MINISTERIO DE ECONOMA DE LA NACIN SECRETARA DE POLTICA ECONMICA UNIDAD DE PREINVERSIN (UNPRE) PROGRAMA MULTISECTORIAL DE PREINVERSIN II PRSTAMO BID 925

OC-AR COORDINACIN GENERAL: OFICINA DE LA CEPAL-ONU EN BUENOS AIRES

COMPONENTES MACROECONMICOS, SECTORIALES Y MICROECONMICOS PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO LINEAMIENTOS PARA FORTALECER LAS FUENTES DE CRECIMIENTO ECONMICO

ESTUDIO 1.EG.33.3 ESTUDIOS SOBRE EMPLEO*

COMPONENTE D: DESARROLLO DE REDES DE CONOCIMIENTO

AUTORES: GABRIEL YOGUEL Y MARIANA FUCHS**

RESUMEN EJECUTIVO
MARZO 2003

* Las opiniones expresadas en los Informes son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones.
** Los autores se desempean en el Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General Sarmiento y en CEPAL, Naciones Unidas, respectivamente.

RESUMEN EJECUTIVO: CONOCIMIENTO

DESARROLLO

DE

REDES

DE

El escenario internacional pone de manifiesto la creciente relevancia asignada a las redes de conocimiento en el desarrollo de ventajas competitivas dinmicas. En los ltimos aos y en forma paralela a la consolidacin de un nuevo paradigma intensivo en informacin y conocimiento, ha venido creciendo la importancia de la discusin sobre la competitividad de los agentes interrelacionados, por oposicin a la derivada de aquellos que actan en forma individual. En ese contexto, la revisin de trabajos recientes confirma la complejidad existente para el desarrollo de estas redes, en parte debido al carcter cada vez menos pblico del conocimiento y del proceso de aprendizaje que llevan a cabo los agentes. A su vez, se identifica la existencia de mltiples planos determinantes entre los que sobresalen aquellos vinculados al desarrollo de competencias endgenas y la importancia alcanzada en la circulacin del conocimiento a partir de relaciones formales e informales entre los agentes e instituciones. Desde la perspectiva de las interacciones, las redes intensivas en conocimiento se caracterizan por una importante circulacin de informacin y conocimiento no slo entre los agentes que la integran sino fundamentalmente con firmas e instituciones que no pertenecen a la misma. Para la mayora de los pases de la regin y para Argentina en particular esta discusin tiene importantes implicancias. Diversos trabajos recientes han puesto de manifiesto que a lo largo de la dcada de los aos noventa se profundiz en la Argentina la tendencia a la especializacin de la estructura productiva en commodities y en bienes intensivos en recursos naturales, disminuyendo el peso de los bienes intensivos en conocimiento. Este proceso, tambin conocido en la literatura como primarizacin, se manifest de diversas formas y puede ser observado a partir de un anlisis de la matriz insumo producto 1997 que pone de manifiesto (i) la disminucin del coeficiente de valor agregado; (ii) la existencia de una relacin inversa entre este factor y distintas variables independientes tales como el tamao de los agentes, el peso de la inversin extranjera directa y la insercin externa; (iii) fuerte fragmentacin y desaticulacin de las cadenas productivas y en un aumento del peso de los componentes importado y (iv) el mayor peso de las importaciones tanto de bienes finales como de bienes intermedios en las actividades intensivas en conocimiento. Este proceso de primarizacin, junto con el escaso desarrollo del sistema institucional, la desconexin de la poltica tecnolgica respecto a la demanda de los agentes y las debilidades de los sistemas locales explica el limitado desarrollo de las redes de conocimiento en la Argentina. Por otro lado, desde una perspectiva dinmica, la mayor distancia respecto a las comunidades epistmicas que lideran el cambio tcnico y las ventajas competitivas dinmicas a nivel internacional constituye una grave restriccin para complejizar el patrn de especializacin que se fue configurando en los aos noventa y para generar un sendero de crecimiento sustentable que tienda a disminuir las dualidades y heterogeneidades comentadas y los niveles de inequidad prevalecientes. En ese contexto, durante la ltima dcada, el peso de las actividades de investigacin y desarrollo tanto formales como informales fue poco significativo con mayor importancia de los procesos de aprendizaje incorporados en bienes intermedios y en bienes de capital importados. Al mismo tiempo, los esfuerzos efectuados en el mbito de las polticas pblicas que tienden a crear el mercado de tecnologa no lograron revertir la fuerte desarticulacin entre el espacio de la ciencia, las empresas y el gobierno, denominado triple hlice en la literatura.
G. Yoguel y M. Fuchs; Desarrollo de redes de conocimiento; Estudio 1.EG.33.3;, Componente D; Prstamo BID 925 / OCAC. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

De la misma manera, no llama la atencin la muy reducida proporcin de firmas que podan ser caracterizadas como de elevada capacidad innovativa y tecnolgica incluso en la fase expansiva del plan de convertibilidad. Por un lado, la proporcin de firmas industriales con elevadas competencias tecnolgicas era muy reducida, lo que se agravaba an mas al considerar los agentes de menor tamao relativo. En forma complementaria el aumento de la heterogeneidad intraindustrial se agudiz debido a que slo los agentes de mayor capacidad innovativa y tecnolgica conocen el men de la oferta y lo utilizan o bien acceden a la asistencia tcnica suministrada por las filiales a las que pertenecen. El debilitamiento y/o ruptura de cadenas productivas comentado constituye un elemento limitante para el desarrollo de procesos de aprendizaje, para la demanda de recursos humanos calificados y para la efectividad de la poltica tecnolgica. La asimetra de las dinmicas de las firmas de distinto tamao y el creciente abastecimiento de partes, materias primas y subensambles importados por parte de las firmas de mayor tamao se ha constituido en un factor que ha debilitado las cadenas productivas y el desarrollo de procesos de aprendizaje en red. Esto afect en mayor medida a las firmas de menor tamao y a las firmas Grandes que no forman parte de redes internacionales. En este marco de redes dbiles, no resulta sorprendente que, en especial las redes de conocimiento, tengan un espacio reducido en la estructura productiva. Desde el punto de vista de las redes locales, los estudios existentes muestran que los flujos formales e informales de conocimiento tambin son limitados. Por un lado, es muy reducido el nmero de sistemas locales virtuosos en los que se generan ventajas competitivas a travs de un proceso de generacin y circulacin de informacin y conocimiento. Por el otro, el predominio de sistemas locales con escasas externalidades que contrarresten el desarrollo desigual de competencias tecnolgicas de los agentes, la dispersin y la falta de masa critica contribuyen a explicar porque el tamao de las firmas es decisivo en el desarrollo del proceso de aprendizaje y en la generacin de ventajas competitivas. Adicionalmente, el escaso desarrollo del sistema institucional tambin representa un lmite para la constitucin de competencias endgenas de las firmas y se constituye en un factor limitante para mejorar el nivel de aprendizaje alcanzado por las firmas. El sendero evolutivo de las instituciones dificulta la generacin de un espacio pblico que permita impulsar los factores que posibilitan procesos de desarrollo endgeno, la circulacin del conocimiento (codificado y tcito) a partir de prcticas formales e informales de cooperacin entre agentes y el desarrollo de competencias. Los factores microeconmicos tienden a prevalecer sobre los del entorno en el desarrollo de las competencias de los agentes, limitando notablemente el nmero de agentes que hacen importantes procesos de aprendizaje y desarrollos tecnolgicos. A su vez, este menor desarrollo institucional aumenta los umbrales mnimos necesarios para acceder a la oferta de servicios tecnolgicos, lo que contribuye a aumentar la heterogeneidad estructural mencionada. La desconexin entre la poltica tecnolgica y el sistema local y los limitados esfuerzos que se efectan para aumentar los umbrales de competencias tecnolgicas de las firmas es otro de los rasgos negativos que se observa en el caso argentino que limita el desarrollo de una poltica tecnolgica. Asimismo, la heterogeneidad de los sistemas locales y por lo tanto los desiguales umbrales mnimos necesarios para participar en el proceso de generacin de conocimiento introducen dificultades adicionales para la formulacin de una poltica tecnolgica. Otro elemento que debe ser tenido en cuenta y que complejiza el diseo de una poltica tecnolgica orientada mejorar las competencias de las firmas partiendo de sus situaciones
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iniciales es la existencia de nuevos planos privado-privado de relacin que generan fallas de mercado en el rea de capacitacin, consultora y asistencia tecnolgica. Resulta indispensable tenerlos en cuenta en el diseo y la ejecucin de poltica para aumentar la eficiencia de las mismas. As, las firmas que demandan servicios tecnolgicos (capacitacin, consultora especializada) estn influidas por agentes que no son sujeto de la poltica, lo que introduce fallas de mercado y de estado. A su vez, la existencia de redes e interacciones formales e informales introduce otro tipo de problemas ya que la demanda potencial de los agentes de la red no solo debera ser evaluada por las firmas individuales sino adems por el articulador de la misma. El escaso vinculo de las firmas con las instituciones y con los programas de ciencia y tecnologa pone de manifiesto no solo problemas de oferta sino tambin de demanda y la necesidad de llevar a cabo programas de sensibilizacin importantes. En este contexto, se pone en evidencia la necesidad de que la poltica tecnolgica se desarrolle a travs de un conjunto de intervenciones y programas orientados a acompaar el ajuste del sector industrial en un marco de integracin econmica y, por lo tanto, de ms acentuada competencia y apuntando a acelerar el cambio organizacional y tecnolgico de las empresas. En forma muy estilizada, se trata de desarrollar mecanismos que permitan interconectar un conjunto de instituciones que operen en forma sistmica y que acten en dos direcciones. Por un lado, sobre las firmas para que mejoren sus competencias individuales. Por el otro, sobre el conjunto de instituciones para generar un aumento de sus capacidades y hacer posible la generacin y circulacin del conocimiento y el desarrollo de mecanismos de transferencia tecnolgica. Asimismo, los gobiernos locales y los empresarios no son los nicos que participan del proceso de desarrollo de las redes de conocimiento. Existen otros agentes de governance intermedios, tales como las cmaras empresariales, las fundaciones, otras instituciones de inters social, las universidades, las escuelas y los bancos locales, entre otros. Estos cumplen un rol importante y deben ser sujetos de sensibilizacin. Resulta clave, entonces, crear redes entre ellos y asignarles un papel especfico de acuerdo a sus respectivos objetivos y a los recursos de cada uno y complementarios con los dems. En la misma direccin, se debera desarrollar un programa de Estado que apunte al desarrollo de competencias tecnolgicas en software, biotecnologa y otras actividades intensivas en conocimiento. Esto requiere rediscutir no slo la articulacin de la triple hlice mencionada sino adems desarrollar polticas que permitan (i) una fuerte y creciente articulacin con redes de conocimiento internacional (flujo de alumnos, investigadores y docentes hacia centros internacionales especficos), (ii) el desarrollo de programas de investigacin que contemplen ex ante la transferencia de los saberes de modo de articular los saberes cientficos con los tecnolgicos, (iii) la identificacin de argentinos de alto nivel tecnolgico en el exterior para que puedan contribuir a la identificacin de proyectos de inversin, cambio de los programas de estudio, la inclusin de cientficos y empresarios de elevado nivel tecnolgico en las redes internacionales de las que forman parte; (iv) el desarrollo de comunidades epistmicas nacionales articuladas con redes internacionales. Los programas que involucren acciones en este sentido deberan tener en cuenta: La importancia de polticas sistmicas de ciencia y tecnologa que estimulen y desarrollen reas de excelencia con un umbral mnimo de masa crtica. Focalizar lneas de investigacin prioritarias Fomentar la interaccin con centros de excelencia a nivel internacional, creando un flujo continuo de intercambio en proyectos, carreras de grado, postgrado, intercambio de
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estudiantes y docentes. Utilizacin de los recursos humanos nacionales radicados en centros de excelencia en el exterior para formentar el intercambio y circulacin de conocimiento e, incluso, una posible transferencia a los sectores productivos; La generacin de lneas de fomento de interaccin Universidad-empresa, buscando optimizar las competencias y los flujos de informacin y conocimiento entre ambos sectores. Ello requerira probablemente la creacin de instancias intermedias de traduccin de los lenguajes de los agentes intervinientes; estimular a las empresas a aumentar la calidad de la demanda; La revisin del rgimen de incentivos utilizados en el mbito acadmico y la cultura vigente, para jerarquizar los mecanismos de transferencia de conocimientos que conduzcan a la innovacin. Un criterio de optimalidad bsica de la puesta en prctica de una poltica orientada al desarrollo de redes de conocimiento es la racionalidad y la implicacin del complejo institucional que las disea y ejecuta. Para ello es necesario generar un esquema de descentralizacin coordinada cuyas acciones sean contempladas en las instituciones que dirigen y ejecutan las polticas pblicas (Ministerio de Economa, Ministerio de Educacin, entre otros). A su vez, requiere que la implementacin de las polticas por parte de dichas instituciones contemple el impacto de estas sobre los distintos planos de la poltica tecnolgica a nivel descentralizado. Esto requiere una instancia de inteligencia que coordine las distintas agencias e instituciones vinculadas directa o indirectamente con la poltica tecnolgica. Este tipo de coordinacin, que va ms all del monitoreo de las acciones, involucra los siguientes elementos: (i) (ii) (iii) (iv) la definicin de una estrategia global de la poltica que sea consistente a nivel macro, meso y micro, maximizacin de sinergias a partir de incentivos para la cooperacin y complementariedad de las instituciones, una evaluacin continua de los programas y rediseo de los mismos, la identificacin de los elementos ausentes que limitan el desarrollo de las competencias tcnicas necesarias (identificacin de reas de vacancia en el sistema educativo primario, secundario, terciario, y de posgrado; falta de complementariedad entre instituciones de distinto nivel, entre otros), la implementacin de un rgimen de incentivos en las universidades y centros tecnolgicos que potencie la vinculacin con el sector productivo.

(v)

En el desarrollo de la poltica, es clave construir una red de instituciones de apoyo a la innovacin y crear la infraestructura necesaria para que las firmas aprovechen las oportunidades de las nuevas tecnologas, actualicen sus mtodos de gestin y desarrollen innovaciones. Una condicin necesaria para el xito de una red de este tipo es disponer de una cultura institucional y de funcionamiento comn que permita movilizar servicios que satisfagan adecuadamente las demandas especificas de las empresas. Los ejes que pueden guiar la actuacin de la red son informacin, formacin, tecnologa y cooperacin transnacional y diversificacin. Se requiere la presencia de mediadores y traductores con la capacidad tcnica para conectar los distintos elementos que conforman la red de conocimiento que se quiere crear o potenciar, que se ocupen de la gestin tecnolgica y que potencien los procesos de aprendizaje colectivos y que difundan experiencias exitosas. La importancia alcanzada por estos agentes depender fundamentalmente del grado de complejidad del capital social, cuyo desarrollo se
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convierte a su vez en otro eje clave de la poltica. En esa direccin, la poltica apunta a desarrollar capacidades que permitan identificar necesidades para un adecuado funcionamiento de la red. La implementacin de polticas en esta lnea requiere un profundo conocimiento de las condiciones especificas de funcionamiento de las reas, de los agentes que intervienen, de las problemticas que enfrentan y una dotacin de recursos humanos flexibles y de elevada calificacin. A su vez, la eficacia depender de la continuidad de los programas que se llevan a cabo, de la existencia de fondos y de la realizacin de una evaluacin permanente. Los agentes que implementan las polticas deberan actuar en el mbito local, en gobiernos y asociaciones empresariales, en universidades y en centros de servicio. El carcter flexible de la poltica tecnolgica se vincula con el proceso de diferenciacin de los agentes econmicos y de la historia tecno-productiva de cada regin. Por lo tanto, su desarrollo requiere una especificidad en las acciones, en las instituciones que las generan y la existencia de canales pblicos/privados localmente legitimados. En este sentido, colocar en la agenda de debate pblico, a distintos niveles de descentralizacin, algunas de estas cuestiones y comenzar un programa de sensibilizacin de la importancia del conocimiento en el desarrollo de ventajas competitivas constituyen un punto de partida importante para el desarrollo de redes de conocimiento.

G. Yoguel y M. Fuchs; Desarrollo de redes de conocimiento; Estudio 1.EG.33.3;, Componente D; Prstamo BID 925 / OCAC. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.