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POLTICAS PBLICAS Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COSTA RICA ULTIMOS 25AOS. SU IMPACTO EN LA GRAN AREA METROPOLITANA V.2 Elaborado por Dr. Antonio Hidalgo C1.; Dr. Marino Marozzi R.

Contenido INTRODUCCIN: .............................................................................................. 4 CUAL ES LA MATRIZ DE ORIGEN DE LAS POLTICAS PUBLICAS EN COSTA RICA A PARTIR DE LOS PAES? ......................................................... 7 a) La reestructuracin arancelaria. ............................................................... 11 b) La eliminacin de las barreras no arancelarias. ........................................ 13 c) La derogacin de las exoneraciones de impuestos de importacin. ......... 15 1.2.- La promocin de las exportaciones. ......................................................... 15 a) El contrato de exportacin. ....................................................................... 16 b) El rgimen de zonas francas. ................................................................... 20 c) El rgimen de admisin temporal. ............................................................. 22 d) Las instituciones para el fomento de las exportaciones. ........................... 23 e) El contrato de turismo. .............................................................................. 25 1.3.- La bsqueda de un tipo de cambio realista. ............................................. 28 a) Las minidevaluaciones. ............................................................................. 28 b) La flotacin controlada. ............................................................................. 29 1.4.- Las nuevas formas de integracin. .......................................................... 30 1.5.- La captacin de capitales extranjeros. ..................................................... 34 2.- La reforma del Estado. ................................................................................ 36 2.1.- La reforma del Banco Central. ................................................................. 37 b) La nueva LOBC. ....................................................................................... 38 2.2.- La reforma tributaria y los ingresos pblicos. ........................................... 41 a) La evolucin de los ingresos del Gobierno Central. .................................. 41 b) Las reformas tributarias. ........................................................................... 43 2.3.- Los esfuerzos por controlar los gastos pblicos. ...................................... 47
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El Dr.Hidalgo Capitn es catedrtico de la Universidad de Huelva, Espaa. Experto en desarrollo econmico.

2.4.- La reforma del sistema de pensiones. ..................................................... 50 2.5.- La reduccin del empleo pblico. ............................................................. 51 a) La Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico. .................................. 52 b) Los planes de movilidad laboral. ............................................................... 53 2.6.- La desregulacin de los precios. .............................................................. 56 a) La desregulacin de los precios de los alimentos. .................................... 57 La reestructuracin del CNP. ..................................................................... 58 La Ley de Promocin de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. .............................................................................................. 60 b) La regulacin de los precios de los servicios pblicos. ............................. 61 El Servicio Nacional de Electricidad (SNE). ............................................... 61 La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP). 63 El Instituto Nacional de Seguros (INS)....................................................... 64 2.7.- Los desequilibrios presupuestarios y la deuda interna. ............................ 65 3.- La privatizacin del sector pblico empresarial. .......................................... 67 3.1.- La privatizacin de CODESA. .................................................................. 68 a) El bloqueo de los primeros intentos de privatizacin de CODESA y sus subsidiarias. .................................................................................................. 70 b) La reduccin del nmero de empresas vinculadas a CODESA. ............... 71 3.2.- Otras privatizaciones. ............................................................................... 74 4.- La reforma del mercado de trabajo. ............................................................ 75 5.- La liberalizacin del sector financiero. ........................................................ 82 CUL ES EL BALANCE GENERAL A LA FECHA? ......................................... 86 A MODO DE SNTESIS:................................................................................... 87 La reconfiguracin de sectores productivos. ................................................. 87 La Apertura de los mercados: ....................................................................... 88 La reconfiguracin de la PEA: ....................................................................... 92 La reconfiguracin del uso del suelo a travs de la cobertura forestal: ........ 92 El uso de la energa: ..................................................................................... 93 La liberacin del sector financiero: ................................................................ 94 La restriccin del estado: .............................................................................. 94 Las des-economas (Costos de la ciudad difusa) Primeros resultados: ........ 94 PENSANDO EN PROPUESTAS: ..................................................................... 95 Los grandes anillos: ...................................................................................... 95

Las zonas de desarrollo econmico estratgico: .......................................... 96 El Corredor Biolgico Mesoamericano (CBM): ............................................. 97 El Plan Puebla Panam: ............................................................................... 98 Las directrices de Planificacin Urbana: ....................................................... 98 La competitividad Cantonal: .......................................................................... 99 Escenarios de Cambio Climtico: ............................................................... 100 Otro tipo de modelo El Telaraa-. ............................................................ 101 Otras propuestas para considerar: .............................................................. 102 BIBLIOGRAFA: ............................................................................................. 102 OTRA BIBLIOGRAFA COMPLEMENTARIA. ................................................ 103

INTRODUCCIN: Ya en un trabajo anterior y reciente (M.Marozzi 2011), en la intencionalidad de complementar el anlisis del entorno del PRUGAM-POTGAM; se abord la temtica del Ajuste Estructural en Costa Rica y su incidencia general en el ordenamiento territorial de Costa Rica y en particular del Gran rea Metropolitana. De ese trabajo se recogen aqu las principales conclusiones para continuar en el presente anlisis con una especificacin mayor de los que son las polticas pblicas-en base a los trabajos del Dr. Hidalgo Capitan (2000)- y en especial la poltica econmica en relacin al proceso ambiental que induce. Se termina con algunas propuestas de manejo y valoracin de polticas pblicas 1. La herencia colonial crea las bases para el poblamiento de las primeras ciudades de Costa Rica, en la actual GAM, tomando como elementos fundamentales el clima, la rentabilidad de la tierra, la riqueza de las aguas y el suelo. Las instituciones coloniales heredan una institucionalidad que crea los primeros empleos pblicos, primero en la Capital Cartago, y luego en San Jos; una lite comerciante y militar, y la explotacin agrcola ganadera. Donde luego la explotacin exportacin del caf van a ser eje fundamental de la economa. Estos son los elementos que van a crear los primeros espacios urbanos y van a ocupar el espacio territorial. 2. El modelo sustitucin de importaciones: El modelo de sustitucin de importaciones de inspiracin Cepalina, que tendr como marco la constitucin Poltica del 1949, surgida de un gran pacto social en Costa Rica; va conformar el modelo de Estado Empresario que lograr para

los aos setenta los mejores ndices regionales de desarrollo socioeconmico para el pas. Aqu se impulsa un modelo industrial y de desarrollo rural que empieza a generar una ciudad difusa. Se da inicio a un cambio estructural de la economa en que el sector agrcola o primario va a ceder espacio al desarrollo industrial y al sector servicios. El espacio de competencia de los factores se centra en la GAM. La GAM empieza a ser tomada por el parque industrial, los servicios, la migracin, la vivienda, y ya desde decenios antes, por la siembra del caf nuestro principal producto de exportacin. No obstante exista una preocupacin importante a nivel de planificacin sectorial, prueba de ello es que ya antes de 1982 surgen los primeros esfuerzos de lo que hoy es el PRUGAM. Desde luego que la crisis mundial y los lmites del Estado Benefactor abren la puerta al ajuste estructural de la economa cuya preocupacin principal va a ser la apertura comercial y la reduccin del estado, cediendo el espacio a la organizacin por los mercados. 3. La globalizacin: La globalizacin o internacionalizacin del capital en todo el planeta, luego de derribadas las polticas principales de la guerra fra, en medio de las secuelas mundiales de la grave crisis econmica, social, ambiental y poltica de 1973; va a enmarcar el proceso de desarrollo de los pases. El FMI y el Banco Mundial son los que llevaran a cabo la llamada revolucin monetarista a nivel mundial, con pensadores como Hayeck, Poopeer, Friedman y la Escuela de Chicago encargados del desarrollo terico de esta corriente. Su principal objetivo darle espacio a los mercados y al mercado mundial, por tanto la rentabilidad, como criterio de asignacin de recursos.

Ya el Club de Roma 1972-3 haba mostrado sus profundas preocupaciones respecto al estado-degradacin del ambiente. La crisis de 1973 fue detonada por los precios del petrleo principal combustible de sistema capitalista mundial. Desde la primera gran divisin del trabajo con el descubrimiento de Amrica. Los pases denominados hoy del sur, pobres, de base agrcola; empezaron a especializarse como abastecedores de materia prima, minerales, alimentos. La base de su economa siempre han sido los recursos naturales. Hoy esa tendencia se acenta y nuestras exportaciones tienen un alto componente en recursos naturales (casi el 75% segn CEPAL), siendo estas la base de nuestra economa. 4. Los programas de ajuste estructural: Los Programas de Ajuste Estructural de los ochenta y noventa; modelan un nuevo modelo de desarrollo para Costa Rica que va a generar cambios estructurales fundamentales con sus respectivos impactos ambientales y deseconomas; en el conjunto del espacio territorial de la GAM. Afectando en forma asimtrica pero constatable las macro-unidades y unidades de paisaje as como las cuencas hidrogrficas ms importantes de la GAM y los recursos del subsuelo como los grandes Mantos Acuferos, de la Meseta Central contaminados por un patrn de produccin agrcola altamente artificializado en base a agroqumicos y plaguicidas, y por la falta de tratamiento de aguas usadas, as mismo y en particular por los tanques spticos de las regiones. Se puede concluir diciendo que los criterios de rentabilidad de los mercados han asignado el espacio territorial en la GAM, particularmente a partir de los

Programas de Ajuste estructural, haciendo retroceder los procesos de planificacin de las instituciones del estado; que fueron blanco de sus orientaciones, algunas eliminadas, otras cercenadas del todo.

CUAL ES LA MATRIZ DE ORIGEN DE LAS POLTICAS PUBLICAS EN COSTA RICA A PARTIR DE LOS PAES?

La implementacin de las polticas de reforma ha sido muy desigual en Costa Rica. La reforma que ms ha avanzado ha sido la liberalizacin externa, y lo ha hecho porque ella fue el objetivo central de los PAEs I y II y porque sobre este aspecto existi consenso entre las principales fuerzas polticas dominantes. La descentralizacin funcional del poder en los distintos organismos autnomos ha sido uno de los problemas permanentes en el proceso de privatizacin. La reforma del sector financiero, si bien comenz pronto con la aprobacin de la Ley de la Moneda y la Ley Orgnica del Banco Central en 1984, su evolucin ha sido lenta y hasta 1997, en que se permiti la captacin de depsitos por parte de la banca privada, no puede considerarse que el sistema financiero alcanzara un cierto nivel de liberalizacin. Esta lenta evolucin responde a las reticencias existentes en la sociedad costarricense a la banca privada tras la nacionalizacin bancaria de 1948. Por lo que se refiere a la reforma del Estado, poco se ha hecho en materia presupuestaria y las distintas medidas adoptadas han respondido ms a los imperativos de la coyuntura que a claros y consensuados planteamientos

sobre esta materia; lo mismo puede apreciarse cuando se examinan las reformas tributarias. Algo parecido puede decirse en relacin con los distintos mecanismos de regulacin de precios que han estado operando en los mercados costarricenses, referidos tanto a productos de alimentacin, en su mayora controlados por CNP, que a pesar de haber liberalizado los precios algunos de ellos siguen siendo regulados, como los servicios pblicos, tradicionalmente regulados por el SNE y desde 1997 por la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP). Tal vez la reforma ms lenta haya sido la del mercado de trabajo, en la que salvo los programas de movilidad laboral de los trabajadores pblicos y algunas ligeras modificaciones de la legislacin laboral. No obstante para el perodo en anlisis el cambio estructural en el empleo es evidente. Vase el siguiente grfico que muestra la terciarizacin de la economa en particular en la GAM. Esta poblacin constituye la base estructural de la demanda de servicios, vialidad, transporte y vivienda.

Poblacin ocupada en la GAM por actividad econmica 1984-2000

24,06% 23,80% 20,82%

6,74%

21,78% 16,06%

31,87% 9,50% 1984

13,72%

6,51%

8,57%

2000

Agric

Manufac

4,46% Comerc y Hot Servicios 3,23% Finanz Transp

8,88%

Otros

Fuente: Elaboracin propia datos de PRUGAM

1. La liberalizacin del sector exterior. La poltica comercial del ajuste se articul en cinco ejes, el desmantelamiento del proteccionismo, la promocin de exportaciones no tradicionales, la poltica de promocin turstica, el abandono del tipo de cambio fijo y las nuevas formas de integracin econmica. Esta nueva poltica comercial basada en la promocin de exportaciones puso fin a la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones cuyo modelo se haba operado desde la dcada de los sesenta hasta la dcada de los setenta. En el siguiente grfico se observa el cambio estructural a nivel composicional que se da en los sectores de la economa en particular para la GAM, utilizando como variable proxy los datos de la regin central. Es clara la preeminencia del sector terciario y la contraccin del sector primario.

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Anlisis Composicional Regin Central 1985-2005

Regin Central. Aporte de los Sectores al PIB 85-05
63,81%

31,68% 1985 4,53%

2005

54,33% 10,94% 34,73% 2005

Sector Primario Sector Secundario

Sector Terciario

1985

Fuente: Elaboracin propia base PRUGAM

1.1.- El desmantelamiento del proteccionismo. El principal objeto de actuacin tanto del PAE I como del PAE II fue el sistema proteccionista costarricense, entendiendo que ste era el principal causante de las distorsiones en el sistema de precios de la economa y, por tanto, del ineficiente funcionamiento del mercado - segn sus promotores el Dr. Lizano Fait, ANFE y otros-. Se trataba, entonces, de desmantelar el proteccionismo que haba caracterizado a las relaciones comerciales de Costa Rica desde la implementacin de la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones; para ello se reform el sistema arancelario, se eliminaron las

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barreras no arancelarias y se derogaron las exoneraciones de impuestos de que disfrutaban los importadores.

a) La reestructuracin arancelaria. Con la aprobacin en 1985 del Convenio sobre el Rgimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, Costa Rica inicia un proceso de desarme arancelario tendente a reducir la proteccin efectiva de la produccin nacional frente a las importaciones. Las medidas de corte arancelario recogidas en ese convenio fueron esencialmente tres: la NAUCA II, la franja de proteccin efectiva y las tarifas arancelarias (Monge Gonzlez, 1987, pp. 55-58). La NAUCA II (Nomenclatura Arancelaria Comn Centroamericana) era un sistema de clasificacin de mercancas, descriptivo, simple y basado en criterios tcnico-jurdicos, que vino a sustituir a la NAUCA I. El motivo de esta sustitucin fue la inadecuacin de un sistema de clasificacin de mercancas, deficiente y slo utilizado en el MCCA, por otro basado en la Nomenclatura del Consejo de Cooperacin Aduanera (NCCA), actualizado y suscrito por las mayora de los pases del mundo. Se delimit una franja de proteccin efectiva de entre el 50% y el 150% para determinar la tarifa nominal de los bienes finales producidos en Centroamrica, es decir, que la aplicacin de la tarifa aduanera deba proporcionar a la mercanca en cuestin una proteccin efectiva superior al 50% e inferior al 150% de su valor; se redujeron as los niveles superiores de proteccin. Para las mercancas no producidas en Centroamrica no se defini

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ninguna franja de proteccin efectiva, por lo que esta poda llegar a ser superior al 150%. Las nuevas tarifas arancelarias que se aprobaron tenan como novedad su aplicacin sobre el valor de las mercancas (ad valorem) y se clasificaban en dos grupos, las que se aplicaban sobre bienes no producidos en Centroamrica y las que recaan sobre bienes centroamericanos. En el primer caso, se establecan tres niveles de tarifas nominales, no inferiores al 5% para bienes no producidos en Centroamrica, del 10% para los insumos de uso no generalizado en la produccin centroamericana de bienes no esenciales y superiores al 10% para los bienes finales no esenciales; la tarifa para bienes considerados estratgicos se consider que fuese determinada por cada pas. Para el caso de mercancas centroamericanas, si se trataba de insumos las tarifas seran del 10%, 20% o 30% segn el grado de elaboracin de los mismos; si se trataba de bienes finales las tarifas nominales se aplicaran respetando el criterio de la franja de proteccin efectiva. An as quedaron sin incluir en la reforma arancelaria del MCCA una serie de mercancas, bien porque deba continuar la negociacin sobre ellas o bien porque se consider preferible dar libertad de aplicacin de tarifas sobre ellas a los pases miembros. La implementacin de la reforma arancelaria desde 1986 no consigui reducir la proteccin efectiva de la produccin costarricense, aunque s puso orden en el catico sistema arancelario del pas y consigui reducir los niveles mximos de proteccin (Frst, 1992; Corrales y Monge, 1990). La reduccin de la proteccin efectiva no se produjo hasta que la reforma arancelaria continu

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desarrollndose bajo el marco del PAE II. Se iniciaba as un proceso de apertura de la economa sin precedentes. En 1987 Costa Rica hizo uso de la clusula de salvaguardia recogida en los acuerdos con el MCCA y se desmarc de la reforma arancelaria centroamericana, profundizando aun ms en el proceso de apertura. El nuevo paso dado por el pas fue la reduccin paulatina entre 1987 y 1990 de las tarifas nominales, con un mnimo del 5% para insumos y bienes de capital y un mximo del 40% para los bienes finales; este proceso de reduccin se estructur en seis pasos, con la excepcin de los productos textiles, de confeccin y de calzado para los que se acordaron diez pasos que concluyeron en 1992 (Frst, 1992, pp. 29-30). En 1996 se produjo una nueva reduccin arancelaria de forma que las tarifas de los bienes de capital se redujeron al 3%, las de insumos al 1% y las de bienes finales al 18%. La apertura de la economa signific no slo el aumento de los exportables sino tambin el aumento de las importaciones y por tanto de la elevacin del consumo nacional generacin de desechos e impactos en el espacio ambiental por la competencia con el uso del suelo urbano, agropecuario, comercial e industrial. b) La eliminacin de las barreras no arancelarias. Adems de los aranceles existan en Costa Rica otras barreras a la importacin. Las tres ms relevantes eran la necesidad de autorizacin administrativa para importar productos agrcolas, el depsito previo a las importaciones y las sobretasas; estas restricciones fueron prcticamente eliminadas bajo el PAE II. En 1989 se elimin el monopolio de importacin de productos agrcolas de que disfrutaba por ley el CNP, permitiendo desde entonces que empresas

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privadas realizasen esas importaciones, en caso de escasez en el suministro y una vez agotada la oferta nacional (Frst, 1992, pp. 32-33; Corrales y Monge, 1990, pp. 197-198). Este aspecto es muy relevante puesto que el CNP fue resultado del pacto social resultante de la guerra civil de 1948 como ente regulador de precios. Se abrira otra puerta a las privatizaciones en el sector de la seguridad alimentaria de alto valor estratgico para el desarrollo de un pas. Concomitante ser el paulatino desmantelamiento del Ministerio de Agricultura y Ganadera y con ello el sector frijolero, maicero y arrocero nacional. Otra barrera no arancelaria era el depsito previo a las importaciones, que consista en la entrega al BCCR de un depsito en colones, que poda llegar a representar el 100% del valor CIF de las importaciones para algunos productos. El dinero permaneca en el BCCR durante uno o ms meses sin devengar intereses hasta que ste entregaba al importador el equivalente en divisas del depsito. Esta medida funcionaba como un impuesto inflacionario y en 1989 se redujo el depsito previo desde el 50% al 1% y desapareci con la liberalizacin del mercado de divisas en 1992, despus de haberse elevado hasta el 70% en 1991 (Frst, 1992, p. 32; Corrales y Monge, 1990, pp. 197198). Las sobretasas eran impuestos especficos a la importacin establecidos por el BCCR sin una ley formal; stas tambin fueron eliminadas a iniciativa del propio BCCR a partir de 1989 (MIDEPLAN, 1993-g, p. 8). Otras barreras no arancelarias como las restricciones cuantitativas a la importacin de productos industriales o la subvencin a los precios de los granos bsicos tambin se eliminaron bajo el PAE II, estas ltimas de forma

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paulatina. El pas empieza a convertirse en un importador de su demanda alimenticia. c) La derogacin de las exoneraciones de impuestos de importacin. La existencia de exoneraciones de impuestos de importacin para determinadas actividades era otra causa de distorsin en el sistema de precios de Costa Rica. Dichas exenciones formaban parte del Convenio

Centroamericano de Incentivos Fiscales y consistan en la exoneracin total o parcial de los derechos de aduana y gravmenes conexos a la importacin de materias primas, otros insumos y bienes de capital de las industrias acogidas al contrato industrial. Tambin estaban exoneradas del impuesto de utilidades aquellas empresas con contrato industrial que reinvirtieran dichas utilidades. Estas exoneraciones fueron eliminadas en 1987, a excepcin de la clusula de salvaguardia, que permita la importacin de determinados bienes (esencialmente materias primas) con aranceles entre el 1% y el 5% ante la inexistencia o insuficiencia de estas mercancas en la produccin del MCCA (Corrales y Monge, 1990, pp. 198-199). En 1992 con la aprobacin de la Ley de Regulacin de Todas las Exoneraciones Vigentes las exenciones de derechos arancelarios quedaron derogadas definitivamente junto a otras exoneraciones; sin embargo, quedaron a salvo las reguladas por los contratos de exportacin y de turismo.

1.2.- La promocin de las exportaciones. La poltica de promocin de exportaciones no tradicionales hacia mercados no tradicionales se bas en un sistema de incentivos que ayudasen a modificar la estructura productiva para orientar sta hacia las citadas exportaciones. Esta poltica se ejecut esencialmente con tres instrumentos, el

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contrato de exportacin, el rgimen de admisin temporal y el rgimen de zonas francas; el apoyo institucional a esta poltica se articul a travs del Centro para la Promocin de las Exportaciones y las Inversiones (CENPRO). Junto a la exportacin de productos no tradicionales se incentiv tambin el turismo como servicio de exportacin; esto se hizo por medio de contrato de turismo. a) El contrato de exportacin. El contrato de exportacin ha sido el principal y ms eficaz instrumento de la poltica de promocin de exportaciones no tradicionales. A pesar de su carcter decididamente intervencionista, ya que trata de subvencionar las exportaciones, este instrumento ha sido defendido por sectores del pensamiento neoliberal, apoyados en una interpretacin muy particular del teorema del segundo ptimo; bajo esta interpretacin, dado que la intervencin del Estado haba provocado una distorsin en el sistema de precios generando un sesgo antiexportador, se haca necesaria otra intervencin del Estado en sentido contrario que compensase dicho sesgo (Corrales y Monge, 1990, pp. 201-202). La combinacin de la reduccin del proteccionismo junto con el fomento de las exportaciones deba generar un reajuste en el sistema de precios de forma tal que actividades que antes eran rentables dejaran de serlo y otras actividades marginales o extramarginales comenzaran a dar beneficios; de esta forma se pretenda inducir un trasvase de la inversin de unos sectores a otros, generando as un cambio estructural en el sector productivo, por medio del cual se desarrollasen los sectores en los que el pas poda tener ventajas comparativas.

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La figura del contrato de exportacin fue creada legalmente en 1984 y entr en vigor en 1985. Dicho contrato consista en el otorgamiento, hasta 1992, de una serie de incentivos a las actividades exportadoras que se pretendan fomentar (productos no tradicionales). Las medidas de fomento incluidas en el contrato eran: la exoneracin del impuesto sobre las utilidades procedentes de la exportacin; la exoneracin de los impuestos arancelarios y sobretasas temporales a la importacin de bienes de capital, materias primas, insumos, envases y empaques; la concesin del certificado de abono tributario (CAT); la concesin del certificado de incremento de la exportaciones (CIEX); y la concesin de otros beneficios tales como tarifas portuarias menores, tasas de inters y trmites bancarios preferenciales, depreciaciones aceleradas y trato preferencial en el otorgamiento de divisas (Monge Gonzlez, 1987, pp. 5960; Frst, 1992, p. 17). El contrato de exportacin presentaba dos variedades, el contrato de exportacin directo y el contrato de exportacin indirecto. La primera variedad estaba destinada a aquellas actividades que exportaban directamente, bien porque fueran comercializadoras o bien porque fueran productoras-

exportadoras, mientras que la segunda variedad se aplicaba a empresas que fabricaban bienes intermedios utilizados en la produccin de bienes exportables. La diferencia entre ambos contratos consista en que mientras para el primero se concedan todas los incentivos anteriormente citados, para el segundo se excluan el CAT y el CIEX. La justificacin de la segunda variedad se encontraba en el hecho de que de no gozar stas de dichas ventajas, las empresas exportadoras podan adquirir insumos sustitutivos del

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exterior en virtud de su contrato de exportacin directo (Monge Gonzlez, 1987, pp. 60-64). De todos los incentivos recogidos en el contrato de exportacin el ms significativo y polmico fue el CAT. Este certificado era un subsidio en forma de bono negociable que el Estado otorga a las empresas que disfrutaban del contrato de exportacin; dicho bono poda ser utilizado incluso para el pago del impuesto sobre la renta. El CAT se conceda por un monto de entre el 15% y el 30% del valor FOB de sus exportaciones, siempre que el valor agregado nacional (VAN) de dichas exportaciones fuese superior al 35%. Se estableca una escala segn la cual, si el VAN se encontraba entre el 35% y el 50%, el CAT sera del 15%, si el VAN estaba entre el 51% y el 65%, el CAT sera del 20% y, si el VAN se situaba por encima del 66%, el CAT se elevara hasta el 25%; adems atendiendo al mercado al que se dirigiera el producto poda concederse un 5% ms de CAT (Frst, 1992, pp. 18-20; MIDEPLAN, 1993-g, pp. 8-10). Los CATs llegaron a representar el 8,8% de las exportaciones no tradicionales en 1988 y 1989 y desde entonces han ido reduciendo su importancia situndose en 1997 en el 5,9% del valor de las exportaciones no tradicionales. El contrato de exportacin era administrado por el Consejo Nacional de Inversin (CNI), el cual decida sobre la concesin del 5% de mejora y supeditaba la aplicacin de la escala a los compromisos internacionales firmados por el pas. En este sentido, la inclusin de Costa Rica en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe impidi que los productos exportados a Estados

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Unidos disfrutasen de un CAT superior al 15%. El CNI gozaba de una gran discrecionalidad para conceder los CATs (MIDEPLAN, 1993-g, pp. 8-10). Bajo la filosofa del PAE II y ante las crticas de los sectores neoliberales del pas, que argumentaban que los CATs generaban ms distorsiones de las que compensaban, se emprendi en 1990 una reforma del contrato de exportacin que rigi a partir de 1993. En primer lugar, se estableci un impuesto especfico del 15% sobre el valor del CAT. En segundo lugar, se prolong el periodo de vigencia del contrato de exportacin hasta 1999 para aquellas empresas que aceptaran reducir sus CATs en un 30%, mientras que las que no aceptaron perdieron su contrato en 1996. Y en tercer lugar, se redujo la escala de los CATs en 1991 al intervalo 8% - 12% y se acord un cronograma de reduccin anual hasta llegar a una escala 3% - 5% en 1996 (Frst, 1992, pp. 43-45; Muoz y Pacheco, 1999, pp. 73-76). Respecto de las exoneraciones de impuestos, los contratos de exportacin otorgados desde 1990 excluan las exenciones del impuesto sobre las utilidades. Por otro lado, el certificado de incremento de las exportaciones (CIEX) y las tarifas portuarias menores tuvieron escasa, cuando no nula, aplicacin (Corrales y Monge, 1990, p. 202). El acceso preferencial al crdito se articul a travs del Fondo para el Financiamiento de Proyectos de Inversin (FODEIN), dirigido a las inversiones para la produccin manufacturera o agrcola de exportacin, y del Fondo para el Financiamiento de las Exportaciones (FOPEX), el cual se alimentaba fundamentalmente de recursos internacionales procedentes del BID y del Banco Mundial.

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En 1996 vencieron los contratos de exportacin y entr en vigor el rgimen devolutivo de derechos, mecanismo por medio del cual los aranceles pagados por insumos incorporados a un producto de exportacin son devueltos; dado que dicho rgimen no discrimina segn mercados de destino, las exportaciones a Centroamrica se ven favorecidas por el mismo (MIDEPLAN, 1997-a, p. 106). b) El rgimen de zonas francas. El rgimen de zonas francas procesadoras de exportacin y parques industriales comenz a funcionar en 1981 y fue reformado y privatizado en 1985. Una zona franca consiste en la delimitacin fsica dentro del territorio nacional de un parque industrial donde se establecen industrias manufactureras, por lo general de capital extranjero, acogidas a una serie de incentivos como son la exoneracin total de impuestos o los procedimientos expeditivos de exportacin (MIDEPLAN, 1992, pp.11-112). Las zonas francas son consideradas como mercados de exportacin para las empresas nacionales, las cuales pueden acogerse a los incentivos para la promocin de exportaciones, entre ellos los CATs. No obstante, este rgimen tuvo escasa repercusin en la promocin de las exportaciones hasta mediados de los aos noventa (en 1994 representaba tan slo el 11,9% de las exportaciones totales2) y no ha sido hasta finales de la Administracin Figueres cuando dicho rgimen ha comenzado a tener importancia, coincidiendo con la instalacin en el pas de Ia multinacional INTEL. En 1998 las exportaciones de las zonas francas representaron el
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Los datos sobre exportaciones se refieren al valor bruto de las mismas y no al valor agregado.

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33,4% de las exportaciones totales; ms del 80% de las mismas se destina hacia el mercado norteamericano. En cuanto al empleo generado por las zonas francas, ste pas de representar el 1,5% del total nacional en 1986 al 26% en 1995. Para 2009 el 52,2% de las exportaciones son de zonas francas ocupando su respectivo espacio territorial en la GAM.

EXPORTACIONES 2009 Consolidacin del modelo de apertura comercial?

Composicin de las exportaciones por sector 2009
2,80%
10,50%

11,70%

E. Tradicionales Agropecuarias 52,20% Industriales

22,80%

Zonas Francas
Otros

Elaboracin Propia, datos MIDEPLAN

La legislacin costarricense permite que hasta el 49% de la produccin de las zonas francas se destine al mercado interno, sujeta, claro est, al abono de los derechos de aduanas por el total del valor agregado fuera del pas.

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Las principales actividades industriales acogidas a este rgimen son la textil (24,1% de las empresas), la electrnica (12,1% de las empresas), la metalmecnica (10,3% de las empresas), la joyera y la agroindustria, siendo las empresas textiles y metalmecnicas las que presentan un mayor dinamismo exportador (45% y 38% de las exportaciones totales de las zonas francas, respectivamente) (Muoz y Pacheco, 1999, pp. 76-77). c) El rgimen de admisin temporal. Ms conocido como maquila, el rgimen de admisin temporal comenz a aplicarse en Costa Rica en 1973 y fue modificado en 1983 y 1984. Mediante este sistema las empresas podan recibir dentro del territorio nacional mercancas destinadas a la exportacin, una vez sometidas a procesos de elaboracin, reparacin, reconstruccin o montaje, sin que dicha importacin estuviera gravada por ninguna clase de tributo (MIDEPLAN, 1992, pp. 111112). Las mercancas que se importaban bajo este rgimen eran

fundamentalmente maquinaria, equipo, insumos intermedios y materias primas, mientras que el valor agregado nacional lo aportaba la mano de obra y algunas materias primas costarricenses. Sus efectos sobre el empleo, la demanda interna, la entrada de divisas, la produccin y las exportaciones (7,1% del total en 1998) han sido bastante limitados, y la competencia de otros pases de la regin desde mediados de los noventa, como El Salvador, ha reducido aun ms su importancia. No obstante este rgimen agrupaba a mediados de los aos noventa ms de 300 empresas, el 99% industriales, de las que un 70% eran textiles, un 18% ensambladoras, un 7% metalmecnicas y un 4% electrnicas.

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El rgimen de admisin temporal fue sustituido en 1997 por el rgimen de perfeccionamiento activo, que adopt dos modalidades; una, para los que reexportasen toda su produccin fuera de Centroamrica, por la que no se pagan impuestos por los insumos importados d) Las instituciones para el fomento de las exportaciones. ; y otra, para los que destinasen parte de su produccin al mercado interno, por la que deben abonar impuestos por la maquinaria y equipos importados en una proporcin equivalente a la parte de produccin que destinan al mercado nacional (MIDEPLAN, 1998-a, p. 171). Junto con todas estas medidas de promocin de las exportaciones se crearon o reformaron en Costa Rica una serie de instituciones, tales como el Ministerio de Exportaciones (MINEX) en 1986 (transformado en 1996 en el Ministerio de Comercio Exterior -COMEX-), el Consejo Nacional de Inversiones en 1984, o la Coalicin de Iniciativas de Desarrollo (CINDE), con aporte de capital privado. Pero de todas estas instituciones destacan dos por el protagonismo que tuvieron en la poltica de promocin de exportaciones, el CENPRO y la Ventanilla nica de Exportaciones. El Centro de Promocin de las Exportaciones y la Inversin (CENPRO) fue creado en 1968 y ha sido el encargado de incentivar el desarrollo de relaciones con compradores extranjeros. Este organismo cobr mayor relevancia bajo la poltica de promocin de exportaciones no tradicionales y entre sus cometidos se encontraban la asesora tcnica, la investigacin de mercados, la participacin en ferias internacionales y la capacitacin en materia exportadora. En 1996 el CENPRO se fusion con el Consejo Nacional de

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Inversiones y con la Corporacin de Zonas Francas, dando lugar al nacimiento de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER). Pero, sin duda, el servicio ms apreciado por los exportadores ha sido la Ventanilla nica de Exportaciones, una oficina, con sucursales en los principales puertos de embarque, que desde 1984 ha centralizado la gestin de las exportaciones, realizada anteriormente por varias entidades, agilizando as todos los trmites burocrticos y encargndose adems de la recopilacin y divulgacin de datos estadsticos sobre comercio exterior. Este servicio se desarroll fundamentalmente bajo el marco del PAE II. Es notorio en la GAM como se reproduce ese efecto exportador convirtindose en un gran competidor del espacio urbano en particular en las provincias situadas al oeste del rea segn se muestra en el siguiente grfico.

Exportaciones en la GAM 2006

Concentra el 86% de las 50 empresas exportadoras ms importantes-sin caf- en 2005 el 92% exp del pas. Heredia con 64%.
Exportaciones por territorio de origen GAM 2006
5%

22%
San Jos 9% Cartago Heredia

Alajuela 64%

Elaboracin propia con datos de PRUGAM

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e) El contrato de turismo. Por lo que se refiere a la poltica de promocin turstica, sta arranca de la Ley de Incentivos para Desarrollo Turstico de 1985 (Asamblea Legislativa, 1985-b), en la que se clasificaban como actividades tursticas y, por tanto, susceptibles de acogerse a sus beneficios, los servicios de hostelera, el transporte areo y acutico de turistas, las agencias de viajes receptoras de turistas y el arrendamiento de vehculos para el turismo. Pero no slo se ha promovido el turismo por medio de esta ley, que ha incidido en el sector por el lado de la oferta. Otros elementos tambin han sido relevantes, sobre todo los que han pretendido actuar sobre la demanda; ha destacado sin duda el esfuerzo por vender la imagen de Costa Rica como un paraso natural donde se protege el medio ambiente y se fomenta la cultura de la paz, esfuerzo que ha llevado al Instituto Costarricense de Turismo (ICT) a participar en toda clase de ferias y de eventos de promocin del pas (MIDEPLAN, 1998-a, p. 342). A pesar de todo ello la principal herramienta de la poltica de promocin del turismo fue la ley de incentivos. Los beneficios de dicha ley se regulaban a travs del contrato de turismo, concedido por el ICT teniendo en cuenta una serie de criterios, como la contribucin a la balanza de pagos, la utilizacin de insumos nacionales, las creacin de puestos de trabajos, los efectos en el desarrollo regional, la modernizacin y diversificacin de la oferta turstica o los incrementos de la demanda turstica. Los incentivos tursticos han sido muy diversos y especficos para cada actividad. Entre los incentivos ms comunes estaban la exoneracin de los tributos y sobretasas de importacin de insumos necesarios para el desarrollo

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de las actividades tursticas, y la depreciacin acelerada de las inversiones en el impuesto sobre la renta. Entre los incentivos especficos destacaban la autorizacin para el cambio de moneda en los establecimientos hoteleros, el suministro de combustible a precios internacionales para el transporte areo, la reserva en exclusiva del transporte acutico de turistas a embarcaciones de bandera costarricense o la deduccin en el impuesto sobre la renta de las empresas de los programas de vacaciones de turismo para sus empleados, siempre que fueran dentro del territorio nacional. Los contratos de turismo se concedan por un plazo mximo de 12 aos, salvo los de hostelera que podan ser hasta de 25 aos, debido a las grandes inversiones que requieren. Con estas medidas el contrato de turismo se convirti en una herramienta de promocin de exportaciones no tradicionales, cuyas divisas llegan a ser mayores que las que aportaban el caf y el banano, exportaciones principales tradicionales, (los servicios tursticos no eran tradicionales), al igual que el contrato de exportacin. En 1994 y como consecuencia de los desequilibrios presupuestarios, se introdujeron algunas modificaciones que afectaron el contrato de turismo. En primer lugar, se redujo la exoneracin del impuesto territorial de 12 a 6 aos; en segundo lugar, se anul la exoneracin de aranceles de las importaciones de bienes para los restaurantes; y en tercer lugar, se estableci la obligacin, para las empresas de alquiler de automviles, de abonar la mitad de los gravmenes correspondientes a la importacin de los vehculos. El siguiente grfico muestra el impacto del turismo en relacin a las exportaciones tradicionales.

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FUENTE DE DIVISAS 1998-2008

2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 0 1000 2000 3000

FUENTE DE DIVISAS Banano FUENTE DE DIVISAS Caf FUENTE DE DIVISAS Turismo

Fuente: Elaboracin propia, datos SIDES

A nivel de la GAM el promedio de estada media por noche es de 6,8 noches para un total de 201.924 turistas en 2006. Esto crea una demanda de servicios y espacios que necesita de una adecuada oferta turstica. En todo caso es un resultado importante del proceso de apertura y a tener en cuenta en trminos del ordenamiento espacial de esa oferta.

Estada media por noche de los turistas en Valle Central Costa Rica 2001-2006
2006 2005 2004 2003 2002 2001 5.5 6 6.5 7 7.5

Fuente: Elaboracin Propia datos PRUGAM

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1.3.- La bsqueda de un tipo de cambio realista. Otro de los elementos que fue modificado en aras de una mayor apertura de la economa fue el tipo de cambio; se pas de un tipo de cambio fijo sobrevaluado, que contribua al proteccionismo abaratando artificialmente las importaciones de insumos, a un tipo de cambio flexible, que trataba de ser neutral ante las relaciones comerciales al mantener un tipo de cambio real estable. Para ello se aplicaron dos polticas cambiarias distintas, las minidevaluaciones, entre 1983 y 1992, y la flotacin controlada, desde 1992 y el dficit fiscal y la balanza comercial no mostraron ninguna mejora.

Aumentaron las exportaciones, pero lo hicieron ms las importaciones.

a) Las minidevaluaciones. La crisis cambiaria que se desat en Costa Rica a partir de la devaluacin del coln en 1981 oblig al Gobierno a modificar la poltica cambiaria, abandonando de esta forma el tipo de cambio fijo que haba caracterizado al coln a lo largo de su historia. Sucesivas devaluaciones entre 1981 y 1983 condujeron a estabilizar el tipo de cambio nominal sin que estas medidas se reflejasen en los precios internos, al contrario de lo que sucedi con la maxidevaluacin de 1981. Con la adopcin de una nueva poltica cambiara a finales de 1983 se iniciaba el periodo de las minidevaluaciones que alcanzara hasta 1992 (MIDEPLAN, 1993-g, pp. 5-6). La poltica de minidevaluaciones consista en una devaluacin progresiva del coln por medio de ajustes diarios de pequea cuanta, de forma tal que se consiguiese estabilizar el tipo de cambio real; se pretenda, por tanto, que el tipo de cambio jugase un papel neutro en la poltica comercial, sin

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fomentar la devaluacin competitiva pero impidiendo que la sobrevaloracin de la moneda perjudicase a las exportaciones. En este sentido, las

minidevaluaciones fueron eficaces y el tipo de cambio real se estabiliz relativamente. Este manejo prudente de la poltica cambiaria pudo realizarse gracias a que Costa Rica no necesit generar un importante supervit comercial para hacer frente al pago de la deuda, a diferencia de otros pases, ya que la pronta y eficaz negociacin de la misma y las entradas de divisas en forma de cooperacin internacional vinieron a suplir esa necesidad. Este hecho diferencial permiti adems un mejor control de la inflacin. La certeza en el alza progresiva del tipo cambio, bajo esta poltica de minidevaluaciones, llev a la generacin de unas expectativas de inflacin. Se foment as una inflacin inercial basada en la indexacin de salarios y precios en funcin de la inflacin esperada. Bajo esta poltica, el tipo de cambio segua siendo fijado por el BCCR y el mercado de divisas segua siendo monopolio de los bancos comerciales del Estado, al tiempo que se toleraba un mercado negro de divisas. Esta situacin se modific a partir de 1992.

b) La flotacin controlada. En 1992 y siguiendo los compromisos del PAE II, se produjo una nueva modificacin de la poltica cambiaria, se liberalizo el mercado de divisas, permitiendo as al sector privado participar en l (MIDEPLAN, 1998-a, p. 342).

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Al mismo tiempo, se abandon la poltica de minidevaluaciones y el tipo de cambio del coln pas a ser fijado en el mercado. Este hecho supuso una mayor dificultad para mantener un tipo de cambio real estable, ya que la nica forma de influir en el tipo de cambio nominal que desde entonces tena el BCCR era por medio de la compra-venta de divisas en el mercado; esta medida gener un sistema de tipo de cambio conocido como de flotacin controlada o flotacin sucia, donde la actuacin del BCCR se encuentra limitada por su nivel de reservas de divisas y donde la competitividad de la economa costarricense juega un papel relevante. En este sentido se ha producido desde mediados de los noventa una estabilidad relativa del tipo de cambio real del coln . En 1995 la poltica cambiaria sufri un pequeo reajuste. Se elimin el impuesto por cambio de divisas, se redujo significativamente el diferencial cambiario cobrado por el BCCR y se suprimi la obligacin que tenan los exportadores de vender a dicho banco el 20% de la divisas obtenidas (MIDEPLAN, 1996-a, pp. 103-104). Este rgimen de flotacin sucia fue sustituido de nuevo por las minidevaluaciones diarias que rigen en la actualidad (Muoz y Pacheco, 1999, pp. 78-79).

1.4.- Las nuevas formas de integracin.

El proceso de apertura de Costa Rica condujo a una modificacin en las formas de insercin internacional de su economa; se ha pasado de un modelo de integracin econmica basado en una unin aduanera a otro modelo de integracin basado en reas de libre comercio.

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Los intentos por reactivar el MCCA (Esquipulas I - 1985, Esquipulas II 1987 y Tegucigalpa - 1991) dieron como resultado la modificacin de las estructuras arancelarias y la conformacin del Sistema de Integracin Centroamericano (SICA); sin embargo, en la prctica, ante el nmero de productos excluidos de los acuerdos, la utilizacin de las clusulas de salvaguardia y la no aplicacin en algunos pases de los aranceles acordados, el MCCA ha funcionado ms como un rea de libre comercio que como una unin aduanera (Gonzlez Fernndez, 1993, pp. 231-232; Calvo, 1994, pp. 143-162; Berzosa et al., 1996, pp. 421-431). Junto a su pertenencia al MCCA, Costa Rica participa de otros procesos de integracin, la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, el Tratado de Libre Comercio con Mxico y el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Mientras que el primero es un sistema de preferencias aduaneras que los Estados Unidos mantienen con los pases de la cuenca del Caribe, el segundo supone la constitucin, desde 1994, de un rea de libre comercio entre Costa Rica y Mxico y el tercero es el proceso para constituir en el ao 2005 un rea de libre comercio desde Alaska hasta Tierra de Fuego, incluyendo todos los Estados de Amrica, excepto Cuba. La Iniciativa para la Cuenca del Caribe fue una propuesta lanzada por el Presidente Reagan en 1984, que se articulaban en un conjunto de medidas econmicas destinadas a dar o reforzar la estabilidad poltica de los pases de la regin que trataban de consolidar sus democracias y alejarse de las situaciones de guerra. De todas estas medidas la ms relevante fue la constitucin de una zona unilateral de libre comercio, por medio de la cual los pases de la regin aprovechaban un conjunto de franquicias que les permitan

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introducir sus productos en los Estados Unidos. Teniendo en cuenta que entre 1985 y 1996 las relaciones comerciales de Costa Rica con este pas representaron el 41,2% del comercio exterior, los Estados Unidos son sin duda el principal socio comercial de Costa Rica; por ello, la Iniciativa para la Cuenca del Caribe ha jugado un papel ms relevante en la apertura y en la integracin internacional de la economa que el propio MCCA, que slo represent en el mismo periodo el 9,5% del comercio exterior costarricense, de los que 4,1 puntos se corresponden con el comercio con Guatemala y 2,9 con El Salvador (MIDEPLAN, 1998-a, pp. 152-153). Como una de las condiciones para participar en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, Costa Rica solicit su adhesin al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) como observador en 1984, iniciando as un proceso de negociacin que concluy con su incorporacin al mismo a finales de 1989. Tras la transformacin de dicho acuerdo en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) en 1994, Costa Rica pas a formar parte de dicha institucin, comprometindose as con los principios del libre comercio. En la misma lnea destaca el Tratado de Libre Comercio con Mxico, que obedece ms a una estrategia para una futura integracin en el rea de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) que a una necesidad de integracin con una economa con la que el intercambio comercial no era a principios de los noventa especialmente significativo. Entre 1990 y 1994 el comercio exterior con Mxico represent 2,9% del total, siendo las exportaciones a Mxico el 1% de las exportaciones totales y las importaciones el 4,3% de las totales; tres aos despus, en 1997 las relaciones comerciales

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con este pas representaban el 5% del total, las exportaciones el 2,2% y las importaciones el 7% (Gutirrez et al., 1998, p. 108). As pues, Costa Rica parece haber apostado por el modelo de integracin propuesto en la Iniciativa para las Amricas, basado en la constitucin de sistemas preferenciales y reas de libre comercio de carcter bilateral, que permitan en un futuro generalizar estos acuerdos a todo el continente americano, y no slo a Amrica Latina. Dicho proyecto parece tomar cuerpo en el ALCA, un proceso de integracin en curso que arranc en 1994 a iniciativa norteamericana y que tras sucesivas rondas de negociacin se espera que se concluya en el ao 2005 con la firma de un acuerdo continental. No es sino hasta 2007 que se aprueba el Tratado de Libre Comercio USA-RD, provocando una de las mayores movilizaciones sociales de la historia del pas, que se encontraba polarizado ante dos opciones de desarrollo distintas. Sin el TLC y con el TLC. Con un referndum indito y una campaa multimillonaria a favor del SI, se aprob por un poco diferencia la aprobacin del TLC, consolidndose de alguna forma ese modelo de desarrollo aperturista que para muchos crticos no es el camino correcto para la economa costarricense, que queda muy vulnerable al capital extranjero y sus vaivenes. De hecho cualquier controversia que se plantee entre empresas transnacionales y el estado, son tribunales extraterritoriales los que definirn. Ya para 2011 compaas petroleras y mineras amenazan acogerse al TLC para iniciar sus operaciones de exploracin y explotacin, de por s altamente destructivas para el ambiente.

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1.5.- La captacin de capitales extranjeros.

Como ya se seal con anterioridad, la apertura exterior no slo abarca la apertura comercial, sino que tambin tiene que ver con los movimientos internacionales de capitales. En este sentido, las medidas que ms importancia han tenido en la captacin de capitales extranjeros fueron la renegociacin de la deuda y los distintos convenios de cooperacin internacional por medio de los cuales fluy a Costa Rica un importante volumen de ayuda oficial al desarrollo, tanto bilateral como multilateral . Pero no slo estos elementos justifican la entrada de capitales en Costa Rica, ya que las partidas de inversin extranjera privada dependen de factores diferentes. En primer lugar, el proceso de liberalizacin financiera externa se convirti en el principal instrumento de atraccin de capitales extranjeros privados, destacando entre las medidas adoptadas la modificacin de la poltica cambiaria y la liberalizacin de la cuenta de capitales, permitiendo la libre disposicin de divisas, en un primer momento, a los exportadores e importadores, y desde 1992, al resto de los propietarios de divisas (MIDEPLAN, 1993-e, pp. 6-7). Tras estas modificaciones en Costa Rica existe libertad de movimientos capitales, pudindose tanto introducir capitales extranjeros en pas como repatriar los mismos o sus rendimientos, sin limitacin alguna (Guardia Quirs, 1992, pp. 52-54). En segundo lugar, la estabilidad poltica y econmica fue otro los

incentivos para la inversin extranjera, que en concreto presta mucha atencin al manejo de los equilibrios macroeconmicos, por lo que las polticas de estabilizacin se convirtieron tambin en un instrumento para la captacin de

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capitales, en la medida en que contribuyen a reducir el riesgo-pas favoreciendo as la inversin extranjera directa de largo plazo. En tercer lugar, la existencia de oportunidades de negocio en el pas fue otro importante incentivo; en este sentido, destacan la eliminacin de facto o de iure de monopolios pblicos, la privatizacin del sector pblico empresarial, as como los regmenes especiales de zonas francas y de admisin temporal. En cuarto lugar, el control del mercado de valores por medio de la Comisin Nacional de Valores, adscrita la BCCR, aporta garantas a los inversores extranjeros (Espinosa, 1996, pp. 26-27). En quinto lugar, el Tratado de Libre Comercio con Mxico da un trato favorable a las inversiones procedentes de dicho pas, que estn dirigindose a sector claves como los medios de comunicacin, la banca o los centros comerciales. Adems de dicho acuerdo, Costa Rica ha negociado durante la Administracin Figueres distintos tratados bilaterales de promocin y proteccin recproca de inversiones con 34 pases distintos, aprobndose antes de la disolucin de la Asamblea en 1998 cinco de ellos (Suiza, Alemania, Reino Unido, Francia y Chile) (COMEX, 1998-a, pp. 41-42). Y en sexto lugar, la inversin extranjera directa puede aprovechar, en este contexto de atraccin de las mismas, las ventajas competitivas que posee el pas, que aunque no son fruto de las polticas de ajuste estructural, favorecen las inversiones extranjeras. Dichas ventajas son la buena cualificacin de la mano de obra, la flexibilidad y diversificacin de la oferta educativa, la posicin geogrfica del pas y su infraestructura poltica, social y cultural, los acuerdos comerciales con Estados Unidos, la Unin Europea, el

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MCCA y Mxico, y los recursos basados en la biodiversidad an no explotados (COMEX, 1998-a, pp. 25-26). Las inversiones de INTEL en el corazn de la GAM, as como de otras empresas extranjeras al amparo del TLC son un hecho real a tomar en cuenta en cualquier planificacin del territorio.

2.- La reforma del Estado. Dr. Lizano Faith3: Los precios debe asignarlos el mercado sin subsidios. OPERA MEJOR QUE EL PLANIFICADOR Y EL BURCRATA El estado debe ser eficiente (ms pequeo) que no estruje al sector privado. Debe servir al mercado sino no es funcional. La reforma del Estado fue el objetivo central del PAE III aprobado en 1995, lo que indica que poco se haba avanzado en este sentido desde que comenz a implementarse el modelo reformista neoliberal. Reformar el Estado es una tarea delicada que choca de plano con los fundamentos ms profundos del creodo intervencionista, de ah la timidez de esta reforma y el difcil consenso sobre la misma. Sin contar algunos avances notables en aspectos puntuales, las principales modificaciones legislativas sobre este asunto no se produjeron hasta que la gestin de la Administracin Figueres, durante su primer ao, se mostr del todo ineficiente para controlar el dficit pblico y fue necesario un acuerdo con la oposicin (Pacto Figueres-Caldern); por medio de dicho acuerdo se obtuvo el consenso necesario para aprobar medidas legislativas de reforma del Estado que haban sido bloqueadas por el PLN bajo la Administracin Caldern.

El Dr. Eduardo Lizano Faith est considerado como el idelogo y principal conductor de la poltica econmica de Costa Rica desde el Banco Central, durante la implementacin de los PAES.

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2.1.- La reforma del Banco Central. La reforma del Banco Central de Costa Rica (BCCR) ha sido tarda, ya que la nueva Ley Orgnica del Banco Central (LOBC) no fue aprobada hasta 1995; hasta esa fecha rigi la vieja ley del mismo nombre, aprobada en 1953 y varias veces modificada. Con la nueva LOBC se ha tratado de dotar al BCCR de una mayor independencia para que pueda cumplir con los objetivos fundamentales de garantizar la estabilidad interna (precios) y externa (cambio) y, una vez alcanzados stos, contribuir al logro de otros objetivos, tales como la promocin del desarrollo, el buen uso de las reservas monetarias

internacionales, la eficiencia del sistema de pagos o la estabilidad, eficiencia y competitividad del sistema de intermediacin financiera. Antes de 1995, el control de la inflacin no era el objetivo principal, sino que ocupaba el cuarto lugar, tras la promocin del desarrollo, la del pleno empleo y la asignacin de crdito a actividades prioritarias (Redondo, 1996, pp. 4-5). A pesar de esto, desde 1982 se fueron introduciendo importantes modificaciones en la LOBC con el objeto de permitir un funcionamiento ms ortodoxo de la autoridad monetaria, particularmente dedicadas a frenar el comportamiento cuasi-fiscal del BCCR (Delgado y Vargas, 1990) y a liberalizar el sistema financiero. De esta forma el BCCR fue abandonando su papel de director de la poltica crediticia y dejndola en manos del libre funcionamiento del mercado financiero; con ello se renunciaba a uno de los principales instrumentos de la poltica de desarrollo propia del creodo intervencionista. La poltica monetaria del BCCR en todo este periodo estuvo marcada por la utilizacin cada vez ms intensa de los instrumentos tradicionales, es

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decir, del encaje bancario, de las operaciones de mercado abierto y del redescuento, que fueron puestos al servicio del control de la oferta monetaria (Gonzlez y Mesalles, 1993, p. 43). b) La nueva LOBC. La aprobacin en 1995 de la nueva LOBC ha supuesto la instauracin de un nuevo marco institucional para la poltica monetaria, pero no un cambio profundo de dicha poltica, pues lo que ha hecho esta ley no ha sido otra cosa que dar cobertura legal a la prctica habitual que el BCCR tena con anterioridad a la misma. La modificacin de los objetivos y de la jerarqua de los mismos ha puesto al BCCR al servicio de la estabilidad de precios. Junto a ello, se ha dotado a dicha entidad de una importante independencia, a pesar de que el Presidente Ejecutivo lo designa el Gobierno por cuatro aos y de que el Ministro de Hacienda forma parte de la Junta Directiva; el nombramiento del resto de los miembros de dicha Junta Directiva ha de ser ratificado por la Asamblea Legislativa y su duracin es de noventa meses, renovndose parcialmente la misma cada dieciocho meses. Estos dos elementos, independencia y prioridad por la estabilidad de precios, confieren al BCCR el marco adecuado para la ejecucin ortodoxa de la poltica monetaria, siguiendo as el modelo de los principales bancos centrales (Reserva Federal Norteamericana, Bundesbank Alemn...). En consonancia con estos cambios, se suprimieron obligaciones y facultades que el BCCR posea bajo la anterior legislacin; entre las obligaciones, desaparecieron la de coadyuvar al logro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y la de actuar en estrecha colaboracin con el

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Gobierno coordinando esfuerzos y actividades; entre las facultades, se perdieron el otorgamiento de financiacin a las instituciones pblicas o al Gobierno (salvo letras del tesoro y con algunas limitaciones), de avales y de garantas o la asuncin de cualquier pasivo en moneda extranjera (salvo que tuvieran como contrapartida activos en la misma moneda), as como la concesin de crditos a los intermediarios financieros con recursos externos (Redondo, 1996, pp. 4-5). En este sentido el BCCR ha perdido tambin una serie de instrumentos que antes tena a su disposicin, tales como el control de las tasas de inters activas y pasivas, la autorizacin previa para las operaciones de

endeudamiento externo o de emisin de bonos o los topes de cartera globales o por categoras. El BCCR dispone entonces, desde la aprobacin de la LOBC, de cuatro instrumentos para ejecutar la poltica monetaria, el encaje legal, las operaciones de mercado abierto, el redescuento y los prstamos de emergencia; aunque algunos de ellos han sufrido ciertas modificaciones. Las operaciones de mercado abierto no han sufrido modificacin aunque dadas las limitaciones de los dems instrumentos se han ido convirtiendo en la principal herramienta para el control de la oferta monetaria (Espinosa, 1996, p. 8). El redescuento si ha sufrido una importante modificacin al redefinirse su utilizacin como instrumento encargado de salvaguardar la estabilidad del sistema financiero, en lugar de asignar el crdito a los distintos sectores a travs de los bancos estatales. El redescuento se convirti en un mecanismo

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de obtencin de liquidez en ltima instancia a disposicin de todos los intermediarios financieros, aunque con algunas condiciones para la banca privada, pero a tasas muy elevadas. Algo similar puede decirse de los prstamos de emergencia, destinados a devolver, en la medida de lo posible, la estabilidad financiera a una entidad con problemas, evitando as una crisis generalizada del sistema financiero; tambin en este caso las tasas son muy elevadas, para que efectivamente se utilicen slo en caso de emergencia (Espinosa, 1996, p. 8). Adems de estos instrumentos especficos de control monetario, la nueva LOBC prev la utilizacin de los llamados instrumentos temporales, que slo podrn ser usados en aquellos casos en los que el desequilibrio no pueda ser controlado con los instrumentos tradicionales. La utilizacin de los mismos estar limitada a seis o doce meses segn el instrumento y no se podrn volver a utilizar en el plazo de un ao. Estas herramientas temporales son los recargos, de hasta un 10%, sobre bienes importados, los lmites globales al crecimiento del crdito y de las inversiones de las entidades financieras, el aumento de la tasa de encaje hasta el 25%, la fijacin del nivel mximo de intermediacin y de tasas mximas de comisiones y ciertas restricciones cambiarias (Espinosa, 1996, pp. 8-9). Entre las reglamentaciones que el BCCR como autoridad monetaria ha adoptado bajo la nueva LOBC destacan las relativas al control de los grupos financieros, para evitar la financiacin preferente de los socios de los bancos, y el aumento del capital mnimo exigido a los bancos y entidades financieras no bancarias privadas, para fomentar la fusiones de las mismas (Gutirrez et al., 1998, p. 115).

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2.2.- La reforma tributaria y los ingresos pblicos. Dentro de la poltica de reforma del Estado ha jugado un papel destacado el manejo de la poltica fiscal. Al igual que la poltica monetaria se vio afectada por la reforma del Banco Central, la poltica fiscal sufri los efectos de la reforma del sistema tributario costarricense, reforma que ha venido a modificar ligeramente la estructura tributaria de este pas donde los impuestos directos tienen menor importancia que los indirectos. Es una estructura fundamentalmente regresiva que adems no tiene ningn componente ambiental.

a) La evolucin de los ingresos del Gobierno Central. Costa Rica no se ha caracterizado por ser un pas con una gran carga tributaria, ni tampoco por usar la poltica fiscal para motivar procesos sostenibles y amigables con el ambiente, si bien sta ha venido aumentando desde principios de los ochenta, con algunos altibajos fruto de ajustes tributarios coyunturales; en 1980 dicha carga, medida como los ingresos tributarios del Gobierno Central sobre el PIB, no alcanzaba el 12,5%, mientras que en 1997 se haba elevado por encima del 16%. A pesar de este aumento, la carga tributaria de Costa Rica sigue siendo reducida si la comparamos con la existente en los pases desarrollados que siguen el modelo del Estado del bienestar Incluso midiendo la carga tributaria como el cociente entre el gasto total y el PIB, como sugieren algunos autores (Naranjo y Ziga, 1990, p. 153), sta sigue siendo pequea, inferior al 21,5%, en los mismos trminos comparativos (Rama et al., 1994, p. 235). Pero no slo una menor carga tributaria diferencia al Estado costarricense de los Estados del bienestar de los pases desarrollados, sino

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que la estructura fiscal es tambin muy diferente; frente al predominio de los impuestos directos progresivos de los pases desarrollados, en Costa Rica la estructura tributaria viene marcada por el gran peso que han tenido siempre, y siguen teniendo a pesar de las reformas tributarias, los ingresos procedentes de impuestos sobre el comercio exterior (impuestos sobre las importaciones, sobre las exportaciones, sobre las exportaciones de caf, sobre las exportaciones de banano...).

Dichos impuestos han venido aumentado su peso en el conjunto de los ingresos del Gobierno Central desde mediados de los aos ochenta hasta alcanzar un mximo en 1993 en que superaron el 52% del total, desde entonces vienen disminuyendo; aun as desde mediados de los ochenta slo en dos ocasiones estos ingresos representaron menos del 45% del total. Este hecho no es de extraar en una economa tan abierta como la costarricense. Le siguen en importancia los impuestos de venta y selectivo de consumo, dos impuestos indirectos que en conjunto han pasado de representar el 18% de los ingresos totales en 1986 a ms del 28% desde 1996.

Frente a este predomino de los impuestos indirectos, los directos, representados por el impuesto sobre la renta, tienen un participacin modesta en la estructura tributaria con valores prximos al 15%. El resto de los ingresos, tributarios y no tributarios, vienen perdiendo participacin en el total, desde valores superiores al 20% a mediados de los

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ochenta hasta valores inferiores al 10% desde mediados de los noventa; esta prdida de importancia viene a coincidir con el mayor peso alcanzado por los impuestos de venta y selectivo de consumo.

b) Las reformas tributarias. Desde que Monge alcanz la Presidencia en 1982 hasta el comienzo de la Administracin Rodrguez, el sistema tributario costarricense ha sufrido varias reformas parciales que en su conjunto han transformado la estructura tributaria. Muchas de estas reformas responden ms a las necesidades financieras de algunas administraciones que a la implementacin de un modelo tributario determinado; aun as, el conjunto de las mismas marcan una clara evolucin del sistema tributario. As en 1982, tras el triunfo de Monge se procedi a aplicar un recargo progresivo en el impuesto sobre la renta, se ampli la base tributaria del impuesto de ventas y su gravamen pas del 8% al 10%. En 1983 se incrementaron las tarifas de los impuestos selectivos de consumo, se eliminaron algunos de estos impuestos de menor importancia y se amplio la base tributaria del impuesto sobre la renta. En 1984 con la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico se ampli la base de la mayora de los impuestos. En 1985 la Ley de Prrrogas y Nuevos Ingresos continu en la misma lnea de ampliacin de la base tributaria. Sin embargo y a pesar de estos esfuerzos, la carga tributaria vena descendiendo, entre otras cosas como consecuencia del desarme arancelario y de las exoneraciones fiscales de las actividades relacionadas con la exportacin de productos no tradicionales; ello oblig a la Administracin Arias a plantear una reforma tributaria en

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profundidad, que posteriormente la Asamblea Legislativa dejara en una reforma de menor alcance. Las medidas aprobadas en 1988 afectaron al impuesto sobre la renta, al impuesto de ventas y a otros impuestos menores. Por lo que se refiere a la reforma del impuesto sobre la renta la principal modificacin consisti en pasar de un impuesto progresivo a otro bsicamente proporcional, ya que entre sus medidas destacaban (Naranjo y Ziga, 1990, pp. 141-143): la distincin entre personas fsicas y jurdicas, fijando para estas ltimas un impuesto mnimo fijo en el caso de que no realizaran actividad durante un periodo fiscal; la reduccin de la tasa marginal de los tramos superiores desde le 50% al 30% para las personas jurdicas y desde el 50% al 25% para las personas fsicas; la creacin de la figura de la pequea empresa que tributara al 10% o al 20%, segn el nivel de renta generada, y la disminucin del nmero de tramos para las personas fsicas; el establecimiento de rentas presuntivas para algunas actividades y profesionales; el

establecimiento de un mnimo vital exento para las personas fsicas con actividades lucrativas; la creacin de crditos impositivos por cnyuge y por hijos; y la aplicacin del cobro en la fuente para las rentas de los asalariados, que gozaban de un mnimo mensual exento y de dos tramos de tributacin del 10% y del 15%, con deducciones familiares y un mximo de nivel de impuesto. El resultado ms importante de esta reforma fue una mnima ampliacin de la base tributaria, ya que con la figura de los mnimos exentos muchos contribuyentes quedaron excluidos del pago, mientras que la diferente tributacin entre personas jurdica y fsicas y entre pequeas, medianas y grandes empresas no hizo sino generar nuevas distorsiones. No obstante la reforma sirvi para mejorar el mecanismo de cobro de impuestos, reducir la

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evasin fiscal y estimular el crecimiento econmico por la va de reducir la presin fiscal sobre la mayores rentas (Naranjo y Ziga, 1990, pp. 141-143). Por lo que se refiere al impuesto de ventas, ste cobr un gran protagonismo al extenderse a los servicios, a pesar de que los servicios profesionales quedaron exentos del mismo impidiendo as la existencia de un mecanismo de control del fraude de los profesionales en el impuesto sobre la renta, como pretenda el Gobierno. Adems de estos dos importantes impuestos se crearon y modificaron otros muchos, como el impuesto sobre las rentas de los ttulos valores (que se fij en el 8%), el de propiedad de vehculos (mnimamente progresivo), el de traspaso de vehculos (fijado en el 5%, o el 70%, en el caso de hubiesen estado exonerados del impuesto de importacin), el de los casinos y salas de juegos (fijado en el 10% de los ingresos netos, con un monto fijo por mesa de juego), el de transferencia de bienes inmuebles (fijado en el 3%, pero con una elevada cuota exenta), la tarifa nica de los vehculos de servicio pblico (que se elev), el de residencias de lujo (con una tasa progresiva entre el 1% y el 1,5%), el de salida al exterior (que se elev) y el territorial (cuyos valores de referencia se revisaron). Adems de estos impuestos, durante la Administracin Arias se modificaron los impuestos sobre las importaciones y sobre la exportaciones. De estos ltimos conviene aclarar que desde 1984 las exportaciones no tradicionales prcticamente no pagaban tributos, mientras que s lo hacan las de caf y banano que han seguido teniendo un gran protagonismo y han sufrido pequeos ajustes.

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Otros impuestos menores tambin se vieron modificados; tal es el caso del impuesto a las actividades cafetaleras, un tributo de amplia base que gravaba con el 10% a los productores de caf cuando stos entregaban sus cosechas a los beneficios, y que desapareci en la prctica pues, desde 1989, slo se puede aplicar cuando el precio del saco de caf (46 kilos) supere los 100 dlares y con un gravamen progresivo entre el 2,5% y el 10%. Durante la Administracin Caldern se introdujeron escasas reformas en el sistema tributario. Adems de la Ley de Derogacin de Todas las Exoneraciones Vigentes, conviene destacar algunas medidas, tales como la elevacin del impuesto de ventas del 10% al 13% en 1991, para ir reduciendo progresivamente el gravamen hasta el 10% entre 1992 y 1994. El resto de las medidas de reforma tributaria fueron adoptadas durante la Administracin Figueres y fueron recogidas en varias leyes, entre las que destacan la Ley de Ajuste Tributario y la Ley de Justicia Tributaria de 1995. La principal medida recogida en la Ley de Ajuste Tributario fue la elevacin del gravamen del impuesto de ventas desde el 10% al 15% durante dieciocho meses, gravamen que se redujo al 13% en 1997. Dicha medida se justificaba por los apuros financieros por los que atraves la Administracin Figueres en los primeros aos, de ah ese carcter coyuntural del aumento del gravamen4. La Ley de Justicia Tributaria estuvo ms encaminada a mejorar la administracin tributaria dotando a sta de instrumentos para cobrar
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En el mismo sentido se justifica la elevacin en 1995 del arancel mnimo en ocho puntos porcentuales durante seis meses.

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efectivamente los impuestos, tipificando la evasin fiscal como delito penal, estableciendo severas sanciones a los delitos fiscales y permitiendo la determinacin de rentas presuntivas en el caso de que el contribuyente no presentase declaracin. Junto a todas estas medidas tambin se introdujeron bajo la Administracin Figueres algunos cambios menores, tales como la aprobacin de la Ley General de Aduanas, para modernizar y agilizar el procedimiento aduanero, la creacin de un impuesto del 1% sobre los activos de las empresas, deducible de la declaracin de la renta y orientado a obligar a las empresas a realizar dicha declaracin, la descentralizacin del impuesto territorial y el aumento del impuesto selectivo de consumo de hidrocarburos.

2.3.- Los esfuerzos por controlar los gastos pblicos. El gran peso que tradicionalmente han tenido en Costa Rica las instituciones autnomas y las empresas pblicas ha sido uno de los elementos que explican el elevado gasto del sector pblico del pas; si bien conviene sealar que dicho gasto no es estrictamente gasto pblico ya que en una gran proporcin se financia por la venta de bienes y servicios. Una medida ms ajustada de gasto pblico nos la dan los gastos corrientes del Gobierno Central, los cuales s se financian esencialmente va impuestos. Sin embargo, el gasto pblico en este caso no es una medida adecuada del tamao del Estado costarricense, debido al gran peso del sector pblico no gubernamental. Segn esto podramos afirmar que el Estado costarricense, medido como el gasto del sector pblico, no se ha reducido significativamente como consecuencia de la implementacin de las polticas reformistas, a pesar

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de que desde 1990, coincidiendo con el comienzo de la Administracin Caldern, presenta una clara tendencia a la reduccin; tendencia que fue quebrada en el ao 1994, el primero de la Administracin Figueres, en que el gasto del sector pblico se elev 6,6 puntos. Todo esto pone de manifiesto que no es hasta la Administracin Caldern cuando la reduccin del Estado se convierte en un claro objetivo del Gobierno; objetivo que es asumido por la Administracin Figueres tras el colapso financiero al que tuvo que hacer frente en el ao 1994. Por lo que se refiere al gasto del Gobierno Central puede igualmente constatarse como durante la Administracin Caldern se realiz un importante esfuerzo de contencin del mismo que se rompi bajo la Administracin Figueres. Durante las anteriores Administraciones, Arias y Monge, la reduccin del gasto pblico no fue una prioridad, aunque exista una clara preocupacin por el control del dficit. En la tendencia al aumento del gasto pblico ha jugado un importante papel el aumento de tres partidas, los sueldos y salarios de los empleados pblicos, las pensiones y los intereses de la deuda. Destaca de nuevo el esfuerzo de la Administracin Caldern por reducir el gasto pblico va reduccin de la planilla salarial del Gobierno Central. Por otro lado, la elevacin del gasto en pensiones se convirti en la justificacin de la reforma del sistema de pensiones; sin embargo, los efectos sobre dichos gastos no eran evidentes an en 1997. Especial relevancia tiene el fuerte aumento de los intereses de la deuda interna, que se convirti en un problema de gran importancia durante la Administracin Figueres, siendo uno de los principales responsables del estrangulamiento financiero del Estado.

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Los principales esfuerzos por reducir el gasto pblico en todo el periodo objeto de estudio se han basado esencialmente en cinco actuaciones (MIDEPLAN, 1993-d, pp. 9-11). La primera y ms importante fue la reduccin del empleo pblico, que tuvo una especial relevancia durante la Administracin Caldern. La segunda fue la aplicacin de una poltica salarial austera. La tercera fueron las subejecuciones presupuestarias, de escasa importancia debido a ejecuciones superiores a las presupuestadas en distintas partidas. La cuarta fue la postergacin de obras de infraestructuras, particularmente desde la Administracin Caldern, lo cual dej al pas, entre otras cosas, con una red de carreteras en un alto grado de deterioro; ello justific la aprobacin de la Ley de Concesin de Obra Pblica en 1994, por medio de la cual las empresas privadas pueden participar en la creacin y administracin de la infraestructura productiva sin que se generen presiones adicionales sobre el gasto pblico (MIDEPLAN, 1997-a, p. 111). Por ltimo, la quinta fue la reduccin de las transferencias (CAT, FEES, FODESAF...) y la eliminacin de subsidios a determinados sectores (CNP, entre otros). En el mismo sentido destaca, por ejemplo, la obligatoriedad impuesta a determinadas instituciones de servicios pblicos de incrementar sus precios y tarifas para ajustarlas a los costes y de transferir los beneficios al Gobierno Central, para financiar la deuda pblica; de esta forma el flujo de transferencias en algunos casos lleg a invertirse. Por lo que se refiere al gasto social, principal partida sacrificada baja la perspectiva neoliberal en aras a la reduccin del gasto pblico, conviene

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sealar como en el caso costarricense es particular y sin duda por la presencia de los sectores subalternos que impidieron un ajuste ortodoxo. No obstante el rezago del estado en esta materia es evidente. Tras la reduccin de dicho gasto durante el periodo de crisis, a medida que el modelo reformista se ha ido implementando dicho gasto ha ido recuperando sus niveles originales, lo que viene a marcar una importante diferencia con otros procesos de ajuste estructural; sta es una de las razones que permiten hablar de un ajuste estructural heterodoxo en Costa Rica, al cual no es ajeno el importante volumen de ayuda internacional recibida por el pas (algunos crticos caracterizan este perodo de economa subsidiada por la ayuda externa), donde merece una especial mencin la poltica de vivienda de la Administracin Arias financiada en su mayora con AOD. No obstante, la fuerte reduccin del gasto pblico social producida durante la crisis y su lenta recuperacin han terminado por afectar a los niveles de educacin y de salud de la poblacin costarricense.

2.4.- La reforma del sistema de pensiones. Como casi todas las medidas de reforma del Estado, las que afectaron al sistema de pensiones fueron tardas y poco profundas. Lejos de caminar hacia un sistema de capitalizacin, como el que se implement en Chile, considerado como el sistema ortodoxo, las actuaciones en Costa Rica se han limitado a racionalizar y agrupar los distintos regmenes de pensiones existentes en pas, adems de permitir regmenes complementarios de pensiones. Este acpite es importante porque va a ser parte de la evolucin del sector financiero y sus reformas en Costa Rica. Que profundizar la intermediacin financiera e

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influenciar en la definicin de tasas de inters y programas de vivienda, siempre con criterios de banca personal rentable.

2.5.- La reduccin del empleo pblico. Una de las principales medidas de reforma del Estado ha sido la reduccin del empleo pblico; dicha actuacin se ha justificado por dos motivos, una es la reduccin de gastos corrientes por la va del ajuste de plantilla y la otra es la necesidad de reducir un Estado considerado demasiado grande, ineficiente y dedicado a tareas que no debieran ser de su competencia; de esta forma al recortar las funciones del Estado tambin debe recortarse el personal encargado de las mismas. En el caso costarricense la reduccin de empleo pblico, auspiciada por los PAEs, se conoce con el eufemismo de movilidad laboral, la cual ha adoptado diferentes formas desde mediados de los aos ochenta, que han tenido a su vez diferente incidencia. Las primeras medidas de movilidad laboral fueron adoptadas durante las Administraciones Monge y Arias bajo el marco institucional de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico. Posteriormente, durante las

Administraciones Caldern y Figueres se aplicaron los programas de movilidad laboral. El resultado es un estado que pierde sus funciones estratgicas de desarrollo para cederlas a la privatizacin y a las leyes del mercado. Es el caso del rezago en materia vial, de salud, educativa, policial, agrcola y de acueductos y alcantarillados.

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a) La Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico. Con la aprobacin de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico en 1984 se puso en marcha en Costa Rica un mecanismo de reduccin del empleo pblico. En este caso las medidas iban encaminadas no tanto a la reforma del Estado en s, cuya conveniencia en esos momentos no estaba an clara, sino a la reduccin de gastos pblicos por la va del ajuste de plantilla. Claramente y de fondo el estado se subordina al mercado que es el perfecto asignador de recursos. Estaban en la mirilla organismos estratgicos que eran obstculos para liberalizacin de la produccin agroindustrial y de nuevos productos. La citada ley autorizaba al Gobierno, a las instituciones y a las empresas pblicas a incentivar mediante el pago de prestaciones, la renuncia de sus empleados a sus puestos de trabajo y cargos para dedicarse a actividades ajenas al sector pblico. Al mismo tiempo, se facultaba al Gobierno para amortizar aquellas plazas que quedaran vacantes por renuncia, defuncin o cesanta, siempre que las mismas hubiesen estado ocupadas en propiedad por funcionarios pblicos y no tuviesen carcter docente o medico-asistencial. Adems de todo ello, la ley restringa la creacin de nuevas plazas en el sector pblico (Valverde et al., 1992, pp. 24-26; Carvajal et al., 1994, pp. 118-123). Ya bajo la Administracin Arias se realizaron, con la financiacin de la AID, estudios para poner en marcha programas de movilidad laboral en el CNP, en el Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG), en el IDA y el INCOFER. De todos estos programas slo se puso en marcha bajo la Administracin Arias el que afect al INCOFER y ello debido a las fuertes prdidas de dicha institucin, que obligaban al Gobierno a realizar importantes transferencias al mismo; aun

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as no se produjeron despidos de trabajadores (Carvajal et al., 1994, pp. 118123). A pesar de dichas medidas, el empleo pblico sigui creciendo entre 1984 y 1990, y los programas de movilidad laboral, propiamente dichos, no entraran en funcionamiento hasta la Administracin Caldern. b) Los planes de movilidad laboral. Los planes de movilidad laboral se pusieron en marcha en Costa Rica por medio de un decreto ejecutivo de 1991; antes se haba obtenido de la AID los fondos necesarios para el pago de prestaciones a los trabadores movilizados. Estos planes estuvieron en un primer momento a cargo del Ministerio de Reforma del Estado. La Administracin Caldern se haba propuesto movilizar a 30.000 trabajadores pblicos entre 1990 y 1994, 7.500 de ellos en una primera fase como resultado del compromiso adquirido con el FMI en el acuerdo de contingencia de 1991. El plan de movilidad laboral comenz con la movilidad voluntaria, basada en los incentivos recogidos en la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico, con el compromiso del pago inmediato de las prestaciones, en una fuerte campaa de promocin para convencer a los trabajadores pblicos de las oportunidades que ofreca el sector privado y, segn algunos funcionarios, en el deterioro institucional de los departamentos sobre los que se pretenda que recayera el grueso de la movilizacin (Valverde et al., 1992, pp. 27-28). Sin embargo, ante la escasa aceptacin de la movilidad voluntaria que pona en peligro los compromisos con el FMI y la negociacin del PAE III, la

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Administracin Caldern decidi poner en marcha, bajo los auspicios del Ministro de Hacienda, Thelmo Vargas, la llamada movilidad laboral forzosa, es decir, un proceso de despido masivo y directo de trabajadores pblicos. La movilidad forzosa trat de aplicarse a instituciones como el Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (MOPT), el MAG, el INVU, el INCOFER, el CNP y departamentos de las distintas instituciones que reciban recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF); aunque en la prctica slo tuvo efectos masivos en el CNP, el INCOFER y en las Asignaciones Familiares (Valverde et al., 1992, pp. 29-31). La presin social y poltica contra de estas medidas, as como varias sentencias de la Sala Constitucional, terminaron por paralizar la movilidad laboral forzosa a finales de 1991, adems de provocar, junto con otras causas, el cese del Ministro de Hacienda. Durante ese mismo ao el plan de movilidad laboral pas desde el Ministerio de Reforma del Estado hasta la Casa Presidencial al objeto de darle un tratamiento ms poltico y menos tcnico al mismo, al tiempo que se firmaba un acuerdo con la AID para la constitucin de la Fundacin de Cooperacin Estatal (FUCE), una organizacin no gubernamental (ONG) financiada con recursos norteamericanos y que se encargara de la ejecucin del plan de movilidad laboral. FUCE funcion como un fideicomiso; con los fondos de la AID adelantaba el pago de las prestaciones a los trabajadores movilizados voluntaria o forzosamente y, posteriormente, reciba del Estado los recursos

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adelantados. De esta forma se eliminaron un importante nmero de trabas burocrticas y se agiliz la movilidad. Bajo la gestin de FUCE y coexistiendo con la movilidad voluntaria y forzosa, se puso en marcha la llamada movilidad laboral voluntaria con incentivos adicionales, destinada a los trabajadores del Gobierno Central que renunciaran a sus puestos de trabajo durante 1991. Los incentivos adicionales consistan en el pago de las prestaciones durante doce aos, en lugar de durante ocho, y un pago adicional equivalente a tres salarios del promedio de los devengados durante el ltimo semestre (Valverde et al., 1992, pp. 31-33). El resultado de la combinacin de los tres tipos de movilidad laboral hizo que a finales de 1992 se hubiesen despedido ms de 7.000 empleados pblicos.

Sin embargo, los logros de la Administracin Caldern en materia de movilidad laboral se vieron ensombrecidos al no conseguir que se aprobase la Ley de Democratizacin del Sector Pblico. Por medio de dicha ley se pretendan eliminar ms de 25.000 empleos pblicos como consecuencia de las privatizaciones de FANAL, CEMPASA, FERTICA e INS, de la aplicacin de la movilidad voluntaria con incentivos a todo el sector pblico y de la externalizacin de determinadas actividades (aseo, limpieza, mantenimiento, vigilancia, reparacin, imprenta, cmputo...), que se subcontrataran con empresas cooperativas formadas por trabajadores pblicos acogidos a esta nueva modalidad de movilidad, la movilidad horizontal (Valverde et al., 1992, pp. 34-37). Sin embargo, estas medidas no llegaron a aprobarse y en los

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ltimos aos de la Administracin Caldern el empleo pblico no solo recuper los niveles que tena en 1990, sino que lo rebas (de los 173.083 empleos pblicos que haba en 1990, se pas a 176.515 en 1993) (MIDEPLAN, 1998-b, pp. 256-259). La Administracin Figueres sigui aplicando planes de movilidad laboral, coordinados por el Ministerio de Hacienda, y consigui eliminar ms de 9.000 empleos pblicos desde el comienzo del mandato hasta 1996; aunque en 1997 se crearon casi 7.500 empleos pblicos netos quebrando la tendencia de aos anteriores. A pesar de todo, lo cierto es que la poltica de gestin de recursos humanos del Estado desde 1990, donde se integran los planes de movilidad laboral, ha conseguido reducir el peso del empleo pblico en el conjunto del empleo del pas.

2.6.- La desregulacin de los precios.

Una de las formas tradicionales de intervencin del Estado costarricense en la economa ha sido la poltica de controles directos y dentro de ella el control de los precios de los alimentos y de los servicios pblicos. Dicho control ha sido ejercido por el Ministerio de Economa, Industria y Comercio (MEIC) y por dos instituciones autnomas, el CNP y el SNE; estos dos organismos han sufrido durante todo este periodo un importante proceso de reestructuracin que ha conducido a la prctica liberalizacin de los precios de los productos agrcolas y a la creacin de la ARESEP.

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a) La desregulacin de los precios de los alimentos. Los precios de los alimentos en Costa Rica han estado tradicionalmente distorsionados directa e indirectamente; en el primer caso, las distorsiones proceden de los controles de precios y de las prohibiciones o limitaciones a la importacin y exportacin de los productos; en el segundo caso, las distorsiones proceden de la poltica arancelaria, cambiaria y crediticia (Guardia et al., 1987, pp. 19-20). Dado que en otros lugares hemos recogido estas ltimas polticas, nos centraremos en la poltica de precios. El control de precios se justificaba en funcin de la proteccin del productor (frijol, arroz, leche, huevos y azcar) o del consumidor (carne de vacuno y de porcino, caf y grasa vegetal); en el caso del maz, el mal funcionamiento del sistema haca que ni productores ni consumidores se beneficiaran realmente; y en el caso del pollo, el atn y las patatas, no exista poltica de precios, aunque la estructura arancelaria trasladara la proteccin a los productores (Lizano, 1994, pp. 135-137). El CNP se ha encargado tradicionalmente de fijar los precios de sustentacin de los granos bsicos (arroz, maz y frijol), as como del control y, en algunos casos, el monopolio de su importacin; mientras que el MEIC se ha ocupado del control de los precios de comercializacin. En el caso de la carne de vacuno y porcino, la competencia para regular el precio de comercializacin de los cortes populares la tena el MEIC, mientras que una ley de 1978 mantuvo la prohibicin de importar carne hasta 1992. En el caso de los huevos y del aceite de palma africana era tambin el MEIC el responsable de dicha la fijacin de precios. El azcar y el caf, por el contrario, tenan sus precios

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regulados, respectivamente, por la Liga Agrcola e Industrial de la Caa de Azcar (LAICA), que fijaba la cuota de produccin que deba destinarse al mercado interno, y el Instituto del Caf (ICAFE), que fijaba el precio y la produccin que deba destinarse al mercado interno (Guardia et al., 1987, pp. 19-39; Lizano, 1994, pp. 79-135).

La reestructuracin del CNP. De todas estos precios intervenidos la mayor desregulacin se ha producido en los controlados por el Consejo Nacional de Produccin (CNP), es decir, en los granos bsicos. Esta institucin vena acumulando importantes dficits y su gestin comenz a ser catalogada como ineficiente y sus funciones como inadecuadas. Como consecuencia de los compromisos recogidos en los PAEs I y II, el CNP sufri una profunda reestructuracin que le condujo, entre otras cosas, a privatizar en 1991 los puntos de ventas al por menor, dando lugar a cuatro Nuevas Empresas Cooperativas (NEC) (Durn, 1995). Por otro lado, el CNP se vio obligado a reducir progresivamente los precios de intervencin del arroz, el maz y el frijol para que se equipararan a los precios internacionales, al tiempo que comenzaba a cobrar los costes de intermediacin, se retiraba de la comercializacin del arroz y limitaba sus compras de maz y frijol slo a pequeos productores. Adems se eliminaron los subsidios directos y las restricciones a la importacin privada de granos bsicos cuando la demanda interna quedara insatisfecha (Chinchilla, 1992, pp. 466-467; MIDEPLAN, 1993-c, pp. 19-21).

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La justificacin de estas medidas se encuentra en que el proteccionismo al que estaba sometido el sector tena escasos beneficios sobre el conjunto de la economa. La mayor parte de la produccin de maz y frijol se realizaba en pequeas explotaciones y se dedicaba al autoconsumo, por lo que los precios de sustentacin beneficiaban tan slo a un pequeo grupo de productores (el 10% para el caso del frijol), mientras que el ahorro para el consumidor era exiguo, al representar estos productos una cada vez menor proporcin de la dieta; la escasa comercializacin de estos productos haca que los beneficios de la poltica de precios se concentrase en unos pocos productores (Senz, 1990, pp. 235-245). El caso del arroz era distinto; la produccin se realizaba en grandes explotaciones, tecnificadas e integradas verticalmente con el sector industrial, por lo que se encontraba concentrada; la poltica de precios de sustentacin haba llegado generar excedentes que luego deba exportar el CNP a precios de mercado. Este hecho propici la retirada del CNP de la comercializacin del arroz y el establecimiento de precios mximos de venta a nivel nacional, generando as una cada en la produccin (Senz, 1990, pp. 235-245). Tras estas modificaciones, el CNP qued convertido hacia principios de los noventa en una institucin de asesoramiento de los agricultores y de ejecucin de las polticas asignadas por el MAG. Otros precios no dependientes del CNP, como la carne y la leche tambin fueron sufriendo ajustes a lo largo de todo este periodo.

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La Ley de Promocin de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. La poltica de desregulacin de los precios de los alimentos que se ha ido implementado en Costa Rica desde la firma del PAE I, tuvo su culminacin con la creacin de un nuevo marco institucional en 1995; dicho marco fue la Ley de Promocin de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (Asamblea Legislativa, 1995-b). Esta nueva regulacin ha puesto fin a las polticas de controles de precios por parte del Estado, por considerarlas regulaciones innecesarias, incluyendo las polticas de precios de los alimentos. El Estado slo puede regular los precios de los bienes y servicios en circunstancias excepcionales de forma temporal, y nunca en los casos en que los productos o servicios provistos por el Estado entren en competencia con los provistos por la iniciativa privada; s puede hacerlo, sin embargo, cuando los bienes y servicios se suministren en condiciones monopolsticas u

oligopolsticas, mientras se mantengan dichas condiciones; sta regulacin ser revisada cada seis meses o en cualquier momento a peticin de los interesados. As mismo, tambin puede regular y fijar el precio mnimo de salida del banano para la exportacin. Por lo dems se eliminaron con esta ley todas las restricciones al comercio exterior, salvo las arancelarias. Tan slo en condiciones

excepcionales (desorden del mercado interno o externo por causa fortuita o de fuerza mayor, desabastecimiento del mercado local, restricciones negociadas o impuestas por los socios comerciales) pueden establecerse las citadas restricciones con carcter temporal y revisables cada seis meses.

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Tambin se han prohibido todos los monopolios pblicos o privados y prcticas monopolsticas que impidan o limiten la competencia, salvo las concesiones para la prestacin de servicios pblicos y los monopolios del Estado creados por ley, mientras stas subsistan (seguros, depsitos bancarios en cuenta corriente, destilacin y comercializacin interna de alcohol, servicios telefnicos, telecomunicaciones, distribucin de combustibles, de electricidad y de agua).

b) La regulacin de los precios de los servicios pblicos. Los precios de la mayora de los servicios pblicos han estado tradicionalmente regulados por el Servicio Nacional de Electricidad (SNE) hasta que en 1997 se cre la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP). Sin embargo, en el caso de los servicios de seguros, al ser monopolio del Instituto Nacional de Seguros (INS), las competencias en dicha materia las tiene el mismo organismo. Los servicios financieros por el contrario son regulados por el BCCR.

El Servicio Nacional de Electricidad (SNE). El organismo regulador de Costa Rica fue el SNE desde 1941 hasta 1996; creado en un primer momento para regular los precios y la produccin de electricidad, poco a poco se le fueron asignando competencias para controlar tambin los suministros de agua, telecomunicaciones, acueductos y

alcantarillados, derivados del petroleo, riego y desage, los mrgenes de ciertos transportes y las concesiones de obras pblicas. El control del SNE se ejerca sobre empresas pblicas y privadas y su poltica de precios estaba

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basada en la promocin del desarrollo y en la justicia distributiva, por lo que las tarifas eran fijadas segn el coste del servicio y se discriminaba segn el consumidor, de forma que se beneficiaran los sectores ms populares (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp. 48-49). Por lo que se refiere a los precios de los carburantes producidos y distribuidos por RECOPE, conviene sealar las diferencias existentes entre los precios de la gasolina, superiores a sus costes, y los del keroseno, diesel y bnker, inferiores a sus costes; esta tarificacin permita subvencionar a estos ltimos con el sobreprecio de la gasolina, que funcionaba a modo de impuesto. La citada tarificacin permita que RECOPE funcionase con equilibrio financiero, aunque el coste de sus productos era superior al precio de los mismos en los mercados internacionales y la produccin se mantena gracias a la proteccin arancelaria. Desde 1990 los precios de los carburantes, en trminos reales comenzaron a descender en Costa Rica (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp. 99-133). Las tarifas elctricas y de suministro de agua tuvieron un

comportamiento algo diferente. En este caso los principales productores de electricidad eran el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) y el principal suministrador de agua y saneamiento era Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado (ICAA). Estas tarifas se calculaban en funcin del coste de produccin pero sin incluir en l la inversin necesaria para el desarrollo del suministro en el futuro; dicha inversin se financiaba con ahorro externo, generando as una importante deuda con la que se subvencionaba el suministro a los consumidores. Para solucionar este problema las tarifas elctricas y de suministro de agua

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comenzaron a crecer desde principios de los noventa incorporando en ellas el coste de la inversin (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp. 99133). Por lo que se refiere a las telecomunicaciones, el monopolio del servicio lo posea el ICE, hasta que por la va de una interpretacin generosa de la legislacin se permiti la instalacin en el pas de empresas de telefona mvil a principios de los noventa. En este caso la tarificacin permita que las telecomunicaciones del ICE tuvieran supervit presupuestario (Guardia et al., 1987, pp. 165-206). En resumen la poltica de precios del SNE no se modific hasta la Administracin Caldern, cuando se trat de que las tarifas y precios de los servicios se correspondieran con sus verdaderos costes.

La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP). En 1996 el SNE qued trasformado en la ARESEP por medio de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (Asamblea Legislativa, 1996). En virtud de dicha ley la ARESEP es desde entonces la institucin encargada de fijar los precios y las tarifas de algunos servicios pblicos y de velar por calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestacin ptima de los mismos. Los servicios pblicos que regula la ARESEP son los ofrecidos entre otros organismos por el ICE, la CNFL, el ICAA, RECOPE o INCOFER y segn se reflejan en la ley son el suministro de energa elctrica en las etapas de generacin, transmisin, distribucin y comercializacin; los servicios de

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telecomunicaciones; el suministro del servicio de acueductos y alcantarillados, incluyendo agua potable, recoleccin, tratamiento y evacuacin de aguas negras, residuales y pluviales; el suministro al consumidor final y a los distribuidores de los combustibles derivados de los hidrocarburos (derivados del petrleo, asfaltos, gas y naftas); el riego y desage prestado por empresas pblicas o privadas con concesin; el transporte pblico de pasajeros, salvo el areo; los servicios martimos y areo de los puertos nacionales; el transporte de carga por ferrocarril; y la recoleccin y el tratamiento de desechos slidos e industriales. La fijacin de las tarifas, precios y tasas de los servicios pblicos por parte de la ARESEP se realiza atendiendo al criterio del coste produccin incluyendo en l el de las inversiones necesarias y excluyendo de l todos los costes que soporten las empresas y que no sean necesarios para el desarrollo de su actividad; as mismo no estn permitidas las tasas, tarifas y precios que atenten contra el equilibrio financiero de las entidades que presten los servicios. La ARESEP puede fijar tambin tarifas extraordinarias en caso de variaciones importantes del entorno econmico.

El Instituto Nacional de Seguros (INS). Todos los seguros en Costa Rica han sido y seguan siendo a comienzos de la Administracin Rodrguez, monopolio del INS, el cual fija tanto los precios de los seguros como las condiciones de los mismos. Entre los servicios de seguro que presta el INS se encuentran los planes de pensiones, los seguros de vida, de accidentes y de salud, los seguros patrimoniales,

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martimos y de automviles, los seguros de ganado y cosechas y de riesgos del trabajo y los seguros diversos (INS, 1996). La regulacin de este monopolio pblico queda al margen de la ARESEP y de la Ley de Defensa de la Competencia y Proteccin Efectiva del Consumidor, por lo que cada vez son ms las voces que defienden su privatizacin. Durante 1997 se debati la posibilidad de privatizar el 40% del mismo, sin embargo, la falta de acuerdo en un contexto de precampaa dej este asunto pendiente para la gestin de la Administracin Rodrguez. Ya para 2008 se aprueba la ley de apertura de seguros.

2.7.- Los desequilibrios presupuestarios y la deuda interna.

Dentro de las distintas medidas destinadas a promover la reforma del Estado, y vinculadas con las polticas de estabilizacin, se encuentran todas aquellas que han tenido como objeto limitar los desequilibrios presupuestarios. En este sentido especial mencin merece la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico. Otra de las medidas ms importantes adoptada para controlar los desequilibrios presupuestarios fue la reforma constitucional aprobada en 1995 por la Asamblea Legislativa, en primera votacin, y posteriormente declarada nula por defectos de forma por la Sala Constitucional. Posteriormente, la citada reforma no consigui el consenso necesario para superar todo el trmite

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parlamentario que conllevaba su aprobacin y en la Constitucin de 1949 no pudo introducirse el captulo de Garantas Econmicas.

Dicha reforma consista bsicamente en incorporar a la legislacin costarricense, con rango constitucional, la prohibicin de que el dficit fiscal del Gobierno Central superase el 1% del PIB, con la limitacin aadida de que ello no perjudicara la inversin pblica directa en salud, educacin, vivienda y seguridad ciudadana. Se trataba de una medida enormemente restrictiva para un pas en desarrollo como Costa Rica, en un contexto internacional donde los pases desarrollados superan con creces dicho umbral. No obstante, acerca del dficit pblico costarricense conviene hacer la distincin entre el dficit del Gobierno Central y el dficit del sector pblico no financiero. Dadas las dimensiones del sector pblico costarricense y debido a la modificacin de las polticas de gestin de las instituciones pblicas, los dficits del Gobierno Central se compensan con los supervits del resto del sector pblico no financiero. Por otro lado, cuando incluimos en el clculo del dficit, las prdidas del BCCR, como consecuencia de sus operaciones cuasifiscales, el dficit combinado del sector pblico no financiero y del BCCR alcanza proporciones mayores (Tabla 5.7). Como consecuencia de los distintos dficits antes sealados las diferentes instituciones que conforman el sector pblico emiten sus propios ttulos de deuda, lo que nos permite hablar de deuda pblica del Gobierno Central, deuda de otras instituciones pblicas no financieras y deuda de los Bancos Estatales y del BCCR (bonos de estabilizacin monetaria). Sin

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embargo, dicha deuda se corresponde con la denominada deuda interna, a la que hay que sumar la deuda externa para obtener el nivel de endeudamiento pblico del pas. Este endeudamiento total presenta una clara tendencia a la reduccin, de forma que en desde mediados de los aos noventa, su nivel es equiparable al de muchos pases desarrollados. Destaca, no obstante, en dicha evolucin como la poltica de gestin de la deuda pblica se ha centrado en reducir la deuda externa, tras la amarga experiencia de los aos ochenta, depositando la carga de la financiacin de los dficits en la deuda interna.

Adems gran parte de la citada deuda interna se encuentra en manos de entes estatales como la CCSS o los bancos estatales. En el primero de los casos, se corre el riesgo de poner en peligro el sistema de pensiones en caso de bajos rendimientos de dicha deuda; en el segundo de los casos, la colocacin de la deuda en bancos estatales equivale a ponerla en manos del sector privado de manera forzosa, lo cual slo ha podido hacerse gracias a la gran intervencin del sistema financiero (Jimnez, 1994, pp. 187-191).

3.- La privatizacin del sector pblico empresarial. La tradicin intervencionista del Estado costarricense haba hecho que ste se dedicara a la provisin de bienes y servicios pblicos de forma generalizada, convirtindose en un Estado empresario. En 1980 CODESA y sus filiales eran el smbolo de ese modelo estatal, pero tambin existan otras empresas e instituciones autnomas dedicadas a actividades empresariales,

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tales como CNP, FANAL, RECOPE, ICE, INS, INCOFER, BCR, BNCR, BAC, BCAC, Banco Internacional de Costa Rica (BICSA)... El hecho de que estas empresas pblicas se dedicaran a la produccin de bienes y servicios que en la mayora de los pases se encuentran en manos privadas, las convirti en el objetivo de las actuaciones privatizadoras. CODESA y sus filiales fueron las primeras afectadas, y lo fueron tanto por su papel simblico como por las continuas prdidas y la demostrada ineficacia de su gestin. El resto del sector pblico empresarial apenas se haba privatizado cuando Miguel ngel Rodrguez gan las elecciones y ello a pesar de los distintos proyectos que se centraron en FANAL, RECOPE, ICE, INS, BCR, BICSA...

3.1.- La privatizacin de CODESA. Hacia 1978 cuando Carazo lleg al poder comenz a tomar forma la idea de privatizar la Corporacin Costarricense de Desarrollo (CODESA), pero por aquel entonces esta empresa se haba constituido en una importante institucin del estado intervencionista y los mecanismos de autorregulacin automtica del sistema impidieron llevar a cabo el proyecto. Sin embargo, hacia 1984, tras la crisis la situacin era bien diferente, en esos momentos se estaba configurando el nuevo concepto neoliberal y la privatizacin de las empresas pblicas se convirti en una de las ms importantes polticas de desarrollo. En 1984, cuando gracias al convenio ERE III firmado entre la AID y el Gobierno de Costa Rica se inici la privatizacin de CODESA, sta posea 16 subsidiarias y estaba asociada a unas 25 empresas ms por medio de participaciones en su capital, prstamos o avales; sin embargo, la situacin de

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las empresas vinculadas a CODESA vari bastante, pasando muchas de las empresas asociadas a convertirse en subsidiarias. Las empresas vinculadas de una u otra forma a CODESA eran Acuacultura S. A., Agropalmito S. A., Algodones de Costa Rica S. A. (ALCORSA), Aluminios Nacionales S. A. (ALUNASA), Atunes de Costa Rica S. A., Atunes del Puerto S. A., Bolsa Nacional de Valores, Cementos del Pacfico S. A. (CEMPASA), Cementos del Valle S. A. (CEMVASA), Central Azucarera del Tempisque S. A. (CATSA), Centro Permanente de Ferias y Convenciones S. A., Compaa Consolidada de Terrenos de Oro S. A., Compaa Industrial Pesca Escama S. A., Consolidacin de Compaas Agrcolas e Industriales S. A., Consorcio de Exportacin de Productos Costarricenses S. A. (CONEXPRO), Corporacin de Zonas Francas de Exportacin S. A., Corporacin para el Desarrollo Agroindustrial Costarricense, S. A. (DAISA), Distribuidora Costarricense de Cementos S. A. (DISCOCEM), Expofresco S. A., Ferrocarriles de Costa Rica S. A. (FECOSA), Fertilizantes de Centroamrica (Costa Rica) S. A. (FERTICA), Guacamaya S. A., Guanacal S. A., Inmobiliarias Temporales S. A., Industria Aceitera Costarricense S. A. (INACO), Industria Petrolera del Atlntico S. A. (PETROLAT), Ingenio Tempisque S. A., Lneas Areas de Costa Rica S. A. (LACSA), Maderas y Acabados S. A. (MACASA), Minera Nacional S. A. (MINASA), Multifert S. A., Naviera Multinacional del Caribe S. A. (NAMUCAR), Oficina de Fletamiento Martimo S. A. (FLEMAR), PANCAF, Puesto de Bolsa, SEDEMAT S. A., Servicios Areos Nacionales S. A. (SANSA), STABAPARI y Subproductos del Caf S. A., Tempisque Ferry Boat S. A., Transportes Areos Continentales S. A. (TRANACO), Transportes Metropolitanos S. A.

(TRANSMESA) (Sojo, 1991, pp. 68-76; FINTRA, 1993, pp. 243-245).

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Si descontamos la liquidacin de Azucarera de Guanacaste en 1980, podemos decir que el proceso de privatizacin-liquidacin de CODESA comenz en 1984 con la liquidacin de la DISCOCEM y concluy en 1994 con la venta de total de FERTICA y CEMPASA. En todo este proceso de han liquidado unas empresas, se traspasado al sector pblico otras, se han vendido ntegramente otras y se han vendido parcialmente, primero, e ntegramente despus las restantes. El resultado fue que CODESA se convirti en una especie de organismo autnomo vinculado a MIDEPLAN cuyas funciones quedaron reducidas al asesoramiento de empresas, jugando un papel importante en la poltica de reconversin industrial de la Administracin Arias, para ser liquidada definitivamente en 1997 bajo la Administracin Figueres.

a) El bloqueo de los primeros intentos de privatizacin de CODESA y sus subsidiarias. Cuando bajo la Administracin Carazo se comenz a considerar la privatizacin de CODESA, la burocracia del Estado argument que para poder vender dichas empresas era necesario poner en marcha cada uno de los proyectos y en particular terminar la construccin de tres de las mayores empresas (CATSA, CEMPASA y ALUNASA), por lo que en realidad lo que se hizo durante este periodo fue precisamente dar un mayor impulso financiero al modelo del Estado empresario. A ello hay que unir diferentes actuaciones que culminaron con la creacin de FLEMAR, la nacionalizacin de FERTICA y STABAPARI y la financiacin adicional de Acuacultura, CONEXPRO y DAISA (FINTRA, 1993, p. 65). El resultado fue un mayor desarrollo del sector pblico

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empresarial, a lo que no fue ajena la poltica de caf para todos de la Administracin Carazo. Sin embargo, uno de las ms importantes acciones de bloqueo a la privatizacin surgi a raz de la puesta en venta de CEMPASA en 1980. Una de las principales ofertas de compra vino de la Industria Nacional de Cemento (INCSA), una empresa de capital suizo cuyo monopolio en Costa Rica se trat de romper con la creacin de CEMPASA. Este hecho provoc la aprobacin en la Asamblea Legislativa de la Ley de Venta de las Acciones de Empresas de Propiedad Pblica, por medio de la cual se estableci que las empresas pblicas dedicadas a la produccin y distribucin de fertilizantes (FERTICA) y de combustibles y sucroqumicos (RECOPE y CATSA) no podan dejar de pertenecer a CODESA y al Estado y que el resto de las empresas pblicas no podran ser vendidas a extranjeros o sus representantes, lo que en la prctica supuso la prohibicin de su venta ante la falta de capital de los empresarios y cooperativistas nacionales. Al mismo tiempo se limitaban al 2,5% del capital los paquetes de acciones que podan ser adquiridos por una persona o empresa, salvo en el caso de las cooperativas y asociaciones de trabajadores (FINTRA, 1993, pp. 65-66). b) La reduccin del nmero de empresas vinculadas a CODESA. La situacin cambi bajo la Administracin Monge debido entre otras cosas al impulso que supuso la firma del ERE III en 1984, que impona como estipulacin el adelgazamiento del sector pblico empresarial. Bajo esta nueva poltica se procedi a un lento pero efectivo proceso de liquidacin, traspaso y venta de las distintas empresas vinculadas a CODESA.

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La principal medida legislativa a favor de dicho proceso fue la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico, de 1984, por medio de la cual se autoriz a CODESA a vender todas sus subsidiarias y asociadas por medio de licitacin pblica. Sin embargo, la ley impuso ciertas limitaciones a la venta de: las empresas de servicios pblicos como TRANSMESA, FECOSA y Zonas Francas de Exportacin, que deban ser traspasadas a instituciones del sector pblico; CATSA y CEMVASA, que slo podan ser vendidas al sector cooperativo; y FERTICA y CEMPASA, de las que slo se poda vender un 40% de las acciones. Para participar en todo este proceso de privatizaciones se crearon dos entidades, la Comisin Nacional para la Reestructuracin de CODESA, que funcion durante el periodo de mayor transformacin del sector pblico empresarial, entre 1985 y 1988, y la Fiduciaria de Inversiones Transitorias (FINTRA), creada con fondos de la AID para adquirir y administrar las empresas ms grandes de CODESA, sanearlas y venderlas de nuevo (FINTRA, 1993, pp. 66-67). As entre 1985 y 1988 se liquidaron 15 empresas (Atunes del Puerto, Ferias y Convenciones, Pesca Escama, DAISA, CONEXPRO, Expofresco, FECOSA, Guacamaya, Guanacal, INACO, PETROLAT, Ingenio Tempisque, FLEMAR, SEDEMAT y TRANACO), se traspasaron al sector pblico 5 empresas ms (Zonas Francas de Exportacin, MINASA, MULTIFERT, NAMUCAR y TRANSMESA) y se vendieron las participaciones de otras 6 empresas (Agropalmito, Terrenos de Oro, LACSA, SANSA, MACASA y Subproductos del Caf) (Sojo, 1991, pp. 74-75); el resto de las empresas fueron vendidas o liquidadas con posterioridad a 1988.

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Especial atencin merecen los procesos de privatizacin de ALUNASA, CATSA, ALCORSA y Atunes de Costa Rica, as como las particularidades de los de FERTICA y CEMPASA. ALUNASA fue licitada en 1985 y dado el alto precio que se fij, la nica oferta presentada para su adquisicin fue la de FINTRA. Esta fiduciaria administr ALUNASA hasta 1987 en que fue vendida a un grupo de empresarios costarricenses, por un precio inferior al de su adquisicin. Estos empresarios volvieron a vender en 1988 el 40% de las acciones a una empresa pblica venezolana, a la que le report grandes prdidas (FINTRA; 1993, pp. 91-99). CATSA fue licitada en 1986 con la limitacin de que slo poda ser adquirida por el sector cooperativo nacional; sin embargo, el alto precio fijado dej desierta la licitacin y CODESA decidi permitir que FINTRA participara en el proceso de privatizacin. Se cre as en 1987 un fideicomiso por medio del cual FINTRA administr CATSA hasta su venta final; durante este periodo FINTRA realiz una profunda reestructuracin de la empresa con una importante reduccin de personal. En 1988 se vendieron siete paquetes de acciones a distintas cooperativas; el resto de las acciones se vendieron en 1989 a los propios trabajadores, a cooperativas de Guanacaste y a otras cooperativas del pas (FINTRA, 1993, pp. 122-126). ALCORSA trat de privatizarse parcialmente (maquinaria y equipo ociosos) en 1986, pero las licitaciones no dieron resultados. En 1987 se realiz la licitacin total de la compaa sin precio base, que qued desierta por los bajos precios ofrecidos. En 1988 se vendieron los activos de la empresa a una

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cooperativa, la cual en 1990 por las prdidas que le generaba la produccin decidi vender una planta desmotadora a una empresa argentina y la otra al mismo proveedor de quien haba sido adquirida en 1979 (FINTRA, 1993, pp. 145-147). Atunes de Costa Rica fue licitada en 1986 y gan la licitacin una empresa venezolana; sin embargo, la venta no pudo realizarse dado que uno de los acreedores de Atunes de Costa Rica se neg a autorizar la operacin, de forma que la empresa fue adjudicada a FINTRA, quien la adquiri en 1987, despus de que la deuda con el acreedor se saldara con la entrega a ste de uno de los dos barcos de la compaa. Ese mismo ao FINTRA vendi el segundo barco a una compaa venezolana (FINTRA, 1993, pp. 158-161). Las privatizaciones de CEMPASA y FERTICA resultaron ser las ms problemticas. La Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico haba limitado al 40% del capital las acciones que podan ser vendidas, pero ello no supuso ningn atractivo para el sector privado que no acudi a las licitaciones. No fue hasta 1993, ao en que se aprob la Ley de Democratizacin Econmica de las Subsidiarias de CODESA, cuando el proceso del privatizacin total de estas dos compaas pudo comenzarse (FINTRA, 1993, pp. 192-194, 227-228). Ambas empresas fueron vendidas en 1994 a organizaciones populares y en 1997 CODESA fue liquidada, poniendo con ello fin a los ltimos restos del modelo del Estado empresario.

3.2.- Otras privatizaciones. El resto del sector pblico empresarial apenas ha sido privatizado. Pocos casos pueden encontrarse como ejemplos de privatizacin, y la mayora

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durante la Administracin Caldern, entre ellos el referido a los puntos de venta del CNP, parte de los servicios de farmacia y laboratorio de la CCSS, la funciones de la Comisin Especial de Vivienda y la supervisin de obras del MOPT. Entre los casos de liquidacin destacan el cierre del Banco AngloCostarricense (BAC), en 1994, o el cierre tcnico del INCOFER, en 1995. Sin embargo, los proyectos de privatizacin de otras empresas pblicas fueron muy discutidos durante las Administraciones Caldern y Figueres, sin que se pudiese llegar a ningn acuerdo. Especial mencin merecen los proyectos de privatizacin de Radiogrfica Costarricense (RACSA),FANAL, RECOPE, ICE, INS, BCR y BICSA. La privatizacin del sector pblico empresarial costarricense estaba a todas luces incompleta en 1998, cuando Miguel ngel Rodrguez gan las elecciones.

4.- La reforma del mercado de trabajo. La recomposicin estructural de los sectores de la economa y el fortalecimiento del sector servicios en particular el sector financiero es una caracterstica distintiva del este perodo. Obsrvese las cifras del siguiente grfico. Son importantes porque es variable fundamental para comprender el consumo urbano en todos sus niveles. El siguiente grfico muestra esta nueva recomposicin, determinndose claramente el fortalecimiento del sector servicios en la economa.

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Poblacin ocupada en la GAM por actividad econmica 1984-2000

24,06% 23,80% 20,82%

6,74%

21,78% 16,06%

31,87% 9,50% 1984

13,72%

6,51%

8,57%

2000

Agric

Manufac

4,46% Comerc y Hot Servicios 3,23% Finanz Transp

8,88%

Otros

Fuente: Elaboracin propia datos de PRUGAM

Distintos proyectos que hubiesen representado una importante reforma laboral fueron discutidos durante las Administraciones Caldern y Figueres sin que ninguno de ellos llegase a convertirse en ley; entre ellos el ms ambicioso fue el del Fondo de Capitalizacin Laboral y Democratizacin Econmica durante la Administracin Caldern (Vargas Hidalgo, 1994; Rojas Jimnez, 1994). A pesar de que la Constitucin de 1949 incorporaba el captulo de Garantas Sociales elaborado durante los aos cuarenta y que ha servido como

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de norma de mnimos, la legislacin laboral en Costa Rica ha sido siempre bastante flexible. Dicha flexibilidad ha aumentado bastante a lo largo de los ltimos aos debido, por un lado, a la reinterpretacin que el Gobierno ha hecho de determinadas normas de la legislacin laboral, en muchos casos en contra del espritu e incluso de la letra de la misma y, por otro lado, a la falta de aplicacin de dicha legislacin; aqu se encuentra la autntica reforma laboral costarricense. El mercado de trabajo ha tenido una segmentacin clara entre los trabajadores del sector pblico y los del sector privado (Cspedes y Jimnez, 1994, pp. 80-82). Mientras entre los primeros ha existido tradicionalmente una alta sindicacin, entre los segundos sta no es relevante; ello es la base de las diferentes condiciones de las relaciones laborales en los dos sectores. Los trabajadores pblicos han gozado de mejores salarios y de una gran estabilidad, a excepcin de los que ocupan puestos de designacin poltica removidos cada cuatro aos, frente a los trabajadores del sector privado. En este sentido, las medidas de movilidad laboral (vase apartado 5.2.5) pueden ser entendidas como polticas de reforma del mercado de trabajo, por cuanto trasladan a trabajadores desde el sector pblico al sector privado. Tambin puede ser considerada como una medida de reforma del mercado de trabajo la aprobacin de la Ley de Asociaciones Solidaristas en 1984, por cuanto se da a dichas asociaciones la consideracin de asociaciones laborales. En las asociaciones solidaristas participan los trabajadores y el empresario y en su seno se regulan las relaciones laborales de la empresa en

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un ambiente de negociacin dirigida por la propia empresa. El desarrollo del solidarismo dentro del sector privado, con el apoyo del Estado, ha servido para neutralizar la accin sindical en dicho sector y frenar las reivindicaciones de los trabajadores en materia salarial y de condiciones laborales (Bejarano, 1992). Otro importante elemento de la reforma laboral costarricense lo ha constituido la poltica salarial. Dicha poltica sufri una importante modificacin en 1982, ya bajo la Administracin Monge, como consecuencia de la aprobacin de la Ley de la Escala Salarial nica para todo el sector pblico, por medio de la cual se pasaba de la existencia de 500 salarios mnimos a slo 65 (Cspedes y Jimnez, 1994, pp. 82-85, 118). Adems, en virtud de dicha ley, los salarios de los trabajadores pblicos quedaban regulados con la caracterstica de que se actualizaban cada seis meses segn la evolucin de la Canasta Bsica Salarial (CBS), un mecanismo de medicin del deterioro de los salarios creado tambin en 1982; junto a estas medidas la citada ley recoga tambin la posibilidad de fijar sobresueldos, de entre el 10% y 40%, para los profesionales con formacin universitaria que tuviesen dedicacin exclusiva. La CBS se us tambin como base en las negociaciones salariales del sector privado que se desarrollaban dentro del Consejo Nacional de Salarios (CNS), donde se fijaban los salarios mnimos del dicho sector. La poltica de la Administracin Monge en materia salarial consisti en la elevacin de los salarios reales de los trabajadores, que se haban deteriorado bastante como consecuencia de la crisis (Cardozo, 1990, pp. 65-68). La poltica de la Administracin Arias, por el contrario, se bas en el mantenimiento del salario real promedio, con la mejora de los salarios ms bajos en detrimento de los ms altos; se pretenda con ello evitar las presiones

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inflacionistas que generaban las subidas salariales. Dicha poltica se realiz en el marco de la concertacin social entre el Estado y los trabajadores del sector pblico, mientras que los empresarios y los trabajadores del sector privado mantenan sus negociaciones a nivel de empresa y sector, aunque el salario mnimo se negociaba en el CNS, donde trabajadores, empresarios y el Estado tenan los mismos votos, tres cada sector (Cardozo, 1990, pp. 65-68). Bajo esta Administracin tambin se modific el parmetro de referencia para las subidas salariales, ya que se abandon la Canasta Bsica Salarial en favor del ndice de Precios al Consumidor (IPC) (MIDEPLAN, 1993-e, p. 11). La poltica de salarios mnimos de la Administracin Caldern se caracteriz por la falta de concertacin con los trabajadores, aprobndose subidas de los salarios mnimos suficientes para que stos, en general, mantuviesen su poder adquisitivo (Gutirrez et al., 1995, pp. 65-66). La poltica salarial de la Administracin Figueres present como novedades la reduccin del nmero de salarios mnimos existentes en el pas, desde 72 a 22, y la creacin del llamado salario escolar en 1995, que consista en acumular parte de las subidas salariales en un complemento salarial que se cobraba en enero, con la pretensin de que sirviese para financiar los gastos de incorporacin de los hijos de los trabajadores al nuevo curso escolar (Gutirrez et al., 1996, pp. 75-76). Los salarios mnimos reales si bien disminuyeron durante los primeros aos de la Administracin Figueres, mejoraron significativamente hacia el final del mandato. En todo este proceso destaca la reduccin del nmero de categoras salariales oficiales. Entre 1982 y 1997 las categoras salariales del sector

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privado han pasado de ms de 400 a tan slo 20; mientas que las del sector pblico desde finales de los ochenta hasta 1996 se redujeron desde ms de 600 a 23 (Trejos, 1999, pp. 311). Muchas han sido las actuaciones reinterpretativas y pasividades del Gobierno en materia de legislacin laboral (Trejos, 1999). Por un lado, es evidente la permisividad en la contratacin laboral de trabajadores inmigrantes nicaragenses indocumentados como fuerza de trabajo barata y desprotegida. Por otro lado, la tarjeta de trabajo estacional para extranjeros por un periodo de seis meses, slo exige de los empleadores (patronos) el pago de salarios mnimos y el seguro de salud, sin necesidad de cumplir el resto de la legislacin laboral, dentro de la cual se encuentra la obligatoriedad de estabilidad laboral cuando el trabajador desempea el mismo trabajo durante tres meses. Junto a ello, el fomento de la micro-empresa transforma, temporalmente, poblacin asalariada en autoempleada, pero una vez que desaparecen las ayudas pblicas dicha poblacin regresa al mercado de trabajo en situacin de aceptar condiciones de trabajo ms duras de las que en un principio disfrutaba. Adems, se ha producido, por medio de la subcontratacin, un proceso de externalizacin o privatizacin de determinados servicios que realizaba el propio Estado (vigilancia, limpieza, farmacias de hospitales, docencia del INA...). No quedan aqu las actuaciones; la sujecin del empleo pblico a la Autoridad Presupuestaria hace que ste pueda reducirse, si as lo aconseja la situacin financiera del Estado, por distintos mecanismos (congelacin de las

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contrataciones, eliminacin de vacantes, jubilaciones incentivadas, movilidad laboral, remociones -despidos- de trabajadores discapacitados, dirigentes sindicales y trabajadoras embarazadas amparndose en las necesidades de un fin pblico...); mientras que la sujecin de los salarios pblicos a dicha Autoridad, hace que su determinacin se base en el equilibrio financiero del sector pblico, pudiendo ser aprobadas las subidas por decreto sin necesidad de concertarlas con los representantes de los trabajadores, en el seno de la Comisin Especial de Salarios del Sector Pblico. Por otro lado, la determinacin de los salarios de las empresas privadas se realiza en funcin de la productividad, en lugar de hacerse en funcin de las necesidades de consumo de los trabajadores, fijndose los salarios mnimos en el Consejo Nacional de Salarios (con la aprobacin del Gobierno y los empresarios y sin necesidad de la aprobacin sindical) mientras que el resto de los salarios son determinados en el mercado. A todo ello hay que unir la reduccin del llamado salario complementario (la provisin de bienes y servicios por parte del Estado, a la que podan acceder los trabajadores de forma gratuita o previo pago de precio subvencionado o la fijacin de precios mximos de servicios pblicos de provisin privada) ya que el Estado ha acercado los precios de los servicios pblicos a los precios de mercado o a renunciado a determinadas actividades que desempeaba en sectores como educacin, salud, vivienda, pensiones, transporte, electricidad, suministro de agua, alimentos bsicos... El Gobierno tambin permite la existencia de jornadas laborales de doce horas diarias compensadas con ms das de descanso a la semana, as como

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de la movilidad geogrfica y funcional de los trabajadores por parte de la empresa sin necesidad del beneplcito de stos. A ello hay que unir la extraterritorialidad de las empresas de las zonas francas, que slo estn obligadas a cumplir un determinado volumen de empleo, pero a las que no se sanciona si no cumplen la legislacin laboral. Por ltimo, debemos sealar la desaparicin de la negociacin colectiva en el seno del sector pblico al sujetarse las relaciones laborales del sector pblico al derecho administrativo tras la Lay General de la Administracin Pblica de 1979.

5.- La liberalizacin del sector financiero. El sector financiero fue uno de los sectores ms controlados bajo el concepto intervencionista como consecuencia de la nacionalizacin bancaria de 1948. El Sistema Bancario Nacional (SBN) qued constituido tras la nacionalizacin por el Banco Central de Costa Rica (BCCR) y cuatro bancos estatales, que eran el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR), el Banco de Costa Rica (BCR), el Banco de Crdito Agrcola de Cartago (BCAC) y el Banco Anglo-Costarricense (BAC). Con posterioridad, 1969, surgi el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC), que no form parte del SBN pero si del sistema financiero costarricense y cuya propiedad corresponde a los trabajadores asalariados que mantienen sus depsitos de forma obligatoria en l durante un ao (Vargas y Lpez, 1994, pp. 224-225). Todos concentran su actividad en la GAM. Durante los aos setenta comenzaron a proliferar las entidades financiaras privadas, que al amparo de una definicin restrictiva del concepto

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de depsito (dinero a la vista y ahorro colocado en una entidad financiera a plazo inferior a seis meses) comenzaron a captar inversiones a plazo (dinero colocado en una entidad financiera a plazo superior a seis meses). As cuando estas financieras privadas crecieron ms, fueron autorizadas por el BCCR para constituirse en bancos privados que podan llevar a cabo todas las funciones bancarias, salvo la movilizacin de depsitos a la vista y de ahorro. Estos bancos privados crearon filiales en Panam y el Caribe de forma que podan as evadir las limitaciones de las tasas de inters, de los impuestos, de los encajes y de los controles de cambio (Gonzlez y Mesalles, 1993, pp. 17-18). Los bancos privados, a diferencia del BPDC s pertenecen al SBN. La liberalizacin financiera que se ha producido en Costa Rica desde principio de los aos ochenta ha intentado equiparar a los bancos privados con los bancos estatales, aunque no sin reticencias sociales, ya que el dogma de la nacionalizacin bancaria era un elemento del genotipo intervencionista difcil de remover. El proceso de liberalizacin financiera en Costa Rica se ha basado en el fomento de la actividad de la banca privada por medio de la reduccin de regulaciones que limitaban su funcionamiento, con la intencin de generar un sistema financiero competitivo donde los bancos estatales se viesen obligados a modernizarse y mejorar su gestin. Las principales medidas de fomento de la banca privada han sido la liberalizacin de la captacin de recursos externos, la liberalizacin del crdito y la liberalizacin de la captacin de depsitos.

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El primer paso de la liberalizacin fue la autorizacin a los bancos privados para que pudieran captar fondos procedentes del exterior de pas; esto se consigui en 1984 tras la polmica aprobacin de la Ley de la Moneda y de la modificacin del artculo 62 de la LOBC (vase apartado 4.2.2). Por medio de la Ley de la Moneda se autoriz a los bancos privados a acudir al redescuento del BCCR cuando el origen del recursos prestables fuese externo. La modificacin de la LOBC permiti a dichos bancos privados contratar crditos externos con instituciones nacionales y multilaterales de cooperacin econmica. Estas medidas sirvieron para que la banca privada pudiese participar en el negocio de la movilizacin de la AOD recibida por Costa Rica durante los aos ochenta, generando as una importante competencia con los bancos estatales, que se vieron obligados a replantearse sus funciones y incorporar innovaciones (Gonzlez y Mesalles, 1993, p. 19; Espinosa, 1996, p. 21). Por lo que se refiere a la eliminacin de la represin financiera a travs de control del crdito, conviene sealar que la misma ha sido fundamental para la expansin del crdito y el desarrollo del sistema financiero costarricense. La liberalizacin del crdito ha permitido financiar las actividades ms rentables en lugar de las actividades ms interesantes desde el punto de vista poltico. Los bancos privados no pudieron captar depsitos a la vista y de ahorro hasta 1995. Con la aprobacin de la nueva LOBC se puso fin al monopolio que tenan los bancos estatales sobre la captacin de los depsitos; este hecho, junto con el acceso al encaje bancario, tambin contemplado en la nueva LOBC, han situado a la banca privada en igualdad de condiciones para competir con una banca estatal en proceso de reestructuracin y privatizacin.

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Para que los bancos privados pudieran captar depsitos a la vista y de ahorro de vencimiento inferior a seis meses, se les impuso una serie de condiciones, destinadas a promover objetivos distintos de la liberalizacin financiera. Dichas condiciones eran que estos bancos deberan mantener un saldo mnimo de prstamos a la banca estatal equivalente al 17% de sus captaciones totales a treinta das o menos, una vez descontado el encaje, o en su lugar, deberan abrir al menos cuatro sucursales en las regiones que la LOBC declar preferentes (Chorotega, Pacfico Central, Brunca, Huetar Atlntica y Huetar Norte), destinando adems al menos el 10% de sus captaciones totales, al plazo anterior, a financiar los programas que determinase el Gobierno (MIDEPLAN, 1998-a, p. 177). Las reformas financieras tuvieron sus efectos, no siempre positivos, en las tasas reales de inters que posibilitan la inversin en vivienda, as mismo en los procesos de formacin de los precios del suelo comercial, industrial y periurbano; en el tanto el mecanismo de oferta de demanda (siempre dirigido por algunos) hace que el criterio de rentabilidad sea el que predomine sobre el mercado. La siguiente imagen muestra la reaccin de muchas comunidades al comportamiento de estos mercados especulativos:

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CUL ES EL BALANCE GENERAL A LA FECHA? Segn datos del Banco Central de Costa Rica, (M.Marozzi 2011) la estabilidad macroeconmica ha sido el objetivo fundamental de este perodo, sin embargo no se ha logrado puesto que en ningn momento la inflacin ha bajado del 10 % y en 2005 rond el 14 %. El dficit fiscal se ha mantenido cerca del 3% del PIB lo cual ha hecho crecer la deuda interna. El desequilibrio comercial se ha multiplicado por diez en el perodo, ya que si bien las exportaciones han aumentado notablemente el crecimiento de las importaciones ha sido ms acelerado. El sector turismo es el que ha financiado este desequilibrio duplicando su contribucin en el perodo. Potra parte el crecimiento en la produccin ha sido muy inestable especialmente en el sector industrial y la rama de construccin. El sector agropecuario se ha venido reduciendo cada vez ms mientras que el sector financiero por ejemplo ha tenido altas tasas. Los crditos a la agricultura y a la

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industria se han contrado. El financiamiento a la vivienda y al consumo se increment. El boom de la construccin de viviendas y no de ciudad, es un hecho. En lo que respecta a pobreza y a la distribucin del ingreso los resultados son indeseables. La pobreza no se ha reducido. El porcentaje de familias que no pueden cumplir sus necesidades bsicas se mantiene entre un 20-21 %. As mismo el poder de los salarios mnimos ha venido disminuyendo. La distribucin del ingreso muestra una polarizacin preocupante. En 1994 el salario promedio del ltimo decil era 25 veces superior a los ingresos del primer decil. Esta diferencia se incremento a 35 veces para 2004. (J. Villasuso,2007) Se puede afirmar que la poltica macroeconmica del ltimo perodo ha sido desacertada y con resultados poco satisfactorios en cuanto a estabilidad, crecimiento, pobreza, distribucin del ingreso, y papel del estado.

A MODO DE SNTESIS: La reconfiguracin de sectores productivos. Durante este proceso es evidente que el anlisis composicional releva cambios fundamentales en la estructura de la economa que pueden evidenciarse claramente en el siguiente grfico y que apuntan claramente a la consolidacin del sector terciario en la produccin, asentada en forma mayoritaria en la GAM. Con una prdida muy importante de la participacin del sector agrcola que pone en grave riesgo la seguridad alimentaria del pas y va a generar su competitividad con tecnologas duras agroqumicos y plaguicidas. Un sector industrial de agrupamiento territorial y nuevas tecnologas.

88 Regin Central. Aporte de los Sectores al PIB 85-05

70.00% 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00% Sector Primario Sector Secundario 10.94% 34.73% 4.53% 31.68%

63.81% 1985 2005

54.33% 2 1 Sector Terciario

Fuente: Elaboracin propia datos de PRUGAM

La Apertura de los mercados: El Tratado de Libre Comercio reafirma este proceso iniciado con el proceso de Iniciativa de Cuenca del Caribe dcadas atrs. En el siguiente cuadro se observa el nuevo panorama de las exportaciones siendo las agropecuarias las que ocupan el primer lugar, con productos frescos en base a recursos naturales. Las industriales en base a electrnicos.

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As el perfil exportador en la GAM 2005-2006 y por provincias se establece de la siguiente forma, segn datos de PRUGAM-PROCOMER: PROVINCIA SECTOR PRODUCTIVO HEREDIA Elctrica y electrnica 63,6% 65% 2005 2006

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Equipo de precisin y mdico Qumica SAN JOS Alimentaria Qumica Metlmecnica ALAJUELA Textiles, cuero y calzado Productos frescos Elctrica y electrnica CARTAGO Textiles, cueros, calzado Equipo de precisin y mdico Alimentaria

13,6%

13,6%

4,5% 22,2% 16% 8,6% 23,3%

4% 25,8% 15,6% 11,2% 22,7 %

19,8%

20,8%

11,2%

12,3%

29,9%

26,4%

22,4%

22,1%

7,5%

7,7%

La apertura de la economa implica un proceso en ambos sentidos, exportaciones e importaciones. La balanza comercial muestra desde 19802010 un dficit comercial y un aumento inusitado de las importaciones que

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impactan directamente el consumo y por tanto la generacin de desechos y contaminantes y el uso del espacio y diseo territorial.

Exportaciones-Importaciones Costa Rica 1980-2010

2010 IMPORTACIONES EXPORTACIONES 1980 0 5000 10000 15000

2000

Fuente: E.P.BCCR

El consumo permita ver la dinmica de los mercados urbanos, la demanda de transportes e infraestructura, equipamientos en la ciudad; como tambin fuentes de contaminacin. Por supuesto condiciona el planeamiento y el diseo de la ciudad. Los cuatro cambios del patrn de consumo ms importantes en el perodo son: Comunicaciones que creci un 265%, Educacin 111%, Transporte creci el 101% (adquisicin de vehculo propio). Lo que significa una mayor intensidad en el uso de la infraestructura vial, gasto energtico, y contaminacin. Recreacin y Cultura creci un 76 % que condiciona, tambin el diseo y la estructura de la ciudad.

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Estructura Consumo de poblacin GAM 1987-88/2004-05

Alimento Vestido Vivienda Salud Trans y Comun Educacin Esparcimiento 0.00% 20.00% 40.00% 60.00% 2004-05 1987-88

Fuente:E.P.BCCR

La reconfiguracin de la PEA: La reconfiguracin de la PEA en la GAM es claramente un indicador del cambio estructural operado en el perodo y que clarifica una parte muy importante de la fuente de los servicios que brinda el espacio urbano.

PEA EN LA GAM 1984-2000

Otros Transp Finanz Servicios Comerc y Hot Manufac Agric 6.74% 13.72% 16.06% 3.23% 8.57% 8.88% 6.51% 9.50% 23.80% 24.06% 20.82% 21.78% 31.87% 2000 1984

4.46%

Fuente: E. P. PRUGAM

La reconfiguracin del uso del suelo a travs de la cobertura forestal: La Tendencia dominante ha sido un crecimiento de la superficie urbana en detrimento de las tierras agrcolas y forestales prioritariamente, o cambio de uso, con esto la degradacin del bosque y la intensificacin de los usos a partir del modelo de apertura que exige eficiencia en trminos clsicos.

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Cambio Cobertura Boscosa GAM 1986-2006

Urbano Terreno descubierto Tacotal y Charral Pastos Cultivos Anuales Cultivos Permanentes Cobertura forestal HA 2006 HA 1988

Fuente: E.P. PRUGAM

20000

40000

60000

80000

El uso del suelo tambin conforma la existencia de corredores de suelo comercial y corredores de suelo industrial que deben de tenerse en cuenta en la planificacin de flujos urbanos futura. El uso de la energa: El uso de la energa es un claro indicador del crecimiento urbano y de la demanda por servicios. El sector transportes evidencia un crecimiento extraordinario y en gran parte tiene que ver con el uso de vehculo propio, dada una carente estructura de transporte pblico. Eso plantea una demanda de viabilidad insostenible.

Consumo de energa agregado Costa Rica 1987-2008 En Terajulios

2.008 Indust y agrop transp resid,com y pbl 1.997 1.987 44,546 68,441

23,998 17,223

20,226 41,607 41,773 19,251 31,864

Fuente: E.P. SIDES

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La liberacin del sector financiero: Como ya se ha analizado ampliamente lneas arriba la apertura del sector financiero va a promover ampliamente la participacin de la banca privada en todos los asuntos de la sociedad. Vase que las reformas al Banco Central le dejan algunas funciones regulatorias. Ya no ser el nervio y motor de la economa nacional como afirmaba el estado benefactor. As que el mercado de vivienda, de tierras, de insumos, entre otros se va a regir por tasas de inters propios de una banca personal y con afn de lucro que no tiene como estrategia principal la banca de desarrollo (ley no. 8634) de reciente creacin pero que no logra despegar, porque implica otra cultura menos mercantil y ms social y de desarrollo. La restriccin del estado: La restriccin del estado por vas de reduccin de sus planillas como por va de reduccin eliminacin o anulacin de funciones tan importantes como las de planificacin estratgicas de los sectores fundamentales de la economa; han sido amputados. Con ello el espacio le queda al mercado y a los criterios de rentabilidad del mismo. Las des-economas (Costos de la ciudad difusa) Primeros resultados: Un aspecto central e importante es tratar de medir los costos de la ciudad difusa o del caos que impera ante la ausencia de una poltica clara de planificacin urbana no obstante los mltiples instrumentos legales y de planificacin que existen. Estas son las deseconomas y externalidades que se apuntan en el siguiente resumen. Segn los primeros datos para algunos cuestionables dados los supuestos implcitos- las mismas alcanzan casi un 4,5% del PIB, siendo los ms importantes los originados por la estructura vial y

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la contaminacin lo cual sin duda son dos de los principales problemas de la ciudad difusa.

PENSANDO EN PROPUESTAS: Los grandes anillos: La GAM Lmina presentada por Arq Hctor Chavarra- presenta los siguientes cuatro anillos lo cual no es una obviedad tener en cuenta como los grandes lmites de este Plan de ordenamiento regional-territorial. Esto debe ser un primer acuerdo principal, con su respaldo legal e institucional.

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Las zonas de desarrollo econmico estratgico: Segn el Estudio Econmico de la GAM las siguientes zonas son las que se consideran de desarrollo econmico estratgico. En base al desarrollo del sector tecnolgico, agropecuario y de servicios con su subsecuente conectividad. La propuesta en principio es lgica y razonable. Lo ser????

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El Corredor Biolgico Mesoamericano (CBM): El CBM esta conformado por las reas biolgicas de inters estratgico para toda Mesoamrica y para la conservacin de su hbitat. Hay incluso convenios internacionales que lo confirman. Su fragilidad y su importancia son muy relevantes para la regin y en particular para una de sus principales fuentes de divisas el turismo. La GAM debe considerar sus lineamientos y hacerlos concordar.

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El Plan Puebla Panam: El PPP es un proyecto y acuerdo entre los pases de Mesoamrica desde Puebla en Mxico hasta Panam para convertir al Istmo en un verdadero puente para la mercancas y por tanto para la ampliacin de los mercados y su funcionalidad e integracin regional. Contempla carreteras, muelles, ramales, conexiones, transmisin de energa, grandes puentes, etc. Lo est

contemplando la GAM?

Las directrices de Planificacin Urbana: Al respecto si bien se afirma que no hay polticas urbanas y de ordenamiento en el territorio en Costa Rica, si hay un conjunto de instrumentos y marco legal que deben tenerse en cuenta para la formulacin de directrices que deben orientar todo el componente del marco lgico del POTGAM en lo relacionado a las propuestas. No slo el Manual del INVU, y los IFAS de SETENA, o algunos planes reguladores modelos; sino tambin la legislacin vigente sobre la ley urbana, las directrices sectoriales del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo,

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organismo rector del sector, los planes de gobierno y los planes nacionales y regionales de la Repblica. Sin estas directrices ser muy difcil construir escenarios para propuestas viables. La competitividad Cantonal: Si bien se ha desarrollado estudio sobre la competitividad territorial, estos nuevamente no cuentan con bases ms precisas para inferir adecuadamente que es lo que se est desarrollando en la GAM y puedan darse como propuestas. El ndice de competitividad cantonal desarrollado por el Observatorio del Desarrollo de la UCR es un buen instrumento para considerar. A continuacin una muestra de lo que puede medir este ndice a partir del cual se pueden formular estrategias por conglomerados.

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Escenarios de Cambio Climtico: Un aspecto esencial en los prximos aos es el cambio climtico. Su consideracin y variabilidad son aspectos esenciales para determinar posibles directrices de planificacin que tienen que ver muy directamente con la competitividad de los cantones y reas de vulnerabilidad en las que hoy en da se encuentran ms de medio milln de costarricenses segn datos de

Astorga, PRUGAM. Estos escenarios en principio se pueden considerar de la siguiente forma:

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Otro tipo de modelo El Telaraa-. En investigaciones realizadas por el Centro Internacional de Poltica Econmica a en 2001-2003, se realizaron diagnsticos y propuestas acerca del Cambio

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Estructural en la Economa y su impacto ambiental. La metodologa usada fue el modelo telaraa con entrevistas a expertos en diferentes dimensiones del desarrollo y con escenarios alternativos. El modelo siguiente que puede servir para prospectar algunas directrices es el siguiente para un escenario actual, esperado y deseado.

Escenario Actual Situacin de Economa Escenario Grado de Gobernabilidad 4 Tipo de Mercado Mundial Participacin y Democracia Desempeo Precios Esperado Patrn de Comercializacon Escenario 3 Deseado Marco Legislativo y Tipo de Cadena Internacional
Marco Poltico-Institucional Espritu Emprendedor e Patrn de Equidad Inversin en Desarrollo Condiciones de Salud y Mercado de Trabajo y Poltica de Gestin Ambiental Contaminacin (efluentes Uso de Agua Uso de Agroqumicos

TELARAA MULTIDIMENSIONAL

2 1 0

Estructura Productiva Estructura del Comercio Cambio Estructural y Apoyo Estatal Anti-Crisis Orgen y Destino de Desempeo Precios de Balance de Costos y Patrn de Productividad y Rendicin de Cuentas y Innovaciones Productivas y

Otras propuestas para considerar: El Estudio econmico de PRUGAM as como otros afines mantienen propuestas que deben ser consideradas: A saber la constitucin de un corredor comercial, un corredor industrial, un ncleo de servicios, un sector agropecuario-industrial. As mismo propone la creacin de un Fondo para el Financiamiento en la solucin de las des-economas aqu analizadas.

BIBLIOGRAFA: Acua M., Furst E. y Orozco J. (1999) Cambio Estructural en Costa Rica: Un Anlisis Cualitativo de Escenarios Utilizando el Modelo Telaraa. CINPE, UNA, FUNDECOOPERACIN. Heredia, Costa Rica. Arrieta,O y Acua M. (1999) Anlisis de la Expresin Territorial del Cambio Estructural en Costa Rica 1980-1998. CINPE-UNA, Heredia, Costa Rica.

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Chaves L. (1992) Deficit Fiscal y Ajuste Estructural en Centroamrica. UNA, L i t o g r a f a L I L . S . A . S a n Jo s , C o st a Ri c a Falconi F. y otros (2004) Globalizacin y Desarrollo en Amrica Latina. Imprenta RISPEGRAF, FLASCO. Ecuador Furst E. (1992) La liberacin Comercial y Promocin de Exportaciones en Costa Rica (195-1990) CINPE-UNA, Serie Poltica Econmica No.1, Heredia Costa Rica. M. Marozzi (2011) El cambio Estructural y Ambiental en Costa Rica 1975-2005. Mimeo, INVU, San Jos, Costa Rica. Molina I., S. Palmer (2005) Costa Rica del Siglo XX al XXI. Editorial EUNED, San Jos, Costa Rica. PRUGAM (2010) Diagnstico, Resumen Ejecutivo y Valoracin Crtica. Mimeo, INVU, San Jos Costa Rica Rovira J. (2007) Desafos Polticos de la Costa Rica Actual. Editorial UCR. San Jos, Costa Rica. Reuben S. (1982) Capitalismo y Crisis Econmica en Costa Rica. Treinta aos de desarrollo. Editorial Porvenir, San Jos, Costa Rica Snchez R. (2004) Estado de Bienestar, Crisis Econmica y Ajuste Estructural en Costa Rica. Editorial EUNED, San Jos, Costa Rica. Vargas L.(2008) El Verdadero Rostro de la Globalizacin. V.I, VII. Editorial EUNED, San Jos, Costa Rica. ------------ (2002) Costa Rica. Liberalizacin y Ajuste Estructural o la Destruccin del Neoliberalismo. Editorial EUNED, San Jos, Costa Rica. ________ (2002) Crisis Econmica y Ajuste Estructural. Editorial EUNED, San Jos, Costa Rica. 1991. V. Acua y I. Molina( 1991) Historia Econmica y Social de Costa Rica (1750-1950),Ed Porvenir, Costa Rica

OTRA BIBLIOGRAFA COMPLEMENTARIA.

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