que utilizam com mais recorrncia a estratgia
do carro de som como forma de convocao, ao passo que mais ao sul do
Brasil o contato telefnico e o correio eletrnico (email) so mais recorrentes.
As tabelas seguintes trazem informaes sobre o bloco IV do
questionrio, ou seja, da infra-estrutura dos conselhos: existncia ou no de
sede prpria, realizao ou no de atividades de capacitao dos conselheiros
e dos demais membros, assim como itens que dispe para viabilizar o seu
funcionamento dirio.
Assim, do total de conselhos que participaram da pesquisa, um
volume muito expressivo indica que no possui sede prpria (94%). Da
mesma maneira, a despeito de ser indicado na Tabela IX que boa parte dos
conselhos prev a realizao de atividades de capacitao (76,7%) para seus
membros, ao serem perguntados sobre esta atividade, 67,4% dos conselhos
participantes indicam que no realizam tais capacitaes (nem dos membros
Tabela XVIII Distribuio dos Conselhos de Segurana Pblica por Estratgias
de Comunicao Utilizadas, 2008.
Distribuio dos Conselhos por Estratgias de Comunicao Utilizadas, 2008
Total de Percentual de
conselhos conselhos*
Contato telefnico 353 64,80%
Boca a boca 262 48,10%
Convite escrito enviado por correios 162 29,70%
Convite escrito enviado por email 136 25%
Fixao de cartazes/faixas 76 13,90%
Convite escrito enviado em mos 47 8,60%
Carro de som 37 6,80%
Imprensa 28 5,10%
Reunies agendadas previamente 23 4,20%
No h estratgia de comunicao 7 1,30%
Tipo de convocao para as reunies
47
do conselho, tampouco dos demais membros). A precariedade dos conselhos
ser mais bem observada na tabela que descreve detalhadamente os itens
que conselhos dispem. Dos 545 conselhos que responderam pesquisa,
41,8% indicam ter secretaria executiva ou coordenao estruturada, a
despeito de apenas 5,7% indicarem possuir dotao oramentria prpria,
dado que pode revelar uma coordenao ou gesto compartilhada com
algum outro rgo ou instituio que prev os gastos relacionados ao
conselho.
A partir das informaes colhidas em algumas reunies de conselhos
e seminrios envolvendo tais lideranas, comum assistir reivindicaes
relacionadas infra-estrutura, de modo que os presidentes demandam
sistematicamente, seja da prefeitura, seja da secretaria de segurana pblica,
seja da coordenadoria responsvel pela sua administrao, seja do governo
federal, insumos para a sustentabilidade dessas instituies. Em alguns
estados do Brasil, conselhos de segurana pblica j possuem personalidade
jurdica, o que demonstra autonomia para, inclusive, captar recursos.
Tabela XIX Total de Conselhos de Segurana Pblica que possuem Sede
Prpria, 2008.
Total de Conselhos de Segurana Pblica que possuem Sede Prpria, 2008
Vlido Acumulado
NO 505 92,7 94 94
SIM 32 5,9 6 100
Total 537 98,5 100
No respondeu 8 1,5
Total 545 100
Casos perdidos
Tabela XX Total de Conselhos de Segurana Pblica que realizam capacitaes
dos conselheiros e de seus demais membros, 2008.
Total dos Conselhos de Segurana Pblica que realizam capacitaes dos conselheiros e de seus
demais membros, 2008
Vlido Acumulado
NO 347 63,7 67,4 67,4
SIM 168 30,8 32,6 100
Total 515 94,5 100
Total 545 100
48
Tabela XXI Itens (Infra) pertencentes aos conselhos de segurana pblica,
2008.
Itens (Infra) pertencentes aos conselhos de segurana pblica, 2008
Total de Percentual de
conselhos conselhos*
Secretaria Executiva/ Coordenao estruturada 228 41,8
Acesso internet 118 21,7
Computadores 96 17,6
Impressora 87 16
Telefones 80 14,7
Fax 44 8,1
Dotao oramentria prpria 31 5,7
Sede prpria 29 5,3
Datashow 16 2,9
Veculo prprio 13 2,4
Finalmente, cabe destacar algumas informaes extradas da pesquisa
relacionadas ao perl do Presidente do conselho de segurana pblica
(bloco V). Do total, a esmagadora maioria (78,6%) possui homens como
presidentes, ocupando as mulheres este cargo em 21,4% dos casos. Vale
destacar tambm a faixa etria e o grau de instruo destes atores. O que
a pesquisa indicou foi que tal cargo ocupado por pessoas que possuem,
em sua maioria (quase 50%) 51 anos ou mais, revelando um perl mais
velho ocupando esta atribuio. Se somarmos a faixa de 41 a 51 anos, este
volume corresponde a 78,5%, indicando que este papel tem sido ocupado
por pessoas mais velhas, provavelmente aposentadas. Sobre o seu grau de
instruo, a pesquisa indicou um grau de escolaridade relativamente alto
dentre os que ocupam esse cargo. Do conjunto pesquisado, 24,5% possuem
o superior completo e 14,1% possuem ps-graduao, sem contar com os
que indicam ter superior incompleto, que corresponde a 13,1%. Somando
essas trs faixas, temos 51,7%.
Tabela XXII Sexo do Presidente do Conselho, 2008.
Sexo do Presidente do Conselho, 2008
Vlido Acumulado
Masculino 416 76,3 78,6 78,6
Feminino 113 20,7 21,4 100
Total 529 97,1 100
Total 545 100
Sexo
Itens
49
Tabela XXIII Faixa Etria do Presidente do Conselho, 2008.
Faixa Etria do Presidente do Conselho, 2008
Vlido Acumulado
De 51 anos em diante 245 45 46,9 46,9
De 41 a 50 anos 165 30,3 31,6 78,5
De 31 a 40 anos 94 17,2 18 96,6
De 20 a 30 anos 18 3,3 3,4 100
Total 522 95,8 100
Total 545 100
Faixa etria
Tabela XXIV Grau de Instruo do Presidente do Conselho, 2008.
Grau de Instruo do Presidente do Conselho, 2008
Vlido Acumulado
Ensino mdio completo 156 28,6 30,6 30,6
Superior completo 125 22,9 24,5 55,1
Ps-graduao 72 13,2 14,1 69,2
Superior incompleto 67 12,3 13,1 82,4
Ensino fundamental
completo 50 9,2 9,8 92,2
Ensino mdio
incompleto 40 7,3 7,8 100
Total 510 93,6 100
Total 545 100
Grau de
instruo
O perl destacado acima nos d importantes informaes sobre a
pessoa que tem assumido a titularidade dos conselhos de segurana. Devem,
certamente, ser complementados com informaes mais qualitativas sobre
a trajetria desses atores, assim como sua percepo sobre o seu papel nos
conselhos de segurana pblica. Ainda segundo os dados da pesquisa, a
esmagadora maioria dos presidentes foi eleita (90% dos casos), mas 10%
armam que atuam como presidentes sem terem passado por nenhum
processo eletivo. Por m, importante destacar que os presidentes dos
conselhos no recebem salrio ou outro tipo de remunerao para exercerem
tal funo, sendo este cargo muitas vezes ocupado por profissionais
liberais (cujo horrio de trabalho seja mais exvel), funcionrios pblicos,
comerciantes ou aposentados.
50
Reexes Gerais sobre a Pesquisa
A anlise do banco de dados desta pesquisa nos permite identicar
um conjunto de elementos e fenmenos que demonstram caractersticas
muito prprias deste universo. Da mesma maneira, a pesquisa ganhar em
qualidade se contar, numa fase posterior, com a realizao de uma etnograa
que permita investigar mais de perto tais instituies ou mecanismos que
hoje so entendidos e utilizados como espaos de participao na rea
da segurana pblica. Ainda assim, com os dados apresentados nesta
publicao, possvel fazer algumas reexes importantes.
Em primeiro lugar, a bibliograa disponvel sobre este universo ainda
encontra-se em construo, circunscrita ao campo de conhecimento das
Cincias Sociais e, algumas vezes, do Direito. Outro dado importante que
comum nestas pesquisas que a contextualizao histria dos conselhos
lance mo da bibliograa utilizada para explicar o surgimento dos conselhos
de direitos, como foi citado na parte introdutria deste trabalho. O que
parece, no entanto, que no caso dos conselhos de segurana pblica,
marcados sobretudo por um alto grau de institucionalidade do Estado e
de uma histrica apropriao destes espaos por parte das Polcias, seja
a Militar, seja a Civil, o que chama a ateno que seu surgimento no
coincide com as mesmas prerrogativas dos demais conselhos de direitos, no
representando necessariamente uma apropriao da sociedade no campo
da segurana pblica, tampouco a reivindicao de movimentos sociais.
Como dito anteriormente, muitos destes conselhos foram criados por fora
de instrumentos legais relacionados distribuio de recursos pblicos.
Este um elemento importante que necessita ser mais bem investigado
de modo a trazer novas reexes e produes bibliogrcas para explicar
este fenmeno.
De qualquer forma, do conjunto de informaes trazidas no bando de
dados, pode-se observar que se trata de um universo bastante heterogneo.
Como no h na SENASP/MJ uma definio poltica unificada ou uma
matriz que indique a estrutura e o funcionamento dos conselhos, sejam eles
municipais, comunitrios ou estaduais, estes foram criados analogamente aos
demais conselhos de direitos ou por orientao das respectivas secretarias
de segurana pblica.
51
Em seu artigo intitulado A Busca Por Direitos: Possibilidades e Limites
da Participao Social na Democratizao do Estado, Miranda (2007) traz
importantes reexes sobre tais mecanismos de participao, que certamente
podem ser aqui trazidos como elementos para a anlise. A autora pontua,
sobretudo, os limites e as possibilidades de tais espaos de participao e
coloca em questo a maneira como tais instituies tem se desenvolvido no
campo da segurana pblica e da forma como a sociedade tem participado
deste campo de direitos. Dos limites apontados, vale destacar:
A diculdade de se reverter o protagonismo e a centralidade do
Estado na denio das polticas e prioridades sociais;
A obrigatoridade da paridade: o equillbrio da representaao de
segmentos da sociedade civil, do governo e (mais recentemente)
do conjunto de trabalhadores deste campo;
O vinculo fragil entre os representantes governamentais ou
entidades representativas e os rgos de origem (ou as suas bases)
comum a defesa de opinies pessoas, no necessariamente
discutidas com seus representados;
Asaoesestaomaisvoltadasparasuapropriaestruturaaodoque
para a denio de diretrizes e a discusso de polticas;
8aixacapacidadedearticulaao,pressaoemobilizaaodossetores
organizados da sociedade civil.
J em relao s possibilidades indicadas pela autora, merecem
destaque:
Apropriaexistenciadoconselho,umavezqueaexistenciadeste
pode desempenhar uma funo pedaggica numa sociedade
democrtica;
Abuscapeloequillbrio,quedeveserconstruldanocotidianodas
prticas e das articulaes dos conselhos, uma vez que se trata
de um universo diverso, caracterizado por diferentes demandas,
interaes e deliberaes (sobre este aspecto, vale observar a
experincia da Conferncia Nacional de Segurana Pblica);
A formulaao de pollticas publicas a partir das necessidades da
populao;
Capacidadedemobilizaaoqueoconselhopodedesenvolver,
Aconstruaocoletivadepautaseprioridadesnaareadasegurana
pblica.
52
Os elementos acima, ressalta a autora, podem representar tanto um
aspecto do insucesso do funcionamento dos conselhos de segurana como
pode apresentar a maneira pela qual os diferentes atores que participam
deste espao se apropriam do mesmo, num processo de interao
democrtica que ocorre num contexto de profundas razes desiguais, onde
os direitos so distribudos de forma desigual no caso brasileiro. Assim, a
observncia e a investigao do modo de funcionamento dos conselhos
de segurana pblica nos revelam aspectos importantes da sociedade
brasileira, seja na forma como os direitos so distribudos, seja na maneira
como os atores sociais escolhem resolver seus conitos lanando mo deste
espao de participao. Dele fazem parte discursos de excluso, intolerncia
diferena, demandas particulares, assim como denncias de abusos das
mesmas instituies que dele fazem parte. No caso brasileiro, a participao
da sociedade no campo da segurana pblica durante muito tempo esteve
associada ao denuncismo, onde tanto as polcias quanto a populao
entendiam (e muitos ainda entendem) que a forma clssica de participao
(ou investigao) deve ser feita atravs da denncia, onde os moradores so
vistos como informantes em potencial.
Entender esses mecanismos importante no apenas para a
compreenso sociolgica e antropolgica das formas adotadas pela
sociedade brasileira para a resoluo dos seus conitos, mas tambm, no caso
desta pesquisa em especial, para instrumentalizar os rgos responsveis
pela construo e delineamento da poltica nacional dos conselhos a melhor
desenvolverem o seu trabalho.
Nesta direo, faz parte de uma das estratgias da Secretaria Nacional
de Segurana Pblica do Ministrio da Justia consolidar esta pesquisa
para que seja aplicada anualmente e de forma sistemtica, de modo a
consolidar um banco de dados convel e atualizado dos conselhos de
segurana pblica do Brasil, sejam comunitrios, municipais ou estaduais.
Da mesma maneira e luz dos princpios e diretrizes priorizados na 1
Conferncia Nacional de Segurana Pblica (2009), construir uma poltica
nacional orientadora para o trabalho dos conselhos de segurana pblica
mostrou-se como uma das prioridades fundamentais. A Pesquisa Nacional
dos Conselhos de Segurana Pblica pode ser um pontap inicial nessa
direo, mas certamente a construo dessa poltica dialogar e levar em
considerao o trabalho j em desenvolvimento dos mais diversos conselhos
53
de segurana pblica em funcionamento no pas. Alguns deles, alis, j foram
objeto de premiao por sua atuao na preveno da violncia, como o
caso dos Conselhos Comunitrios de Defesa Social do Estado do Cear. A
partir de sua observao, estudo e consequente aprendizado ser possvel
no apenas compreender melhor o papel de tais instituies, mas tambm
instrumentaliz-las para que os conselhos representem rgos efetivos de
participao na rea da segurana, controle da atividade policial e auxlio na
construo das polticas pblicas na rea da segurana no Brasil.
54
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Site da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), do Ministrio
da Justia (MJ) www.mj.gov.br
Portal Comunidade Segura www.comunidadesegura.org.br
Portal da Conferncia Nacional de Segurana Pblica www.conseg.gov.br
Portal do Frum Brasileiro de Segurana Pblica www.forumseguranca.
org.br
Portal Segurana Cidad www.segurancacidada.org.br
61
Anexo
Pesquisa Nacional dos
Conselhos de Segurana Pblica
Braslia, setembro de 2008
62
FICHA INSTITUCIONAL
Ministrio da Justia
Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP)
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
Projeto Segurana Cidad
Tarso Genro
Ministro da Justia
Ricardo Brisolla Balestreri
Secretrio Nacional de Segurana Pblica
Roberta Shirley Alves de Oliveira
Coordenadora do Projeto Segurana Cidad SENASP/MJ PNUD
Marcelo Ottoni Durante
Coordenador Geral de Pesquisa e Anlise da Informao
Fernanda Alves dos Anjos
Gerente de Projeto
Luciane Patrcio
Consultora da Pesquisa
63
Pesquisa Nacional dos Conselhos de Segurana Pblica
Identicao
Nome do responsvel pelo preenchimento deste questionrio:
Cargo que ocupa no Conselho Comunitrio:
Endereo Completo:
Bairro/Localidade: CEP:
Municpio: UF:
Telefone com DDD: FAX:
Assinatura:
Questionrio
Bloco I Informaes Bsicas do Conselho
1. 1. UF
2. Municpio

3. Bairro/Localidade

4. CEP

5. Endereo completo

6. Telefone (com DDD)

7. FAX (com DDD)

8. E-mail para contato

9. Nome do Conselho

10. Site do Conselho

11. E-mai l do consel ho (ou para
contato)
64
12. Abrangncia do Conselho:
a) Local/Setorial/de Bairro
b) Municipal
c) Estadual
d) Outro:
13. Tipo de Conselho:
a) Comunitrio
b) Municipal
c) Estadual
d) No sabe
e) Outro:
14. Natureza do Conselho:
a) Deliberativo
b) Consultivo;
c) Deliberativo e Consultivo;
d) No sabe;
e) Outro:
15. rgo/instituio mantenedor(a) ou coordenador(a):
a) Governo Municipal
b) Governo Estadual
c) Associao de Moradores/Bairros
d) Associao da sociedade civil
e) No h instituio mantenedora
f ) Instituio Policial
g) Outro:
16. O Conselho possui secretaria executiva/coordenao/rgo responsvel pela
sua administrao?:
a) Sim
b) No
c) No sabe
d) No respondeu
65
Bloco II Criao do Conselho e Instrumentos Legais
17. Ano de Criao do Conselho

18. Legislao/Instrumento de Criao:
a) Decreto
b) Lei
c) Portaria
d) Outro:
e) No h instrumento de criao
19. Nmero da legislao/instrumento de criao. Exemplo: Lei 3333/2008, de
27 de setembro de 2008 (Anexe o documento (em Word) no momento da
entrega do questionrio ou envie por e-mail juntamente com o arquivo digital
do questionrio preenchido para estatistica@mj.gov.br):

20. Possui Estatuto e/ou Regimento Interno?(Anexe o documento (em Word) no
momento da entrega do questionrio ou envie por e-mail juntamente com
o arquivo digital do questionrio preenchido para estatstica@mj.gov.br):
a) Sim
b) No
c) No sabe
21. Atribuies do conselho previstas por lei:
a) Receber e encaminhar s autoridades competentes peties,
representaes, denncias ou queixas;
b) Monitorar a execuo da poltica local/municipal/estadual de segurana
pblica;
c) Gerir o Fundo Municipal ou Estadual de Segurana Pblica;
d) Solicitar a instaurao de sindicncias;
e) Redigir e publicar trabalhos, emitir pareceres;
f ) Promover debates, seminrios, congressos, fruns, palestras e
capacitaes para os membros do conselho e para a comunidade;
66
g) Propor diretrizes para a formulao da poltica municipal de segurana
urbana;
h) Promover eventos comunitrios;
i) Servir de canal de dilogo entre a comunidade e as instituies de
segurana pblica;
j) Auxiliar no planejamento das aes integradas de segurana pblica,
ajudando na denio de prioridades;
k) Propor estudos e pesquisas sobre a violncia e a dinmica da
criminalidade no local;
l) Contribuir com a ouvidoria;
m) Propor Cmara subsdios para a elaborao legislativa na rea da
segurana pblica.
Bloco III Rotina de Funcionamento dos Conselhos
22. Data da primeira eleio (dd/mm/aaaa)

23. Data da ltima eleio (dd/mm/aaaa)

24. Periodicidade do mandato:
a) Seis meses
b) Um ano
c) Dois anos
d) Mais de dois anos
e) No h periodicidade denida
f ) Outro:
67
25. Composio do conselho (marcar instituies representadas)
Trabalhadores da Segurana Pblica
a) Polcia Federal
Tem assento?: Sim No Quantidade:
b) Polcia Rodoviria Federal
c) Polcia Militar
d) Polcia Civil
e) Percia
f ) Corpo de Bombeiro
g) Defesa civil
h) Ouvidor de Polcia
i) Guarda Municipal
Poder Pblico - Executivo
j) Prefeitura
k) Secretaria Municipal de Ordem Pblica, de Segurana Pblica ou anloga
l) Outras Secretarias (sade, assistncia social, urbanizao entre outras)
m) Instituies de Ensino (ou especialmente secretaria de educao)
n) Secretaria Estadual de Segurana Pblica
o) DETRAN

68
Poder Pblico - Judicirio
p) Defensoria Pblica
q) Ministrio Pblico
r) Poder Judicirio

Poder Pblico - Legislativo
s) Cmara Municipal
t) Assemblia Legislativa
Sociedade Civil
u) Entidades de Classe
v) Associaes comerciais ou industriais
w) Conselho Tutelar
x) Associaes de moradores/de bairros
y) Empresas
z) Associaes prossionais
aa) ONGs
bb) Instituies Religiosas
cc) Instituies de Ensino Privadas
69
d) Outro - Quantidade:
e) Outro - Quantidade:
f ) Outro - Quantidade:
26. Nmero mdio de participantes nas reunies:

27. Data da ltima reunio (dd/mm/aaaa)(Anexe a ata da ltima reunio (em Word)
no momento da entrega do questionrio ou envie por email juntamente com
o arquivo digital do questionrio preenchido para estatistica@mj.gov.br):

28. Periodicidade das reunies ordinrias:
a) Semanal
b) Quinzenal
c) Mensal
d) Bimestral
e) Trimestral
f ) Semestral
g) No h periodicidade denida
h) Outro:
29. Lugar(es) onde so realizadas as reunies:
a) Batalho de Polcia Militar
b) Delegacia de Polcia Civil
c) Sede da Guarda Municipal
d) Cmara Municipal
e) Prefeitura (ou alguma outra instalao municipal)
f ) Instituio de ensino
g) Igreja/Templo
h) Sede prpria do Conselho Comunitrio de Segurana
i) Sede da associao de moradores
j) Sede da associao comercial
70
k) Hospital
l) Clube (Rotary, Lions, Clube Militar)
m) Sede de outra instituio estadual
n) Outro:
o) Outro:
p) Outro:
30. Como feita a convocao (ou convite) para as reunies?:
a) Atravs de convite escrito e enviado por correio
b) Envio de correio eletrnico
c) Fixao de cartazes e/ou faixas em locais de grande circulao;
d) Divulgao atravs de carro de som
e) Contato telefnico
f ) Boca a boca
g) No h estratgia de convocao
h) Outro:

Bloco IV Infra-Estrutura
31. O Conselho possui sede prpria?
a) Sim
b) No
c) No sabe
32. O Conselho realiza Capacitao de conselheiros e demais membros?
a) Sim
b) No
c) No sabe
33. Assinale os itens que o conselho possui:
a) Secretaria Executiva/Coordenao estruturada
b) Dotao Oramentria Prpria
c) Sede Prpria
71
d) Computadores
e) Telefone
f ) Fax
g) Acesso a internet
h) Impressora
i) Veculo prprio
j) Datashow
Bloco V Sobre a Presidncia do Conselho Comunitrio
34. Nome do atual Presidente do Conselho

35. Prosso

36. De qual outra instituio (polcia civil, polcia militar, entidade de classe
qual?, associao de moradores, etc.) membro tambm? Responda caso
seja diferente da questo anterior.

37. Tempo no cargo de Presidente (em meses)

38. O atual presidente foi eleito?
a) Sim
b) No
c) No sabe
39. Perl do Presidente
a) Sexo
i. Masculino
ii. Feminino
72
b) Faixa etria:
iii. Menos de 20 anos
iv. 20 a 30 anos
v. 31 a 40 anos
vi. 41 a 50 anos
vii. 51 em diante
c) Grau de Instruo
viii. Ensino Fundamental Completo
ix. Ensino Mdio Incompleto
x. Ensino Mdio Completo
xi. Superior Incompleto
xii. Superior Completo
xiii. Ps Graduao
F
i
c
h
a

t
c
n
i
c
a
1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica
Coordenao Executiva:
Coordenadora Geral: Regina Miki
Secretria Executiva: Fernanda dos Anjos
Secretria Executiva Adjunta: Mariana Carvalho
Coordenadora de Capacitao: Beatriz Cruz
Coordenador de Comunicao: Marcelo de Paiva
Coordenador de Infraestrutura: Antonio Gianichini
Coordenador de Metodologia: Fbio Deboni
Coordenador de Mobilizao: Guilherme Leonardi
Coordenador de Projetos Especiais: Fernando Antunes
Assessora Especial da Coordenao Executiva: Luciane Patrcio
Assessora de Assuntos do Sistema Penitencirio: Mrcia de Alencar
Equipe:
Adriana Faria, Alberto Kopittke, Alessandro Mendes, Alex Dias, Amanda Ayres,
Ana Carla Maurcio, Andr Arruda, Anelize Schuler, ngela Simo, Atahualpa
Coelho, Cntia Luz, Clarissa Jokowski, Cludia Gouveia, Daisy Cordeiro, Daniel
Avelino, Daniella Cronemberger, Denis Torres, lida Miranda, Fernanda Barreto,
Flvio Tomas, Gisele Barbieri, Gisele Peres, Helosa Greco, Henrique Dantas,
Leandro Celes, Leidiane Lima, Maria Gabriela Peixoto, Maria Thereza Teixeira,
Mariana Levy, Mateus Utzig, Priscilla Oliveira, Rafael Santos, Regina Lopes,
Renata Florentino, Rodrigo Xavier, Rosier Custdio, Sady Fauth,Sheila Almeida,
Socorro Vasconcelos, Tatiana Rivoire, Thales de Moraes, Vernica dos Anjos,
Vernica Lins e Wagner Moura.
Portal:
www.conseg.gov.br
Consultoria e Coordenao da Pesquisa
Luciane Patrcio Braga de Moraes
Pesquisadores Colaboradores
Marcelle Gomes Figueira
Thais Lemos Duarte

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