DESAFOS QUE PLANTEA EL DESARROLLO REGIONAL Y LA DESCENTRALIZACIN Carlos Alfonso Llancar Etcheverry cllancar@gmail.

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Resumen: Las siguientes notas tratan algunos temas que se han presentado en nuestro contexto regional; conceptos como descentralizacin, desarrollo regional y participacin se muestran cotidianamente. Se pretende aportar reflexiones en torno a las

reestructuraciones que han emanado desde el poder central para tratar de comprender estos escenarios. Para asumir como desafos estos conflictos sociales que cada vez se hacen ms complejos, en este trabajo se plantean algunas iniciativas a desarrollar desde el espacio regional. Palabras Claves: Descentralizacin; desarrollo regional; participacin local; exclusin social; planificacin.

Abstract The following notes treat some topics to that they have presented themselves in our regional context; concepts as decentralization, regional development and participation appear daily. Reflections try to be contributed concerning the restructuring that have come from the central power to try to understand these stages. To assume as challenges these social conflicts that every time become more complex, in this work there appear some initiatives to develop from the regional space. Key words: Decentralization; regional development; local participation; social exclusion; planning.

Introduccin En los ltimos 16 aos, trminos como descentralizacin, desarrollo regional, planificacin y participacin social se han constituido en parte importante de los temas que se manejan en la agenda de los gobiernos de nuestro pas. Se ha planteado que es a travs de procesos de descentralizacin del Estado que se podr avanzar en el desarrollo de instituciones mediatizadoras, que puedan actuar como canales de participacin en el contexto actual que presenta la sociedad funcionalmente diferenciada. La aparicin de una sociedad sin centro que coordine los diferentes sistemas de vida social resulta un problema para la teora social, debido a que en estos procesos de diferenciacin funcional de los sistemas sociales el Estado deja de ocupar un rol central y con ello deja de ser un orientador fundamental de la actividad econmica; en palabras de Daro Rodrguez (1997) se pasa del Estado modernizador a la necesidad apremiante de buscar la modernizacin del Estado. Junto a ello nacieron distintas formas de cmo entender la descentralizacin. Es as como se le vincul a reformas administrativas y polticas como ajuste de la regulacin del Estado ante la sociedad, pero algunos estudios muestran que los esfuerzos gubernamentales, como por ejemplo, el dar mayores atribuciones a los gobiernos locales no es la solucin nica para romper con las ineficiencias del sistema central (Amaro:1995). El siguiente trabajo tiene por fin entregar algunas anotaciones sobre los procesos de descentralizacin poltica-administrativa y la asociatividad que presenta con los distintos actores relevantes del territorio regional.

Referente terico Para comprender los actuales procesos que exhibe la complejidad social, pretendo trabajar con una postura terica desarrollada por Niklas Luhmann, para quien la sociedad moderna puede ser descrita como un gran sistema social, estructurado primordialmente sobre la base de una diferenciacin por funciones. En palabras de Luhmann, todo sistema parcial observa la sociedad a partir de la propia funcin, el primado de la diferenciacin funcional es la forma de la sociedad moderna. Este autor pretende explicar la importancia de la reorganizacin de la sociedad en el sentido de la diferenciacin funcional. Entendemos la sociedad moderna como una sociedad funcionalmente diferenciada; la diferenciacin de un sistema parcial para cada funcin significa que para ste sistema (y slo para ste) tal funcin goza de prioridad ante las dems funciones, slo en este sentido se puede hablar de un primado funcional (Luhmann:1993). Pero en la sociedad moderna no se puede determinar una jerarqua de este primado funcional, debido a que todas las funciones son necesarias. La descripcin de una sociedad moderna resulta de la diferenciacin sistema-entorno como eje de estructuracin. Esto crea subsistemas especializados y junto a ello es que se genera el problema de la integracin de las sociedades modernas. Las posibilidades de segmentaciones y de desigualdades que se refuerzan por s mismas, crecen con la complejidad del sistema de la sociedad. Los sistemas de funciones (Economa, Poltica) usan las igualdades y desigualdades como momento de la racionalidad de las propias operaciones, y as incrementan tanto las igualdades como las desigualdades (op. Cit.). El Estado deja de ser un orientador fundamental de la actividad econmica y pierde su carcter tutelar de la iniciativa privada. Por ende el anlisis debe organizarse

en torno a la diferenciacin, autonoma, especificacin funcional, y complejidad, entre otros conceptos que deben ser abordados.

Discusin Se puede decir que existe acuerdo, al momento de sealar que al Estado se le hace cada vez ms difcil combinar coherentemente sus polticas desde un modelo centralizador, lo que redunda en un importante conjunto de tensiones en sus procesos de reforma, es el caso de la descentralizacin, la que marcha a contramano de lo que ha sido la tendencia centralista histrica dominante en Amrica Latina, y que slo en los aos recientes ha tomado impulso. La descentralizacin es un proceso que slo en los ltimos aos va tomando forma y contenido con una celeridad antes no observada, y que hoy aparece mediatizada por la existencia de un nuevo contexto en que se genera una reestructuracin de la economa a escala mundial, que est teniendo efectos significativos en nuestros pases. Con ello resulta indiscutible que los territorios se estn transformando debido a la incidencia de mltiples variables, sean stas simblicas, econmicas y culturales. Son permanentes las transformaciones que derivan del modelo capitalista imperante, y uno de los contextos para observar las consecuencias de este fenmeno son los espacios regionales y locales. En los ltimos aos el proceso de descentralizacin en Amrica Latina ha estado asociado con la democratizacin del Estado y con la modernizacin de la gestin pblica, con el surgimiento de un nuevo perodo de regulacin estatal en lo econmico y, con las posibilidades que desde all logren plausibilidad medidas que permitan reorganizar y revitalizar los procesos democrticos (Haefner:2002).

Si bien, como hemos mencionado, no es discutible que estamos en presencia de crecientes procesos de complejizacin y modernizacin, algunos pases

latinoamericanos, incluidos Chile, siguen teniendo la presencia de sistemas que pretenden situarse en el centro de la sociedad e intentan actuar como ejes, lo que hace peligrar la autonoma que persiguen los sistemas parciales. Es por ello que en nuestros pases se presentan fuertes corrientes de exclusin social. Exclusin social es un concepto aplicado de manera indiscriminada a todos aquellos ciudadanos que se encuentran bajo la lnea de pobreza, a los desocupados, a los indigentes, e involucra estar excluido de la economa, de la representatividad, de las prestaciones sociales bsicas, etc., cada una de estas exclusiones es diferente y entrega (de manera prescrita) determinados grados de participacin en los bienes de la sociedad, que los coloca en mayores o menores grados de exclusin. Pero para fines de este trabajo tomaremos exclusin como prdida de insercin a los sistemas existentes dentro de la sociedad, sea ste de cualquier ndole y no alguno en especfico. Segn Cousio (1994) en estos nuevos escenarios de globalidad el sistema poltico y el Estado debe ser modernizado para que pueda acompasar sus esfuerzos a los lineamientos estratgicos que se organizan en los sistemas sociales y volver a potenciar (aunque ya no desde la centralidad) la funcin administrativa y coordinadora de las decisiones polticas. Modernizar el Estado se ha entendido, en gran medida en los ltimos aos, como una modernizacin de la gestin pblica, esto es, se desarrollan propuestas y vas pertinentes para que ste alcance cada vez mayores niveles de eficiencia, eficacia y calidad en la gestin de los servicios y polticas pblicas. Propuestas que tienen una

orientacin econmica - administrativa en el sentido de buscar mejorar las capacidades gerenciales del aparato pblico. Vale decir, tales discursos reformistas imbuidos de una racionalidad de fines, que se han establecido en el imaginario social latinoamericano en los recientes aos, apuntan a sealar como deseable y esperable el advenimiento de niveles de modernizacin conforme a los modelos de los pases desarrollados. Entendindose que la globalizacin actuar como catalizador de un desarrollo activador de igualdad de oportunidades e inclusin social. Se aboga por potenciar la racionalizacin, basada en los principios de eficacia y eficiencia, protegidos bajo el alero de un liberalismo econmico triunfante. Entre las estrategias ms referidas y difundidas que se han diseado para hacer operativa tal racionalidad modernizadora, destaca la que propugna que la modernizacin del sistema poltico se sustenta en el desenvolvimiento sistemtico de procesos de descentralizacin polticos y administrativos del Estado. Probablemente, una de las expresiones ms palpable de esta tendencia de modernizacin-descentralizacin est representada en los complejos procesos de diferenciacin sociales, polticos y econmicos que ha debido enfrentar la sociedad chilena en el ltimo cuarto de siglo. En tales procesos de cambio, la vinculacin entre modernizacin econmica, reforma del Estado y descentralizacin han conformado partes dinmicas de una misma apuesta por redefinir la relacin entre la sociedad chilena y el sistema poltico. Es por ello, que la diferenciacin del sistema poltico que se plantea desde la descentralizacin, se ha nutrido parcialmente con polticas de democratizacin, por ejemplo, mediante la bsqueda de canales de participacin institucionalizada en el nivel municipal y regional. Lo cual ha redundado en un eje

discursivo que proyecta una suerte de triada ineludible en la configuracin de un Estado moderno: Democracia, Descentralizacin y Desarrollo Regional y Local. En el fondo, la pretensin es que la descentralizacin sea vista como una alternativa para repotenciar la funcin administrativa y coordinadora de las decisiones polticas que el Estado no abandona, a pesar de haber perdido su carcter de ncleo articulador del sistema social derivado de la funcional diferenciacin que presentan los sistemas sociales. Es en este sentido, y siguiendo a Montecinos (2005), que los denominados procesos de regionalizacin y descentralizacin marcan un hito trascendental para apoyar e impulsar el proyecto de refundacin del sistema poltico - administrativo del pas. Este proceso se refuerza desde el advenimiento del sistema democrtico en 1990, el cual en los siguientes aos ha sido expandido y profundizado mediante el desarrollo de cuerpos legales - Ley 19.175 de Gobierno y Administracin regional - que han facilitado una nueva institucionalidad, con la creacin de los llamados Gobiernos Regionales. En el marco de esta institucionalidad es que se plantea que los actores locales asuman su responsabilidad frente a lo que acontece en su territorio. Entonces, la

descentralizacin de la administracin nacional se debe coordinar con los movimientos y con los agentes locales y regionales, a travs de instancias mediatizadoras1 para erigirse como los verdaderos interlocutores de un proyecto descentralizado, con los ciudadanos, para que sean capaces de conquistar la legitimidad demostrando que sus instancias participativas responden a intereses populares, es decir, una descentralizacin en un sentido creativo e instituyente, que sea representativa de la iniciativa de la gente.

Este concepto, alude a la posicin que permite darse cuenta de las distancias existentes entre las soluciones gubernamentales ideadas para enfrentar una problemtica, y las necesidades concretas de las personas.

La descentralizacin tiene que ver con el poder de decisin, y esto resulta interesante, pues slo en el momento en que los actores territoriales pueden decidir por ellos lo que quieren como sociedad, esto es involucrndose como sociedad regional en su territorio, en su contexto espacial, con sus propias formas de interactuar (tipo de relaciones sociales) y sus costumbres, se puede romper el centralismo. Para llevar a cabo este proyecto, la sociedad civil debe ser capaz de elaborar estrategias polticas acertadas, que les permitan legitimarse frente a la sociedad y a las organizaciones que la integran. Debemos ayudar en un proceso de aprendizaje, de socializacin, desarrollando en las personas su capacidad de actora social, promoviendo su organizacin y accin colectiva, mostrndoles que pueden ser capaces de decidir por ellos mismos.

Consideramos que es una responsabilidad tica el reconstruir junto a los sujetos un tipo de conocimiento que d cuenta de cmo ellos simbolizan y representan los problemas que los afectan. Lo que implica dejar espacios al aporte local en sus distintos niveles territoriales, con toda la riqueza que el conocimiento de su realidad concreta puede aportar a favor de su propio desarrollo. Siguiendo a S. Boisier (1988), debemos

posibilitar que a nivel territorial se avance en la construccin poltica y social de las regiones. Podemos construir ciudadana profundizando las experiencias de trabajo con el gobierno local e impulsando la asociatividad como estrategia de combate a la exclusin y a la desintegracin social. Con ello resulta imperativo desprendernos de antiguas imgenes de sociedades funcionalmente integradas, que estaban sujetas a un eje poltico central representado por el aparato estatal y, ms bien dirigir una mirada sistmica al incremento de la complejidad social y cultural en las sociedades de hoy. Slo as

haremos que sean conducentes (a un desarrollo regional) las decisiones que se toman en el mbito gubernamental, con las necesidades que percibe la comunidad en su espacio territorial. Lo antes expuesto, requiere de decisiones polticas endgenas, con un componente democrtico y proactivo. Que pueda combatir problemticas provenientes de la sociedad, como la anomia y la alteridad culposa. Para tener xito se requiere de una cultura de desarrollo regional, participacin de las organizaciones sociales en el proceso de planificacin territorial, y profesionales acordes a las exigencias presentadas; entonces la poltica social debe comprender al menos dos conceptos: territorialidad 2 y complementariedad institucional3. De esta forma podremos reducir las variadas complejidades que se presentan en el tejido de las sociedades funcionalmente diferenciadas como la nuestra.

Reflexiones finales Podemos aseverar que el Estado por medio de sus diferentes niveles de decisin no est siendo exitoso en su afn por acoplarse a la creciente complejidad social y cultural que presenta el sistema social actual; no podemos desconocer los avances realizados como la creacin de las Estrategias Regionales de Desarrollo, los Planes Comunales, las Agencias de Desarrollo Regional, y otros convenios que se han implementado en el ltimo tiempo, pero a fin de cuentas el Estado no ha podido establecer los mecanismos eficaces que lo capacite para escuchar propuestas de la sociedad civil.

Alude al protagonismo de lo local como mbito de resolucin de problemas y factor de cohesin social. 3 Sugiere la importancia de articular recursos (humanos y financieros) entre instituciones gubernamentales y no gubernamentales.

La cuestin central para el Estado y su representante en la regin (los Gobiernos Regionales) en un ambiente de diferenciacin funcional y complejidad organizada, es cmo identificar polticas contingentes, ms que resignarse al simple diseo planificador incapaz de superar las rigideces que implica adherirse a alternativas tericas - normativas que ya han probado con escaso xito sus posibilidades explicativas. Si asumimos que modernizar el Estado es acercarlo a la comunidad, nuestras observaciones nos indican que el Gobierno Regional no est siendo exitoso en su afn por acoplarse a la creciente complejizacin social y cultural que presenta el sistema societal actual, agravando con ello los efectos generados por las indudables dificultades que existen hoy para una conduccin central de los problemas societales ms relevantes a nivel regional. Lo que equivale decir, que el Gobierno Regional no ha podido establecer mecanismos eficaces que lo capacite para escuchar tanto el sentir de la sociedad civil como las demandas crecientes de los gobiernos municipales por participacin en la toma de decisiones estratgicas que involucran sus territorios. Por cierto que es una paradoja que la descentralizacin haya sido diseada e implementada desde el centro poltico de nuestro pas, donde las decisiones estratgicas de las regiones son tomadas desde una direccin poltica centralizada. Es as que en la ley orgnica constitucional sobre gobierno y administracin regional se establece expresamente las funciones de gobierno y administracin en la regin; se atribuye la funcin de gobierno al Intendente, y la funcin de administrar la regin a un rgano llamado Gobierno Regional, entregndoles a ambas instituciones labores distintas. Pero en la prctica ocurre que quien preside el Gobierno Regional es la misma persona que representa al Presidente de la Repblica en la regin. Esto a simple vista resulta

contradictorio, pues cmo una misma persona que por un lado en su investidura de Intendente debe atenerse a las instrucciones del Presidente de la Repblica, y por otro como lder del Gobierno Regional debe interpretar y hacer sentir las demandas propias de su regin. Por ello es que debemos hacer nuestros, los desafos que plantea el desarrollo regional y la descentralizacin, en cuanto a poder avanzar en una agenda nacional en pro de la descentralizacin; entregar ms competencias y maneras de financiamiento a las comunas; desarrollar mecanismos de participacin en la ciudadana, propagando el fomento productivo e impulsando los flujos de capital y con ello la instalacin de empresas en nuestro territorio. Generar actividades econmicas permanentes para retener la poblacin regional, creando condiciones de empleo mejor remuneradas (Rosales:2004), en definitiva fundar una estrategia conducente a lograr estos desafos, para que podamos avanzar en la construccin social de nuestro espacio territorial. Por ello es que debemos generar un debate permanente de carcter interdisciplinario que pueda abordar la pregunta respecto a los logros de las polticas descentralizadoras en nuestros espacios regionales. Descubrir qu procesos y movimientos estn afectando nuestro territorio. Analizar qu rol estn jugando los

actores locales de la sociedad, incluyendo al Estado, la empresa y la propia comunidad. Aproximarnos a la demanda que realizan los cuerpos organizados de la sociedad civil por mayores espacios de autorealizacin, lo que supone tanto descentralizacin (cesin del poder) como autonoma (campos especficos de competencia). Repensar desarrollo regional, incluyendo en el un carcter prospectivo4, los actores sociales, polticos y econmicos
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de nuestros espacios territoriales deben asumir el desafo de pensar

Prolongar un futuro a travs del presente en escenarios distintos. Es imaginar varios escenarios posibles sobre un territorio.

estratgicamente nuestros escenarios de futuro.

Resulta vlido que todos nos

preguntemos si se est planificando pensando en el futuro o se est planificando reactivamente para corregir expost. Junto a ello develar qu proyecto poltico se est gestando en el escenario regional concerniente a crear ventajas comparativas y su paso a convertirse en ventajas competitivas5.

Este vocablo se refiere a como los actores regionales identifican las tendencias futuras en el plano econmico respecto a su correlato territorial.

Bibliografa Amaro, N. (1995). Descentralizacin y Gobierno local: logros y agenda futura. Estudios Sociales N 86, trimestre 4. Santiago de Chile. Boisier, S. (1988). La construccin social de las regiones. Una tarea para todos. En desarrollo Regional: tarea nacional. Ediciones UFRO, Temuco, Chile. Boisier, S. (1994). Posmodernismo territorial y globalizacin: regiones pivotales y regiones virtuales. Estudios Sociales N 80, trimestre 2. Santiago de Chile. Cousio,C.; Valenzuela, E. (1994). Politizacin y Monetarizacin en Amrica Latina. Instituto de Sociologa de la Universidad Catlica de Chile. Santiago de Chile. Haefner, C. (2002). Estado y modernizacin de la gestin pblica. Instituto de estudios educativos y sindicales de Amrica. Mxico, D.F. Luhmann, N. (1993). Teora de la sociedad. Universidad Iberoamericana, Mxico. Montecinos, E. (2005). Instituciones polticas y participacin social en el espacio local. Revista Austral de Ciencias Sociales volumen N 9. Chile: Universidad Austral. Rodrguez, D. (1997). Del Estado Modernizador a la Modernizacin del Estado. Revista Estudios Sociales, Santiago de Chile: Corporacin de Promocin Universitaria (CPU). Rosales, C. (2004). La dimensin Regional de la Globalizacin. En Revista de Estudios Sociales Espacio Regional. Volumen 1. Chile.