Juventud y trabajo en la Argentina: diagnstico y visin de los actores

Beatriz Cappelletti* y Edith Byk**

Introduccin El presente trabajo es una reformulacin de dos apartados que integran el Informe Propuestas para una Poltica de Trabajo Decente y Productivo para la Juventud/Argentina, promovido y editado por OIT-Proyecto de Promocin del Empleo Juvenil en Amrica Latina (PREJAL) en el ao 2008. Se basa en el anlisis de diversos aspectos que caracterizan la situacin laboral de los jvenes argentinos, desde dos visiones complementarias. Una de ellas es la del diagnstico cuantitativo de las condiciones de participacin de los jvenes en el mercado de trabajo; la otra consiste en un anlisis cualitativo, que incorpora la visin de actores gubernamentales y sociales involucrados directa o indirectamente en la problemtica del empleo y del desempleo juvenil. El trabajo se propone destacar las dimensiones relevantes que condicionan el acceso de los jvenes argentinos a empleos dignos y productivos, complementando una serie de estudios realizados por expertos en la temtica. La novedad que pretende aportar es la introduccin de la visin de los actores sociales y de los expertos, que puede constituir un insumo orientador para el diseo de polticas pblicas en la materia.
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La problemtica laboral de los jvenes En sintona con las tendencias que se observan en la mayora de los pases latinoamericanos, los principales problemas identificados en la insercin laboral de los jvenes en Argentina pareceran estar asociados a cuatro cuestiones bsicas que, con incidencias diversas, persisten como grandes temas en las opiniones de los estudiosos del empleo juvenil. Aludimos a la permanencia de elevadas tasas de desocupacin entre los jvenes, an en etapas de crecimiento econmico nacional; al dbil incremento de la participacin juvenil en el mercado de trabajo; al fenmeno de la precariedad laboral que afecta a la poblacin joven, y a cierta segmentacin de los itinerarios laborales como consecuencia de ambientes de origen y de un sistema educativo segmentado que condiciona el trnsito de la escuela al mundo del trabajo1. Los problemas de mayor incidencia en la situacin laboral de los jvenes de Argentina y tambin, de Latinoamrica generan consecuencias negativas tanto para los integrantes de la poblacin afectada como para el desarrollo econmico y social de los pases2. La literatura especializada analiza el desempleo juvenil desde diferentes perspectivas y elabora hiptesis,

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Asesora del Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina. Coordinadora del PREJAL Argentina-OIT. Jacinto, Claudia. Ante la polarizacin de oportunidades laborales para los jvenes en Amrica Latina. Un anlisis de algunas propuestas recientes en la formacin para el trabajo. En: Jacinto, Claudia (coord.) Educar para qu trabajo? Discutiendo rumbos en Amrica Latina, Buenos Aires: RedEtis (IIPE-IDES), MECyT, MTEySS, La Cruja, 2004, p. 187-200 y Miranda, Ana. La nueva condicin joven: educacin, desigualdad y empleo. Fundacin Octubre. Buenos Aires, 2007. Weller, Jrguen. Problemas de la insercin laboral de la poblacin juvenil en Amrica Latina. En: Papeles de Poblacin, N 049 (2006). Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico: Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin.

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como las mencionadas a continuacin, que en algunos casos son complementarias entre ellas: El desajuste entre oferta y demanda de trabajo. En esta lnea, las calificaciones obsoletas que presuntamente ofrece el sistema educativo no resultaran adecuadas a las que son demandadas por la estructura productiva. Este proceso se vera agravado por la velocidad de los cambios tecnolgicos. Las caractersticas del mercado de trabajo, producto de una estructura econmica que no es capaz de generar los puestos necesarios para dar cabida a los nuevos ingresantes. Durante los ciclos econmicos recesivos, los jvenes son ms perjudicados por los despidos que la poblacin adulta; en las fases expansivas de la economa, el mercado de trabajo no facilita la incorporacin de los jvenes porque, como primera medida, las empresas contratan a los desempleados adultos para aprovechar las competencias por ellos adquiridas. Sin dudas, la poblacin juvenil constituye un colectivo altamente segmentado. Los ms favorecidos en funcin de su origen social y del nivel y calidad de la educacin alcanzada, tienen mayores oportunidades de acceso a puestos ms calificados. A los jvenes de hogares pobres, con bajos niveles educativos y escaso capital social, les sern asignados trabajos informales e inestables, de menores calificaciones y pobres remuneraciones. Es, precisamente, este ltimo grupo de jvenes el que sufre de modo ms inmediato las consecuencias desfavorables del ciclo econmico. Una tercera lnea de interpretacin enfatiza en las expectativas y aspiraciones de los jvenes, originadas posiblemente en los mayores niveles educativos que han alcanzado pero que resultan superiores a las condiciones que la realidad del mercado de trabajo puede ofrecer. La falta de informacin su3

ficiente tanto en los postulantes como en los contratantes, conspira contra las certezas que buscan tener ambos; los primeros, respecto de las caractersticas de los empleos ofrecidos y los segundos, respecto del desempeo laboral deseable. Este aspecto de desconocimiento forma parte de lo que podra catalogarse como falta de transparencia de un mercado laboral que ofrece escasa informacin, tanto a los oferentes como a los demandantes de empleo. Por ello, frecuentemente, luego de una corta experiencia en el trabajo, las expectativas de cualquiera de las dos partes se ven insatisfechas y se interrumpe la relacin laboral. Como resultado, para los jvenes se produce una mayor rotacin entre situaciones de empleo y desempleo que genera tasas de desempleo ms altas. Algunos autores coinciden en identificar la rigidez de la legislacin laboral como una de las causas de disminucin de las oportunidades de empleo de los jvenes3. La escasa flexibilidad de las remuneraciones impuesta por la legislacin laboral y la baja productividad de los ingresantes debido a sus menores calificaciones, seran factores que, desde esta perspectiva, determinaran la opcin de los empresarios en favor de la contratacin de trabajadores con mayor experiencia laboral. La experiencia de muchos pases ha demostrado la escasa eficacia explicativa de este argumento4. Situacin demogrfica Segn las proyecciones realizadas para el tercer trimestre del ao 20065, la poblacin en la totalidad de los centros urbanos ascendera aproximadamente a 34.900.000 personas. De este total, 3.217.000 seran adolescentes de15 19 aos y 3.210.000 seran jvenes adultos de 20 24 aos6. El total de jvenes de 15 24

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Algunos estudios desarrollados por la OIT consideran relativas estas afirmaciones al demostrar que las reformas emprendidas en Amrica Latina tendientes a introducir figuras laborales que flexibilizan las condiciones de contratacin de jvenes, no lograron los efectos esperados en trminos de disminucin del desempleo . Weller, Jrgen. La problemtica insercin laboral de los y las jvenes. Santiago de Chile: CEPAL, 2005. 84 p. (Series CEPAL: Macroeconoma del Desarrollo; 28). y Schkolnik, Mariana. Caracterizacin de la insercin laboral de los jvenes. Santiago de Chile: CEPAL, febrero 2005. 65 p. (Series CEPAL: Divisin de Desarrollo Social; 104). La informacin estadstica contenida en este captulo fue proporcionada por la DGEyEL, SSPTyEL, MTEySS. Si bien la proporcin de poblacin joven en Argentina es alta comparada con la de los pases desarrollados, es una de las ms bajas de Latinoamrica. La reduccin de la natalidad y el aumento de la expectativa de vida, provocaron cambios en el perfil demogrfico histrico, tornndolo ms inestable y en alguna medida semejante al de los pases de la OCDE.

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aos alcanzara a 6.427.000 individuos, 18% de la poblacin residente en reas urbanas7. La poblacin joven actual es la ms numerosa que Argentina haya tenido en relacin con su poblacin total. Las mujeres de este segmento de edad conforman, en la poblacin femenina total, una porcin ms pequea que la representada por los varones jvenes respecto de la poblacin masculina total, principalmente debido a la mayor expectativa de vida de las mujeres. La mayora de los jvenes vive en la regin pampeana y en el rea Metropolitana de Buenos Aires. En dicho espacio geogrfico habita el 65% de la juventud argentina. Sin embargo, constituyen las zonas que cuentan con las proporciones ms bajas de jvenes en su poblacin (17% contra el 19% en las regiones noroeste y nordeste). Dado que la mayor parte de la poblacin joven argentina alcanzar la edad laboral en los prximos 5 aos y que presumiblemente lograr mayores niveles educativos que los alcanzados por las generaciones precedentes a las polticas pblicas se les presenta el desafo de asegurar que la juventud aumente sus posibilidades de conseguir trabajos de calidad. Los jvenes en el mercado de trabajo Durante dcadas, el pasaje de la escuela al Grfico 1 Mapa laboral de jvenes en Argentina
Ocupados 1.547.000 no estudian 2.807.000 estudian 625.000 estudian

mercado laboral constitua una suerte de organizador de un ciclo vital: la transicin de los jvenes hacia la etapa adulta. Sin embargo, a pesar de que el trabajo an ocupa un lugar central en la vida de las personas, el ingreso a l se ha convertido en un proceso problemtico para importantes sectores de la poblacin joven. En el mercado laboral argentino, la tasa de actividad juvenil es del 44,6%, lo cual significa que 2.864.000 jvenes son activos mientras el resto (3.564.000) se encuentra en condicin de inactividad. La participacin femenina en la fuerza laboral juvenil (39%) sigue siendo muy inferior a la de los varones (54,6%), circunstancia que se explica, en parte, porque las mujeres permanecen durante un tiempo ms prolongado en la escuela y, en otro orden, porque son las encargadas de la crianza de los nios y de las tareas domsticas8. Otro aspecto a considerar en los jvenes es su integracin a la situacin de actividad por tramos de edad. Mientras que entre los adolescentes (15 a 19 aos) la tasa de actividad asciende a 27,4 %, entre los jvenes adultos (20 24 aos) el porcentaje se eleva al 66,3 %. Si se compara la tasa de actividad de los jvenes particularmente de los adolescentes con la de los adultos, segn la situacin econmica

Inactivos

1.219.000 19% de la poblacin juvenil no estudia ni trabaja

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463.000 no estudian 229.000 estudian Desempleados 756.000 no estudian

Fuente: Elaboracin propia en base a datos proporcionados por la DGEyEL, SSPTyEL, MTEySS.
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Se toman las definiciones de jvenes adolescentes y adultos- adoptadas por las Naciones Unidas. La maternidad temprana, fenmeno particularmente difundido y en aumento en sectores de bajos ingresos, aleja a las adolescentes del mundo del trabajo.

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de los hogares, se advierte que entre los primeros, a medida que aumenta el nivel de ingresos familiares disminuye la participacin en el mercado de trabajo; entre los ltimos, en cambio, se observa un comportamiento inverso. Si se toma en cuenta la variable educacin, puede observarse que el 57% de los jvenes se encuentra cursando sus estudios regulares. El cruce de estas variables (situacin laboral y educativa) permite identificar a aquellos grupos que, por su situacin de vulnerabilidad frente al empleo y a la educacin, deberan ser prioritariamente sujetos de polticas activas de educacin, formacin y empleo: 1.200.000 jvenes no estudian y no trabajan (Ver Grfico 1).

La visin de los actores sociales y de los expertos9 1. Juventud y mercado de trabajo Es generalizada la conviccin de que, desde el punto de vista de la poltica pblica, existe una condicin necesaria no excluyente para tratar el problema de la inclusin social, econmica y poltica de los jvenes. Esa condicin tiene una forma estrictamente econmica que consiste en la existencia de una economa cuyo ciclo de crecimiento resulte sustentable y sostenido en el tiempo10. El paradigma econmico-laboral de los aos noventa provoc en la sociedad argentina altos niveles de desempleo e informalidad, disminuy la cobertura de proteccin social de los trabajadores y, en el caso de los jvenes, puso en evidencia con mayor intensidad los efectos de esos fenmenos. El trabajo como eje articulador de la poltica pblica recin comenz a recuperarse en

nuestro pas luego de la crisis del ao 2001, cuando fue evidente que la prdida de vigencia del paradigma fracasado requera la formulacin de un pensamiento que lo sustituyera y considerase al trabajo, nuevamente, como una relacin social y tica central: El empleo como centro de las polticas requiere, primero, de una concepcin basada en la tica y en la equidad, de una articulacin entre estrategias macroeconmicas, procesos de globalizacin e integracin regional, y tambin incorpora dimensiones como la proteccin social, la formacin permanente o la equidad de gnero, que constituyen factores de ciudadana11. Desde esta conceptualizacin, el presente apartado pretende indagar en la visin de actores sociales y de expertos involucrados en la problemtica del empleo y del desempleo juvenil. Ana Miranda, en un estudio que se remonta a las ltimas tres dcadas en Argentina12, destaca la importancia, en la trayectoria juvenil, de la desigualdad educativa y la segmentacin laboral. Desde su perspectiva, la expansin de la escolaridad de los jvenes en las ltimas dos dcadas no compens la segmentacin social: se produjo en un contexto de concentracin econmica que hizo persistente la desigualdad en el acceso a los certificados de nivel medio y superior entre los jvenes de distintos grupos sociales. La autora sostiene que en los aos 90 la educacin se convirti en un refugio frente a la escasez de alternativas laborales y que el excedente laboral juvenil fue aprovechado en direccin a una estructuracin laboral que se pretenda ms flexible y precarizada. Durante dicha dcada, los jvenes con mayor nivel educativo fueron los protagonistas del llamado efecto sustitucin, que implic el reemplazo sistemtico de trabajadores adultos13. Los de menor nivel educativo sufrieron el confinamiento en prcticas precarizantes reguladas

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Los entrevistados fueron: funcionarios de las reas estatales de Juventud (Direccin Nacional de Juventud-DINAJU) y MTEySS (reas de Empleo y Estadsticas Laborales); funcionarios pblicos de reas sociolaborales de nivel municipal; coordinadores de proyectos pblicos de empleo juvenil; dirigentes sindicales; dirigentes empresariales; jvenes trabajadores del sector servicios, y dirigentes de ONG orientadas a la temtica de juventud y empleo. Cacciamali, Mara Cristina. Mercado de trabajo juvenil: Argentina, Brasil y Mxico. Ginebra: OIT: Unidad de Anlisis e Investigacin para el Empleo. Departamento de Estrategias de Empleo. 2005. (Documentos de Estrategias de Empleo; 2/2005). Novick, Marta. Editorial. Revista de Trabajo N1. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Argentina (2006). Miranda, Ana, op. cit. En los aos 90 una destacada firma automotriz defina sus criterios de reclutamiento del siguiente modo: jvenes inteligentes, secundario completo, que sepan trabajar en equipo.

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por las modalidades de contratacin que, en el perodo, fijaba la poltica pblica. Los jvenes se encuentran rezagados tanto en la distribucin de los recursos laborales y educativos como en el reconocimiento de su estatus y su problemtica por parte de las polticas pblicas14. El diagnstico de que su insercin laboral est relacionada con la inadecuacin entre las calificaciones escolares y la estructura productiva, o con la rigidez de la normativa laboral, signific que las polticas de empleo juvenil siguieran disendose sobre la base de la implementacin de programas de capacitacin o de empleabilidad, o con figuras de promocin del empleo. Los resultados muestran la inadecuacin de las polticas que slo atendieron a la capacitacin o a la contencin, sin integrarse a otras acciones tendientes a la mejora de las condiciones de vida y empleo de los jvenes. Un diagnstico extendido a nivel regional recomienda reorientar las polticas de empleo juvenil formulando acciones en tres niveles15: a) nivel macro de crecimiento con empleos, salarios, renta y proteccin social; b) nivel del sistema educativo, de capacitacin y de poltica de mercado de trabajo, y c) incentivos para la contratacin con centro en el aprendizaje y certificacin de competencias laborales. Adems, se verifica un consenso relativo a las restricciones que emergen de las caractersticas propias de la condicin juvenil: ser joven an habiendo completado estudios formales de nivel superior equivale a falta de experiencia y trayectoria laboral formal, de capital social, de cultura del trabajo, limitaciones que se agudizan en el caso de los jvenes pobres, particularmente de aquellos que estn excluidos del mercado de trabajo y del sistema educativo. Educacin y empleabilidad juvenil Todos los entrevistados mencionaron a la educacin como una barrera que encuentran los

jvenes en el mercado de trabajo, sin hacer referencia explcita a la formacin profesional. Sin embargo, en posteriores desarrollos, todos coinciden en el dficit de competencias y calificaciones que puede ser saldado por los sistemas de formacin continua. La formacin profesional aparece, entonces, en el centro de las prioridades en las referencias y recomendaciones de poltica pblica. El diploma de la escuela media se muestra insuficiente en un mercado que eleva los estndares de exigencia: haber completado la secundaria es una condicin necesaria pero no suficiente. Esta situacin es referida por los jvenes dirigentes sindicales: Para llegar a tener un empleo digno, decente, no alcanza con haber completado el nivel medio. En trminos formales puede ser una exigencia para el currculo, pero no tiene efectos prcticos. En compaas de seguros piden ingls y portugus cuando ste ltimo no se justifica; es slo una barrera16. El tema se complejiza cuando se hace referencia a las competencias demandadas. Este es un campo de menor precisin en relacin al clsico esquema de competencias bsicas desarrollado durante la dcada pasada. Ahora reaparecen como demanda y como dficit, y se revelan insuficientes a la hora de satisfacer los requerimientos para los puestos, dada la mayor complejidad de los procesos productivos: Muchas veces, cuando recibs jvenes terciarios o universitarios encontrs este tipo de dificultades y creo que all hay un trabajo de base que debiera hacer el mbito educativo porque fallan mucho en las competencias bsicas. En el mbito de una empresa, tens relaciones interpersonales y tens que saber expresar lo que quers hacer, y en esas cosas cada vez encontramos mayores dificultades en los chicos jvenes17. El rol innovador que ocupaban las competencias bsicas en los noventa, lo asumen hoy las llamadas competencias tecnolgicas, sobre

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Fraser, Nancy, Redistribution or Recognition? A Political-Philosophical Exchange, 2003. (Se hace referencia a la nocin de justicia utilizada por la autora en sus tres dimensiones: la distribucin; el reconocimiento; la poltica, requisitos para la ampliacin de ciudadana de colectivos sociales). Cacciamali, op. cit. Extracto de entrevista realizada a jvenes dirigentes sindicales. Extracto de entrevista realizada a dirigente empresario, quien refiere al dficit en comprensin de textos, matemticas, expresin oral, trabajo en equipo, gestin de ideas.

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todo las tecnologas de informacin y comunicacin (TICs). Las mismas han tenido un desarrollo dbil en el pas, acorde con la escasa innovacin difundida en el sector del software e informtica, en el que, ms que el desarrollo de productos, predominan los servicios18. Este dficit se atribuye tambin a la falta de estrategias de calidad en la formacin del sector. Hay muchos procesos que se han automatizado, y eso lleva a que los procesos de gestin de las personas sean mucho ms complejos El que trabaja en una lnea de produccin automatizada, ms que el conocimiento manual, tiene que tener un conocimiento abstracto que el mbito de la educacin no se lo est brindando. Desde un call center, si atiendo a un cliente y no entiendo mucho de estas lgicas es muy difcil que lo contenga o que le pueda expresar la solucin de un problema. El que llama a veces no sabe mucho de computacin y entonces el problema es cmo guiarlo19. Mercado de trabajo e intermediacin laboral Los entrevistados coinciden con lo que las estadsticas verifican: la precariedad laboral es el gran problema de los jvenes en el mundo del trabajo. Si bien afecta a todos los jvenes, se agrava entre los pertenecientes a hogares en situacin de vulnerabilidad (pobreza o indigencia). El mercado laboral ofrece a los jvenes sobre todo a los jvenes pobres oportunidades de un alto nivel de explotacin, maltrato y bajos salarios. Es difcil compatibilizar estas condiciones con alternativas de mediano plazo: entro a trabajar 15 horas a 600 pesos por da (esto es muy fuerte en el interior) Hay un problema estructural del mercado de trabajo que estigmatiza a los jvenes vulnerados y les impone barreras de acceso a trabajos dignos20. Diferentes factores convergen para que las oportunidades de trabajo ofrecidas a los jvenes tengan caractersticas de precariedad laboral. Esto refleja una oferta de trabajo muy segmentada, que se reproduce en la demanda laboral y en las polticas pblicas focalizadas.
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Los mayores vacos se encuentran en el circuito de la intermediacin laboral, donde se visualizan ineficiencias en los mecanismos de informacin y seleccin, an en los utilizados por las grandes empresas. En el caso de las PyMEs, el sistema de seleccin a travs de redes de confianza parece ms un mecanismo de recaudos que de diseo de perfiles: Los empleadores decan yo le pido que me traiga un pariente, porque me importan las redes familiares, las redes de confianza, porque el chico va a responder ms porque siente que hace quedar mal al otro. Hay todo un tema de control social, del grupo ms primario, de elegir buenas personas, sobre todo en las PyMEs traeme a tu hermano, primo, tienen una mentalidad del somos una familia que sobre todo en el momento de la crisis, lo reprodujeron mucho21. Las grandes empresas tampoco han desarrollado mecanismos eficaces de seleccin de jvenes, y esto genera preocupacin en los propios actores del sector. Se seala la existencia de dficit en los sistemas de recursos humanos (RRHH), a los que se califica de ineficientes y desajustados respecto de los nuevos requerimientos. Salvo algunas excepciones, esta es una falencia generalizada: Los empresarios no saben qu hacer porque me parece que hay que saber qu les pasa a ellos; si no, es muy difcil entender y no reforzar los problemas. Yo creo que no hay buenos sistemas de RRHH en nuestro pas22. Adems de las redes de confianza utilizadas en las pequeas empresas, existe una variedad de dispositivos de bsqueda y seleccin. Los jvenes entrevistados reconocen que muchas de estas herramientas refuerzan la existencia de una fuerza de trabajo juvenil con alta rotacin y escasa integracin colectiva: En el sector comercio se utiliza mucho la agencia de trabajo temporario y as consiguen jvenes que trabajan tres meses, luego los hacen renunciar y los re-contratan en otra sucursal antes era bien visto que el trabajador permane-

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Novick, Marta. Transformaciones recientes en el mercado de trabajo argentino y nuevas demandas de formacin. En: Educar para qu trabajo? Discutiendo rumbos en Amrica Latina. Buenos Aires: La Cruja, 2004. p. 73-83. Extracto de entrevista realizada a dirigente empresario. Extracto de entrevista realizada a dirigente de ONG. Extracto de entrevista realizada a funcionario del rea laboral. Entrevista: Ibd.

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ciera varios aos en una misma compaa, hoy es todo lo contrario23. La falla institucional en los sistemas de intermediacin, agravada por la ausencia de una normativa especfica pertinente, llev a algunas empresas a utilizar mecanismos de reclutamiento alternativos: Pongo nfasis en los call center porque es nuestro semillero de incorporacin Cada vez tendemos ms a un call center de 4 horas, no son pasantes, son empleados. Tienen prioridad en todas las bsquedas internas de la compaa. Los jvenes tienen dinamismo y familiaridad con los sistemas informticos. Adems, es una forma de seleccin, de medir actitudes y competencias. Los jvenes lo ven como un primer empleo24. Los entrevistados de organizaciones sociales se mostraron preocupados por el acceso diferencial a la informacin sobre bsquedas laborales, especialmente la disponible en internet. Los jvenes con menos oportunidades acceden con mucha dificultad a los entornos virtuales: Hoy se puede entrar a Internet y responder a avisos de solicitudes enviando 5.000 curriculum, y de sos, a lo sumo los convocan para una o dos entrevistas El acceso a la informacin lo tienen jvenes con nivel educativo medio o alto; el otro no entra por ese lado, no manda curriculums25. El capital social es uno de los recursos ms frecuentemente utilizados por aquellos jvenes que disponen de redes que pueden activar a la hora de buscar un empleo y se reconoce como un mecanismo eficaz: Los ms calificados tienen mucho ms facilitada la red de contactos, contactos sociales. Pero me preocupa el joven que no tiene esto. El joven que no tiene los contactos sociales y tampoco tiene las formas sociales, no sabe que tiene que armar el currculum y presentarse, y no tiene las informaciones, no s si busca en el diario o en Internet aunque me parece que tambin estas no son herramientas para todos26.
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Exclusin social Es complicado hablar de los jvenes en general: no sufren las mismas desventajas todos los jvenes. Una cosa es cuando los jvenes estn terminando su secundaria o estn en la universidad, aunque sean de clase baja, y otro tema son los jvenes que no han tenido la oportunidad de acceder a estudios por la desigualdad en la distribucin de recursos econmicos y culturales. Las polticas no estn llegando a este ncleo ms duro, en donde cualquier accin de formacin y empleo debe contemplar estrategias diferentes27. La referencia vuelve al desafo de integrar la poltica universal con estrategias que reconozcan las diferencias. Se destacan aquellas situaciones ya identificadas como vulnerables, no slo desde el punto de vista de sus condiciones de insercin laboral, sino desde la perspectiva de su integracin social. Los entrevistados sealan situaciones o zonas de exclusin y riesgo donde las polticas estn ausentes o llegan de modo distorsionado. Son situaciones donde las iniciativas centradas en la educacin o en la calificacin no resultan suficientes. Un caso referido por uno de los entrevistados llama la atencin sobre la relacin que algunos jvenes entablan con el delito: El que est inserto en la actividad delictiva habla de su tarea como de un trabajo, porque hay un mercado del delito. Cuando podamos demostrar que los otros mercados son ms ventajosos, el joven va a dejar de delinquir. El problema es que hoy no le estamos pudiendo ganar a este submundo, sobre todo porque el trabajo y la educacin ponen tantas barreras28. Otro de los entrevistados advierte sobre deficiencias que, ms all de la calificacin, incrementan la situacin de desventaja en la que se encuentran determinados jvenes: Vimos que salen muy mal los exmenes fsicos. En algunas empresas el examen fsico tiene que ver con que van a ejercer trabajos de una gran carga fsica y no quieren tener juicios laborales por desviaciones de columna que a

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Extracto de entrevista realizada a jvenes trabajadores del sector servicios. Extracto de entrevista realizada a empresario del sector servicios. Extracto de entrevista realizada a dirigente de Organizacin No Gubernamental. Entrevista: Ibd. Entrevista: Ibd. Extracto de entrevista realizada a jvenes dirigentes sindicales.

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lo mejor ya tenan. Tambin nos encontramos con una poblacin que tiene desnutriciones o ha tenido fallas alimenticias que no estbamos acostumbrados a observar, que vienen a los 18 o19 aos y estn mal alimentados A veces uno pone todo el peso en la calificacin, en los conocimientos y resulta que los descalifican por otras: est apareciendo mucho tambin el tema de las drogas. En las oficinas de empleo unos chicos confesaban su adiccin en la entrevista laboral, creyendo que no era una limitante 29. Cada vez el mercado laboral resulta ms exigente al imponer nuevas barreras, y esta situacin genera en los agentes de poltica pblica laboral y en los dirigentes de organizaciones sociales una visin cuestionadora de las respuestas simplistas: En la red empresaria insistan mucho en lo socio-ambiental Habra que entender por qu les funciona el tema de lo socio-ambiental, si pasa porque estn en la villa, si es porque van a robar, si es el tema de la inseguridad. En algunos casos, los chicos no soportaban ni siquiera la disciplina del curso: cumplir horarios, cuidar y guardar las herramientas, el buen trato con los compaeros, formar un equipo. Se encontraron con que los chicos no respetaban ni siquiera la consigna del horario de entrada y das de clase. En grupos tan marginales o con tanta vulnerabilidad social, se requieren intervenciones ms integrales all importa el tema de las polticas de infancia y polticas sociales generales30. Hoy hay una demanda ms exigente, secundaria completa, manejo informtico. Adems existe discriminacin de cara y domicilio, expresin hablada, presentacin. El ttulo secundario es como una primera garanta, un piso si hasta para el trabajo de desmonte estn pidiendo secundario completo31. 2. Polticas

especficos muy focalizados y de alcance limitado a la definicin y ejecucin de polticas de Estado con visin estratgica de corto, mediano y largo plazo. Este es un reclamo compartido por expertos y agentes pblicos y sociales incluidos los propios jvenes. No hay polticas sino programas No hay una poltica estratgica, a largo plazo, con estabilidad No hay una ley de empleo juvenil que pueda establecer determinados lmites al empleador o determinada promocin para el potencial trabajador32. La apreciacin es compartida por dirigentes de organizaciones sociales involucradas en el campo del empleo juvenil, quienes visualizan en los programas una lgica muy cortoplacista. La denominan lgica de proyecto y explicara la heterogeneidad de propuestas de corto alcance, discontinuas, sin un presupuesto fijo, a menudo superpuestas y sin articulacin. Los funcionarios del rea laboral reconocen y asumen un dficit en la materia. Y la necesidad de generar una poltica universal que integre la focalizacin sobre la base de este reconocimiento puso en marcha el Programa Jvenes con Ms y Mejor Trabajo. Polticas educativas Los entrevistados introducen la distincin entre las polticas educativas recientes y la estructura del sistema educativo. Mientras, en la mayora de los casos, se constata una evaluacin positiva de las recientes reformas normativas al sistema educativo en general y al de formacin tcnica en particular, las opiniones expresan reparos respecto de la fragmentacin y rigidez del sistema educativo. La visin de la poltica educativa es compleja. Vemos bien la direccin emprendida en trminos de normativas, presupuesto, pero Educacin tiene una estructura muy rgida tal vez por la descentralizacin de la Ley Federal. El sistema est muy segmentado, se descentraliz mal y las reformas fueron arbitrarias: cada provincia hizo lo que quiso. Hay un tema de rectora del sistema que no est resuelto 33.

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Poltica pblica y programas La magnitud del problema del empleo juvenil requiere pasar de la ejecucin de programas
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Extracto de entrevista realizada a funcionario del rea de poltica laboral. Entrevista: Ibd. Extracto de entrevista realizada a dirigente de ONG. Extracto de entrevista realizada a jvenes trabajadores del sector servicios. Extracto de entrevista realizada a dirigente de Organizacin No Gubernamental.

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Se releva una opinin positiva de la orientacin incorporada a la Ley de Educacin Tcnico-Profesional34 y de sus metas respecto de una poltica nacional, integral y jerarquizada. Valoramos el regreso de los oficios al mbito educativo a travs de la reforma de la educacin tcnica la nueva ley est en el marco de recuperacin de un pas productivo La Unin Industrial fue favorable a la ley de educacin tcnica. Para nosotros es esencial; tiene que haber una ley de educacin tcnica que fortalezca la alianza con el mundo productivo35. Si bien la ley incluye un apartado sobre los fines y objetivos del ordenamiento del sistema de formacin profesional, los entrevistados consultados destacan los vacos de poltica. Se observa falta de articulacin de polticas entre los ministerios involucrados: Educacin privilegi recuperar el campo de la enseanza primaria y secundaria, el dficit lo vemos en relacin a la incumbencia de FP se requiere la articulacin de dos ministe, rios, Educacin y Trabajo. En el marco de la calidad que aparece en la formacin profesional que brindan los sistemas educativos provinciales y en las acciones de educacin de adultos en terminalidad educativa, se nota una enorme debilidad en los resultados36. Programas de empleo La implementacin de programas de empleo orientados al colectivo juvenil no encuentra opiniones satisfactorias. Se percibe excesiva fragmentacin, discontinuidad y dficit de una poltica global que integre los programas implementados. En esta direccin, el MTEySS anunci una poltica de empleo juvenil para el perodo 2008-2011 como respuesta a los vacos de una intervencin integral en este campo37. Se ocupaban del empleo la DINAJU con el Programa Incluir, donde ms que trabajar el problema del empleo han trabajado mecanismos de contencin. No es lo mismo que promover una trayectoria laboral del joven. El Incluir fue un
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programa con muchos inconvenientes, es difcil medir su impacto ya que se discontinu38. Los mismos actores que describen las limitaciones del Programa Incluir sobre todo en su orientacin al empleo reconocen, sin embargo, algunos impactos positivos en otros niveles: Lo que s nos dej satisfechos fue el trabajo que se hizo de fortalecimiento institucional, porque a partir del programa se crearon reas de juventud en municipios e incluso, en las provincias. Despus del paso del (Programa) Incluir, no qued ninguna provincia sin rea de juventud39. Se percibe la falta de un componente clave para la complejidad de una problemtica referida a un universo juvenil muy segmentado, con escasa elasticidad a las intervenciones meramente ofertistas. Los expertos consideran que se requiere superar este tipo de intervenciones que no atienden los problemas de demanda ni ofrecen acciones integradas con la participacin de actores en el mbito local. No ha habido en los ltimos aos una poltica especfica para jvenes, salvo excepciones como el Incluir con importantes problemas de implementacin o algunos programas provinciales40. Emprendedorismo Juvenil La falta de saberes especficos, en un campo que demanda competencias muy tcnicas, es frecuentemente reemplazada por voluntarismo o por visiones idealizadas que redundan en la promocin de actividades independientes de dudosa eficacia. Hay coincidencias respecto de la existencia de un campo frtil de desarrollo, que debera ser adecuadamente abordado por las polticas pblicas. En ese sentido, dirigentes del rea de juventud del sector empresarial manifestaron: El emprendedorismo no slo es una alternativa al desempleo sino que, adems, un crecimiento en la cantidad de pequeas empresas le hace bien al pas.

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Argentina. Honorable Congreso de la Nacin. Ley N 26.058: Educacin Tcnico Profesional. Extracto de entrevista realizada a dirigente empresario. Extracto de entrevista realizada a especialista en F.P. El relevamiento de opiniones aqu expuesto es anterior al lanzamiento de dicho programa. Extracto de entrevista realizada a ex funcionario de la DINAJU. Entrevista: Ibd. Extracto de entrevista realizada a responsable del rea productiva de un Municipio de Conurbano.

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Los actores conciben las polticas de fomento al emprendedorismo juvenil como complementarias y, en general, secundarias respecto de las que promueven la insercin laboral por la va de la relacin de dependencia. Al emprendedorismo lo estamos considerando con un sentido marginal; no es la salida principal que proponemos, que consiste en tratar de conseguir una intermediacin laboral para trabajo decente. No es insercin laboral solamente, sino que es insercin con determinadas condiciones. No se contrapone eso al emprendedorismo sino a la precariedad, que es un componente fuerte en el empleo juvenil. El emprendedorismo tiene un alto ndice de fracaso y por eso cuesta crear expectativas sobre algo que para el joven puede fcilmente resultar un fracaso ms41. Formacin Profesional En materia de polticas y programas de formacin profesional, hay un nuevo consenso como el que aparece en el plano de la educacin tcnica. La temtica gener un espacio vacante para un nuevo enfoque de polticas, orientado a la instalacin de un Sistema Nacional de Formacin Continua. En el doble abordaje de programas formativos y desarrollo de mecanismos de normalizacin y certificacin para los trabajadores y las instituciones, los entrevistados realizaron una evaluacin positiva sobre el enfoque de poltica asumido desde el rea laboral. Reconocen un cambio de lgica que va en la direccin de garantizar formaciones de calidad en un marco de desarrollo institucional con participacin social. Estamos trabajando en la lnea de certificacin de competencias con el Ministerio de Trabajo, y vamos a seguir en esta lnea. Tuvimos algn desencuentro con el sindicato, porque ellos traducan certificacin con incorporacin laboral. Nosotros les planteamos la diferencia, lo que implica que a los trabajadores con certificados no vamos a evaluarlos en sus competencias tcnicas y tendrn prioridad en las vacantes, siempre que los requerimientos

actitudinales se cumplan. Estamos reconduciendo el proceso y trabajando en conjunto con los sindicatos que van a incorporar sus escuelas y centros de formacin tcnica. Creo firmemente en el tema de certificaciones y en el trabajo conjunto empresa-sindicato en esta cuestin. Y la presencia del mbito pblico le agrega eficacia y garantas al proceso42. No obstante la imagen positiva, se reconocen materias de intervencin pendientes y urgentes. Se requiere afrontar el dficit de diseos y herramientas eficaces para atraer a los jvenes particularmente de los colectivos con mayores dificultades en el marco de estrategias globales para la Poblacin Econmicamente Activa (PEA). Por otra parte, se advierte una falta de articulacin entre las reas de Educacin y Trabajo para la organizacin de un sistema integrado. Llevamos al sector joven a las polticas de formacin, a la derivacin, a la terminalidad educativa, a la adquisicin de herramientas de tecnologa, y si no acompaamos al conjunto de la PEA en ese esfuerzo, lo que logramos es tener jvenes capacitados que pueden ser agentes de sustitucin de mano de obra en determinadas situaciones, pero no generacin de nuevos puestos. Se puede entender la necesidad de tener polticas focalizadas con instrumentos apropiados, con respeto de los intereses de los jvenes, escucharlos, pero tiene que estar en el marco de una estrategia integral comn al conjunto de la PEA43. 3. Institucionalidad En los informes recientes de la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe de la OIT, est presente la preocupacin por la igualacin de derechos y tambin por dar cuenta de las diferencias, respondiendo a las necesidades de un colectivo con desventajas objetivas en el mercado de trabajo y con atributos especiales (mayor nivel educativo relativo, menor experiencia, trayectoria laboral precaria o inexistente). Tambin se destaca que un buen comienzo profesional es decisivo para una trayectoria laboral integrada, con efecto multiplicador, por

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Extracto de entrevista realizada a funcionario del rea laboral. Extracto de entrevista realizada a empresario sector servicios. Extracto de entrevista realizada a funcionario del rea laboral.

Juventud y trabajo en la Argentina: diagnstico y visin de los actores

lo cual, invertir en los jvenes es clave para el desarrollo de las sociedades44. Los especialistas y actores locales reconocen que se trata de un campo en el cual se registra el mayor dficit en las polticas juveniles en Argentina y se reafirma la necesidad de reconstruir la institucionalidad. Marco Normativo La modificacin del rgimen de pasantas laborales es una cuestin de resolucin pendiente con la cual los actores gubernamentales y sociales se reconocen en deuda45. Del tema de las pasantas laborales no se han hecho cargo ni los actores sociales ni el Estado, por ser un tpico al que se le tiene un poco de temor: se lo asocia al recurso de la mano de obra barata y adems, se lo pone en el eje del empleo y no del aprendizaje46. Empresarios y sindicatos convergen en una visin negativa del marco normativo vigente, incluyendo pasantas laborales y educativas, aunque desde pticas diferenciadas. Un empresario del sector servicios estableci una distincin entre las pasantas laborales y educativas desde una perspectiva pesimista: Creo que claramente hoy no tenemos una herramienta que permita una insercin de los jvenes en condiciones de aprendices, por llamarlos de alguna manera, que se incorporen al mbito de trabajo no porque vienen a aprender sino porque vienen a trabajar; que se blanquee que vienen a trabajar y se blanquee con condiciones diferenciales para que puedan acceder como si fuera un aprendiz, pero un aprendiz no por el estudio sino un aprendiz del trabajo. Hace rato que no tenemos jvenes en pasantas Tenemos personal temporario cuando necesitamos personal temporario, tenemos los contratos de los call center que son empleados de 4 horas y podemos tener el programa de Jvenes Profesionales. La ley de pasantes hace rato que no la usamos porque es muy
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difcil de controlar en una empresa tan grande como sta. La ley de pasantas tuvo en su aplicacin muchos abusos desde el sector privado y falta de control desde el sector pblico. Bsicamente, nadie se atreve a decir que, ms que de una pasanta, se trataba de un primer empleo y otorgaba facilidades. Tambin las universidades pblicas o privadas vendan as a los chicos47. Hay una demanda consensuada relativa al logro de acuerdos tripartitos en torno a la elaboracin de una normativa sobre pasantas laborales, que d cuenta del nuevo discurso, y en este punto, el rol del Estado es central. Servicios de empleo juvenil Los estudios ms recientes insisten en la necesidad de superar el problema de la asimetra de informaciones en el mercado de trabajo juvenil. Cuando se analizan la problemtica y las polticas aplicadas en Argentina, se reconoce que sta es una cuestin de abordaje pendiente. Los entrevistados que conocen la puesta en marcha del programa de la Red de Servicios de Empleo del MTEySS, verifican que, efectivamente, se han dado pasos hacia su concrecin y aprueban el proyecto, pero reclaman avanzar hacia la consolidacin de estas oficinas locales y reconocen la carencia de un servicio de atencin a los jvenes descentralizado a nivel local, con accesibilidad y una oferta diversificada de prestaciones: La bsqueda de informacin por parte de los jvenes es una de las cosas que domina a esta generacin. Por ello es tan vital la accesibilidad de estos servicios, va Internet y a travs de otros mecanismos de acercamiento a los jvenes. Es muy distante el mundo del trabajo para los jvenes, no hay acceso fcil. Las Oficinas no se conocen, es difcil saber si existen programas para jvenes48. Es necesario descentralizar las Oficinas de Empleo, salir a la bsqueda de los jvenes, darles esa capacidad que hoy no tienen49.

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OIT. Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe. Informe Trabajo decente y juventud. Amrica Latina, op.cit.; Trabajo Decente y Juventud. Amrica Latina - Documentos de base, volumen I y II. Lima, Oficina Internacional del Trabajo, 2007. Con posterioridad a la elaboracin de este informe se sancion la Ley N 26.427 sobre pasantas educativas. En diciembre de 2008 la Comisin de Formacin Profesional del Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mnimo, Vital y Mvil, aprob un ateproyecto de ley sobre pasantas laborales. Extracto de entrevista realizada a dirigente sindical. Extracto de entrevista realizada a empresario del sector servicios. Extracto de entrevista realizada a jvenes dirigentes sindicales. Extracto de entrevista realizada a dirigentes de Organizacin No Gubernamental.

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Instituciones estatales La primera demanda en relacin a una institucionalidad rectora en materia juvenil, se refiere a las polticas y su articulacin. La prioridad es una integracin de polticas educativas, laborales y sociales que hoy se ven muy fragmentadas. Las intervenciones coinciden en las prioridades, pero a la vez, el abordaje juvenil debe superar la perspectiva de empleo: El problema de los programas formativos dirigidos a la poblacin juvenil es la falta de articulacin con la educacin formal. No hay una traduccin de ese curso, de esa formacin que se ha recibido en trminos del sistema educativo formal. Esa articulacin le permitira al joven excluido de la educacin y el trabajo, encontrar caminos alternativos para la finalizacin y acreditacin de su secundario y presentarse al empleador con una chapa ms acreditada50. Las polticas de empleo juvenil llevadas a cabo por el MTEySS podran verse potenciadas articulando con las iniciativas asumidas por el organismo rector en materia de juventud hoy vigente en el mbito del Ministerio de Desarrollo Social, la DINAJU, a fin de nutrir ambos enfoques en materia de juventud: En la nueva gestin de la DINAJU se ratifica la necesidad de articular los programas de em-

pleo juvenil con el Ministerio de Trabajo, se deben establecer vnculos mucho ms fuertes ya que la cuestin del empleo es competencia del MTEySS, nosotros podemos aportar la visin juvenil51. --------------------------------------------------------Las opiniones de los actores fueron relevadas con anterioridad a la puesta en marcha del Programa Jvenes con Ms y Mejor Trabajo del MTEySS. Entendemos, por lo tanto, que la nueva poltica podra dar una respuesta oportuna a las demandas manifestadas por los entrevistados, por contener un conjunto de dispositivos especficos (Servicios de empleo juvenil, componentes de formacin profesional, nivelacin de estudios, fortalecimiento de la gestin de RRHH de las empresas, prcticas calificantes) que estn en sintona con las inquietudes vertidas en el presente apartado. Por otra parte, la puesta en marcha de otras iniciativas de poltica laboral complementarias tales como el Proyecto de instalacin y desarrollo de un Sistema de Formacin Continua y la Red de Empresas Jvenes con Futuro, abre nuevas expectativas y viene a cubrir un espacio vacante con dispositivos mltiples, cuya efectividad deber ser oportunamente evaluada.

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Extracto de entrevista realizada a jvenes trabajadores del sector servicios. Extracto de entrevista a funcionario de la DINAJU.